TITULO DO ARTIGO: A REPRESENTAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL: UM

ESTUDO DE CASO SOBRE O CNAS(CONSELHO NACIONAL DE

ASSISTENCIA SOCIAL)

INTRODUÇAO.

Este artigo é fruto da pesquisa sobre “Controles Democráticos e participação da

sociedade civil” O Caso dos conselhos de Assistencia social financiada pelo

CNPQ. Tem como objetivo analisar o potencial democratizador do CNAS e

verificar se esse espaço consegue proporcionar uma maior publicização da

política de Assistência Social contribuindo com a construção de uma nova forma

de decidir as políticas públicas. Trata-se de um estudo sobre o caso do Conselho

Nacional de Assistência Social (CNAS) realizado por um grupo de pesquisa que

se propõe a mostrar a participação da sociedade civil a partir de uma disputa

nesse espaço público na busca da democratização do Estado a partir da partilha

do poder com a população nas decisões públicas. Parte-se do pressuposto de que

as práticas políticas “antidemocráticas” existentes podem influenciar os processos

decisórios nos estudos sobre democracia participativa, particularmente nos

espaços dos conselhos e que são fundamentais para entender os obstáculos e

limites postos no fortalecimento das práticas participativas nos diferentes governos

locais. Chamamos de práticas antidemocráticas elementos presentes no cotidiano

da política entre sociedade civil e o governo que aparecem de várias formas:

autoritarismo, corporativismo, clientelismo, uso do dinheiro público para fins

privados em detrimento do interesse público. Queremos chamar a atenção para

essas práticas que tornam visíveis em tempos de democracia, práticas perversas

à democracia participativa que são colocadas em xeque com a ideia do controle

democrático da sociedade civil sobre o governo e seu poder de fiscalização. Isso

representa um avanço para a democracia e seus processos decisórios que se

ampliam com o aparecimento desses inúmeros arranjos participativos na

sociedade brasileira a partir dos anos de 1990. Revelar essas contradições e seus

mecanismos de fortalecimento é objetivo desse texto na busca do fortalecimento

do Estado democrático de direitos e na fragilização dessas práticas perversas a

ideia de direitos presentes na cultura política brasileira na construção de políticas

públicas.

1. A questão da representação política nos conselhos gestores: uma

aproximação conceitual

A questão da representação política e a crise de representação foi fundamental

para a ampliação dos estudos sobre democracia participativa e suas contradições

no Brasil. A literatura nacional e internacional destaca e analisa que tipo de

representação surge nesses arranjos participativos de modo a classifica-la e

qualificá-la.

Em um recente estudo sobre a representação política em organizações civis,

Gurza Lavalle, Houttzager e Castello (2006) também afirmam uma reconfiguração

da representação a partir de organizações civis apontando para tais organizações

como novas instâncias mediadoras entre representantes e representados, mas

que não substituem o papel da representação política tradicional. Mas o que

sustenta a legitimidade desta “outra” representação? Lavalle, Houttzager e

Castello ressaltam que “inexistem critérios de legitimidade cristalizados para

cimentar a relevância histórica adquiridas por novas práticas, canais e atores

envolvidos em tarefas de representação política.” (2006, p.60).

Tais canais ao conjugarem mecanismos de representação, participação e

accountability acabam produzindo uma representação diferenciada daquela

legitimada pelos processos eleitorais, gerando uma tensão no exercício das

práticas políticas e do poder local.

Luchmman (2008) e Avritzer (2007) afirmam que a representação política a partir

de experiências de instituições participativas representa uma reelaboração da

noção de representação e não uma distorção do sistema representativo. Ou seja,

a participação não substitui os processos tradicionais de representação política,

mas reconfigura e qualifica a representação com vistas à ampliação do conceito

de democracia.

Neves (2008) na mesma direção dos autores anteriores chama a atenção para os

efeitos políticos que esses arranjos participativos trazem para o cenário da

democracia no Brasil. A autora destaca a ideia de “tensão” e “hibridismo” dos

representantes da sociedade civil ao acionarem ao mesmo tempo mecanismos

que reforçam o potencial democrático desses arranjos participativos, e

mecanismos antidemocráticos de práticas políticas que reforçam o clientelismo

despolitizando a ideia de participação e representação dessa sociedade civil que

ocupa esses arranjos participativos. Essa relação entre representação e

participação aparece como um dos desafios na ampliação de direitos sociais e

fortalecimento desses públicos participativos. Nesse sentido a pesquisa realizada

no CNAS apontam algumas questões a serem analisadas a partir das dificuldades

da representação no espaço do conselho de Assistência social. Essa questão

evidenciada na pesquisa aparece como um processo que dificulta a qualificação

da participação dos conselheiros nos processo decisórios.

Os conselhos: dificuldades de partilhar poder de decisão.

A literatura tem apontado muitas dificuldades nessa relação entre Estado e

Sociedade civil principalmente na partilha do poder de decisão onde busca-se dar

transparência aos gastos públicos . O objetivo desses conselhos é construir uma

cultura pública de direitos colocando em xeque a forma de se fazer política no

Brasil a partir de relações meramente privadas e corporativas nos quais a coisa

pública é tratada como algo privado. E onde se exclui a participação da sociedade

nos processos decisórios do Estado na construção de políticas públicas. Nesse

sentido, um dos princípios para o fortalecimento da democracia participativa é “o

controle democrático”, ou seja, é a ampliação da participação da sociedade civil

nas decisões públicas. No entanto, após a década de 1990 com a implementação

de muitos conselhos gestores por decisão legal numa forma de fazer uma

mudança no modo de se fazer política no Brasil, os avanços são pequenos, pífios.

Isso está vinculado a fragilidade da representação e por consequência a

reprodução de práticas políticas antidemocráticas no sentido do fortalecimento da

esfera pública, do interesse público.

Segundo dados do IBGE – Perfil dos Municípios Brasileiros, 2009 –, o país conta

hoje com 5.565 municípios. E no que se refere aos conselhos de Assistência

social em 2009 de acordo com Dados do IBGE- Perfil dos Municípios Brasileiros-

Assistência social- ,2009,quase todos os municípios brasileiros (99,3%) possuíam

Conselho Municipal de Assistência Social. Em 2005, eram 98,8%. Em relação à

composição dos conselhos, houve aumento dos não paritários. Entretanto, 58,0%

detinham maior representação da sociedade civil em 2009. Sobre o caráter deles,

registra-se decréscimo na proporção de municípios com conselhos deliberativos

(de 94,8% em 2005 para 91,6% em 2009).

Essa ampliação institucional de um lado representa um avanço para o

fortalecimento da esfera pública e do controle democrático. Por outro lado torna-se

o maior desafio para o fortalecimento das políticas sociais públicas frente a cultura

privatista do Estado Brasileiro pela afirmação e consolidação da Seguridade

social em particular da Política de Assistência Social.

De acordo com o Censo\Suas(2010) O percentual de conselhos municipais em

relação a paridade corresponde a 96,7% e 3,3% não paritário. E no que diz

respeito à composição do conselho e tipo de representação constatou-se a

paridade entre conselheiros representantes do governo e da sociedade civil. Essa

representação aparece especificamente como (02) representantes de entidades

de assistência social, 01 representante de usuários e 01 representante das

organizações ou entidades de trabalhadores.(Censo\Suas(2010.p.110).

Porém, a implementação legal da paridade não garante por si só o seu

fortalecimento porque depende da relação entre cultura e política existente nas

práticas do Estado e da própria sociedade civil na ruptura com práticas

antidemocráticas perversas a democracia. Particularmente- aqui destaco o

clientelismo e patrimonialismo do Estado brasileiro no uso do dinheiro público. Os

conselhos gestores possuem o papel de órgão mediador na relação

sociedade/Estado e estão inscritos na Constituição Federal de 1988 na qualidade

de instrumento de expressão, representação e participação da sociedade civil.

São conselhos deliberativos de composição paritária entre representantes do

governo e de entidades da sociedade civil. O aparecimento dos conselhos

gestores no Brasil representam uma inovação democrática frente a cultura

privatista do Estado Brasileiro onde as decisões das políticas públicas sempre

estiveram centralizadas no governo. A década de 90 há um boom das

experiências conselhista no Brasil modificando o desenho institucional e o

processo deliberativo das políticas públicas.

3. A Pesquisa no CNAS: natureza, composição e qualificação da representação .

A pesquisa analisa a gestão de 2011\2012 do CNAS a partir de quatro elementos:

sua composição, a natureza, a representação da sociedade civil e a influencia do

governo nos processos de decisão do conselho. Essa pesquisa esteve pautada

no método qualitativo, a partir de alguns instrumentos de análise, a saber:

observação nas reuniões do CNAS, análise documental; atas e resoluções do

CNAS e análises das entrevistas. Entrevistamos 16 Conselheiros do CNAS

sendo 10(dez) conselheiros da Sociedade civil; 04 conselheiros do governo; 02

técnicos do MDS. As entrevistas semiestruturadas com um roteiro foram

realizadas no próprio espaço do CNAS com conselheiros escolhidos a partir das

observações, os quais foram considerados detentores de poder de influência nas

reuniões. Assim, “a observação participante pode ser considerada parte essencial

do trabalho de campo na pesquisa qualitativa” (MINAYO, 2010, p. 70) e a

presença das pesquisadoras não interferiu sobre o objeto, apenas contribuiu para

o entendimento do funcionamento do Conselho. As entrevistas tiveram a

característica de conversa, como bem aponta Minayo (2010), com a intenção de

se criar um ambiente favorável a respostas mais condizentes com a realidade

verificada.

O Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS foi instituído pela Lei Orgânica

da Assistência Social – LOAS (Lei 8742, de 07 de dezembro de 1993), como

órgão superior de deliberação colegiada, vinculado à estrutura do órgão da

Administração Pública Federal responsável pela coordenação da Política Nacional

de Assistência Social (atualmente, o Ministério do Desenvolvimento Social e

Combate à Fome), cujos membros, nomeados pelo Presidente da República, têm

mandato de dois anos, permitida uma única recondução por igual período. As

principais competências do Conselho Nacional de Assistência Social segundo seu

Regimento Interno são: aprovar a Política Nacional de Assistência Social; exercer

o controle social da Política Nacional de assistência; normatizar as ações e regular

a prestação de serviços de natureza pública e privada no campo da assistência

social; acompanhar e fiscalizar o processo de certificação das entidades e

organizações da assistência social no Ministério do Desenvolvimento Social e

Combate à Fome; zelar pela efetivação do sistema descentralizado e participativo

de assistência social; convocar ordinariamente a Conferência Nacional de

Assistência Social; apreciar e aprovar a proposta orçamentária da Assistência

Social a ser encaminhada pelo órgão da Administração Pública Federal

responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social; dar

publicidade a todos os seus atos, divulgar no Diário Oficial da União, todas as

suas decisões, bem como as contas do Fundo Nacional de Assistência Social

(FNAS) e os respectivos pareceres emitidos. O Conselho Nacional de Assistência

Social, de acordo seu Regimento Interno, aprovado pela Resolução nº 6, de 9 de

fevereiro de 2011, é composto por quatro Comissões Temáticas : comissão de

política, de conselhos, de financiamento e de normas. Estas são permanentes,

paritárias e tem por objetivo subsidiar o Colegiado em suas funções.

O CNAS é composto por dezoito membros e respectivos suplentes, cujos nomes

são indicados ao órgão da Administração Pública Federal responsável pela

coordenação da Política Nacional de Assistência Social, em que nove são

representantes governamentais, incluindo um representante dos estados e um

representante dos municípios e os outros nove correspondem a representantes da

sociedade civil escolhidos em foro próprio, nos termos da regulamentação fixada

pelo CNAS e sob fiscalização do Ministério Público Federal, sendo composto por

três representantes dos usuários ou de organizações de usuários da assistência

social; três representantes das entidades e organizações da assistência social e

três representantes dos trabalhadores do setor da assistência social. O CNAS é

presidido por um de seus integrantes, eleito dentre seus membros, para mandato

de um ano, permitida uma única recondução por igual período, e conta também

com uma Secretaria Executiva, com sua estrutura disciplinada em ato do Poder

Executivo. Verificou-se que dentro dessa composição há um maior número de

representantes governamentais do MDS(Ministério do desenvolvimento e combate

à fome) num total de 08 membros entre titulares e suplentes). Sendo

representando pelo MPOG com 02 representantes, MPS 02 rep.,MEC com 01 rep.

E M. Saude com 01 representante. A representação da sociedade civil

identificamos dentre os 09 membros três tipologias: a)Entidades e organizações

da Assistência social num total de 06 entre titulares e suplentes; b)Representantes

e organizações de usuários da Assistência social num total de 06;

c)Representantes dos trabalhadores da Assistência social num total de 06.

Essa paridade enquanto igualdade numérica é importante mas ela não significa

igualdade no processo decisório. Verificamos que a sociedade civil representada

pelas entidades sociais possuem uma forte ação tendo maior poder de influenciar

as decisões bem como possuem voz ativa no conselho. A representação da

sociedade civil mais fragilizada no conselho é dos usuários que ainda não

consegue representar os interesses públicos da política seja pela concepção

enquanto uma identidade subalterna no conselho ou pela fragilidade política

enquanto sujeitos de direitos e protagonistas desse processo. A Tabela abaixo

mostra essa questão da representação.

Tabela 01. Tipologia da representação no CNAS

Entidades QUANTIDADE Numero de

Assentos no

CNAS

TOTAL

Religiosa 03 06 50%

Educacional

03 06 50%

Defesa de direitos

do idoso

01 06 16%

Organização em

defesa da pessoa

com deficiência

04 06 67%

Organização em

defesa de direitos

da pessoa em

situação de rua

01 06 17%

FONTE: Tabela construída na pesquisa em 2012.

Essa tabela mostra a presença quantitativa das entidades e organizações da

Assistência Social onde se destaca a representação das organizações da pessoa

com deficiência que compõe uma expressiva representação no conselho num total

de 06 representações. Essas entidades ocupam 04 assentos no conselho

representando um total de 67%. A representação das entidades religiosas é bem

distribuída entre católicos 01 representante, espirita 01 e evangélico 01 totalizando

33% para cada uma. As entidades voltadas para direitos sociais e humanos

ocupam dois (02) assentos nos conselhos o que totalizam16% cada uma dentre

as 06 representações da sociedade civil referente a representação e organização

de usuários.

A atual gestão do CNAS identifica como missão a promoção o controle social

sobre a política pública de assistência social, contribuindo para o seu permanente

aprimoramento em consonância com as necessidades da população brasileira, e

como desafios, o fortalecimento do exercício do controle social da política pública

de assistência social nas três esferas de governo, a contribuição para a

consolidação do SUAS no país e a defesa dos recursos para o Financiamento da

Política Pública de Assistência Social. A partir das entrevistas realizadas foi

possível verificar, também, que os conselheiros governamentais desempenham

sua representação no que tange o processo decisório em questão.

Ao contrário do que aponta Raichelis (2007) a respeito dos limites da

representação governamental, através das observações durante as reuniões do

CNAS e entrevistas realizadas junto aos conselheiros e análise de documentos

do Conselho, observamos que há uma forte representação governamental no

sentido de que sua articulação em função dos projetos governamentais na

consolidação do SUAS . Além desse aspecto, através da análise de gestões

anteriores, a rotatividade destes conselheiros parece ter diminuído e o poder de

influência destes tornou-se considerável em comparação a análise feita por

Raichelis (2007) e, por isso, a própria ideia de prevalência dos conselhos

enquanto espaços da sociedade civil e não do governo modificou-se ao longo dos

anos e na analise da atual gestão apresenta maior debate entre estas

representações promovendo uma qualificação do espaço público. A Tabela

abaixo demonstra essa questão.

Tipologia da Representação : Composição do CNAS\Gestão 2011\2012

ENTIDADE SEGMENTO TITULAR SUPLENTE TOTAL

MDS REP. GOV 04 04 08

MPOG REP GOV 01 01 02

MPS REP GOV 01 ---- 01

MEC REP GOV 01 ----- 01

MS REP GOV 01 ----- 01

ABRA REP USUARIOS 01 ----- 01

FENEIS REP USUARIOS ---- 01 01

AVAPE REP USUARIOS 01 ----- 01

PASTORAL

IDOSO

REP USUARIOS ----- 01 01

MOVIMENTO

POP RUA

ORG USUARIOS 01 ---- 01

FENAPSI REP

TRABALHADORES

01 ----- 01

FENATIBREF REP

TRABALHADORES

----- 01 01

CUT REP

TRABALHADORES

01 ----- 01

OAB REP

TRABALHADORES

----- 01 01

Fonte: Construída na pesquisa em 2012

A influencia do governo sobre a pauta nesse estudo mostra que quando se tem

um projeto democratizador por parte do Estado essa representação

governamental facilita e amplia o Estado democrático de direitos conforme afirma

(Nogueira,2010). A presença do MDS em muitos assentos no conselho mostrou a

defesa da Política de Assistencia social e do interesse público rompendo com a

lógica cartorial do conselho desde sua criação. A influencia do governo não

fragilizou a sociedade civil pelo contrário ela buscou qualificá-la a medida que hoje

(2012) o conselheiro da Assistência social é obrigado a discutir a politica e

fortalecê-la em detrimento do interesse privado da sua entidade da qual ele

representa. Essa questão aparece nessa pesquisa como um fator positivo

“democratizador” já que os representantes do governo integram uma luta pelo

fortalecimento da política pública de Assistencia social (PNAS) pela sua afirmação

enquanto politica pública. Isso rompe com análises que desqualificam ou afirmam

que a presença do governo inibe ou fragiliza a luta da sociedade civil. Aqui a

sociedade civil que se apresenta em três tipos de representação: usuários,

trabalhadores e entidades tem sua força maior nas entidades.

A Tabela abaixo mostra essa questão:

Tópico 03 Influência do Governo nos Processos Decisórios: Partilha do Poder

Resposta Sociedade civil Governo Técnicos Total

Qualifica o debate da

PNAS

10 04 02 16

Poder maior do governo 05 02 01 08

Nesse aspecto identificamos nas deliberações do CNAS nesse contexto que há

uma disputa entre projetos com a sociedade civil. A relação publico\ privado é

representada de forma ativa e propositiva pelos conselheiros da sociedade civil

com maior força com as entidades. A maioria apresenta queixas da interferência

do governo numa luta radical pelo público. Eles se queixam de que sempre

ocuparam e exerceram as atividades de Assistencia social prestando

historicamente os serviços e que o SUAS os colocam numa posição inferior

fragilizando seus serviços. A assistência social sempre existiu e o Estado não

pode abrir mão negar a participação da rede sócio assistencial nesse processo.

Essa influencia do governo inibe a participação da sociedade civil nos processo de

decisão, mas não nega a importância da sociedade civil disputar esse espaço de

forma democrática. A questão entre o público e o privado no CNAS aparece de

forma tensa nessa luta entre projeto políticos que são antagônicos. Embora a

sociedade civil lute pela Ass social e acredite no SUAS na prática a adesão ao

SUAS, a aceitação ou não da assistência social após a Lei de Certificação mudou

a prática política desses representantes, ou seja, pressionou, constrangeu práticas

privativas e assistencialistas que ferem a ideia de direitos sociais e públicos. Com

a retirada da prática da emissão de certificados de filantropia, os conselheiros

estão começando a exercer o chamado controle social e democrático num

aprendizado constante que vai fortalecer o aspecto democratizado no CNAS. Essa

questão ainda é recente já que a lei de certificação só começou a ser

implementada no CNAS em 2010 e precisa de um tempo que é histórico. Pedro

Pontual fala da “pedagogia da participação” essa qualificação da representação no

CNAS é potencializada democraticamente com a mudança radical da prática

Inibe a participação da

sociedade civil

05 ---- 01 06

Espaços de disputa

\projetos e tensão

05 02 02 09

cartorial\filantrópica(certificação de filantropia) para uma prática realmente em

defesa da Política Pública aqui particularmente da Assistência social. Isso

demonstra um avanço para o CNAS já que desde a LOAS e desde o surgimento

do CNAS em 1996 embora tenha um caráter deliberativo do controle social sobre

a política isso só está sendo iniciado recentemente.

Nesse sentido, a democratização do Estado e da sociedade civil possibilita a

efetivação da construção de espaços públicos para que as políticas públicas

sejam desenvolvidas de baixo para cima uma vez que as mesmas devem

corresponder a direitos sociais e, portanto, a sociedade civil deve ter o controle,

poder de decisão e fiscalização sobre as mesmas. Os Conselhos de Assistência

Social correspondem, portanto, à mecanismos para absorver a sociedade civil a

fim de democratizar a política, em particular, as políticas públicas.

Na década de 90, experiências de gestão democrática e participativa bem como

de conselhos gestores se expandem, desenvolvendo um processo de

institucionalização da participação (Tatagiba, 2004) e esses novos espaços

públicos devem defender a promoção e ampliação dos espaços democráticos e a

construção de direitos. Esse processo se dá em um contexto de disputa entre

projetos distintos pela hegemonia política em que de um lado se tem a expansão

de experiências participativas e de outro o projeto neoliberal.

A partilha do poder de decisão que propõe uma gestão democrática e participativa

não deve, portanto, corresponder à transferência de responsabilidade do Estado

para a sociedade civil. Dessa forma, torna-se relevante a análise das deliberações

no espaço dos CNAS de assistência social a fim de identificar a efetivação destas

ou não pelo governo bem como a representação da sociedade civil no que diz

respeito a sua organização, poder de decisão, controle e fiscalização das políticas

públicas, particularmente das políticas de assistência social na construção de

direitos.

A questão da Certificação: tensão no CNAS

No que diz respeito ao controle social, a questão central identificada nessa

pesquisa nessa gestão foi a retirada da função de emissão de certificados de

filantropia do âmbito do Conselho para os órgãos correlacionados com as funções

que desempenham. Os conselheiros entrevistados consideram importante a

criação da Lei 12.101/ 2009 e alegam que reorganizou as atividades do CNAS,

fazendo jus ao objetivo deste que é de deliberar sobre a Política Nacional de

Assistência Social. O processo de certificação de entidades beneficentes

instituído pela Lei nº 12.101/09 e regulamentado pelo Decreto nº 7.237/2010

determina que os certificados sejam concedidos às entidades conforme três áreas

de atuação: assistência social, saúde ou educação. Os órgãos federais

responsáveis por certificar as entidades são, respectivamente, os Ministérios do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), da Saúde (MS) e da

Educação (MEC). A Lei de Certificação das Entidades Beneficentes de Assistência

Social (Lei nº 12.101 de 27 de novembro de 2009) apresenta os procedimentos

quanto à isenção de contribuições por parte das entidades que estão certificadas

no Conselho Nacional, bem como as atribuições a estas impostas que faça jus à

certificação, nos âmbitos da saúde, da educação e da assistência social. Em cada

um dos ramos áreas de atuação das entidades, existem atribuições específicas,

principalmente no que diz respeito à transferência de verbas para cumprimento

dos requisitos. A respeito das deliberações e estabelecendo relação com as

principais discussões identificadas através da análise de atas e observações no

conselho, é possível citar algumas resoluções referentes à atuação do CNAS.

A resolução nº 16, de 5 de maio de 2010 que define parâmetros nacionais para a

inscrição de entidades e organizações de assistência social assim como de

serviços, programas, projetos e benefícios socioassistencias nos Conselhos de

Assistência Social dos Municípios e Distrito Federal traz a possibilidade de

fortalecimento da lei 12.101/2009 . No que tange o controle social, a resolução nº

4, de 9 de fevereiro de 2011 apresenta-se favorável a este uma vez que

estabelece os procedimentos referentes às denúncias recebidas no CNAS sendo

realizadas através da comunicação de irregularidades na perspectiva de

fiscalização.

Tabela 04. Opinião dos entrevistados sobre a Lei 12.101

RESPOSTAS REP GOV SOCIEDADE

CIVIL

TECNICOS TOTAL

RESISTENCIAS

E

DIFICULDADES

04 08 02 14

FORTALECEU A

PNAS

04 10 02 16

ENFRAQUECEU

A REP

ENTIDADES

04 ----- 02 06

MAIOR

CONTROLE

SOCIAL

04 08 02 14

Essa Lei representou uma importância mudança na prática política do CNAS

desde a sua formação em 1995 até 2009. Essa mudança foi contribuída pela

questão da operação fariseu. Influenciou a natureza do conselho que retira a

prática cartorial e corporativa na certificação de entidades para o caráter

deliberativo e político fortalecendo a politica nacional de Assistência social e o

controle social conforme a tabela mostrou. Ao mesmo tempo que há uma

“resistência” da sociedade civil representado pelas entidades já que reflete a falta

de aprendizado, mudança nas praticas políticas dos conselheiros que estavam

acostumados a participar do conselho a partir de duas questões: a) autorizar a

emissão de certificados de filantropia. b) defesa dos interesses de suas

entidades\corporativamente. Isso fez com que deixasse o Conselho numa prática

cartorial e não exercer seu caráter principal desde sua criação que é deliberar

,discutir e fortalecer a Politica de Ass social fortalecendo o controle democrático

desse espaço. Com essa Lei isso tem sido executado e representa na nossa

análise um ganho para a Assistência social e para o próprio espaço democrático

do CNAS. A dificuldade de aceitar o modelo do SUAS está associado a relação

entre público\ privado nos processo decisórios do conselho desde 1996.

Nos depoimentos colhidos da pesquisa identificamos que a maioria dos

representantes do governo apontam que houve uma resistência da sociedade civil

sobre o poder de certificação do CNAS que foi retirado através da Lei 12.101\2011

que trata da certificação. Essa resistência pode estar atrelada a cultura política na

Ass social na relação privatista do atendimento aos serviços prestados durante

muitos anos, ou seja, há mais de duas décadas. A ass social é marcada por essa

contradição entre público e privado. A maioria dos serviços prestados na ass

social eram predominantemente realizados pelas Entidades filantrópicas(ONGS).

O CNAS foi instituído em 1996 substituindo o CNSS mas continuou com a pratica

de certificação. Ele continuava emitindo certificados de filantropia para muitas

entidades deixando de exercer o seu papel, o controle social, o debate e

fortalecimento da politica de ass social. Em 2005 com a aprovação da PNAS e

com inúmeros denuncias na mídia sobre o caráter cartorial do conselho e sua

relação corrupta na emissão de certificados como foi a operação fariseu isso

contribuiu e muito para que o CNAS pudesse romper com essa logica cartorial,

processual judicializando a política que fragilizava a politica de Assistencia social

e o próprio espaço do conselho(enquanto uma espaço de deliberação de politica,

controle e fiscalização da Assistencia social). Atribui-se essa resistência do ponto

de vista da cultura política enraizada nessas práticas dentro do conselho desde a

sua criação em 1996.

Com a certificação acreditamos que essa prática onde a defesa corporativa de

uma entidade fortalece os interesses particulares e não públicos seja

enfraquecida. A Pesquisa mostrou que estamos num processo democratizador do

CNAS já que iniciou-se uma nova prática de gestão democrática no espaço do

CNAs ao se desvincular dessa tarefa judicialesca que nada ajudava o

fortalecimento da Ass social como politica pública e direito dos cidadãos.

Avaliamos ser um caráter positivo do ponto de vista da democratização desses

espaços bem como do fortalecimento da coisa pública, do interesse público na

ASS social. Isso demonstra o compromisso com o projeto democrático e

participativo com um modelo descentralizado e participativo na Assistência Social.

Essa resistência da sociedade civil é fruto de uma experiência que reproduziu

praticas que mostram esse hibrido entre público e privado nessa área. As

entidades são fundamentais para manter os serviços da ass social. Porém elas

devem se adequar a politica com o SUAS e a lei 12101 que é implementada hoje

a partir de 2010. Então essa resistência faz parte da política, do aprendizado

democrático quer seja para os gestores quer seja para a sociedade civil. Nesse

difícil encontro percebemos que ambos querem e defendem a Assistencia social e

seus usuários. No entanto, entender que hoje a Ass social não é mais um mero

serviço prestado que pode não ter continuidade, que termina conforme as

articulações politicas partidárias e conjunturais é construir uma nova cultura

politica pautada na ideia da democracia participativa e na defesa dos direitos

sociais e do interesse público nessa área tão minada por interesses diversos.

Outras denúncias presentes nos conselhos de Assistência social corroboram a

nossa análise como o caso destacado na operação Fariseu pela polícia Federal no

Brasil que denuncia e desmonta um forte esquema de concessão de certificados

de filantropia emitidos pelo (CNAS) em 2008. Assim para romper com a ideia do

uso do dinheiro público para fins privado é necessário o fortalecimento do

“controle social e democrático”. Só através dessa diretriz os espaços dos

conselhos poderão ganhar legitimidade dentro do próprio Estado na luta contra a

corrupção, interesses privados e busca de partilhar o poder ao incluir a sociedade

civil nas decisões das políticas públicas. Nesse aspecto ao reforçar o controle

democrático estaremos legitimando uma nova forma de representação da

sociedade civil que se distingue da democracia representativa. Nesse caminho

estaremos fortalecendo, no caso aqui investigado, as políticas de assistência

social. Sabemos que deslocar o serviço – antes prestado pelas ONGs – para

administração pública não é tão simples, pois, representa uma mudança de gestão

e de práticas políticas. Nesse aspecto, é imprescindível que a política de

Assistência social enquanto primazia do Estado, inclusive para ser apropriada

como direito do cidadão e dever do Estado possa se desvincular dos traços do

assistencialismo e do favor a qual ainda é tão associada. Aldaíza Sposati(2010)

chama atenção para essa questão onde a assistência social sofre um mix nessa

tensa relação entre público e privado nessa área.

Em recente livro publicado sobre a Assistência social e filantropia os autores

defendem que é importante destacar o papel das entidades sócio assistencial que

sempre estiveram presentes na execução de serviços na área da Assistência

social no Brasil marcados pela filantropia privada e confessional. A esse respeito

Raquel Raichelis(2010) analisa essas contradições e disputas entre as entidades

no âmbito do CNAS e afirma que

“ Os embates que cercaram a recente aprovação dessa lei são uma expressão

inequívoca das resistências para fazer transitar a Política de Assistência Social

para o âmbito da proteção social como obrigação pública e responsabilidade do

Estado, ainda que para sua implementação participem as entidades de natureza

privada, seja de prestação direta de serviços , sócioassistencial, de

assessoramento ou defesa de direitos” (2010,p.18)

Essa dificuldade está vinculada a construção de uma cultura pública no

enfrentamento do autoritarismo social e da cultura política privatista exercida pelos

gestores ao longo de décadas nos diferentes governos locais. Práticas políticas

que negligenciam o ineditismo desses espaços como espaços da grande política,

da construção de políticas públicas de interesse coletivo, de democratização das

decisões, de partilha de poder de decisão. Em suma, o que se coloca para o

debate é a importância de qualificar a representação exercida nesses canais, no

caso deste trabalho, a representação exercida por atores da sociedade civil no

conselho de assistência social e em destaque o papel das entidades sócio-

assistenciais.

A Tabela abaixo revela essa dificuldade da representação.

Tabela 05 : Tensões e disputas políticas no âmbito do CNAS: a questão da

representação

Resposta Rep. do governo Rep. da sociedade civil Técnicos Total

Corporativismo das

entidades

04 03 01 08

Dependência dos

usuários

04 08 01 13

Dificuldade da

legitimidade da

representação. na

Assistência social

04 10 01 15

Os desafios dos conselhos gestores para a efetivação do controle democrático

são inúmeros uma questão muito presente é a dificuldade da representação da

sociedade civil. Há uma frágil cultura de “publicização” das decisões dos

conselhos e uma forte cultura de personalização onde se distingue esse espaço

como um espaço corporativo das entidades em detrimento da política. A disputa

nesses espaços, nesses conselhos é pela representação de sua entidade em

detrimento da representação dos usuários e da política pública que estão

vinculados. Há um forte corporativismo das Entidades. Percebemos que muitos

conselheiros estão ali no conselho para garantir recursos para suas entidades o

que marca a força da sociedade civil pela representação das entidades e fragiliza

a representação tanto dos trabalhadores quanto dos usuários. Nesse aspecto, o

desafio dessa representação é fazer com que eles possam lutar por direitos

universais e construírem políticas públicas. Porém, o que se reproduz nas

praticas desses representantes é que eles utilizam verbas públicas para fins

corporativos, particularistas de suas entidades o que não fortalece o SUAS, pois,

prestam serviços que são interrompidos e não tem continuidade porque dependem

das verbas e seus projetos vinculados aos serviços. Uma das questões verificadas

na pesquisa é a ocupação dos representantes da sociedade civil por entidades

sócio- assistenciais mais tradicionais na área da Assistência que disputam

hegemonicamente seu espaço no âmbito do conselho.

Conforme assinalou Tatagiba(2002) “Os interesses que levam as entidades a

disputar assento nos conselhos são os mais variados, assim como a própria noção

do que seja participar na formulação de políticas públicas. Para muitos

representantes da sociedade civil, estar nos conselhos é uma forma de conseguir

mais recursos para suas entidades e não uma forma de construir coletivamente o

que seria de interesse público em cada área específica.” (TATAGIBA, 2002: 58).

É importante lembrar que a PNAS foi instituída em 2004 e dispõe que as

ações na área sejam organizadas num sistema descentralizado e participativo

constituído pelas entidades e organizações de assistência social, articulando

meios, esforços e recursos, e por um conjunto de instâncias deliberativas,

compostas pelos diversos setores envolvidos na área. Assim o SUAS prevê a

participação de forma integrada das entidades sócio assistenciais. Porém,

ressaltamos aqui que essa participação pode enfraquecer o SUAS e a Política de

Assistência Social por causa da dificuldade da representatividade da sociedade

civil por meio das “entidades” no tocante a defesa da Política de Assistência social

na sua universalização e seu fortalecimento enquanto política pública.

A Guisa de conclusão

A questão do aparecimento dos conselhos gestores no Brasil tem sido largamente

discutida na literatura desde os anos 90. Hoje o debate está em torno da

qualificação desse espaço público enquanto um espaço importante na defesa de

direitos e do interesse público. Nesse artigo em particular analisamos o Caso do

CNAS na gestão 2011\2012 e identificamos algumas mudanças fundamentais

para a consolidação da Politica de Assistência social na democratização desse

espaço no fortalecimento do controle democrático. A Pesquisa mostrou que

estamos num processo democratizador do CNAS já que se iniciou uma nova

prática de gestão democrática no espaço do CNAS ao se desvincular a tarefa

judicialesca e cartorial de emissão de certificação de filantropia. Tal prática não

ajudava o fortalecimento da Assistência social como politica pública e direito dos

cidadãos. Avaliamos ser um caráter positivo do ponto de vista da democratização

desses espaços bem como do fortalecimento da coisa pública, do interesse

público na Assistência Social. Isso demonstra o compromisso com o projeto

democrático e participativo com um modelo descentralizado e participativo na

Assistência Social. Verificamos alguns efeitos políticos: democratização do

governo na defesa da politica pública, ruptura com práticas clientelistas e cartoriais

no âmbito do conselho, defesa da coisa pública, falta de qualificação da

representação da sociedade civil por meio do segmento das entidades sócio

assistenciais que reproduzem a defesa do interesse privado em detrimento da

politica pública.

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