Título: ACCOUNTABILITY E O PAPEL DA CONTABILIDADE NA SATISFAÇÃO

DOS USUÁRIOS GESTOR E CONTRIBUINTE: UMA ABORDAGEM UTILIZANDO A PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMARAGIBE/PE

Autores: Magna Regina dos Santos LIMA, CCSA, Universidade Federal de Pernambuco, UFPE, Recife/PE - Brasil Joaquim Osório LIBERALQUINO, CCSA, Universidade Federal de Pernambuco, UFPE, Recife/PE - Brasil Fabiana de Oliveira BARROS, CCSA, Universidade Federal de Pernambuco, UFPE, Recife/PE - Brasil Gustavo Campos CATAO, CCSA, Universidade Federal de Pernambuco, UFPE, Recife/PE - Brasil

Resumo

Esse estudo foi realizado observando a Prefeitura Municipal de Camaragibe e retrata a possibili dade que a contabil idade pública tem de utilizar-se de conceitos tais como Accountability, para elaborar demonstrativos para prestação de contas, a ser utilizada como instrumento de informação e avaliação no cumprimento das responsabilidades fisco-social da administração pública, aumentando a transparência no setor público e ajudando na evolução das Ciências Contábeis, como instrumento de controle e desenvolvimento Social.Quanto à metodologia, utilizou-se a verificação documental indireta e pesquisas bibliográficas, leis, artigos e sites da internet, entre outros. Abstract This research was developed in the city hall of Camaragibe –PE and shows the capacity of public accounting in utilizing such concepts like Accountabili ty to elaborate financial statements. These are supposed to be used as a tool to support information and valuation of social and fiscal public administration’s responsibility, enhancing the transparency of this sector and helping Accounting as instrument of social and development control. The methodology used was collateral documental examination, bibliographical research, laws, essays, internet sites, among others. Key Words: Accountabil ity, Responsabil idade Social, contribuinte, satisfação, transparência

Accountabili ty e o Papel da Contabilidade na Satisfação dos Usuár ios Gestor e

Contr ibuinte: Uma Abordagem Utilizando a Prefeitura Municipal de Camaragibe/PE Referencial Teór ico

O cidadão é o financiador e principal agente do Estado, seja como fiscal ou no controle das atividades administrativas, não devendo esquivar-se da sua responsabil idade, exigindo da administração pública as garantias e prerrogativas às quais faz jus. O senso de cidadania deve ser ampliado em cada um de nós e a contabil idade pode contribuir para essa expansão. Quando um administrador Público pede que se estude uma nova estrutura para a entidade que dirige, é comum não indicar a contabilidade como sendo o objeto de estudo que poderá dar sérios resultados, pois por esta atender às determinações legais, já é considerado o bastante. Nesse contexto surge de um lado a necessidade do cidadão, financiador e ao mesmo tempo cobrador dos adequados investimentos por ele patrocinado, buscando expandir seu senso de responsabil idade através do aumento de sua participação na arrecadação tributária e do outro está o Estado, nesse estudo na figura do Município, representando o povo o gestor prefeito, aquele que tem o papel de estimular a correta aplicação dos recursos captados, mas que, é sabido, tem limitações quanto a forma de demonstrar a correta e devida aplicação desses recursos. Diante deste contexto surgi um questionamento: Poderia a contabil idade, utili zando conceitos como Accountability, satisfazer aos gestores e principalmente ao cidadão-contribuinte quanto à necessidade de conhecimento das aplicações dos tributos arrecadados? Analisando o papel exercido pelo Estado, no que se refere às finalidades e prerrogativas estabelecidas pela Constituição Federal Brasileira de 1988, em seu artigo 3º, que diz que ao mesmo cabe a condição de construir uma sociedade livre, justa e solidária, estabelecer a eqüidade social através da erradicação da pobreza e redução das desigualdades sociais setorizadas, promovendo o bem de todos, depara-se com um Estado excessivamente burocrático, discricionário, por vezes autoritário e não comprometido com as verdadeiras necessidades da população. População representada pela figura do contribuinte-cidadão, ou seja, aquele que oferece os recursos imprescindíveis à consecução de serviços e garantias de direitos que lhe são fundamentais. Associando essa problemática ao setor municipal da Federação, percebe-se que a situação é ainda mais complicada devido ao envolvimento desse contribuinte-cidadão, que, por ter acesso, através de seus líderes comunitários, e por estar a figura da Prefeitura um órgão de maior acessabilidade a qualquer contribuinte, percebe-se nessa esfera uma maior cobrança por parte da população, cobrança essa cada vez mais freqüente a partir da criação e estimulação das Administrações Participativas. Administração Participativa é um processo democrático, que tem como princípio básico o entendimento de um processo que não se restringe apenas à discussões de peça/instrumento “orçamento público” , mas insere numa forma mais ampla que passam prioritariamente, pela vontade popular de discussão, definição de prioridades, execução de serviços e fiscalização da máquina pública rumo ao desenvolvimento sustentável do município, De modo que neste objetivo seja concretizada a atuação do governo que tem sido orientada pela transparência

administrativa e descentralização político-administrativa. Dessa forma essa experiência oferece uma oportunidade de soluções para problemas concretos e uma maneira de recuperar a legitimidade dos órgão públicos e seus administradores. Do ponto de vista do gestor, nesse caso na figura do Prefeito, percebe-se que este necessita de mecanismos que possam validar e demonstrar a aplicação dos recursos arrecadados, tendo atualmente como principal instrumento controlador a contabilidade, dessa forma quando esse administrador Público pede que se estude uma nova estrutura para a entidade que dirige, é comum não indicar como objeto do estudo a contabil idade, pois, pelo fato de esta já atender às determinações legais, isso, por si só, já é considerado o bastante. Mas não se pode considerar essas determinações legais uma verdade absoluta; o fato de atender as exigências da lei pode fazer com que, paralelamente, a contabilidade não esteja atendendo às exigências dos administradores da entidade, além de também ser possível que a lei, ao determinar a organização da contabil idade, permita interpretações destorcidas que dificultem o entendimento dos gestores a medida que não produzem informações úteis e confiáveis. Outro ponto a ser questionado é o de como determinar que são úteis e confiáveis as informações que atualmente são produzidas. A preocupação com os aspectos financeiros ou de caixa resulta de uma visão estreita ou restrita concepção contábil , que se pode denominar de visão microadministrativa, quando os problemas são de maior vulto, ocasionando vários problemas, tais como: os desequilíbrios financeiros; desperdícios de recursos; sonegações tributárias; investimentos sem retorno; ociosidade de ativos, até o descontrole generalizado, que muitas vezes impera em algumas entidades governamentais. Chega-se, enfim, a um ponto em que é preciso encontrar um caminho que auxilie a contabilidade a tornar-se um instrumento útil ao gestor, ao contribuinte e ao cidadão, pois a estes se deve satisfações sobre a utilização dos recursos financeiros que aportam com vistas para o desenvolvimento econômico e social do país, sendo a Accountabili ty uma possível solução para achar esse caminho. “Accountabili ty” é um termo muito abrangente que significa muito mais que uma pura e simples prestação de contas, que envolve tanto o interesse da sociedade em fiscalizar as contas públicas, quanto o interesse dos gestores em tornar transparente a aplicação dos recursos. Claro que o mais importante nessa questão não é a tradução pura e simples do termo, mas a preocupação com a responsabilidade e a prestação de contas à sociedade. A responsabil idade dos gestores públicos esteve nos últimos anos voltada para o Estado, ou seja, contemplam as necessidades padrões e as exigências legais dos órgãos governamentais e dos controles interno e externo. O verdadeiro cliente – a sociedade – não é sequer informado. Em resumo, a administração pública funciona como se prestasse serviço aos seus controles e não à sociedade, pois, em geral, perpetua a idéia de que a esta faz favor. As demonstrações financeiras previstas pela lei 4.320/64 não suprem a sociedade com informações claras a respeito da destinação dos recursos que ela paga, deixando dúvidas e trazendo conseqüências que se refletem na queda da arrecadação, na ausência de fiscalização social, dentre outras.

Muito mais que apresentar números à sociedade, as entidades governamentais precisam evidenciar, trazer ao conhecimento do público tudo aquilo que traduz benefícios (diretos e indiretos) para a sociedade. Assim, entendemos que os relatórios devem informar o que foi feito e quanto é o custo de cada ação; qual a camada da população beneficiada, bem como os serviços criados a curto e longo prazo, ao invés de relatar meros números e títulos contábeis. Fazendo essa correlação estaremos no caminho da prática do que denomina-se “Accountabili ty” . A responsabilidade dos administradores públicos refere-se tanto aos aspectos fiscais quanto aos sociais, ainda que no Brasil reporta-se apenas ao primeiro, evidenciada, atualmente, com a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em 04 de maio de 2000, onde foi estabelecido no § 1º, do art.1º, da referida Lei:

A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas mediante o cumprimento de metas de resultado entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. ( grifo nosso)

Note-se que a legislação brasileira preocupa-se apenas em estabelecer normas em relação à gestão fiscal, ficando omissa quanto à gestão social. Mesmo assim, a efetividade da LRF deve-se ao fato da mesma fixar punições aos gestores que descumprirem as normas, que vão desde a suspensão das transferências voluntárias até a pena de reclusão. Nesse contexto, é possível questionar a util ização de modelos normativos e jurídicos, ficando prejudicada a utilização da contabilidade como ciência social à medida que é usada apenas como mero instrumento de registros de créditos e débitos sintéticos, cuja compreensão atinge tão somente os especialistas da área pública, ao invés dos cidadãos. Tomando como premissa que o objetivo do Estado é a satisfação das necessidades sociais, com conseqüente promoção do bem comum, e tendo em vista que o meio para atingi-lo é a utilização de recursos públicos devidamente aplicados em prol da sociedade, nos deparamos com a ausência de instrumentos que permitam informar e avaliar o cumprimento das responsabil idades fiscal-social dessas instituições. Dessa maneira, elaboraremos para uma Prefeitura uma forma de prestação de contas mais transparente, na qual seja demonstrada tanto a responsabilidade fiscal quanto a social. Para esse estufo foi escolhida a Prefeitura Municipal de Camaragibe, por ter uma participação popular muito forte, através de representantes populacionais tais como os líderes comunitários, além de a mesma ter sido uma das primeiras Prefeituras da Região Metropolitana do Recife a implantar esse modelo de gestão popular. Portanto, demonstrar que através da contabilidade e da utilização do entendimento do que seja Accountabili ty, é possível propor modelos de prestação de contas mais compreensíveis para qualquer usuário da informação é o objetivo real e concreto desse trabalho, tendo como objetivos específicos:

• Demonstrar as atribuições da Prefeitura Municipal de Camaragibe (PMCg). • Mostrar a importância da “accountability’’ . • Evidenciar a importância da existência de um demonstrativo fiscal-social de fácil

entendimento ao cidadão comum, tendo este como o maior interessado no retorno social dos investimentos públicos.

• Apresentar uma nova forma de prestação de contas para PMCg.

A metodologia que se utilizará para demonstrar as atribuições da PMCg será o estudo da Constituição Federal e Constituição do Estado de Pernambuco, no tocante às obrigações dos Municípios, e da Lei Orgânica Municipal. No que tange à demonstração da importância da “Accountabili ty” e a evidenciação de um demonstrativo fiscal-social, util izaremos pesquisas bibliográficas, obras, leis, artigos e sites da internet, entre outros. Por fim, para a apresentação de uma nova forma de prestação de contas para a PMCg, utilizaremos o método dedutivo, onde tentaremos unir em um só demonstrativo, tanto o aspecto fiscal quanto o social do município, de maneira que seja fácil o entendimento pelos cidadãos. Por se tratar de uma proposta de prestação de contas para um município que realmente existe, faz-se necessário, apresentar um pouco da história e do potencial sócio-econômico deste município. O município de Camaragibe tem origem Tupi – Câmara-Gype significa Rio Câmara. Suas terras, historicamente de domínio indígena, foram ocupadas em meados do século XVI, pelos portugueses que aqui chegaram com Duarte Coelho, sendo usadas, originalmente, para a exploração do pau-Brasil e cultivo da cana-de-açúcar. A fundação do Engenho Camaragibe, um dos mais prósperos da área, até a invasão holandesa, data de 1549. Também desse período foi o Engenho Timbi. A fase industrial-têxtil inicia-se em 1891, com a instalação da Companhia Industrial Pernambucana- CIPER, construindo-se uma vila operária que viria a ser a mais antiga da América Latina. Emancipado em 13 de maio de 1982, foi desmembrado de São Lourenço da Mata pela Lei Estadual nº 1.951, iniciando um novo marco em sua história de vida urbana, com a expansão das atividades de comércio e serviços como vocação econômica da cidade. Camaragibe é um município totalmente urbano. No ano 2000 apresentava, segundo o IBGE, uma população de 128.627 habitantes, composta em 48,6% por 2522,1 hab/Km². Sua taxa de crescimento anual de 3,73% (IBGE/2000), caracteriza uma evolução populacional acima da média da Região Metropolitana. Essa população encontra-se distribuída em duas áreas, em Aldeia, caracterizada pela presença marcante de chácaras, granjas e condomínios fechados de grande porte, habitados por população de renda mais alta, em contraste com a maioria dos que moram no centro e nos bairros de seu entorno. Os aspectos sócio-econômicos são assim demonstrados, por sua contigüidade com a capital, atribui-se ao município um perfil de “cidade -dormitório” . A vocação econômica é para o comércio e os serviços. A renda mensal média do chefe de domicílio em 1991 era cerca de 1,8 salários mínimos, segundo o IBGE, sendo a renda familiar per capita média de 0,65 salário mínimo. Os baixos níveis de renda, que certamente estão relacionados às condições de escolaridade da população, geram uma situação circular que atravessa gerações e perpetua a exclusão sócio-econômica de famílias, indivíduos e vários segmentos populacionais.

Uma posição mais privilegiada é ocupada pelo município em relação ao Índice de Desenvolvimento Infantil (IDI). Dentre os 185 municípios do Estado, Camaragibe destaca-se em 5º lugar, com IDI de 0,601 (Situação da Infância Brasileira, Unicef/2001). A esperança de vida ao nascer apontada pelo IBGE/1991 para o município era de 65,7 anos, e a mortalidade infantil vem baixando significativamente, sendo a melhor do Nordeste na atualidade: 15,5 por mil nascidos vivos. Camaragibe é um município novo, emancipado de São Lourenço da Mata em maio de 1982. Faz parte da Região Metropoli tana do Recife em conjunto com outros treze, distando 16 Km da capital. Possui 52,9 Km² de extensão e uma população de aproximadamente 120 mil habitantes. Tem como principal atividade econômica o comércio, que corresponde a 69%, sendo grande parte dele, informal. Uma atividade crescente na cidade é o turismo, onde sobressai a região denominada Aldeia, importante patrimônio ambiental, com trechos de Mata Atlântica, rios e um excelente clima. A cidade adota um modelo de administração participativa, o qual vem sendo construído, passo a passo, com a população a partir de 1996 e pactuado na formulação de todos os instrumentos de planejamento e gestão desenvolvidos a partir daí. A administração de Camaragibe coloca a infância no centro de suas prioridades. Essa priorização articula-se numa política de atenção ao cidadão, alicerçada em três eixos: participação, cidadania e melhoria da qualidade de vida, e vem se expressando na redução significativa da mortalidade infantil no município. O modelo de gestão atenção à saúde vem se aperfeiçoando ao longo de três gestões de continuidade, imprimindo avanços cada vez mais reconhecidos, que tornam o município referência nacional na área. Camaragibe tem conquistado importantes prêmios na área de atenção básica e da atenção à criança, tais como Prêmio Saúde Brasil e o Prêmio Prefeito Criança. A receita do município é aproximadamente de R$ 200.000.000,00, sendo 79% de transferências e 21% de receita própria. Aumentar a receita própria tem sido uma meta importante da atual gestão, e para tal tem sido adotadas medidas de incentivo ao desenvolvimento econômico local, com projetos de geração de empregos e renda. Também utilizou-se da criatividade quando da criação da Lei de Dação, de dezembro de 1997, onde apresentou ao país uma alternativa prática para resgatar antigos débitos, então considerados perdidos pelo poder público. Através dessa lei o inadimplente de IPTU, ISS ou qualquer tributo municipal pode regularizar o débito com repasse de bens móveis ou imóveis ou prestação de serviços para a comunidade. Dessa forma houve uma geração de cidadãos empenhados em participar do bem estar de sua cidade. Por tudo isso, demonstrado até agora, percebe-se que apesar de ser uma cidade ainda nova na história da região e do país Camaragibe é uma cidade próspera e por isso mesmo necessita ganhar respeito por parte de seus habitantes e esse respeito pode começar dentro do próprio município, através de prestações de contas claras da Prefeitura para com seus contribuintes, o que poderia refletir em uma maior arrecadação de receita própria. Prestar contas é mais do que um dever Jurídico, é dever moral. Toda pessoa que gere ou administra bens alheios tem obrigação absoluta de prestar contas aos seus proprietários, qualquer que seja a condição jurídica que lhe outorgou o direito de administrá-lo: gestão de negócio, curador, tutor, síndico, comissário, inventário, tesoureiro, etc. É, pois, uma obrigação

elementaríssima de honradez pessoal, e uma pessoa de bem cumpre independente de qualquer exigência, trata-se de uma questão de ética. A forma elementar de controle é o exame da prestação de contas. A prestação de contas não se refere apenas ao dinheiro público, à gestão financeira, mas a todos os atos do governo e da administração. Não será necessária muita pesquisa nos domínios de nosso Direito Positivo para se chegar a essa conclusão. A própria Constituição Federal, quando garante a obtenção de certidões das repartições públicas “para a defesa de direitos e esclarecimentos de situações” (art. 5º,XXXIV, “b” ), e as leis administrativas, quando exigem a publicidade dos atos e contratos da Administração, estão a indicar que o administrador público deve contas de toda sua atuação. Esse dever de prestar contas mais se acentua na gestão financeira, onde a carta da república o impõe expressamente (art. 70a 75), não apenas para os administradores, mas para os demais responsáveis por bens e valores públicos. No caso do administrador público, esse dever ainda é mais relevante, porque gere bens e interesses da coletividade. Daí a obrigação de todo administrador público de prestar contas de sua gestão administrativa. A regra é universal: Quem gere dinheiro público ou administra bens ou interesses da comunidade deve prestar contas ao Órgão competente para a fiscalização. Essa prestação de contas, segundo os ditames constitucionais, é feita ao órgão legislativo de cada entidade estatal, através do Tribunal de Contas competente, que auxil ia o controle externo da administração financeira. A moralidade pública visa a aperfeiçoar a atividade pública e aumentar a confiança do administrado no administrador. No campo do Direito Administrativo não há superioridade da ordem jurídica sobre a ordem moral. Ambas possuem igual eficácia coercitiva, pois a consciência jurídica e a decisão administrativa sempre se inter-relacionam com os conceitos de moralidade administrativa. Ao administrador público não cabe apenas o bem administrar, ele tem o dever de melhor administrar e de adotar a melhor das hipóteses, sob pena de sujeitar-se ao controle da atividade jurisdicional. Assim o bom administrador é o órgão da administração pública que, fazendo uso de sua competência para as atribuições que lhe são legais, se determina pelos preceitos vigentes e pela moral comum. Como afirma DI PIETRO (op. Cit., p. 100):

A moral administrativa corresponde àquele tipo de comportamento que os administrados esperam da administração pública, para a consecução de fins de interesse coletivo, segundo uma comunidade moral de valores, expressos por meio de standards, modelos ou pautas de condutas.

A jurisprudência dos tribunais superiores é unânime no sentido de que é dever do administrador público provar a correta aplicação dos valores de que tem a guarda. É bom que se diga também que a prestação de contas obedece ao disciplinamento da Lei Federal 4.320, de 17 de março de 1964;

“de forma a permitir o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da posição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análi se interpretação dos resultados econômicos e financeiros” (art. 85, da Lei nº 4.320/64).

Isto significa dizer que a entrega de documentos elaborados sem os procedimentos contábeis exigidos ou sem correspondência com a realidade, por si só não pode ser considerada como cumprida a exigência constitucional da prestação de contas. Para o encerramento do exercício financeiro, a Contabil idade Governamental procede ao levantamento dos balanços gerais, agregando toda receita arrecadada e despesa realizada, comprovadas pelo balanço orçamentário que evidencia o déficit ou superávit do período. Os resultados, financeiro e econômico, são obtidos no encerramento do exercício de modo diferente, estabelecendo-se para o primeiro a diferença entre a disponibilidade final e inicial; o segundo consubstancia as variadas mutações ocorridas no patrimônio, tanto aumentativas (Ativas) como diminutivas (Passivas). Os balanços são levantados pelos Órgãos de Contabil idade com base nos registros da escrituração e visam oferecer aos administradores públicos, e principalmente, à população, a posição em que se encontra o patrimônio público, bem como o andamento dos projetos e atividades que fazem parte do Plano de Desenvolvimento. O balanço e demonstrativos, como instrumentos que objetivam prestar contas à população, devem obedecer aos princípios básicos da clareza, integridade, sinceridade e transparência, pois só assim estaremos democratizando as informações e atingindo o objetivo maior da “ accountabil ity” . Os balanços assim levantados instruem a prestação de contas do governo que é composta dos balanços: orçamentário, financeiro e patrimonial, como também dos demonstrativos das Variações Patrimoniais, da Dívida Flutuante e Fundada, devem ser apresentadas ao Poder Legislativo (Congresso Nacional, Assembléia Legislativa ou Câmara dos Vereadores) e ao Tribunal de Contas que na qualidade de Órgão técnico de controle irá apreciar os resultados alcançados pelos administradores. No que se refere a prestação de contas da Prefeitura Municipal de Camaragibe (PMCg), esta retrata mais o aspecto fiscal que o social, já que o Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE-PE) faz exigências meramente legais. O referido órgão auxili ar do Legislativo no controle externo, mostra que a prestação de contas vai além de oferecer as informações desses balanços, e para isso criou resoluções que obriga os Municípios a prestar maiores informações à sociedade em relação ao aspecto fiscal, estas resoluções criaram as seguintes prestações:

♣ Resolução 01/81 – Prestação de Contas das Prefeituras e Câmaras, refere-se ao balanço geral, citado na 4320/64; composta de:

♣ Balanço Financeiro; ♣ Balanço Patrimonial; ♣ Balanço Orçamentário; ♣ Demonstrações das Variações Patrimoniais; ♣ Demonstrações da Dívida Flutuante; ♣ Demonstrações da Dívida Fundada;

♣ Resolução 04/97 – Prestação de Contas de Processos Licitatórios, Realização de Obras Públicas e Admissão de Pessoal; ♣ Resolução 014/01 – Prestação de contas do FUNDEF; ♣ Resolução 017/01 – Informações através do SIAI;

Resolução 006/01 – Estabelece os prazos de publicação e envio ao TCE dos seguintes relatórios resumidos:

♣ Relatório Resumido de Execução Orçamentária ♣ Relatório de Gestão Fiscal

A Transparência, conforme se depreende, é muito mais do que um objetivo ou princípio da gestão pública. Na realidade, ela decorre de uma obrigação imposta aos gestores públicos, no sentido de não somente cumprir eficientemente suas missões, segundo os mandamentos constitucionais e legais, mas também de demonstrar a toda sociedade que o fizeram conforme o estabelecido nos orçamentos, nos relatórios gerenciais e nas suas prestações de contas, cujos resultados deverão ser submetidos à aprovação da sociedade. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive através de meios eletrônicos de acesso público:

♣ Os planos, os orçamentos e as leis de diretrizes orçamentárias; ♣ As Prestações de Contas e o respectivo parecer prévio; ♣ O Relatório Resumido de Execução Orçamentária; e ♣ O Relatório de Gestão Fiscal.

Um dos principais objetivos da Contabilidade é possibili tar o avanço para a melhoria da qualidade da informação, na área governamental, principalmente quando se tem em vista transformá-la em instrumento de controle social, em obediência aos mandamentos Constitucionais.

Dentre os entraves com que se defronta a Contabilidade Governamental e que prejudicam a sua evolução, destacamos o excesso de formalismo na Administração Pública, que atinge muitas vezes a informação e, conseqüentemente, impede a revelação da verdadeira situação econômico-financeira das entidades governamentais. É claro que isso gera um impacto negativo sobre o nível de informações úteis aos usuários finais, principalmente o cidadão, que pouco se interessa em padrões técnicos e formais.

Na Administração Pública, em suas diversas esferas governamentais, a verdade é que a Contabil idade praticamente inexiste como sistema de informação, pois a Lei determina tudo que se deve fazer na organização. Tradicionalmente, o órgão contábil está subordinado à Secretaria de Fazenda, ou Finanças, e, para que realmente evolua é necessário fazer além da obrigação legal, e para que se transforme em um instrumento importante como centro gerador de informações de caráter gerencial, financeiro e como subsistema de controladoria deveria desvincular-se da secretaria pertinente. Só assim poderá adquirir a importância dentro da organização e alcançar o seu objetivo. Transformando-se em um centro de assessoramento por excelência.

Com o advento da Lei de Responsabil idade Fiscal ocorreu uma mudança institucional e cultural no trato do dinheiro público, digo, da sociedade. Estamos gerando uma ruptura na história político-administrativa do País. Estamos introduzindo sérias restrições orçamentárias na legislação brasileira, visando o equil íbrio das contas públicas.

A sociedade não tolera mais conviver com administradores irresponsáveis e hoje está cada vez mais consciente de que quem paga a conta do mau uso do dinheiro público é o cidadão.

A irresponsabilidade praticada hoje, em qualquer nível de governo, resultará amanhã em mais impostos, menos investimentos ou mais inflação, que é o mais perverso dos impostos pois incinde sobre os mais pobres.

Apesar de ser sabido que o governo não fabrica dinheiro para alguns, a aqueles que ainda existem aqueles que administram contas públicas gastando mais do que arrecadam. Deixando dívidas para seus sucessores e assumindo compromissos que sabem, de antemão, não poderão honrar. É este tipo de postura, danosa para o País, que é coibida pela LRF. A decisão de aumentar gastos, independente de seu mérito, precisa estar acompanhada de uma fonte de financiamento.

A Lei reforça os princípios da Federação. Governantes de Estados e Municípios não terão que prestar contas de seus atos ao governo federal, mas ao seu respectivo Legislativo, ou seja, à comunidade que os elegeu. Tudo isso será feito de forma simpli ficada para que a sociedade possa exercer o seu direito de fiscalização. Os governantes serão julgados pelos eleitores, pelo mercado e, se descumprirem as regras, pela justiça, com severas punições.

Já entramos na era da responsabilidade fiscal. Ter uma postura responsável é dever de cada governante, que agora necessita também possuir uma visão social responsável.

À distância entre as diversas camadas da população é cada vez maior, acentuando a pobreza em nosso País. Nós, profissionais de contabil idade, precisamos suprir as necessidades informativas de nossos usuários a fim de dar conhecimento do reflexo social de suas ações, tendo em vista erradicar os desníveis sociais, verificar as atitudes organizacionais em prol do desenvolvimento do País e do bem-estar social, isso seria responsabilidade social.

Pode-se observar no decorrer do trabalho que em nenhum momento os órgãos de controle e fiscalização se reportaram a esse tipo de responsabil idade, que é a responsabilidade de mostrar à sociedade onde estão sendo empregados os seus recursos, de uma forma realmente inteligível pelos cidadãos comuns, e não simplesmente a exposição de meros números que nada significam, a não ser para os profissionais da área contábil.

A partir daí, é que propomos uma nova forma de prestação de contas, que retrate de forma mais clara as responsabilidades fiscais e sociais das prefeituras, usando como estudo de caso a Prefeitura Municipal de Camaragibe.

O termo “accountability” , não obstante às tentativas em todos os níveis, ainda não possui um similar nacional. É muito abrangente e vai além da prestação de contas, pura e simples, pelos gestores dos bens públicos. Talvez a sua tradução ao português esteja à espera da adoção e incorporação dos seus respectivos conceitos por parte da administração pública brasileira. Para LAMOUNIER (1997), “accountability” diz respeito à sensibilidade das autoridades públicas em relação ao que os cidadãos pensam, à existência de mecanismos institucionais efetivos, que permitam chamá-los à fala quando não cumprirem suas responsabil idades básicas.

Claro que o mais importante nessa questão não é a tradução pura e simples, e sim a preocupação que já existe com a responsabilidade e a prestação de contas à sociedade. Apesar dos anos e anos de controles interno e externo, a responsabilidade dos gestores públicos sempre foi voltada para dentro do Estado, ou seja, a prestação de contas de uma administração deveria contemplar as necessidades, padrões e exigências dos governos e dos órgãos de controle. O verdadeiro cliente - a sociedade - não era sequer consultado. Em resumo, a administração pública funcionava e, em boa parte, ainda funciona como se prestasse serviço aos seus padrinhos e não à cidadania. À sociedade ainda fazem favor.

Nesse contexto, sabemos da antítese de “accountability” ; é só fazer o inverso. Seria simples se o problema estivesse apenas na administração pública. A busca da “accountability” plena passa também pela reforma da sociedade, ela precisa saber e querer cobrar, precisa interessar-se pela gestão pública, deve entender a relação da boa administração com a qualidade de vida; em suma, deve ser mais participativa.

A simples criação de mecanismos de controle burocrático não se tem mostrado suficiente para tornar efetiva a responsabilidade dos servidores públicos. Outras variantes estão envolvidas, como: mudança de valores e culturas e a própria concepção de serviço público, tanto por parte da administração pública quanto por parte da sociedade. Nesse sentido, CAMPOS(1990) a vê um desrespeito dos funcionários públicos à clientela e falta de zelo pelo dinheiro público. No caso do público, nota-se uma atitude de aceitação passiva quanto ao favoritismo, ao nepotismo e todo tipo de privilégios, tolerância e passividade ante a corrupção, à dupla tributação (o imposto mais a propina) e ao desperdício de recursos.

Pode-se observar que em países onde a cidadania é uma realidade - como mostram os trabalhos de FERLIE (1998), no Reino Unido; e ZIFCAK (1998), na Austrália -, a discussão sobre “accountability” alcança níveis pós-reforma do Estado, em outras palavras, já se tem “accountability” no Estado tradicional, a questão agora é como tratar a questão nas novas instituições surgidas com a New Public Administration.

Analisando o SCOTT REPORT, BOGDANOR (1996), apresenta algumas áreas-problema na “accountability” governamental, tais como: encontrar quem é responsável pelas políticas e suas mudanças e como a “accountability” é garantida em áreas nas quais a confidencialidade é justificada pela segurança nacional ou outras razões. Quanto a isso, na Inglaterra, por exemplo, os ministérios e outros órgãos públicos são obrigados a publicar os fatos e a análise dos fatos que o governo considera relevantes e importantes, com exceção das informações relacionadas à defesa e segurança nacionais e relações internacionais.

É necessário, então, estreitarem-se às relações entre o Estado e a sociedade. Deve-se entender essa aproximação como um maior acesso à informação governamental ou maior democratização das relações. ALMINO (1986), citado por JARDIM(1995), acredita que por mais amplas e abertas que sejam as discussões no interior do Estado e por mais que estas possam refletir o que ocorre na sociedade, uma certa desconfiança mútua, inerente ao próprio processo decisório hierarquizado e à visão do Estado como concentrador do poder, faz com que exista uma barreira entre Estado e Sociedade no plano da informação.

A “accountability” pode significar pouco mais do que a publicação de um relatório anual com dados de projetos e informações contábeis, mas também representa uma postura de responsabilidade que se exercita no cotidiano da gestão, frente aos públicos internos e externos. “Accountabili ty” reintegra a dimensão política à administração e seu objetivo refere-se à necessidade de transparência e ao cumprimento da responsabil idade da organização de prestar contas perante os diversos setores que têm interesses legítimos.

Toda Contabil idade deve ser transparente, principalmente a Contabil idade pública, já que envolve interesses de todos os segmentos sociais. O exercício da prestação de contas à população deve ser uma constante para todo administrador que lida com numerário público.

Dar informação é um dos Princípios Fundamentais da Contabilidade, e diz que as demonstrações contábeis devem revelar, a quem de direito, todos os atos/fatos que possam influir, significativamente, na sua interpretação. E quem tem direito nesta revelação, em se tratando de Administração Pública, é a própria sociedade.

A Lei das Sociedades Anônimas diz que as demonstrações contábeis deverão ser publicadas; isto para que o fisco, os acionistas e os pretensos acionistas tomem conhecimento de valores que lhe permitam fazer análises para a tomada de decisões.

Um dos Princípios Básicos da Administração Pública é o Princípio da Publicidade. E todo e qualquer Administrador Público que deixar de cumprir este princípio deve ser punido. É questão de fazer prevalecer à legislação. O Princípio da Publicidade deve ser considerado sob dois aspectos: o primeiro de dar conhecimento ao público dos atos praticados pela

Administração, e o segundo de que certos atos precisam ser publicados para produzirem eficácia. O Administrador Público tem a obrigação moral de comunicar à opinião pública os atos praticados, para dela receber o julgamento. Estes atos devem ser realizados da maneira mais pública possível, devendo ser discutidos com a opinião pública, na medida do possível.

Tanto os agentes políticos, que são os ocupantes dos primeiros escalões do Governo, como os agentes administrativos, aqui compreendidos os Dirigentes de Para-Estatais, devem se conscientizar da obrigação de se tornar público seus atos.

O administrador público pode ser condenado pelo abuso de poder, que é usar o poder além dos limites permitidos, ou desviados dos fins públicos. E como poderemos nos precaver deste possível abuso? Somente através da publicação de seus atos, quando então impetraremos se a ação é cabível, ou não.

Quem tem conhecimento do orçamento-programa dos governos? Quais são as receitas e despesas mensais dos governos? Por que divulgam a quantidade de obras e não divulgam os valores? Estas são perguntas que nos auxiliarão no momento da escolha dos futuros constituintes.

Porém quando se fala em publicidade queremos que entendam, que não é apenas a publicação de meros relatórios, cheios de números e que não faz nenhum sentido para a sociedade. Ou um relatório citando as obras e avanços da cidade só para marketing do governo. É sim a junção desses dois relatórios mostrando, por exemplo, a quantidade de obras, quanto se gastou nelas, quantos foram os beneficiados por essa ação, quais os avanços e limites da prefeitura e porquê.

Seria uma forma de prestação de contas dos atos do administrador público, com seus erros e acertos, e aí sim conseguiríamos praticar “accountability” .

Partindo do pressuposto de que as prefeituras adotam um orçamento que definem claramente os objetivos governamentais, buscamos um demonstrativo que permita avaliar a realização ou não desses objetivos. Modelo das Prestações de Contas O modelo será composto de três partes. A primeira corresponde à receita arrecadada, a segunda à despesa total realizada por secretaria, e a terceira mostrará a despesa detalhada por secretaria, contendo suas ações, inclusive as limitações encontradas no exercício. Na primeira parte que relata sobre a receita arrecadada, tentamos especificar a receita com nomenclaturas de fácil entendimento e demonstrá-la também através de um gráfico para melhor visualização do cidadão. No que tange a despesa realizada total, o modelo proposto especifica os gastos por secretaria. É mencionada ainda a missão de cada uma dessas unidades administrativas, para que assim o munícipe saiba em que foram aplicados os recursos recebidos, pois a missão irá nortear a natureza dos gastos de cada secretaria. Visando uma melhor compreensão do leitor, a despesa também é expressa através de um gráfico. A terceira parte da prestação de contas compreende um breve comentário, claro e objetivo, sobre o desempenho alcançado pela secretaria, inclusive as limitações mais significativas. Também é exposto o cumprimento das metas fiscais exigidas pela lei de responsabil idade fiscal, bem como o atendimento às determinações constitucionais, a exemplo da aplicação mínima dos recursos na manutenção e desenvolvimento do ensino. Após esse comentário,

consta no demonstrativo da despesa das secretarias fins, os indicadores sociais pertinentes à sua missão. Por fim é mensurada a despesa da unidade administrativa, através do projeto/atividade, relacionando as ações realizadas e os seus respectivos beneficiados. Cada projeto/atividade é comentado de forma clara e objetiva, com a finalidade de demonstrar o alcance das metas propostas no orçamento e as limitações encontradas para tal objetivo.

PRESTAÇÃO DE CONTAS DO MUNICÍPIO DE CAMARAGIBE - 2001 EDUCAÇÃO ##########

A Prefeitura de Camaragibe investiu 14,63% da sua receita total em Educação. A prioridade dos gastos é a execução de atividades relativas à política municipal de educação. Algumas dessas prioridades são a diminuição do número de alunos fora da sala de aula, diminuição do número de repetências, e o oferecimento de um ambiente propício à aprendizagem, entre outras. Alguns indicadores sociais estão demonstrados no quadro abaixo, como também as ações realizadas de acordo com a lei orçamentária. Camaragibe atingiu em 2001 o percentual mínimo de aplicação exigido pela Constituição Federal. Algumas limitações, como a arrecadação inferior à receita prevista, a falta de pessoal, a ausência de manutenção de transportes dificultaram o trabalho da equipe, impossibil itando a execução de algumas ações contantes do orçamento.

EDUCAÇÃO – INDICADORES SOCIAIS Ano 2000 Ano 2001 % (2000/2001) Quantitativo de alunos beneficiados 11.637 13.117 13% Educação Infantil 1.654 2.884 74% Educação Ensino Fundamental 8.870 8.652 -2% Educação Ensino de Jovens e Adultos 1.081 1.549 43% Educação Especial 32 32 0% Quantidade de escolas da rede municipal 26 (vinte e seis) Quantidade de professores da rede municipal 400 (quatrocentos) Elevação da taxa de aprovação Ano 2000 Ano 2001* % (2000/2001) Educação Ensino Fundamental 74% 78% 5% Educação Ensino de Jovens e Adultos 45% 49% 9% *dados estimados Redução da taxa de reprovação Ano 2000 Ano 2001* % (2000/2001) Educação Ensino Fundamental 14% 13% -7% Educação Ensino de Jovens e Adultos 14% 12% -14% *dados estimados Redução da taxa de evasão (alunos fora da sala de aula) Ano 2000 Ano 2001* % (2000/2001) Educação Ensino Fundamental 6% 5,5% -8% Educação Ensino de Jovens e Adultos 39% 35% -10% *dados estimados

PRESTAÇÃO DE CONTAS DO MUNICÍPIO DE CAMARAGIBE – 2001

DEMONSTRATIVO DA DESPESA

Considerações Finais

Por entendermos que à criação dos relatórios pode seguir as especificações citadas acima e serem adaptados as mais diversas realidades inerentes a cada município e sua região, dada a diversidade de nível educacional e cultural de cada região, mostraremos como modelo apenas o relatório proposto da prestação de contas para município de Camaragibe referente à despesa, já que não é possível haver gastos, sem que haja a devida arrecadação. O cidadão deve estar interessado em participar na definição estratégica sobre projetos e atividades a serem desenvolvidos pelo Governo. Seja na viabilidade das ações do Governo e no seu retorno para a coletividade, quanto na desnecessidade de certas estruturas e na inutil idade de certos gastos, e ainda na mensuração do resultado social das ações do Governo. Acreditamos que a mudança do fluxo, no sentido do atendimento direto ao cidadão, e não mais através da representação política, trará em longo prazo, grande benefício para a melhoria e transparência da gestão municipal. É comum encontrarmos gestores públicos e políticos sem a preocupação com o custo dos serviços colocados à sua disposição e, numa atitude cômoda, levados a “se esquecerem” de que os programas de governo são financiados pelos tributos, pelas transferências ou empréstimos que direta ou indiretamente oneram o cidadão. Assim, a análise do custo-benefício eficácia, através da avaliação permanente da execução físico-financeira dos programas, é de suma importância e não deve ser “esquecida” pelos governantes, pois um dos serviços o qual o povo geralmente espera receber e conhecer dos governos é o que podemos denominar de grau de satisfação da comunidade, que pouco se importa com o montante gasto em saúde, educação ou saneamento básico, e dá mais valor ao aspecto quali tativo para a erradicação dos problemas. Apesar da Lei de Responsabilidade Fiscal criar demonstrativos que mostrem o cumprimento das metas fiscais estabelecidas, é necessária uma reflexão sobre o considerável atraso do sistema de informações do Setor Público, que ainda é gerador de demonstrativos pobres, inadequados e desatualizados, servindo apenas para cumprir aspectos legais.

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Portanto, a Prestação de Contas segundo a nova ordem, deve solucionar esta questão vital sobre a troca espontânea, franca e livre de informação entre governantes e governados. Em decorrência, é preciso que os profissionais da área de controle e contabil idade encontrem formas mais adequadas para evidenciar o patrimônio público, principalmente no momento em que a aplicação dos recursos públicos deva ser submetida às audiências públicas. E para tanto viemos demonstrar, nesse trabalho, que é possível e necessário que a contabilidade utilize-se de recursos ou conceitos como a Accoutanbility para tornar as Prestações de Contas das Prefeituras mais claras e com isso atender as necessidades dos gestores e em especial dos cidadãos-contribuintes em saber, e melhor ainda, entender como e onde estão sendo aplicados os recursos arrecadados, e que com isso tente sanar esse déficit de informação. Podemos afirmar que o mesmo atingiu o objetivo desejado de possibili tar o entendimento do cidadão quanto ao cumprimento das metas fiscal e social, proposta pela Lei Orçamentária. E dessa forma toda a população poderá contribuir para a melhoria do bem estar social, fiscalizando as ações governamentais. E se for objetivo da gestão vigente também se utilizar desses recursos para demonstrar seu trabalho, sem que isso seja uma imposição legislativa, essa também poderá utilizar-se desses recursos, aumentando a participação popular além do respeito à figura do cidadão-contribuinte, estimulando o resgate a cidadania, tão esquecida por muitos dos brasileiros.

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LIBERALQUINO, Joaquim. Síntese do Aprendizado de Ciências Políticas. Trabalho

apresentado para obtenção de crédito na disciplina ciências política no mestrado

profissionalizante em gestão pública do programa UFPE – PNUD – SUDENE. Recife. Jun/01.

“ Accountabili ty” . Disponível

em<http://www.sfc.fazenda.gov.br/sfc/texto/ideias/accountability.html>, acesso em 26/01/02.