territorialização dos serviços de proteção básica da
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS SOCIAIS
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CCaaddaasstt rroo ÚÚnniiccoo
Mara Rúbia de Souza Albano Felix
Belo Horizonte
2011
Mara Rúbia de Souza Albano Felix
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CCaaddaasstt rroo ÚÚnniiccoo
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Ciências Sociais.
Orientador: Prof. Dr. André Junqueira Caetano
Belo Horizonte
2011
FICHA CATALOGRÁFICA Elaborada pela Biblioteca da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
Felix, Maria Rúblia de Souza Albano F316t Territorialização dos serviços de proteção básica da assistência social em
Belo Horizonte e Fortaleza: limites e potenciais do uso do Cadastro Único / Maria Rúbia de Souza Alvano Felix. Belo Horizonte, 2011.
126f.: il . Orientador: André Junqueira Caetano Dissertação (Mestrado) – Pontifícia Universidade Católica de Minas
Gerais, Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais. 1. Sistema Único de Assistência Social (Brasil). 2. Assistência Social –
Belo Horizonte. 3. Assistência social – Fortaleza. 4. Responsabilidade do Estado. 5. Indicadores sociais. 6. Territorialidade humana. I. Caetano, André Junqueira. II. Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Programa de Pós- Graduação em Ciências Sociais. III. Título.
CDU: 361
Revisão ortográfica e normalização Padrão PUC Minas de responsabilidade do autor.
TTeerrrr ii ttoorr iiaall iizzaaççããoo ddooss sseerrvviiççooss ddee PPrrootteeççããoo BBáássiiccaa ddaa AAssssiissttêênncciiaa SSoocciiaall
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CCaaddaasstt rroo ÚÚnniiccoo
Mara Rúbia de Souza Albano Felix
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da
Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, como requisito parcial para a
obtenção do título de Mestre em Ciências Sociais.
Belo Horizonte, 25 de fevereiro de 2011.
____________________________________
Prof. Dr. André Junqueira Caetano
Orientador – PUC Minas
____________________________________
Profa. Dra. Dirce Harue Ueno Koga
UNICSUL
____________________________________
Profa. Dra. Cristina Almeida Cunha Filgueiras
PUC Minas
AGRADECIMENTOS
Agradeço ao meu bom e fiel Deus por tudo que tem me dado, sempre, pela
saúde física, mental e psíquica, pela perseverança, equilíbrio e pelo espírito sempre
alerta.
Agradeço a minha família (Jair e Izabela) por compreender minha ausência
nestes tempos de construção e estudo. Aos meus pais por terem me ensinado que o
processo de conhecimento não ocupa espaço dentro de nós, além de ser a única
coisa que não te tiram.
Agradeço ao meu orientador, Professor André Junqueira Caetano, que com
muita atenção, profissionalismo e paciência conseguiu me colocar no rumo certo
para que eu pudesse realizar esse trabalho.
Às professoras Dirce Koga e Cristina Filgueiras que de imediato aceitaram o
meu convite para compor a banca, estando eu certa da valiosa contribuição de
ambas.
Ao professor Carlos Aurélio Pimenta de Faria, antes de tudo um amigo, além
de um professor de verdade, que me conduziu à reflexão. Sua opinião faz a
diferença e sorte minha que a tenho, sempre.
Agradeço aos colegas Julimar Pinto, Beckembaeur Neury e Ângela Andrade
que muito me ajudaram na compreensão dos bancos de dados bem como nas
correções necessárias para o cumprimento das normas técnicas exigidas.
Às amigas, Magda Santana, Elisângela Lopes, Alcione Mesquita, Érika Souza
Salime Hadad e Eliete Rezende pelo incentivo, sempre.
A todas as pessoas da Secretaria Municipal de Assistência Social da cidade
de Fortaleza, Renata Custódio, André, Derleide Andrade e a secretária de
Assistência Social de Fortaleza, Maria Elaene Rodrigues (Lalá), que abriram as
portas da SEMAS e me cederam os dados necessários à minha pesquisa.
Agradeço à Secretaria Municipal de Políticas Sociais de Belo Horizonte na
pessoa do seu secretário Jorge Nahas e da gerente do Programa Bolsa Família
Márcia Teixeira, por ceder os dados do CadÚnico desta referida cidade.
Às outras tantas pessoas, ocultas no meu cotidiano, mas presentes demais
na construção desse trabalho, obrigada.
RESUMO
Esta dissertação utiliza o Cadastro Único (CadUnico) de programas sociais federais para identificar e dimensionar a população prioritária para os serviços de Proteção Social Básica da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) no âmbito do Sistema Único da Assistência Social (SUAS) em duas capitais estaduais do Brasil, Belo Horizonte (MG) e Fortaleza (CE). O objetivo é identificar e delinear, de forma mais precisa, famílias e indivíduos prioritários para os serviços sociais territorialmente referenciados no Município, de acordo com as diretrizes e normatizações do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) de 2009. A descentralização administrativa no Brasil revelou um hiato entre o nível federal, com sua prerrogativa sobre a concepção, normatização e o financiamento, e o nível Municipal, responsável pela implantação e operação local das políticas sociais nacionais. O caso do SUAS reflete esse hiato. Os Municípios de Belo Horizonte e Fortaleza criaram metodologias próprias para a territorialização da PSB. Tais metodologias padecem de limitações para graduar e localizar a população prioritária nos territórios municipais. Esta dissertação discute a distância entre as duas esferas de governo e a repercussão, no Município, no processo de territorialização dos serviços de Assistência Social preventivos. Os resultados indicam que o CadÚnico configura-se como uma alternativa potencial para que os critérios do MDS sejam seguidos localmente. O cadastramento e a atualização cadastral são responsabilidades do Município. Dentre as inúmeras informações valiosas, vale ressaltar o Código de Endereçamento Postal (CEP) de cada domicílio cadastrado. Palavras-chaves: Sistema Único de Assistência Social, Assistência Social, Proteção Social Básica, Município, CadÚnico, Descentralização, Territorialização, Indicadores Sociais.
ABSTRACT
This thesis employs data from the Cadastro Único (Unified Record System) for federal social programs to identify and measure the demand for basic social assistance services defined in the (Política Nacional de Assistência Social) National Policy for Social Assistance) and established in the Sistema Único de Assistência Social (Unified System of Social Assistance) in two Brazilian state capitals, Belo Horizonte (MG) and Fortaleza (CE). The aim is to characterize, gauge, and locate more precisely the target population of the social assistance reference centers, according to the norms and guidelines that the Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (Ministry of Social Development) put forward in 2009. The administrative decentralization in Brazil revealed a gap between the federal level – that keeps the upper hand upon the conception, legislation, and funding – and the municipal level, in charge of implementing as well as operating federal public social policies. The Unified System of Social Assistance reflects this gap. The governments of Belo Horizonte and Fortaleza developed their own methodology to meet the MDS guidelines. Nevertheless, these methodologies present limitations as far as identifying and locating the social assistance’s target population are concerned. This thesis discusses the distance between the two government spheres as well as the consequences for the municipalities to pinpoint where the centers should be located. The findings indicate that the Cadastro Único is a powerful option to the municipalities achieves the MDS criteria. The municipalities are responsible for collecting data for the Cadastro Único as well as for its annual update. Among several invaluable variables gathered, it is worth highlighting the mail address code of each registered household.
Keywords : Unified System of Social Assistance, Social Assistance, basic social assistance services, governments, Cadastro Único, administrative decentralization, Territorialization, Social Indicators.
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 : Classificação dos municípios segundo total de habitantes – Brasil – 2000 ..........................................................................................................................43
TABELA 2 :Concentração da indigência nos grupos de municípios classificados pela população – Brasil – 2000.........................................................................................51
TABELA 3 : Concentração da pobreza nos grupos de municípios classificados pela população – Brasil – 2000.........................................................................................52
TABELA 4 :Classificação da população de Fortaleza, domicílios e setores censitários, segundo categoria de risco do IVS.........................................................74
TABELA 5 :Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Belo Horizonte segundo a presença de um ou mais membros beneficiários dos programas PETI, Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Agente Jovem e LOAS/BPC ...............................90
TABELA 6 : Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Belo Horizonte segundo a presença de um membro ou mais do domicílio beneficiário de Bolsa Escola .......................................................................................................................90
TABELA 7 :Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Belo Horizonte segundo a presença de um membro ou mais do domicílio beneficiário de Bolsa Escola .......................................................................................................................90
TABELA 8 : Distribuição percentual dos Domicílios do CadÚnico de Belo Horizonte segundo insuficiência de renda.................................................................................91
TABELA 9 : Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Belo Horizonte segundo insuficiência de renda- membro/s prioritário/s ............................................92
TABELA 10 : Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Belo Horizonte segundo presença de membro com deficiência auditiva, visual, física, mental ou de outro tipo ...................................................................................................................92
TABELA 11 : Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Belo Horizonte segundo presença de membros até 18 anos e/ou com 60 anos ou mais .................93
TABELA 12 : Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Belo Horizonte segundo o valor do Indicador Composto PAIF..........................................................93
TABELA 13 : Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Fortaleza segundo presença de membro com deficiência auditiva, visual, física, mental ou de outro tipo ...................................................................................................................94
TABELA 14 :Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Fortaleza segundo a presença de um ou mais membros beneficiários dos programas PETI, Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Agente Jovem e LOAS/BPC ...............................95
TABELA 15 : Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Fortaleza segundo a presença de um membro ou mais do domicílio beneficiário de Bolsa Família ......................................................................................................................95
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 1 : Serviços da Proteção Social Básica e seus usuários ..............................34
Quadro 2 : Composição de variáveis para construção da Taxa de Vulnerabilidade Social ........................................................................................................................46
Quadro 3 : Indicadores Básicos para composição socioterritorial. ............................48
Quadro 4 : Escala Nacional - Indicador Complementar para Metrópoles..................49
Quadro 5 : os componentes e indicadores sociais que compõe o Mapa de Exclusão Social de Belo Horizonte. ..........................................................................................65
Quadro 6 : Índice de Vulnerabilidade à Saúde (IVS). 2003 .......................................69
Quadro 7 . Indicadores sociais segundo a classificação de sua utilização................73
Quadro 8 : Comparativo IVS anterior e IVS novo ......................................................74
Quadro 9 : Tratamento das informações referentes ao conjunto dos Serviços da Proteção Social Básica .............................................................................................84
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ACS - Agente Comunitário de Saúde
BA - Bolsa Alimentação
BE - Bolsa Escola
BPC - Benefício de Prestação Continuada
CADÚNICO - Cadastro Único
CEP - Código de Endereçamento Postal
CIT - Câmara Intergestores Tripartite
CRAS - Centro de Referência da Assistência Social
CREAS - Centro Especializado de Assistência Social
DOU - Diário Oficial da União
ESF - Equipe de Saúde da Família
FAZ/DF - Fundo de Assistência Social do Distrito Federal
FNAS - Fundo Nacional de Assistência Social
GEIMA - Monitoramento e Avaliação
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH - Índice de Desenvolvimento Humano
IGD - Índice de Gestão Descentralizada
INSS - Instituto Nacional do Seguro Social
IQVU - Índice de Qualidade de Vida Urbana
IVS - Índice de Vulnerabilidade à Saúde
IVS – índice de Vulnerabilidade Social
LA - Liberdade Assistida
LBA - Legião Brasileira de Assistência
LOAS - Lei Orgânica da Assistência Social
MDS - Ministério de Desenvolvimento Social
NAF - Núcleo de Apoio à Família
NIS - Número de Identificação Social
NOAS - Norma Operacional de Assistência Social
NOB/SUAS - Norma Operacional Básica/Sistema Único de Assistência Social
PAIF - Proteção e Atendimento Integral à família
PBF - Programa Bolsa Família
PETI - Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PNAS - Política Nacional de Assistência Social
PRODABEL - Empresa de Informática e Informação do Município de Belo Horizonte
PSB - Proteção Social Básica
PSC - Prestação de Serviços à Comunidade
PSE - Proteção Social Especial
PSF - Programa Saúde da Família
RF - Responsável pela Unidade Familiar
SEMAS - Secretaria Municipal de Assistência Social
SENARC - Secretaria Nacional de Renda e Cidadania
SESAN - Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
SIG - Sistema de Informação Geográfica
SIU - Sistema de Informação Unificada
SMAAS - Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social
SMPS - Secretaria Municipal de Políticas Sociais
SMSA - Secretaria Municipal de Saúde
SAGI – Secretaria Nacional de Avaliação e Gestão da Informação
SNAS - Secretaria Nacional de Assistência Social
SPSS - Statistical Package for the Social Sciences
SUAS - Sistema Único de Assistência Social
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO .......................................................................................................11
2 DESCENTRALIZAÇÃO, TERRITORIALIZAÇÃO E O SISTEMA ÚNICO DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL.............................................................................................18
2.1 Territorialização no âmbito da saúde: o exemplo do Programa de Saúde da Família (PSF) ............................................................................................................25
2.2 O processo de institucionalização da Assistência Social no Brasil .....................29
2.2.1 A Proteção Social Especial ..............................................................................30
2.2.2 A Proteção Social Básica .................................................................................32
3 O PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL .................................................................................................36
3.1 O território para a Política de Assistência Social no Brasil ..................................41
3.2 O MDS e a identificação da população alvo dos serviços de Proteção Social Básica no Município ..................................................................................................50
3.3 A Assistência Social e o Cadastro Único.............................................................53
4 A EXPERIÊNCIA DE IMPLANTAÇÃO DE CRAS EM BELO HORIZONTE E FORTALEZA .............................................................................................................61
4. 1 O Município de Belo Horizonte/MG ....................................................................61
4.2 O Município de Fortaleza/CE ..............................................................................71
5 METODOLOGIA E RESULTADOS A PARTIR DO USO DO CADASTRO ÚNICO..................................................................................................................................77
5.1 - Belo Horizonte...................................................................................................89
5.2 - Fortaleza ...........................................................................................................94
6 CONCLUSÃO.........................................................................................................98
REFERÊNCIAS.......................................................................................................103
ANEXO A: CADERNO AZUL DO CADASTRO ÚNICO DE PROGRAMAS E PROJETOS DO GOVERNO FEDERAL..................................................................109
ANEXO B: LAYOUT DO ARQUIVO Q1 – DOMICÍLIOS .........................................115
ANEXO C: LAYOUT DO ARQUIVO Q2 – PESSOAS .............................................116
ANEXO D: CARTA DE APRESENTAÇÃO DO ALUNO ÀS INSTITUIÇÕES PARA OBTENÇÃO DOS DADOS DO CADÚNICO............................................................118
ANEXO E: SERVIÇO DE PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA NO DOMICÍLIO PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA E IDOSAS....................................................................................................................119 ANEXO F: SERVIÇO DE CONVIVÊNCIA FAMILIAR E COMUNITÁRIA........................................................................................................120
11
1 INTRODUÇÃO
Esta dissertação aborda o processo de territorialização dos serviços
socioassistenciais de Proteção Social Básica (PSB) no nível municipal, ou, mais
precisamente, a sua localização geográfica intramunicipal em Municípios de maior
porte populacional, conforme ordenam as resoluções e normativas federais que
regem, a partir de 2005, a implantação desses serviços. O seu objetivo principal é
explorar a utilização dos dados do CadÚnico de programas sociais do Ministério de
Desenvolvimento Social (MDS) para esse fim e discutir, a partir dos casos de Belo
Horizonte e Fortaleza, a disjunção existente entre a gestão pública do CadÚnico, por
um lado, e a política de Assistência Social, por outro, na esfera Municipal.
Se os dados do CadÚnico são coletados para que se possa identificar a
população elegível para os programas sociais do Governo Federal, cuja execução
se dá no nível municipal, ele também, estaria em consonância com o que determina
a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) no sentido de identificar a
população prioritária para o atendimento da Proteção Social Básica (PSB), além do
fato de que o CadÚnico possibilita o georreferenciamento dessa população uma vez
que possui Código de Endereçamento Postal (CEP). Entretanto, o que se observa é
que esses dados não são usados para esse fim na maioria dos Municípios
brasileiros, fragilizando a execução da política pública de Assistência Social, dado
que esta necessita de informações atualizadas para implementar e executar o que
determina o Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
Com esse objetivo em mente pretende-se, nesta dissertação, realizar uma
análise exploratória dos dados do CadÚnico de Belo Horizonte e Fortaleza seguindo
os critérios e características que definem a população elegível para os serviços da
Proteção Social Básica (PSB), conforme estabelecido pelo Ministério de
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).
Cabe ressaltar que não foi estabelecida nem recomendada, por parte do
MDS, a utilização de um procedimento específico para identificação do público no
âmbito intramunicipal ficando, portanto, essa tarefa sob responsabilidade do
Município. Ademais, a única fonte de dados que pode ser desagregada ao nível
municipal e intramunicipal é o Censo Demográfico, cuja periodicidade é decenal e
por esse fato não possui a exatidão necessária e, portanto, a validade esperada face
12
à peculiaridade do objeto em questão. Diante da ausência de dados intramunicipais
que sejam atualizados sistematicamente, o CadÚnico configura-se como uma fonte
de informações georreferenciável capaz de fornecer dados para composição de
indicadores que sejam atualizados e atualizáveis, que identifiquem e permitam a
localização mais precisa dessa população vulnerável e, não menos importante,
acessíveis aos gestores municipais.
Vale lembrar que o Município é a esfera responsável pelo cadastramento,
pela atualização cadastral e pela transmissão desses dados para o MDS e é a partir
dessas informações, de qualidade, que o Município recebe recurso financeiro para
gerir o CadÚnico. No Município, é recomendado que a área da Assistência Social
esteja incumbida da atualização cadastral, que deve ser feita preferencialmente por
visita domiciliar, outro ponto que será discutido nessa dissertação. O último Censo
SUAS realizado pelo MDS em outubro de 2010, aponta que 3% dos Municípios
brasileiros não tem a gestão do CadÚnico localizado na Assistência Social.
Quanto à definição de vulnerabilidade adotada aqui, é a mesma adotada pelo
Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e descrita na
Política Nacional de Assistência Social, publicada na Resolução 145 em novembro
de 2004. As vulnerabilidades para a Proteção Social Básica (PSB) referem-se ao
ciclo de vida, ou seja, criança, adolescente e idoso acima de 60 anos, às pessoas
com deficiência, além de famílias inseridas nos programas de Transferência de
Renda tais como o Programa Bolsa Família e o Benefício de Prestação Continuada
(BPC).
Em se tratando da Proteção Social Básica (PSB), esta tem como componente
fundamental a família referenciada no território onde vive e, portanto, território
intramunicipal, entendendo-se como referenciadas aquelas que vivem em territórios
também vulneráveis, definidos por indicadores sociais estabelecidos pelo órgão
Federal. Os serviços da Proteção Social Básica devem ser realizados em um
equipamento público, de base territorial, denominado Centro de Referência da
Assistência Social (CRAS). A definição do número de famílias a serem referenciadas
aos CRAS deve guardar relação com o porte do Município, como prevê a Resolução
130 que regulamenta a Norma Operacional Básica do Sistema Único da Assistência
Social de 2005, o que se torna um entrave para os Municípios, já que eles têm
dificuldades de identificar o público dado a precariedade dos dados disponíveis.
(BRASIL, 2005, Resolução 130).
13
Por outro lado, a Proteção Social Especial (PSE) utiliza escala territorial
diferenciada, de âmbito municipal e macromunicipal dependendo da divisão
administrativa de cada Município. A lógica do atendimento da PSE centra-se na
média complexidade e na Alta Complexidade. A Média Complexidade é composta
de serviços que oferecem atendimento às famílias e indivíduos com seus direitos
violados, mas cujos vínculos familiares e comunitários não foram rompidos.
Estes serviços são ofertados nos Centros de Referência Especializados da
Assistência Social (CREAS), tendo como objetivo a orientação e o convívio sócio-
familiar, diferenciando-se da Proteção Social Básica por se tratar de um atendimento
dirigido às situações de violação de direitos. A sua territorialidade centra-se na
macrorregião administrativa dependendo do recorte territorial e administrativo
específico de cada Município.
A Proteção Social de Alta Complexidade tem localização tanto no nível
municipal quanto regional. São serviços que garante a proteção integral a indivíduos
e famílias. São eles a moradia, alimentação, higienização e trabalho protegido para
famílias e indivíduos que se encontram sem referência e/ou em situação de ameaça,
necessitando ser retirados de seu núcleo familiar e/ou comunitário (BRASIL, 2004,
Resolução 145).
Vê-se, portanto, a partir dessa organização, que a Assistência Social, com o
passar dos anos, tomou uma dimensão de política pública, deixando para trás a sua
ação pautada no assistencialismo. Com a inserção da Assistência Social no tripé da
Seguridade Social na Constituição Federal de 1988 e, avançando em sua
consolidação com a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) de 1993, essa
política passou a ser tomada como dever do Estado, ao qual cabe estabelecer
políticas voltadas para um público que a demande, direcionando sua ação para
territórios onde se localizam situações de vulnerabilidade social. A LOAS no seu art.
6º, “dispõe que as ações na área são organizadas em sistema descentralizado e
participativo, constituído pelas entidades e organizações de assistência social”
(BRASIL, 2004, p.27. Resolução 145). É mediante esse processo de
institucionalidade que a Assistência Social passa a ser operada segundo regras que
deverão ser seguidas em todo o território nacional.
O modelo descentralizado de gestão pública adotado pela Assistência Social
a partir da aprovação da Norma Operacional Básica da Assistência Social
(NOB/SUAS) em 2005, no tocante à descentralização financeira direciona a
14
aplicabilidade dos recursos bem como todo o processo de co-financiamento do
Governo Federal aos Municípios, de acordo com as vulnerabilidades sociais
relacionadas a cada nível de complexidade dos serviços socioassistenciais. Na
Proteção Social Básica, por exemplo, os investimentos do Governo Federal estão
voltados para a implementação dos Centros de Referência da Assistência Social
(CRAS), bem como para cofinanciar os serviços que compõem essa proteção.
No âmbito municipal, existem três níveis de gestão: Inicial, Básica e Plena. Os
incentivos para cada nível de gestão se dão mediante repasse financeiro do
Governo Federal aos Municípios, do Fundo Nacional de Assistência Social para o
Fundo Municipal de Assistência Social, e estão voltados para o combate às
vulnerabilidades e riscos sociais informados pelo gestor Municipal ao Governo
Federal. Tais vulnerabilidades e riscos são identificados através de diagnóstico feito
inicialmente no nível Federal, a partir das informações Municipais sobre infra-
estrutura física, número de adolescentes fora da escola, número de pessoas com
renda de até ¼ de salário mínimo, identificação de idosos e crianças, pessoas com
deficiência. São esses os dados usados para se estabelecer o perfil de cada
município do Brasil (BRASIL, 2005, Resolução 130).
Contudo, os indicadores sociais utilizados pelo MDS para auxiliar na
identificação das vulnerabilidades sociais da população no âmbito Municipal, bem
como intramunicipal, são frágeis, o que dificulta, também, a construção do perfil
social desses territórios a partir das famílias residentes neles. Os fatores que estão
por trás dessa fragilidade dos indicadores são a periodicidade decenal do Censo
Demográfico e a impossibilidade dos dados das Pesquisas Nacionais por Amostra
de Domicílios (PNAD) serem representativas ao nível Municipal.
Percebe-se que há uma limitação do MDS em propor procedimentos
operacionais para se realizar a atualização sistemática sobre o que realmente existe
internamente nos municípios brasileiros. Isso pode se dar pela pouca experiência
que o campo da Assistência Social tem quanto à construção de diagnósticos
socioterritoriais capazes de capturar a especificidade de cada família, além da
precariedade dos procedimentos adotados de retroalimentação sistemática das
informações coletadas. Entretanto, ainda que houvesse disponibilidade de
informações desagregáveis e atualizadas, não seria razoável esperar que o MDS
construísse indicadores e traçasse perfis sociais georreferenciados, periodicamente,
para cada Município brasileiro, dada a abrangência territorial do país. Nesse sentido,
15
há uma limitação também no nível Municipal, mas de outro caráter, qual seja, o não
uso e, até mesmo, o desconhecimento do potencial do CadÚnico para os fins da
política territorializada dos serviços básicos da Assistência Social.
Esta dissertação está organizada em cinco capítulos de forma a abordar e
discutir essas questões. No capítulo 2 será discutida a concepção de território como
novo elemento que passa a orientar algumas políticas a partir da descentralização
federativa, utilizando o exemplo da área da Saúde no que se refere à forma de
territorializar seus serviços, em especial o caso do Programa de Saúde da Família
(PSF), que influenciou o modelo de descentralização da Assistência Social a partir
de 2004.
Passa-se, então, ao estudo específico da Política de Assistência Social e sua
organização a partir da descentralização e territorialização, segundo níveis de
Proteção Social Básica e Proteção Social Especial é feita também, uma discussão,
para fins de contextualização do processo de descentralização do Estado brasileiro,
que de certa forma democratizou a prática relacionada às políticas públicas sociais
até então desenvolvidas, redesenhando o cenário de centralismo administrativo
adotado até a Constituição Federal de 1988. Serão abordados os desafios e
avanços que esse processo de descentralização trouxe para as políticas sociais
como um todo, com destaque para a política de Assistência Social.
O Capítulo 3 trata do processo de descentralização da Assistência Social, sua
organização em dimensão nacional bem como as competências administrativas e
financeiras dos Municípios, no que tange a sua organização. Nesse aspecto é
discutida a concepção e importância do território para a política de Assistência
Social, bem como a forma da organiza territorial e espacialmente os serviços da
Proteção Social Básica (PSB).
São também, apresentados e discutidos neste capítulo os procedimentos
utilizados pelo MDS para elaborar uma “radiografia” dos Municípios segundo a
complexidade e vulnerabilidades sociais que devem orientar os Municípios na
implantação dos serviços, sejam eles da proteção especial ou da proteção básica. A
utilização dos dados do CadÚnico de programas sociais é importante neste estudo,
pois ele passa a ser adotado, neste trabalho em específico, como base para
indicadores dos itens que identificam o público para os serviços da PSB.
O Capítulo 4 traz a experiência de territorialização da Assistência Social em
Belo Horizonte e Fortaleza, e os respectivos processos de implantação dos Centros
16
de Referência da Assistência Social. Esses casos ilustram a realidade vivida pelos
Municípios para cumprir as diretrizes estabelecidas pelo MDS. Os Municípios
enfrentam dificuldades da ordem da sua organização e capacidade operacional para
implementarem os serviços de acordo com o nível de complexidade, em especial
aqueles pertinentes à PSB. Um exemplo dessa dificuldade é a elaboração dos
diagnósticos com dados atuais de forma que possam de fato identificar o público
específico dos serviços que compões a PSB. Enfrentam, acima de tudo, a
dificuldade de circunscrevê-los nos territórios que devem ser identificados para a
implementação dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS).
A escolha desses dois Municípios seguiu alguns critérios. Em primeiro lugar,
ambos se encontram habilitados na gestão plena do SUAS e, portanto, recebem
cofinanciamento federal para implementar serviços dos diversos níveis de proteção
social. Em segundo lugar, nem Belo Horizonte nem Fortaleza basearam-se em
diagnóstico intramunicipal socioterritorial para identificar o público prioritário e
direcionar a implementação do CRAS. Esses Municípios desenvolveram
metodologias próprias para dar conta das determinações do MDS de identificar o
público específico para cada proteção social e fizeram um esforço de construção de
indicadores e índices sociais para identificar e delimitar territórios intraurbanos e
para identificar o público prioritário de atendimento do SUAS.
O capítulo 5 apresenta os resultados da análise exploratória dos dados do
CadÚnico de Belo Horizonte e Fortaleza com o com o objetivo de testar o potencial
desses dados para identificar o público prioritário para a atenção da Proteção Social
Básica (PSB). Indica, também que a construção do caminho para a identificação do
público é de fácil acesso pelos municípios, atualizados periodicamente, além de
conter dados georreferenciáveis que podem servir de indicadores socioterritoriais
para a identificação do público alvo dos serviços da Proteção Social Básica.
Assim trata da construção de indicadores aplicados ao público da PSB,
utilizando os dados dos municípios de Belo Horizonte e Fortaleza para examinar o
potencial para fins de identificação desse público específico, bem como responder a
questão de que o CadÚnico tem elementos suficientes para a identificação do
público de forma mais consistente que outros bancos de dados. É importante
ressaltar, nesse aspecto, que sua gestão está localizada no próprio Município.
Essa discussão desponta no cenário atual da Política de Assistência Social
uma vez que se encontra em plena discussão nacional a sua transformação em Lei
17
do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Para estabelecer o melhor formato
institucional, de comando único da política, ou seja, em todo o território nacional, os
Municípios deverão seguir uma única diretriz para identificar o público prioritário de
Assistência Social em toda a extensão territorial e, em especial, o público da
Proteção Social Básica tratado aqui, com vistas ao fortalecimento do sistema de
proteção social brasileiro. Será tarefa árdua para o Governo Federal se os
Municípios não compreenderem que esse procedimento qualifica a gestão da
Assistência Social. O uso de uma única fonte de dados pode ser um fator importante
para catalisar o fortalecimento dessa padronização da Assistência Social,
respeitando-se e incorporando-se as especificidades de cada Município e de seu
território.
18
2 DESCENTRALIZAÇÃO, TERRITORIALIZAÇÃO E O SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Este capítulo discute o processo de descentralização federativa do Estado
brasileiro a partir de 1990, no bojo da reforma do Estado que se voltou à
implantação de processos mais modernos quanto ao perfil da administração pública.
Nele, serão levantadas questões que possibilitem apreciar os elementos pertinentes
à compreensão do contexto específico da política pública de Assistência Social no
Brasil.
Segundo Fernando Luiz Abrúcio (2002), o tema da descentralização começa
a ganhar destaque na década de 1990, mais especificamente no governo do
Presidente Fernando Henrique Cardoso, tendo como destaque a autonomia local, as
formas de democracia participativa, a racionalização da provisão de serviços, a
maior liberdade e responsabilidade dos gestores públicos, entre outras. Abrúcio
(2002) afirma que o processo de descentralização federativa brasileiro influenciou na
redemocratização do país, no redesenho da sua rede de proteção social e na
reforma do Estado. Defini-la é importante para a compreensão correta do tema, em
especial na especificidade da descentralização administrativa. Ele define a
descentralização federativa de forma mais ampliada, como
[...] um processo nitidamente político, circunscrito a um Estado nacional, que resulta da conquista ou transferência efetiva de poder decisório a governos subnacionais, os quais adquirem autonomia para escolher seus governantes e legisladores (1), para comandar diretamente sua administração (2), para elaborar uma legislação referente às competências que lhes cabem (3) e, por fim, para cuidar de sua estrutura tributária e financeira (4) (ABRÚCIO, 2002, p. 2).
As mudanças na base jurídico-legal então existente na década de 1980, antes
da Constituição Federal, em 1988, segundo Pereira (1996), objetivavam modernizar
o aparelho estatal, uma vez que tanto a complexidade das relações institucionais
quanto a necessidade imediata de aprimorar a capilaridade do governo poderiam
refletir-se em uma maior agilidade da administração pública, descentralizando
serviços e financiamentos e criando, assim, certo grau de autonomia de órgãos e
instâncias das administrações subnacionais, no bojo da descentralização federativa.
Este conjunto de medidas na base legal e administrativa da União, através de
19
instrumental jurídico, redireciona o papel de executor do Estado, promovendo,
regulando e ampliando a autonomia administrativa para fundações públicas e
autarquias, além de implementar um modelo gerencial diferenciado nas
administrações públicas (PEREIRA, 1996).
A Constituição Federal de 1988 introduziu em seu texto o tema da
descentralização de forma ampliada (política, administrativa e financeira),
proporcionando um processo de descentralização na medida em que criou
rearranjos nas relações federativas, redistribuindo competências tributárias entre as
esferas de governo e aumentando, para os Estados e Municípios, a receita tributária
e as transferências constitucionais. Isso provocou a redistribuição dos poderes de
decisão dos governos subnacionais ao mesmo tempo em que fortaleceu sua
capacidade de financiamento de políticas sociais.
O processo de descentralização, no que concerne às políticas sociais que se
seguiu à Constituição de 1988, apresenta grande heterogeneidade entre as
diferentes políticas e entre regiões, em decorrência da diversidade de arranjos
institucionais, estratégias de descentralização e da grande desigualdade regional do
Brasil. Foram determinados, desse modo, por contingências de origem estrutural,
institucional e/ou de ação política (ARRETCHE, 2000).
Para discutir a descentralização federativa no contexto da Assistência Social,
com a tônica no processo de descentralização administrativa, inicialmente será
abordada a política de Saúde implantada a partir da Constituição Federal do Brasil
de 1988. O objetivo é estabelecer um marco de comparação entre elas, uma vez
que a descentralização desenhada para a política de Assistência Social no Brasil foi,
em larga medida, orientada pelo modelo de gestão, bem como pelo processo de
descentralização adotado e implementado para a política de Saúde (ARRETCHE,
2002).
Segundo Arretche e Marques (2002), na Saúde o modelo de descentralização
se efetivou nas bases da legislação emitida pela União, avançando a cada ano, a
partir da regulação de procedimentos através de normas operacionais. Em 1991 foi
aprovada a Norma Operacional Básica 01/91, e em 1993, através da Portaria n.º
545, de 20/05/1993, aprovou a Norma Operacional Básica 01/93, regulamentando o
processo de descentralização da gestão dos serviços e ações no âmbito do Sistema
Único de Saúde (SUS) e, por fim, a Resolução 195 de 27/08/1996, que aprovou a
Norma Operacional Básica 01/96, além da Norma Operacional de Assistência Social
20
(NOAS), de 2001, que definiu a regionalização e a descentralização da assistência à
saúde. Desta forma, o “Ministério da Saúde utiliza-as como instrumento pelo qual
são definidas as regras de funcionamento do Sistema Único de Saúde”
(ARRETCHE; MARQUES, 2002, p.467). Essas normas atuam nas esferas de
governo, estabelecendo o que cabe a cada uma delas, sob as formas de co-
atuação, divisão de tarefas, distribuição de trabalhos, custos, benefícios, etc.
A NOB 01/93 definiu as regras de habilitação estadual e municipal ao SUS e suas condições de inserção no Sistema e a NOB 01/96, em vigor, redefine e complementa a NOB 01/93, ampliando as responsabilidades dos municípios (ARRETCHE; MARQUES, 2002, p. 467).
A segunda Norma Operacional da Saúde criada em 1996 atuou sanando as
lacunas da primeira, datada de 1993, ampliando “as funções a serem
desempenhadas pelos estados, conferindo-lhes a função de criar condições para o
aprofundamento do processo de municipalização da gestão dos sistemas de saúde”
(ARRETCHE; MARQUES, 2002, p.468). Objetivou-se, com esta NOB da Saúde de
1996, ampliar o universo de atendimento à saúde, assim como propiciar medidas
menos burocráticas e centralizadoras, passando-se aos municípios certa parte do
poder e uma maior responsabilidade sobre essa questão.
Segundo Arretche e Marques (2002), essa medida, por um lado, causou uma
grande confusão, visto que os municípios não estavam preparados para assumir as
tarefas de implementar serviços com o nível de especificidade exigido pelas
normatizações, mas, por outro, representou um marco na história brasileira, não
somente pela descentralização, mas principalmente pela tentativa de possibilitar
uma verdadeira universalização da Saúde.
Vaitsman, Andrade e Farias (2009), ainda sobre esse assunto, colocam que é
a partir da segunda metade dos anos 1990, em um contexto de estabilização
econômica e de reformas institucionais, que os processos de descentralização e
participação avançam, ocorrendo a organização dos fundos específicos para aporte
de recurso para o financiamento das políticas e a implementação de órgãos e
conselhos estaduais e municipais. O processo de descentralização federativa definiu
competências de modo a diminuir os efeitos da centralização que vigorava até a
Constituição Federal de 1988. Porém, segundo Arretche (2004), a Constituição de
1988 descentralizou receitas, mas não descentralizou encargos, ou seja, a
21
[...] CF não alterou a estrutura institucional de gestão das políticas sociais herdada do governo militar. Mesmo as medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos sucessivos presidentes posteriormente à CF de 1988 pouco ou nada alteraram esta estrutura prévia, que é centralizada para as políticas de saúde, desenvolvimento urbano, e centralizada para a política de educação fundamental (ARRETCHE, 2004, p. 22).
Na década de 1990, a União encarregou-se do processo de financiamento
das ações, projetos e programas dos governos subnacionais, significando uma
autonomia do nível federal para tomar decisões importantes, ficando o nível
municipal dependente, inclusive financeiramente, da política central. O modelo da
Saúde, por exemplo, referente às normativas e portarias empregadas na década de
1990, emitidas pelo Ministério da Saúde como instrumento de coordenação nacional,
implicaram numa ação diferenciada do executivo federal, visto que este assumiu a
frente, a partir da segunda metade da década de 1990, da operacionalização da
saúde, fortalecendo a importância da adesão dos Municípios às diretrizes nacionais
por via de assinatura de protocolos de intenção, bem como a adesão dos Municípios
às diretrizes estabelecidas pelo governo nacional, a partir de acordos administrativos
(ARRETCHE, 2004).
O processo de descentralização administrativa da Saúde teve ampla
aceitação dos governos estaduais e municipais, uma vez que objetivava a
universalização do acesso aos serviços, deixando para trás o modelo de Saúde
contributiva, ao mesmo tempo em que transferia para os Municípios a gestão dos
serviços, mantendo a participação dos três entes federados no processo de
financiamento desse modelo. Em 2002 cerca de 99% dos municípios já haviam
assumido a gestão parcial e/ou total dos serviços da Saúde (ARRETCHE, 2002).
Arretche (2004) afirma, também, que o modelo de gestão da política social,
seja da Saúde ou da Assistência Social no Brasil, segue um formato de comando
ainda muito centralizado na União, sendo esta o principal financiador da política,
com traços de autoridade e poder para regular minimamente o desenho da política
nos territórios subnacionais, na perspectiva de atingir as desigualdades territoriais,
ao mesmo tempo e em todos os lugares.
As configurações do modelo de descentralização adotado no Brasil, de
acordo com Arretche (1996), apontam para desafios de várias ordens, tais como o
tamanho da federação, a pouca capacidade operativa dos Municípios e a
heterogeneidade existente no território intramunicipal. As diretrizes relacionadas ao
22
financiamento de ações, serviços e projetos voltados para a política social impõem
um ritmo diferente de trabalho e providências aos Municípios e Estados, destacando
a nova concepção e reordenamento estrutural dos Municípios para que dêem conta,
de fato, do reconhecimento do público prioritário para alocar recursos em projetos,
programas e ações.
Nesse sentido, a União ainda necessita fomentar uma estrutura de incentivos
financeiros para que os Municípios possam visualizar ganhos, inclusive políticos, ao
executarem as diretrizes estabelecidas pelo governo central, ganhos no lugar de
despesas, ao aderirem à gestão compartilhada de ações. Segundo Arretche (2004),
a estrutura de incentivos e a conseqüente propensão à descentralização de cada
política social está vinculada às suas disposições constitucionais, ao desenho de um
programa de descentralização e o seu modo efetivo de implementação.
A Assistência Social, ao longo de décadas, ocupou um lugar de pouca
relevância na formação e constituição do Estado de Bem-Estar brasileiro. Isto
significa que ela não se desenvolveu como ação de Estado e muitas vezes esteve
marcada pela fragmentação organizacional, herança que constitui obstáculo
relevante à tentativa recente de institucionalização da área como política pública.
Viu-se que somente a partir da Constituição Federal de 1988 é que a Assistência
Social passa a ter relevância no conjunto das políticas sociais de forma mais
consistente, embora ainda hoje conviva com problemas que o federalismo coloca
para a implementação de políticas sociais, tais como coordenar e ordenar as
relações intergovernamentais em um contexto de autoridade compartilhada e, em
tese, não hierárquica, sobre o território.
O tema território ganha destaque no modelo de descentralização adotado no
Brasil a partir do momento em que o Governo Federal passa a definir os
investimentos financeiros necessários aos Municípios de acordo com a configuração
social espacialmente heterogênea encontrada no recorte de cada região brasileira.
Isto é, os Municípios, a partir das suas características sociais e perfis
socioeconômicos, orientam os investimentos financeiros do Governo Federal. É
precisamente para e no interior do território intramunicipal que ações da política de
saúde, bem como da política de assistência social, serão concebidas e implantadas.
É importante, inicialmente, definir a concepção de território utilizada pelo
Ministério de Desenvolvimento Social para pensar a política de Assistência Social no
âmbito municipal, dando elementos para compreender o desenho institucional da
23
referida política no município. O direcionamento das políticas públicas, em especial
da política de Assistência Social, a partir de 2000, centra-se na atuação em áreas de
maior vulnerabilidade social. O processo percorrido pelos organismos
governamentais para a identificação de tais áreas contou com um elenco de
pesquisas, cujos indicadores apontavam para uma compreensão espacial e
geográfica dos Municípios que permitisse identificar suas áreas socialmente
vulneráveis.
O estudo espacial dos Municípios a partir do levantamento socioeconômico
traz impactos decisivos na vida daqueles que moram nessas áreas geográficas, seja
pela decisão da não intervenção pública, seja pela decisão da intervenção focalizada
ou até mesmo pela intervenção estrutural (BRASIL, 2004, Resolução 145).
Considerando a responsabilização pública dos Municípios pela escolha das áreas
para a aplicação de investimentos, é fundamental trabalhar a compreensão do
conceito de território. Segundo Santos (2001), por território “entende-se geralmente,
a extensão apropriada e usada do espaço [...]. Num sentido mais restrito, o território
é um nome político para o espaço de um país” (p. 19).
Neste sentido, o território é visto ao mesmo tempo como unidade e
diversidade. “O espaço deve ser considerado como uma totalidade, a exemplo da
própria sociedade que lhe dá vida” (SANTOS, 1996, p. 5). Tal fato fica mais claro
quando é percebido que a variedade de situações criadas pela própria dinâmica da
sociedade é que produz elementos para analisá-lo. A compreensão do espaço social
como sistema de objetos e sistemas de ações se apresenta enquanto defesa da
dinâmica dos territórios, ultrapassando a definição da geografia e cartografia, que o
classifica sob o aspecto do limite físico. De acordo com Dirce Koga,
[...] Assim, o olhar sobre o território é relacional, pois diz respeito à própria dinâmica do cotidiano que ultrapassa os limites geográficos, cartográficos ou comunais, no sentido restrito do termo. Tendo em vista o forte traço relacional da sociedade brasileira, onde a perspectiva territorial pode ganhar um viés de comunidade simplesmente convivial e o local podem significar sinônimo de redução ao exercício da cidadania, é preciso estabelecer a distinção entre dimensão territorial e a dimensão comunitária (KOGA, 2003, p.55).
A questão que se coloca a partir disso é saber se a escolha dos lugares
estaria sendo baseada, também, nos valores comunitários, nas relações de
24
pertencimento, nas histórias que se processam nele. O envolvimento da população é
fundamental, ainda, para auxiliar a compreensão sobre as políticas públicas no que
tange à questão do território. De certo que estes elementos são importantes, porém,
num processo de descentralização administrativa, o território é geográfico, mas em
se tratando de intramunicipal, a dinâmica e o convivido, presentes nestes territórios,
favorece o seu desenvolvimento social.
Torres e Marques (2004) apontam que o recurso às estratégias territoriais
para políticas sociais pode ser pensado em duas vertentes principais. Uma primeira
diz respeito ao que os autores chamam de “territórios concretos”, onde residem as
populações as quais as políticas sociais, de um modo geral, se destinam. O principal
argumento utilizado pelos autores no que se refere à adoção de estratégias
territoriais para as políticas sociais relaciona-se com a existência de fortes
externalidades negativas relacionadas à residência em bairros com alta
concentração da população mais empobrecida.
Nestes locais, segundo Torres e Marques (2004), o desempenho escolar
tende a ser pior e a probabilidade de conseguir um emprego formal é menor, pelo
fato de existir uma baixa proporção de pessoas empregadas no setor formal,
reduzindo as possibilidades de alguém conseguir trabalho através da sua rede de
relações sociais. A outra vertente diz respeito à incorporação de lógicas territoriais
de intervenção às políticas setoriais tradicionais – como a política educacional, de
saúde e de transferência de renda -, que passariam a se apresentar de modo
diferenciado nos locais com alta concentração de pobres, como é, atualmente, o
caso do Programa Saúde da Família (PSF).
A política de Assistência Social, a partir dessa discussão sobre a concepção
de território, não pode operar suas ações levando em consideração exclusivamente
a delimitação geográfica. Valorizar o espaço social como espaço de acontecimentos
e da vida cotidiana pode ser uma saída enquanto instrumental de pesquisa, pois
passaria a incluir novos elementos advindos da percepção sócio-cultural desses
lugares. A Política Nacional de Assistência Social (PNAS) utiliza esses conceitos e
argumentos para priorizar o território na perspectiva da prevenção, foco esse, em
especial, da Proteção Social Básica (BRASIL, 2004, Resolução 145).
Essa concepção de território dinâmico e heterogêneo que está contido no
conceito básico para a territorialização da Assistência Social foi utilizado pela área
da Saúde na ocasião da implantação do Programa de Saúde da Família na década
25
de 1990. Na subseção seguinte será discutido o processo de territorialização da
saúde iniciado nesse período. Essa discussão é importante dada a semelhança do
processo entre as duas políticas sociais uma vez que a política de Assistência Social
serviu-se da política da Saúde para se estruturar enquanto um sistema.
2.1 Territorialização no âmbito da saúde: o exemplo do Programa de Saúde da Família (PSF)
Na Constituição Federal de 1988, o Sistema Único de Saúde (SUS) teve
como princípios doutrinários a universalidade, a eqüidade e a integralidade, e, como
diretrizes organizacionais, a regionalização e a descentralização das ações e
serviços de Saúde para os Municípios (PEREIRA; BARCELLOS, 2006). Os
princípios da Saúde foram traduzidos em Leis Orgânicas da Saúde. A Lei n.º 080/90
estabeleceu que os recursos destinados ao SUS fossem provenientes do Orçamento
da Seguridade Social. Em 1994 foi criado o Programa de Saúde da Família (PSF),
reorientando os serviços de atenção básica à saúde no nível intramunicipal. Os
primeiros 55 Municípios que implantaram esse programa colocaram em ação 328
equipes de Saúde da Família. Cada equipe era composta por 1 médico, 1
enfermeiro, 1 auxiliar de enfermagem e de 4 a 6 agentes comunitários de saúde1.
A documentação que regula a política de Saúde tem como eixo a diretriz da
descentralização administrativa. Por isso é fundamental discutir a questão da gestão
da política no território municipal. No que tange à territorialização no campo da
política de Saúde, esta utiliza o termo “adscrição” para descrever a relação entre
território, serviço e população, que diz respeito ao território sob responsabilidade da
Equipe de Saúde da Família (ESF) (BRASIL, 1997, Portaria n.º 1.886, de 18 dez.
1997). Segundo Martha Priscila Bezerra Pereira e Christovam Barcellos,
foi possível observar que o entendimento sobre o conceito de território varia nos âmbitos federal, estadual e municipal, assim como é diferenciado dentro da própria Equipe de Saúde da Família. Partindo do PSF, a transformação
1 Para ver mais do histórico da saúde no Brasil, acesse http://www.ensp.fiocruz.br/historico_90.cfm. Acesso em: 25 de out. 2010.
26
da realidade local está diretamente relacionada à multiterritorialidade, organizada através da intersetorialidade dentro da Secretaria da Saúde, entre a Secretaria da Saúde e outras Secretarias, e do poder municipal com a comunidade e outras instituições que abrangem escalas geográficas diferenciadas. A delimitação de áreas e microáreas de atuação, essencial para a implantação e avaliação do programa é, em geral, realizada com base apenas no quantitativo de população, sem considerar a dinâmica social e política, inerente aos territórios (PEREIRA; BARCELLOS, 2006, p. 47).
A identificação territorial feita para o Programa de Saúde da Família (PSF),
estabelecida de modo a orientar o Município segundo Neto (2000), é organizada
levando em consideração, também, o reconhecimento da comunidade através da
realização de entrevistas com os moradores e lideranças locais, a sistematização
das informações coletadas, a identificação das microáreas de risco (fatores de risco
e/ou barreiras geográficas ou culturais, indicadores de saúde muito ruins, dentre
outros), a elaboração de um plano de ação, o mapeamento da área de atuação da
Equipe de Saúde da Família, a programação das atividades, acompanhamento e
avaliação da Equipe de Saúde da Família (ESF).
O Manual do Sistema de Informação de Atenção Básica (SIAB) 2 orienta as
divisões territoriais dos programas do PSF na lógica da quantidade de população a
ser atendida. O SIAB define o escopo organizativo para a atuação do Agente
Comunitário de Saúde (ACS) por microárea formada por um conjunto de famílias
totalizando de 450 a 750 habitantes. Define também, a área pelo conjunto de
microáreas com aproximadamente 2.400 a 4.500 pessoas (BRASIL, 2003). Já com a
Portaria n.º 1886 do PSF, define-se a área de atuação de uma equipe com o número
de famílias entre 600 e 1.000 famílias (BRASIL, 1997). Cada Agente Comunitário de
Saúde deve atender e acompanhar cerca de 150 famílias ou 750 pessoas (BRASIL,
1997).
Segundo Pereira e Barcellos, o Ministério da Saúde estabeleceu parâmetros
para delimitar o território.
1. A área deve conter um valor máximo de população de modo a permitir um atendimento às suas demandas de saúde (um agente de saúde deve ser responsável por no máximo 150 famílias ou 750 pessoas); 2. O agente deve ser um morador da sua microárea de atuação há pelo menos dois
2 O SIAB é um sistema construído para agregar e para processar as informações sobre a população visitada. Após as visitas, os ACS e técnicos devem registrar as informações nesse sistema. Cada município deve solicitar ao DATASUS a sua instalação (Fonte: www.msa.gov.br).
27
anos; 3. A área deve delimitar comunidades, preferencialmente aquelas mais organizadas, que participem do controle social das ações e serviços de saúde em diversos fóruns como as conferências e conselhos de saúde; 4. A área deve conter uma população mais ou menos homogênea do ponto de vista socioeconômico e epidemiológico, caracterizando áreas homogêneas de risco, ou seja, áreas com as mesmas características; 5. A área deve conter uma unidade básica de saúde (UBS) que será a sede da ESF e local de atendimento da população adscrita; 6. Os limites da área devem considerar barreiras físicas e vias de acesso e transporte da população às unidades de saúde (PEREIRA; BARCELLOS 2006, p.55).
Todas elas são coletadas e processadas no SIAB e, portanto, atualizadas
constantemente pelos próprios agentes de saúde e técnicos da saúde que ficam nos
postos de saúde nos territórios. Este processo favorece a análise processual das
ações, sendo elemento fundamental para o monitoramento e avaliação das mesmas
(BRASIL, 2003).
A área de Saúde, para identificar de forma mais abrangente os territórios para
a implantação do Programa de Saúde da Família (PSF), utilizou-se dos dados do
Instituto de Geografia e Estatística (IBGE). Outras informações foram retiradas das
bases de dados processadas pelo Departamento de Informática do SUS
(DATASUS) 3. Este possui sistemas e aplicativos orientados para serviços cuja
alimentação e retroalimentação são feitas periodicamente pelos ACS nos postos de
saúde onde se localiza a Equipe de Saúde da Família (ESF). O fato é que uma vez
implantada, a ESF passa a coletar e alimentar regularmente um sistema de
informação que armazena e processa dados específicos sobre a atenção básica na
área adscrita, de forma a permitir uma maior eficiência na orientação dos próprios
serviços do Programa de Saúde à Família (BRASIL, 2007b).
Nota-se, a partir do exposto, que os Municípios têm orientações técnicas do
Ministério da Saúde referente aos dados gerais dos Municípios brasileiros que
disponibiliza dados e aplicativos informacionais para implementar em especial, a
atenção básica e a equipe de Saúde da Família, além de dar diretriz para a
territorialização intramunicipal para implatnação do PSF. As Unidades Básicas de
Saúde também têm acesso ao banco de dados do DATASUS, com o aplicativo do
TABWIN disponível para manuseio e elaboração de diagnósticos atualizados das
3 Órgão da Secretaria Executiva do Ministério da Saúde. Brasil.
28
famílias do território de circunscrição do Programa de Saúde da Família e das
Equipes de Saúde da Família (BRASIL, 2007b).
Os Agentes Comunitários de Saúde (ACS), nessa atuação territorialmente
demarcada, assumem papel importante, uma vez que são responsáveis por
monitorar permanentemente a situação dos territórios de sua circunscrição. Suas
atribuições básicas estão previstas no subitem 8.14 do Anexo I da Portaria nº
1.886/1997, do Ministro de Estado da Saúde. O exercício da atividade profissional
de Agente Comunitário de Saúde (ACS) está regulamentada pela Lei n.º 10.507, que
cria a profissão de ACS pelo Decreto no 3.189/1999 fixando as diretrizes para o
exercício da atividade de Agente Comunitário de Saúde. Estes ACS assumem,
assim, um papel de agentes da prevenção, com uma extensa programação
específica da saúde (BRASIL, 2002) 4.
Diante do exposto, é possível compreender que o processo de
territorialização da Assistência Social pode ser analisado a partir do processo
ocorrido na área da saúde com o Programa de Saúde da Família (PSF), que, na
concepção da política de Assistência Social seria representado pelo Centro de
Referência da Assistência Social (CRAS), uma unidade de base local,
intramunicipal, responsável por ações de prevenção. De fato, o Ministério de
Desenvolvimento Social (MDS) referenciou-se nesta política para elaborar a Política
Nacional da Assistência Social, guardadas as devidas especificidades desta última
(BRASIL, 2004, Resolução 145). Nota-se que tanto no processo de descentralização
da Saúde quanto da Assistência Social evidencia-se a centralidade federal quanto a
estabelecer portarias, normas e regulamentações dos serviços locais, tanto em
termos de formato desses serviços quanto no que se refere ao financiamento,
deixando para os Municípios a tarefa de elaborar ferramentas capazes de atender às
deliberações oriundas do nível federal, pré-requisito ao financiamento do Governo
Federal para implementar serviços nestes territórios municipais.
Para compreender o novo papel da Assistência Social bem como as suas
funções nos Municípios, a partir do processo de descentralização federativa é
necessário traduzir o percurso de sua institucionalização no Brasil, o qual dividiu a
4 Leia mais informações de legislação da saúde na página da Biblioteca Virtual em Saúde do Ministério da Saúde.
29
Assistência Social em níveis de complexidade para determinar procedimentos
diferenciados para demandas específicas para cada público.
2.2 O processo de institucionalização da Assistênci a Social no Brasil
A Política Nacional de Assistência Social (PNAS) de 2004 estabelece como
responsabilidade dos Municípios identifica em seus territórios as áreas vulneráveis
para implantação dos serviços definidos na política de Assistência Social, de acordo
com os níveis de proteção social, quais sejam Proteção Social Básica (PSB) e a
Proteção Social Especial (PSE) de Média e Alta Complexidade. Como mencionado
anteriormente, a Política de Assistência Social ganha status de política pública no
momento em que é incorporada no tripé da seguridade social na Constituição
Federal de 1988, no art. 203 “A Assistência Social será prestada a quem dela
necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social” (BRASIL, 1988,
p. 136). No art. 204, “As ações governamentais na área da Assistência Social serão
realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art.195,
além de outras fontes” (BRASIL, 1988, p. 137). A política de Assistência Social
seguiu as seguintes diretrizes:
I - Descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estaduais e municipais, bem como a entidades beneficentes e de assistência social; II–participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis (BRASIL, 1988, p. 137).
A partir de então, normativas e legislações tornam a Assistência Social mais
dinâmica, ou seja, com esses recursos jurídicos a Assistência Social passa a se
efetivar de fato em todo o território nacional, culminando, em 2004, com a Resolução
145, de 15 de outubro que cria a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) que
estabeleceu princípios e eixos bem como o público prioritário para o atendimento e
diretrizes para o país, na “materialidade do conteúdo da Assistência Social como
pilar do Sistema de Proteção Social Brasileiro” (BRASIL 2004, p. 11, Resolução
145).
30
A Política Nacional de Assistência Social busca incorporar as demandas
claras da sociedade e se responsabilizar por elas, “objetivando tornar claras suas
diretrizes na efetivação da Assistência Social como direito de cidadania e
responsabilidade do Estado” (BRASIL, 2004, p. 13, Resolução 145). Como a
NOB/SUS de 1991, a NOB/SUS de 1993 e a NOB-SUS/1996 na área da Saúde, a
NOB/SUAS/2005 define, respectivamente, o sistema descentralizado e participativo
da Saúde e o da Assistência Social.
2.2.1 A Proteção Social Especial
Segundo a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), o público usuário
da Assistência Social compreende os cidadãos e grupos que se encontram em
situações de vulnerabilidade e riscos, tais como famílias e indivíduos com perda ou
fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida;
desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e/ou no
acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes
formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção
precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e
alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco pessoal e
social (BRASIL, 2004, Resolução 145).
Para compreender o público da Proteção Social Especial (PSE) é necessário
inicialmente retomar a concepção do termo vulnerabilidade social utilizada como
conceito base para todos os tipos de proteção. A PNAS (BRASIL, 2004, Resolução
145) define uma situação de vulnerabilidade relacionando-a ao ciclo de vida,
crianças e adolescentes de 0 a 18 anos e idosas acima de 60 anos, pessoas com
deficiência e com ausência de renda.
A realidade brasileira nos mostra que existem famílias com as mais diversas situações sócio-econômicas que induzem à violação dos direitos de seus membros, em especial, de suas crianças, adolescentes, jovens, idosos e deficientes, além da geração de outros fenômenos como, por exemplo, pessoas em situação de rua, migrantes, idosos abandonados que estão nesta condição não pela ausência de renda, mas por outras variáveis da exclusão social. Percebe-se que estas situações se agravam justamente nas parcelas da população onde há maiores índices de desemprego e de baixa renda dos adultos (BRASIL, 2004, p.21, Resolução 145).
31
Mediante a definição e identificação do público da Assistência Social e os
conceitos que dão base para implementar serviços e projetos, a especificidade da
Proteção Especial se dá nos vínculos sociais e familiares frágeis, sendo necessários
serviços que dêem conta destas complexidades. A Resolução da Câmara
Intergestores Tripartite (CIT) criou a Tipificação de Serviços Socioassistenciais em
novembro de 2009. Essa Resolução teve como objetivo padronizar as
nomenclaturas e serviços em todo o território nacional. Para a PSE de Média
Complexidade são cinco serviços e para a PSE de Alta Complexidade, quatro
serviços (BRASIL, 2009, Resolução da CIT 109).
A Proteção Social Especial (PSE) de Média Complexidade oferta serviços que
oferecem atendimentos às famílias e indivíduos com seus direitos violados, tais
como o trabalho infantil, os atos infracionais cometidas pelos adolescentes, a
violência sexual contra crianças, adolescentes, negligência contra idoso entre
outros. São os seguintes serviços: Serviço Especializado em Abordagem Social;
Serviço de Proteção Social e Adolescentes em Cumprimento de Medida
Socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) e de Prestação de Serviços à
Comunidade (PSC); Serviço de Proteção Social Especial a Pessoas com
Deficiência, Idosos (as) e suas Famílias; Serviços Especializados para Pessoas em
Situação de Rua (BRASIL, 2009).
Todos esses serviços devem ser ofertados no Centro Especializado de
Assistência Social (CREAS), cuja localização geográfica deverá ser regionalizada,
de base municipal. Geralmente a base regional segue a divisão política e geográfica
dos Municípios, em especial os maiores onde se dividem em regiões administrativas
para operarem melhor os serviços.
A Proteção Social Especial (PSE) de Alta Complexidade refere-se à proteção
integral a indivíduos e famílias em situação de risco pessoal e social cujos vínculos
familiares foram rompidos ou estão extremamente fragilizados. Os serviços
ofertados são de Acolhimento Institucional, Serviço de Acolhimento em República,
Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora, Serviço de Proteção em situações
de Calamidades Públicas e de Emergências. Nota-se que a PSE tem uma estreita
relação com o Sistema de Garantia de Direitos, pois, o público desta proteção é
encaminhado pelos Conselhos de Direito e juizados (BRASIL, 2009, Resolução da
CIT 109).
32
2.2.2 A Proteção Social Básica
A Proteção Social Básica (PSB) está voltada para ações de prevenção de
situações de risco a populações localizadas em territórios intramunicipais
vulneráveis. Destina-se, portanto, à população que vive em situação de
vulnerabilidade social decorrente da pobreza e privação derivada da ausência de
renda, precário ou nulo acesso aos serviços públicos, deficiência física e mental,
dentre outras. Os serviços de Proteção Social Básica devem ser executados de
forma direta nos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS), como já dito
anteriormente, tratando-se da unidade de base local, intramunicipal, que deverá
estar inserida em locais onde foi identificada, em cada Município, a população mais
vulnerável (BRASIL, 2004, Resolução 145).
Segundo a Tipificação de Serviços Socioassistenciais, a Proteção Social
Básica (PSB) oferta três serviços. São eles o Serviço de Proteção e Atendimento
Integral à família (PAIF); Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos e o
Serviço de Proteção Social Básica no Domicílio para pessoas com deficiência e
idosas. O público específico dessa proteção é aquele que se encontra em
vulnerabilidade social cujos vínculos sociais e pessoais ainda não foram rompidos,
estando somente fragilizados (BRASIL, 2009, Resolução da CIT 109).
A importância de se identificar esse público se dá justamente pela
necessidade de estabelecer a territorialização do CRAS, equipamento que executará
os serviços da PSB. Quadro 1, abaixo, traz a descrição dos serviços da PSB, com
seus respectivos públicos-alvo.
33
Continua Serviços da
PSB Usuários
Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família – PAIF
Famílias em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, do precário ou nulo acesso aos serviços públicos, da fragilização de vínculos de pertencimento e sociabilidade e/ou qualquer outra situação de vulnerabilidade e risco social residentes nos territórios de abrangência dos CRAS, em especial: - Famílias beneficiárias de programas de transferência de renda e benefícios assistenciais; - Famílias que atendem os critérios de elegibilidade a tais programas ou benefícios, mas que ainda não foram contempladas (recorte de renda igual ou abaixo de ¼ do salário mínimo vigente); - Famílias em situação de vulnerabilidade em decorrência de dificuldades vivenciadas por algum de seus membros; - Pessoas com deficiência e/ou pessoas idosas que vivenciam situações de vulnerabilidade e risco social (vulnerabilidade pelo ciclo de vida e risco referente à violação de direitos tais como violência sexual, maus tratos, negligência roubo entre outros);
Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos
Crianças de até 6 anos, em especial: - Crianças com deficiência, com prioridade para as beneficiárias do BPC; - Crianças cujas famílias são beneficiárias de programas de transferência de renda; - Crianças encaminhadas pelos serviços da proteção social especial (Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI); serviço de proteção social especial a indivíduos e famílias; reconduzidas ao convívio familiar, após medida protetiva de acolhimento; e outros); - Crianças residentes em territórios com ausência ou precariedade na oferta de serviços e oportunidades de convívio familiar e comunitário; - Crianças que vivenciam situações de fragilização de vínculos. - Crianças e adolescentes de 6 a 15 anos, em especial: - Crianças e adolescentes com deficiência, com prioridade para as beneficiárias do Benefício de Prestação Continuada (BPC); - Crianças e adolescentes cujas famílias são beneficiárias de programas de transferência de renda; - Crianças e adolescentes de famílias com precário acesso a renda e a serviços públicos e com dificuldades para manter. - Crianças encaminhadas pelos serviços da proteção social especial (Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI); serviço de proteção social especial a indivíduos e famílias; reconduzidas ao convívio familiar, após medida protetiva de acolhimento; e outros); - Crianças e adolescentes com deficiência, com prioridade para as beneficiárias do BPC; - Crianças e adolescentes cujas famílias são beneficiárias de programas de transferência de renda; - Crianças e adolescentes de famílias com precário acesso a renda
34
e a serviços públicos e com dificuldades para se manter. Adolescentes e Jovens de 15 a 17 anos, em especial: - Adolescentes e Jovens pertencentes às famílias beneficiárias de programas de transferência de renda; - Adolescentes e Jovens egressos de medida socioeducativa de internação ou em cumprimento de outras medidas socioeducativas em meio aberto, conforme disposto na Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 - Estatuto da Criança e do Adolescente - Adolescentes e Jovens em cumprimento ou egressos de medida de proteção, conforme disposto na Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990; - Adolescentes e Jovens do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) ou Adolescentes e Jovens egressos ou vinculados a programas de combate à violência e ao abuso e à exploração sexual; - Adolescentes e Jovens de famílias com perfil de renda de programas de transferência de renda; - Jovens com deficiência, em especial beneficiários do BPC; - Jovens fora da escola. Idosos (as) com idade igual ou superior a 60 anos, em situação de vulnerabilidade social, em especial: - Idosos beneficiários do Benefício de Prestação Continuada; - Idosos de famílias beneficiárias de programas de transferência de renda; - Idosos com vivências de isolamento por ausência de acesso a serviços e oportunidades de convívio familiar e comunitário e cujas necessidades, interesses e disponibilidade indiquem a inclusão no serviço.
Serviço de Proteção
Social Básica no domicílio
para pessoas com
deficiência e idosas
Pessoas com deficiência e/ou pessoas idosas que vivenciam situação de vulnerabilidade social pela fragilização de vínculos familiares e sociais e/ou pela ausência de acesso a possibilidades de inserção, habilitação social e comunitária, em especial: - Beneficiários do Benefício de Prestação Continuada (BPC); - Membros de famílias beneficiárias de programas de transferência de renda
Quadro 1: Serviços da Proteção Social Básica e seus usuários
Fonte: BRASIL, Resolução da CIT 109 – Tipificação de Serviços Socioassistenciais. Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS). Brasília, 22 de Novembro de 2009.
Este quadro contém informações sobre o público que os serviços
socioassostenciais da Proteção Social Básica devem buscar para o atendimento no
CRAS. Pode ser notada a diversidade do público para cada perfil de serviço no
atendimento aos mesmos. Para melhor compreender a estrutura proposta pelo
SUAS, faz-se necessário discutir o processo de construção dos territórios da PSB no
SUAS.
35
Ressalta-se, portanto, nas disposições da Política Nacional de Assistência
Social (PNAS) a importância de localizar o público alvo para as ações específicas da
PSB. Esse perfil de público, em grande medida, está localizado em territórios de
grande concentração de população vulnerável e, portanto, tidos para a PNAS como
territórios prioritários de intervenção. É justamente nesses territórios e para esse
púbico que se voltam as ações socioassistenciais da política de Proteção Social
Básica nos CRAS. Portanto, localizá-los significa localizar territorialmente bem esse
equipamento de modo que ele possa atender de fato a especificidade de seu
público.
Nesse sentido, é preciso discutir o papel do Ministério de Desenvolvimento
Social e Combate à Fome (MDS). Este órgão federal foi criado em 23 de Janeiro de
2004, com a responsabilidade de coordenar, supervisionar, controlar e avaliar a
execução dos programas de transferência de renda, como o Programa Fome Zero
do Governo Federal (BRASIL, 2004, Resolução 145). São quatro Secretarias que
fazem parte do MDS: Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
(SAN), Secretaria Nacional de Assistência Social (SAS), Secretaria Nacional de
Renda e Cidadania (SNARC) e Secretaria Nacional de Avaliação e Gestão da
Informação (SAGI). O MDS, a partir de sua criação, assumiu a responsabilidade de
construir instrumentos jurídicos com o objetivo de normatizar a política de
Assistência Social no Brasil.
O Ministério de Desenvolvimento Social (MDS), a partir da Política Nacional
de Assistência Social de 2004, como dito anteriormente, passou a categorizar o
público da Assistência Social segundo o grau de vulnerabilidade, em Proteção Social
Básica (PSB) e Proteção Social Especial (PSE) estabelecendo, então, formas de
intervenção e procedimento no nível estadual e municipal, co-responsabilizando os
entes federados pela condução do trabalho e pelo emprego dos recursos. A política
de Assistência Social passa a ser estruturada por princípios e dentre eles encontra-
se o princípio da territorialização levando os serviços mais próximos da população.
No capítulo seguinte será apresentado o processo utilizado pelo MDS para
tentar conhecer amplamente o universo populacional brasileiro, segundo as
vulnerabilidades afetas a cada tipo de proteção social. Esse processo é importante
pelo fato de ter sido a partir dele que o MDS organizou suas ações de
cofinanciamento aos Municípios, descentralizando os recursos financeiros de acordo
com a complexidade de cada Município.
36
3 O PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DA AS SISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL
O modelo de gestão administrativa da Assistência Social adotado até a
década de 1980 não pressupunha diretriz única aos Municípios, característica que
somente surgiu com a Constituição Federal de 1988. Esse modelo de gestão tinha
uma especificidade, voltada para a avaliação dos serviços, que até hoje perdura e
que representa uma limitação, muitas vezes, para a operacionalização de serviços
assistenciais. Durante o período militar, a Assistência Social não existia como
política pública, de direito do cidadão e dever do Estado e tampouco possuía uma
uniformidade. Com isso, tal modelo de gestão não tinha condições de avaliar os
resultados das ações e programas que eram desenvolvidos no âmbito municipal.
Somente a partir de um grande movimento da sociedade civil, na década de 1990,
que deu iniciou-se uma pressão social no Congresso Nacional para aprovar leis
específicas da Assistência Social, como por exemplo, a Lei Orgânica da Assistência
Social (LOAS), 8.742 de Dezembro de 1993 que normatizou os artigos 203 e 204 da
Constituição Federal de 1988, dando organicidade à Assistência Social no país
(BRASIL, 1993).
No Brasil, até então, a Assistência Social era desenvolvida por meio de
filantropia. Esse formato de ação teve início em 1942, com a criação da Legião
Brasileira de Assistência (LBA), entidade criada na época da segunda guerra
mundial para dar assistência aos feridos da guerra e seus familiares. Os programas
eram desenvolvidos por entidades filantrópicas que, segundo Arretche (1996),
executavam diretamente os serviços da Assistência Social, além de atender de
forma aleatória o público. A extinção da Legião Brasileira de Assistência se deu no
ano de 1995, quando um decreto presidencial assinado pelo Fernando Henrique
Cardoso colocou um ponto final na sua história.
A Assistência Social passa, então, a ser uma política não contributiva voltada
para quem dela necessitar, visando basicamente à proteção à família, à
maternidade, à infância, à adolescência e à velhice, bem como aos deficientes além
da reintegração ao mercado de trabalho daqueles que necessitarem. A política da
Saúde, no texto da Constituição Federal de 1988, está garantida como direito de
37
todos e dever do Estado, mediante ações que visem reduzir os riscos de doença
bem como os seus agravamentos, tendo o acesso aos serviços de saúde pública a
garantia da universalidade do atendimento (BRASIL, 1988).
Nota-se que, em tese, a diferença primordial entre as atividades das políticas
sociais, Saúde e Assistência Social reside na universalidade do atendimento, tendo
a política de Assistência Social um alcance definido a partir da necessidade do
usuário, compreendida posteriormente com a aprovação da Lei Orgânica da
Assistência Social (LOAS), em 1993 como mínimos sociais. Cabe destacar, embora
não seja o foco dessa discussão, o caráter da focalização versus a universalidade
do atendimento na área da Assistência Social.
As discussões atuais tendem a caracterizar a política de Assistência Social
como universal a partir da proposta de atenção integral às famílias com suas
necessidades múltiplas, podendo acessar os serviços da Assistência Social quem
dele necessitar, característica que a faz não ser focalizada. Porém, ao retratar nessa
discussão a questão do público prioritário, isso não significa focalizar o público, mas
sim dar uma atenção às especificidades definidas por resoluções e que são afetas
prioritariamente a algumas famílias.
Já a Previdência Social tem caráter contributivo e visa assegurar benefícios
àqueles com algum tipo de limitação ou vicissitude, seja por incapacidade física,
idade avançada, tempo de serviço, desemprego involuntário, encargos de família e
reclusão ou morte daqueles de quem dependiam economicamente. Para
regulamentar e institucionalizar os avanços alcançados na Constituição Federal de
1988 tornou-se fundamental a aprovação de leis orgânicas.
A trajetória para a aprovação dessas leis exigiu um complexo procedimento
de organização a partir dos princípios preconizados na Constituição Federal de
1988. A área da Saúde, por exemplo, alcançou um avanço na VIII Conferência
Nacional de Saúde, quando foi aprovada a lei orgânica em 19/09/1990. Na área da
Previdência Social, a Lei Orgânica específica dessa área foi aprovada em
27/09/1991. Por fim, a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) foi aprovada em
1993, inaugurando uma nova era para a Assistência Social brasileira, ao romper
com uma tradição cultural e política do favor e da benesse, além de retratar
textualmente em lei, um modelo de gestão descentralizado e participativo,
38
promovendo a integração da Assistência Social às demais políticas públicas com o
objetivo de elevar o atendimento mínimo das necessidades básicas dos cidadãos
brasileiros.
Portanto, a Assistência Social se consolida de fato como política pública a
partir da Constituição Federal de 1988 e da LOAS em 1993. Em 1997, com a II
Conferência Nacional de Assistência Social, cujo tema, “Sistema Descentralizado e
Participativo: construindo a inclusão e a universalização de direitos”, possibilitou
passos importantes para a gestão descentralizada da política de Assistência Social,
consolidando-se em 1998 com a aprovação da primeira Política Nacional de
Assistência Social, e a partir destas, duas Normas Operacionais com o papel de criar
regras para o repasse de recursos públicos do Fundo Nacional de Assistência Social
aos Estados e Municípios. A partir da Norma Operacional Básica de 1998 (NOB/98)
o repasse ficou vinculado à criação dos conselhos e dos fundos em cada esfera de
governo subnacional, Estados e Municípios.
Considerando o Brasil um país diverso do ponto de vista tanto da ocupação
territorial quanto das características da sua população, além das diferentes
necessidades que ela apresenta, a LOAS focaliza suas diretrizes no atendimento
aos cidadãos em situação de vulnerabilidade e pobreza, concepção essa ratificada
na IV Conferência Nacional de Assistência Social, em 2003, que apontou a
construção e implementação do Sistema Único da Assistência Social, requisito
essencial da LOAS para dar efetividade à Assistência Social como política pública.
Em 2004, é aprovada a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) pela
Resolução número 14, de outubro daquele ano, e regulamentada pelo Sistema
Único da Assistência Social (SUAS) em 2005.
Nesse sentido, a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) vem sendo
estruturada desde 1988, a partir da Constituição Federal (CF), cujas bases legais
estabeleceram novos procedimentos aos três entes federados Estados, Municípios e
a Federação no que se refere à gestão administrativa e financeira dessa política,
uma vez que a reconheceu de fato como uma política pública de direito, além de ter
definido, também, que a prioridade de ação deverá se concentrar em territórios
municipais que possuam grandes desigualdades sociais e econômicas bem como
deverá direcionar ações públicas para as famílias residentes nele. O caráter pontual
39
da ação da política e sua execução basicamente através de projetos e programas
foram substituídos pela prestação de serviço continuado, fazendo com que os
Municípios passassem a ter uma visão diferenciada acerca das ações que até então
desempenhavam, de forma pouco organizada, sem procedimentos de
monitoramento e sem financiamento continuado (BRASIL, 2004, Resolução 145).
O conteúdo do SUAS engloba o conhecimento, por parte dos gestores
estaduais e em especial os gestores municipais, sobre a realidade de seu Município,
o conhecimento sobre a demanda de proteção social e o cálculo sobre a capacidade
operativa da rede socioassistencial sobre a capacidade de proteção da família e do
território, o padrão de financiamento e o controle social no que tange à capacidade
da sociedade em intervir nas políticas públicas em geral para garantir seus direitos.
A NOB/SUAS assegura a regulação estatal sobre a atividade pública, prevendo a
participação da população e da sociedade na formulação e controle das ações e o
comando único das ações em cada esfera de governo (BRASIL, 2005, Resolução
130).
No caminho da consolidação do processo de descentralização administrativa
da política de Assistência Social, a partir da NOB/SUAS, em 2005, destaca-se o
processo de territorialização, a descentralização político-administrativa, a
matricialidade sociofamiliar, ou seja, o foco na família e não mais em membros de
uma família de forma isolada, tendo como premissa básica a centralidade da família.
A centralidade da família é garantida à medida que na Assistência Social, com base em indicadores das necessidades familiares, se desenvolva uma política de cunho universalista, que em conjunto com as transferências de renda em patamares aceitáveis se desenvolva, prioritariamente, em redes socioassistenciais que suportem as tarefas cotidianas de cuidado e que valorizem a convivência familiar e comunitária (BRASIL, 2004, p, 26, Resolução 145).
O financiamento partilhado entre os entes federados e a informação,
monitoramento, avaliação e sistematização de resultados, o que dá garantia à
diretriz da vigilância socioassistencial, e os objetivos da NOB/SUAS, pautam-se na
redefinição das funções dos entes federados, atribuindo um poder maior aos
Municípios (BRASIL, 2004, Resolução 145). Trata-se, portanto, como já
40
mencionado, de organizar a ação de política pública levando em consideração a
situação social da família, ou seja, o seu grau de vulnerabilidade social, aqui definido
pela Política Nacional de Assistência Social (PNAS), em específico o público da
proteção básica, como decorrente da pobreza, privação, ausência de renda, precário
ou nulo acesso aos serviços públicos e/ou fragilização de vínculos afetivos e
relacionais de pertencimento social, focalizando um determinado público, qual seja,
crianças, adolescentes e idosos, pessoas com deficiência e famílias provenientes de
programas de transferência de renda, especificamente do Programa Bolsa Família e
aqueles que recebem o Benefício de Prestação Continuada (BPC) (BRASIL, 2004,
Resolução 145).
Vale destacar que esse público prioritário de atendimento deve ser
identificado e referenciado a um território intramunicipal de características também
vulneráveis relacionadas à infra-estrutura urbana tais como acesso a rede de
esgoto, à coleta domiciliar de lixo, a água potável e rede de esgoto oficial (BRASIL,
2004, Resolução 145). Recentemente o MDS emitiu uma resolução (Resolução CIT
7, de 10 de setembro de 2009), aprovada pela Comissão de Intergestores Tripartite
(CIT)5, regulamentando qual é o público prioritário de fato do atendimento da
Assistência Social, reforçando o seu papel de proteção social, além do enfoque na
necessidade dos Municípios construírem sistemas de informações com atualizações
permanentes para a identificação desse público. Mais do que isso, ele orienta o
planejamento das ações uma vez que exige o conhecimento e a identificação das
famílias prioritárias para o atendimento (BRASIL, 2009, Resolução 07).
Segundo Arretche (1996), os avanços advindos da reforma do Estado e, no
seu bojo, o processo de descentralização administrativa, a fragmentação e os
desequilíbrios existentes na federação brasileira fez com que o governo central, e
neste caso o Ministério de Desenvolvimento Social (MDS) ou fosse o emissor do
corpo de normas, leis, portarias e normativas destinadas à regulação do sistema,
5 O Protocolo de Gestão Integrada, aprovado pela Resolução nº 07/2009 da Comissão Intergestores Tripartite (CIT), tem como objetivo disciplinar a integração da gestão dos serviços, benefícios e programas e transferências de renda do governo federal que compõem a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), tais como o Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC), Programa Bolsa Família (PBF) e Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI). www.mds.gov.br – SUAS/Proteção Social Básica, Brasil, 2009. Acessado em: 12 de outubro de 2010.
41
ordenando os municípios por meio de documentos normativos. O fato é que essas
normas nem sempre alcançam o que se pretende, o que remete a uma discussão
sobre a potencialidade de normas para regular fatos sociais, ou seja, criam-se
normas inicialmente a partir de uma compreensão macro, em nível federal, da
sociedade e de seus problemas, deixando a cargo dos Municípios a sua aplicação,
dentro de um quadro de grande heterogeneidade municipal. Nesse caso específico
da regulamentação sobre o público prioritário, é necessária a sua localização
geográfica, cabendo aos Municípios essa tarefa. Atente-se para o fato de que, se o
processo de descentralização requer um comportamento operacional único para a
assistência social em todo território nacional, o MDS deverá, também, emitir
normativas descrevendo os processos executivos necessários ao cumprimento
dessa deliberação, a iniciar pelos procedimentos necessários ao ordenamento
territorial para implementar a política.
3.1 O território para a Política de Assistência Soc ial no Brasil
Diante do desafio de enfrentar as desigualdades sociais, o reordenamento
das ações da Assistência Social pautou-se tanto pela descentralização
administrativa na definição das competências dos entes federados, quanto pelo
financiamento dos serviços e ações da Assistência Social, além da necessidade de
produção sistemática de dados com fins de monitorar e avaliar a eficiência do
emprego dos recursos financeiros no conjunto de serviços criados para atender as
novas exigências e normativas da política. Pautou-se, também, pela territorialidade e
pela matricialidade sociofamiliar, ou seja, a família vista como um todo sem focalizar
apenas parte dos membros da família.
Embora a família per se não seja o centro dessa discussão, ela ocupa lugar
central na política de Assistência Social e passa a ser um dos objetos dessa política
uma vez que as vulnerabilidades que se encontram nas famílias estão
regulamentadas em níveis de proteção diferenciadas de acordo com os problemas
42
enfrentados por essas famílias no cotidiano de cada uma delas. Essa tônica na
família é o ponto central das ações e serviços continuados da Assistência Social e
traçar o perfil dessas famílias nos territórios mais vulneráveis passa a ser dever do
Município. A Assistência Social tem o trabalho direcionado para a análise e
execução de ações voltadas para tipos de complexidades sociais equivalentes entre
indivíduos de forma a pensar ações continuadas mais abrangentes a partir da
recorrência dos fatos sem perder o foco da especificidade de cada família no
território nacional (BRASIL, 2004, Resolução 145).
O princípio da territorialização possibilita orientar a proteção social de assistência social: na perspectiva do alcance de universalidade de cobertura entre indivíduos e famílias sob situações similares de risco e vulnerabilidade; a possibilidade de aplicar o princípio de prevenção e proteção pró-ativa, nas ações de assistência social; a possibilidade de planejar a localização da rede de serviços a partir dos territórios de maior incidência de vulnerabilidade e riscos (BRASIL, 2005, p. 16, Resolução 130).
A questão da territorialização está presente na rede socioassistencial sob os
critérios de oferta de serviços baseada na proximidade da moradia do cidadão, cuja
localização dos serviços passa a seguir a lógica de territórios mais concentradores
de riscos sociais e, portanto, também mais vulneráveis. O desafio passa a ser o de
criar instrumentos operacionais para, depois de localizar esses territórios vulneráveis
e de risco, localizar as necessidades sociais das famílias residentes nesses
territórios, além de manter os dados acerca delas atualizados, sistematicamente.
Esse mapeamento dever ser feito de modo a formular um panorama territorial a ser
trabalhado e se torna condição para que os Municípios, na ocasião da sua
habilitação jurídica junto ao Ministério de Desenvolvimento Social (MDS), possam
fornecer dados para investimentos financeiros do MDS em determinados serviços
pertinentes ao perfil de vulnerabilidade cada Município brasileiro (BRASIL, 2004,
Resolução 145).
O MDS, ao elaborar a subdivisão federativa para operacionalizar as diretrizes
da Política Nacional de Assistência Social criando condições jurídicas para a
habilitação dos Municípios, utilizou os dados do Censo Demográfico de 2000, além
dos dados da Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar (PNAD) de 2002 e, a
43
Síntese de Indicadores Sociais de 2003 elaborada a partir das informações da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), de 2002, também, levada a
cabo pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), todas elas como
fonte para compor o estudo sobre determinadas características e especificidade de
cada Município brasileiro (BRASIL, 2004, Resolução 145).
O MDS, através da Política de Assistência Social, dividiu os Municípios
brasileiros segundo o tamanho populacional, em porte pequeno I, II, médio, grande e
metrópole com base nos dados do IBGE e no Índice de Desenvolvimento Humano
(IDH). Esta divisão subsidiou a classificação dos Municípios por tipo de gestão
jurídica e administrativa, sendo elas a Inicial, Básica e Plena 6. A Tabela 1 apresenta
a classificação feita pelo IBGE em 2000 e pelo MDS, dos Municípios brasileiros de
acordo com o total de habitantes. Essa classificação orientou, posteriormente,
segundo o MDS, o número mínimo de CRAS por Município brasileiro (BRASIL, 2004,
Resolução 145).
TABELA 1
Classificação dos municípios segundo total de habit antes – Brasil – 2000 Classificação
dos municípios
segundo total de habitantes
Total de municípios
População total
População rural
População Urbana
% rural
% urbano
Pequenos I (até 20.000
hab.)
4.018 33.437.404 15.022.174 18.415.230 44,93 55,07
Pequenos II (de 20.001 a 50.000 hab.)
964 28.832.600 9.734.706 19.097.894 33,76 66,24
Médios (de 50.001 a
100.000 hab.)
301 20.928.128 3.940.021 16.988.107 18,83 81,17
Grandes (de 100.001 a
900.000 hab.)
209 50.321.723 2.332.987 47.988.736 4,64 95,36
Metrópoles (mais de
900.000 hab.)
15 36.279.315 815.323 35.463.992 2,25 97,75
TOTAL 5.507 169.799.170 31.845.211 137.953.959 18,75 81,25
Fonte: BRASIL. IBGE, 2000. Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002.
6 Sobre os requisitos das três gestões, ver Norma Operacional Básica da Assistência Social/Sistema Único de Assistência Social, 2005, p. 35-38. Brasília. 2005.
44
A Norma Operacional Básica (BRASIL, 2005, Resolução 130) reforça a
necessidade de construção de um sistema de informação atualizado que de fato
possa apontar os problemas concretos de territórios intramunicipais:
(...) trata-se de identificar os problemas concretos, as potencialidades e as soluções, a partir de recortes territoriais que identifiquem conjuntos populacionais em situações similares, e intervir através das políticas públicas, com o objetivo de alcançar resultados integrados e promover impacto positivo nas condições de vida (BRASIL, 2005, p.44, Resolução 130).
É importante compreender, portanto, que o reconhecimento físico do território
intramunicipal mais vulnerável é o primeiro passo para a caracterização do público
prioritário da política de Assistência Social, bem como para o monitoramento e
avaliação dos serviços prestados a ele. O MDS aponta para a necessidade de
trabalhar sob a ótica da prevenção, que se faz através da presença cotidiana do
Estado nesses territórios, tendo os Centros de Referencia de Assistência Social
(CRAS) como o equipamento público mais próximo da população, voltado para o
cumprimento de ações preventivas.
O número de famílias referenciadas em cada CRAS é estabelecido segundo o
porte populacional do Município, segundo as diretrizes da PNAS, segundo os
requisitos previstos no art. 3 da LOAS e em seu parágrafo único, acrescido pela Lei
nº. 9720/98 que, entre outras disposições, define a estrutura física e, também, a
relacionada ao número de técnicos para cada CRAS, em áreas de maior
vulnerabilidade social, para gerenciar e executar ações de proteção básica no
território referenciado. Em se tratando de metrópole, por exemplo, a PNAS
estabelece que os Municípios devem implantar CRAS em territórios de até cinco mil
famílias (BRASIL, 2004, Resolução 145).
O Ministério de Desenvolvimento Social (MDS) não produziu normativa
específica para orientar os Municípios, segundo o porte, na delimitação territorial
para implementar os serviços da Proteção Social Básica (PSB) através do CRAS.
Toda a discussão feita pelo MDS nos seus documentos acerca da territorialização
refere-se a uma definição territorial para distribuição de recursos financeiros,
exigindo dos Municípios procedimentos operacionais e de cumprimento de requisitos
45
como condicionantes do co-financiamento, sendo eles a “habilitação aos níveis de
gestão Plena ou Básica, a distribuição do mínimo estabelecido para cada porte ao
maior número possível de Municípios” (BRASIL, 2005, p. 54-55, Resolução 130).
Outros critérios além do porte populacional dos municípios, é a taxa de
vulnerabilidade social por estado e o cruzamento de indicadores socioterritoriais e de
cobertura, conforme especificado a seguir:
O indicador Taxa de Vulnerabilidade Social tem peso 2 (dois) os demais indicadores (básicos ou complementares) têm peso 1 (um). A avaliação de cada indicador será feita através de atribuição de valores representativos que variarão de 0 a 1. O valor 1 designa a melhor situação no indicador analisado. O valor 0 designa a pior condição no indicador analisado. Esses indicadores deverão ser normalizados para se fazer o cruzamento, a cargo do gestor federal. Desta forma, a soma total dos valores representativos de cada indicador, em cada escala de porte populacional municipal analisada, não deverá ser inferior a valor 0, nem superior ao valor 5; A soma total dos valores representativos do conjunto dos 5 indicadores básicos e complementares definirá a classificação do município na ordem de prioridade para distribuição dos recursos; A ordem de prioridade será estabelecida em escala crescente, do menor valor obtido na soma total do conjunto dos indicadores para o maior (BRASIL, 2005, p. 54, Resolução 130).
A combinação desses critérios classifica os Municípios em escala de
prioridades para a expansão do co-financiamento federal para a Proteção Social
Básica (BRASIL, 2005, Resolução 130). O Quadro 2 mostra as variáveis orientadas
para composição da Taxa de Vulnerabilidade Social criadas pelo MDS. Consideram-
se como população vulnerável as pessoas residentes que apresentem pelo menos
uma das características descritas no Quadro 2 abaixo.
46
Variáveis Fonte Ano de produção do dado
Famílias que residem em domicílio com serviços de infra-estrutura inadequados. Conforme definição do IBGE, trata-se dos domicílios particulares permanentes com abastecimento de água proveniente de poço ou nascente ou outra forma, sem banheiro e sanitário ou com escoadouro ligado à fossa rudimentar, vala, rio, lago, mar ou outra forma e lixo queimado, enterrado ou jogado em terreno baldio ou logradouro, em rio, lago ou mar ou outro destino e mais de 2 moradores por dormitório.
IBGE, Censo Demográfico
PNAD
2000 (2001 em diante)
Família com renda familiar per capita inferior a um quarto de salário mínimo.
IBGE, Censo Demográfico
PNAD
2000 (2001 em diante)
Família com renda familiar per capita inferior a meio salário mínimo, com pessoas de 0 a 14 anos e responsável com menos de 4 anos de estudo.
IBGE, Censo Demográfico
PNAD
2000 (2001 em diante)
Família na qual há um chefe mulher, sem cônjuge, com filhos menores de 15 anos e ser analfabeta.
IBGE, Censo Demográfico
PNAD
2000 (2001 em diante)
Família na qual há uma pessoa com 16 anos ou mais, desocupada (procurando trabalho) com 4 ou menos anos de estudo.
IBGE, Censo Demográfico
PNAD
2000 (2001 em diante)
Família na qual há uma pessoa com 10 a 15 anos que trabalhe.
IBGE, Censo Demográfico
PNAD
2000 (2001 em diante)
Família na qual há uma pessoa com 4 a 14 anos que não estude.
IBGE, Censo Demográfico
PNAD
2000 (2001 em diante)
Família com renda familiar per capita inferior a meio salário mínimo, com pessoas de 60 anos ou mais.
IBGE, Censo Demográfico
PNAD
2000 (2001 em diante)
Família com renda familiar per capita inferior a meio salário mínimo, com uma pessoa com deficiência.
IBGE, Censo Demográfico
PNAD
2000 (2001 em diante)
Quadro 2: Composição de variáveis para construção d a Taxa de Vulnerabilidade Social
Fonte: BRASIL, Norma Operacional Básica da Assistência Social – NOB SUAS, 2005, p. 51-52.
No que tange ao critério de cruzamento de indicadores socioterritoriais e de
cobertura para a hierarquização de municípios dentro de cada estado, com vistas ao
financiamento da Proteção Social Básica no SUAS, o MDS adotou os princípios
referentes ao “porte populacional dos Municípios, a taxa de vulnerabilidade por
estado, garantindo a distribuição de recursos para os Municípios através da divisão
proporcional ao total da população vulnerável” (BRASIL, 2004, p. 52, Resolução
145).
47
Em relação ao financiamento, conforme previsto pela Constituição Federal, a
Assistência Social deve ser financiada com a participação de toda a sociedade,
mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, do Distrito Federal, dos
Estados e Municípios e das diversas contribuições sociais (BRASIL, 1988). Os
recursos de cada ente federado para a execução da Política Nacional de Assistência
Social são alocados em seus orçamentos. Os recursos federais do cofinanciamento
da Assistência Social são alocados no Fundo Nacional de Assistência Social
(FNAS), ao passo que os recursos do Distrito Federal e dos Estados e Municípios
são alocados, respectivamente, no Fundo de Assistência Social do Distrito Federal
(FAZ/DF) e nos Fundos Estaduais e Municipais de Assistência Social constituídos
como unidades orçamentárias. O art. 19, incisos V e VI, da Lei Federal nº 8.742
(LOAS), de 1993, estabelece como competência do MDS a responsabilidade pela
coordenação da Política Nacional de Assistência Social propondo os critérios e
procedimentos para as transferências de recursos em seu âmbito (BRASIL, 2005,
Resolução 130).
A Norma Operacional Básica (NOB/SUAS) define as condições gerais, os
mecanismos e os critérios de partilha para a transferência de recursos federais para
o Distrito Federal, Estados e Municípios. Estas diretrizes também, se encontram no
art. 18, inciso IX, da LOAS, prevendo a utilização de indicadores para partilha dos
recursos trazendo, assim, o desafio de relacionar informações sociais, econômicas,
demográficas e cadastrais com as escalas territoriais e as diversidades regionais
presentes no desenho federativo do país, além de trazer, ainda,
o desafio de estabelecer, com base nesses indicadores, partilha e distribuição de recursos fundamentada em metodologia objetiva e critérios públicos e universais que sejam, ao mesmo tempo, transparentes e compreensíveis por todas as instâncias que operam a política de assistência social, em especial, aquelas incumbidas do controle social (BRASIL, 2005, p. 50-51, Resolução 130).
Sob essa premissa, merece destaque a orientação do nível federal para a
utilização de dados primários oriundos de uma única fonte de dados, uma vez que,
segundo o MDS, criar uma dependência de dados por via de outros órgãos e
secretarias poderá tornar a coleta de informações pouco ágil. Para os Municípios
fica a responsabilidade de construir metodologias capazes de processar resultados a
48
partir de coleta de dados, que de fato demonstrem o grau de precaridade da sua
população.
De fato os Municípios recebem recursos financeiros segundo informações
prestadas. Embora o CadÚnico dos Programas Sociais esteja descrito na lei de sua
criação como instrumento para os programas que deve ser utilizado e alimentado
pelos municípios, o MDS não estabelece nenhuma norma específica para que os
seus dados sejam prioritariamente utilizados para auxiliar nos cálculos para compor
os critérios de partilha para transferência dos recursos federais (BRASIL, 2004,
Resolução 145).
Além da diretriz para a composição do diagnóstico social e populacional, cabe
à esfera municipal analisar o perfil de seu território, construindo quatro indicadores
apresentados como necessários a esta análise, sendo três básicos e um
complementar. O Quadro 3 apresenta os três indicadores fixos pré-estabelecidos
pela NOB/SUAS, comuns a todas as escalas de porte populacional Municipal (porte
I, II, médio, grande e metrópole) como elementos para a composição do quadro da
taxa de vulnerabilidade social populacional, por Município.
Indicador Descrição FONTE ANO Taxa de
vulnerabilidade social municipal
Relação entre a população vulnerável e o porte do
município.
IBGE, Censo Demográfico (micro dados da amostra);
2000
Receita corrente líquida municipal
per capita
Relação entre a receita corrente líquida municipal e a população estimada
Ministério da Fazenda – Secretaria do
Tesouro Nacional (receita) e IBGE
(população);
2003
Recursos transferidos pelo
FNAS (MDS) para Proteção Social
Básica per capita
Relação entre o volume de recursos transferidos pelo FNAS para o FMAS e a
população estimada
- MDS/FNAS/SUASweb
(transferência); - IBGE (população).
2005
Quadro 3: Indicadores Básicos para composição socio territorial.
Fonte: BRASIL, Norma Operacional Básica da Assistência Social – NOB SUAS, 2005, p.43.
O Quadro 4 apresenta o indicador complementar somente para metrópole,
isto é “um indicador variável, sensível às especificidades de cada escala de porte
populacional municipal e relacionado às particularidades de cada Estado ou região”
49
(BRASIL, 2005, p. 53, Resolução 130). O MDS acredita conseguir com esses
indicadores testar se a variável é sensível ao que se pretende identificar, ou seja, o
grau de vulnerabilidade dos Municípios.
Variável Descrição Fonte Ano
Taxa de homicídios Relação entre o número de óbitos por homicídio e a população total
IBGE, Estimativas de população e
Ministério da Saúde. 2003
Taxa de homicídio de jovens
Relação entre o número de óbitos por homicídio de pessoas de 15 a 29 anos e a população de 15 a 29 anos
IBGE, Estimativas de população e
Ministério da Saúde. 2003
Taxa de mortalidade infantil
Relação entre o número de óbitos de crianças menores de um ano e o número de nascidos vivos no ano.
Ministério da Saúde 2003
Taxa de intensidade da Pobreza
Distância que separa a renda domiciliar per capita média dos indivíduos pobres (definidos como os indivíduos com renda domiciliar per capita inferior a R$ 75,50, ou meio salário mínimo) do valor da linha de pobreza, medida em termos do percentual desta linha de pobreza.
Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil (PNUD-IPEA-FJP)
2000
Taxa de crescimento da população residente
Variação percentual da população residente estimada
Estimativas de população do IBGE
2004
Quadro 4: Escala Nacional - Indicador Complementar para Metrópoles.
Fonte: BRASIL, 2009. Instância de Pactuação: Comissão Intergestores Tripartite – CIT; por meio do executivo municipal e os respectivos estados, pelas CIB.
Na subseção seguinte serão discutidos os procedimentos utilizados pelo MDS
para identificação do público mais vulnerável nos Municípios. Vale ressaltar que a
identificação desse público deveria orientar os gestores públicos no processo de
implantação de CRAS em territórios intramunicipais.
50
3.2 O MDS e a identificação da população alvo dos s erviços de Proteção Social Básica o município
Como visto, é de grande importância o estudo da distribuição territorial
municipal de diferentes perfis sociodemográficos para as políticas sociais em geral,
e para a Assistência Social, em particular. Contudo, para que tenha o efeito
esperado é preciso organizar e trabalhar com dados que de fato reflitam as
condições de vida da população e a sua localização específica dentro do Município.
Porém, o fato de relevância para estudos territoriais é que a sua metodologia
possibilite tratar o território de forma desagregada em unidades espaciais menores,
sobretudo espaços intramunicipais.
Os dados utilizados pelos Sistemas Geográficos de Informação (SIG)
permitem a utilização dos setores censitários 7 ou áreas de ponderação 8 dos
Censos Demográficos do IBGE, abrindo perspectivas de pesquisa em um grau de
detalhamento intramunicipal. Entretanto, mesmo o Censo Demográfico sendo uma
fonte de dados poderosa, e dispondo de dados desagregados até o nível
intramunicipal, a coleta desses dados é feita decenal, o que o torna paulatinamente
obsoleto (CUNHA; OLIVEIRA, 2001).
Fato é que a partir das deliberações do nível Federal, os Municípios ficaram
encarregados de elaborar diagnósticos sobre os territórios e sua população como
condição primeira voltada para orientar a implantação de CRAS em áreas
vulneráveis. Para tanto, o MDS utilizou de alguns indicadores sociais na perspectiva
de serem úteis para o propósito de identificar Estados e Municípios mais vulneráveis
do ponto de vista das diretrizes postas pela PNAS. As Tabelas 2 e 3 referem-se à
concentração de indigência e de pobreza, respectivamente. Para o MDS, isso
identifica os Municípios para os quais deverão ser destinados mais recursos
7 Setor censitário corresponde à menor unidade territorial para a qual são disponibilizados os Dados dos Censos Demográficos. Utilizado também como menor unidade para efeito de amostragem do levantamento censitário, costumam compreender uma área com mais ou menos 300 domicílios. Isso implica que suas dimensões territoriais variam segundo o grau de adensamento da cidade (CUNHA; OLIVEIRA, 2001). 8 Define-se Área de Ponderação como sendo uma “unidade geográfica, formada por um agrupamento mutuamente exclusivo de setores censitários, para a aplicação dos procedimentos de calibração das estimativas com as informações conhecidas para a população como um todo” (IBGE, 2002, p.12).
51
financeiros. Resta, porém, criar instrumentos capazes de desagregar essas
informações no interior dos Municípios.
TABELA 2
Concentração da indigência nos grupos de municípios classificados pela população – Brasil – 2000
Municípios segundo o
total de habitantes
Total de municípios
População total
População vivendo
com renda per capita abaixo da linha de
indigência
Média de
população vivendo
com renda per
capita abaixo da linha de
indigência em cada
município
Percentagem vivendo com
renda per capita
abaixo da linha de
indigência
Pequenos I (até 20.000
hab.) 4.018 33.437.404 9.160.084 2.280 27,39
Pequenos II (de 20.001 a 50.000 hab.)
964 28.832.600 7.554.345 7.836 26,20
Médios (de 50.001 a 100.000
hab.)
301 20.928.128 3.564.858 11.843 17,03
Grandes (de 100.001 a 900.000
hab.)
209 50.321.723 5.012.177 23.982 9,96
Metrópoles (mais de 900.000
hab.)
15 36.279.315 2.744.692 182.979 7,57
TOTAL 5.507 169.799.170 28.036.157 5.091 16,51
Fonte: BRASIL. IBGE, 2003C. Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002.
52
TABELA 3
Concentração da pobreza nos grupos de municípios c lassificados pela população – Brasil – 2000
Municípios segundo o
total de habitantes
Total de municípios
População total
População vivendo
com renda per capita abaixo da linha de pobreza
Média da População
vivendo com renda per capita abaixo da linha de pobreza em cada
município
Percentagem vivendo com
renda per capita
abaixo da linha de pobreza
Pequenos I (até 20.000
hab.) 4.018 33.437.404 16.673.196 4.150 49,86
Pequenos II (de 20.001 a 50.000
hab.)
964 28.832.600 13.696.633 14.208 47,50
Médios (de 50.001 a 100.000
hab.)
301 20.928.128 7.380.022 24.518 35,26
Grandes (de 100.001 a 900.000
hab.)
209 50.321.723 11.852.368 56.710 23,55
Metrópoles (mais de 900.000
hab.)
15 36.279.315 6.419.325 427.955 17,69
TOTAL 5.507 169.799.170 56.021.544 10.173 32,99 Fonte: BRASIL. IBGE, 2003C. Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002.
Os Municípios de porte pequeno I e II possuem um número elevado de
pessoas vivendo com renda per capita abaixo da linha da pobreza, conforme mostra
a Tabela 2. Porém, o recorte intramunicipal não é recomendado pelo MDS, dado que
a população pequena. O desafio fica para os Municípios de médio porte, grande
porte e metrópoles. Nesses, a recomendação da NOB/SUAS de 2005 é de recortes
de 3.500 a 5.000 famílias para intervenção da Proteção Social Básica (BRASIL,
2005, Resolução 130). Aqui reside um obstáculo importante para se obter um
resultado mais acurado capaz, de fato, de orientar melhor a gestão municipal no
tocante à localização do público certo para o serviço mais apropriado.
53
Como já mencionado, o MDS não elaborou metodologia capaz de
georreferenciar as famílias vulneráveis, deixando a cargo de cada Município essa
tarefa. O CadÚnico dos programas federais é uma fonte potencial de dados
pertinentes que são periodicamente atualizados. Esses dados podem permitir avaliar
a validade e sensibilidade das informações, além de identificar e dimensionar a
população alvo dos serviços de proteção básica em territórios intramunicipais. Além
disso, possuem o Código de Endereçamento Postal (CEP) permitindo
georreferenciar tal público. Essa discussão é importante devido a recomendação de
recorte intramunicipal dada pelo MDS para identificação do público prioritário da
política de Assistência Social. Como visto no Quadro 2, os dados utilizados pelo
MDS para identificação da população pobre e indigente datam, respectivamente de
2002 e de 2000, ao passo que os dados do CadÚnico são atualizados, segundo lei
específica, pelo menos anualmente pelos Municípios.
3.3 A Assistência Social e o Cadastro Único
O Decreto nº 3877 de 24 de julho de 2001, revogado pelo Decreto nº 6.135,
de 26 de junho de 2007 (BRASIL, 2001) torna obrigatório para todos os Municípios
do Brasil, a utilização do CadÚnico para os programas federais. Em 2007utilizou-se
um questionário denominado de Caderno Azul (ANEXO B), e alguns outros dados
foram coletados sistematicamente devendo ser atualizados pela Assistência Social.
Esta obrigatoriedade consta na Lei nº. 10836, além de obrigar os Municípios também
a cadastrar as famílias mais vulneráveis (BRASIL, 2004).
Para reforçar essa obrigatoriedade, foi publicada no Diário Oficial da União
(DOU), em 20 de outubro de 2008, a Portaria nº 376, de 16 de outubro de 2008, que
regulamenta a gestão do CadÚnico para Programas Sociais do Governo Federal
(BRASIL, 2008).
O CadÚnico traz um conjunto de informações cujo uso apropriado é capaz de
permitir o delineamento do perfil de aproximadamente milhões de famílias pobres
compreendendo um número expressivo de pessoas com informações das mais
variadas permitindo não apenas medir o seu grau de pobreza, carências e
vulnerabilidade, mas também, a localização desses grupos no território
intramunicipal. O CadÚnico tem potencial para identificar, também, através da
54
construção de indicadores específicos, famílias prioritárias para ações de
acompanhamento familiar, além da identificação e seleção de beneficiários para
outras políticas sociais (Federal, Estaduais e Municipais), de acordo com o perfil de
cada programa - Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), Carteira do
Idoso, Tarifa Social de Energia Elétrica.
O CadÚnico tem como objetivos a convergência de esforços para o
atendimento prioritário das famílias em situação de vulnerabilidade, a criação de
indicadores que reflitam as várias dimensões de pobreza e vulnerabilidade, além de
ser capaz de criar outros indicadores específicos para identificação do público de
acordo com os níveis de complexidade de proteção social e, cabe frisar entretanto,
de ser uma ferramenta de planejamento para políticas públicas voltadas às famílias
de baixa renda do país. Em 2010, estima-se que mais de 20 milhões de famílias
estejam cadastradas, ou seja, 1/3 da população brasileira, em todos os seus
Municípios (BRASIL, 2010 d).
Em outubro de 2003 foi criado o Programa Bolsa Família (PBF), unificando a
gestão e a execução dos Programas existentes até então, tais como o Bolsa
Alimentação, o Vale Gás, Cartão Alimentação. Em junho de 2007, publicou-se novo
decreto sobre o CadÚnico (BRASIL, 2007, Decreto nº 6.135), que revogou o anterior
de 2004 reafirmando o uso obrigatório desse banco de dados para a seleção de
beneficiários e integração de programas sociais do Governo Federal voltados para o
atendimento das famílias de baixa renda, excetuando-se aqueles administrados pelo
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS):
Conforme o decreto nº 6.135/2007, são consideradas famílias de baixa renda aquelas com renda mensal per capita de até ½ salário mínimo ou com renda mensal total de até 3 salários mínimos. Este segundo critério foi incluído para atender à demanda específica do Ministério das Cidades, responsável pela gestão de alguns programas habitacionais voltados a famílias com essa faixa de renda. Todavia, esse critério de cadastramento ainda não está operacionalizado e o MDS orienta que os municípios cadastrem: (i) todas as famílias com renda per capita mensal de até ½ salário mínimo, independentemente de seu atendimento por programas sociais; (ii) famílias com renda mensal total de até 3 salários mínimos, desde que visando à operacionalização de programas habitacionais; (iii) famílias com renda que não se enquadre nesses dois critérios, desde que sua inclusão no CadÚnico se dê para fins de participação em algum programa social operado por quaisquer dos três níveis da federação. De todo modo, conforme a orientação explícita do MDS, a linha de renda preferencial se trata de ½ salário mínimo mensal per capita e é esse o critério de cadastramento operado pelos municípios (BARTHOLO; CÂMARA, 2008, p. 4).
55
Segundo Barros e Carvalho (2002), importantes dimensões das condições de
vida podem ser analisadas a partir das informações reunidas pelo CadÚnico tais
como a vulnerabilidade social a partir da identificação do ciclo de vida das pessoas,
a deficiência física e renda, a inserção no mundo do trabalho formal e as condições
habitacionais. Essas dimensões demonstram a abrangência desse instrumento na
possibilidade de identificação das famílias mais vulneráveis e, portanto, prioritárias
para inserção nos programas e projetos sociais do MDS.
Outro ponto importante refere-se à qualidade da informação, ou seja, quanto
mais se usa uma fonte de dados relacionada diretamente à informação, mais fácil
fica levantar pontos de estrangulamento e, portanto, aperfeiçoá-la:
a unicidade do cadastro é indispensável para uma efetiva integração das intervenções sociais. Só com a utilização de um único cadastro é possível garantir que uma mesma família tenha acesso simultâneo ao amplo conjunto de oportunidades e programas de que necessita para superar a pobreza (BARROS; CARVALHO, 2008, p. 8).
O Governo Federal, no final de 2009, atualizou o formulário de coleta de
dados do CadÚnico com o objetivo de aproximá-lo conceitualmente das pesquisas
domiciliares oficiais do IBGE, melhorando a capacidade do instrumento de identificar
povos e comunidades tradicionais, famílias acampadas e em situação de rua,
aprimorando a caracterização e identificação da pobreza na sua complexidade e
diversidade, possibilitando a seleção de diversos públicos para programas sociais.
Esse novo Sistema do CadÚnico (V7) consiste em uma versão online na qual os
gestores municipais poderão fazer a inclusão ou a manutenção, alteração e/ou
exclusão dos dados das famílias diretamente na base nacional do CadÚnico. As
principais variáveis do CadÚnico são:
1- Características do domicílio: Situação do domicílio (urbano ou rural),
condição de propriedade, tipo (casa, apartamento, cômodo), número de cômodos,
tipo de construção, abastecimento de água, tipo de iluminação, escoamento
sanitário, destino do lixo, número de moradores. Esta variável possibilita uma análise
socioterritorial do Município, indicando locais de maior ou menor vulnerabilidade
social.
2- Identificação e Características das Pessoas – dados de cada um da família:
nome completo e data de nascimento, sexo, local de nascimento, nacionalidade,
56
filiação, estado civil, presença e tipo de deficiência, cor, documentação - Número de
Identificação Social (NIS), Certidão de Nascimento, Carteira de Identidade, Carteira
de Trabalho (CTPS), CPF, Título de Eleitor, freqüência à escola, grau de instrução,
situação no mercado de trabalho, tempo de residência, rendimentos, gasto mensal
com as principais rubricas de despesa, relação com o responsável familiar. Esse
conjunto de variáveis pode apresentar uma radiografia das vulnerabilidades sociais
elencadas pelo MDS, quais sejam: por ciclo de vida - faixa etária de 0 a 18 anos e
acima de 60 anos; por deficiências, sejam elas quais forem com destaque para os
idosos e deficientes que recebem o Benefício de Prestação Continuada (BPC). Inclui
também a vulnerabilidade por renda, destacando prioritariamente as famílias que
recebem o benefício do Programa Bolsa Família.
O CadÚnico contempla todos os dados do recorte de público prioritário para
inserção nos programas federais acrescido o cadastramento de pessoas em
situação de rua, famílias indígenas e famílias quilombolas, Pessoas sem registro civil
de nascimento e Famílias conviventes, o que passará a constar na nova versão do
aplicativo V 7.0.
3 – Vinculação a programas sociais e Serviços. Estas informações podem ser
retiradas do cadastro suplementar do aplicativo Versão 7.0 e, portanto, não poderá
ser tratada neste documento, uma vez que os dados do CadÚnico dos dois
Municípios – Belo Horizonte e Fortaleza - constam na versão do aplicativo V6.0 e,
portanto, ainda não atualizada ainda para o mais novo aplicativo. Estes dados se
dividem em programas da Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
(SESAN), Serviços da Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS), Ministério
de Minas e Energia e Ministério das Cidades. Pode-se observar que no momento em
que todos os municípios já estiverem utilizando o aplicativo da Versão 7.0 os dados
coletados por esse formulário darão um panorama sobre o grau de inserção da
família em programas e serviços do Governo Federal, podendo desencadear uma
análise correlata sobre o grau de dependência desta mesma família em relação ao
Governo Federal.
4 – Endereço completo com localização de logradouro, CEP, bairro, o que
possibilita o georreferenciamento da população.
Em suma, o CadÚnico versão 7 permitirá, também, uma consulta sobre o
histórico da movimentação da família e da pessoa, imprimir ou salvar formulários,
cadastrar família, gerir família e transferência de famílias e pessoas, além de
57
vincular a pessoa programas sociais (BRASIL, 2010d). Isso demonstra o quanto a
mais o CadÚnico passará a fornecer de informação aos gestores público para que
esses material seja utilizado de fato como instrumento de gestão na Assistência
Social,além do fato de que cabe a essa política a gestão do banco de dados do
CadÚnico. Mesmo com a versão 6, o que se nota é que o CadÚnico possui um
conjunto de informações capaz de identificar vários perfis da população, inclusive o
recorte proposto para a Proteção Social Básica (PSB).
Portanto, confere-se ao CadÚnico a possibilidade de identificar a população
prioritária para os serviços da PSB pelo fato dos dados serem coletados
sistematicamente e, portanto, atualizados, além do fato de conter informações
importantes para orientar a execução dos serviços socioassistenciais. Ressalta-se
que o CadÚnico, com a localização de endereço, permite georreferenciar o público
cadastrado o que possibilita, também, ter precisão quanto à identificação do melhor
território para a implantação do CRAS.
Inclui-se, nesta abordagem sobre o Cadúnico, analisar a sua localização
institucional e organizacional nos Municípios da federação. Para ter acesso aos
bancos de dados do CadÚnico dos dois Municípios em estudo, foi necessário uma
formalização aos gestores públicos por parte da Coordenação do Curso de Mestrado
em Ciências Sociais da PUCMinas bem como a assinatura do orientador da
dissertação. Juntamente com a carta seguiu uma solicitação de quais dados seriam
interessantes à pesquisa. Veja modelo de carta em anexo.
Em Belo Horizonte a solicitação foi feita ao gestor público da Secretaria
Municipal de Políticas Sociais e em Fortaleza, à gestora da Secretaria Municipal de
Assistência Social. Vale ressaltar que, mesmo com toda a documentação alguns
entraves foram notados, podendo ser citado, por exemplo, em Belo Horizonte, a
indisposição de rever as informações solicitadas, ou seja, depois da primeira análise
de dados, seriam necessárias outras informações mais precisas e esta foram
negadas. Já em Fortaleza, todas as vezes que foram solicitadas novas informações,
estas foram disponibilizadas.
Esse assunto é relevante uma vez que o CadÚnico se tornou um instrumento,
também, político por agregar um conjunto de informações que de certa forma podem
ser objeto de preocupação pública dependendo do cenário político de cada
município, além do fato do Município receber recurso federal para gerenciar a
qualidade e atualização do cadastro a partir do cálculo do Índice de Gestão
58
Descentralizado (IGD). Este índice é um indicador que mostra a qualidade da gestão
descentralizada do Programa Bolsa Família. É com base nesse indicador, que o
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) repassa recursos
financeiros aos Estados e Municípios para a realização da gestão do referido
programa. Quanto melhor for a qualidade do IGD, maior é o valor dos recursos
financeiros transferidos aos Municípios. Para receber os recursos, o Município deve
ter aderido ao Programa nos termos da Portaria n° 2 46/2005, ser habilitado em
qualquer nível de gestão da Assistência Social9.
O IGD-Municipal é calculado por meio da média aritmética das seguintes
variáveis: qualidade e integridade das informações constantes no CadÚnico para
Programas Sociais (taxa de cobertura de cadastros); atualização da base de dados
do CadÚnico (taxa de atualização de cadastros); informações sobre o cumprimento
das condicionalidades da área de educação (taxa de crianças com informações de
frequência escolar); informações sobre o cumprimento das condicionalidades da
área de saúde (taxa de famílias com acompanhamento das condicionalidades de
saúde). Para obter o valor mensal a ser transferido pelo MDS aos Municípios,
considera-se a seguinte fórmula: [IGD-M x R$ 2,50 x (nº de famílias + 200*)]. Onde:
IGD-M é o índice encontrado a partir da conta descrita acima, que varia entre 0 e
1.R$ 2,50 é o valor de referência por família, definido pelo MDS (BRASIL, 2006,
Portaria nº. 148).
Belo Horizonte tem seu índice de validade de cadastro (0,65) menor que
Fortaleza (0,76), assim como também o índice de atualização cadastral. Belo
Horizonte tem o índice de (0,64) e de Fortaleza de (0,80) 10. A alimentação dos
dados cadastrais é fundamental para subsidiar os investimentos públicos nos
territórios municipais. Uma vez ele sendo pouco eficaz, torna-se ineficaz, também, o
seu uso. (BRASIL, 2010 a).
Em Fortaleza, a atualização do CadÚnico é feita diretamente pelos técnicos
dos CRAS bem como pelas regionais administrativas (06 regiões), além do nível
central. Em cada um dos equipamentos tem uma equipe específica para
atualizações cadastrais bem como por realizar novos cadastros. Todo o público da
Assistência Social é cadastrado. A gestão do CadÚnico é na Secretaria Municipal de
Assistência Social (SEMAS), em uma gerência específica.
9 Para saber mais acessar www.mds.gov.br/bolsafamilia. 10 Dados pesquisados em janeiro de 2011.
59
Essa localização institucional, ao que tudo indica, faz com que Fortaleza
tenha um índice de gestão relevante e, por isso, como demonstrado acima pelos
índices de validade e atualização cadastral, possui alto percentual de qualidade.
Porém, pelas informações obtidas através de conversas informais com gestores da
SEMAS, nota-se que esta Secretaria ainda deve se estruturar melhor para que de
fato consiga obter, além de um tratamento da informação mais apurado, utilizar esse
banco de dados para orientar a gestão pública da Assistência Social. A Secretaria
Municipal de Assistência Social de Fortaleza, na estrutura organizacional da
prefeitura, tornou-se Secretaria a pouco mais de três anos (junho de 2007), o que
pode até justificar a pouca experiência voltada para uma gestão mais organizada
das informações processadas.
Já em Belo Horizonte, a gestão do CadÚnico está localizada na Secretaria
Municipal de Políticas Sociais (SMPS) em uma gerência de Transferência de Renda
que se responsabiliza pela gestão do CadÚnico e pelo Programa Bolsa Família em
todo o Município. É nesta gerência que se processa tanto a atualização cadastral
quanto o registro de novos cadastros. O Recurso do IGD é administrado por essa
Secretaria (SMPS) e aplicado de acordo com o planejamento operado por seu
gestor.
A Assistência Social é uma secretaria adjunta à Secretaria Municipal de
Políticas Sociais na estrutura organizacional da Prefeitura Municipal de Belo
Horizonte e não guarda nenhuma relação direta com os dados do CadÚnico
recebendo somente informações em listagens processadas pela Gerência de
Transferência de Renda sobre as famílias que descumprem as condicionalidades
dos Programa Bolsa Família. Reforça-se, portanto, que a localização da gestão do
CadÚnico na estrutura organizacional municipal em muito interfere tanto na dinâmica
da informação quanto no uso desta para a gestão da política de Assistência Social
no nível local. Interfere, também, na disponibilidade dos dados tornando o seu uso
um instrumento controlado por decisão política e não técnica, ao contrário o que diz
no Decreto nº 6.135, de 26 jun. 2007. A forma de coletar os dados de certo influencia
no resultado. Para além dos índices, a compreensão acerca do uso do banco de
dados é outro fator que influencia no resultado. Se tiver fragmentação da
informação, uma vez que a gestão não se encontra com quem de fato o utiliza e é
cobrado por isso, os resultados ficam frágeis.
60
A seguir, no capítulo 4 será apresentada a experiência de Belo Horizonte e de
Fortaleza no que tange à trajetória feita para localizar o público da Proteção Social
Básica (PSB). A metodologia criada por estes municípios para coletar informações e
alimentar os aplicativos voltados para identificar as especificidades do território
intramunicipal, será analisada e comparada à luz do CadÚnico, de cada Município.
Também será abordado a localização da gestão do CadÚnico no organograma de
municipal como mais um dado para ser analisado à luz da abrangência do seu uso.
61
4 A EXPERIÊNCIA DE IMPLANTAÇÃO DE CRAS EM BELO HORI ZONTE E FORTALEZA
Este capítulo apresenta e discute os estudos feitos pelo Município de Belo
Horizonte e pelo Município de Fortaleza para identificar o território bem como o
público prioritário da Proteção Social Básica (PSB) para implantar o Centro de
Referência da Assistência Social (CRAS). Ambos fizeram um esforço de construir
procedimentos operacionais tanto para identificar e em seguida delimitar territórios
intramunicipais quanto para identificar o público prioritário de atendimento do SUAS,
além de ambos se encontrarem habilitados na gestão plena do SUAS e, portanto,
receberem cofinanciamento federal para implementar serviços dos diversos níveis
de proteção social, como por exemplo, os serviços contidos no equipamento CRAS.
Reforça-se, portanto, a importância de avaliar o uso do CadÚnico para criar
indicadores próximos do conceito, objeto ou função para o qual foi proposto e a
sensibilidade ou a capacidade de detecção das condições de vida de uma dada
população em um determinado território ao longo do tempo para a identificação da
demanda de atendimento ao público desses serviços, de acordo com as
determinações do SUAS. A escolha dos Municípios de Belo Horizonte e de Fortaleza
seguiu os critérios de serem ambos metrópoles e, portanto, necessitarem de
diagnóstico intramunicipal e socioterritorial para identificação do público prioritário
alvo da Assistência Social, atendendo, assim, as determinações do SUAS.
4. 1 O município de Belo Horizonte/MG 11
O município de Belo Horizonte tem uma população de 2.412.937. (BRASIL,
2000). Segundo os critérios de reordenamento dispostos na PNAS, é caracterizada
metrópole e encontra-se habilitada na Gestão Plena das ações de Assistência
Social, com responsabilidade de organizar as ações de Proteção Social Básica
11 A elaboração deste documento é de responsabilidade de Beckembaeur Neury Vieira Araújo – Equipe de Geoprocessamento/Estudos Territoriais – GEIMA/PBH, Carla Andréa Ribeiro – Gerente de Informação, Monitoramento e Avaliação – GEIMA (até abril de 2010), Mara Rúbia de Souza Albano Felix – analista de Políticas Públicas da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, Salime Cristina Hadad – Equipe de Geoprocessamento/Estudos Territoriais – GEIMA/PBH (até 2009). A utilização deste documento nesta dissertação foi autorizada pelos autores.
62
(PSB) e a Proteção Social Especial (PSE), prevenir situações de risco e constituir
uma vigilância sobre os direitos sociais violados no território. A PNAS, também
indica o número mínimo de CRAS para cada Município, segundo o tamanho
populacional. Neste caso, por se tratar de metrópole, são oito (CRAS) 12. Esses
requisitos básicos nortearam a organização territorial da Proteção Social Básica da
Assistência Social, por meio do reconhecimento da presença, no território, de
múltiplos fatores sociais e econômicos que levam o indivíduo e a família a uma
situação de vulnerabilidade13 e risco.
Em Belo Horizonte, a implantação dos CRAS teve início em 2002, na ocasião
da reforma administrativa da capital mineira, baseada em quatro princípios: a
descentralização administrativa, a intersetorialidade, a participação popular e a
territorialidade. Este conjunto de princípios recebeu o nome de Programa BH
Cidadania, que designou a cada política setorial (Assistência Social, Educação,
Saúde, Esporte e Cultura) que implantassem ações específicas, levando programas
e projetos aos territórios mais precários (MENICUCCI, 2002).
Nessa reforma administrativa, e para localizar os territórios em que deveriam
ser instalados o equipamento da Assistência Social denominado de Núcleo de Apoio
à Família (NAF), utilizou-se de indicadores intra-urbanos capazes de apontar onde
seriam necessários investimentos públicos voltados para a melhoria da qualidade de
vida da população. Os indicadores utilizados foram o Mapa de Exclusão Social da
Cidade de Belo Horizonte os dados da saúde anteriormente coletados e
consolidados no chamado BH Vida e posteriormente, dados do Censo BH Social,
além de utilizar a base de dados do Censo do IBGE de 1992 e sua reavaliação em
1996 e o Índice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU) como um instrumento para
recortar a área e, conseqüentemente, delimitar o território para a ação (NAHAS, MIP;
et.al., 1997).
Segundo Menicucci (2002), o princípio da descentralização administrativa é
compreendido como o redirecionamento da máquina política com o objetivo de fazê-
la funcionar a partir dos elementos que se encontra lá no território, ou seja, a partir
12 Esse número mínimo de CRAS é definido na PNAS, mas não há identificado uma explicação para ser exatamente esta quantidade. 13 A PNAS define vulnerabilidade social o ciclo de vida, a fragilidade de renda e pessoas com deficiência física. Define risco social e pessoal. O risco social está relacionado à precariedade da infra-estrutura urbana, territórios violentos. Risco pessoal está relacionado a membros da família que fazem uso de drogas, alcoolistas bem como inseridos no tráfico de drogas (BRASIL, 2004).
63
de onde se dá a interface com o cidadão, respeitando as diferenças e
complexidades de cada região, suas carências e potencialidades. Tal
redirecionamento não significa, segundo a autora, um esvaziamento das funções do
nível central de governo, mas sim o fortalecimento de suas capacidades
administrativas e institucionais de coordenação e regulação de políticas setoriais a
serem implementadas em nível regional e local. Continuando, Menicucci (2002)
aponta que esse novo modo de gestão que busca articular integração e
territorialidade, faz com que a definição pública de investimentos direcione recursos
a partir de problemas de uma determinada população definida territorial e
socialmente, ou seja, trabalhar com metas extraídas do território escolhido e
delimitado. O resultado pode ser um maior e melhor planejamento em administrar os
recursos públicos.
O Quadro 5 abaixo, apresenta os componentes e indicadores sociais que
compõem o Mapa de Exclusão Social de Belo Horizonte.
Continua COMPONENTES INDICADORES
VARIÁVEL ABASTECIMENTO Equipamentos • Área/hab. de hiper/supermercados, mercearias,
restaurantes e similares.
Cesta Básica • Economia de compra possível
VARIÁVEL ASSISTÊNCIA SOCIAL Equipamentos • Número de entidades de Assistência Social
VARIÁVEL CULTURA Meios de Comunicação • Tiragem por habitante de jornais locais
Patrimônio Cultural • Número de bens tombados e de grupos culturais
Equipamentos Culturais • No. equipamento e freqüência de público
• Área/hab. de livrarias e papelarias.
Programações artístico-culturais
• Número e freqüência às atividades culturais oferecidas.
VARIÁVEL EDUCAÇÃO Pré-Escolar • Taxa de matrícula e alunos/turma
1a. a 4a. séries/ 5a. a 8a. séries /2o. grau
• Taxa de matrícula, número de alunos por turma e índice de aproveitamento
64
Continua VARIÁVEL ESPORTES
Equipamentos Esportivos • Área por habitante: quadras, piscinas, campos, clubes e congêneres
Promoções Esportivas • Número de eventos esportivos e freqüência de público
VARIÁVEL HABITAÇÃO Disponibilidade Habitação
• Área construída por habitante sujeita a IPTU
• Padrão de acabamento das moradias
Conforto habitacional • Número de pessoas por dormitório
VARIÁVEL INFRA-ESTRUTURA URBANA Limpeza Urbana • "Nota" p/ coleta, varrição e capina
Saneamento • Taxa e freqüência de fornecimento de água tratada.
• Disponibilidade de rede de esgoto
Energia Elétrica • Taxa de fornecimento domiciliar
• Iluminação pública
Telefonia • Taxa de ruas com rede telefônica
• Qualidade das ligações
Transporte coletivo • Possibilidade de acesso de transporte (pavimentação)
• Número e conforto dos veículos
VARIÁVEL MEIO AMBIENTE Conforto Acústico • No. de perturbações ruidosas
Qualidade do ar • Autuações veículos transporte coletivo
Área Verde • Área/hab. com cobertura vegetal
VARIÁVEL SAÚDE Atenção à Saúde • Número por habitante de: leitos hospitalares, postos
de saúde, outros equipamentos de Assistência Médica e equipamentos odontológicos.
Vigilância à Saúde • Taxa de sobrevivência até um ano
• Taxa de nascidos c/ peso normal
65
VARIÁVEL SERVIÇOS URBANOS Serviços pessoais • No. de agências bancárias, pontos de táxi e postos de
gasolina
Serviços de Comunicação • No. de agências de correio, bancas de revistas e telefones públicos
• Funcionamento telefones públicos
VARIÁVEL SEGURANÇA URBANA Atendimento Policial • Número de equipamentos, efetivo policial e viaturas
• Tempo de espera para atendimento policial
Segurança Pessoal • Ausência de: homicídios, tentativas de homicídios, violações de domicílio, estupros, roubos, porte ilegal de armas, atentados ao pudor e lesões corporais.
Segurança Patrimonial • Ausência de roubo e furto de veículos e a moradias e estabelecimentos.
Segurança no Trânsito • Ausência de acidentes com ou sem vítimas, ocasionados por direção perigosa de veículos, abalroamentos, colisões, choques, atropelamentos e capotamentos.
Segurança Habitacional • Grau de pré-disposição ao risco geológico
Quadro 5: os componentes e indicadores sociais que compõe o Mapa de Exclusão Social de Belo Horizonte.
Fonte: NAHAS, M.I.P.; et.al., 2000.
A partir dos bancos de dados e informações acima relatadas, a escolha da
área seguiu a lógica da exclusão social, utilizando inicialmente os indicadores de
renda média familiar per capita, mortalidade neo e pós-natal (até um ano
incompleto), desnutrição infantil, população analfabeta, e ocupação. Vale ressaltar
que as categorias de acessibilidade, infra-estrutura básica, qualidade do domicílio,
moradia improvisada e a categoria percepção sócio-ambiental foram analisadas,
mas não de modo integrado a ponto de influenciar diretamente na escolha da área.
Os pressupostos básicos adotados por Belo Horizonte no processo de
territorialização, a partir de 2004, com as diretrizes do MDS, foram estabelecidos a
partir de uma base territorial que permitisse a caracterização da população e de
seus problemas, na identificação das agregações territoriais já existentes no
66
município, na utilização das concepções de escala, distância, área de abrangência,
barreiras geográficas e na realização do diagnóstico da população habitante dos
territórios da PSB, bem como na análise da origem e trajetória do usuário da rede
socioassistencial.
Essa metodologia de identificação dos territórios intramunicipais iniciou-se em
2004, após a implementação da PNAS no mesmo ano. Até esta data Belo Horizonte
tinha nove NAF. Somente a partir de 2005 que foram implementados outros NAF,
mas com a nova nomenclatura ditada pelo MDS, qual seja, CRAS. Atualmente, em
Belo Horizonte existem trinta CRAS localizados em territórios vulneráveis
identificados e assim definidos a partir da metodologia criada pela Prefeitura
Municipal de Belo Horizonte, Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social,
especificamente para a delimitação e identificação desses territórios. Os dados
utilizados por Belo Horizonte são do Censo Demográfico de 2000 e dados da saúde,
em específico, mortalidade infantil (BELO HORIZONTE, 2011)
Belo Horizonte utilizou o Sistema de Informação Geográfica (SIG) por ele ser
um sistema de introdução, armazenamento, manipulação e saída de informações
geográficas. A abordagem espacial permite a integração de dados demográficos,
socioeconômicos e ambientais, promovendo o inter-relacionamento das informações
de diversos bancos de dados. Nesse sentido, é fundamental que as informações
sejam localizáveis, ou seja, tenham uma referência geográfica, fornecendo
elementos para construir a cadeia explicativa dos problemas do território e
aumentando o poder de orientar ações da política de Assistência Social.
Para realizar as operações de georreferenciamento associaram-se
informações dos arquivos de dados com os arquivos gráficos, através de uma
variável codificadora. Como os sistemas SIG baseiam-se no relacionamento de
entidades gráficas com atributos não gráficos (banco de dados), permitindo análises
complexas que levam em conta a referência espacial (posição e, por conseguinte,
coordenadas), georreferenciar pode ser definido como ato de estabelecer uma
referência espacial (coordenadas X e Y) a um determinado elemento gráfico ou não
gráfico de um sistema de informações (BELO HORIZONTE, 2008).
Os dados que podem ser atribuídos aos objetos espaciais estão relacionados
ao Censo Demográfico do IBGE de 2000, ao histórico sanitário da região e à
67
informação da localização de beneficiários de programas sociais, quando essa
ultima listagem é fornecida pela SMPS com informações elegíveis de georreferenciar
devido a facilidade de localizar o público utilizando o sistema da Empresa de
Informática e Informação do Município de Belo Horizonte (PRODABEL). Belo
Horizonte, segundo dados da GEIMA, utilizou o Índice de Vulnerabilidade à Saúde
(IVS) 14 como índice para apurar áreas vulneráveis da cidade. Os dados da saúde
são utilizados para a composição das variáveis, daí a utilização do histórico das
regiões da cidade. Desenvolvido pela Secretaria Municipal de Saúde de Belo
Horizonte em 1996, com o objetivo de mapear a cidade em áreas de risco muito
elevado, elevado, médio e baixo, esse índice tem sido utilizado para o planejamento
da distribuição das equipes do Programa de Saúde da Família (PSF), com
priorização do atendimento às áreas de maior vulnerabilidade.
O Índice de Vulnerabilidade à Saúde (IVS) é um indicador composto que
associa diferentes variáveis num indicador sintético que possibilita analisar as
características de grupos populacionais vivendo em determinadas áreas
geográficas. É um índice com cinco componentes contendo treze indicadores com
pesos específicos utilizado como pano de fundo para privilegiar as áreas de risco
elevado e muito elevado.
A constituição das áreas denominadas da PSB, onde se localizam os CRAS,
foi realizada por meio da agregação dos setores censitários com determinação de
áreas com limites geográficos e demográficos definidos segundo os critérios que diz
respeito aos limites dos setores e das regiões administrativas, a identificação da
organização espontânea da comunidade e a identificação do fluxo espontâneo da
população à procura dos serviços da Assistência Social (BELO HORIZONTE, 2003).
O fato é que somente agregar setores censitários per se não identifica o público para
a Proteção Social Básica. Neste caso, em específico, agrega domicílios para compor
5 mil famílias referenciadas ao CRAS, sem saber ao certo se essas famílias
atendem os critérios estabelecidos pelo MDS. O IVS, a princípio, compõe esses
territórios com informações mais gerais, sendo, portanto, outro fator que não
identifica o público naquilo que é específico para identificá-lo, ou seja, a
14 Ver mais em http://www.pbh.gov.br/smsa/biblioteca/gabinete/risco2003.pdf. Acessado em: 13 de julho de 2010.
68
vulnerabilidade. Além disso, a composição das variáveis do IVS é calculada com
dados defasados, pois utiliza-se dos dados do Censo Demográfico de 2000.
Verifica-se, portanto, que as bases de dados devem ser alimentadas
freqüentemente, possibilitando um cálculo sistemático do IVS, de modo que se
possa perceber se as ações sociais localizadas nestes territórios de fato fizeram
efeito na vida da população. Porém, há alguns entraves verificados quanto a esse
procedimento como, por exemplo, a utilização dos dados de saneamento básico,
renda, habitação do Censo Demográfico do IBGE, que por si só são atualizados a
cada dez anos, além da utilização dos dados da saúde que requer disposição e
diretriz própria da saúde e, portanto, atualizadas segundo critérios da Saúde e não
da Assistência Social. Percebe-se, assim, que as fontes de dados utilizadas pelo
Município não deu conta de identificar o público prioritário da Assistência Social
além, inclusive, de contrariar a determinação do MDS em utilizar uma única só fonte
de dados.
No Quadro 6, abaixo, foi feita uma composição dos indicadores utilizados
para identificar os territórios segundo o grau de risco que ele produz. A metodologia,
é a mesma do IVS, da área da saúde. Pode ser confirmado, a partir da leitura do
quadro, o que já foi mencionado anteriormente, ou seja, que as fontes de informação
não retratam o solicitado pelo Protocolo de Gestão Integrada de Serviços, Benéficos
e Transferências de Renda no âmbito do SUAS de 2009. O fato é que a metodologia
do IVS da área da saúde pode até classificar e, portanto, apontar territórios de risco,
mas a classificação do risco não é a mesma exigida pelo MDS para orientar a
instalação do CRAS. (BELO HORIZONTE, 2011).
69
Quadro 6: Índice de Vulnerabilidade à Saúde (IVS). 2003 Fonte: BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal, 2003.
Reforça-se, portanto, que, dos cinco indicadores que compõe o IVS, quatro
deles utilizam dados do Censo Demográfico, o que o torna desatualizado. Apenas
uma variável tem coleta de dados e sistematização regular é feita pela área da
Saúde. Fato é que estas variáveis per se não identificam o público prioritário ditado
pela PNAS no tocante à Proteção Social Básica. As variáveis solicitadas pela PNAS
estão relacionadas ao ciclo de vida (crianças de 0 a 14 anos, adolescentes de 15 a
18 anos, idosos acima de 60 anos), além de pessoas com deficiência e com
fragilidade na renda (BRASIL, 2004, Resolução 145).
A metodologia de Belo Horizonte elaborou desenhos de possíveis territórios
(polígonos), respeitando as barreiras geográficas15 (grande avenidas, muros,
ferrovias, morros) e outras barreiras sociais (tráfico de drogas, crime organizado).
15 Identificadas como aquelas que dificultam o trajeto da população dentro do território.
70
Uma importante questão a ser considerada é que em alguns lugares o CRAS foi
instalado em prédio já disponível na região e muitas vezes a mudança de endereço
não foi possível quando identificado que o local não é de risco elevado ou muito
elevado segundo o IVS. O CRAS deve estar dentro do território, do polígono
desenhado, segundo diretriz do MDS, e então ao agregar os setores censitários isso
deve ser considerado na definição de sua área de abrangência. Outra questão foi a
elaboração do diagnóstico comparativo dos territórios. Porém, este diagnóstico não
foi preliminar à definição das áreas para implantar os CRAS, o que o torna pouco
operativo para a identificação destes territórios.
O processo de referenciamento de Belo Horizonte não partiu, portanto, do
diagnóstico socioterritorial e nem tampouco do cálculo do IVS com dados
atualizados e de acordo com as determinações do SUAS. Na sua maioria, partiu da
diretriz da escolha da área que já tivesse um equipamento público disponível para
abrigar o CRAS. Os dados referentes ao público alvo da política de Assistência
Social foram identificados posteriormente à delimitação geográfica do território, o
que não possibilitou apreciar a composição da cidade de acordo com os dados do
CadÚnico e do Benefício de Prestação Continuada (BPC), dois bancos de dados
que possuem um volume maior de público, além de ser prioritário de atendimento
segundo o Protocolo de Gestão Integrada de Serviços e Transferência de Renda,
citada na resolução da CIT n.º 7 de outubro de 2009.
Como também mencionado anteriormente, o MDS coloca como diretriz para o
mapeamento do território a utilização de uma fonte de dados secundários e de
acesso a todos, evitando a constituição de indicadores que necessite de dados
localizados em outros setores da administração pública (BRASIL, 2004, Resolução
145). A utilização da base de endereços da Empresa de Informática e Informação do
Município de Belo Horizonte (PRODABEL) é um facilitador para aplicar o
georreferenciamento do público da Assistência Social e identificá-lo no território.
Ademais, a localização do CadÚnico na estrutura organizacional da Prefeitura
Municipal de Belo Horizonte, não estando a sua gestão na Secretaria Municipal
Adjunta de Assistência Social (SMAAS) é um fator dificultador para que essa
Secretaria pudesse operacionalizar seus dados conforme necessidade e demanda
gerencial. A SMAAS fica a espera de dados trabalhados de acordo com deliberação
da Secretaria Municipal de Políticas Sociais onde há uma gerência responsável por
71
toda a operacionalização e gestão do CadÚnico, fornecendo à SMAAS somente
recortes desse banco de dados.
Em suma, a Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social de Belo
Horizonte fez um esforço grande para identificar as áreas geográficas mais
vulneráveis da cidade. De certo modo o IVS ofereceu um panorama mais amplo,
classificando-as de acordo com os seus critérios específicos. A questão que se
coloca é que a concepção de vulnerabilidade do IVS utilizado por Belo Horizonte não
retrata a concepção de vulnerabilidade citada pelo MDS. Vejamos como Fortaleza
construiu sua metodologia para identificar, previamente, os territórios vulneráveis,
segundo as diretrizes do MDS.
4.2 O Município de Fortaleza/CE 16
O município de Fortaleza tem seis regiões administrativas e uma população
de 2.505.552 habitantes (IBGE, 2007) sendo, portanto, considerada metrópole
segundo a classificação da PNAS. Habilitado na gestão plena, atualmente conta
com vinte e três CRAS. Possui, em 2000, 2.194 setores censitários. Desses, seis
setores são classificados como especiais pelo IBGE (quartel, hospitais,
acampamentos, asilos entre outros). O setor especial é aquele que apresenta
características que tornam necessário um tratamento diferenciado de coleta em
relação aos setores comuns ou não-especiais (FORTALEZA/CE, 2009).
Durante a análise para composição destes setores comuns, foram excluídos
quatorze setores por conterem valores pequenos para o cálculo dos indicadores
(zero ou 4 domicílios) ou células vazias. Foram utilizados, portanto, 2.174 setores
censitários na análise e cálculo dos indicadores extraídos do Censo Demográfico de
2000 e desagregados por setor censitário. Em cada setor censitário foram
levantadas informações que caracterizam a condição social da população residente
nos domicílios que compõem aquele setor, tais como renda, condições de
habitabilidade e infra-estrutura urbana. (FORTALEZA/CE, 2009).
16 Agradeço aos consultores Beckembauer N.Araujo e Salime C. Hadad, que juntamente comigo fizeram os estudos territoriais de Fortaleza/CE no ano de 2008/2009 e que liberaram os estudos para que eu os pudesse incluir em minha dissertação.
72
Os estudos de Fortaleza realizados pela equipe de Consultores contratados
pela Secretaria Municipal de Assistência Social utilizaram a mesma metodologia do
Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) para identificar territórios de risco. Os estudos
foram constituídos por uma análise sobre as condições sanitárias dos domicílios que
compõem cada setor censitário, representadas por três indicadores relativos ao
abastecimento de água, escoamento sanitário e coleta de lixo. Esses indicadores
foram reunidos em um componente relativo às condições sanitárias. Uma segunda
análise sobre o componente Saneamento, composto pelo percentual de domicílios
particulares com abastecimento de água inadequada ou ausente, percentual de
domicílios particulares permanentes com destino do lixo de forma inadequada ou
ausente, percentual de domicílios particulares permanentes com esgotamento
sanitário inadequado ou ausente, demonstrou ser importante na discriminação das
áreas mais vulneráveis (BRASIL, 2000).
Já o percentual de pessoas analfabetas evidenciou os setores segundo
situação de analfabetismo de seus moradores. Para o IBGE a pessoa alfabetizada é
a pessoa capaz de ler e escrever um bilhete simples no idioma de seu
conhecimento. Aquela que aprendeu a ler e escrever, mas esqueceu e a que apenas
assinava o próprio nome foi considerada analfabeta. O percentual de chefes de
famílias com 4 anos ou menos de estudo procurou evidenciar a situação de
educação dos chefes de família, considerando sua influência na inserção no
mercado de trabalho. Outro componente foi o da Educação, que demonstrou ser
importante na discriminação das áreas mais vulneráveis. Em relação à renda, foi
destacado o percentual de chefes de famílias com renda de até 2 salários mínimos.
Esse indicador procurou evidenciar as áreas com população de baixa renda
(BRASIL, 2000).
Sobre a situação social, foi utilizada a proporção de chefes de famílias de 10
a 19 anos, indicador que evidencia uma situação social de vulnerabilidade para a
família. Inicialmente, numa primeira aproximação desse tema, foi identificado que
33,2% dos domicílios de Fortaleza são chefiados por mulheres. Observou-se que
65,8% dessas mulheres recebem até 02 salários mínimos. Diante disso, concluiu-se
que a maioria das famílias chefiadas por mulheres são de baixa renda. O indicador
procurou apontar a proporção de mulheres responsáveis por domicílio em cada setor
73
censitário, buscando evidenciar uma situação social de vulnerabilidade para a
família (BRASIL, 2000).
O componente relativo à situação social foi composto por dois indicadores, o
primeiro demonstrou ter um muito pouco poder de discriminação para as áreas mais
vulneráveis. O segundo indicador conseguiu discriminar melhor essas áreas. O IVS
originalmente utiliza, nesse componente, os dados relativos à mortalidade que não
puderam ser agregados nessa análise de Fortaleza por falta de uma base de
endereços que possibilitasse o georreferenciamento dos endereços dos óbitos no
município e sua identificação por setor censitário (BRASIL, 2000).
A análise da dispersão dos valores obtidos por setores censitários em relação
a cada indicador possibilitou a atribuição de pesos que considerassem o seu poder
de discriminação. A cada indicador foi associado um peso que foi utilizado para o
cálculo do índice composto, conforme demonstrado no Quadro 7.
Dispersão Peso Calculado
Peso utilizado
Indicador Discrimina
0,0108 0,330 0,30 Fornecimento de água Pouco 0,0979 2,89 3,00 Escoamento Sanitário Muito 0,002 0,06 0,00 Coleta lixo Nada
3,28
3,30 Indicador Sanitário MUITO BOM
0,0015 0,01 0,00 Domicílio Improvisado Nada 0 0,00 0,00 Moradores por domicílios Nada 0,01 0,00 Indicador Habitação NADA
0,0359 1,07 1,00 Analfabetismo Médio 0,0466 1,38 1,50 Até 4 anos de estudo Bom
2,45 2,50 Indicador Educação BOM 0,0371 1,112 1,00 % de 2 SM Médio 0,0473 1,406 1,50 Renda Invertida Bom
2,52 2,50 Indicador de Renda BOM 0,0063
0,184 0,20 Chefe Família de 10 a 19
anos Muito Pouco
0,0456 1,356 1,50 Chefe família Mulher Bom 1,540 1,70 Indicador Situação social MÉDIO
Total 9,80 10,00
Quadro 7. Indicadores sociais segundo a classificaç ão de sua utilização.
Fonte: Fortaleza/CE, 2009. Relatório da Consultoria social realizada entre 2008 e 2009.
Foram excluídos do Quadro 8 abaixo os indicadores que tiveram peso 0
(zero) no índice de vulnerabilidade à Saúde (IVS), após a análise, quais sejam: o
Componente Saneamento: Percentual de domicílios particulares permanentes com
74
destino do lixo de forma inadequada ou ausente; Componente Habitação: Percentual
de domicílios improvisados no setor censitário; Razão de moradores por domicílio.
Setores %
Classificação IVS 2008 IVS
2009 Diferença IVS 2008 IVS
2009 Diferença BA 749 772 23 34,5 35,5 1,0 MD 718 700 -18 33,0 32,2 -0,8 EL 519 525 6 23,9 24,1 0,2 ME 188 177 -11 8,6 8,1 -0,5 2.174 2.174 100,0 100
Quadro 8: Comparativo IVS anterior e IVS novo
Fonte: Fortaleza/CE, 2009. Relatório da Consultoria social realizada entre 2008 e 2009.
Já a Tabela 4 aponta a classificação do Município de Fortaleza segundo o
grau de vulnerabilidade calculado a partir do IVS.
TABELA 4
Classificação da população de Fortaleza, domicílios e setores censitários, segundo categoria de risco do IVS
IVS População Domicílios Setores Categoria de risco
Min Máx N % n % n % Baixo 0,44 3,48 696340 32,5 180.339 34,3 772 35,5 Médio 3,49 5,10 713953 33,3 171.256 32,6 700 32,2
Elevado 5,11 6,71 561.819 26,2 134.775 25,6 525 24,1 Muito Elevado 6,72 7,82 168.932 7,9 39.677 7,5 177 8,1
Total 2.141.044 100,0 526.047 100,0 2.174 100,0
Fonte : BRASIL. IBGE. Censo Demográfico 2000.
Segundo o IVS, 34,1% da população de Fortaleza, ou seja, 730.751
habitantes e 174.472 domicílios estão localizados em áreas de risco elevado e muito
elevado. Na perspectiva de implantação e expansão dos CRAS no Município, esta
seria a população alvo da política de Proteção Social Básica. Tanto no processo de
referenciamento dos CRAS de Fortaleza quanto de Belo Horizonte, notam-se limites
uma vez que de fato, ambos, não identificam a realidade indicada pela PNAS no que
tange à localização das famílias mais vulneráveis em territórios também, vulneráveis.
O Índice de Vulnerabilidade à Saúde (IVS) utilizado por ambos os Municípios
para apontar territórios vulneráveis para implantação de CRAS apresenta limitações
75
de várias ordens. Os dados utilizados para alimentar os indicadores sociais são
relativos a 2000, ano da realização do último Censo Demográfico pelo IBGE, além
disso, não captam a totalidade do conceito de qualidade de vida, ou de saúde, em
um único indicador. Há por fim perda de informações a cada passo de síntese, os
critérios para definição das variáveis relevantes são insuficientes tanto do ponto de
vista teórico, no que diz respeito à confiabilidade e validade do dado coletado.
Os dois Municípios aqui descritos não utilizaram os dados do CadÚnico de
programas sociais do Governo Federal para identificação do público para implantar
territórios de CRAS. Em ambos, o IVS é composto de variáveis que não contemplam
as determinações do MDS para identificação do público prioritário de atendimento
nos CRAS. Ressalta-se, porém, que nenhum dos dois Municípios até início de 2011
tinha forma melhor de identificar territórios precários para orientar a implantação dos
serviços. Observa-se, também, que o indicador do IVS não contém dados suficientes
para identificação do público prioritário da Assistência Social, o que dificulta o
cumprimento da diretriz do SUAS em atender os beneficiários do Programa Bolsa
família, beneficiários do BPC e dos Benefícios Eventuais. Além desse fato, em
Fortaleza nota-se a falta de instrumentos tecnológicos e de georreferenciamento
capazes de identificar o público no território onde mora.
Vale ressaltar que nos dois casos apresentados, a implantação dos CRAS
seguiu a rota de equipamentos obsoletos localizados em áreas de favelas ou na
periferia do Município, transformando-os em CRAS, em vez de fato, localizar os
territórios vulneráveis pelo público vulnerável que o habita e não tão somente pela
precária infra-estrutura urbana, pela quase inexistência de serviços sociais, pela
acessibilidade precária, baixa escolaridade e renda, entre outros. Dessa forma, os
CRAS não atendem na sua totalidade o seu propósito de trabalhar na especificidade
do seu objeto, ou seja, com o público vulnerável pela renda, pela deficiência e pela
idade.
Nestes dois Municípios, utilizou-se do IVS para identificar o grau de risco dos
territórios, o que não deixa de ser válido, porém ainda continuam com o problema de
localizar o seu público e referenciá-lo. Os estudos feitos pelos Municípios aqui
apresentados não antecederam a escolha territorial mais apropriada à implantação
de CRAS, ou seja, esses estudos foram feitos depois da instalação dos CRAS,
tornando-se paliativos e pouco operacionais para o propósito do MDS.
76
Todas as deficiências de territorialização dos Municípios acima se centram na
identificação, no território, do público prioritário da Assistência Social a partir da
utilização de dados atualizáveis sistematicamente. O capítulo 5 trata da construção
de indicadores sociais utilizando-se do CadÚnico dos Municípios de Belo Horizonte
e Fortaleza para avaliar a sua propriedade e aplicabilidade para fins de identificação
do público específico da PSB, bem como compreender em que medida o CadÚnico
tem elementos para a identificação desse público e o quanto ele o identifica.
77
5 METODOLOGIA E RESULTADOS A PARTIR DO USO DO CADA STRO ÚNICO
Este capítulo apresenta a descrição do processo metodológico trilhado
para construir os indicadores elaborados a partir dos dados do CadÚnico do
Município de Belo Horizonte e do Município de Fortaleza. Os dados do
CadÚnico do Município de Belo Horizonte datam de março de 2009 e fevereiro
de 2010 e os dados de Fortaleza, de outubro de 2010. O objetivo é examinar a
viabilidade de identificação mais precisa do público prioritário dos serviços da
Proteção Social Básica (PSB) do Sistema Único de Assistência Social (SUAS)
em comparação com o que foi feito nos dois Municípios.
Partindo-se da verificação de que o CadÚnico dos programas sociais do
Governo Federal é um banco de dados com informações suficientes para
identificar o público prioritário dos serviços da PSB-SUAS, pode-se verificar
variáveis selecionadas a partir do CadÚnico tendo em vista o público específico
de cada um dos três serviços que compõem a PSB, quais sejam, o Serviço de
Proteção e Atenção Integral à Família (PAIF), o Serviço de Convivência
Familiar e Comunitária e o Serviço de Proteção Básica em Domicílio a pessoas
com Deficiência e Idosas.
Neste trabalho foi feito, como piloto, um exercício com o PAIF. Foram
analisadas as informações para cada uma das quatro características que
compõe o Serviço PAIF tal como está descrito na Resolução da CIT 109 –
Tipificação de Serviços Socioassistenciais. (Quadro 1, p. 33). Em cada um
desses itens foram selecionados variáveis indicativas de cada condição, se
mais ou menos favorável. Esses indicadores foram então sintetizados no
indicador composto PAIF. Para os serviços da PSB-SUAS são apresentados os
itens que descrevem o público prioritário, as informações do CadÚnico que
podem ser utilizadas e os itens que não podem ser atendidos com dados do
CadÚnico.
É necessário ressaltar que o CadÚnico tem um vasto potencial para o
uso da PSB-SUAS dadas as informações que são coletadas, a regularidade da
atualização desses dados e a possibilidade de utilização do Código de
78
Endereçamento Postal (CEP) para localizar no espaço metropolitano os
indivíduos, famílias e domicílios mais vulneráveis. Entretanto, há, também,
limitações e a ausência de informações a respeito de algumas condições e
situações relevantes para a Assistência Social não constam da versão 6.0 do
CadÚnico. Outra limitação diz respeito à qualidade dos dados. Cadastros com
dados defasados ou com informações imprecisas resultarão, obviamente, em
indicadores inválidos.
Por fim, cabe frisar que o banco de dados do CadÚnico disponibilizado
pela Prefeitura de Belo Horizonte para uso nesta dissertação contêm a variável
identificadora de domicílio e a variável que informa a posição de cada membro
do domicílio. Portanto, a unidade de análise no caso de Belo Horizonte é o
domicílio, de acordo com as características dos membros que o compunham
na data de referência do cadastro. O banco de dados do CadÚnico
disponibilizado pela Prefeitura de Fortaleza para uso nesta dissertação não
contém estas duas variáveis. Conseqüentemente, no caso de Fortaleza, foi
feito um exercício de identificação de perfis individuais. A identificação
individual também pode ser valiosa para a localização geográfica, sendo
necessário somente associar a identificação do domicílio e o CEP do mesmo.
A escolha dos Municípios, como mencionado anteriormente, pautou-se
na habilitação junto ao MDS. Ambos se encontram habilitados na gestão Plena
do SUAS, podendo receber cofinanciamento federal para implementar serviços
dos diversos níveis de proteção social. Além disso, Belo Horizonte e Fortaleza
elaboraram procedimentos próprios para identificar o público prioritário e
direcionar a implementação do CRAS, que não lançam mão dos dados do
CadÚnico, não atendendo, assim, as determinações do SUAS.
Para chegar-se a um indicador minimamente apropriado, utilizou-se o
conceito de Jannuzzi (2001) segundo o qual o indicador social refere-se a uma
medida, em geral, quantitativa dotada de um significado social abstrato, ou
seja, ele é usado para substituir, quantificar um conceito social abstrato,
podendo ser tanto de interesse acadêmico quanto programático, de interesse
público, informando algo sobre a realidade. Para a definição das dimensões a
serem examinadas, a própria natureza desta dissertação as estabelecem no
79
âmbito da dimensão social de inclusão e/ou inserção social própria dos
serviços da PBS no CRAS, de acordo com os critérios para a identificação do
público específico de cada um dos três serviços da PSB.
O Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos é realizado em
grupos de modo a garantir aquisições progressivas aos seus usuários, de
acordo com o seu ciclo de vida, a fim de complementar o trabalho social com
famílias e prevenir a ocorrência de situações de risco social. O público é
composto de crianças de até 6 anos, crianças e adolescentes de 6 a 15 anos,
adolescentes e Jovens de 15 a 17 anos, Idosos(as) com idade igual ou superior
a 60 anos, em situação de vulnerabilidade social (BRASIL, 2009, Resolução
109).
Já o Serviço de Proteção Social Básica no Domicílio para Pessoas com
Deficiência e Idosas tem características bastante específicas. A sua finalidade
é a prevenção de agravos que possam provocar o rompimento de vínculos
familiares e sociais dos usuários. O público prioritário e específico desse
serviço são pessoas com deficiência e/ou pessoas idosas que vivenciam
situação de vulnerabilidade social pela fragilização de vínculos familiares e
sociais e/ou pela ausência de acesso a possibilidades de inserção, habilitação
social e comunitária (BRASIL, 2009, Resolução 109).
Por fim, o Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF)
está voltado para o trabalho social de caráter continuado com famílias e seus
membros, com a finalidade de fortalecer a função protetiva de toda a família.
Os usuários desse serviço são famílias em situação de vulnerabilidade social
decorrente da pobreza e, portanto inseridas em programas de transferência de
renda, fragilidade pelo ciclo de vida e pela deficiência residentes nos territórios
de abrangência dos CRAS (BRASIL, 2009, Resolução 109). Voltado para
família com características específicas e encaminhando para os demais
serviços da PSB no território, esse serviço sustenta as ações
socioassistenciais17
17 Ver nos anexos E & F o estudo sobre as variáveis dos demais serviços que compõem a PSB no CRAS.
80
Como mencionado anteriormente, o exame da aplicabilidade dos dados
do CadÚnico para a identificação do público potencial dos serviços da PSB nos
CRAS, o exercício da construção das variáveis e do indicador sintético foi feito
para o Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF). A escolha
desse serviço deve-se a sua importância para a PSB na medida em que é por
meio dele que o público deve ser encaminhado para os demais serviços, ou
seja, ele reúne os perfis de público dos demais serviços. Espera-se, com esse
serviço de ação familiar, reduzir a ocorrência de situações de vulnerabilidade
social por fragilidade de renda, ampliar o acesso dos usuários dos demais
serviços da rede socioassistencial melhorando a qualidade de vida do público
do conjunto dos três serviços da PSB (BRASIL, 2009, Resolução 109).
A construção de variáveis para cada público específico é importante
para verificar se o indicador criado é sensível o suficiente para identificar, no
território intramunicipal, o público prioritário de cada serviço. Identificar as
vulnerabilidades sociais classificadas como objeto de intervenção do poder
público nos seus diversos tipos de complexidade, por meio do CadÚnico,
implica em reconhecer a importância deste banco de dados para a Assistência
Social.
O Quadro 9 abaixo, além de outras informações, traz a descrição das
características do serviço PAIF. São quatro características: Famílias
beneficiárias de programas de transferência de renda e benefícios
assistenciais, Famílias que atendem os critérios de elegibilidade a tais
programas ou benefícios, mas que ainda não foram contempladas, Famílias em
situação de vulnerabilidade em decorrência de dificuldades vivenciadas por
algum de seus membros; Pessoas com deficiência e/ou pessoas idosas que
vivenciam situações de vulnerabilidade e risco social (vulnerabilidade pelo ciclo
de vida e risco referente à violação de direitos tais como violência sexual, maus
tratos, negligência roubo entre outros
81
Continua Serviço de Proteção e Atendimento Integral à
Família – PAIF DESCRIÇÃO
VARIÁVEIS DESCRIÇÃO DAS VARIÁVEIS OPERACIONALIZAÇÃO
RESULTADO A SER
ANALISADO INDICADOR 1. Famílias beneficiárias de programas de transferência de renda e benefícios assistenciais
Data de nascimento Q2_202
Vulnerabilidade pelo ciclo de vida: 0 a 6 anos; 7 a 14 anos; 15 a 18 anos e acima de 60 anos
Separar cadastro de 0 a 6; 7 a 14 anos; 15 a 18 anos e acima de 60 anos
Vulnerabilidade pela idade
Transferência de renda = programa bolsa escola, bolsa alimentação, bolsa cidadã (PETI), LOAS/BPC e Agente Jovem (hoje, Bolsa variável Jovem (BVJ)).
Bolsa Escola - BE Q2_270_3 criança de 0 a 6 anos em família com bolsa escola
Separar cadastro de criação de 0 a 6 anos que recebe bolsa escola SIM = 1; NÃO = 0
Vulnerabilidade pela idade
Bolsa Escola - BE Q2_270_3 7 a 14 anos; 15 a 18
anos Separar cadastro de 7 A 14 que recebe Bolsa Escola SIM = 1; NÃO = 0
Vulnerabilidade pela idade
Bolsa Escola - BE Q2_270_3
Vulnerabilidade pelo ciclo de vida: 0 a 6 anos; 7 a 14 anos; 15 a 18 anos
Separar cadastro de 15 a 18 anos que recebe bolsa escola SIM = 1; NÃO = 0
Vulnerabilidade pela idade
Bolsa Alimentação - BA Q2_270_4
Vulnerabilidade pelo ciclo de vida: 0 a 6 anos; 7 a 14 anos; 15 a 18 anos
Separar cadastro de 0a 6 que recebe Bolsa Alimentação SIM = 1; NÃO = 0
Desenvolvimento infantil
Bolsa Alimentação - BA Q2_270_4
Vulnerabilidade pelo ciclo de vida: 0 a 6 anos; 7 a 14 anos; 15 a 18 anos
Separar cadastro de 7 a 14 que recebe Bolsa Alimentação SIM = 1; NÃO = 0
Desenvolvimento infanto-juvenil
Bolsa Alimentação - BA Q2_270_4
Vulnerabilidade pelo ciclo de vida: 0 a 6 anos; 7 a 14 anos; 15 a 18 anos e acima de 60 anos
Separar cadastro de 15 a 18 anos que recebe bolsa Alimentação SIM = 1; NÃO = 0
Desenvolvimento juvenil
Bolsa Cidadã - PETI Q2_270_1_1 Vulnerabilidade pelo
trabalho infantil Separar cadastro de 0 a 6 que recebe bolsa cidadã SIM = 1; NÃO = 0
Desenvolvimento infantil
Bolsa Cidadã - PETI Q2_270_1_1 Vulnerabilidade pelo
trabalho infantil Separar cadastro de 7 a 14 que recebe Bolsa cidadã SIM = 1; NÃO = 0
Desenvolvimento infanto-juvenil
LOAS/BPC Q2_270_6 Vulnerabilidade pela renda e/ou pela deficiência
Separar cadastro de idosos acima de 65 anos que recebe o BPC por deficiência SIM = 1; NÃO = 0
Vulnerabilidade pela idade, renda e pela deficiência
LOAS/BPC Q2_270_6 Vulnerabilidade pela renda e/ou pela deficiência
Separar cadastro de idosos acima de 65 anos que recebe o BPC pela vulnerabilidade de renda SIM = 1; NÃO = 0
Vulnerabilidade pela idade e pela renda
82
Continua
Agente Jovem Q2_270_2_1 15 a 18 anos 15 a 18 anos com bolsa jovem SIM = 1; NÃO = 0
2. Famílias que atendem os critérios de elegibilidade a tais programas ou benefícios, mas que ainda não foram contempladas (CONTRAPARTIDA DO 1 PARA FAMÍLIAS NÃO BENEFICIÁRIAS)
Quantidade de pessoas no domicílio
Q1_222 Estabelecer que o ideal seja no máximo 5 pessoas
Separar os cadastros das famílias que tem acima de 6 pessoas residindo no mesmo domicílio
Se tiver até 5 pessoas = 0; se tiver acima de 6 = 1
Critérios de elegibilidade = recorte de renda igual ou abaixo de 1/2 de salário mínimo
Número de pessoas que vivem da renda desta
família Q2_262
Separar os cadastros que informam a quantidade de pessoas no domicílio e DIVIDIR pelo número de pessoas que vivem da renda desta família
Separar os cadastros de famílias que tem de 50% a 100% das pessoas que vivem de uma única renda
Se for de 100% a 50% = 1; Se for inferior a 49% = 0
Dependência econômica familiar
Número de pessoas que vivem da renda desta
família Q2_262
Separar os cadastros que informam a quantidade de pessoas no domicílio e DIVIDIR pelo número de pessoas que vivem da renda desta família
Separar cadastros de famílias que tem igual ou menor de 49% das pessoas que vivem de uma única renda
Se for de 100% a 50% = 1; Se for inferior a 49% = 0
Segurança econômica familiar garantida/não garantida
Remuneração deste emprego Q2_247
Dado informado Separar os valores até 1 SM Se SIM = 1; Se NÃO = 0
Segurança econômica familiar garantida/não garantida
Renda de aposentadoria/pensão Q2_248
Dado informado Separar os valores até 1 SM Se SIM = 1; Se NÃO = 0
Segurança econômica familiar garantida/não garantida
Renda de Seguro-Desemprego
Q2_249
Dado informado Separar os valores até1 SM Se SIM = 1; Se NÃO = 0
Segurança econômica familiar garantida/não garantida
Renda de pensão alimentícia Q2_250
Dado informado Separar os valores até 1 SM Se SIM = 1; Se NÃO = 0
Segurança econômica familiar garantida/não garantida
83
Continua
Outras rendas Q2_251
Dado informado Separar os valores até 1 SM Se SIM = 1; Se NÃO = 0
Segurança econômica familiar garantida/não garantida
Beneficiário prioritário para o Programa Bolsa
Alimentação
Q2_271 Fragilidade da alimentação
Separar cadastro de criança de 0 a 6 anos com prioridade para o programa Bolsa Alimentação
Se SIM = 1; Se NÃO = 0
Beneficiário prioritário para o Programa Bolsa
Escola
Q2_272 Fragilidade da alimentação
Separar cadastros de criança e adolescente de 7 a 14 com prioridade para o programa Bolsa escola
Se SIM = 1; Se NÃO/DEMAIS = 0
3. Famílias em situação de vulnerabilidade em decorrência de dificuldades vivenciadas por algum de seus membros;
3A - fragilidade pelo ciclo de vida Data de nascimento Q2_202 Fragilidade pelo ciclo de vida
Se membro familiar < 15 ou > 60 = 1; demais = 0
Se SIM = 1; Se NÃO = 0
3B- Fragilidade pela deficiência Tipo de
deficiência_cequeira
Q2_214_1
Pessoa com deficiência (independente de possuir mais de um tipo de deficiência na mesma pessoa).
Separar membros da família com deficiência CEQUEIRA
Se SIM = 1; Se NÃO = 0
Tipo de
deficiência_Mudez
Q2_214_2
Pessoa com deficiência (independente de possuir mais de um tipo de deficiência na mesma pessoa).
Separar membros da família com deficiência MUDEZ
Se SIM = 1; Se NÃO = 0
Tipo de
deficiência_Surdez
Q2_214_3
Pessoa com deficiência (independente de possuir mais de um tipo de deficiência na mesma pessoa).
Separar membros da família com deficiência SURDEZ
Se SIM = 1; Se NÃO = 0
Tipo de
deficiência_Mental
Q2_214_4
Pessoa com deficiência (independente de possuir mais de um tipo de deficiência na mesma pessoa).
Separar membros da família com deficIência MENTAL
Se SIM = 1; Se NÃO = 0
84
Tipo de deficiência_Física
Q2_214_5
Pessoa com deficiência (independente de possui mais de um tipo de deficiência na mesma pessoa).
Separar membros da família com deficiência FÍSICA
Se SIM = 1; Se NÃO = 0
3C - Fragilidade pela renda FEITO ACIMA SIM = 1; NÃO = 0
3D - Fragilidade pela dependência química SEM IDENTIFICAÇÃO
Segurança de sobrevivência a riscos
4 - Pessoas com deficiência e/ou pessoas idosas que vivenciam situações de vulnerabilidade e risco social (vulnerabilidade pelo ciclo de vida e risco referente à violação de direitos tais como violência sexual, maus tratos, negligência roubo entre outros)
Segurança de sobrevivência a riscos
4A - Vulnerabilidade pelo ciclo de vida - idosa igual superior a 60 anos FEITO ACIMA
SIM = 1; NÃO = 0
4B - Vulnerabilidade pela deficiência FEITO ACIMA SIM = 1; NÃO = 0
4C - Risco decorrente da negligência SEM IDENTIFICAÇÃO
Segurança de sobrevivência a riscos
4D - Risco por maus tratos SEM IDENTIFICAÇÃO
Segurança de sobrevivência a riscos
4E - Risco pela Violência Sexual SEM IDENTIFICAÇÃO
Segurança de sobrevivência a riscos
Quadro 9: Tratamento das informações referentes ao conjunto dos Serviços da Proteção Social Básica.
Fonte: BRASIL. Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Resolução da CIT n 109 de 11 de novembro de 2009; Resolução da CIT n 7 de 10 de setembro de 2009.
85
Para identificar o público potencial para o PAIF a partir do quadro acima, foi
feito a seguinte descrição sobre o serviço:
1 - Famílias beneficiárias de programas de transferência de renda e
benefícios assistenciais;
2 - Famílias que atendem os critérios de elegibilidade a programas ou
benefícios, mas que ainda não foram contempladas;
3 - Famílias em situação de vulnerabilidade em decorrência de dificuldades
vivenciadas por algum de seus membros; e
4 - Pessoas com deficiência e/ou pessoas idosas que vivenciam situações de
vulnerabilidade e risco social (vulnerabilidade pelo ciclo de vida e risco referente à
violação de direitos tais como violência sexual, maus tratos, negligência roubo entre
outros).
Cada item contém subitens, os quais podem ser associados a um quesito do
formulário do Cadastro Único e, logo, a uma variável do banco de dados do
Cadastro Único (anexos B e C). Cada uma dessas variáveis permite a estimação de
proporções, percentuais ou outro tipo de indicador simples. Os indicadores simples,
por sua vez, podem ser combinados de forma a constituírem um indicador composto
ou sintético. Em geral, indicadores sintéticos tais como o Índice de Desenvolvimento
Humano (IDH) e o Índice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU) mesclam
informações de diferentes dimensões sociais presentes em vários indicadores
simples (NAHAS, 1997). A interpretação desses indicadores tem, via de regra, a
mesma lógica, qual seja, um valor mínimo, em geral indicando a pior situação, e um
valor máximo, em geral indicando a melhor situação.
Vale ressaltar que há indicadores mais e menos simples. A proporção de
famílias ou domicílios com pelo menos um membro que apresente algum tipo de
deficiência é dado pela razão do total de domicílios com pelo menos um membro
com esta característica e o total de domicílios. A renda domiciliar mensal per capita,
por outro lado, demanda a soma da renda de todos os membros dos domicílios e a
divisão pelo total de membros. Essa manipulação dos dados requer alguma
capacidade no uso de programas estatísticos, tal como o Statistical Package for the
Social Sciences (SPSS).
Como os dados dos bancos de Belo Horizonte e Fortaleza disponibilizados
para uso têm a maioria das variáveis em formato alfanumérico, isto é, não são
identificadas pelo programa como um número, foi necessário passá-las para o
86
formato numérico. Por exemplo, variáveis que tinham as palavras ‘SIM’ e ‘NÃO’ para
cada indivíduo do domicílio foram transformadas, respectivamente, em 1 e 0. Dessa
forma, elas podem ser somadas com outras variáveis binárias de forma a se criar
uma nova variável, ou indicador, que permita a identificação de características
múltiplas. Outro cuidado que teve de ser tomado e que merece menção foi o
tratamento das variáveis de data, que também estavam em formato alfanumérico,
para que se tomassem o formato de data. Com isso, foi possível calcular a idade de
cada indivíduo, bem como o tempo decorrido entre o cadastramento e a última
atualização cadastral.
Para a identificação do público potencial do PAIF foram selecionados os
seguintes indicadores:
1. Famílias beneficiárias de programas de transferência de renda e benefícios
assistenciais
a. Indicador: Segurança Social de Acolhida e de inserção em programas sociais =
membro/s beneficiário/s do Programa Bolsa Alimentação, Bolsa Cidadã (PETI),
Bolsa Escola ou BPC;
b.Indicador: Segurança Social de Acolhida e de inserção específico no programa
Bolsa Família = membro/s beneficiário/s do Programa Bolsa Família = NÃO
DISPONÍVEL
c. Indicador: Desenvolvimento infantil/característica de fragilidade alimentar = ciclo
de vida (0 a 6 anos) e recebimento de Bolsa Alimentação e/ou Bolsa Cidadã
(PETI);
d.Indicador: Desenvolvimento infanto-juvenil/característica de trabalho infantil =
ciclo de vida (7 a 14 anos) e recebimento de Bolsa Alimentação, Bolsa Escola
e/ou Bolsa Cidadã (PETI);
e. Indicador: desenvolvimento infanto-juvenil/característica inserção na escola =
ciclo de vida (15 a 18 anos) e recebimento de Bolsa Alimentação e/ou Bolsa
Escola;
f.Indicador: fragilidade dupla pelo ciclo de vida/idosos e deficiência= ciclo de vida
(igual e/ou cima de 60) que recebe BPC por critério de renda e/ou deficiência;
Para o Item 1, foi criada uma variável para cada família/domicílio, no caso de Belo
Horizonte, indicando se havia um membro ou mais de um membro beneficiário dos
programas PETI, Bolsa Escola (BE), Bolsa Alimentação (BA), Agente Jovem e
87
LOAS/BPC. Portanto, cada domicílio foi classificado com os valores 0 (nenhum
beneficiário), 1 (um beneficiário), 2 (dois ou mais beneficiários). No caso de
Fortaleza só é possível identificar se o indivíduo é beneficiário de algum programa,
uma vez que, como mencionado, não há variável com o registro do domicílio a que
pertence cada elemento. É possível, entretanto, identificar se o indivíduo recebe
benefício ou é residente de um domicílio com mais de um benefício.
2. Famílias que atendem aos critérios de elegibilidade a programas ou benefícios,
mas que ainda não foram contempladas
a. Indicador: Segurança Social de Renda = Renda domiciliar per capita abaixo de ¼
de salário mínimo (SM) vigente em 2009 (R$465,00), entre ¼ e ½ SM e mais de ½
SM.
Para este item, foi estimada a renda domiciliar mensal per capita. Aqueles
domicílios, no caso de Belo Horizonte, cuja renda domiciliar mensal per capita era
inferior a ¼ do salário mínimo vigente à época foi classificado com o valor 2; os
domicílios com renda domiciliar per capita entre ¼ e ½ SM foram classificados com o
valor 1; os domicílios com renda domiciliar mensal per capita acima de ½ SM
receberam o valor 0 neste indicador. A estimação desta variável não é possível para
o caso de Fortaleza.
3. Famílias em situação de vulnerabilidade em decorrência de dificuldades
vivenciadas por algum de seus membros;
a. Fragilidade pelo ciclo de vida = presença de membro entre 0 e 6 anos;
b. Fragilidade pelo ciclo de vida = presença de membro entre 7 e 14 anos;
c. Fragilidade pelo ciclo de vida = presença de membro entre 15 e 18 anos;
d. Fragilidade pelo ciclo de vida = presença de membro com 60 anos ou mais;
e. Fragilidade pela deficiência = Presença ou não de algum tipo de deficiência;
Com relação a este item, os domicílios foram classificados de acordo com o
número de indivíduos do domicílio com deficiência auditiva, visual, física, mental
ou outro tipo. Os domicílios sem membros deficientes foram classificados com o
valor 0, aqueles com um membro deficiente receberam o valor 1 e aqueles com
dois ou mais membros deficientes receberam o valor 2. No caso de Fortaleza só é
88
possível identificar se o indivíduo é deficiente ou não, uma vez que, novamente,
não há variável com o registro do domicílio a que pertence cada elemento. É
possível, entretanto, identificar se o indivíduo padece de mais de uma deficiência.
Com relação à composição etária, os domicílios foram classificados de acordo com o
número de indivíduos do domicílio com até 18 anos ou 60 anos e mais. Os
domicílios sem membros nesses grupos etários foram classificado com o valor 0,
aqueles com até metade de seus membros nesses grupos etários receberam o valor
1 e aqueles com mais da metade de seus membros nesses grupos etários
receberam o valor 2. A estimação desta variável não é possível para o caso de
Fortaleza.
f. Fragilidade pela dependência química = NÃO DISPONÍVEL
4. Pessoas com deficiência e/ou pessoas idosas que vivenciam situações de
vulnerabilidade e risco social (vulnerabilidade pelo ciclo de vida e risco referente à
violação de direitos tais como violência sexual, maus tratos, negligência roubo
entre outros)
a. Indicador: Segurança Social de Sobrevivência a Risco Social e Pessoal =
freqüência simples da Vulnerabilidade pelo ciclo de vida - idoso com idade igual
ou superior a 60 anos – já estimado no subitem 3
b.Indicador: Segurança Social de Sobrevivência a Risco Social e Pessoal =
freqüência simples da vulnerabilidade pela deficiência – já estimado no subitem 2
c. Indicador: Segurança Social de Sobrevivência a Risco Social e Pessoal = Risco
decorrente da negligência = NÃO DISPONÍVEL
d.Indicador: Segurança Social de Sobrevivência a Risco Social e Pessoal = Risco
por maus tratos = NÃO DISPONÍVEL
e. Indicador: Segurança Social de Sobrevivência a Risco Social e Pessoal = Risco
pela Violência Sexual = NÃO DISPONÍVEL
O Indicador Sintético PAIF para Belo Horizonte é o resultado da soma dos
cinco indicadores descritos acima, quais sejam, (1) presença de membro(s)
beneficiário(s) do PETI, BA, BE, Agente Jovem e BPC; (2) renda domiciliar per
capita mensal; (3) presença de membro(s) prioritário(s) dos programas BA e BE,
mas que não os recebem; (4) presença de membro(s) com deficiência; e (5)
89
presença de membros até 18 anos ou com 60 ou mais. Todos foram criados com
três valores categóricos – 0, 1 e 2. Portanto, a soma dos cinco indicadores PAIF
pode variar entre 0 e 10, sendo 0 indicativo da situação mais favorável e 10, da
situação mais desfavorável (ver Anexo B e C para as variáveis, ou campos,
utilizados na elaboração dos indicadores). Como se pode depreender das
observações feitas a respeito de Fortaleza, não é possível calcular o Indicador
Sintético PAIF com os dados da forma como foram disponibilizados.
5.1 - Belo Horizonte
As Tabelas de 5 a 11 apresentam os resultados dos cinco indicadores
construídos para o PAIF para o Município de Belo Horizonte. A Tabela 12 apresenta
os resultados do indicador sintético PAIF.
A Tabela 5 retrata o conjunto de indicadores do serviço PAIF relacionado ao
que especificamente determina o percentual de famílias beneficiárias de programas
de transferência de renda e benefícios assistenciais tais como o Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), LOAS/BPC, Bolsa Alimentação (BA), Bolsa
Escola (BE), Agente Jovem (atual Projovem Adolescente). Ao analisá-la, percebe-se
que é alto o número de famílias que não recebe nenhum tipo de benefício, cerca de
97%. Porém, o restante, cerca de 3%, tem inserção em algum outro programa de
transferência de renda. Esses números podem não refletir a realidade existente no
Município se comparados ao percentual de Nenhum, mas o que se pretende é
registrar que o CadÚnico consegue captar a especificidade pretendida para o
atendimento nos serviços da PSB e, neste caso, o PAIF. Atente-se, porém, para o
fato de que o número de pessoas que recebem a transferência de renda proveniente
da Bolsa Alimentação e Bolsa Escola é pequeno se pensarmos que estas
transferências compõem o Programa Bolsa Família. Nos Quadros 6 e 7, por
exemplo, nota-se que o percentual total não chega a 1%. Em Belo Horizonte, os
dados de setembro de 2010 indicam que cerca de 68.734 famílias recebem o
benefício do Programa Bolsa Família. (BRASIL, 02/09/2010).
90
TABELA 5
Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Belo Horizonte segundo a presença de um ou mais membros beneficiár ios dos programas
PETI, Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Agente Jovem e LOAS/BPC Membro/s do domicílio beneficiário/s (PETI, AJ, BE, BA, BPC)
Frequência Percentual Número Frequência %
acumulada acumulado Nenhum 133.825 97.22 133.825 97.22 Um 1.950 1.42 135.775 98.64 2 ou mais 1.875 1.36 137.650 100.00
Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados do CadÚnico de Belo Horizonte referentes a fevereiro de 2010.
TABELA 6
Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Belo Horizonte segundo a presença de um membro ou mais do domicíli o beneficiário de Bolsa
Escola Benefício (de um ou mais membros do domicílio): Bol sa Escola
Frequência Percentual Bolsa Escola Frequência %
acumulada acumulado Não 137.615 99.97 137.615 99.97 Sim 35 0.03 137.650 100.00
Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados do CadÚnico de Belo Horizonte referentes a fevereiro de 2010.
TABELA 7
Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Belo Horizonte segundo a presença de um membro ou mais do domicíli o beneficiário de Bolsa
Alimentação Benefício (de um ou mais membros do domicílio): Bol sa Alimentação
Frequência Percentual Bolsa Alimentação Frequência %
acumulada acumulado Não 137.567 99.94 137.567 99.94 Sim 83 0.06 137.650 100.00
Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados do CadÚnico de Belo Horizonte referentes a fevereiro de 2010
A Tabela 8 apresenta o percentual de domicílios com insuficiência de renda.
Tal insuficiência de renda é importante de ser identificada principalmente se a renda
existente advém específica e unicamente de programas de transferência de renda. A
família se encontra em vulnerabilidade social e deve ter a atenção dos serviços do
SUAS. Note-se, por exemplo, que cerca de 68% dos domicílios cadastrados em Belo
91
Horizonte têm renda domiciliar per capita mensal inferior a 1/4 SM, o que sugere alta
fragilidade. Observa-se, comparando os dados da Tabela 5 com o resultado da
Tabela 8, que cerca de 97% de indivíduos cadastrados no CadÚnico da Tabela 5
não estavam inseridos em nenhum benefício e/ou programa de transferência de
renda. Porém, na Tabela 8, cerca de 68% dos domicílios têm renda per capita menor
que ¼ do SM. Isso pode significar, entre outras coisas, que o cadÚnico de Belo
Horizonte apresentava inconsistências uma vez que o recorte de renda dentro dos
critérios estabelecidos de até 1/2 SM favorece a inclusão do grupo familiar em
qualquer programa de transferência de renda.
TABELA 8
Distribuição percentual dos Domicílios do CadÚnico de Belo Horizonte segundo insuficiência de renda
Percentual Renda domiciliar mensal per capita Frequência % Freqüência
acumulada acumulado Mais de ½ SM mensal per capita 14.646 10.64 14.646 10.64
Entre ¼ e ½ SM mensal per capita 28.511 20.71 43.157 31.35
Menos de ¼ SM mensal per capita 94.493 68.65 137.650 100.00
Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados do CadÚnico de Belo Horizonte referentes a fevereiro de 2010
A Tabela 9 apresenta a distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de
Belo Horizonte segundo insuficiência de renda- membro/s prioritário/s BA e BE.
Cerca de 91% dos domicílios possuíam insuficiência de renda e não possuíam Bolsa
Alimentação e Bolsa Escola, tornando-se público prioritário para receber tais
benefícios. Se comparar esse dado com o de renda da Tabela 8, o resultado
reafirma que há insuficiência de renda ao mesmo tempo em que um público
necessitado está a descoberto pelo Estado. Vale lembrar que o CadÚnico possibilita
identificar espacialmente essa parcela da população. O restante, cerca de 9%, tem
renda proveniente de benefícios.
92
TABELA 9
Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Belo Horizonte segundo insuficiência de renda- membro/s prioritári o/s
Percentual Número Frequência % Frequência
acumulada acumulado Nenhum 125.673 91.30 125.673 91.30 Um membro do domicílio
6.703 4.87 132.376 96.17
2 ou mais 5.274 3.83 137.650 100.00
Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados do CadÚnico de Belo Horizonte referentes a fevereiro de 2010
A Tabela 10 retrata a fragilidade pela deficiência do tipo física, surdez, mudez,
mental entre outras, o CadÚnico permite a sua identificação. Esse dado, agregado
ao dado da renda na Tabela 8, apresenta uma radiografia de prioridade para
inserção em programas de transferência de renda e no caso de dados agregados –
idosos, com renda igual/inferior a ¼ per capita e com algum tipo de deficiência,
requer avaliação para inclusão no Benefício de Prestação Continuada (BPC).
TABELA 10
Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Belo Horizonte segundo presença de membro com deficiência auditiva , visual, física, mental
ou de outro tipo Membro/s do domicílio com deficiência (mudez, surde z, mental, física, outra)
Percentual Número Frequência % Frequência
acumulada acumulado Nenhum 129.973 94.42 129.973 94.42 Um membro do domicílio
7.188 5.22 137.161 99.64
2 ou mais 489 0.36 137.650 100.00
Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados do CadÚnico de Belo Horizonte referentes a fevereiro
de 2010
A Tabela 11 identifica o recorte etário para atender a vulnerabilidade pelo
ciclo de vida, ou, em outros termos, pela carga etária domiciliar. Para o SUAS,
idosos acima de 60 anos, criança com até 6 anos, crianças e jovens de 7 a 14 anos,
adolescentes de 15 a 18 anos constituem o público prioritário para inserção nos
serviços da Proteção Social Básica. O CadÚnico de Belo Horizonte permite
93
identificar esse público e dimensionar o seu peso em cada domicílio. Em 2010, cerca
de 38% dos domicílios possuíam o individuo vulnerável segundo faixa etária
estabelecida pela PNAS.
TABELA 11
Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Belo Horizonte segundo presença de membros até 18 anos e/ou com 60 anos ou mais
Ciclo de vida e carga etária domiciliar: crianças, jovens e idosos em relação ao total de residentes
Percentual Proporção Frequência % Frequência acumulada
acumulado Nulo 14.954 10.86 14.954 10.86 Menos de 50% 69.884 50.77 84.838 61.63
50% ou mais 52.812 38.37 137.650 100.00
Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados do CadÚnico de Belo Horizonte referentes a fevereiro de 2010.
Por fim, a Tabela 12 apresenta a distribuição percentual dos domicílios
cadastrados em Belo Horizonte segundo o valor do Indicador Sintético PAIF. Esse
indicador assume valores categóricos entre 0, que retrata condições mais favoráveis
e 10, que retrata condições desfavoráveis.
TABELA 12
Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Belo Horizonte segundo o valor do Indicador Composto PAIF
Indicador PAIF: benefício + pobreza + prioridade BA /BE + deficiência + carga etária
Percentual Valor Frequência % Frequência
acumulada acumulado 0 4.295 3.12 4.295 3.12 1 5.123 3.72 9.418 6.84 2 25.340 18.41 34.758 25.25 3 54.104 39.31 88.862 64.56 4 39.673 28.82 128.535 93.38 5 7.523 5.47 136.058 98.84 6 1.461 1.06 137.519 99.90 7 114 0.08 137.633 99.99 8 17 0.01 137.650 100.00
Fonte: elaboração da autora a partir dos dados do CadÚnico de Belo Horizonte referentes a fevereiro de 2010
94
Em síntese, o exercício realizado aponta por uma sensibilidade dos dados do
CadÚnico em identificar a maioria do público elegível para o PAIF em Belo
Horizonte. Os seus resultados apontam que cerca de 29% encontram-se na escala 4
e ao que indica isso só pode ser o resultado de dois indicadores com valores 2 ou de
quatro indicadores com valor 1. Ou seja, pode indicar situações bem diferentes.
Cerca de 1% se encontram em situação desfavorável se contrapondo a cerca de 3%
em situação mais favorável numa razão de 1 para 3, lembrando que 0 indica
situação mais favorável e 10, situação mais desfavorável.
5.2 - Fortaleza
Para Fortaleza foram feitas as Tabelas de 13 a 15 que retratam
prioritariamente a vulnerabilidade pela deficiência e pela inserção em programas de
transferência de renda com destaque para o Programa Bolsa Família, que nesse
caso já veio agregado os benefícios de Bolsa Alimentação e Bolsa Escola. A Tabela
13 indica que 2% dos domicílios possuem famílias que têm algum tipo de
deficiência. Os dados, embora não descritos em tabelas, conseguem dar um
resultado diferenciado para cada tipo de deficiência.
TABELA 13
Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Fortaleza segundo presença de membro com deficiência auditiva, visual , física, mental ou de
outro tipo Membro/s do domicílio com deficiência (mudez, surde z, mental, física, outra)
Percentual Número Frequência % Frequência
acumulada acumulado Nenhum 651.757 98 65.1757 98 Um membro do domicílio 12.289 1.9 66.4046 99.7 2 ou mais 1.024 0.2 66.5070 100
Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados do CadÚnico de Fortaleza referentes a outubro de 2010.
A Tabela 14 aponta para identificação de beneficiários de programas de
transferência de renda. Do total de domicílio de Fortaleza cadastrados no CadÚnico
cerca de 13% está inserido em programas de transferência de renda, em Belo
95
Horizonte eram cerca de 3%. Aqui daria uma longa análise sobre o grau de inserção
em programas sociais bem como a diferença entre as duas metrópoles até mesmo
em relação ao volume de famílias cadastradas entre as duas.
TABELA 14
Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Fortaleza segundo a presença de um ou mais membros beneficiários dos pr ogramas PETI, Bolsa
Escola, Bolsa Alimentação, Agente Jovem e LOAS/BPC Membro/s do domicílio beneficiário/s (PETI, AJ, BE, BA, BPC)
Frequência Percentual Número Frequência %
acumulada acumulado Nenhum 576.007 86.6 576.007 86.6 Um 87.956 13.2 663.963 99.8 2 ou mais 1.101 0.2 665.064 100
Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados do CadÚnico de Fortaleza referentes a outubro de 2010.
A Tabela 15 mostra que em Fortaleza cerca de 9% do total de cadastrados
recebiam o benefício do Programa Bolsa Família. Se compararmos essa tabela com
a anterior, verifica-se que 4% que é a diferença entre elas no tocante à inserção em
programas sociais, recebem outro tipo de benefício podendo ser BPC.
TABELA 15
Distribuição percentual dos domicílios do CadÚnico de Fortaleza segundo a presença de um membro ou mais do domicílio benefici ário de Bolsa Família
Benefício (de um ou mais membros do domicílio): Bol sa Família Frequência Percentual
Bolsa Família Frequência % acumulada acumulado
Não 603.312 90,72 603.312 90.72 Sim 61.719 9,3 665.031 100
Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados do CadÚnico de Fortaleza referentes a outubro de 2010.
O caso de Fortaleza é um exemplo que, mesmo diante de uma relativa
penúria de dados, é possível utilizar as informações disponíveis do cadÚnico para
identificar indivíduos e domicílios com características que os fazem prioritários para
a Assistência Social. A utilização do Código de Endereçamento Postal (CEP) para a
localização territorial desses indivíduos e domicílios significa mais um passo avante.
96
O CadÚnico, entretanto, não é uma panacéia para tudo. Há critérios, deve
ser lembrado, que requerem informações não levantadas no cadastramento. Por
exemplo, não há como identificar pessoas que cumprem algum tipo de medida
judicial, tal como em meio aberto ministrada pelo Juizado da Infância e Juventude. O
CadÚnico também não possui campos que informem sobre violação de direitos tais
como abusos e assédios de todas as ordens, além de medidas socioeducativas em
meio aberto e/ou semi liberdade. Não possui, ainda, campo que informa as
condições dos idosos para compor o serviço de Proteção Social Básica em
Domicílio. Afora isso, este banco de dados consegue captar variadas informações
que compõem os critérios de inserção em serviços nos CRAS.
De um modo geral, o CadÚnico conseguiu ser sensível na identificação do
público pelas vulnerabilidades postas pela PNAS, estando elas relacionadas à
renda, ao ciclo de vida e deficiência – essa, em especial, na sua diversidade tais
como visual, surdez, mudez, física –, além de identificar quem se enquadra em
situação de fragilidade por insuficiência de rendimentos e não se encontra inserido
em programas de transferência de renda. Outro fator importante relaciona-se à
possibilidade de se identificar casos mais complexos tais como a fragilidade pela
renda em família com presença de fragilidade por algum tipo de deficiência e fora de
qualquer atenção do Estado. Em síntese, os resultados obtidos a partir dos
exercícios realizados com os dados disponibilizados dos cadastros de Belo
Horizonte e Fortaleza reforçam o potencial dessas informações para a utilização
pelos gestores locais da Assistência Social.
Essa fonte de informações deve ser tratada de forma diferenciada pelos
órgãos competentes, em especial pelo MDS, que deveria impelir sansões aos
municípios cuja localização institucional não esteja na área da Assistência Social. É
nessa perspectiva que irá se processar o uso da informação para de fato identificar o
público para busca ativa nos serviços da PSB em território intramunicipal. É
necessário, pois, se esforçar para não desprezar o quanto de informação poderá ter
quando a ferramenta tem um uso responsável pelos gestores públicos.
Este trabalho faz emergir algumas questões e desdobramentos de relevância
para a devida e proveitosa utilização das informações do CadÚnico nos Municípios.
Essas questões dizem respeito à localização das operações do cadastro no
organograma institucional, ou seja, de quem é a responsabilidade pela sua gestão,
zelo pela qualidade dos dados coletados e sua atualização sistemática. Além disso,
97
e tão importante quanto, é saber se esses dados são acessíveis aos diferentes
setores da gestão municipal.
Há também a questão da percepção de valor desse capital informacional. Foi
observado que os dois governos Municipais em questão, tanto o de Belo Horizonte
quanto o de Fortaleza, em intensidades diferenciadas, vêem o CadÚnico muito mais
voltado para o Programa Bolsa Família. Em entrevistas informais, parece não haver
uma compreensão de que o CadÚnico pode ser empregado para o que ele foi, de
fato, criado: fornecer informações atualizadas para orientar a seleção de público
para inserção em serviços, programas e projetos da Assistência Social. Acredita-se,
também, que ainda os Municípios não tenham em sua estrutura funcional
profissional capacitado para operar os dados da Assistência Social, mais
precisamente, ainda pouco capazes de fazer a gestão da informação e muito pelo
fato disso ainda ser novo para a política de Assistência Social.
98
6 CONCLUSÃO
Esta dissertação trata do tema relacionado ao processo de territorialização
dos serviços de Proteção Social Básica da Assistência Social em dois Municípios
brasileiros, Belo Horizonte e Fortaleza, a partir da diretriz federal para que os
Municípios implementem os serviços levando em consideração o público prioritário
para inserção no Sistema Único da Assistência Social (SUAS). Partindo da premissa
de que a utilização do banco de dados do CadÚnico dos programas do MDS é um
procedimento viável, proveitoso e eficiente para o cumprimento das normativas
federal para identificação desse público, discute-se, também, a disjunção existente
entre a gestão pública do CadÚnico, por um lado, e a política de Assistência Social,
por outro, na esfera municipal.
Para discutir o proposto acima, foi necessário revisitar elementos do processo
de descentralização administrativa brasileira ocorrida a partir da Constituição
Federal de 1988, buscando informações no campo da descentralização da Saúde
para entender o processo que vem ocorrendo na área da Assistência Social. O foco
na política de Saúde foi no Programa de Saúde da Família (PSF), cuja implantação
se deu a partir de normativas que direcionam tanto os processos de trabalho quanto
o uso de banco de dados capaz de identificar a especificidade da atenção básica. O
modelo da Saúde em geral, e o Programa de Saúde da Família, em particular, é
importante uma vez que a Assistência Social tem se espelhado nessa política para
implantar os seus serviços de acordo com os níveis de complexidade dos problemas
sociais apresentados na sociedade brasileira.
A tônica desta dissertação foram os serviços da Proteção Social Básica, com
o objetivo de compreender o movimento que os Municípios fizeram para referenciar
o público prioritário para atendimento no Centro de Referencia da Assistência Social
(CRAS), equipamento de base local responsável por coordenar os serviços do
Sistema Único de Assistência Social (SUAS) em territórios intramunicipal. É
justamente esse procedimento, não disciplinado pelo Ministério de Desenvolvimento
Social (MDS), que interfere na efetividade dos serviços prestados, uma vez que fica
a critério de cada Município identificar o público e referenciá-lo ao CRAS, o que pode
gerar equívocos de gestão ao ficar a cargo de escolhas institucionais, contrariando a
diretriz de unicidade de procedimentos. A Assistência Social passa a ser
99
regulamentada por normativas federais a partir da Constituição Federal de 1988
assumindo, assim, um comportamento de política pública de fato, emitida pelo
Estado e de direito do cidadão e, especificamente em relação à Assistência Social,
aquele que de fato necessita dela.
De certo que o processo de descentralização administrativa no Brasil ainda é
algo recente. Porém, mesmo como elemento potencializador do avanço democrático
e, em especial, para a Assistência Social, ainda requer ajustes no campo da
autonomia dos Municípios. Se a política de Assistência Social é descentralizada
para os Municípios, é necessário haver recursos, capacidade e orientações para se
proceder localmente de acordo com as diretrizes nacionais. Atualmente, está a
cargo de cada Município encontrar a melhor metodologia para localizar o público que
a política deverá atender e, portanto, o centro de oferta dos serviços.
O exemplo da área Saúde é importante no emprego de informação voltada
para identificar o perfil do público e sua localização geográfica para acessar a
atenção básica e no nível intramunicipal, as Equipes de Saúde da Família (ESF). As
normativas emitidas pelo Ministério de Saúde definem procedimentos e bancos de
dados únicos que os Municípios devem seguir e utilizar para identificação dos
territórios mais vulneráveis e, portanto, implantar as ESF. Os sistemas do DATASUS
são bancos de dados utilizados pela área de Saúde que são retroalimentados pelos
próprios técnicos dos programas. Embora a Saúde não tenha um público
propriamente prioritário, necessita conhecer melhor tanto os territórios cobertos
quanto a população que nele vive de forma a operar na perspectiva da prevenção e
da vigilância. Essa é outra questão que merece destaque.
O Sistema Único de Assistência Social (SUAS), na trilha da Saúde, segue
rumo à implantação de um sistema de vigilância socioassistencial que consiste no
desenvolvimento da capacidade e de meios de gestão assumidos pelo órgão público
gestor da Assistência Social, em nível Municipal, para identificar a presença de
pessoas em situação de vulnerabilidade. Entretanto, a chance de evoluir nos moldes
da Saúde pode ser pequena uma vez que a Assistência Social não incorpora ainda,
especialmente nos Municípios, o tema do tratamento e utilização dos dados – que a
própria Assistência Social levanta e atualiza – na sua agenda política e
administrativa.
O MDS, para avançar na direção do cofinanciamento dos serviços, programas
e projetos para os Municípios quando esses se encontrarem em níveis mais
100
organizados e aprimorados de gestão da Assistência Social, deverá elaborar
diretrizes que façam com que Estados e Municípios de fato lancem mão das
informações do CadÚnico, principalmente. Mesmo com todo o arcabouço jurídico
direcionado para o uso desse instrumento, há entraves de ordem política que
acabam por se configurar como obstáculos, na gestão administrativa, para o seu
uso.
De fato, ele está localizado, institucionalmente, e é operado das formas mais
diferenciadas nos Municípios brasileiros, contrariando o princípio do comando único
do SUAS. Em Belo Horizonte, ao contrário de Fortaleza, os dados são atualizados
por trabalhadores localizados nas regionais administrativas do Município,
denominadas Gerências de Transferência de Renda, ligadas administrativamente à
SMPS e, portanto, fora da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social
(SMAAS). Em outras palavras, os dados não são atualizados pelos trabalhadores
dos serviços do SUAS.
Ademais, segundo normativas do MDS relativas ao Programa Bolsa Família,
assim como a Resolução 07, de setembro de 2009, que trata do Protocolo de
Gestão Integrada dos Programas de Transferência de Renda, cabe à política de
Assistência Social o acompanhamento do público do Programa Bolsa Família. Esse
programa utiliza os dados do CadÚnico para selecionar o público de inserção. Nesse
ponto, estabelece-se um paradoxo, qual seja, a base da informação para auxiliar no
acompanhamento do público prioritário não se encontra, em alguns Municípios
metropolitanos, como é o caso de Belo Horizonte, ao alcance da Secretaria de
Assistência Social.
Para o maior e melhor aproveitamento do potencial oferecido pelo CadÚnico,
este instrumento, e sua gestão, poderia, além de localizar-se especificamente nas
Secretarias de Assistência Social, se constituir como uma espécie de porta de
entrada do usuário no SUAS, ou seja, o primeiro item a ser alimentado na ocasião
da entrada do usuário em qualquer serviço do SUAS, em qualquer nível de
complexidade.
Outro ponto importante é a forte presença de uma lógica de territorialização
rígida por parte da Assistência Social se contraponto à lógica de uma
territorialização fluida, ou seja, exercida a partir da identificação do público prioritário
e não o contrário. Nos casos de Belo Horizonte e Fortaleza, fica claro que ambos
adotaram primeiramente o recorte territorial a partir de agregação de setores
101
censitários até atingir as cinco mil famílias que o MDS estabeleceu como limite para
implantar CRAS em metrópoles. Esquece-se, assim, que o território é dinâmico e
fluido, devendo-se prever procedimentos que captem essa fluidez.
De fato, o mais lógico seria delimitar um território após a identificação do
público prioritário, a partir de uma perspectiva mais objetiva sobre qual a
abrangência territorial que uma equipe do CRAS deverá cobrir. Portanto, o mais
apropriado parece ser a adoção de uma fluidez, o que foge à rigidez sugerida pelo
MDS na delimitação territorial de áreas com até cinco mil famílias para metrópoles.
Sugerem-se estudos regulares que dimensionem o volume da população prioritária
localizada em um determinado espaço geográfico, inclusive para orientar a
localização geográfica do equipamento CRAS. A prioridade se deslocaria do
atendimento já determinado de 5 mil famílias para quantas demandarem de fato a
atenção integral do PAIF a partir do diagnóstico socioterritorial municipal
identificando zonas de intervenção prioritária.
O banco de dados do CadÚnico parece apropriado para orientar esse tipo de
estudo bem como para iluminar os caminhos da gestão local da Assistência Social
nas grandes cidades brasileiras. Os resultados desta dissertação apontam nessa
direção, que, em especial para a Proteção Social Básica, esse público, na sua
maioria, pode ser identificado a partir das informações do CadÚnico, e localizado
espacialmente, uma vez que o banco de dados possui endereço com Código de
Endereçamento Postal dos Correios. Infelizmente, esta informação não foi
disponibilizada pelas prefeituras de Belo Horizonte e Fortaleza.
Nota-se, portanto que a demanda da Assistência Social pelo CadÚnico não
deriva simplesmente de uma diretriz, é uma necessidade se o objetivo for, de fato,
padronizar os procedimentos do SUAS em todo o território nacional, reforçando um
novo lugar para a Assistência Social no país. Tal padronização, aliada à urgência de
informação atualizada sistematicamente e, ainda, à necessidade de identificar o
público mais vulnerável segundo a concepção da PNAS e promover o seu acesso à
rede de serviços públicos, coloca, às gestões municipais da Assistência Social nas
grandes cidades brasileiras, o desafio de lidar com o potencial do CadÚnico dentro
do atual quadro do Sistema Único de Assistência Social.
A adequada gestão do CadÚnico, a definição de papéis nas ações de
cadastramento e a atualização cadastral dependem de claras definições
institucionais e de regras e procedimentos estabelecidos na legislação. O uso do
102
CadÚnico requer, entretanto, atenção especial no que diz respeito à capacitação do
corpo técnico para operar grandes bancos de dados.
O problema da falta de qualificação da gestão da informação nas políticas
sociais como um todo sempre implicou em resultantes frágeis. Não bastam
incrementos informacionais se a base dos mesmos não é tratada e, ainda, a
informação como foro privilegiado de gestão provoca a fragilidade dos resultados.
Consequentemente, fragilidade da gestão, pois a tomada de decisão está calcada
na percepção de gestores, na sua maioria, e não em sistemas de informação
consolidados por bancos de dados atualizados e gestados, neste caso, pela própria
Assistência Social.
103
REFERÊNCIAS
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109
ANEXO A: CADERNO AZUL DO CADASTRO ÚNICO DE PROGRAMA S E PROJETOS DO GOVERNO FEDERAL
110
111
112
113
114
Fonte: BRASIL, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome,. 26 jun. 2006. Disponível em: www.mds.gov.br/senarc. Acesso em: 31/01/2010.
115
ANEXO B: LAYOUT DO ARQUIVO Q1 – DOMICÍLIOS
Coluna de Referência
Nome do Campo
Tipo/Tamanho Descrição Conteúdo de
Preenchimento
Campo 33 Q1_222 VARCHAR2(2) Quantidade de pessoas
Campo 36 Q1_225 VARCHAR2(2) Quantidade de deficientes
Fonte: BRASIL, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 26 jun. 2006. Disponível em: www.mds.gov.br/senarc. Acesso em: 31/01/2010
116
ANEXO C: LAYOUT DO ARQUIVO Q2 – PESSOAS
Continua Coluna de Referência
Nome do Campo Tipo/Tamanho Descrição Conteúdo de
Preenchimento
Coluna 4 Q2_202 VARCHAR2(8) Data de nascimento Formato ddmmaaaa
Coluna 13 Q2_214_1 VARCHAR2(1) Tipo de deficiência_cegueira S - Sim; Em branco – Não
Coluna 14 Q2_214_2 VARCHAR2(1) Tipo de deficiência_Mudez S - Sim; Em branco - Não
Coluna 15 Q2_214_3 VARCHAR2(1) Tipo de deficiência_Surdez S - Sim; Em branco - Não
Coluna 16 Q2_214_4 VARCHAR2(1) Tipo de deficiência_Mental S - Sim; Em branco - Não
Coluna 17 Q2_214_5 VARCHAR2(1) Tipo de deficiência_Física
S - Sim; Em branco – Não
Coluna 50 Q2_247 VARCHAR2(9) Remuneração deste emprego
2 últimos são centavos não separados por vírgula
Coluna 51 Q2_248 VARCHAR2(9) Renda de aposentadoria/pensão
2 últimos são centavos não separados por vírgula
Coluna 52 Q2_249 VARCHAR2(9)
Renda de Seguro-Desemprego
2 últimos são centavos não separados por vírgula
Coluna 53 Q2_250 VARCHAR2(9) Renda de pensão alimentícia 2 últimos são centavos não separados por vírgula
117
Coluna 66 Q2_262 VARCHAR2(3)
Número de pessoas que vivem da renda desta família
Coluna 74 Q2_270_1_1 VARCHAR2(1) Bolsa Criança Cidadã - PETI S – Sim; N – Não
Coluna 78 Q2_270_2_1 VARCHAR2(1) Agente Jovem S – Sim; N – Não
Coluna 80 Q2_270_3 VARCHAR2(1) Bolsa Escola S – Sim; Em branco – Não
Coluna 81 Q2_270_4 VARCHAR2(1) Bolsa Alimentação S – Sim; Em branco – Não
Coluna 83 Q2_270_6 VARCHAR2(1) LOAS/BPC S – Sim; Em branco – Não
Coluna 89 Q2_271 VARCHAR2(1) Beneficiário prioritário para o Programa Bolsa Alimentação
S – Sim; Em branco – Não
Coluna 90 Q2_272 VARCHAR2(1) Beneficiário prioritário para o Programa Bolsa Escola
S – Sim; Em branco – Não
Fonte: BRASIL, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 26 jun. 2006. Disponível em: www.mds.gov.br/senarc. Acesso em: 31/01/2010.
118
ANEXO D: CARTA DE APRESENTAÇÃO DO ALUNO ÀS INSTITUI ÇÕES PARA OBTENÇÃO DOS DADOS DO CADÚNICO
119
ANEXO E: SERVIÇO DE PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA NO DOMIC ÍLIO PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA E IDOSAS
Serviço de Proteção Social Básica no domicílio para pessoas com deficiência e idosas DESCRIÇÃO VARIÁVEIS
DESCRIAÇÃO DAS VARIÁVEIS
1- Pessoas com deficiência e/ou pessoas idosas quevivenciam situação de vulnerabilidade socia l pelafragilização de vínculos familiares e sociais e/ou pelaausência de acesso a possibilidades de inserção, habilitação
1A-Vulnerabilidade pela renda (inferior a 1/4 SM)Renda de
aposentadoria/pensão Q2_248Renda de pensão Q2_250
Outras rendas Q2_251
Número de pessoas que vivem da renda desta família
Q2_262
Quanto maior for o número de pessoas que vive de uma única fonte de renda, mais vulnerável está o núcleo familiar. Ainda mais se esta fonte for somente do idoso
1B- Vulnerabilidade pelo ciclo de vida1C- Vulnerabilidade pela fragilidade dos vínculos1D- Vulnerabilidade pela falta de sociabilidade2 - Beneficiários do Benefício de Prestação Continuada LOAS/BPC Q2_270_63 - Membros de famílias beneficiárias de programas de transferência de renda
Bolsa EscolaQ2_270_3
Bolsa Alimentação Q2_270_44 - Pesssoa idosa semi-dependente para a vida diária Tipo de Q2_214_1
Tipo de deficiência_Mudez Q2_214_2Tipo de deficiência_Surdez Q2_214_3Tipo de deficiência_Mental Q2_214_4Tipo de deficiência_Física Q2_214_5
4 - Pessoa idosa dependente para a vida diária Tipo de Q2_214_1Tipo de deficiência_Mudez Q2_214_2Tipo de deficiência_Surdez Q2_214_3Tipo de deficiência_Mental Q2_214_4Tipo de deficiência_Física Q2_214_5
120
ANEXO F: SERVIÇO DE CONVIVÊNCIA FAMILIAR E COMUNITÁ RIA
SERVIÇO DE CONVIVÊNCIA FAMILIAR E COMUNITÁRIA DESCRIÇÃO VARIÁVEIS DESCRIAÇÃO DAS
VARIÁVEIS OPERACIONALIZAÇÃO RESULTADO A SER ANALISADO INDICADOR
1- Crianças de 0 a 6 anos com deficiência, com prioridade para as beneficiárias do BPC
Data de nascimento Q2_202
Vulnerabilidade pelo ciclo de vida: 0 a 6 anos; 7 a 14 anos; 15 a 18 anos e acima de 60 anos
Separar cadastro de 0 a 6; 7 a 14 anos; 15 a 18 anos e acima de 60 anos
1A - BPC LOAS/BPC Q2_270_6 Vulnerabilidade pela renda e/ou pela deficiência
Separar cadastro de idosos acima de 65 anos que recebe o BPC por deficiência SIM = 1; NÃO = 0
1B - Tipos de deficiência LOAS/BPC Q2_270_6 Vulnerabilidade pela renda e/ou pela deficiência
Separar cadastro de idosos acima de 65 anos que recebe o BPC pela vulnerabilidade de renda SIM = 1; NÃO = 0
Tipo de
deficiência_cequeira Q2_214_1
Pessoa com deficiência (independente de possui mais de um tipo de deficiência na mesma pessoa).
Separar membros da família com deficiência CEQUEIRA
Se SIM = 1; Se NÃO = 0
Tipo de
deficiência_Mudez Q2_214_2
Pessoa com deficiência (independente de possui mais de um tipo de deficiência na mesma pessoa).
Separar membros da família com deficiência MUDEZ
Se SIM = 1; Se NÃO = 0
Tipo de
deficiência_Surdez Q2_214_3
Pessoa com deficiência (independente de possui mais de um tipo de deficiência na mesma pessoa).
Separar membros da família com deficiência SURDEZ
Se SIM = 1; Se NÃO = 0
121
Tipo de
deficiência_Mental Q2_214_4
Pessoa com deficiência (independente de possui mais de um tipo de deficiência na mesma pessoa).
Separar membros da família com deficiência MENTAL
Se SIM = 1; Se NÃO = 0
Tipo de
deficiência_Física Q2_214_5
Pessoa com deficiência (independente de possui mais de um tipo de deficiência na mesma pessoa).
Separar membros da família com deficiência FÍSICA
Se SIM = 1; Se NÃO = 0
2- Crianças de 0 a 6 anos cujas famílias são beneficiárias de programas de transferência de renda;
Bolsa Escola Q2_270_3 Criança de 0 a 6 anos em família com bolsa escola
Separar cadastro de criação de 0 a 6 anos que recebe bolsa escola SIM = 1; NÃO = 0
Vulnerabilidade pela idade
2 A - Crianças de 7 a 14 anos cujas famílias são beneficiárias de programas de transferência de renda;
Bolsa Escola Q2_270_3 7 a 14 anos; 15 a 18 anos
Separar cadastro de 7 A 14 que recebe Bolsa Escola SIM = 1; NÃO = 0
Vulnerabilidade pela idade
2 B- Crianças de 15 a 18 anos cujas famílias são beneficiárias de programas de transferência de renda;
Bolsa Escola Q2_270_3
Vulnerabilidade pelo ciclo de vida: 0 a 6 anos; 7 a 14 anos; 15 a 18 anos
Separar cadastro de 15 a 18 anos que recebe bolsa escola SIM = 1; NÃO = 0
vulnerabilidade pela idade
2 C- Crianças de 0 a 6 anos cujas famílias são beneficiárias de programas de transferência de renda;
Bolsa Alimentação - BA Q2_270_4
Vulnerabilidade pelo ciclo de vida: 0 a 6 anos; 7 a 14 anos; 15 a 18 anos
Separar cadastro de 0a 6 que recebe Bolsa Alimentação SIM = 1; NÃO = 0
Desenvolvimento infantil
2 D- Crianças de7 A 14 anos cujas famílias são beneficiárias de programas de transferência de renda;
Bolsa Alimentação - BA Q2_270_4
Vulnerabilidade pelo ciclo de vida: 0 a 6 anos; 7 a 14 anos; 15 a 18 anos
Separar cadastro de 7 a 14 que recebe Bolsa Alimentação SIM = 1; NÃO = 0
Desenvolvimento infanto-juvenil
2 E- Crianças de 15 A 18 anos cujas famílias são beneficiárias de programas de transferência de renda;
Bolsa Alimentação - BA Q2_270_4
Vulnerabilidade pelo ciclo de vida: 0 a 6 anos; 7 a 14 anos; 15 a 18 anos e acima de 60 anos
Separar cadastro de 15 a 18 anos que recebe bolsa Alimentação
SIM = 1; NÃO = 0
Desenvolvimento juvenil
122
3A- Medida Protetiva de Acolhimento
SEM IDENTIFICAÇÃO
3B - PETI Bolsa Criança Cidadã -
PETI Q2_270_1_1
4A - cobertura de serviços de saúde
Domicílio coberto por - PSF
Q1_212
Se não tem PSF = 1; se tem PSF = 0
4B - Cobertura de serviços se infra-estrutura
Domicílio coberto por - PACS
Q1_212
Se não tem PACS = 1; se tem PACS = 0
5A - Se a criança passa o tempo maior sem a referência de membros da família
Se criança de 0 a 6 anos, com quem fica
Q2_267
Se a criança de 0 a 6 ficar sozinho (código 4 do CadÚnico; ou com outros (código 6 do CadÚnico), ou na creche, código 5) pode favorecer para a fragilização de vínculos
5B - Se reside sem a mãe ou sem o pai
Se reside com o pai informar o número de ordem do pai, se não,
informar 99
Q2_265
Se reside com a mãe informar o número de ordem do pai, se não,
informar 99
Q2_266
6 - Crianças e adolescentes de 6 a 15 anos, em especial encaminhadas pelos serviços da proteção social especial (Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - PETI; serviço de proteção social especial a indivíduos e famílias; reconduzidas ao convívio familiar, após
Data de nascimento Q2_202
123
medida protetiva de acolhimento ; e outros);
6A - PETI Bolsa criança Cidadã -
PETI Q2_270_1_1
6B - Medida protetiva de acolhimento
SEM IDENTIFICAÇÃO
6C - PAEFI SEM IDENTIFICAÇÃO 7 - Crianças e adolescentes de 6 a 15 anos com deficiência, com prioridade para as beneficiárias do BPC;
LOAS/BPC Q2_270_6 FEITO ACIMA
Data de nascimento Q2_202 FEITO ACIMA
Tipo de
deficiência_cequeira Q2_214_1 FEITO ACIMA
Tipo de
deficiência_Mudez Q2_214_2 FEITO ACIMA
Tipo de
deficiência_Surdez Q2_214_3 FEITO ACIMA
Tipo de
deficiência_Mental Q2_214_4 FEITO ACIMA
Tipo de
deficiência_Física Q2_214_5 FEITO ACIMA
8- Crianças e adolescentes de 6 a 15 anos cujas famílias são beneficiárias de programas de transferência de renda
Bolsa Escola Q2_270_3 FEITO ACIMA
Bolsa Alimentação Q2_270_4 FEITO ACIMA 9 - Crianças e adolescentes de 6 a 15 anos de famílias com precário acesso a renda e a serviços públicos e com dificuldades para manter.
124
RENDA IGUAL E/OU INFERIOR A 1/4 SM
9ª -Situação geral do responsável do núcleo familiar
Situação no mercado de trabalho
Q2_242
Não trabalha (campo 9); Trabalha (campos de 1 a 5, 7 e 8); aposentado (campo 6)
Renda de
aposentadoria/pensão Q2_248
Renda de Seguro-
Desemprego Q2_249
Renda de pensão
alimentícia Q2_250
Outras rendas Q2_251
Número de pessoas que vivem da renda
desta família Q2_262
Remuneração deste
emprego Q2_247
Renda de
aposentadoria/pensão Q2_248
Renda de Seguro-
Desemprego Q2_249
Renda de pensão
alimentícia Q2_250
10 - Adolescentes e Jovens de 15 a 18 anos egressos de medida socioeducativa de internação ou em cumprimento de outras medidas socioeducativas em meio aberto, conforme disposto na Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990 - Estatuto da Criança e do Adolescente
Data de nascimento Q2_202 FEITO ACIMA
125
Egressos de Medida socieducativa
SEM IDENTIFICAÇÃO
11 - Adolescentes e Jovens de 15 a 18 anos pertencentes às famílias beneficiárias de programas de transferência de renda
Data de nascimento Q2_202
Bolsa Escola Q2_270_3 Bolsa Alimentação Q2_270_4 Agente Jovem Q2_270_2_1 12 - Adolescentes e Jovens de 15 a 18 anos do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - PETI ou Adolescentes e Jovens - egressos ou vinculados a programas de combate à violência e ao abuso e à exploração sexual;
12A - Adolescente de 15 anos no trabalho infantil
Data de nascimento Q2_202
Bolsa Criança Cidadã -
PETI Q2_270_1_1
12B - Exploração sexual SEM IDENTIFICAÇÃO 13 - Jovens de 15 a 18 anos com deficiência, em especial beneficiários do BPC;
LOAS/BPC Q2_270_6
13A - BPC LOAS/BPC Q2_270_6 FEITO ACIMA
13B - Tipos de deficiência Tipo de
deficiência_cequeira Q2_214_1 FEITO ACIMA
Tipo de
deficiência_Mudez Q2_214_2 FEITO ACIMA
Tipo de
deficiência_Surdez Q2_214_3 FEITO ACIMA
Tipo de Q2_214_4 FEITO ACIMA
126
deficiência_Mental
Tipo de
deficiência_Física Q2_214_5 FEITO ACIMA
14 - Jovens fora da escola Frequenta a escola Q2_237 Conteúdo de preenchimento item 6 = Não frequenta
15 - Idosos (as) com idade igual ou superior a 60 anos , em situação de vulnerabilidade social, em especial: - Idosos beneficiários do Benefício de Prestação Continuada
Data de nascimento Q2_202
15A - B PC LOAS/BPC Q2_270_6 16 - Idosos de famílias beneficiárias de programas de transferência de renda
Bolsa Escola Q2_270_3
Bolsa Alimentação Q2_270_4 17 - Idosos com vivências de isolamento por ausência de acesso a serviços e oportunidades de convívio familiar e comunitário e cujas necessidades, interesses e disponibilidade indiquem a inclusão no serviço.
SEM IDENTIFICAÇÃO
Fonte: BRASIL. Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Resolução da CIT n 109 de 11 de novembro de 2009; Resolução da CIT n 7 de 10 de setembro de 2009.