tcc otavio serafim da silva neto - versãofinal 2009
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
SECRETARIA DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA – SEDIS
BACHARELADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
OTÁVIO SERAFIM DA SILVA NETO
PORTAIS DE TRANSPARÊNCIA COMO FERRAMENTA DO CONTROLE
SOCIAL: UMA ANÁLISE DA SATISFAÇÃO DE CONSELHEIROS MUNICIPAIS
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
São Gonçalo do Amarante, RN
2021
Otávio Serafim da Silva Neto
PORTAIS DE TRANSPARÊNCIA COMO FERRAMENTA DO CONTROLE
SOCIAL: Uma análise da satisfação de Conselheiros Municipais do Estado do Rio
Grande do Norte
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Coordenação do curso de Administração Pública a distância da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para obtenção do título de bacharel em Administração.
Orientadora: Anne Emília Costa Carvalho, D. Sc. Coorientadora: Dalliane Vanessa Pires Andrade, M. Sc.
São Gonçalo do Amarante, RN
2021
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN
Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
Silva Neto, Otávio Serafim da. Portais de transparência como ferramenta do controle social: uma análise da satisfação de Conselheiros Municipais do Estado do Rio Grande do Norte / Otávio Serafim da Silva Neto. - 2021. 52f.: il. Monografia (Graduação em Administração Pública) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Aplicadas, Curso de Administração Pública. Natal, RN, 2021. Orientadora: Profa. Dra. Anne Emília Costa Carvalho. Coorientadora: Profa. Me. Dalliane Vanessa Pires Andrade. 1. Transparência Pública - Monografia. 2. Controle Social - Monografia. 3. Conselhos Municipais - Monografia. I. Carvalho, Anne Emília Costa. II. Andrade, Dalliane Vanessa Pires. III. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. IV. Título. RN/UF/Biblioteca CCSA CDU 352
Elaborado por Eliane Leal Duarte - CRB-15/355
Otávio Serafim da Silva Neto
PORTAIS DE TRANSPARÊNCIA COMO FERRAMENTA DO CONTROLE
SOCIAL: Uma análise da satisfação de Conselheiros Municipais do Estado do Rio
Grande do Norte
Monografia apresentada à Coordenação do curso de Administração Pública a distância da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, composta pelos seguintes membros.
Aprovada em: 09/09/2021
_____________________________________________________
Profª. Dra. Anne Emília Costa Carvalho
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
Orientadora
_____________________________________________________
Prof. Dr. Sc. Carlos David Cequeira Feito
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
Membro
_____________________________________________________
Prof. M. Sc. Evangelina de Mello Bastos
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
Membro
Dedico este trabalho a Deus, por ter me
proporcionado força e sabedoria para que nunca a desistência
prevaleça e a minha família que sempre foi minha base,
especialmente meus pais por toda dedicação e carinho.
AGRADECIMENTO
A Deus, em primeiro lugar, que sempre me conduziu ao caminho do bem com as
devidas lições de amor, fraternidade e misericórdia.
Aos meus pais, José Rodrigues da Silva e Margarida Alzira Oliveira da Silva, que
sempre dedicaram todos os seus esforços para que tudo fosse possível, que apesar de suas
poucas instruções sempre colocou a minha educação como prioridade.
A minha irmã, Jackeline Oliveira da Silva Duarte, pelas palavras de incentivos, sendo
a minha conselheira, compartilhando nossas angústias e alegrias.
A minha esposa Natália Vasconcelos do Nascimento pela companhia de todos os
momentos, sendo uma real fonte de motivação da minha persistência.
Aos professores que ao longo do curso compartilharam seus conhecimentos tornando
possível a conclusão do curso, especialmente, a Anne Emília Costa Carvalho, orientadora, e
Dalliane Vanessa Pires Andrade, coorientadora, pelas preciosas dicas e ensinamentos.
E a todos aqueles que direto ou indiretamente contribuem para toda minha evolução,
acreditando, torcendo, aconselhando e compartilhando as conquistas, meu muito obrigado.
“O mais competente não discute, domina a sua ciência e cala-se”
Voltaire
RESUMO
Este estudo tem como objetivo analisar a satisfação dos conselheiros municipais do Estado do Rio Grande do Norte quanto ao uso dos portais de transparência pública como ferramenta de controle social. Trata-se de um estudo descritivo, com abordagem qualitativa e quantitativa. As técnicas de coleta de dados foram realizadas por meio de pesquisa documental e questionário online, coletado através do Google forms. A amostra do questionário foi não probabilística por conveniência e obteve-se 49 respostas de 22 municípios. A transparência pública torna-se indispensável no processo de controle dos gastos públicos, assegurando uma ação direcionada a atingir os problemas sociais presentes no contexto da administração pública. A participação popular faz surgir o controle social. A pesquisa propõe mapear o nível de transparência dos governos municipais analisados, levantar o nível de utilização dos portais, avaliar o nível de satisfação dos conselheiros e compará-los. Os resultados demonstram que a maioria dos portais dos municípios potiguares não estão adequados, apesar dos conselheiros reconhecerem sua importância, não obstante o fato de a cultura da consulta a tais portais ainda ser insuficiente.
Palavras-chave: Transparência Pública, Controle Social, Conselhos Municipais.
ABSTRACT
This study aims to analyze the satisfaction of municipal councilors in the State of Rio Grande do Norte regarding the use of public transparency portals as a tool for social control. This is a descriptive study, with a qualitative and quantitative approach. Data collection techniques were performed through document research and online questionnaire, collected through Google forms. The questionnaire sample was non-probabilistic for convenience and 49 responses from 22 municipalities were obtained. Public transparency becomes essential in the process of controlling public spending, ensuring an action aimed at reaching social problems present in the context of public administration. Popular participation gives rise to social control. The research proposes to map the level of transparency of the analyzed municipal governments, raise the level of use of the portals, assess the level of satisfaction of the councilors and compare them. The results demonstrate that most portals in the Potiguares municipalities are not adequate, despite the counselors recognizing their importance, despite the fact that the culture of consulting such portals is still insufficient. Keywords: Public Transparency, Social Control, Municipal Councils.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadros
Quadro 1- Síntese dos estudos obtidos na revisão da literatura 20
Quadro 2 – Síntese da estratégia da pesquisa 22
Quadro 3 - Relatos dos Conselheiros 38
Quadro 4 - Municípios com representatividade nas respostas do questionário 39
Figuras
Figura 1 – Percentual de entrevistado por sexo 25
Figura 2 – Distribuição dos entrevistados por idade 26
Figura 3 – Nível de Escolaridade dos entrevistados 26
Figura 4 – Área de atuação dos conselheiros entrevistados 27
Figura 5 – Existência de Portal da Transparência 33
Figura 6 – Frequência de acesso ao portal de transparência do município de atuação 33
Figura 7 – Assunto de Interesse dos entrevistados 35
Figura 8 – Percepção da importância das informações presentes nos portais 36
Figura 9 – Compreensão da linguagem 36
Figura 10 – Êxito ao solicitar alguma informação 37
Figura 11- Nível de utilização dos portais agrupados por nível de transparência 40
Figura 12 - Compreensão da linguagem dos portais agrupados por nível de
transparência 40
Figura 13: Êxito ao solicitar alguma informação nos portais agrupados por nível de
transparência 41
Tabelas
Tabela 1 - Nível de Transparência dos Municípios do RN 30
LISTA DE SIGLAS
CAE – Conselho Municipal de Alimentação Escolar
CME – Conselho Municipal de Esporte
CMS – Conselho Municipal de Saúde
ESIC - Sistema Eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IBTIPE - Índice Bidimensional de Transparência da Informação Público-Eletrônica
LAI – Lei de acesso à informação
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentária
PPA – Plano Plurianual
RGF – Relatório de Gestão Fiscal
RREO – Relatório Resumido de Execução Orçamentária
TCE/RN – Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte
Sumário
1 PARTE INTRODUTÓRIA .......................................................................................... 11
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMATIZAÇÃO ............................................. 11
1.2 OBJETIVOS .............................................................................................................. 13
1.2.1 Objetivo geral ......................................................................................................... 13
1.2.2 Objetivos específicos .............................................................................................. 13
1.3 JUSTIFICATIVA ...................................................................................................... 13
2 REVISÃO DA LITERATURA .................................................................................... 14
2.1 TRANSPARÊNCIA PÚBLICA ................................................................................ 15
2.2 CONTROLE SOCIAL .............................................................................................. 17
2.3 CONSELHOS MUNICIPAIS ................................................................................... 18
2.4 REVISÃO DA LITERATURA EMPÍRICA ............................................................. 19
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ................................................................. 22
3.1 NATUREZA E CARACTERIZAÇÃO DA PESQUISA .......................................... 23
3.2 ABRANGÊNCIA DO ESTUDO E PLANO DE COLETA DE DADOS ................ 24
3.3 PLANO DE ANÁLISE DE DADOS ........................................................................ 24
4. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS ..................................................... 25
4.1 NÍVEL DE TRANSPARÊNCIA DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO RIO
GRANDE DO NORTE ................................................................................................... 27
4.2 NÍVEL DE UTILIZAÇÃO DOS CONSELHEIROS MUNICIPAIS QUANTO AOS
PORTAIS DE TRANSPARÊNCIA ................................................................................ 32
4.3 SATISFAÇÃO DOS CONSELHEIROS MUNICIPAIS QUANTO AOS PORTAIS
DE TRANSPARÊNCIA COMO FERRAMENTA DE CONTROLE SOCIAL ............ 35
4.4 RELAÇÃO DO NÍVEL DE SATISFAÇÃO COM O NÍVEL DE
TRANSPARÊNCIA DOS PORTAIS DE TRANSPARÊNCIA PÚBLICA ................... 38
5 CONCLUSÃO .............................................................................................................. 41
APÊNDICE A – Protocolo de revisão da literatura. ....................................................... 47
APÊNDICE B – Questionário aplicado aos Conselheiros Municipais. .......................... 48
11
1 PARTE INTRODUTÓRIA
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMATIZAÇÃO
A constante mudança que tem ocorrido no mundo em decorrência dos avanços
tecnológicos, os quais geram importantes alterações em toda estrutura legal do país, tem
inserido novos instrumentos à disposição da sociedade e determinado comportamentos na
gestão e controle dos recursos públicos. Os portais de transparência pública estão inclusos
nesse cenário como importante ferramenta de acesso à informação por parte dos cidadãos.
Diante desse contexto, o presente trabalho tem como tema a transparência pública, a
qual segundo Muller et al (2020, p.19) é “indispensável para o efetivo controle da
administração pública” sendo utilizada como ferramenta do Controle Social. Nesse sentido,
Martins e Véspoli (2013, p.99) ressaltam que “o fortalecimento do controle social privilegia a
participação popular tanto na formulação quanto na avaliação de políticas públicas”.
Assim, a transparência pública torna-se indispensável no processo de controle dos
gastos públicos, assegurando uma ação direcionada a atingir os problemas sociais presentes
no contexto da administração pública. A participação popular faz surgir o controle social, ou
seja, o principal interessado no fortalecimento da gestão pública passa a atuar junto ao
Governo, fiscalizando, sugerindo novas ações, sendo parceiro da gestão, para isso canais de
comunicação, de acesso à informação como os portais são facilitadores do processo
(SECCHIN, 2018).
Para dar racionalidade a todo o processo de gestão, os órgãos contam com um sistema
de controle que pode ser interno ou externo, representado, respectivamente, pelas
Controladorias e Tribunais de Contas, por exemplo. Tais controles visam garantir a eficiência
e a economicidade do gasto público de forma que as ações sejam executadas com o objetivo
de alcançar os anseios da sociedade.
Contudo, apesar do robusto sistema de controle ainda são muito recorrentes os
escândalos de desvios de recursos, causando danosas consequências para a Administração
Pública, enfraquecem o gerenciamento do Estado (Lima e Nascimento, 2013).
12
Tais fatos causam sérias consequências como o descrédito da população,
descontinuidade na prestação de serviços e obras inacabadas, ou seja, enfraquece os
propósitos da gestão.
Sendo assim, torna-se primordial a efetivação do controle social que pode ser
entendido como a interação da sociedade com as ações desempenhadas pelo poder público, o
qual requer transparência dos atos, havendo assim uma fiscalização mais presente e
tempestiva, conforme Secchin (2008, p.28) expõe:
Falar de controle social é tratar da participação da sociedade na administração pública, na definição de diretrizes, na avaliação da conduta dos agentes públicos, na gestão das políticas públicas, enfim, na participação efetiva da sociedade em tudo aquilo que direta ou indiretamente afeta o bem-estar comum.
O Portal de Acesso a Informação do Estado do Espírito Santo (2021) também afirma
que o controle social pode ser entendido como a participação do cidadão da gestão pública,
seja acompanhando ou fiscalizando as ações. Atentando ainda para a importância do
desenvolvimento da cultura da transparência, bem como da sociedade tomar conhecimento de
seu direito ao acesso à informação.
A sociedade está organizada e representada por diversos organismos, dentre eles
encontram-se os conselhos legalmente constituídos como forma de garantir, facilitar o
controle social e a participação popular no desenvolvimento e acompanhamento da ação
pública, sendo de fato um importante meio de aproximação entre a sociedade e o Estado.
Como bem relatado por Silva et al (2018, p.75):
Esses conselhos representam canais efetivos de participação democrática. Sua importância é evidenciada com o fortalecimento da atuação da população local na formulação e implementação das políticas sociais, bem como no combate aos desvios de verbas públicas que ainda são rotineiramente divulgados pelos diversos canais de mídia.
Sabe-se que a necessidade de controle se dá devido à limitação de recursos, fato que
exige o uso de forma racional para que as demandas sejam atendidas satisfatoriamente.
Assim, o controle nos pequenos municípios torna-se desafiador, já que a baixa disponibilidade
de recursos próprios causa dependência orçamentária e financeira, sendo um dos fatos
limitadores de práticas inovadoras, e ao mesmo tempo reforçam a necessidade de maior
controle social.
Diante da presente conjuntura da participação popular no controle da gestão pública,
busca-se responder à seguinte questão de pesquisa: qual a satisfação dos conselheiros
municipais do Estado do Rio Grande do Norte quanto à utilização dos portais de
transparência como ferramenta de controle social?
13
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo geral
Analisar a satisfação dos conselheiros municipais do Estado do Rio Grande do Norte
quanto ao uso dos portais de transparência pública como ferramenta de controle social.
1.2.2 Objetivos específicos
a) Mapear o nível de transparência dos portais dos Governos Municipais analisados,
tendo como base rankings de transparência criados por órgãos de controle;
b) Levantar o nível de utilização dos portais de transparência por parte dos conselhos
municipais no desenvolvimento do controle social;
c) Avaliar o nível de satisfação dos conselheiros municipais quanto aos portais de
transparência como ferramenta de controle social;
d) Comparar o nível de satisfação dos conselheiros municipais quanto aos portais de
transparência como ferramenta para controle social com o nível de transparência
desses portais.
1.3 JUSTIFICATIVA
O estudo se justifica pelo aumento do interesse da sociedade no conjunto de
informações de natureza orçamentário/financeira, operacional, administrativa que envolve a
ação do Estado no tocante à prestação de serviço de interesse público, fortalecendo a
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discussão em torno do controle social através da conscientização e participação popular, seja
de forma direta ou indireta.
Muito se tem discutido sobre o tema, analisado o nível de transparência dos órgãos,
percebe-se isso nos noticiários, nos ambientes acadêmicos, no cotidiano. Conforme Pires et al
(2013, p.133) relatam:
o tema transparência pública nunca esteve tão em evidência. Essa inovação consiste, entre outros objetivos, na busca da legitimidade e da eficiência dos atos da Administração Pública, na redução do distanciamento entre esta e a sociedade, na correspondência entre demandas sociais e políticas públicas, na instrumentalização ampliada do controle e da fiscalização e, principalmente, na ruptura da tradição do sigilo administrativo.
Em torno de toda discussão da transparência está a importante ferramenta digital que é
o portal da transparência, tornando imprescindível a busca da percepção da sociedade sobre a
riqueza de informações que podem ser encontradas e caso sejam exploradas poderão ser
instrumentos de controle social. Nesse contexto encontram-se os Conselhos, organismos
criados com o intuito de aproximar a sociedade da gestão.
Sendo assim, o presente trabalho contribuirá para o debate sobre o tema, uma vez que
reconhece os conselhos municipais como organismos responsáveis pela concretização do
controle social e observará não somente o nível de transparência, mas a satisfação da
sociedade quanto sua importância. Dessa forma, esta pesquisa pretende fomentar a discussão
tendo como abrangência os municípios do Estado do Rio Grande do Norte, podendo ainda
servir de base para comparação de resultados de estudos futuros desenvolvidos sobre a
temática com abrangência diversa, porém com características semelhantes.
2 REVISÃO DA LITERATURA
O presente tópico trata-se da revisão teórica acerca dos conceitos abordados no
decorrer da pesquisa, estará dividido em quatro subtópicos, os quais abordaram sobre
transparência pública, controle social e conselhos municipais, além de realizar uma revisão da
literatura com base no protocolo de revisão.
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2.1 TRANSPARÊNCIA PÚBLICA
A transparência pública segundo Muller et al (2020, p.3) “visa assegurar a publicação
de dados e informações governamentais, disponibilizando-as para todos os cidadãos,
contribuindo para o controle e aprimoramento da gestão dos recursos públicos”. Nesse
sentido, Bitencourt e Reck (2016, p.105) sustentam que a “transparência está associada à
divulgação de informações que permitam que sejam averiguadas as ações dos gestores e a
consequentemente responsabilização por seus atos. Logo, não há o que se falar em controle,
sem o devido cumprimento dos deveres de transparência pública”.
Assim cabe destaque para alguns marcos regulamentares para o implemento da
transparência pública, como é o caso da própria Constituição Federal (1989), conforme
mencionado por Bitencourt e Reck (2016, p.102):
Por conseguinte, o acesso à informação, mais do que um direito do cidadão, é um dever constitucional imposto à Administração Pública. Nesse sentido, vale recordar dos termos do artigo 37 da Constituição Federal: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.
Outra fonte incentivadora é a Lei de Responsabilidade Fiscal (2000) conforme
destacado por Fernandes (2010, p.32):
A Lei de Responsabilidade Fiscal veio contribuir com a democratização da gestão pública e buscar maior transparência das ações, utilizando o princípio da publicidade na vertente de construir uma gestão mais participativa. Todavia, a apresentação periódica dos relatórios fiscais e orçamentários não garantiram o efetivo conceito de transparência, já que esses relatórios utilizam linguagem excessivamente técnica e ininteligível para o cidadão comum, o que inviabiliza a participação efetiva da sociedade na Administração Pública.
Assim percebe-se o princípio da publicidade sendo o ponto essencial para a
transparência acontecer, todavia Martins e Véspoli (2013, p.94) advertem:
Promover a transparência é dar condição de acesso a todas as informações sobre a gestão pública. Uma Administração Pública transparente é aquela que funciona de maneira aberta, sem nada às escondidas, baseada em princípios éticos e democráticos, em função da facilidade que têm os cidadãos em acessar as informações públicas.
Martins e Véspoli (2013, p.97) ainda complementam:
No Brasil, o tema Transparência Pública vem ganhando importância de forma crescente, e consequentemente, as pessoas começam a compreender que têm o direito (e até o dever) de acompanhar, fiscalizar e fazer cobranças dos administradores sobre a correta aplicação dos recursos públicos que pertencem ao conjunto da população. Instrumentos legais implementados nos últimos anos, como
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a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei da Transparência e, mais recentemente, a Lei de Acesso à Informação são importantes ferramentas de promoção da cidadania à medida que garantem à população ter conhecimento sobre todas as ações do poder público.
Torna-se notória a real importância da transparência pública como ferramenta
impulsionadora de execução das ações que visam resolver os problemas da sociedade,
ressaltando ainda que as referidas ações são realizadas através dos recursos oriundos da
arrecadação, ou seja, é mais que justo o conhecimento por parte da sociedade a forma de
como seus recursos estão sendo destinados, que prioridades estão sendo consideradas,
sobretudo, se os programas de governo defendidos pelos propositores na campanha eleitoral
estão sendo cumpridos, sendo assim uma relevante fonte de informações para a devida
avaliação dos gestores.
Com o advento da Lei nº 12.557, em 18 de novembro de 2011, a Lei de Acesso à
Informação, respaldado nos avanços da tecnologia da informação, o acesso à informação
passa a ser regra e o sigilo exceção, como bem explorada por Hoch, Rigui e Silva (2012).
Hoch, Rigui e Silva (2012, p.263) ainda destacam “A transparência, por sua vez, se
divide em ativa, a qual consiste na divulgação espontânea de informações, e passiva, por meio
da qual o Poder Público é provocado mediante requerimento do interessado”.
Na classificação da transparência quanto à iniciativa Zuccolotto, Teixeira e Riccio
(2015, p.148-149) definem:
A Transparência ativa consiste na difusão periódica e sistematizada de informações sobre a gestão estatal. Resulta de ações voluntárias dos gestores públicos ou de obrigações legais impostas aos órgãos do Estado, determinando que sejam publicadas informações necessárias e suficientes para que a sociedade possa avaliar o desempenho governamental. A Transparência passiva, por sua vez, refere-se à obrigação do Estado em conceder a todos os cidadãos que o requeiram o acesso tempestivo aos documentos oficiais, salvo aqueles que estiverem legalmente protegidos por motivo de segurança nacional, investigação pública, direito de terceiros etc. A regra geral é o livre acesso, sendo o sigilo a exceção.
Nesse contexto da publicidade, da transparência pública, do acesso a informações,
encontram-se os portais de transparência, sites que reúnem as informações relativas aos gastos
públicos, bem como diversos assuntos relacionados à gestão pública, seja ela municipal,
estadual ou federal.
Assim, Silva (2005 apud ABDALA e TORRES, 2016, p.149) retrata:
O avanço tecnológico possibilitou mudanças na legislação, forçando os governos a gerar, organizar e disponibilizar informações de modo direto e imediato, daí a eclosão de portais de governo, aplicativos para dispositivos móveis e sistemas online para oferta de serviços públicos e os portais de transparência; cenário que trouxe novos desafios para a administração pública.
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Com a referida evolução tecnológica foi possível o surgimento de legislação mais
abrangente, que pudesse determinar a disponibilidade da informação com maior detalhamento
como é o caso da Lei da Transparência, a Lei Complementar n° 131, do dia 27 de maio de
2009. Como bem relata Silva Neto (2018, p.69):
As determinações trazidas pela lei citada acima estabeleceram melhorias da transparência pública, constituindo não apenas a obrigatoriedade de publicação dessas informações, mas a necessidade de integração e padronização do sistema que forneceria esses dados. Além disso, a lei avançou na área de participação social, visto que, ainda que não obrigasse, deu impulso aos processos de discussão entre sociedade e governo no que se refere ao planejamento orçamentário. Exemplo desse processo é o orçamento participativo, prática já adotada em diversos municípios brasileiros.
Diante desse cenário a legislação associada à tecnologia direciona aos avanços que
impulsionam a transparência pública e aproxima o cidadão da gestão pública, sendo
fiscalizador das ações, bem como participante ativo nas decisões.
2.2 CONTROLE SOCIAL
Como visto no tópico anterior a participação social tem se fortalecido no contexto da
regra da transparência, do acesso à informação. Assim o controle social é desencadeado,
conforme Fernandes (2010, p. 25) conceitua:
Por Controle Social entende-se a participação da sociedade civil nos processos de acompanhamento e verificação das ações da gestão pública, no planejamento e na execução das políticas e programas públicos, avaliando objetivos, processos e resultados. É o compartilhamento das responsabilidades, onde Estado e sociedade buscam aumentar o nível de eficiência, eficácia e efetividade de suas ações.
Nessa linha de entendimento a Controladoria Geral da União (2012, p.16-17), enfatiza:
O controle social pode ser entendido como a participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da Administração Pública. Trata-se de importante mecanismo de prevenção da corrupção e de fortalecimento da cidadania. No Brasil, a preocupação em se estabelecer um controle social forte e atuante torna-se ainda maior, em razão da extensão territorial do país e da descentralização geográfica dos órgãos públicos integrantes dos diversos níveis federativos – União,
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estados, Distrito Federal e municípios. No caso destes, há que considerar, ainda, o seu grande número. Por isso, a fiscalização da aplicação dos recursos públicos precisa ser feita com o apoio da sociedade.
Desse modo, o controle social pode ser compreendido como a participação do cidadão
na gestão pública, atuando no planejamento, na execução, no monitoramento, bem como na
fiscalização, com o propósito de alcançar a eficiência, eficácia e efetividade das ações
públicas.
As ideais de Bitencourt e Reck (2016, p. 100-101) complementam:
Toda vez que se propicia um cenário de informação, uma arena pública e se reconhece como integrante da tomada de decisão está se criando um ambiente favorável ao controle social. Sendo assim, todos os orçamentos participativos, as audiências públicas, os conselhos municipais e outros, são formas de criar ambientes propícios tanto à participação popular como ao controle social, haja vista serem canais de comunicação com a sociedade e o interesse público e com a tomada de decisões por parte da administração pública.
Constata-se a relevância da participação popular na gestão pública, no entanto torna-se
necessário um cenário convidativo, incentivador, informações claras, objetivas, que visem
facilitar a comunicação entres os agentes. Nesse sentido, surgem os conselhos municipais,
organismo público que tem o propósito real de inserir a população no processo de decisório,
como integrante da gestão.
2.3 CONSELHOS MUNICIPAIS
Diante da discussão do controle social surge a figura dos conselhos municipais, podendo ser compreendido como organização que visa manter uma relação próxima com o governo, conforme Fernandes (2010, p. 25) explica:
A participação popular pode ser mais efetiva se realizada de forma direta, através das diversas organizações representativas da sociedade (sindicato, associações, etc.), em especial através dos Conselhos políticos. Os conselhos são órgãos colegiados, verdadeiros canais institucionais de participação popular, que têm como finalidade assegurar a participação da sociedade na elaboração e implementação das políticas públicas, como também, fiscalizar as ações do poder público.
Assim, pressupõem que se tenham conselheiros membros participativos, atuantes em
suas atribuições, sendo representante da sociedade legalmente constituídos. Nesse sentido
Silva et al (2018, p.77) sugerem:
19
Suas estruturas integram a esfera pública e política, com o intuito de mediar rela-ções, mitigar conflitos e conferir maior interação entre governo e sociedade civil. São constituídos com objetivo de deliberar e definir políticas públicas específicas, a exemplo da educação básica, saúde, meio ambiente, patrimônio histórico-cultural, entre outras.
Todavia, para o alcance dos objetivos esperados por parte dos conselhos Silva et al
(2018, p.85) ressaltam que “Conselheiros capazes e estimulados para a realização de suas
atividades fortalecem o controle social e auxiliam o município na correta aplicação dos
recursos do erário, resultando na oferta de melhores serviços públicos para a comunidade
como um todo”.
Sendo assim, os Conselhos podem ser entendidos como recortes da sociedade
legalmente constituídos que visam não só auxiliar a gestão no planejamento e
acompanhamento das políticas públicas, mas também na fiscalização visando à efetividade
das ações.
2.4 REVISÃO DA LITERATURA EMPÍRICA
Aplicando o protocolo de revisão da literatura disponível no Apêndice A do presente
trabalho foi possível identificar cinco estudos que mantêm alguma relação com a
Transparência Pública sendo utilizada como ferramenta de controle social.
Percebe-se que a abrangência e os períodos de aplicação são bem diversificados,
todavia todos foram aplicados em entes públicos, sujeitos a legislação que rege a
transparência e o acesso à informação e consequentemente ao controle social, quanto ao
método de investigação o predominante foi análise documental. Sendo assim, a seguir será
apresentado no Quadro 1 os elementos centrais dos estudos analisados.
Quadro 1- Síntese dos estudos obtidos na revisão da literatura
Autores / Ano
Título Objetivo Abrangência/Período
analisado /
Métodos
Fabiana Marissa
Etzel Barddal ; Ricardo Lobato Torres (2020)
Efetividade da Participação Cidadã nos Conselhos
municipais de Curitiba.
Avaliar a efetividade da participação cidadã nos conselhos municipais a
partir de um estudo de casos múltiplos da cidade de
Curitiba.
Conselhos da Cidade de Curitiba -
(2015-2016)
Pesquisa Documental; (regimento e
atas)
20
Douglas Arrais M
elo; Hélio
Yochihiro
Fuchigami
(2019)
Proposta de Índice
Bidimensional de Transparência da
Informação Público-
Eletrônica Como Ferramenta Para Participação e
Controle Sociais
Desenvolver o Índice Bidimensional de Transparência da
Informação Público-Eletrônica (IBTIPE) com as finalidades de se: mensurar os níveis de cumprimento
factual da LAI e de transparência das
informações complementar e total relativos aos sítios
eletrônicos de universidades federais do Brasil; e
elaborar rankings referentes a esses níveis.
Universidades Federais do Brasil. 2018
Descritiva-exploratória (análises dos
sítios, levantamento bibliográfico e documental
Edson Arlindo
Silva; Cláudia Souza
Passador (2018)
Gestão da Saúde Pública em Minas
Gerais Sob a Ótica dos Conselhos Gestores
Municipais
Analisar o processo decisório dos Conselhos
Gestores de Políticas Públicas de Saúde sob a ótica dos princípios de
participação e deliberação considerando principalmente seus desenhos institucionais vigentes. Especificamente
pretendeu-se atingir os seguintes objetivos: a)
Analisar os papéis desempenhados pelos
conselheiros nas tomadas de decisões sobre políticas
públicas em saúde em Minas Gerais; b) Compreender como são executadas as funções delegadas aos
conselheiros; c) Analisar como são pensadas e
praticadas as participações dos membros representantes
dos conselhos.
Conselhos Municipais de Saúde em 13
Macrorregiões de
Planejamento Estratégico em
Saúde do Estado de
Minas Gerais. 2017-2018
Qualitativo-descritivo (análise
documental)
Alberto Fonseca; Larissa
Resende (2016)
Boas práticas de transparência,
informatização e comunicação
social no licenciamento
ambiental brasileiro: uma
análise comparada dos websites dos
órgãos licenciadores
estaduais.
Analisar as boas práticas do controle público do
licenciamento ambiental nos estados brasileiros.
órgãos licenciadores estaduais e do
distrito federal. 2014
Exploratória, qualitativa e descritiva de investigação. Revisão de Literatura,
Análise documental e
entrevistas abertas.
Janyluce Rezende
Gama; Georgete Medleg Rodrigues. 2016
Transparência e acesso à
informação: um estudo da
demanda por informações contábeis nas universidades
caracterizar a demanda por informações contábeis
dirigidas a essas instituições quanto ao número,
proporção dos pedidos e perfil dos demandantes nos
dois primeiros anos de implementação da LAI.
Universidades Federais do Brasil. 2014
Análise qualitativa. Pesquisa
bibliográfica, levantamento
e sistematizaçã
o de leis,
21
federais brasileiras
decretos e portarias;
levantamento de
informações por meio de
relatório estatístico e download de
dados disponíveis
no e-sic. Fonte: Elaborado pelo autor, 2021.
O estudo de Barddal e Torres (2020) buscou compreender a efetividade dos conselhos
municipais da cidade de Curitiba, onde foi percebido que os três conselhos (CAE – Conselho
Municipal de Alimentação Escolar; CME – Conselho Municipal de Esporte e CMS –
Conselho Municipal de Saúde) analisados têm envolvimento nos percentuais de 9%, 45% e
29%, conforme análise documental. Já com relação à participação no planejamento das ações
foi constatado que não ocorre, onde somente o CMS com 3% participou, ou seja, nível muito
baixo de participação. No quesito controle social verificou-se que ocorreu numa frequência de
82% e 42%, ocorrendo nível muito baixo apenas no CME, com apenas uma ocorrência. No
que diz respeito à capacitação técnica apresentou um percentual de ocorrência de 27% e 19%,
tendo o CME não participado nos anos pesquisados.
Na pesquisa de Melo e Fuchifami (2019) após análises dos índices apontou-se
cumprimento frágil (terceira pior classificação entre as sete possíveis) da LAI – Lei de Acesso
à Informação, quanto ao nível de transparência pública verificou-se a classificação
transparência frágil (terceira pior classificação entre as sete possíveis). Sendo assim
constatou-se baixo nível de transparência nas Universidades Federais do Brasil.
Silva e Passador (2018) apresentaram o perfil dos conselhos os quais têm 20 a 54
participantes, o que tem relação com o porte dos municípios, e 80% se reúnem pelo menos
uma vez por mês para reuniões ordinárias, havendo reuniões abertas ao público.
Fonseca e Resende (2016) identificaram a frequência de boas práticas de transparência
nos órgãos licenciadores dos Estados e Distrito Federal tendo a maior frequência identificada
como rara, ou seja, quando a frequência de boas práticas está menor que 30%.
O estudo de Gama e Rodrigues (2016) indica que não existe uma transparência ativa,
com relação às informações contábeis das Universidades Públicas do Brasil no período
analisado, apesar da LAI exigir, onde 61% das Universidades tiveram demandas relacionadas
22
a informações financeiras e contábeis. Outro dado interessante foi que em 30% das
solicitações do esic foram de professores e alunos, sugerindo interesse da sociedade em geral.
Assim, apesar de nenhum dos estudos apresentarem algum resultado direto da
satisfação dos conselheiros quanto à importância dos portais de transparência para o controle
social, tornou-se possível identificar resultados que poderão contribuir nas discussões dos
resultados da presente pesquisa.
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
O presente tópico apresentará os procedimentos metodológicos que foram aplicados na
pesquisa, contendo um quadro com a síntese da estratégia, além de três subtópicos: natureza e
caracterização; abrangência e plano de coleta de dados e o plano de análise de dados.
Quadro 2 – Síntese da estratégia da pesquisa.
Título
PORTAIS DE TRANSPARÊNCIA COMO FERRAMENTA DO CONTROLE SOCIAL: Uma análise da satisfação dos Conselheiros
Municipais do Estado do Rio Grande do Norte
Problema de pesquisa Qual a satisfação dos conselheiros municipais do Estado do Rio Grande do Norte quanto à utilização dos portais de transparência como ferramenta de controle social?
Objetivo geral Analisar a satisfação dos conselheiros municipais do Estado do Rio Grande do Norte quanto ao uso
dos portais de transparência pública como ferramenta de controle social.
Objetivos específicos Coleta de dados Análise de dados
a) Mapear nível de transparência dos portais dos municípios analisados;
Pesquisa documental: Relatório publicado pelo Tribunal de Contas do
Estado do Rio Grande do Norte (TCE/RN).
Análise documental. Identificar a posição em
que se encontram os municípios analisados, ou seja, aqueles que tiverem
representatividade nas respostas dos
questionários, aplicados no alcance do objetivo
“b” e “c”.
b) Levantar o nível de utilização dos portais de transparência por parte dos
conselhos municipais no desenvolvimento do controle social;
Aplicar questionário online tendo como alvo membros dos
conselhos municipais.
Estatística descritiva Tabular os dados obtidos
na aplicação do questionário utilizando
planilhas do Excel, obtendo o nível de
utilização, ou seja, a frequência que os
conselheiros realizam consultas nos portais.
23
c) Avaliar o nível de satisfação dos conselheiros municipais quanto os
portais de transparência como ferramenta de controle social;
Aplicar questionário online tendo como alvo membros dos conselhos municipais.
Tabulação de dados Tabular os dados obtidos
na aplicação do questionário utilizando
planilhas do Excel, obtendo o nível de
satisfação, ou seja, como os conselheiros
classificam o conjunto de informações disponíveis.
d) Comparar o nível de satisfação dos conselheiros municipais quanto aos
portais de transparência como ferramenta para controle social com
o nível de transparência desses portais;
Resultados obtidos através dos questionários aplicados e
dados do nível de transparência identificados no
objetivo “a”.
Análise Comparativa Após a análise dos
objetivos, “a”, “b” e “c”. Identificar a relação entre o nível de transparência indicada nos relatórios
dos órgãos e a satisfação dos conselheiros.
Fonte: Elaboração própria.
3.1 NATUREZA E CARACTERIZAÇÃO DA PESQUISA
A presente pesquisa apresenta algumas características, classificadas quanto à natureza,
o objetivo do estudo e procedimento técnico. Seguindo o raciocínio aplicado por Prodanov e
Freitas (2013), o estudo tem a natureza do tipo aplicada, uma vez que busca compreender a
concepção dos entrevistados e assim produzir conhecimento. Quanto aos objetivos configura-
se como descritiva, uma vez que, apenas foram descritos os fatos, sem realizar interferência,
utilizando técnicas de coletas de dados como o questionário, tendo como foco estabelecer a
relação entre o nível de transparência pública e a satisfação de conselheiros municipais.
Já com relação ao procedimento técnico foi realizada análise documental, com análise
de relatório publicado por órgão de controle externo. Nesse sentido Zanella (2006) explica
que a análise documental envolve a investigação em documentos internos (da organização) ou
externos (governamentais, de organizações não-governamentais, instituição de pesquisa,
dentre outras). Utiliza ainda da pesquisa bibliográfica para construção do referencial teórico e
subsidiar os entendimentos.
Quanto à abordagem, os dados foram tratados de forma quantitativa e qualitativa, uma
vez que, utilizando-se das ideias de Prodanov e Freitas (2013), a pesquisa não utilizou apenas
os dados estatísticos como centro do processo de análise, mas integrou a análise com a
perspectiva qualitativa do contexto documental e dos comentários dos Conselheiros.
24
3.2 ABRANGÊNCIA DO ESTUDO E PLANO DE COLETA DE DADOS
Para o alcance dos objetivos pretendidos foi aplicado um questionário composto por
12 (doze) questões, sendo 11 (onze) fechadas e 1 (uma) aberta, através da ferramenta Google
forms, entre os dias 24 de junho e 23 julho de 2021. As questões foram elaboradas com foco
de se alcançar os objetivos preestabelecidos, conforme Apêndice B.
Tendo como alvo o maior número possível de conselheiros dos 167 municípios do
Estado do Rio Grande do Norte, sem delimitação de área específica, ou seja, Conselho de
Saúde, Educação, Assistência, dentre outros. Constituindo uma amostra não probabilística por
conveniência, onde os critérios de aplicação foram definidos pelo pesquisador, conforme o
acesso e disponibilidade dos entrevistados (PRODANOV; FREITAS, 2013). Obtendo-se 49
respostas de 22 municípios distintos.
Além disso, por meio de pesquisa documental, foi identificado relatório publicado
pelo Tribunal de Contas do Estado do RN, órgão de controle externo, que trata de definir o
nível de transparência dos municípios do Estado do Rio Grande do Norte.
3.3 PLANO DE ANÁLISE DE DADOS
Realizada a coleta de dados através da aplicação do questionário as informações foram
tabuladas para gráficos, utilizando o Excel, e tabelas de forma que seja evidenciada a
concepção dos entrevistados sobre o assunto abordado.
Assim, os municípios do Estado que tiveram representatividade nos resultados obtidos
foram identificados e destacados através de tabela. Para daí, serem analisados e comparados
ao nível de transparência, apontado em relatório publicado TCE/RN, objeto de análise
documental, com a satisfação dos entrevistados.
25
4. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
Neste capítulo são apresentados os resultados obtidos nessa pesquisa e suas
respectivas discussões, em conformidade os objetivos pretendidos pelo estudo.
Como relatado anteriormente, para o alcance do objetivo “a” foi analisado o relatório
do Plano de Fiscalização do TCE/RN, enquanto para os objetivos “b” e “c” apresenta-se o
resultado da aplicação do questionário, já o objetivo “d” foi o confronto entre os resultados
dos objetivos.
O questionário foi aplicado com o intuito de alcançar todos os municípios do Estado
do Rio Grande do Norte, obtendo-se resposta de 49 conselheiros de 22 municípios das
diversas microrregiões, ou seja, 13,17% dos municípios do Estado do Rio Grande do Norte
tiveram representantes.
Ao analisar o perfil dos respondentes a maioria é do sexo feminino no percentual de
69,39%, conforme figura 1:
Figura 1 – Percentual de entrevistado por sexo
Fonte: Dados da Pesquisa (2021)
Quanto à faixa etária dos respondentes percebe-se que a maioria apresentou idade
acima de 40 anos, correspondente a 63,26%, demonstrado na figura 2:
Figura 2 – Distribuição dos entrevistados por idade
30,61%
69,39%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
Masculino Feminino
26
Fonte: Dados da Pesquisa (2021)
Outra característica analisada foi o nível de escolaridade dos entrevistados, cabe
destaque que segundo os dados apresentados pelo IBGE 2021-2019 apenas 17,4% dos
brasileiros acima de 25 anos possui ensino superior completo. A figura 3 demonstra o nível de
escolaridade dos conselheiros respondentes.
Figura 3 – Nível de Escolaridade dos entrevistados
Fonte: Dados da Pesquisa (2021)
Percebe-se que 77,6% dos entrevistados possuem no mínimo ensino superior, sendo
que a maioria possui pós-graduação. Quanto à área de atuação dos conselheiros entrevistados
estão divididos em oito áreas, cabe ressaltar que a soma dos percentuais é maior que 100%,
visto que existe conselheiro com atuação em mais de uma área, conforme figura 4.
12,24%
24,49%
34,69%
28,57%
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
30,00%
35,00%
40,00%
até 30 anos 31 a 40 anos 41 a 50 anos acima de 50anos
2,0%
20,4%
28,6%
49,0%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
EnsinoFundamental
Ensino Médio EnsinoSuperiorcompleto
PósGraduação
27
Figura 4 – Área de atuação dos conselheiros entrevistados
Fonte: Dados da Pesquisa (2021)
Assim, observa-se que o público alcançado atua, principalmente, nos conselhos de
educação, assistência social e saúde, sendo a maioria com atuação na educação.
4.1 NÍVEL DE TRANSPARÊNCIA DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
O Plano de Fiscalização Anual (2019) do Tribunal de Contas do Estado apresentou o
levantamento realizado nos portais dos 167 municípios no período de outubro de 2018 a
março de 2019, o qual buscou a situação da disponibilidade e acesso à informação pela
sociedade, dos conteúdos que deveriam ser expostos, segundo a Lei de Acesso à Informação,
a Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como os previstos na Resolução nº 032/2016-TCE/RN.
Para tanto foram definidas 23 questões para o alcance dos objetivos:
I. Ente divulga as suas informações em seu sítio oficial da rede mundial de
computadores (internet);
II. Ente divulga os seus planos (PPAs);
III. Ente divulga os seus orçamentos;
32,65%
42,86%
26,53%
10,20%
0,00%5,00%
10,00%15,00%20,00%25,00%30,00%35,00%40,00%45,00%
AssitênciaSocial
Educação Saúde Outros
28
IV. Ente divulga as suas LDOs;
V. Ente divulga as suas prestações de contas;
VI. Ente divulga os seus RREOs;
VII. Ente divulga os seus RGFs;
VIII. Ente divulga as versões simplificadas dos seus RREOs;
IX. Ente divulga as versões simplificadas dos seus RGFs;
X. Ente divulga informações sobre as despesas das unidades gestoras;
XI. Ente divulga o número do correspondente processo das despesas das unidades
gestoras;
XII. Ente divulga o bem fornecido ou o serviço prestado das despesas das unidades
gestoras;
XIII. Ente divulga a pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento das despesas das
unidades gestoras;
XIV. Ente divulga o procedimento licitatório realizado das despesas das unidades gestoras;
XV. Ente divulga informações sobre as receitas das unidades gestoras;
XVI. Ente divulga a informação sobre o recebimento das receitas das unidades gestoras;
XVII. Ente divulga a informação sobre o lançamento das receitas das unidades gestoras;
XVIII. Ente divulga informações sobre os seus procedimentos licitatórios;
XIX. Ente divulga a informação sobre o edital nos seus procedimentos licitatórios;
XX. Ente divulga a informação sobre o resultado nos seus procedimentos licitatórios;
XXI. Ente divulga a informação sobre o contrato nos seus procedimentos licitatórios;
XXII. Ente disponibiliza a lista de exigibilidades (Ordem Cronológica dos pagamentos);
XXIII. Ente disponibiliza meios para o envio de pedidos de informação de forma eletrônica
(e-SIC).
Os referidos quesitos analisaram tanto a transparência ativa (itens I ao XXII) como a
passiva (item XXIII) em diferentes dimensões: planejamento, contas, despesa, receita,
licitação e comunicação.
Após o levantamento dos dados o estudo classificou os portais em quatro níveis de
transparência: 1) altamente efetiva, 2) efetiva, 3) em fase de adequação e 4) baixo nível de
adequação. A tabela 1 apresenta os resultados da referida classificação.
Tabela 1 - Nível de Transparência dos Municípios do RN
Nível de Transparência Quantidade Municípios Percentual Altamente efetivo 6 Acari
Major Sales 3,59%
29
Rodolfo Fernandes São Gonçalo do Amarante Jardim do Seridó Natal
Efetivo 28 Assu Caicó Campo Grande Cerra Corá Felipe Guerra Janduís Japi Jardim de Piranhas Lagoa d’Anta Lagoa de Pedras Montanhas Mossoró Nova Cruz Olho d”Água dos Borges Parelhas Parnamirim Porto do Mangue Riachuelo São Fernando São Francisco do Oeste São Joao do Sabugi São José do Campestre São José do Seridó Senador Elói de Souza Senador Georgino Avelino Serra Caiada Touros Umarizal
16,77%
Em fase de adequação 63 Afonso Bezerra Angicos Antônio Martins Apodi Arez Baía Formosa Baraúna Bento Fernandes Boa Saúde Brejinho Caiçara do Norte Caiçara do Rio do Vento Campo Redondo Caraúbas Ceará-Mirim Cruzeta Encanto Fernando Pedroza Francisco Dantas Frutuoso Gomes Ipueira Itajá Itaú Jaçanã José da Penha Jucurutu Lucrécia Luís Gomes
37,72%
30
Macaíba Maxaranguape Monte Alegre Monte das Gameleiras Paraná Paraú Passagem Pau dos Ferros Pedra Preta Pedro Avelino Pedro Velho Pilões Poço Branco Pureza Rafael Godeiro Riacho da Cruz Riacho de Santana Santa Cruz Santana do Matos Santana do Seridó São Bento do Trairi São José de Mipibu São Miguel do Gostoso São Rafael São Vicente Serra do Mel Serra Negra do Norte Serrinha Serrinha dos Pintos Severiano Melo Taipu Timbaúba dos Batistas Vera Cruz Viçosa Vila Flor
Baixo nível de adequação 70 Água Nova Alexandria Almino Afonso Alto do Rodrigues Areia Branca Barcelona Bodó Bom Jesus Canguaretama Carnaúba dos Dantas Carnaubais Coronel Ezequiel Coronel João Pessoa Currais Novos Doutor Severiano Equador Espírito Santo Extremoz Florânia Galinhos Goianinha Governador Dix-Sept Rosado Grossos Guamaré Ielmo Marinho
41,92%
31
Ipanguaçu Jandaíra Jardim de Angicos João Câmara João Dias Jundiá Lagoa de Velhos Lagoa Nova Lagoa Salgada Lajes Lajes Pintada Macau Marcelino Vieira Martins Messias Targino Nísia Floresta Ouro Branco Parazinho Passa e Fica Patu Pedra Grande Pendências Portalegre Rafael Fernandes Rio fogo Ruy Barbosa Santa Maria Santo Antônio São Bento do Norte São Miguel São Paulo do Potengi São Pedro São Tomé Serra de São Bento Sítio Novo Taboleiro Grande Tangará Tenente Ananias Tenente Laurentino Cruz Tibau Tibau do Sul Triunfo Potiguar Upanema Várzea Venha-ver
Total 167 100% Fonte: Adaptado do TCE/RN (2019).
Percebe-se que o nível predominante é o “baixo nível de adequação” que juntamente
com “em fase de adequação” representam a realidade de 79,64% dos municípios potiguares,
ou seja, em apenas um a cada cinco municípios podemos afirmar que está com o nível de
transparência, à luz dos dispositivos legais, adequado. Tal realidade também retratada no
estudo de Barddal e Torres (2020), o qual constatou o baixo nível de transparência nas
Universidades Federais do Brasil.
32
Segundo os dados do IBGE a população estimada em 2020 do Estado do Rio Grande
do Norte era de 3.534.165 pessoas. Sendo que apenas 8 municípios têm acima de 50 mil
habitantes: Natal, Mossoró, Parnamirim, São Gonçalo do Amarante, Macaíba, Ceara-Mirim,
Caicó e Assu, correspondendo a 52,18% da população. Apenas, Natal, a capital do Estado, e
São Gonçalo do Amarante, situada na região metropolitana de Natal, apresentam o nível de
transparência altamente efetiva.
No grupo dos Altamente efetivos também se encontram os municípios Major Sales e
Rodolfo Fernandes, ambos com população estimada de menos de 5 mil habitantes. Por outro
lado, constata-se o baixo nível de adequação em Currais Novos, João Câmara, Macau e
Extremoz, os quais estão entre os 20 municípios mais populosos, ou seja, para esta análise, há
indícios de que o nível de transparência não tem relação com o porte do município.
4.2 NÍVEL DE UTILIZAÇÃO DOS CONSELHEIROS MUNICIPAIS QUANTO AOS
PORTAIS DE TRANSPARÊNCIA
As próximas figuras apresentam o resultado, obtido através da aplicação do
questionário, no tocante ao nível de utilização dos portais da transparência por parte dos
conselheiros municipais.
Assim, foi questionado sobre a existência de portal da transparência no município de
atuação, obtendo-se o resultado sintetizado na figura 5.
Figura 5 – Existência de Portal da Transparência
33
Fonte: Dados da Pesquisa (2021)
Constata-se que 83,67% dos conselheiros responderam “sim” para a existência de
portal de transparência, somando 16,32% o percentual que respondeu “não” ou “não tenho
conhecimento da existência”. Sendo assim, dos 49 entrevistados, 41 ficaram aptos a responder
às questões relacionadas à utilização e satisfação no acesso a informações dos portais.
Quando perguntado sobre a frequência que costuma acessá-los, sendo possível
entender o nível de interesse e/ou concepção da importância dos portais como instrumento de
controle social, uma vez que eles obedecem a determinações legais, devendo fornecer
informações mínimas de forma precisa e clara, apresenta-se na figura 6 o resultado.
Figura 6 – Frequência de acesso ao portal de transparência do município de atuação
Fonte: Dados da Pesquisa (2021)
83,67%
4,08%12,24%
0,00%10,00%20,00%30,00%40,00%50,00%60,00%70,00%80,00%90,00%
Sim Não Não tenhoconhecimento da
existência
4,88%
36,59%39,02%
19,51%
0%0,00%5,00%
10,00%15,00%20,00%25,00%30,00%35,00%40,00%45,00%
34
Sabe-se que vários fatores impulsionaram a inserção das ferramentas digitais no
âmbito da gestão pública, as quais favoreceram o acesso à informação e têm colaborado para
aprimorar o controle social, consequentemente, tendo reflexos positivos na gestão dos
recursos públicos.
No entanto, a cultura da busca, da utilização e da fiscalização precisa ser incentivada.
No figura 6 se observa que 58,53% dos entrevistados responderam que “ocasionalmente”, ou
“raramente” tem acessado os portais de transparência pública, principal fonte de informação
dos gastos públicos, o restante respondeu que acessam “frequentemente” ou com “muita
frequência”, nos percentuais de 36,59% e 4,88%, respectivamente.
Tais apontamentos concordam com as ideias tratadas no estudo de Barddal e Torres
(2020), o qual aponta em algumas situações baixa participação dos conselheiros nas
atividades.
Torna-se oportuno destacar que o perfil dos entrevistados, conselheiros municipais
com atribuições legais de fiscalização, indica que a maioria possui nível superior, ou seja,
pessoas instruídas, capacitadas, ativas com as ferramentas digitais, porém uma parcela
relevante ainda não está inserida na cultura de uso das ferramentas de fiscalização dos
recursos públicos, do controle social.
Outro ponto abordado foi o assunto de interesse nas consultas realizadas pelos
conselheiros. Na figura 7 está demonstrada a distribuição.
Figura 7 – Assunto de Interesse dos entrevistados
Fonte: Dados da Pesquisa (2021)
56,10% 53,66%
63,41%
39,02%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
planjamento dasações
execuçãoorçamentária
compras(processo
licitatórios,contratos)
EstruturaAdministrativa
35
Percebe-se que os assuntos consultados são distribuídos de forma equilibrada,
deixando a entender que, quando realizadas, os motivos que levam a realizar as pesquisas são
diversos, não existindo um objetivo destacado.
4.3 SATISFAÇÃO DOS CONSELHEIROS MUNICIPAIS QUANTO AOS PORTAIS DE
TRANSPARÊNCIA COMO FERRAMENTA DE CONTROLE SOCIAL
O presente tópico expõe sobre a satisfação no uso dos portais, quanto à importância
dos assuntos, linguagem utilizada e retorno das solicitações.
Ao perguntar se as informações presentes nos portais são úteis para atuação dos
conselheiros, todos reconheceram a importância, apesar da maioria não ter a cultura do
acesso, como visto no tópico anterior, conforme figura 8.
Figura 8 – Percepção da importância das informações presentes nos portais
Fonte: Dados da Pesquisa (2021)
Reconhecida a importância, o questionário também explorou a questão da linguagem
utilizada pelos portais, como está descrito na figura 9.
56,10%
36,59%
7,32%
0,00% 0,00%0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
muitoimportante
importante razoalmenteimportante
poucoimportante
semimportância
36
Figura 9 – Compreensão da linguagem
Fonte: Dados da Pesquisa (2021)
Uma Informação clara, objetiva, sem complexidade, torna o espaço convidativo a
consultas, a interação, aproximando o cidadão à gestão.
Verifica-se que 43,9% dos entrevistados classificaram como fácil e 4,88% muito fácil
a linguagem utilizada pelos portais, ou seja, 43,9% não encontraram dificuldades. No entanto,
43,9% julgaram como sendo uma linguagem moderada, o que nos remete ser passível de
melhorias, já 2,44% como extremamente difícil e 4,88% indicam como muito difícil. Mais
uma vez, cabe destacar que estamos tratando de um público onde a maioria possui, no
mínimo, o grau de instrução nível superior. Assim, torna-se tendencioso que ao se aplicar na
sociedade em geral, com o nível de escolaridade muito abaixo dos conselheiros municipais
essa classificação tende a ser classificada como difícil.
No ponto a seguir foi explorada a transparência passiva, aquela onde são solicitadas
informações extras, não disponíveis de forma espontânea.
Figura 10 – Êxito ao solicitar alguma informação
Fonte: Dados da Pesquisa (2021)
2,44%4,88%
43,90% 43,90%
4,88%
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
30,00%
35,00%
40,00%
45,00%
50,00%
extremamente difícil muito difícil moderado fácil muito fácil
56,10%
2,44% 2,44%
39,02%
0,00%10,00%20,00%30,00%40,00%50,00%60,00%
nunca solicitei não existe canalde solicitação
não obteveresposta
plenamenteatendido(a)
37
De fato, torna-se expressivo que 56,10% dos entrevistados informaram que nunca
solicitaram informações via canal virtual, ratificando novamente a ausência da cultura
fiscalizatória, inclusive pelos conselheiros municipais que são organismos constituídos
legalmente, principalmente, com o propósito do controle social.
O estudo de Gama e Rodrigues (2016) indicou que 30% das solicitações são de alunos
e professores, sugerindo baixa participação da população em geral, reforçando a baixa
utilização da importante ferramenta a qual visa facilitar a comunicação entre os cidadãos e a
gestão pública.
Na aplicação do questionário foi disponibilizada uma questão para os conselheiros
incluírem observações que achassem oportunas, surgindo alguns relatos pertinentes, conforme
Quadro 3:
Quadro 3 – Relatos dos Conselheiros
Assunto Comentários Implementação e/ou Aprimoramento das Ferramentas de Transparência
“que tivesse um item exclusivo para os Conselhos Municipais informando individualmente os repasses”;
“Sim, por exemplo, um painel de livre visibilidade no centro da Cidade ou na sede do município”;
“As expectativas de receitas e limites de gastos”; “Atualização mais rápida”; “E confiável e vale a pena acessar”; “Que as informações referentes aos servidores
fossem restritas apenas ao servidor”; Divulgação “Deveria ser mais divulgado, digo o site, ainda
tem muita gente que não acessar com isso as pessoas ficam sem informações atualizadas”;
“Poderia ser mais divulgado e a leitura mais acessível”;
Cultura de Acesso “poderia ter maior adesão dos demais conselheiros no sentido de utilizar a referida ferramenta”;
“Cultura de toda população usar a importante ferramenta”;
“Poderia ter um curso voltado ao controle social entender e usar com mais frequência”;
“Tornar mais fácil o acesso, pois nem todos conseguem acessar as informações por não ter algo mais direcionado”;
Fonte: Elaboração própria (2021).
Notam-se alguns apontamentos realizados pelos conselheiros, sugestões de
implementação e/ou aprimoramento das ferramentas de transparência pública, divulgação
com o propósito de incentivar a cultura de acesso. Assim, tais relatos confirmam as ideias
sugeridas pelo estudo, ou seja, a importância das informações serem disponibilizada de forma
38
clara, objetiva e tempestiva, além disso, criar mecanismos para que tornem os portais atrativos
favorecendo ao controle social e consequentemente garantindo que os recursos públicos sejam
aplicados com o propósito da prestação de serviços públicos de qualidade.
4.4 RELAÇÃO DO NÍVEL DE SATISFAÇÃO COM O NÍVEL DE TRANSPARÊNCIA DOS PORTAIS DE TRANSPARÊNCIA PÚBLICA
Nos tópicos anteriores foi apresentado o nível de transparência conforme indicado
pelo Relatório Anual de Fiscalização (2019) do TCE/RN, o qual classifica os portais em
altamente efetivo, efetivo, em fase de adequação e baixo nível de adequação. Bem como foi
discutido o nível de utilização e satisfação dos conselheiros municipais, conforme a análise
dos dados resultado do questionário aplicado.
Assim, torna-se oportuna a análise da relação do nível de transparência com a
satisfação dos conselheiros. Para isso, os dados foram agrupados por nível de transparência, e
indicados os municípios que tiveram representatividade na resposta ao questionário, conforme
quadro a seguir:
Quadro 4 - Municípios com representatividade nas respostas do questionário.
Nível de Transparência – TCE/RN Municípios Participantes da Pesquisa Altamente efetivo Acari
Natal São Gonçalo do Amarante
Efetivo Felipe Guerra Montanhas Parnamirim Touros
Em fase de adequação Pau dos Ferros Pedra Preta Pedro Avelino São José de Mipibu São Vicente Macaíba Vera Cruz
Baixo nível de adequação Florânia Goianinha Guamaré Lagoa Nova Lajes Pedra Grande Upanema Nísia Floresta
Fonte: Elaboração própria (2021).
39
A seguir serão apresentados os dados do questionário agrupados por nível de
transparência.
Figura 11- Nível de utilização dos portais agrupados por nível de transparência
Fonte: Dados da Pesquisa (2021)
Observa-se que não existe uma predominância absoluta no nível de utilização quando
se agrupa os municípios por nível de transparência, por exemplo, os conselheiros dos
municípios com baixo nível de adequação foram os que mais responderam que
frequentemente utilizam os portais. Já os conselheiros que responderam raramente são a
maioria do grupo dos municípios com transparência efetiva.
Figura 12 - Compreensão da linguagem dos portais agrupados por nível de transparência
Fonte: Dados da Pesquisa (2021)
0%5%
10%15%20%25%30%35%40%45%50%
Altamente efetivo
Efetivo
Em adequação
Baixo nível de Adequação
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Altamente efetivo
Efetivo
Em adequação
Baixo nível de Adequação
40
O mesmo raciocínio da figura 11 aplica-se na figura 12, a qual buscou identificar a
compreensão da linguagem dos portais agrupando os municípios por nível de transparência.
Percebe-se que não mantém uma relação direta entre o nível de transparência e a compreensão
da linguagem.
Figura 13: Êxito ao solicitar alguma informação nos portais agrupados por nível de transparência.
Fonte: Dados da Pesquisa (2021)
Mais uma vez ao realizar uma análise da relação entre o nível de satisfação e o nível
de transparência não foi possível afirmar uma relação diretamente proporcional ou
inversamente proporcional entre as variáveis, ou seja, o fato de a transparência ser classificada
como altamente efetiva não aumentou a utilização, nem a satisfação quanto à linguagem ou a
resposta às solicitações, como também o baixo nível de transparência não diminuiu a
satisfação, conforme figuras 11, 12 e 13.
Sendo assim, os dados apontam que a melhoria no nível de transparência não dispensa
o incentivo à cultura de fiscalização, da consulta aos dados públicos como ferramenta de
controle social, devendo ter um trabalho com as duas vias, de melhoria no nível de
transparência e na satisfação, por parte da sociedade, do quanto de informações úteis os
portais de transparência podem fornecer.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Altamente efetivo
Efetivo
Em adequação
Baixo nível de Adequação
41
5 CONCLUSÃO
A pesquisa buscou analisar a satisfação de conselheiros municipais do Estado do Rio
Grande do Norte quanto ao uso dos portais de transparência pública como ferramenta de
controle social.
No entanto, ao realizar a consulta no relatório de fiscalização do TCE/RN, constatou-
se que 79,64% dos portais dos municípios potiguares não estão adequados, conforme os
critérios estabelecidos em consonância com as determinações legais.
A inserção das ferramentas digitais foi fruto de um processo de evolução da tecnologia
que, obviamente, ganhou espaço na administração pública, aprimorando os processos,
favorecendo o controle e a eficiência dos recursos, surgindo os portais de transparência
pública como importante ferramenta para o controle social.
Nesse cenário do controle social encontram-se os conselhos municipais que são
organismos constituídos com o propósito de aproximar a gestão da sociedade. Assim,
verificou-se que os conselheiros reconhecem a importância dos portais como importante fonte
de informação, porém a cultura da consulta e da fiscalização ainda é insuficiente, uma vez que
58,54% dos conselheiros afirmaram que ocasionalmente ou raramente acessam as
informações.
Merece destaque o perfil dos conselheiros, os quais na sua maioria possuem
escolaridade de nível superior, o que poderia ser fator importante a ser explorado na
efetividade do controle social, percentual bem acima da média nacional, ou seja, estão aptos a
exercer seu poder fiscalizador dos recursos públicos e fortalecer o controle social.
Quanto à linguagem utilizada, 48,78% dos entrevistados apontam como fácil ou muito
fácil, porém torna-se expressivo o índice de 51,22% os que alegam uma linguagem passível
de melhorias, de maior clareza.
Outro achado interessante foi o fato de o nível de transparência não contribuir para
uma melhor percepção, ou até mesmo não ser fator incentivador de maior frequência de
acesso.
Diante desses apontamentos, torna-se satisfatório o alcance dos objetivos pretendidos
pela pesquisa, uma vez que foi possível identificar algumas deficiências quanto à efetividade
no uso dos portais de transparência pública, sugerindo maior atenção não só na qualidade da
transparência, mas na política de incentivo ao acesso.
42
Torna-se importante ressaltar que o tempo de aplicação do questionário foi de apenas
1 mês (30 dias). Além disso, poucos portais possuem os contatos, telefone e/ou e-mails,
diretos dos conselhos, dificultando o acesso, sendo essas as limitações da pesquisa.
Como proposta de trabalhos futuros, sugere-se explorar outros grupos representativos
da sociedade, estudantes, associações comunitárias, dentre outros. Além disso, a realização de
análises quantitativas de correlação entre as variáveis estudadas.
43
REFERÊNCIAS
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47
APÊNDICE A – Protocolo de revisão da literatura.
Objetivo da revisão
O presente protocolo tem o propósito de subsidiar a revisão da literatura empírica aplicada na pesquisa, a qual servirá de base na comparação com estudos realizados e que tiveram os objetivos na mesma linha de pesquisa, ou seja, voltado para a transparência pública e o controle social proposto pelos conselhos. Assim, a definição do protocolo torna-se primordial para parametrização dos critérios de busca.
Fontes primárias:
1) Portal utilizado: Scielo Strings de busca:
(ab:(transparência)) AND (ab:(controle social)) Critérios de inclusão:
Na realização da busca foi aplicado os critérios de inclusão através do strings indicado, considerando todos os índices de busca (ano de publicação, autor, financiador, periódico, resumo e título), trabalhos com idioma em português, artigos publicados nos anos de 2021, 2020, 2019, 2018, 2016 (registra-se que no ano de 2017 não obteve-se publicação com os critérios de busca). Assim foram filtrados 19 trabalhos, dos quais foi identificado relação com 5 estudos.
48
APÊNDICE B – Questionário aplicado aos Conselheiros Municipais.
O presente questionário faz parte da pesquisa proposta para o Trabalho de Conclusão de
Curso do Bacharelado em Administração Pública da UFRN do Discente Otávio Serafim da
Silva Neto, sob orientação das professoras Anne Emília Costa Carvalho e Dalliane Vanessa
Pires Andrade, com o objetivo de analisar a satisfação dos conselheiros municipais do Estado
do Rio Grande do Norte quanto ao uso dos portais de transparência pública como ferramenta
de controle social.
Importante esclarecer que sua participação é voluntária e que os dados serão utilizados
exclusivamente para fins acadêmicos e de forma consolidada, sem a identificação dos
respondentes.
Durante todo o período da pesquisa você poderá tirar suas dúvidas entrando em contato
diretamente com o pesquisador Otávio Serafim da Silva Neto, por meio do e-mail
[email protected] ou do Whatsapp.
Desde já, agradecemos pela disponibilidade e pela colaboração. .
1. O Município de atuação do Conselho, o qual é membro, possui Portal de
Transparência?
( ) sim
( ) não
( ) não tenho conhecimento da existência
2. Considerando a existência de Portal da Transparência no seu município, com qual
frequência costuma acessá-lo?
( ) muita frequência
( ) frequentemente
( ) ocasionalmente
( ) raramente
( ) nunca
49
3. As informações presentes no Portal da Transparência do seu município são úteis para
atuação como conselheiro(a)?
( ) muito importante
( ) importante
( ) razoavelmente importante
( ) pouco importante
( ) sem importância
4. A linguagem utilizada no Portal da Transparência do seu município é de fácil
compreensão?
( ) extremamente difícil
( ) muito difícil
( ) moderado
( ) fácil
( ) muito fácil
5. Quais dos assuntos disponíveis no Portal da Transparência do seu município
costumam fazer parte de seu interesse? (poderá marcar mais de uma opção).
( ) planejamento das ações
( ) execução orçamentária
( ) compras (processos licitatórios, contratos)
( ) Estrutura Administrativa
( ) outros:_____________________________
6. Quando precisou solicitar alguma informação, não disponível no Portal da
Transparência do seu município, obteve êxito?
( ) nunca solicitei
( ) não existe canal de solicitação
( ) não obtive resposta
( ) a resposta obtida não foi satisfatória
( ) plenamente atendido(a)
7. Teria alguma observação adicional a fazer sobre as experiências na utilização do
Portal da Transparência do seu município?
50
_____________________________________________________________________
_____________________________________________________________________
8. Sexo: ( ) Feminino ( ) Masculino
9. Idade: ( ) até 30 anos ( ) 31 a 40 anos ( ) 41 a 50 anos ( ) acima de 50 anos
10. Nível de Escolaridade: ( ) Ensino Fundamental ( ) Ensino Médio ( ) Ensino Superior Completo ( ) Pós Graduado
11. Área de Atuação do(s) Conselho(s) que participa:
( ) Assistência Social
( ) Educação
( ) Saúde
( ) Outro. Qual?____________________
12. Munícipio de atuação: _______________________________