tc_acordao_154.2010, lvrc; 2010.abr.20

8/9/2019 TC_Acordao_154.2010, lvrc; 2010.abr.20

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ACRDO N. 154/2010

ocesso n. 177/2009enrioelatora: Conselheira Maria Lcia Amaral

Acordam, em Plenrio, no Tribunal Constitucional

IRelatrio

Um Grupo de Deputados Assembleia da Repblica veio requerer, nos termos do artigo 28 2, alneaf) da Constituio da Repblica Portuguesa, a fiscalizao abstracta sucessiva da

onstitucionalidade, a ttulo principal, das normas constantes dos artigos 10., 20., 21., n. 1, n. 4, e consequentemente, da norma do artigo 109., n.s 1, 2, 3 e 4, todos da Lei n. 12-/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece o regime de vinculao, de carreiras e demuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas.

2. O teor das normas questionadas o seguinte.

Lei n 12-A/2008, de 27 de Fevereiro

Artigo 10.

mbito da nomeao

So nomeados os trabalhadores a quem compete, em funo da sua integraonas carreiras adequadas para o efeito, o cumprimento ou a execuo deatribuies, competncias e actividades relativas a:

a) Misses genricas e especficas das Foras Armadas em quadrospermanentes;b) Representao externa do Estado;c) Informaes de segurana;d) Investigao criminal;e) Segurana pblica, quer em meio livre quer em meio institucional;

ttp://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20100154.html?impressao=1 (1 of 26)22-04-2010 15:49:29


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f) Inspeco.

Artigo 20.mbito do contrato

So contratados os trabalhadores que no devam ser nomeados e cuja relaojurdica de emprego pblico no deva ser constituda por comisso de servio.

Artigo 21.Modalidades do contrato

1 O contrato reveste as modalidades de contrato por tempo indeterminado ede contrato a termo resolutivo, certo ou incerto.

Artigo 88.Transio de modalidade de constituio da relao jurdica de emprego

pblico por tempo indeterminado4 Os actuais trabalhadores nomeados definitivamente que exercem funesem condies diferentes das referidas no artigo 10. mantm os regimes decessao da relao jurdica de emprego pblico e de reorganizao deservios e colocao de pessoal em situao de mobilidade especial prprios danomeao definitiva e transitam, sem outras formalidades, para a modalidadede contrato por tempo indeterminado.

Artigo 109.Lista nominativa das transies e manutenes

1 As transies referidas nos artigos 88. e seguintes, bem como amanuteno das situaes jurdico-funcionais neles prevista, so executadas,em cada rgo ou servio, atravs de lista nominativa notificada a cada um dostrabalhadores e tornada pblica por afixao no rgo ou servio e inseroem pgina electrnica.2 Sem prejuzo do que nele se dispe em contrrio, as transies produzem

efeitos desde a data da entrada em vigor do RCTFP.3 Da lista nominativa consta, relativamente a cada trabalhador do rgo ouservio, entre outros elementos, a referncia modalidade de constituio dasua relao jurdica de emprego pblico, s situaes de mobilidade geral do, ouno, rgo ou servio e ao seu cargo ou carreira, categoria, atribuio,competncia ou actividade que cumpre ou executa, posio remuneratria envel remuneratrio.4 Relativamente aos trabalhadores a que se refere o n. 4 do artigo 88., alista nominativa consta ainda nota de que a cada um deles mantm os regimes



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ali mencionados, bem como o referido no n. 2 do artigo 114..

No requerimento de fiscalizao abstracta sucessiva apresentado, o requerente, aps assimentificar as normas cuja constitucionalidade pretende ver apreciada e que constituem objectoesente pedido, comea por tecer consideraes genricas sobre o diploma.firma-se antes do mais que, a pretexto de uma reforma da Administrao Pblica, o diplomam como objectivo levar a cabo uma alterao da configurao do Estado e das suas funes refas constitucionalmente assinaladas, atingindo uma parte significativa de trabalhadores quetualmente exercem funes pblicas, por via da mudana do vnculo e/ou estatuto de queufruem presentemente e tm a legtima expectativa de continuar a usufruir.om efeito, ao alterar radicalmente o regime jurdico-laboral aplicvel aos trabalhadores dadministrao Pblica alterao essa que se traduz tanto em um enfraquecimento dos direitoos trabalhadores como na reduo do seu universo , segundo o requerente, a legislao emusa vem comprometer a prpria capacidade do Estado para desempenhar as funes que lhe

to constitucionalmente atribudas, com evidentes prejuzos para os cidados.enfraquecimento dos direitos dos trabalhadores bem como a reduo do seu universo decorr

a circunstncia de o regime de nomeao passar a ter um mbito de aplicao muito restrito,evisto no artigo 10. do diploma, generalizando-se, como modalidade de relao jurdica de

mprego pblico, a figura do contrato de trabalho em funes pblicas.al generalizao redunda em um novo e substancial passo no sentido de transferir a regulaordica da administrao pblica e dos seus trabalhadores do direito administrativo para o direivado.fim de demonstrar a sua afirmao, o requerente observa que carreiras importantes para oteresse pblico e o servio do cidado professores de todos os ramos de ensino (incluindo

nsino superior) mdicos e outros profissionais do Servio Nacional de Sade, funcionrios dastia e da Administrao Fiscal, entre outras no so abrangidas pela norma do artigo 10.,

evendo os seus trabalhadores, nos termos do artigo 20. do diploma, ser contratados em vez domeados.requerente entende que tal significa sobrepor vitaliciedade que est ligada nomeao

efinitiva dos trabalhadores da Administrao Pblica, em consonncia com o papel especficue a Constituio lhes atribui, a precariedade acrescida que corresponde ao contrato de trabal

firma-se ainda que, com tal legislao, e ao arrepio da Constituio, a funo pblica, como adicionalmente conhecida, passar a ser apenas uma das modalidades (provavelmente ssidual) de emprego no sector pblico.al conformao legislativa traduz-se em uma descaracterizao do figurino constitucional dedministrao Pblica, nos termos do qual a prossecuo do interesse pblico implica umaermanncia de funes que se passa a dispensar em relao maioria dos trabalhadores,onsiderando o mbito de aplicao restrito do artigo 10..

requerente pe em evidncia que nessa reestruturao da Administrao Pblica vai implica



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ma ideia de Estado subsidirio, em que se privilegia as funes de carcter repressivo e deonservao da ordem pblica, de defesa da legalidade democrtica, de soberania nacional e dtegridade do territrio e de garantia da liberdade e segurana das populaes apenas parasas reas se reservando o vnculo de nomeao em detrimento de outras reas no menossenciais associadas ao Estado Providncia ou Estado Social e que visam assegurar o bem-estiando condies propcias a alcan-lo nos planos econmico, poltico, social e cultural,

arantindo o desenvolvimento pleno do cidado e das suas actividades.ustenta-se ainda que, estando as funes do Estado constitucionalmente fixadas, no pode ogislador delas dispor livremente, privilegiando umas em detrimento de outras.egundo o requerente, a determinao constitucional resulta, desde logo, do prembulo daonstituio, que aponta o horizonte de construo de um pas mais livre, mais justo e maisaterno, e do seu artigo 1. que retoma a ideia de construo de uma sociedade livre, justa elidria, retirando-se do artigo 2. que a realizao da democracia econmica social e culturum suporte fundamental do Estado de direito democrtico.isso acresce que o artigo 9. fixa as tarefas fundamentais do Estado, tarefas essas que so

ticuladas no Ttulo III da Parte I, respeitante aos direitos econmicos, sociais e culturais ltiplas incumbncias estaduais: a Constituio concebe o papel do Estado de tal modo queele no pode deixar de estar includa a capacidade de aco prpria, i. , dos seus servios etruturas, no sentido de garantir os vrias direitos econmicos, sociais e culturais.ssim, incumbe ao Estado intervir, no sentido de organizar, coordenar, subsidiar, apoiar escalizar (entre outras expresses usadas pelo texto constitucional), visando a garantia do direo trabalho e da proteco dos direitos dos trabalhadores; da proteco e apoio aos consumidoa existncia de um sistema pblico de segurana social; de um servio nacional de sade; doreito habitao; da proteco do ambiente e qualidade de vida; da proteco da famlia, da

aternidade e maternidade, das crianas, da juventude, dos cidados com deficincia e da terceade, da garantia do acesso educao e cultura e da existncia de um sistema pblico de

nsino, incluindo no nvel superior; da promoo da cultura fsica e do desporto.m virtude de o Estado estar constitucionalmente vinculado prossecuo dessas tarefas ecumbido da sua realizao, retira o requerente a concluso de que no s a Constituio nogere a ideia de Estado subsidirio como exige uma capacidade de interveno dependente dtruturas e agentes com carcter permanente.par da articulao entre o artigo 9. e o Ttulo III da Parte I, respeitante aos direitos

onmicos, sociais e culturais, retira-se ainda da Parte II da Constituio relativa rganizao Econmica (artigos 80. e seguintes), tendo como princpio fundamental aeclarao de subordinao do poder econmico ao poder poltico democrtico uma definio papel do Estado de estimular e apoiar, incentivar e disciplinar as mltiplas actividadesonmicas (e sem esquecer os objectivos das polticas agrcola, comercial e industrial, quessaltam do Ttulo III da mesma parte II).ra, entende o requerente que com a reestruturao da Administrao Pblica operada pelogislador, e na sequncia de outras medidas legislativas que vo na mesma direco, o Estado



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emite de parte das tarefas que lhe so constitucionalmente impostas.mporta assim apreciar a conformidade com a Lei Fundamental de normas inseridas na reformo regime de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores da Administraoblica.requerente pretende, designadamente, saber se, operando tal reforma um resultado assimilad

ma verdadeira privatizao da Administrao Pblica na medida em que a esmagadoraaioria dos seus trabalhadores, ainda que exercendo funes pblicas, vai ficar vinculadagundo um regime contratual de pendor civilstico as normas referidas consubstanciamolao de normas e princpios constitucionais.ustenta-se ser esse o caso.om efeito, as normas que vm identificadas e que constituem objecto do pedido submetido preciao do Tribunal Constitucional afastam-se, no dizer do requerente, da Constituio, desgo, quanto ideia e estrutura da Administrao Pblica em sentido prprio, e em conjuga

om os direitos dos trabalhadores, nomeadamente, o direito segurana no emprego e o direitono pblica.

ntende-se que o direito segurana no emprego abrange todas as situaes que se traduzam ejustificada precariedade da relao de trabalho (por exemplo, o trabalho a termo que , poratureza, precrio), pressupondo ainda que, em princpio, a relao de trabalho mporariamente indeterminada. Quanto ao direito funo pblica, sustenta-se que, gozando spectivo regime de uma tradicional proteco reforada, no pode ele contemplar, por exemdespedimento colectivo por extino ou reestruturao dos servios.ntende-se ainda que, sem prejuzo de a chamada constituio administrativa atravessaransversalmente grande parte das normas constitucionais, a Constituio atribui Administrablica particular relevo, ao dela se ocupar, a par do Ttulo VIII da Parte III, dedicado ao Podeocal, no seu Ttulo IX da Parte III.om efeito, do mbito normativo desses dois Ttulos, no essencial, decorre:

a definio dos limites a que est submetida partida a Administrao Pblica,tendo por um lado a prossecuo do interesse pblico (limite positivo) e por outro orespeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados (limitenegativo), acrescentando-se ainda para o Poder Local a prossecuo de interessesprprios das populaes respectivas; o quadro de princpios que rege a Administrao Pblica, a comear pelo princp

da legalidade a subordinao Constituio e lei, prevista tambm no artigo 3.,s 2 e 3 e a terminar no princpio da boa f, que postula um mnimo de certeza nosdireitos das pessoas e nas expectativas que lhes so juridicamente criadas; a estrutura da Administrao Pblica, com destaque para a desburocratizao, aaproximao dos servios das populaes, as adequadas formas de descentralizaodesconcentrao administrativas, e o registo da necessria eficcia e unidade de acda Administrao e dos poderes de direco, superintendncia e tutela dos rgoscompetentes ( cabea o Governo, no exerccio de funes administrativas: artigo



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, alnea d), competindo-lhe ainda praticar todos os actos exigidos pela lei respeitanaos funcionrios e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas pblicas artig199., alnea e); o regime da funo pblica, repetindo-se a ideia de estar exclusivamente ao servdo interesse pblico, que no pode dissociar-se dos direitos, liberdades e garantias trabalhadores, constitucionalmente destacados, com realce para o direito seguranno emprego (artigo 53.), o direito ao trabalho (artigo 58.), o direito de acesso funpblica, em condies de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso (artig47.); a responsabilizao, interligada com a responsabilidade das entidades pblicasdefinida no artigo 22. e complementada no artigo 271., sobre a responsabilidade dfuncionrios e agentes.

requerente complementa a referncia que faz ao texto da Constituio com uma seleco darisprudncia do Tribunal Constitucional com relevncia sobre a matria, sustentando-se que

risprudncia se tem mostrado sempre sensvel ao estatuto especfico do funcionrio pblico.eria disso exemplo o Acrdo n. 154/86 (inAcrdos do Tribunal Constitucional, vol. 7, To1986, p. 185 ss.), no passo seguinte:

No podendo dispensar livremente os seus funcionrios, o Estado tambm nopode livremente retirar-lhes o seu estatuto especfico.Com efeito, o funcionrio pblico detm um estatuto funcional tpico quanto relao de emprego em que est envolvido, estatuto este que consiste numconjunto prprio de direitos e regalias e de deveres e responsabilidades, que o

distinguem da relao de emprego tpico das relaes laborais comuns (de direitoprivado). Esse estatuto adquire-se automaticamente com o prprio acesso funo pblica, passando a definir a relao especfica de emprego que ofuncionrio mantm com o Estado-Administrao. Ora, a garantia constitucionalda segurana no emprego no pode deixar de compreender tambm a garantia deque o empregador no pode transferir livremente o trabalhador para outroempregador ou modificar substancialmente o prprio regime da relao deemprego uma vez estabelecida.

eferindo-se ao direito funo pblica, o mesmo acrdo caracteriza-o como uma garantiapecifica de estabilidade e de segurana no emprego quanto aos funcionrios pblicos,rescentando que h uma flagrante imagem da diferena, em termos de segurana eerrogativas, entre o regime da funo pblica ao servio do Estado e o regime laboral doireito privado.

mesma linha de entendimento retomada mais recentemente no Acrdo n. 683/99 (in



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crdos do Tribunal Constitucional, vol. 45, 1999 (Outubro a Dezembro), p. 661 ss.), que cianscreve outros arestos do mesmo Tribunal, registando as diferenas gerais que h queconhecer entre a relao jurdica de emprego pblica e a relao jurdica laboral de direitoivado:

Como resultado da sua orientao (a do Estado) para a satisfao do interesse pblico e da tegrao num corpo ao servio do Estado, os trabalhadores da funo pblica esto sujeito

m regime jurdico prprio, substancialmente diferente do regime jurdico que disciplina osabalhadores do sector privado (apontam-se depois, a titulo exemplificativo, algumasferenas, e, entre elas, destaca-se, quanto ao recrutamento e seleco dos trabalhadores noctor pblico e no sector privado, a que decorre do preenchimento de um lugar do quadro de

essoal de um qualquer organismo pblico resultar de um acto de nomeao e de o artigo 47.2, da Constituio assegurar a via do concurso).

o mesmo Acrdo n. 683/99 constam, ainda, passagens do Acrdo n. 340/92 (Dirio daepblica, II Srie, de 17 de Novembro de 1992), podendo ler-se numa delas o seguinte:

A Administrao, (), livre para estabelecer as respectivas formas deorganizao ou os meios pelos quais se ho-de satisfazer as necessidades queconstituem a sua razo de ser. Simplesmente, esta liberdade no pode serentendida no sentido de, a propsito das formas de provimento dos funcionrios

pblicos, conduzir a uma supresso infundamentada dos seus vnculos deefectividade e permanncia envolvendo a sua substituio por formas decontratao precrias, transitrias e sem qualquer expectativa de continuidade

profissional.

ace a essa linha jurisprudencial do Tribunal Constitucional, entende o requerente poder, emma, dar-se como assente que o Estado-Administrao vive de estruturas e organizaes

ermanentes que asseguram de modo regular e contnuo a satisfao das necessidades colectivualquer que seja a intensidade e a extenso destas, e que as organizaes humanas que servemstado-Administrao supem um direito funo pblica, com o segmento de um direito aogar, que satisfaz a necessria estabilidade, permanncia e efectividade.

ambm a essa luz, afirma-se que a regra de transio, consagrada no questionado artigo 88., ainda que o legislador queira ressalvar os regimes de cessao da relao jurdica de

mprego pblico, de reorganizao de servios e de mobilidade especial prprios da nomeaoefinitiva, mas sem que fique assegurada aos interessados uma opo pelo regime anterior ouelo novo regime, como acontece noutros casos de sucesso de regimes legais contraria osincpios da segurana jurdica e da confiana nsitos na ideia de Estado de direito democrtic

onsagrada no artigo 2. da Constituio, e viola os artigos 53. e 58 da mesma Constituio,ue garantem o direito funo pblica e o segmento do direito ao lugar, como ficou dito no



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xto.

to porque os actuais trabalhadores nomeados definitivamente so surpreendidos por umaudana do seu estatuto profissional, que lhes desfavorvel, e que, alis, abrange um amplo

niverso constitudo certamente pela percentagem mais elevada dos trabalhadores dadministrao Pblica. H um investimento na confiana e na manuteno da ordem jurdicagente que aqueles trabalhadores vem fortemente abalado.

ode pois concluir-se que as solues consagradas na Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro,ingindo uma faixa significativa dos actuais trabalhadores da Administrao Pblica nomeadto feridas de inconstitucionalidade material, por violao, no essencial, das seguintes normaincpios constitucionais, assim sintetizados:

a) o artigo 2., com os princpios da segurana jurdica e da confiana que lheesto nsitos, envolvendo uma ideia de previsibilidade da ordem jurdica, pois,com o novo regime de vinculao e o novo modelo de esvaziamento das funeestaduais, so seriamente afectadas as legtimas e justas expectativas dostrabalhadores da Administrao Pblica, em especial, as que respeitam aostrabalhadores vinculados por acto de nomeao, que iro, muitos deles, umamaioria significativa, ao arrepio da boa f, perder esse vnculo (e em prejuzo dcidados, pois ficar afectada a realizao da democracia econmica, social ecultural, com ofensa ainda do artigo 267, que espelha a estrutura da A.P., aoencontro dessa democracia);b) os artigos 53. e 58., pois o direito funo pblica e o segmento do direit

ao lugar so atingidos com o novo regime de vinculao e a transio para amodalidade de contrato por tempo indeterminado;c) o figurino constitucional que a Constituio da Repblica Portuguesaconsagrou, no seu Ttulo IX da Parte III, para a Administrao Pblica.

Notificado nos termos e para os efeitos dos artigos 54. e 55., n. 3 da Lei do Tribunalonstitucional, o Presidente da Assembleia da Repblica, em resposta, ofereceu o merecimentos autos e juntou documentao relativa aos trabalhos preparatrios da Lei n. 12-A/2008, dee Fevereiro, precedida do respectivo ndice.

Apresentado e discutido o memorando a que se refere o artigo 63. da Lei n. 28/82, de 15 dovembro, e fixada a orientao do Tribunal, cumpre decidir de harmonia com o que ento seeterminou.



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II

Fundamentos

A questo de constitucionalidade1. O requerente sustenta que a modificao da modalidade de vnculo dos trabalhadores dano pblica que est prevista nos artigos 10., 20., 21., n. 1, 88., n. 4 e 109., n. 1 a 4, dei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, passando a generalidade dos trabalhadores quenteriormente beneficiavam do regime da nomeao definitiva para o regime da contratao pmpo indeterminado, viola o direito segurana no emprego e os princpios da seguranardica e da proteco da confiana com a especfica intensidade com que deveriam valer no speita ao exerccio de funes pblicas, tendo em considerao o figurino constitucional datividade e da organizao administrativas e o conjunto de tarefas que corresponde ao Estadoreito democrtico.lega, mais concretamente, que o carcter meramente excepcional do regime especial da

omeao (artigo 10. da Lei n. 12-A/2008) e a adopo, em alternativa, de regimes contratuaara os trabalhadores da Administrao Pblica (artigo 20. e 21., n. 1) violam a segurana nmprego que deve ser inerente ao trabalho na referida administrao (artigos 53. e 58. daonstituio), em vista da estrutura que constitucionalmente lhe est reservada (artigo 267. daonstituio) e das tarefas que constitucionalmente esto cometidas ao Estado (especialmentetigos 9. e 81. da Constituio).acrescenta que a alterao da modalidade de constituio da relao jurdica de emprego

blico, no que respeita aos trabalhadores actualmente em exerccio de funes, que est previos artigos 84., n. 4, e 109., n. 1 a 4, da mesma Lei n. 12-A/2008, viola no s esse estatutopecfico da funo pblica como tambm os princpios da proteco da confiana e dagurana jurdica que esto nsitos na ideia de Estado de direito democrtico, consagrada notigo 2. da Constituio da Repblica Portuguesa.

2. Deve comear por dizer-se que, apesar de o requerente apresentar conjuntamente estas duuestes, possvel distingui-las, pois o universo das relaes jurdicas de emprego em causa o mesmo: num caso trata-se de relaes de emprego pblico a constituir e, no outro, de relae emprego j constitudas.

ssim, possvel decompor o pedido em dois diversos problemas que, de seguida, se resolverm primeiro lugar, importa apreciar a questo do direito segurana no emprego no mbito dostatuto especfico da relao de emprego pblico; em segundo lugar, atentar-se- questoais especfica, da alterao legal da modalidade do vnculo constitutivo da relao jurdica d

mprego na pendncia da mesma.ais do que possvel, a distino analtica entre os dois problemas assim enunciados afigura-s

omo uma distino necessria: constituindo eles problemas autnomos, um eventual juzo deo inconstitucionalidade relativo ao primeiro no preclude a possibilidade de um juzo divers



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uanto ao segundo.

3. Estes dois problemas tm uma formulao essencialmente subjectiva,j que no seu centrncontra a afirmao da existncia de um direito segurana no emprego e de um direito aogarde que seriam titulares os trabalhadores pblicos. Porm, no discurso do requerente

ncontram-se ainda argumentos objectivos.primeiro diz respeito existncia de uma reserva constitucional do estatuto da funo pblic

ustenta-se, com efeito, e como j se viu, que as normas em juzo seriam inconstitucionaismbm por contrariarem o estatuto especfico da funo pblica, estatuto esse que a Constituiotegeria e que a jurisprudncia do Tribunal sempre teria reconhecido.

or outro lado, alega-se que a alterao, pelo legislador ordinrio, desse estatuto teria comoonsequncia necessria o comprometimento da capacidade do Estado para se desempenhar drefas que lhe so constitucionalmente atribudas, j que se defende a ideia segundo a qual asesentes escolhas do legislador configurariam um exemplo, a par de outros, de reduo do pa

o Estado (seriam esses outros exemplos, nas palavras do requerimento, os [] casos da

escente transferncia da prestao de cuidados do Servio Nacional de Sade para o sectorivado, da entrega de importantes sectores de ensino pblico prestao privada ou dos modivatizadores instalados na rea da administrao da justia, como sejam, por exemplo, os vrecanismos de mediao, os mecanismos gerais de arbitragem, a desjudicializao do proce

xecutivo e a privatizao do notariado).a lgica discursiva do requerente esta dupla ordem de razes, subjectiva e objectiva, aparece

ntanto estreitamente interligada. Afirma-se a existncia de uma reserva constitucional dotatuto da funo pblica na medida em que se afirma, tambm, a existncia [para osabalhadores pblicos] de um direito segurana no emprego e de um direito ao lugar;e afira existncia de uma escolha legislativa que implica a reduo do papel do Estado na medida

m que se entende que, da alterao do estatuto da funo pblica ou seja, da afectao dosreitos segurana no emprego e do direito ao lugar , decorrer, numa relao de causalidad

ecessria, o comprometimento da capacidade do Estado para cumprir as funes que,onstitucionalmente, lhe so atribudas.ssim sendo, nenhuma razo h, para que, metodologicamente, se responda a cada uma destaszes como se de argumentos separados se tratasse.final, e na ptica mesma da argumentao apresentada, apenas relevar jurdico-

onstitucionalmente o argumento, objectivo, que invoca a possvel reduo do papel do Estada medida em que se confirme a incapacitao deste ltimo para se desempenhar das suas tarecapacitao essa cuja verificao depende do juzo a formular sobre a questo do direito gurana no emprego no mbito do estatuto especfico da relao de emprego pblico.

ela anlise desta questo se comear.

A)



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A questo do direito segurana no emprego no mbito do estatuto especfico da relade emprego pblico

Reserva de funo pblica

requerente apresenta a caracterizao constitucional da Administrao Pblica, segundo agica dos princpios fundamentais da organizao e da actividade administrativa (artigos 266.

guintes da Constituio), e do Estado, segundo as tarefas que constitucionalmente deve cumrtigos 9. e 81. da Constituio). Nessa base, defende que da vigncia de tais princpios erefas se retira a concluso de que existe constitucionalmente um estatuto especfico da funblica um estatuto de mais firme vinculao e menor precariedade do que o regime geral dalaes laborais comuns.sse estatuto especfico da funo pblica poderia justificar-se seja pelo cariz prprio dadministrao Pblica (dirigida como est para a realizao do interesse pblico segundo osincpios da justia e da imparcialidade), seja pela estrutura desconcentrada e descentralizada

ue a Constituio consagra. E tal estatuto dever conferir aos trabalhadores da Administraoblica garantias efectivas do rigoroso exerccio do interesse pblico que servem e dos princpque se subordinam.alienta-se desde j que esta posio, que afirma a existncia de uma reserva constitucional emvor do estatuto especfico da funo pblica, parece ter algum apoio literal no n. 1 do artigo

69. (e tambm no artigo 271.) da CRP, que determina que no exerccio das suas funes, oabalhadores da Administrao Pblica e demais agentes do Estado e outras entidades pblito exclusivamente ao servio do interesse pblico []. Desta adstrio exclusiva ao intere

blico decorreria, de acordo com a tese apresentada pelo requerente, a necessria especificida

os vnculos do trabalho no mbito da Administrao Pblica.o mesmo sentido parece pronunciar-se a doutrina que defende a subsistncia, na Constituie um regime da funo pblica.

As tendncias mais recentes vo no sentido da aproximao do regime dos

funcionrios e agentes das entidades pblicas ao regime dos trabalhadores deentidades privadas. Isso est bem patente no uso do termo trabalhadores da

Administrao pblica nos n.os 1 e 2 do presente artigo, sem esquecer o direitoao aproveitamento de todo o tempo de trabalho, para o clculo das penses develhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tenha sido

prestado (artigo 63., n. 3).Assim, os funcionrios e agentes gozam do direito segurana no emprego, dodireito de liberdade sindical com os inerentes direitos de participao, do direito greve, dos direitos sociais consignados no artigo 59. e, quando haja estruturasempresariais, do direito de constituio de comisses de trabalhadores e de

participao nos processos da sua reestruturao. Tambm a ideia tradicional dasubordinao hierrquica tem vindo a esbater-se perante a de subordinao a



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poderes de direco do empregador.Todavia, subsiste um regime de funo pblica (epgrafe deste artigo e artigo165.), fundado no princpio da prossecuo do interesse pblico pela

Administrao (artigo 266., n. 1) e recortado atravs dos seguintes traos:

regra do concurso no acesso (artigo 47., n. 2, 2 parte) e,logicamente tambm, sempre que adequado, na carreira;

vedao do acesso e da permanncia aos cidados que deixem decumprir os seus deveres militares ou de servio cvico quandoobrigatrio (artigo 276., n. 5): vedao de acesso de estrangeiros,salvo os cidados dos pases de lngua portuguesa com estatuto deigualdade, a funes que no tenham carcter predominantementetcnico (artigo 15., n. 2 e 3): regras sobre acumulaes eincompatibilidades (artigo 269., n.os 4 e 5);

direito de reclamao e direito de transmisso ou confirmao deordens de superiores hierrquicos por escrito (artigo 271.,n. 2),direitos de natureza anloga dos direitos, liberdades e garantias(artigo 17.);

previso constitucional de garantias em processo disciplinar (n. 3); previso constitucional da responsabilidade por aces e omisses(artigos 22. e 271 .);

regras sobre acumulaes e incompatibilidades (artigo 269., n. 4 e5).

[] Na sntese de ViTAL MOREIRA (Projecto de lei-quadro dos institutos pblicos Relatrio final e proposta de lei-quadro. Lisboa, 2001, pg. 50), nem a Administraopblica pode considerar-se uma entidade patronal privada, nem os seus trabalhadorespodem ser considerados trabalhadores comuns. [Jorge Miranda em artigo conjuntocom Ana Fernanda Neves (sub artigo 269., in Constituio da RepblicaPortuguesa Anotada, org. Jorge Miranda /Rui Medeiros, Tomo III, pp. 620 e ss.)

o mesmo sentido depem tambm Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituio daepblica Portuguesa Anotada, 4 ed., Vol. 1, p. 662):

O conceito constitucional de funo pblica pressupe uma clara dimensoestatutria, traduzida na existncia de um estatuto da funo pblica. questionvese a privatizao da administrao pblica (vnculos precrios, privatizao da

forma de organizao, privatizao funcional) e se a substituio da estatutizaopela contratualizao expressa na adopo do contrato individual de trabalhocomo esquema regulativo das relaes jurdicas de emprego pblico, noencontrar limites constitucionais incontornveis na dimenso estatutria da funo



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pblica, desde logo nos princpios constitucionais materiais da administraopblica (igualdade, proporcionalidade, boa f, justia e imparcialidade) e nosprincpios de reserva de administrao pblica e de funo pblica paradeterminadas actividades (ex.: funes de autoridade). Por outro lado, a adopo docontrato de trabalho naAdministrao pblica no pode defraudar materialmente o

princpio da imparcialidade e igualdade no recrutamento que a regra do concursogarante. Ao contrrio dos empregadores privados, para os quais rege a autonomia

privada e a livre prossecuo de interesses prprios, a Administrao no podegozar da liberdade de escolha do seu pessoal. Por isso, o recrutamento de pessoalem regime de contrato de trabalho tem de obedecer a um procedimento de escolhaque garanta a objectividade e igualdade no acesso (neste sentido, correctamente, o

AcTC n 406/03). O direito privado administrativo tem de ter as especificidades equalificaes necessrias para garantir o interesse pblico e os princpiosconstitucionais da Administrao pblica.

fim de comprovar a diferena entre vnculos, indiciada pelo figurino constitucional dadministrao Pblica e da funo pblica, o requerente invoca, ainda nos termos constantes latrio, a jurisprudncia do Tribunal Constitucional, designadamente, os acrdos n.os 154/8

83/99 e 340/92.

8. As normas sob juzo

o parece, todavia, que lhe assista razo no juzo que faz das normas da Lei n. 12-A/2008, d7 de Fevereiro, que concretamente impugna.m 1982, na primeira reviso constitucional, decidiu o legislador constituinte substituir, no n.o artigo 269. da Constituio, a expresso funcionrios pblicos pela alternativarabalhadores da Administrao Pblica. O intuito ter sido o de deixar claro que aosuncionrios seriam tambm aplicveis os direitos, liberdades e garantias dos trabalhadore

nto autonomizados (Dirio da Assembleia da Repblica, I Srie, n. 125, pp. 52695280). ois, luz desta disposio constitucional e das outras, com ela sistematicamente relacionadasue deve analisarse a bondade da tese que acabou de ser explanada, segundo a qual existe um

serva constitucional de funo pblica.

1. Em primeiro lugar, no pode dizer-se que a alterao do regime de nomeao (por acto deutoridade unilateral da Administrao) para um regime contratual (por conjugao do interesblico que a Administrao Pblica serve com a autonomia privada do particular) ofenda, emesmo, a ideia de um estatuto especfico da funo pblica. Na verdade, nenhuma das regras eincpios que vimos caracterizarem esse estatuto (sejam elas relativas a concurso no acesso e rreira; direito de reclamao; garantias em processo disciplinar, responsabilidade por aces



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misses ou acumulaes e incompatibilidades) posta em causa pela mera alterao daodalidade de vnculo em causa e todas elas so compatveis com um regime jurdico de matr

ontratual. O estatuto especfico da funo pblica existe constitucionalmente, mas no atingpenas pelo facto de haver formas contratuais de recrutamento de trabalhadores da Administrablica.omo esclarecem Jorge Miranda e Ana Fernanda Neves (loc. cit., pg. 621):

Estes elementos irredutveis [que compem o estatuto da funo pblica e queacima se enumeraram] encontram-se tanto nas situaes (mais correntes at hoje)de sujeio dos trabalhadores da Administrao pblica e demais funcionrios eagentes a um regime estatutrio como nas situaes de contrato individual detrabalho.

2. Em segundo lugar, no parece pertinente, luz da evoluo constitucional portuguesa, aegao (desenvolvida nos pontos 14 a 22 do requerimento) segundo a qual o modelo de Esta

cial que a Constituio consagra exigiria que se mantivesse o regime de nomeao definitivaxcluiria que a Administrao Pblica se regesse por critrios de contratualidade laboral.requerente desenvolve a ideia de uma configurao do Estado, segundo as tarefas que dev

onstitucionalmente cumprir, que parece poder caracterizar-se como de Estado assistencial.ontudo, se verdade que a Constituio rejeita o modelo do Estado mnimo e impe umodelo de Estado social (entendido no quadro da sociedade livre justa e solidria a que sefere logo no seu artigo 1. e da democracia econmica, social e cultural de que fala o artigo 2

o menos certo que o modelo constitucional de Estado no se compadece com o Estadosistencial.precisamente o que sintetiza Jorge Miranda (Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, p

45):Se, obviamente, a Constituio rejeita o Estado mnimo (em face da soma detarefas e incumbncias que atribui s entidades pblicas, luz do desgnio deuma sociedade mais solidria do art. 1.),to pouco se compadece com o Estadoassistencial.No se conforma com este por causa de todo o relevo que confere interveno de

grupos, associaes e instituies existentes na sociedade civil na efectivao dosdireitos sociais. Depois, por causa da garantia da propriedade e da iniciativaeconmica privada (reforada em sucessivas revises). Enfim, porque,expressamente, ao considerar o acesso justia alude insuficincia de meioseconmicos (art. 20., n. 1, atrs considerado) e declara o servio nacional desade tendencialmente gratuito tendo em conta as condies econmicas esociais dos cidados (art. 64., n. 2, alnea c), na verso de 1989).



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questo no , anote-se, poltico-ideolgica, mas eminentemente jurdica e, maispecificamente, jurdico-constitucional (s assim se compreendendo, alis, que o requerentsista to veementemente nela, no mbito de um processo jurisdicional de fiscalizao da

onstitucionalidade).a verdade, a democracia econmica, social e cultural, que sustenta a ideia constitucional dstado de direito democrtico, no corresponde a um modelo ideolgico predefinido deganizao e actuao do Estado e da Administrao Pblica, mas a uma transcendental

xigncia de juridicidade constitucional, exigncia esta que se compadece com modelostruturalmente diversos de organizao administrativa pblica e com formas heterogneas dealizao do interesse pblico, que o Estado visa servir.lm disso, o Estado actuante e conformador da sociedade, que a Constituio prefigura nos stigos 2. e 9., no se confunde com o Estado meramente executor de um programa que seja

onstitucionalmente fixado, de forma exauriente e fechada. Bem pelo contrrio. Sendo a ideia stado social uma implicao do Estado de direito, e integrando este, nos termos do artigo 2.,nda os princpios da soberania popular e do pluralismo de expresso e de representao polt

emocrticas, ao poder poltico legitimamente constitudo em cada legislatura caber, de acordom os mandatos populares, decidir sobre o modo de concretizao das normas da CRP quexam as tarefas fundamentais do Estado. De nenhuma dessas normas se poder depreender anculao do legislador ordinrio a uma viso invarivel do Estado seja ela ou no a visais abrangente do Estado-providncia, para citar as palavras do ponto 16 do requerimento

u a um programa to detalhado da sua aco futura que obrigue manuteno de um certoodelo de constituio da relao de emprego pblico.

3. Em terceiro lugar, a funo pblica no um estatuto que obrigatoriamente seja marcadoela homogeneidade. Mesmo quem mais enfaticamente defende a existncia de umapecificidade constitucional inerente ao regime da funo pblica, como sucede com Pauloeiga e Moura (A Privatizao da Funo Pblica, Coimbra 2004, p. 80 a 84 e 257 a 261),conhece que h no interior da Administrao Pblica diferenciaes a fazer e especificidader em conta (ob. cit., pg. 85-94), fazendo inclusivamente, como corolrio da posioferenciadora, a referncia quilo que designa como ncleo duro da Funo Pblica (p. 94)

ual naturalmente acrescente-se no faro parte todos os trabalhadores da funo pblica.

4. Em quarto lugar, e infirmando aquilo que o n grdio de toda a construo argumentativo requerente, no de todo possvel estabelecer um nexo de causalidade necessria entre agurana da relao de emprego pblico (artigos 53. e 58. da Constituio) e o correcto

xerccio da actividade administrativa pblica no quadro dos princpios constitucionais (artigo66. da Constituio). De facto, como se sabe, h diversas modalidades de constituio dalao de emprego pblico. Existem, para alm dos trabalhadores nomeados a ttulo definitivo

m regime de contrato administrativo de provimento, trabalhadores em regime de contrato armo e em regime de comisso de servio.



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ra seria ilegtimo pensar que estes ltimos teriam necessariamente menor empenho naalizao do interesse pblico (que constitui a razo fundamental de ser e o norte dadministrao Pblica) e dos princpios jurdicos fundamentais (enquanto parmetros normatiue balizam a prossecuo de tal interesse pblico) do que os funcionrios ou agentes com umnculo menos precrio e mais estvel.certo que a estabilidade promove o compromisso, mas no legtimo presumir que osabalhadores com contrato por tempo indeterminado tero menor empenhamento na prossecuo interesse pblico do que os trabalhadores definitivamente nomeados.lm disso, convm notar que qualquer uma das modalidades de constituio da relao jurde emprego pblico est, nos termos da lei, submetida s mesmas garantias de imparcialidade,uer se trate de nomeao (definitiva ou transitria) quer se trate de contrato (por tempodeterminado ou a termo resolutivo, certo ou incerto). Tal significa que, pelo menos na

erspectiva do legislador, inexiste uma correlao de causalidade necessria entre a modalidade constituio da relao jurdica de emprego pblico e o grau de cometimento na prossecuo interesse pblico por parte do trabalhador. Com efeito, se assim no fosse, teria optado a le

or limitar o mbito de aplicao das garantias de imparcialidade aos vnculos constitudos poontrato e no por nomeao definitiva, j que, quanto a estes ltimos, se presumiria, pelapria natureza das coisas, um indiscutvel comprometimento com o interesse pblico.ada, no entanto, legitima essa presuno. Como diz Pedro Gonalves (Entidades privadas cooderes Pblicos, Almedina, Coimbra, 2005, pp. 4245), a propsito do que deva entender-se ue so, para efeitos de delimitao subjectiva do exerccio privado de poderes pblicos,ntidades privadas [i]ndependentemente do ttulo de investidura eleio, nomeao, contrae provimento ou contrato de trabalho , esses indivduos [trabalhadores, funcionrios, agentu titulares de rgos polticos], agindo como membros da Administrao e em nome de umantidade pblica, no soparticulares. Desenvolvem uma actividade profissional, exercem umandato, por eleio ou por nomeao, em qualquer caso, com uma legitimao democrtica

a dependncia de pessoas com legitimao democrtica.gnifica isto que a Administrao Pblica, desenvolvendose num quadro institucional

emocraticamente legitimado, detm uma estrutura tal que possibilita que quem age em nomeela o faa em nome do interesse pblico, independentemente do modo pelo qual nomeaoontrato se constituiu o vnculo laboral. E a imposio constitucional justamente essa: anculao exclusiva da administrao ao interesse pblico (artigo 266., n. 1, da CRP).

5. Em quinto lugar, nenhum dos acrdos do Tribunal Constitucional invocados peloquerente permite a inferncia de que do estatuto da funo pblica decorreria a impossibilida

e estabelecer a regra da contratualizao em matria laboral. Adiante se far referncia aosrdos n.os 154/86 e 340/92. Por agora, limitamo-nos ao acrdo n. 683/99.quilo que ficou decidido no Acrdo n. 683/99, numa jurisprudncia, alis, posteriormente

onfirmada em inmeros outros acrdos (vejam-se, nomeadamente, os acrdos n.os 85/00,91/00, 368/00, 409/07, 248/08, 412/08 ou 483/08), foi a inconstitucionalidade da converso



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utomtica de contratos a termo em contrato definitivo sem necessidade de procedimento decrutamento e seleco de candidatos que assegure o respeito pelos princpios da liberdade e ualdade no acesso funo pblica.acrdo no consagra, portanto, nenhum direito funo pblica, como pretende oquerente, decidindo apenas no sentido da existncia no mbito desta de um direito de acessono pblica, atravs de concurso, de que resultar a escolha dos mais aptos para o exerccio

as funes que especificamente estejam em causa.m suma, o acrdo depe no sentido da no definitividade dos vnculos pelo mero decurso dmpo, e no no sentido, que o requerente pretende, de um direito funo pblica.

6. Em sexto lugar, necessrio ter em conta que a segurana no emprego (artigos 53. e 58.onstituio) no um direito absoluto, mas antes, semelhana, alis, de todos os outrosreitos, um direito que admite limites e restries luz de outros direitos e valores

onstitucionalmente protegidos (artigo 18., n. 2, da Constituio).ra no que especificamente respeita ao emprego pblico necessrio ponderar o objectivo

onstitucionalmente definidor da Administrao Pblica, ou seja, o interesse pblico, com oever de boa administrao que lhe inerente.este modo, deve entender-se que o regime de vnculos, remuneraes e carreiras dadministrao Pblica poder restringir a segurana do emprego pblico em vista da qualidada actividade administrativa pblica. Se a segurana no emprego um imperativo constitucioo o menos o modelo da boa administrao inerente prossecuo do interesseblico (artigo 266., n. 1, da Constituio), interesse este ao servio do qual se encontramxclusivamente dedicados os trabalhadores da funo pblica (artigo 269., n. 1, daonstituio).ra j isto, precisamente, o que se conclua no Acrdo n. 233/97:

o direito segurana no emprego no impede que, havendo interesses com relevoconstitucional que tal justifiquem, a relao jurdica de emprego na AdministraoPblica assuma uma certaprecariedade, como sucede com a que se constitui porcontrato pessoal. Tal acha-se, de resto, consagrado na lei geral, onde se prev essaforma de constituio da relao jurdica de emprego pblico, na modalidade decontrato administrativo de provimento e na de contrato de trabalho a termo certo

(cf. artigos 3 e 14 a 21 do Decreto-Lei n 427/89, de 7 de Dezembro).De facto, embora a relao jurdica de emprego na Administrao Pblica tenhauma certa vocao para a vitaliciedade (cf., hoje, o artigo 5 do citado Decreto-Lei n 427/89), no existe (para quem acede funo pblica) uma garantiaconstitucional de exercer vitaliciamente as respectivas funes.

esta forma, ainda que se admita que a Constituio prev e protege uma relao jurdica deabalho especfica, correspondente funo pblica no seu sentido estrito, no decorre da q



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modelo de vnculo laboral seja um modelo estatutrio simples ou puro ou que o legisladoro possa prever outras formas jurdicas da relao de trabalho da Administrao pblica,axime optar pela forma tpica das relaes de trabalho privadas, o contrato de trabalho (vejana Fernanda Neves, ob. cit.,p. 331 e ss.).ada obsta a que, no mbito das relaes de emprego pblico, a regra geral seja a daontratao e que a nomeao seja a excepo, especialmente justificada em razo dapecificidade das funes pblicas a exercer.

oi neste sentido que se chegou mesmo a afirmar no acrdo n. 4/03:a nossa Constituio no afirma qualquer garantia de vitalicidade do vnculolaboral da Funo Pblica. Os trabalhadores da Funo Pblica no beneficiam deum direito segurana do emprego em medida diferente daquela em que tal direito reconhecido aos trabalhadores em geral.

certo que a Administrao Pblica est, na sua autonomia pblica e privada, sujeita a

armetros de juridicidade que no vinculam, na mesma medida, a generalidade dos cidados,pecfica margem de liberdade decorrente da sua autonomia privada (sobre esta diferena demitaes entre a autonomia pblica e privada da Administrao Pblica e a autonomia privados particulares, veja-se, por todos, Srvulo Correia,Legalidade e Autonomia Contratual nosontratos Administrativos, Coimbra, 1987, p. 532 e segs.).odavia, uma tal diversidade estrutural no constitui, de modo nenhum, obstculo ou

mpedimento adopo de modelos contratuais no mbito das relaes laborais existentes no a Administrao Pblica. Pelo contrrio. As especficas limitaes constitucionalmente impoautonomia da Administrao Pblica devero constituir garantia constitucional suficiente dasta e ponderada realizao do interesse pblico. E a interferncia da liberdade de celebrao

e estipulao dos particulares, na determinao de tais relaes no colidindo com asxigncias nucleares da justia, da imparcialidade, da igualdade e da proporcionalidade , sotencia a melhor prossecuo do interesse pblico, ao servio do qual os trabalhadores dadministrao Pblica, e a prpria Administrao Pblica, exclusivamente se encontram.

7. Sendo esta a lgica subjacente ao regime institudo pela Lei n. 12A/2008, de 27 deevereiro, e no contrariando tal lgica qualquer preceito ou princpio da Constituio, impe-

concluso de que inexiste qualquer violao, por parte dos artigos 10., 20., e 21., n. 1, da L 12-A/2008, do direito segurana no emprego (artigos 53. e 58. da Constituio) resultan

o exerccio de funes pblicas nos termos em que a Constituio as concebe (artigos 2., 9.e 266. a 272. da Constituio).

B)A questo da alterao legal da modalidade de vnculo no decurso da relao jurdi

de emprego



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Caracterizao da normasub judicio

endo concludo pela admissibilidade constitucional da generalizao da modalidade deontratao na constituio da relao jurdica de emprego pblico, subsiste ainda por apreciaruesto de saber se ser conforme Constituio aplicar o novo regime jurdico aos trabalhadonteriormente nomeados, como, no entender do requerente, resultaria da norma constante dos

tigos 88., n. 4, e 109.. n.os 1 a 6 da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, o que teria comoeito a modificao da sua situao estatutria na pendncia da mesma.firma o requerente que a aplicao do novo regime aos trabalhadores que gozam j de umnculo de nomeao definitiva frustra as suas legtimas expectativas e que, assim sendo, a nor

ue a estabelece viola o direito segurana no emprego (artigos 53. e 58. da Constituio) beomo os princpios da segurana jurdica e da proteco da confiana que so nsitos ao Estadreito, consagrado no artigo 2. da Constituio.esde logo, importa precisar que, contrariamente ao que se alega, no resulta da norma consta

o n. 4 do artigo 88. e 109.. n.os 1 a 6 da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que o regimele institudo seja aplicvel aos trabalhadores que gozam j de um vnculo de nomeaoefinitiva, tendo como consequncia a perda deste ltimo.om efeito, apesar de a se prever que os actuais trabalhadores nomeados definitivamente quexeram funes em condies diferentes das referidas no artigo 10. transitam, sem outrasrmalidades, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, tambm a se fixa umgime especfico aplicvel a essa categoria de indivduos que no corresponde materialmentegime de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que exercem funes

blicas estabelecido nesse mesmo diploma.lis, no s no existe tal correspondncia como, em rigor, se verifica uma excluso expressagime de cessao da relao jurdica de emprego pblico e de mobilidade que, no fosse tal

xcluso, a esses trabalhadores seria aplicvel, constante do artigo 33. do diploma, a selvaguardando ser-lhes aplicvel o regime de cessao da relao jurdica de emprego pblic

e reorganizao de servios e colocao de pessoal em situao de mobilidade especial prpra nomeao definitiva.isso acresce que, nos termos do n. 2 do artigo 114. do diploma, para que remete o n. 4 dotigo 109., os trabalhadores em questo mantm o regime de proteco social de que vinham

eneficiando.o , portanto, correcto afirmar, como se depreende da construo argumentativa do requerenue o diploma se aplica, exactamente nos mesmos termos, a relaes de emprego pblico aonstituir e a relaes de emprego pblico j constitudas. Sendo expressamente salvaguardadue s ltimas no aplicvel o regime previsto no diploma para as relaes de emprego pbliconstituir, as mesmas so antes reguladas por um regime especfico.eita essa preciso, no deixa a norma constante dos artigos 88., n. 4, e 109.. n. os 1 a 6 da L12-A/2008, de 27 de Fevereiro, ainda assim, de introduzir uma alterao na posio jurdica d



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abalhadores nomeados definitivamente que exeram funes em condies diferentes dasferidas no artigo 10..al alterao traduz-se, essencialmente, na sujeio desses trabalhadores a um regime deobilidade geral e de maior flexibilidade da relao jurdica de emprego no que respeita aompo, lugar e modo da prestao laboral comparativamente quele de que gozavam

nteriormente.mporta, por isso, verificar a conformidade de uma alterao com esse objecto e sentido com oarmetros constitucionais invocados pelo requerente, a saber: (i) o direito segurana nomprego (artigos 53. e 58. da Constituio); (ii) os princpios da segurana jurdica e daoteco da confiana que so nsitos ao Estado de direito, consagrado no artigo 2. daonstituio.

10. O direito segurana no emprego

0.1. Resulta da construo argumentativa do requerente que na hiptese de se entender que ogime institudo pelo diploma, na parte relevante, no viola, s por si, o direito segurana nomprego, sempre se h-de entender ser tal direito afectado, pelo menos, no que aos actuaisulares de um vnculo definitivo diz respeito, na medida em que, por fora da norma constant

os artigos 88., n. 4, e 109.. n.os 1 a 6, os mesmos (inclusive os que exercem funes nasondies referidas no artigo 10.) passam a estar enquadrados num regime laboralomparativamente mais flexvel.omo vimos anteriormente, o regime legal no compromete, de modo constitucionalmentensurvel, o direito segurana no emprego (artigos 53. e 58. da Constituio) resultante do

xerccio de funes pblicas nos termos em que a Constituio as concebe (artigos 2., 9., 8166. a 272. da Constituio), no que respeita a relaes de emprego pblico a constituir.o o comprometendo quanto a essas, no se v por que razo haveria de concluir-seferentemente no que respeita a relaes de emprego pblico j constitudas. As mesmas nadam de especfico para efeitos de, quanto a elas, dever o direito segurana no emprego ser matensamente tutelado do que o caso relativamente a relaes jurdicas a constituir.especificidade das relaes jurdicas j constitudas assume relevncia to-somente da

erspectiva do princpio da proteco da confiana, sendo por referncia a esse parmetro que

onformidade constitucional do regime deve ser apreciada.

0.2. E no se justifica, aqui, a invocao do Acrdo n. 154/86, onde foi decidida aconstitucionalidade de normas que previam a extino de uma categoria de funcionrios

blicos e a sua integrao em entidades externas no integradas na Administrao Pblica.om efeito, h que salientar que a Lei n. 12-A/2008 no possibilita o resultado consideradoconstitucional pelo mencionado Acrdo n. 154/86. Nos termos do diploma, a mobilidadeterna deve ser devidamente fundamentada (artigo 59., n. 1 e 2) e s dentro de rigorosos



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essupostos permite dispensar o acordo do trabalhador (artigo 61., n. 1 e 2); por seu turno, aobilidade externa, que a lei designa como cedncia de interesse pblico, supe a

oncordncia escrita do trabalhador (artigo 58., n. 2, da mesma lei).lm disso, o que est em causa nas normas impugnadas pelo requerente a passagem do regie nomeao definitiva para o regime de contrato por tempo indeterminado. Ora, as regras sobobilidade geral, estabelecidas nos artigos 58. e seguintes, so aplicveis a todos osabalhadores, independentemente da modalidade do vnculo que os liga funo queesempenham, sendo pois, nos termos da Lei n. 12-A/2008, iguais para trabalhadores nomeadefinitivamente e trabalhadores com regime de contrato por tempo indeterminado.o que mobilidade especial diz respeito, os trabalhadores que transitem para a modalidade d

ontrato por tempo indeterminado mantm, nos termos no n. 4 do artigo 88. do diploma, ogime de reorganizao de servios e colocao de pessoal em situao de mobilidade especiprio da nomeao definitiva.

or ltimo, no que concerne cessao da relao jurdica de emprego pblico, os trabalhadorue transitem para a modalidade de contrato por tempo indeterminado mantm, nos termos no

do artigo 88. do diploma, o regime prprio da nomeao definitiva.ssim sendo, impe-se a concluso de que o regime institudo pela Lei n. 12-A/2008, de 27 devereiro, no s no viola como, antes pelo contrrio, incorpora devidamente a doutrina docrdo n. 154/86.

0.3. Igualmente se no justifica a invocao feita pelo requerente do acrdo n. 340/92, em Tribunal Constitucional se no pronunciou pela inconstitucionalidade de norma que, aooceder extino de um servio pblico, determinava que todo o pessoal que se encontrasseovido no seu quadro seria automaticamente integrado no quadro de efectivosterdepartamentais da Secretaria-Geral da Presidncia do Conselho de Ministros, ficando a pa

e ento sujeito ao regime dos excedentes definido no Decreto-Lei n. 43/84. Reproduzindorisprudncia anterior, designadamente o seu acrdo n. 285/92, escreve-se nesse aresto oguinte:

[] a necessidade de modernizao da Administrao Pblica, decorrente donormal alargamento da prpria actividade administrativa, da progressiva ampliaodas prestaes de ordem social que lhe cabem num Estado de direito democrtico e

da necessidade de responder a novos desafios que se lhe colocam nos espaos geo-polticos mais amplos em que o Pas se insere, podem constituir relevantesinteresses de ordem pblica que, ao projectarem as suas sequelas no mbito dofuncionamento e da estrutura da Administrao Pblica, determinem a introduode mecanismos de mobilidade dos seus funcionrios e agentes, em termos quecomportem a compresso ou restrio da garantia subjectiva decorrente do princpioda segurana no emprego. Mas, no sendo, por isso, a relao de emprego pblicoimodificvel em todos os seus elementos, os limites de tal compresso ou restrio



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no podem deixar de constituir, na sua traduo normativa, objecto do controlo deconstitucionalidade, em funo da concreta modulao das solues adoptadas peloDecreto em apreo. semelhana de causas objectivas que podem determinar a cessao dos contratosde trabalho privados (cfr., neste sentido, v. g., o Acrdo n. 64/91 deste Tribunal,publicado noDirio da Repblica, I Srie-A, de 11 de Abril de 1991), tambm nombito da Administrao Pblica causas objectivas ligadas reestruturao eracionalizao dos servios e organismos pblicos podem levar compresso doestatuto jurdico dos funcionrios pblicos sem que da resulte forosamente violadaa segurana no emprego protegida constitucionalmente. Mas, luz do artigo 18., talcompresso deve conformar-se segundo o critrio da restrio das restries(devendo, por isso, limitar-se ao necessrio para salvaguardar outros direitos ouinteresses constitucionalmente protegidos), deve revestir carcter geral e abstracto,no poder ter efeitos retroactivos nem diminuir a extenso e o alcance do contedoessencial dos preceitos constitucionais em causa. Em suma, a compresso da

garantia constitucional da segurana no emprego deve ser necessria, adequada eproporcional e respeitar o ncleo essencial do correspondente direito segurana noemprego de que beneficiam os funcionrios pblicos.

ma vez mais, e pelos fundamentos expostos a propsito do acrdo n. 154/86,dependentemente da questo de saber se o parmetro constitucional relevante o do direito gurana no emprego ou deve antes ser o do princpio da proteco da confiana (sobre estetimo, v. infra, n. 11), ponto firme que a norma sub judicio no pe em causa a sua doutrin

ois o regime de mobilidade geral e de maior flexibilidade da relao jurdica de emprego no qspeita ao tempo, lugar e modo da prestao laboral a estabelecido (para a sua caracterizaopra, n. 9) configura justamente uma situao de reestruturao e racionalizao dos serviorganismos pblicos que, nos termos dessa doutrina, admitem uma compresso do estatutordico dos funcionrios pblicos.

1. O princpio da proteco da confiana

1.1. Como correctamente afirma o requerente, a tutela constitucional da confiana emana doincpio do Estado de direito consagrado no artigo 2. da Constituio.o apreciar a conformidade da norma sub judicio com o princpio da proteco da confiana

mporta ter presente a reflectida jurisprudncia do Tribunal Constitucional sobre o tema.o Acrdo n. 287/90, o Tribunal estabeleceu j os limites do princpio da proteco da

onfiana na ponderao da eventual inconstitucionalidade de normas dotadas deetroactividade inautntica, retrospectiva.este caso, semelhana do que sucede agora, tratava-se da aplicao de uma lei nova a facto



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ovos havendo, todavia, um contexto anterior ocorrncia do facto que criava, eventualmentexpectativas jurdicas. Foi neste aresto ainda que o Tribunal procedeu distino entre oatamento que deveria ser dado aos casos de retroactividade autntica e o tratamento a confos casos de retroactividade inautntica que seriam, disse-se, tutelados apenas luz doincpio da proteco da confiana enquanto decorrncia do princpio do Estado de direito

onsagrado no artigo 2. da Constituio.e acordo com essa jurisprudncia sobre o princpio da segurana jurdica na vertente materia

onfiana, para que esta ltima seja tutelada necessrio que se renam dois pressupostossenciais:

a) a afectao de expectativas, em sentido desfavorvel, ser inadmissvel, quandoconstitua uma mutao da ordem jurdica com que, razoavelmente, os destinatrios dnormas dela constantes no possam contar; e aindab) quando no for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interessesconstitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrese, aqui, ao princpio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propsito ddireitos, liberdades e garantias, no n. 2 do artigo 18. da Constituio).

omo se disse no Acrdo n. 188/2009 (disponvel em www.tribunalconstitucional.pt) os doiitrios enunciados so finalmente reconduzveis a quatro diferentes requisitos ou testes. Pa

ue haja lugar tutela jurdico-constitucional da confiana necessrio, em primeiro lugar,ue o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nosivados expectativas de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legtimas,stificadas e fundadas em boas razes; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos d

da tendo em conta a perspectiva de continuidade do comportamento estadual; por ltimo, nda necessrio que no ocorram razes de interesse pblico que justifiquem, em ponderaoo continuidade do comportamento que gerou a situao de expectativa.ste princpio postula, pois, uma ideia de proteco da confiana dos cidados e da comunidada estabilidade da ordem jurdica e na constncia da actuao do Estado. Todavia, a confianaqui, no uma confiana qualquer: se ela no reunir os quatro requisitos que acima ficaramrmulados a Constituio no lhe atribui proteco.

or isso, disse-se ainda no Acrdo n. 287/90 e importa ter este dito presente no caso que

m princpio, e tendo em conta a autorevisibilidade das leis, no h () um direito no-ustrao de expectativas jurdicas ou manuteno do regime legal em relaes jurdicasuradoiras ou relativamente a factos complexos j parcialmente realizados.

1.2. Assim articulados os limites da tutela constitucional da confiana, importa verificar se aorma sub judicio merece censura constitucional.imos j (v. supra, n. 9) que a mesma consiste, essencialmente, na sujeio de trabalhadoresomeados definitivamente, que exeram funes em condies diferentes das referidas no arti0., a um regime de mobilidade geral e de maior flexibilidade da relao jurdica de emprego

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ue respeita ao tempo, lugar e modo da prestao laboral comparativamente quele de queozavam anteriormente, no lhes sendo portanto aplicveis todas as normas do novo regime,omeadamente as respeitantes aos modos de cessao da relao jurdica laboral.onsiderando os quatro requisitos que se retiram da jurisprudncia do Tribunal Constitucionalara que o princpio da segurana jurdica na vertente material da confiana seja tutelado, ,esde logo, difcil sustentar que o primeiro se encontre cumprido, em termos de se poder afirmue, in casu, o Estado (mormente o legislador) teria encetado comportamentos capazes de geraos privados expectativas de continuidade.om efeito, a circunstncia de, em abstracto, o trabalhador ver o contedo da sua posiordico-laboral sofrer alteraes no decurso da relao jurdica de emprego, s por si, no bas

ara que se possa considerar sequer existir uma frustrao de expectativas.ara tanto seria ainda necessrio demonstrar que, em concreto, a alterao em causa vem afectxpectativas geradas em virtude do regime jurdico-laboral existente no momento da constituia relao jurdica de emprego.ra, difcil sustentar que consubstancia uma situao de todoinesperada a alterao na posi

rdica dos trabalhadores, consistente em sujeit-los a um regime de mobilidade geral e de maexibilidade (em relao ao que lhes era anteriormente aplicvel) quanto ao tempo, lugar e moa prestao laboral.a verdade, nenhuma norma constante dos diplomas que a Lei n. 12A/2008 veio revogar,speitante aprovao ou alterao dos quadros de pessoal dos rgos ou servios a que

plicvel (artigo 116.), garante a posio jurdica dos trabalhadores, em termos de neles poderr criado a expectativa de as suas condies de trabalho - no que respeita a regras de mobilidaem como no que respeita ao tempo, lugar e modo da prestao laboral serem de tal forma

gidas que jamais seriam susceptveis de sofrer alteraes.asta tomar, como exemplo, entre muitos outros possveis de entre os diplomas revogados, oecreto-Lei n. 41/84, de 3 de Fevereiro, a sendo regulado o regime de mobilidade (artigos 19seguintes) em termos tais que, longe de poder servir de fundamento criao de expectativasma situao de imodificabilidade da posio jurdico-laboral do trabalhador titular de umnculo definitivo, demonstra bem a permanente sujeio do trabalhador a ver a sua posiordico-laboral sofrer alteraes ditadas pelo interesse pblico.lis, bem vistas as coisas, qualquer outro entendimento seria indefensvel. que a mobilidados trabalhadores da Administrao Pblica matria que, pela sua prpria natureza, tendo em

onta a necessidade de uma eficiente gesto dos recursos humanos, carece de ser testada e revieriodicamente, no sendo razovel, por assim se comprometer de modo excessivo a prossecuo interesse pblico (artigo 266., n. 1, da Constituio) assim como o modelo de boadministrao que lhe inerente, a cristalizao do regime no momento da constituio de cadlao jurdica de emprego pblico.om efeito, tal cristalizao traduzir-se-ia em custos administrativos incomportveis em matre gesto de recursos humanos, pois, na hiptese de sucesso de leis que viessem alterar o regie mobilidade, poderia gerar-se uma situao em que, no limite, se seria obrigado a aplicar um



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gime de mobilidade diferente para cada trabalhador, em funo do momento da constituiolao jurdico-laboral.lm de incomportvel da perspectiva de uma necessria harmonizao de regimes deobilidade se cada regime aplicvel a cada trabalhador contivesse regras diferentes, tal podevar incompatibilidade e, portanto, neutralizao de cada regime individualmente consideraem agregado, de todo o sistema de mobilidade tal situao seria dificilmente tolervel face

xigncia de existncia de regras mnimas de uniformidade de tratamento dos trabalhadores dadministrao Pblica.or ser desrazovel admitir tal cenrio, jamais pode, consequentemente, admitir-se a criao dualquer expectativa por parte do trabalhador de que assim seja, pois, de outra maneira, estar-sa admitir a hiptese de os indivduos criarem expectativas em relao a comportamentos

esrazoveis por parte do Estado (entenda-se, do legislador).lis, ainda que, por absurdo, se considerassem cumpridos todos os requisitos ou testeslativos s expectativas dos privados, jamais, pelos fundamentos acabados de articular, se

everia dar por verificado o quarto teste, relativo inexistncia de razes de interesse pblic

ue justificassem, em ponderao, a no continuidade do comportamento estadual.ra, sendo os testes estabelecidos para a tutela jurdico-constitucional da confianaumulativos, o facto de um deles se no cumprir basta para que se no possa, com essendamento, julgar inconstitucional as normas sub judicio.

IIIDeciso

estes termos, decide-se no declarar a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigo0., 20., 21., n. 1, 88., n. 4 e 109., n. 1 a 4, da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.

sboa, 20 de Abril de 2010.Maria Lcia AmaralBenjamim Rodrigues

Carlos Fernandes CadilhaMaria Joo AntunesCarlos Pamplona de Oliveira

Joo Cura MarianoJoaquim de Sousa Ribeiro

Vtor GomesAna Maria Guerra Martins

Jos Borges Soeiro



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Gil GalvoRui Manuel Moura Ramos

ocumento impresso do Tribunal Constitucional no endereo URL: http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20100154ml ]

tc_acordao_154.2010, lvrc; 2010.abr.20

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