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ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA: ENTES FEDERADOS 251 DIREITO CONSTITUCIONAL CAPÍTULO IV ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA: ENTES FEDERADOS 1. NOÇÕES O conceito de federação surgiu nos EUA, em 1787, com sua Constituição. No Brasil, o movimento foi centrífugo, partindo da forma unitária do Império para a federação a contar da proclamação da República (Constituição de 1889). O poder político passou a ser descentralizado, ou seja, as províncias ganharam o “status” de Estados-membros. No Brasil, a Federação tem tríplice capacidade: é formada pela união indissolúvel da União, Estados e Municípios e DF. Veda-se o chamado direito de secessão, vez que a Fede- ração é, nos termos do art. 1º da CF, indissolúvel. A forma de governo, por sua vez, designa a maneira como o poder é exercido dentro de um Estado. Há três formas: Monarquia (governo de um só); Aristocracia (governo de mais de um, porém de poucos); e República (governo de muitos). No Brasil, é adotada a forma republicana de governo. A soberania é atributo da República Federativa do Brasil. A soberania, no plano inter- nacional, é exercida pela União, representante do Estado brasileiro. Estados, DF e Municípios possuem autonomia, e não soberania. No plano interno, a União também não possui sobe- rania. A soberania representa um elemento do Estado (os outros dois elementos são o povo e o território). A autonomia dos entes federados conduz a: A Auto-organização: capacidade de se auto organizarem, produzindo, para tanto, suas próprias normas (auto legislação), desde que de acordo com os preceitos da Constituição Federal. B Autogoverno: os entes federativos têm autonomia para eleger seus próprios governantes; C Autoadministração: diretamente relacionada com a distribuição de competências tributárias e administrativas entre os entes da Federação. Sobre a repartição de competências, a CF adotou, como regra, a predominância do interesse e “que enumera os poderes da União, define indicativamente os dos municípios e atribui os poderes remanescentes para os es- tados” (Exame Unificado da OAB de janeiro de 2008). Não se esqueça: os territórios não gozam sequer de autonomia e são definidos como autarquias federais. MUITA ATENÇÃO! “Federação é forma de Estado, ao passo que República é forma de governo”, nestes termos foi elaborada questão objetiva presente no Exame Unificado da OAB de abril de 2007.

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Questões da OAB.

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  • ORGANIZAO POLTICO-ADMINISTRATIVA: ENTES FEDERADOS 2 5 1

    DIRE

    ITO

    CONS

    TITUC

    IONA

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    C APTULO IV

    ORGANIZA O POLTICO -ADMINISTR ATIVA:

    ENTES FEDER ADOS

    1. NOESO conceito de federao surgiu nos EUA, em 1787, com sua Constituio. No Brasil, o

    movimento foi centrfugo, partindo da forma unitria do Imprio para a federao a contar da proclamao da Repblica (Constituio de 1889). O poder poltico passou a ser descentralizado, ou seja, as provncias ganharam o status de Estados-membros.

    No Brasil, a Federao tem trplice capacidade: formada pela unio indissolvel da Unio, Estados e Municpios e DF. Veda-se o chamado direito de secesso, vez que a Fede-rao , nos termos do art. 1 da CF, indissolvel.

    A forma de governo, por sua vez, designa a maneira como o poder exercido dentro de um Estado. H trs formas: Monarquia (governo de um s); Aristocracia (governo de mais de um, porm de poucos); e Repblica (governo de muitos). No Brasil, adotada a forma republicana de governo.

    A soberania atributo da Repblica Federativa do Brasil. A soberania, no plano inter-nacional, exercida pela Unio, representante do Estado brasileiro. Estados, DF e Municpios possuem autonomia, e no soberania. No plano interno, a Unio tambm no possui sobe-rania. A soberania representa um elemento do Estado (os outros dois elementos so o povo e o territrio).

    A autonomia dos entes federados conduz a:

    A Auto-organizao: capacidade de se auto organizarem, produzindo, para tanto, suas prprias normas (auto legislao), desde que de acordo com os preceitos da Constituio Federal.

    B Autogoverno: os entes federativos tm autonomia para eleger seus prprios governantes;

    C Autoadministrao: diretamente relacionada com a distribuio de competncias tributrias e administrativas entre os entes da Federao. Sobre a repartio de competncias, a CF adotou, como regra, a predominncia do interesse e que enumera os poderes da Unio, define indicativamente os dos municpios e atribui os poderes remanescentes para os es-tados (Exame Unificado da OAB de janeiro de 2008).

    No se esquea: os territrios no gozam sequer de autonomia e so definidos como autarquias federais.

    MUITA

    ATENO!

    Federao forma de Estado, ao passo que Repblica forma de governo, nestes termos foi elaborada questo objetiva presente no Exame Unificado da OAB de abril de 2007.

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    Presidencialismo sistema de governo e Democracia regime de governo.

    2. CRIAO DE NOVOS ESTADOS, MUNICPIOS E TERRITRIOSOs Estados-membros podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se

    para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso Nacio-nal, por lei complementar (Exame Unificado da Ordem 2011.2). Ainda, nos termos do art. 48, VI, da CF, imprescindvel que o Congresso Nacional oua as Assembleias Legislativas diretamente envolvidas.

    Por sua vez, a criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios sero realizados mediante lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. Referida Lei Complementar Federal ainda no foi produzida, tendo havido, aps manifestao do STF, modificao do art. 96 do ADCT, convalidando-se a criao, fuso, incorporao e desmembramento dos Municpios criados at 31 de dezembro de 2006.

    FIQUE POR

    DENTRO:

    FUSO, CISO E DESMEMBRAMENTO DE ESTADOS-MEMBROSNa fuso, dois ou mais Estados se unem formando um Estado novo. Os Estados unificados so extintos dando lugar a um novo Estado com personalidade jurdica distinta. Na ciso, um Estado, j existente, subdivide-se em dois ou mais Estados novos. Neste caso, desaparece o Estado primitivo que passou pelo processo de ciso, remanescendo os novos Estados com personalidades jurdicas novas e distintas. Por fim, no desmembramento, um Estado, j existente, cede parte de seu territrio para se formar um novo (ou novos) Estado. Neste caso, o Estado primitivo (que cedeu parte do seu territrio) continua existindo com sua persona-lidade jurdica anterior. Foi esta, a propsito, a redao de questo presente no Exame Unificado da Ordem 2009.3.Para saber mais: cf. CUNHA JUNIOR, Dirley da. Curso de Direito Constitucio-

    nal. 5. ed., Editora Jus Podivm, 2011.

    Os territrios so autarquias federais com autonomia administrativa (art. 18, 2, e 33, CF/88) e no integram a federao. A criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem dos territrios depende regulamentao por meio de lei complementar (art. 18, 2, CF/88). Lembre-se que os territrios podem ser divididos em municpios (art. 33, 1, CF/88). At 1988, Fernando de Noronha, Roraima e Amap eram territrios. Hoje, no h territrios no Brasil.

    3. UNIO: DEFINIO, CARACTERSTICAS E COMPETNCIASA Unio, no plano interno, no goza de soberania. Trata-se de ente federado dotado de

    autonomia, o que implica em auto-organizao, auto legislao, autogoverno e autoadmi-nistrao. Pode ser definida como pessoa jurdica de direito pblico interno.

    A Unio possui competncia de natureza administrativa (ou material) e legislativa. A competncia administrativa (ou material) pode ser exclusiva (art. 21, I a XXV, CF/88) ou comum (art. 23, I a XII, CF/88). A administrativa exclusiva indelegvel. A competncia legislativa da Unio, por sua vez, divide-se em privativa (art. 22, I a XXIX, CF/88) e concor-rente (art. 24, I a XVI, CF/88). A competncia legislativa privativa delegvel aos Estados federados e ao DF (art. 22, pargrafo nico, CF/88).

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    A competncia administrativa comum pertence a todos os entes da federao (Unio. Estados, DF e Municpios). Por sua vez, a concorrente no se aplica aos Municpios. Estes podem, eventualmente, tratar de quaisquer matrias relegadas aos outros entes, desde que esteja presente o interesse local (art. 30, I e II, CF/88). A competncia comum considerada cumulativa, ou seja, qualquer ente federado pode exerc-la juntamente com os demais, versando sobre os mesmos aspectos. J a competncia concorrente no cumulativa, porque cada pessoa poltica tratar de um elemento diferente dentro da mesma matria (art. 24, 2, CF/88). Alis, Unio, em se tratando de competncia legislativa concorrente, cabe a edio de normas gerais, devendo aquelas de carter especial ser produzidas pelos Estados-membros.

    A competncia tributria da Unio encontra previso no art. 153 da CF. Mas cuidado: a Unio possui uma competncia tributria residual, podendo estabelecer novos impostos ou contribuies federais, desde que no coincidentes com fatos geradores e bases de clculos das exaes j presentes (art. 154, I, e 195, 4, CF/88).

    MUITA

    ATENO!

    As questes sobre competncia tm se mostrado muito frequentes nos ltimos Exames da OAB. Observe:

    (Exame de Ordem 2012.4 FGV) O Estado "X" possui Lei Ordinria, que dispe sobre regras de trnsito e transporte. Determina essa lei a instalao de cinto de segurana em veculos de transporte coletivo de passageiros, impondo penalidades em caso de descumprimento. Inconformado com este diploma legal, o Governador do Estado deseja propor ao direta de inconstitucionalidade. Neste caso, assinale a afirmativa correta;

    (FGV 2011.2) Lei estadual que regulamenta o servio de moto txi ; (FGV 2012.1 prova reaplicada em Duque de Caxias/RJ) O Estado X edita norma que determina a gratuidade de pagamento em estacionamentos privados sob adminis-trao de entidades empresariais. Tal lei, luz das normas constitucionais, est sob a gide das competncias do(a);

    (Exame de Ordem 2012.4 FGV) O Estado W, governado por dirigente progressista, pretende realizar uma ampla reforma agrria no seu territrio para melhor dividir a terra, incluindo diversos desempregados na vida produtiva, apresentando, ainda, amplo programa de financiamento das atividades agrcolas. Com essa proposta po-ltica, resolve apresentar projeto de lei, criando formas de desapropriao e inovando nos procedimentos, dando caracterstica sumria e permitindo o ingresso nos imveis sem pagar indenizao. Quanto ao tema em foco, legislao sobre desapropriao, nos termos da Constituio Federal, assinale a afirmativa correta.;

    (FGV 2012.2) O Governador do Estado K, preocupado com o resultado da balana comercial do seu Estado, conhecido pelo setor exportador, pretende regular a im-portao de bens de determinados pases, apresentando, nesse sentido, projeto de lei Assembleia Legislativa. Em termos de competncia legislativa, esse tema , nos termos da Constituio Federal.

    Todas essas questes apresentam respostas semelhantes: as matrias apontadas so de competncia privativa da Unio (art. 22 da CF).

    4. ESTADOS-MEMBROS E DF: DEFINIO, CARACTERSTICAS E COMPETNCIASOs Estados-membros so entes da Federao. Gozam de auto-organizao, auto legislao,

    autogoverno e autoadministrao. Assim como a Unio no plano interno, os Estados-membros no so soberanos e sim autnomos. Importante destacar que os Estados-membros so pessoas jurdicas de direito pblico interno.

    DIRE

    ITO

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    O DF, pessoa jurdica de direito pblico interno, considerado ente hbrido, dotado de competncias inerentes aos Estados e Municpios, apesar de se aproximar muito mais daquele. Tem capacidade poltico-administrativa e no pode ser dividido em Municpios (art. 32 da CF).

    No tocante repartio de competncias, os Estados-membros possuem:

    COMPETNCIA

    ADMINISTRATIVA (ou material):

    Comum (cumulativa): pode ser exercida em conjunto com os demais entes federados (art. 23 da CF).

    Residual (remanescente ou reservada): aquelas matrias que no se-jam de competncia dos outros entes federados, e desde que no haja vedao expressa, podem ser disciplinadas pelos Estados-membros (art. 25, 1 da CF).

    LEGISLATIVA

    Expressa: os Estados-membros so dotados de autonomia, logo tem capacidade de autogoverno. Assim, podem elaborar suas prprias leis, necessrias sua organizao (art. 25, caput, da CF).

    Residual (remanescente ou reservada): assim como na competncia material ou administrativa, aquelas matrias que no sejam de competn-cia dos outros entes federados, e desde que no haja vedao expressa, podem ser disciplinadas pelos Estados-membros (art. 25, 1 da CF).

    Delegada: a Unio pode delegar, mediante lei complementar, aos Esta-dos-membros e ao DF matrias de sua competncia legislativa privativa (art. 22, pargrafo nico, da CF)

    Concorrente: neste caso, cabe Unio legislar sobre normas gerais e aos Estados-membros, sobre normas especiais. Trata-se de competncia legislativa concorrente (art. 24 da CF).

    Tributria expressa: art. 155 da CF.

    MUITA

    ATENO!

    Os Estados ainda detm uma competncia conhecida como enumerada, porque expressamente estabelecida pelo constituinte: explorao, direta ou por con-cesso, de servios pblicos de gs canalizado, cuja regncia dar-se- na forma da conformao dada pelo legislador, sendo vedada a edio de MP para tal (art. 25, 2, da CF).

    ? QUESTO: E se a Unio, no mbito da competncia legislativa concorrente, no produzir a norma geral que lhe compete?

    RESPOSTA: Se a Unio no produzir a norma geral, o Estado pode exercer a competncia legislativa plena ou supletiva (art. 24, 3, CF/88). Todavia, se houver norma geral federal super-veniente, haver suspenso da eficcia da norma estadual naquilo que for incompatvel com a norma federal. No h revogao; apenas suspenso da eficcia (art. 24, 4, CF). A propsito, recente questo sobre esta matria, presente no Exame Unificado da Ordem de 2013.1, trouxe a seguinte situao hipottica: Na ausncia de lei federal estabelecendo normas gerais sobre proteo de ecossistemas ameaados, determinado estado da Federao editou, no passado, a sua prpria lei sobre o assunto, estabelecendo desde princpios e valores a serem observados at regras especficas sobre a explorao econmica de tais reas. Criou, ainda, fiscalizao efetiva em seu territrio e multou empresas e produtores que desrespeitaram a lei. Anos depois, a Unio edita lei contendo normas gerais sobre o tema e muitas de suas disposies conflitavam

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    com a anterior lei estadual. luz da situao narrada certo afirmar que este contexto, certo afirmar que no campo das competncias legislativas concorrentes, a Unio deve legislar sobre normas gerais e o estado pode editar normas suplementares, mas enquanto inexistir lei federal, a competncia do estado plena. A supervenincia de lei geral nacional suspende a eficcia das disposies contrrias da lei dos estados.

    5. MUNICPIOS: DEFINIO, CARACTERSTICAS E COMPETN-CIAS

    Na atual CF, os Municpios so entes federados, dotados, portanto, de autonomia (gozam de auto-organizao, auto legislao, autogoverno e autoadministrao). So pessoas jurdicas de direito pblico interno. Em relao aos demais entes federados, os Municpios apresentam certas peculiaridades. Inexiste, por exemplo, Poder Judicirio Municipal.

    Os Municpios no possuem, tecnicamente, constituio. So regidos por Lei Orgnica, votada em dois turnos, com intervalo mnimo de 10 dias, e ser aprovada por 2/3 dos membros da Cmara Municipal. A Lei Orgnica aprovada pela Cmara Municipal e no pela Assembleia Legislativa, conforme alternativa presente em recente questo do Exame Unificado da Ordem (2012.3).

    Em relao distribuio de competncias, os Municpios possuem:

    A Competncia administrativa (ou material): 1. Comum (art. 23 da CF), exercida paralelamente com os demais entes federados; e 2. Privativa (enumerada): exercida com ex-clusividade nos termos do art. 30, incisos III a IX da CF.

    B Competncia legislativa: 1. Exclusiva: exercida com fundamento no princpio da predominncia, cabendo aos Municpios legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, inciso I e art. 182, 1, ambos da CF); 2. Suplementar: cabe aos Municpios suplementar a legislao federal e estadual, no que couber, e sempre atento predominncia de interesses (interesses locais art. 30, inciso II, da CF). Sobre o princpio da predominncia do interesse, observe o teor da smula 645 do STF: competente o municpio para fixar o horrio de funcionamento de estabelecimento comercial. Neste caso, entendeu o Supremo que referida matria (funcionamento dos estabelecimentos comerciais) de interesse local.

    C Competncia tributria expressa: art. 156 da CF.

    MUITA

    ATENO!

    Os Municpios no tm competncia concorrente; eles podem, eventualmente, suplementar a legislao federal e estadual, desde que esteja presente o interesse local (art. 30, incisos I e II, da CF).

    DICA

    IMPORTANTE

    As questes sobre os temas organizao poltico-administrativa e repartio de competncias so frequentes nos Exames da OAB. Geralmente, o examinador reproduz o Texto Constitucional. Da a importncia de se realizar uma leitura atenta dos seguintes dispositivos: arts. 20 a 26 e 30, todos da CF. Alm dis-so, importante que o candidato conhea as smulas do STF sobre a matria. A jurisprudncia do Supremo abundante sobre o tema repartio de competncias, que acaba tendo influncia direta sobre o controle de cons-titucionalidade das leis e atos normativos. Observe dois exemplos: SMULA 646 do STF: ofende o princpio da livre concorrncia lei municipal que impede a instalao de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada rea. SMULA 647 do STF: compete privativamente Unio legislar sobre vencimentos dos membros das polcia civil e militar do Distrito Federal.

    DIRE

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    EM RESUMO: ORGANIZAO POLTICO-ADMINISTRATIVA: ENTES FEDERADOS

    FederaoForma de Estado. No Brasil, so entes federados: a Unio, os Estados-membros e o DF, e os Municpios.

    Soberania Atributo da Repblica Federativa do Brasil, representada, no plano internacional, pela Unio.

    Autonomia Atributo de todos os entes federados.

    Forma de Governo

    Repblica, Monarquia e Aristocracia.

    Unio Ente Federado. Pessoa jurdica de direito pblico interno, dotada de autonomia. Possui competncia de natureza material (ou administrativa) e legislativa.

    Estados-membros

    Ente Federado. Pessoa jurdica de direito pblico interno, dotada de autonomia. Possui competncia de natureza material (ou administrativa) e legislativa.

    Municpios Ente Federado. Pessoa jurdica de direito pblico interno, dotada de autonomia. Possui competncia de natureza material (ou administrativa) e legislativa.

    DF Ente federado, de natureza hbrida, pois rene competncias inerentes aos Estados-membros e aos Municpios. No pode ser dividido em Municpios.

    TerritriosNo so entes federados. Tratam-se de autarquias federais. Gozam apenas de autonomia administrativa. No existem territrios atualmente. Os territrios, caso criados, podem ser divididos em Municpios.