Seminário URBFAVELAS 2016Rio de Janeiro - RJ - Brasil

A OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA ÁGUA ESPRAIADA E A LUTA DE MORADORES DAFAVELA LEVANTA SAIA PELA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E DIREITO À CIDADE

Luciana Bedeschi (Universidade Federal do ABC) - lubedeschi@gmail.comAdvogada, doutoranda em Planejamento e Gestão do Território, mestre em Direito Urbanístico pela PUC SP,pesquisadorado Observatório de Remoções, SP

A OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA ÁGUA ESPRAIADA E A LUTA DE MORADORES DA FAVELA LEVANTA SAIA PELA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E DIREITO À CIDADE Resumo: Diversos assentamentos precários como favelas e pequenos parcelamentos informais, situados em áreas públicas e habitados predominantemente por população de baixa renda, estão, originariamente, fixados no perímetro da Operação Urbana Consorciada Água Espraiada, identificada pela sigla OUCAE, na Cidade de São Paulo, SP. Partindo deste recorte territorial, onde se aplica o referido instrumento de transformação urbana inaugurado nos artigos 32 a 34 da Lei federal 10.257 de 2001, apelidada Estatuto da Cidade e, com foco nas garantias constitucionais dessas comunidades, este texto objetiva propor uma reflexão sobre as perspectivas de regularização fundiária da Favela Levanta Saia, que se localiza exatamente no setor Brooklin da OUCAE. A favela apresenta diversas características que permitem consolidar sua permanência, de acordo com a Lei federal nº 11.977 de 2009, entretanto, as intervenções urbanas que marcam a transformação pretendida neste território a colocam no conjunto das remoções de habitações em função das obras de mobilidade previstas e em andamento no plano da operação urbana consorciada. Com base neste exemplo de caso, o presente trabalho questiona os efeitos da OUCAE sobre as favelas, assentamentos e núcleos habitacionais presentes em seu perímetro e coloca luz no esforço de moradores que lutam contra a remoção e procuram, a partir da organização comunitária, garantir a segurança e titulação da posse a partir do instrumento urbanístico da regularização fundiária. OBJETIVO

O presente trabalho objetiva uma reflexão sobre o direito à cidade, subjetivo de moradores da Favela Levanta Saia, situada no setor Brooklin da Operação Urbana Consorciada Água Espraiada, São Paulo, SP, e especificamente, discutir a composição do instrumento da regularização fundiária de interesse social nas demais intervenções presentes nas Operações Urbanas Consorciadas. Inobstante o forte caráter imobiliário dessas operações, pretende-se defender a atividade de regularização fundiária de interesse social como instrumento de mediação, prevenção de conflitos e de direito à cidade. O direito subjetivo à cidade, de que trata o presente trabalho, se consubstancia na escolha dos moradores ameaçados em vista do direito à moradia adequada e à cidade. O CONTEXTO JURÍDICO E POLÍTICO DA REGIÃO DO CÓRREGO ÁGUA ESPRAIADA, OBJETO DA OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA

Dois instrumentos de transformação urbana definem os contornos do presente trabalho. Nossa questão é saber onde são compatíveis e se podem conciliar na produção da cidade.

A Operação Urbana Consorciada, primeiro instrumento de que trataremos, está prevista no Estatuto da Cidade, Lei federal 10.257 de 2001. O conceito do instrumento, na perspectiva de exceção em relação à regra geral, dada pelo Plano Diretor, parte de um conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alavancar em área definida no plano diretor, transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.

Segundo o Estatuto da Cidade, entende-se a Operação Urbana Consorciada como um instrumento de política urbana, cujas diretrizes gerais estão disciplinadas nos seus artigos 32 a 34. Uma operação urbana consorciada, OUC, demanda um perímetro urbano específico delimitado por lei. Tratando-se de um tipo especial de intervenção urbana voltada para a transformação estrutural do ambiente urbano, é imprescindível que a lei contenha o respectivo plano de intervenção vinculado ao território da OUC.

A análise teórica deste instrumento tem como ponto de partida o texto de Luiz Fernando Massoneto (2003) que propõe uma análise do instrumento fundamentada na lógica distributiva, que está presente na leitura econômica da Constituição Federal de 1988. Partindo do pressuposto legal de que a política de desenvolvimento urbano têm o Estado, neste particular o Poder Público Municipal, como indutor do controle do uso e ocupação do solo, no tempo e no espaço – a partir do controle da função social da propriedade, e ainda, figurando o Poder Público Municipal como principal agente econômico e principal empreendedor de projetos urbanos, não resta dúvida sobre sua função conciliadora cujo papel é acomodar conflitos e interesses altamente contraditórios, que neste caso caracterizamos como: forte expansão do mercado imobiliário de um lado, e de outro comunidades com um importante histórico de ocupação, mas privadas de segurança da posse e da propriedade.

Neste sentido, expõe o autor: Primeiramente, chama a atenção esta redefinição do papel do Estado na condução da política e desenvolvimento urbano. Diferentemente do previsto na Constituição, nas operações urbanas o Estado deixa de ser o executor de políticas distributivas para ser o coordenador dos esforços públicos e privados em torno de um determinado conjunto de intervenções. Conforme visto anteriormente, quando constituinte incluiu a política urbana na Ordem Econômica e Financeira, o conflito distributivo foi reconhecido, e a sua superação atribuída às políticas do Estado. De modo que a atuação do Estado no espaço urbano se legitima pela execução de políticas de caráter distributivo e que almejem a consecução das finalidades constitucionais da Ordem Econômica. Nas operações urbanas, ocorre uma revisão desta atribuição estatal. Antes de assumir qualquer posição diante do conflito distributivo, o Estado passa a ser mediador de interesses públicos e privados, que se conjugam em torno das intervenções que constituem a operação. De modo que a pluralidade de interesses envolvidos com a operação é reconhecida, sem que se admita o conflito ou se atribua ao Estado o papel de dirimi-lo. Ao Estado, neste caso, cabe coordenar esforços para que a operação urbana se viabilize, restringindo-se a um mediador de interesses, que não assume posição na produção do espaço urbano. (MASSONETO 2003, p.112)

O autor chama atenção para o fato de que, reconhecidas as desigualdades sociais e

regionais na Constituição Federal (art. 3º, III) o conflito distributivo - consequentemente a necessidade de sua superação-, passa pela adoção do instrumento de planejamento como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, deste modo, o padrão de atuação pública deve ser como disposto na Constituição Federal de 1988, que neste aspecto é muito clara em reconhecer o papel no Estado em coibir uma “apropriação exclusivamente privada dos produtos do desenvolvimento urbano” (idem, p.112)

Nesta perspectiva, a ação do planejador urbano entra em cena e com ela a gestão democrática, controle e desejos locais. Segundo o entendimento de Paulo José Villela Lomar, o instrumento de planejamento, fundamental à atividade transformadora, participa do sistema constitucional sendo este seu primeiro fundamento: “A Carta de 1988 exige, sim, que ao fazê-lo, (o planejamento) o Município não seja submisso a interesses particulares ou de grupos, mas exerça eficazmente sua autoridade, para a efetiva consecução do interesse coletivo, ao ordenar o plano desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes” (LOMAR 2010, p.263)

A política urbana, dada no Estatuto da Cidade, por outro lado, além da ordenação e do controle do uso do solo, não dispõe de mecanismos de enfrentamento de conflitos decorrentes sobre o que se entende, social e economicamente, de função social da propriedade. Nas cidades, é local o debate sobre a função social da propriedade, e se é um assunto central para os planos locais, não é assunto de enfrentamento no Poder Judiciário. cabe ao Poder Municipal assegurar o cumprimento da função social da propriedade, promovendo a política urbana, os direitos fundamentais, a gestão democrática da cidade e a acomodação de interesses imobiliários e de infraestrutura.

Na condução de uma operação urbana consorciada, cujo conflito territorial é o objeto deste trabalho, o Poder Público coordena setores públicos e privados para realização de intervenções. Como já exposto, será legitima a atuação do Poder Público se couber a este a superação do conflito distributivo, conforme os objetivos gerais da Constituição Federal.

A ideia de planejamento como atividade política, outrossim, importa, porque a atividade política não é neutra, assim como não é neutra a atividade de planejamento, confirma-se a suspeita, a partir da afirmação de Marcelo Lopes de Souza e Glauco Bruce Rodrigues: “O planejamento e a gestão não são, nunca, ‘neutros’, uma vez que são a expressão de interesses e de pressões de grupos sociais. De fato, a prática do planejamento e da gestão é política por excelência, uma vez que envolve relações de poder, conflitos e interesses de grupos, classes, instituições, empresas, etc.[...]O que se pode afirmar, isto sim é que, em uma sociedade capitalista, o planejamento e a gestão tendem a ser conservadores – isto é, a conservar a ordem econômica e política atual -, uma vez que o Estado tende a ser controlado pelas classes dominantes”.(SOUZA e RODRIGUES 2004, p.24)

Deste entendimento, por um outro viés, também compartilha Raquel Rolnik, com destaque para a OUCAE, destacando a autora que: “observando as operações urbanas – principalmente as exitosas, como a Água Espraiada e a Faria Lima -, é fundamental apontar os atores envolvidos nesses territórios e a forma através da qual estabelecem contatos, alianças e estratégias de apoio, gravitando em torno de interesses políticos e econômicos para influenciar a tomada de decisões. No caso, é no entrelaçamento entre governos, empreiteiras e fundos de pensão, materializado nas ‘avenidas imobiliárias’ construídas em São Paulo nos anos 1990 e 2000, que encontraremos esses pontos de conexão”.(ROLNIK 2015, p. 329)

Observando hoje os interesses em disputa no espaço valorizado, detentor de um fundo público constituído pela venda de potencial construtivo, cuja aplicação se dá nele exclusivamente (território), e observando essencialmente os interesses de comunidades assentadas neste espaço, se verifica que estes assentamentos remanescentes desejam

resistir neste território, e por isso buscam alternativas comunitárias, jurídicas e políticas frente à ameaça de remoção.

Este trabalho analisa se essa fixação dos moradores, em especial da Favela Levanta Saia, é possível pela via da regularização fundiária de interesse social, sendo este o segundo instrumento que abordaremos.

Voltar ao tempo ajudará entender o conflito fundiário urbano existente naquela região. O perímetro de intervenção da OUCAE, hoje, em partes mais ou menos valorizadas, traz em sua história episódios de ocupação irregular que bem ilustram a dinâmica da ocupação e da produção habitacional de baixa renda na cidade de São Paulo.

As intervenções no território da OUCAE, seja no período de vigência da atual Lei, sob as diretrizes do Estatuto da Cidade, seja, nos períodos que a antecederam e que delimitaram as operação urbanas integradas e interligadas (SILVA, 2011; p.137), marcaram a série de iniciativas públicas para solução dos problemas das favelas que ali se instalaram quando se tratava de um “fundo de vale”. Alguns exemplos “indiretos” de intervenções atingiram favelas diretamente, como por exemplo, as obras viárias, dadas pela a abertura da Avenida Águas Espraiadas, atual Avenida Jornalista Roberto Marinho; a atual obra do monotrilho, além de tantas obras de drenagem. Trata-se de obras planejadas pela Prefeitura de São Paulo e pelo Governo do Estado promovidas na área, uma “avenida de fundo de vale”, que em espaços de tempo entre uma e outra, e com diferentes abordagens, abriram caminho para ocupação de inúmeras favelas e inúmeras remoções com a consequente debandada e adensamento de ocupações nas bordas da represa Guarapiranga, histórias que foram relatadas e analisadas por Mariana Fix no Livro “Parceiros da Exclusão” (2001) e também por Raquel Rolnik, no livro “Guerra dos lugares: A colonização da terra e da moradia na era das finanças” (2015).

Ermínia Maricato ilustra as ocupações que viraram favelas, questão ainda hoje mal resolvida. Segundo a autora: “A ausência de alternativa habitacional para a maioria da população pobre nessas grandes cidades brasileiras teve como uma das consequências a ocupação irregular e predatória ao meio ambiente urbano. É nos lugares ambientalmente frágeis, ‘protegidos por lei’ desprezados pelo mercado imobiliário, que proliferam os loteamentos irregulares, as ocupações informais e favelas. Nesse contexto, a questão ambiental urbana é antes de tudo um problema de moradia e de política habitacional, ou mais precisamente, da falta ou insuficiência desta”. (MARICATO 2001, p.54)

Mas é com foco nos assentamentos remanescentes, aproximadamente 18 das 68 existentes desde a década de 1970, e em especial a Favela Levanta Saia, que discutiremos as possibilidades de regularização fundiária e melhorias habitacionais destinadas a estes grupos. Que recursos da operação urbana consorciada poderiam ser aplicados para este fim?

Adiantando que trataremos dos CEPACs, certificados de potencial construtivo nos parágrafos a seguir, traremos ao referencial teórico o entendimento de Nelson Saule Jr. sobre este tema do desenvolvimento, pois segundo o autor: “Para a Operação Urbana ser utilizada como instrumento para o desenvolvimento de uma política habitacional, de modo a ampliar o acesso à moradia para a população de baixa renda, a sua finalidade deve atender aos princípios, objetivos e diretrizes da política urbana, instituídas na Constituição Brasileira,

no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor e a sua formulação e execução deve ser feita assegurando a participação a participação popular, de modo que as intervenções sejam definidas através de um processo democrático e participativo, e os recursos oriundos dos negócios imobiliários da Operação Urbana, sejam aplicados para a regularização fundaria dos assentamentos irregulares.”(SAULE JR., 2004, p. 522)

Entre os textos revisados, não há divergências sobre a influência de investidores imobiliários e de infraestrutura nas decisões que envolvem as intervenções na OUCAE, embora a regra seja a partilha de investimentos advindos do sucesso da operação, da venda de potencial construtivo. Neste aspecto vale a pena investigar este mecanismo de arrecadação e de constituição de fundo público, a partir fase atual da operação urbana, iniciada em 2001 e sua gestão democrática iniciada, de fato, em março de 2003.

O perímetro da OUCAE compreende os setores Marginal Pinheiros, Chucri Saidan, Berrini, Brooklin, Jabaquara e Americanópolis, e se resume na propaganda da Prefeitura de São Paulo do seguinte modo:

A Operação Urbana Consorciada Água Espraiada (Lei nº 13.260/2001 e Lei 15.416/2011) foi a primeira aprovada após o Estatuto da Cidade e já nasceu como “Consorciada” podendo utilizar plenamente os dispositivos da lei federal. Tem como diretriz principal a revitalização da região de sua abrangência com intervenções que incluem sistema viário, transporte coletivo, habitação social e criação de espaços públicos de lazer e esportes. Os recursos foram destinados a construção da Ponte Otávio Frias Filho (Ponte Estaiada); empreendimentos habitacionais destinados à população moradora do Jd. Edith e demais assentamentos irregulares ao longo do Córrego Água Espraiada que foram ou serão atingidos pelas obras prevista na Lei; projetos e obras relativos às vias locais do Brooklin, prolongamento da Av. Jornalista Roberto Marinho até a Rodovia dos Imigrantes (Túnel e Via Parque - vias de acesso local aos bairros da região e um grande parque linear com aproximadamente 612 mil m²); Parque Chuvisco e prolongamento da Avenida Chucri Zaidan, que se estenderá até a Avenida João Dias. Em atendimento à Licença Ambiental Prévia da Operação Urbana Consorciada Água Espraiada, foi incorporada a construção de uma ponte entre as pontes do Morumbi e João Dias; e, por fim, transporte coletivo (incluindo Metrô). Os recursos para financiar tais intervenções são oriundos da venda em leilões de Certificados de Potencial Adicional de Construção – os CEPAC, e também de investimentos do orçamento do município.

Desta feita, e de acordo com o que estabelece o Estatuto da Cidade, a mudança

urbana pretendida na OUC deve essencialmente contemplar: a finalidade da intervenção; o programa de ocupação da área; o atendimento socioeconômico para a população afetada; o estudo prévio de impacto de vizinhança; a contrapartida de usuários e proprietários; e o controle social. Este conjunto de intervenções, além das obras do Poder Público, abre oportunidades no campo do direito de construir a partir do aumento do potencial construtivo, e neste aspecto uma OUC disciplinada em lei tem poder para emitir certificados de potencial adicional de construção, que podem ser livremente negociados e que se materializam em edificações exclusivamente na área objeto da operação.

A OUCAE está disciplinada juridicamente na lei municipal nº 13.260 de 2001, alterada

pelas Leis municipais 15.416 de 2011 e 15.519 de 201, e se define enquanto um programa de intervenções que compreende obras de drenagem, oferta de espaços livres de uso público com tratamento paisagístico e o provimento de habitações de interesse social para a população moradora em favelas e as atingidas pelas intervenções urbanas programadas. A complementação do sistema viário e de transporte coletivo em todo o perímetro e a conclusão da avenida água espraiada (hoje rebatizada Avenida Roberto Marinho) são as grandes obras de mobilidade.

O potencial adicional de construção, segundo artigo 9º da citada lei é o direito de construir além do potencial permitido pelo plano diretor. A teoria urbanística dá a esta prerrogativa o nome de solo criado, conforme argumenta Marcos Batistela: “[...]se o Código Civil de 2002 manteve o direito do proprietário de levantar em seu terreno as construções que lhe aprouver, ressalvados os direitos dos vizinhos e os “regulamentos administrativos” (art. 1.299), o Estatuto da Cidade, por outro lado, permite ao plano diretor municipal fixar um coeficiente de aproveitamento básico para todos os imóveis urbanos e áreas em que seja permitida a superação deste coeficiente mediante pagamento em contrapartida, instituindo a outorga onerosa do direito de construir (art.28 e seguintes). No caso das operações urbanas consorciadas, ao prever a emissão de certificados de potencial construtivo, o Estatuto da Cidade permitiu implicitamente o estabelecimento de áreas em que seja permitida a construção acima dos padrões ordinários da legislação de uso e ocupação do solo até um limite especial fixado pela lei específica que aprovar a operação urbana consorciada e, portanto, constante do seu respectivo plano, cuja contrapartida será paga com a entrega do mencionados certificados quando do requerimento da licença de construir (art. 34, §2º). Essa é a semelhança e a relação dos certificados de potencial adicional de construção com o instituto correlato da outorga onerosa do direito de construir, todos ele vinculados à ideia de solo criado.”(BATISTELA 2011, p.280)

Os CEPACS Certificados de Potencial Adicional de Construção, artigo 11 §8º, são alienados em leilão ou adquiridos em pagamento de obras no perímetro de intervenção. Podem ser negociados livremente até que seus direitos sejam vinculados a um projeto de edificação para um lote específico, que deverá ser submetido à aprovação da Prefeitura Municipal de São Paulo. Os CEPACs se equiparam à títulos de crédito e não tem natureza tributária (BATISTELA 2011, p.280), tratam-se de valores imobiliários, que podem alavancar os objetivos da Constituição Federal e a diretrizes do Estatuto da Cidade, especialmente para realização do direito à cidade dos grupo de baixa renda presentes originalmente na OUCAE, se este também for o interesse de investidores, que tem liberdade para adquiri-los.

Para defesa dos direitos de moradores originários do perímetro, a Lei Municipal que rege a OUCAE prevê as intervenções voltadas à baixa renda no inciso III do referido artigo 3º: “III. Implantação de unidades de Habitação de Interesse Social – HIS, melhoramentos e reurbanização, assegurando-se o reassentamento definitivo das famílias atingidas pelas obras e outras intervenções previstas nesta Lei, no perímetro desta Operação Urbana Consorciada.” As intervenções são pautadas pelas seguintes objetivos gerais: artigo 4º “II. Desenvolver um programa que garanta o atendimento à população que vive em habitações sub-normais, atingida pelas intervenções urbanísticas previstas nesta Lei, em conjunto com os órgãos municipais, estaduais e federais competentes, com implantação de unidades de Habitação de Interesse Social, melhoramentos e reurbanização.”

Uma das principais fonte de recursos para exercício de garantias legais de atendimento e moradia são provenientes da venda de títulos de potencial construtivo, CEPACs. O Plano Direito Municipal, publicado e sancionado na Lei municipal 16.050 de 2014, estabelece que no mínimo 25% por cento das receitas das operações urbanas devem ser aplicadas em programas habitacionais de interesse social, e prioritariamente nos perímetros das mesmas operações.

Contudo, o direito à cidade, individual e coletivo, de moradores do perímetro da OUCAE, não se esgota no desenvolvimento de programas de atendimento. A demora na planificação, no licenciamento e na implementação desses programas, bem como a carência de gestão democrática também se caracterizam violações ao direito à cidade.

O Grupo de Trabalho da OUCAE, órgão de gestão democrática coordenado por SP Urbanismo, vem estimando a construção de 9.763 unidades habitacionais de interesse social no perímetro da intervenção. Desta estimativa, 74 unidades habitacionais foram entregues e 732 unidades habitacionais se encontram em andamento. O saldo de unidades se encontra em aprovação e centenas de unidades apenas estimadas por estarem com pendências fundiárias, como a conclusão do processo de desapropriação. Historicamente, é possível afirmar que há mais remoções na OUCAE do que unidades construídas para população de baixa renda.

É notório que no momento atual, quando investimentos sociais estão sendo gradativamente suspensos pelo Governo Federal Interino, alternativas habitacionais precisarão ser pensadas. Cabe, em razão do presente artigo, formular uma questão: a regularização fundiária, a partir de intervenções integradas poderia ser a alternativa para fixação dos moradores das favelas da OUCAE?

São assentamentos que há muito tempo estão integrados naquela paisagem. Embora a sua presença seja uma marca local há muito tempo, antes de vários empreendimentos lançados nesta década e na década passada, esta integração é marcada por conflitos, tensão e, também, diálogo e troca. Neste sentido, a análise de Alex Magalhães (2003) sobre as favelas no Rio de Janeiro, colabora na compreensão das tensões nestes cantões que misturam de opulência e vulnerabilidade, partindo o autor do seguinte pressuposto: “Em que pesem os processos reais de segregação urbana com as quais as favelas têm historicamente se defrontado, elas não constituem regiões apartadas ou excluídas da cidade e da sociedade – seja o olhar estabelecido desde o ângulo físico, social, econômico ou cultural – mas sim regiões de integração contraditória, conflituosa e/ou tensa com a cidade, sem falar na já clássica conceituação de ‘integração subordinada’, que também nos parece, em suas linhas gerais, adequada a uma definição consistente da relação entre a favela, tomada enquanto determinada localidade ou microcosmos, e tecido urbano mais abrangente no qual ela se situa. Assim, apesar desta relação ser atravessada, até hoje, por diversas espécies de hostilidades – ora mais brandas, elaboradas e sutis, ora mais incisivas, diretas e explícitas – isto não exclui a possibilidade da existência de diversas formas de articulação, comunicação e intercâmbio ‘de cima para baixo’ e ‘de baixo para cima’ na estratificação social.”(MAGALHAES, 2013; p.17)

Então, se a favela é uma face da cidade, porque excluí-la? E se não excluir como tratar de sua melhor integração? Certamente este tema não é novo, e muitos urbanistas já se dedicaram a este debate. Na construção deste argumento, e em vista da síntese necessária

à construção deste trabalho, a classificação de intervenção em favelas proposta por Rosana Denaldi, será o parâmetro utilizado para um diagnóstico válido para a defesa da regularização fundiária de interesse social da Favela Levanta Saia. Tendo a seguinte definição: “As favelas (e seus assemelhados) são territórios de ilegalidade e exclusão social. São a expressão da desigualdade. As definições de favela traduzem duas de suas principais características: as ilegalidades fundiária e urbanística. Essa tipologia é definida pelo IBGE como ‘aglomerado subnormal’; e no estudo realizado pelo CEM/Cebrap, como ‘assentamentos precários’. O IBGE (2010) conceitua aglomerado subnormal, como: conjunto constituído de, no mínimo, 51 unidades habitacionais (barracos, casas, etc.) carentes, em sua maioria de serviços públicos essenciais, ocupando ou tendo ocupado, até período recente, terreno alheia (pública ou particular) e estando dispostas, em geral, de forma desordenada e densa.” (DENALDI, 2013;p.101)

A autora alerta que nem os indicadores do IBGE e nem mesmo do CEM/Cebrap, são suficientes para justificar a possibilidade, ou não, de consolidação de um assentamento precário, assim como não são suficientes para apontar ações necessárias para aprovação de um plano de parcelamento e regularização. O papel da produção de informações necessárias para produção de planos válidos cabe aos municípios, em específico porque cabe aos municípios definir critérios de uso e ocupação do solo e em particular porque cabe ao município, na lógica cooperativa a federativa, o planejamento e a execução da moradia de interesse social.

Neste sentido e caminhando para desenvolvimento de uma proposta e conclusões, o próximo item será dedicado ao diagnóstico e discussão sobre uma proposta válida para fixação da favela, abordando no caso, quais elementos chave para a fixação deste assentamento original da OUCAE. A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DA FAVELA LEVANTA SAIA, A PARTIR DA LEITURA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Vivemos uma nova ordem urbanística a partir de 1988, entretanto ainda vivemos a escassez de políticas públicas de acesso à terra urbana bem localizada e, na iminência de um naufrágio do Programa Minha Casa Minha Vida, que embora fosse problemático apresentava resultados na forma de acessos à moradia, é necessário repetir e repetir, para que a construção da Constituinte não se perca no discurso interino pós neoliberal. A Política Urbana estabelecida nos artigos 182 e 183 é um dos componentes da Ordem Econômica e Financeira, Titulo VII da Constituição Federal. Compreender a política urbana como parte da ordem econômica importa porque a ordem econômica constitucional fundamenta-se por princípios gerais que se aplicam na atividade urbanística, e portanto, aplicáveis na leitura dos dispositivos locais que regulam os operações urbanas consorciadas. Dentre estes princípios se destaca a função social da propriedade, que na ordem econômica se situa no tempo e no espaço, retomando o entendimento de Luiz Fernando Massoneto: “A primeira repercussão importante do reconhecimento da política urbana como estratégia de enfrentamento do conflito distributivo é a redefinição da noção de função social da propriedade urbana. E, neste aspecto, é fundamental o qualificativo, já que na Ordem Econômica, por disposição expressa do legislador constituinte, a propriedade urbana tem um tratamento bastante diferenciado em relação à propriedade rural. Assim, se no âmbito dos direito individuais é possível falar simplesmente em função social da propriedade, na Ordem Econômica é preciso situá-la no tempo e no espaço.” (MASSONETO 2003, p. 106)

AS CONDIÇÕES DA FAVELA LEVANTA SAIA

A Favela Levanta Saia coletiviza aproximadamente 100 famílias; remonta à década de 1960 e se localiza entre a Rua Ipiranga e confluência das Avenidas Roberto Marinho e Washington Luis, exatamente setor Brooklin da OUCAE.(fig.1 e 2) O nome é peculiar, e segundo uma informante, moradora da favela, decorre de história muito antiga envolvendo uma famosa briga entre mulheres (na época) que teria ocorrido no interior do assentamento. Segundo a informante, os moradores da favela nunca pensaram e mudar o nome, e que “desde sempre a favela é conhecida assim e não há, em São Paulo, favela com nome semelhante”.

Segundo informações do sitio eletronicoo Habisp-Habita Sampa, que reúne informações sobre o Plano local de Habitação de Interesse Social, da Secretaria de Habitação da Prefeitura de São Paulo, a Favela Levanta Saia, cuja consulta de dados é do mês de junho de 2016, não se encontra sob alça de acesso; ponte ou viaduto; aterro; ilha de trânsito; aterro sanitário ou lixão; rede de alta tensão e nem sobre oleoduto ou gasoduto; faixa de área de preservação permanente; tampouco sobre área contaminada e área de sistema viário ativo. Segundo o mesmo levantamento, a área possui abastecimento de água, iluminação pública, pavimentação nas vias e coleta de lixo. Em 2014, a comunidade foi visitada para implantação do Programa de Prevenção de Incêndio- Previn, em vista de conter em seu interior e em suas bordas, uma expressiva porção de barracos de madeira

Além de não haver impedimentos urbanísticos à sua regularização. A Favela Levanta Saia está assentada em ZEIS Zona Especial de Interesse Social, conforme o site de consultas Geo Sampa da Prefeitura do Município de São Paulo (fig.3 e 4). Com tantos indicadores positivos, qual seria o problema? Na verdade não há, aparentemente, problema para a consolidação e regularização plena favela, garantindo aos seus moradores segurança da posse a partir do título de concessão de uso especial para fins de moradia CUEM, se realmente se tratar de área pública. Essa é inclusive missão municipal, de que trata a sua Lei Orgânica, além do Plano Diretor. Mas com tantos atributos positivos à regularização fundiária, contudo, o fato de estar assentada em um perímetro de operação urbana, que se viabiliza enquanto existirem interesses imobiliários e consequente venda do solo criado acima dos limites estabelecidos pela legislação urbanística (Plano Diretor) coloca à Favela levanta Saia a classificação de ameaçada por remoção, conforme é o entendimento do Grupo de Pesquisa Observatório de Remoções da Universidade de São Paulo e Universidade Federal do ABC. Em relatos coletados informalmente com moradores, estes informaram existir muitos rumores internos, que agitam a comunidade e provocam assédio sobre uma possível retirada, dentre os quais, e o mais recente, a existência de um novo condomínio de alto padrão vizinho à comunidade, o que a primeira vista expõe a favela assentada em uma fronteira de expansão imobiliária, favorecida pelas intervenções da operação urbana consorciada e, além disso, todos os barracos à frente da favela para a Av. Jornalista Roberto Martinho recebem constantemente visitas da Polícia Militar e Guarda Civil Metropolitana, de acordo com os informantes. (Fig.5 e 6)

Existem também rumores de uma proposta de implantação de parque e playground na área da favela, não confirmados. Entretanto, como um dado mais oficial, a remoção da favela foi

dada como certa, em 2011, na 24ª reunião do Grupo de Gestão da Operação Consorciada Água Espraiada, uma vez que a favela entra na lista de remoções pela implementação da Via Parque, prevista para os setores Americanópolis e Jabaquara, cujas obras ainda não iniciaram. Há importantes indícios de que propriedade do lote onde se assenta a favela seja pública municipal. Esta suspeita advém de moradores mais antigos e informantes. No Registro de Imóveis, visitado em 11 de julho deste ano, não foram localizados registros como matrículas os transcrições relativos ao endereço, ou seja, à Rua Ipiranga 270, onde se encontra estabelecida a Associação de Defesa dos Direitos dos Moradores da Comunidade Levanta Saia, mas que se relaciona a gleba não parcelada. A falta de título da área no Registro de Imóveis também pode ser considerada um indicador de que se trata da área pública municipal. FAVELA LEVANTA SAIA NOS PLANOS DA OUCAE O Grupo de Gestão da Operação Urbana Consorciada Água Espraiada, coordenado pela SP Urbanismo, conta com a participação de secretarias de governo e órgãos municipais, e de entidades representativas da sociedade civil organizada, visando a definição e a implementação do Programa de Intervenções da Operação Urbana Consorciada. Em detalhes, o grupo além da SP Urbanismo é composto basicamente pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, Secretaria Municipal de Habitação, Secretaria do verde e do Meio Ambiente, Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana, Secretaria Municipal de Transportes, Subprefeitura de Santo Amaro, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo, Movimento Defenda São Paulo, Sindicato das Empresas de Compra, Venda Locação e Administração de Imóveis, União dos Movimentos de Moradia e Associação dos Moradores de Favelas (contidas no perímetro da OUCAE). Os moradores da Favela Levanta Saia, ou sua Associação de Defesa de Direitos, não participam diretamente do Grupo de Gestão, mas a favela foi tema de questionamento em reunião do Grupo realizada em dezembro de 2011, registrada em Ata pública a partir do questionamento do Sr. Gerôncio, um importante militante da causa dos moradores das favelas da Água Espraiada, falecido em setembro de 2015. Naquela ocasião, a remoção da favela foi dada como certa, eis que seus moradores já haviam sido cadastrados, no conjunto de levantamento realizado em favelas do trecho da Avenida Jornalista Roberto Marinho e Avenida Washington Luiz. Em 2016, a Prefeitura de São Paulo foi acionada via do Sistema de Informações, Lei de Acesso à informação, e questionada sobre remoções e intervenções relativas à regularização fundiária na respectiva favela. A resposta do órgão foi a seguinte: "Em atendimento ao requerido: Segundo o Plano Municipal de Habitação, estão previstas intervenções de urbanização e regularização fundiária no 4º quadriênio (2021-2024), com a necessidade de reassentamento de 7 famílias. O assentamento precário das quadras adjacentes ao cruzamento da Avenida Jornalista Roberto Marinho, Washington Luiz e Rua Ipiranga, esta inserido no perímetro da OUC Água Espraiada, porém até presente data, não está incluído para regularização” A resposta extraída do sic não é clara quanto ao conteúdo das remoções, tampouco sobre o cronograma de regularização fundiária. Quando relata que serão necessárias 07 remoções

de famílias abre dúvidas sobre a pertinência e justificativa das remoções e de que famílias tratará. Esse campo de análise chamado remoção de favela, abre uma discussão cujo tempo e espaço do artigo não permite aprofundar. Entretanto algumas considerações são importantes porque as remoções de favelas são a tônica histórica da OUCAE. Especialmente no caso exemplo, as propostas públicas sobre as remoções e reassentamentos de moradores da Favela Levanta Saia são dessemelhantes e vagas, mas de forma geral revelam como são tratados os detalhes que envolvem remoções, e no sentido mais amplo, revelam a invisibilidade das decisões administrativas que implicam remoções em média e grande escala. POR QUE REGULARIZAR A FAVELA LEVANTA SAIA E GARANTIR TITULAÇÃO AOS MORADORES? A regularização fundiária obedece à ordem sistemática constitucional, que coloca a dignidade da pessoa humana como objetivo da República, realizáveis pelos direitos e garantias fundamentais, como o direito à moradia e o direito à cidade. Chamar a aplicação da lei e suas garantias de direito constitucionais, pode parecer primário ou mesmo inocente, sem considerar, por outro lado, toda a complexidade imposta pela lógica do uso e ocupação do solo, imposta pelos empreendedores imobiliários urbanos, investidores, Poder Público e populares, estes, na luta constante pela segurança da moradia. Inobstante toda essa lógica de atuação, não faz o menor sentido, do ponto de vista do direito, um instrumento tão importante de política e desenvolvimento urbano, como o projeto de regularização fundiária, estar submetido unicamente à conveniência e oportunidade de gestão da operação urbana consorciada, quando na verdade o instrumento se constitui numa garantia fundamental. Neste sentido, e em vias de discutir efetivamente a aplicação de direitos, quais seriam os parâmetros de regularização da favela levanta saia? Quais seriam as medidas de integração da favela à transformação urbana pretendida pela OUCAE. Que desafios a regularização fundiária apresentará? Como evitar a expulsão da população original? Independente dos desafios listados no parágrafo anterior. A primeira questão que se pode enunciar e responder de imediato é: que tipo de assentamento precário se classifica a Favela Levanta Saia. Segundo a proposta de tipologias de assentamento apresentadas por Rosana Denaldi (2013; p.117) é possível, a partir das informações extraídas do HABISP-HabitaSampa, uma classificação de tipologia da Favela. Contudo é o plano de regularização fundiária que poderá concluir que: i) se trata de assentamento precário consolidado: “assentamento integrado urbanisticamente e dotado de infraestrutura básica. Não são necessárias intervenções física que alterem sua morfologia (reparcelamento de lotes, redefinição de sistema viário), ou mesmo a execução de obras de infraestrutura básica. Entretanto, o assentamento consolidado pode não estar regularizado, e sua população pode apresentar demandas especificas por programas por programas de pós-ocupação, programas sociais e equipamentos e serviços públicos” ou, ii) ou se trata de: “Núcleo consolidável [...] aquele que apresenta condições favoráveis de recuperação urbanística e ambiental e de reordenamento urbano (abertura ou readequação de sistema viário, implantação de infraestrutura básica, regularização urbanística do parcelamento do solo), com ou sem a necessidade de remoção (reassentamento) de parte das famílias moradoras. Essa remoção pode ser necessária para eliminar situações de risco, promover o

desandensamento, executar intervenções urbanas ou, ainda como resposta a restrições legais de ocupação” (DENALDI, 2013; p.117) Será menos provável, a partir de dados informados, que a Favela receba a seguinte classificação: iii) “Não consolidável é o núcleo que não apresenta condições de recuperação urbanística e ambiental e de reordenamento urbano. Trata-se de núcleos comprometidos por situações de risco e insalubridade não solucionáveis: por exemplo, aqueles núcleos localizados sobre aterro sanitário, oleoduto, sistema viário estrutural da cidade, áreas de risco, áreas de preservação ambiental e non aedificandi. Os núcleos não consolidáveis são objeto de intervenção do tipo de ‘remoção’ e reassentamento em novas áreas. “(DENALDI, 2013;p.113) Portanto, por uma defesa da Favela Levanta Saia, pela sua regularização fundiária, tem-se que o plano urbanístico, produto realizado a partir de diagnóstico fundiário, urbano e social, e definidos os tipos de intervenções a partir de simples regularização fundiária, com ou sem melhorias habitacionais, urbanização e atendimentos habitacionais respeitáveis, é o instrumento apto para assegurar a segurança da posse dos moradores da Favela, integrando esta comunidade nas demais ações de transformações positivas planejadas para OUCAE, utilizando-se, para tanto, os recursos dos CEPAC’s para a custeio de planos e melhorias habitacionais de moradias precárias presentes no perímetro da intervenção. CONCLUSÃO Constituição Federal de 1988 reconhece o papel no Estado em coibir a apropriação exclusivamente privada dos produtos do desenvolvimento urbano. Portanto ainda que a atividade de planejamento de intervenções na OUCAE esteja dominada pelo setor imobiliário, não cabe ao Município ceder exclusivamente aos apelos de investidores da expansão imobiliária, ao contrário, tem este ente o dever de submeter e aprovar o plano urbanístico de regularização fundiária, de grupos que reúnam capacidade, dos quais citados a Favela Levanta Saia, cujos aspectos foram abordados ao longo do texto. Em conclusão formulamos mais questões sobre a possível conciliação de instrumentos no perímetro da OUCAE. De que modo os recursos da operação urbana consorciada chamados CEPAC’s podem ser aplicados para a regularização fundiária de interesse social? A norma existente é suficiente para esses objetivos conciliatórios entre instrumentos urbanísticos quando trata expressamente de melhoramentos e reurbanização? Se a norma trata de reassentamento está neste o assentamento implícito? Quais alterações normativas, neste sentido seriam necessárias? REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BATISTELA, Marcos (2011) Operações Urbanas Consorciadas.In: DALLARI, Adilson Abreu; DI SARNO, Daniela Campos Libório (Coord.) Direito Urbanístico e ambiental. 2.ed.rev. Belo Horizonte: Fórum DENALDI, Rosana. Org (2013) Planejamento Habitacional: Notas sobre a precariedade e terra nos Planos Locais de Habitação.São Paulo: Annablume, 2013 LOMAR, Paulo José Villela, Operação Urbana Consorciada. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (2010) Estatuto da Cidade: comentários à Lei Federal 10.257/2001. 3. ed. São Paulo: SBDP Malheiros Editores FIX.Mariana (2001).Parceiros da exclusão:duas histórias da construção de uma “nova cidade” em São Paulo: Faria Lima e Água Espraiada. São Paulo:Boitempo

MAGALHAES, Alex Ferreira (2013). O direito das favelas. Rio de Janeiro: Letra Capital MARICATO, Ermínia (2001). Moradia social e meio ambiente. São Paulo: Universidade de São Paulo, n. 35 MASSONETO,Luiz Fernando (2003). Operações Urbanas Consorciadas: A Nova Regulação Urbana em Questão. Porto Alegre: Revista da Procuradoria-Geral do Município de Porto Alegre nº 17 SOUZA, Marcelo Lopes & RODRIGUES,Glauco Bruce (2004). Planejamento Urbano e Ativismos Sociais.São Paulo: UNESP ROLNIK, Raquel (2015). Guerra dos Lugares: a colonização da terra e da moradia na era das finanças.São Paulo:Boitempo Editorial SAULE JR. Nelson (2004). A Proteção Jurídica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor SILVA, José Afonso da (2008). Direito Urbanístico Brasileiro. 6. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros IMAGENS

(Fig.1)

(Fig.2)

(Fig.3)

(Fig.4)

(fig. 5)

(fig. 6)