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Secretaria Federal de Controle Interno

Unidade Auditada: HOSPITAL FEDERAL DO ANDARAI Exercício: 2016 Município: Rio de Janeiro - RJ Relatório nº: 201701043 UCI Executora: CONTROLADORIA REGIONAL DA UNIÃO NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

Análise Gerencial Senhor Superintendente da CGU-Regional/RJ, Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço n.º 201701043, e consoante o estabelecido na Seção III, Capítulo VII da Instrução Normativa SFC n.º 01, de 06/04/2001, apresentamos os resultados dos exames realizados sobre a prestação de contas anual apresentada pelo HOSPITAL FEDERAL DO ANDARAÍ.

1. Introdução Os trabalhos de campo foram realizados no período de 05 a 10 de maio de 2017, por meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao longo do exercício sob exame e a partir da apresentação do processo de contas pela unidade auditada, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal.

O Relatório de Auditoria encontra-se dividido em duas partes: Resultados dos Trabalhos, que contempla a síntese dos exames e as conclusões obtidas; e Achados de Auditoria, que contém o detalhamento das análises realizadas. Consistindo, assim, em subsídio ao julgamento das contas apresentadas pela Unidade ao Tribunal de Contas da União – TCU.

2. Resultados dos trabalhos De acordo com o escopo de auditoria firmado, por meio da Ata de Reunião realizada em 01 de dezembro de 2016, entre CONTROLADORIA REGIONAL DA UNIÃO NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO e a Secretaria de Controle Externo do Tribunal de Conta da União no Estado do Rio de Janeiro, foram efetuadas as seguintes análises:

- Avaliação da conformidade das peças e dos conteúdos do Relatório de Gestão;


- Avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da gestão, tendo por foco a avaliação do macroprocesso Centro Cirúrgico quanto ao planejamento e resultados assistenciais obtidos, considerando os principais insumos ao processo do Centro Cirúrgico; - Avaliação dos indicadores instituídos e utilizados pela UPC para aferir o desempenho da sua gestão, principalmente, se atendem aos critérios de Completude, Comparabilidade, Confiabilidade, Acessibilidade e Economicidade; - Avaliação da gestão de pessoas, tendo como foco os controles adotados para mitigar os riscos da ocorrência de acúmulo irregular de cargos públicos por médicos e profissionais da saúde; - Avaliação das recomendações expedidas pela CGU, especialmente, se a UPC mantém uma rotina de acompanhamento e atendimento dessas recomendações; - Análise do cumprimento das deliberações do TCU que façam referência expressa à CGU para o seu acompanhamento; - Por fim, a CGU optou por incluir a Avaliação da utilização do sistema CGU-Pad para verificar se a UPC está registrando as informações referentes aos procedimentos disciplinares instaurados no referido sistema. 2.1 Avaliação da Conformidade das Peças

A metodologia da equipe de auditoria consistiu na análise censitária dos itens que compõem o Relatório de Gestão e as peças complementares. Com objetivo de avaliar a conformidade das peças do processo de contas do Hospital Federal do Andaraí, foram analisados os arquivos disponibilizados pela UPC no sistema e-Contas do TCU. O Relatório de Gestão do Hospital Federal do Andaraí referente ao exercício de 2016 se encontrava disponível no prazo previsto (31 de março de 2017), porém, na análise do conteúdo deste relatório de gestão, verificou-se a ausência de informações estruturadas de acordo com o que estava definido nos tópicos do sistema e-Contas do Tribunal de Contas da União – TCU. Em 25 de abril de 2017, foi reaberto prazo para que a UPC complementasse o processo com as informações devidas até o novo prazo de 02 de maio de 2017. A partir de então, ainda foram verificados três itens do Relatório de Gestão para os quais a UPC não apresentou informações/análises críticas, contrariando orientações constantes nos aludidos tópicos de ajuda. Desta forma, a prestação de contas do Hospital Federal do Andaraí encontra em dissonância com os normativos vigentes (Decisão Normativa TCU n.º 154/2016 e Portaria TCU n.º 59/2017). ##/Fato##

2.2 Avaliação dos Indicadores de Gestão da UJ

Tendo em vista escopo do relatório de Auditoria Anual de Contas acordado com Tribunal de Contas da União, buscou-se aferir se os indicadores instituídos e utilizados pela UPC para avaliar o desempenho da sua gestão atendem, principalmente, aos critérios de Completude, Comparabilidade, Confiabilidade, Acessibilidade e Economicidade. Neste sentido, foram selecionados dois indicadores relacionados ao macroprocesso referente ao atendimento cirúrgico – Cirurgias e Suspensão de Cirurgia (Tabelas 17 e 19 do Relatório de Gestão), os quais representam 18,2% do total dos indicadores apresentados pela Unidade, conforme acordado com o TCU. A referida análise, que abarcou os requisitos dos critérios expostos anteriormente, está registrada sinteticamente no quadro 1 a seguir:


Quadro 1 – Avaliação dos atributos dos indicadores – HFA, 2016

Indicador

Análise do Controle Interno

Critérios Analisados

Utilidade

Completude

Comparabilidade

Confiabilidade

Acessibilidade

Economicidade

Cirurgia

(Tabela 17)

Não há referência sobre que aspectos ou situações a UPC deseja medir, não atendendo à completude. Não há metas correlacionadas ao indicador nem quaisquer comparações com períodos anteriores, logo, o indicador não é comparável. N

ão atende

Não atende

Não atende

Atende

Atende

Atende

Suspensão de Cirurgias (Tabela 19)

Não há referência sobre que aspectos ou situações a UPC deseja medir, não atendendo à completude. Não há metas correlacionadas ao indicador nem quaisquer comparações com períodos anteriores, logo, o indicador não é comparável. N

ão atende

Não atende

Não atende

Atende

Atende

Atende

Fonte: Relatório de Gestão HFA 2016 e análises realizadas

Portanto, observou-se que não foram atendidos os requisitos de completude e comparabilidade, conforme detalhado no item 2.1.1.1 deste relatório. Salienta-se que a utilidade dos indicadores analisados também não se sustenta a nível estratégico, pois não há evidências de sua utilização pela Direção do nosocômio. ##/Fato##

2.3 Avaliação dos Resultados Quantitativos e Qualitativos da Gestão

A fim de atender ao escopo da Auditoria Anual de Contas acordado com o TCU nesse item relativo aos resultados da UPC, buscou-se avaliar o macroprocesso pertinente ao centro cirúrgico do HFA, em especial quanto aos resultados assistenciais obtidos, considerando os principais insumos.

Em 2016, a UPC executou a Ação de Governo 6217 - Atenção à Saúde nos Serviços Ambulatoriais e Hospitalares do Ministério da Saúde, cuja finalidade é: “Garantir acesso da população a serviços de qualidade, com equidade e em tempo adequado ao atendimento das necessidades de saúde,

aprimorando a política de atenção básica e a atenção especializada.”. Trata-se de ação finalística desenvolvida pelo Hospital Federal do Andaraí, com dotação inicial de R$ 104,8 milhões no orçamento aprovado para a Unidade em 2016, sendo reduzido para cerca de R$ 93,3 milhões. Segundo Relatório de Gestão da UPC, foram liquidados cerca de R$ 74,6 milhões, representando 80% da dotação final.

A meta física associada ao orçamento da UPC, conforme consulta ao Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento do Governo Federal - SIOP em 04 de abril de 2017, previu a realização de 29.225 unidades de atendimento. Conforme disposto em seu Relatório de Gestão, “no tocante à execução das metas, a UPC não dispõe de ferramentas ou índices que permitam realizar a devida aferição”. Informa-


se que a meta física prevista não pode embasar o desempenho da Unidade, visto que engloba diferentes tipos de atendimento, tais como variados tipos de cirurgias, consultas e exames, que são tratados com o mesmo peso. Desta forma, uma análise embasada somente nestes dados restou prejudicada.

Para avaliação de resultados da UPC, foi selecionado o macroprocesso finalístico “Assistência Especializada em Saúde”, focado no Centro Cirúrgico, compreendendo o planejamento das cirurgias eletivas, as cirurgias eletivas e o processo no centro cirúrgico. O macroprocesso está estreitamente relacionado com a missão institucional da Unidade, qual seja: “Prestar assistência à saúde com qualidade, humanização e educação profissional permanente, seguindo as premissas do Sistema único

de Saúde -SUS”.

O resultado deste trabalho de auditoria em 2016 constatou as seguintes situações, que comprometeram o pleno atingimento dos objetivos da unidade:

Relativamente aos leitos pós-operatórios, constatou-se que o aumento de leitos em Setor de Terapia Intensiva contribuiria para o aumento de cirurgias mais complexas e reduziria o tempo de espera na fila cirúrgica de determinadas especialidades e de pacientes mais graves e/ou com enfermidades simultâneas (comorbidades). Caso houvesse uma Unidade Pós-Operatória implantada no HFA, a suspensão de cirurgias por falta de leitos em Setor de Terapia Intensiva poderia ser reduzida. O fato é detalhado no item 2.1.2.1 deste relatório.

No que tange à gestão de Órteses, Próteses e Materiais Especiais para assegurar a realização de cirurgias, constatou-se que o HFA não consegue programar intervenções cirúrgicas com segurança e razoável certeza de que estes insumos estarão disponíveis no momento do ato cirúrgico por conta de problemas na aquisição de OPME e seu controle nos Almoxarifados. O fato é agravado pelas solicitações intempestivas dos médicos das clínicas cirúrgicas, sendo detalhado no item 2.1.2.2 deste relatório.

No que se refere à utilização das salas de operação, constatou-se que essas salas são utilizadas sem o proveito integral da capacidade disponível para as cirurgias eletivas. Vários fatores interferem no aproveitamento do horário disponível e na programação das cirurgias, havendo fatores que são atinentes à gestão administrativa e outros que independem da sua atuação do gestor. O fato é detalhado no item 2.1.2.3 deste relatório. ##/Fato##

2.4 Avaliação da Gestão de Pessoas

Considerando escopo de auditoria acordado com o Tribunal de Contas, a equipe de auditoria verificou se a unidade adota controles para mitigar o risco da ocorrência de acúmulo irregular de cargos públicos por profissionais de saúde. Neste sentido, esta Controladoria realizou levantamento utilizando os sistemas corporativos do Governo Federal e detectou que trinta e cinco servidores médicos ou enfermeiros, o que representa cerca de 7% da soma das referidas categorias de servidores lotados no HFA em 2016, encontravam-se em situação que necessitava de maiores esclarecimentos, pois os servidores possuíam mais de dois vínculos públicos, prática vedada pelos incisos XVI e XVII do artigo 37 da Constituição Federal e/ou mantinham vínculos empregatícios, públicos ou privados, cujas jornadas de trabalho somadas superam 80 horas semanais, necessitando a demonstração da compatibilidade das jornadas, assim como o regular cumprimento da carga horária. Dessa forma, após informações fornecidas pela Direção do HFA e respectivas análises realizadas, constatou-se que não havia rotina formalizada para verificação periódica sobre acumulações ilícitas de cargos ou funções públicas de seus servidores.


Ademais, quanto aos controles da UPC sobre acumulação de cargos e funções públicas de seus servidores, constatou-se, no item 5.1.3 do Relatório de Gestão, a UPC informa que “não há gerenciamento de riscos desenvolvido na Unidade” relacionados ao assunto. ##/Fato##

2.5 Avaliação do Cumprimento das Determinações/Recomendações do TCU

No exercício de 2016, não houve determinação específica do Tribunal de Contas da União ao Controle Interno para este verificasse o cumprimento de recomendações e determinações por parte do Hospital Federal do Andaraí. ##/Fato##

2.6 Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU

A fim de atender ao escopo da Auditoria Anual de Contas acordado com o TCU nesse item, a equipe de auditoria buscou verificar se a UPC não possui rotina de acompanhamento e atendimento às recomendações emitidas pela CGU ou plano de contingência para reduzir o quantitativo de recomendações pendentes de atendimento. Neste sentido, foram analisadas as recomendações constantes do Plano de Providências Permanente da Unidade pendentes de atendimento até o final do exercício de 2016, para as quais houve reiteração de 70% das cinquenta recomendações existentes para a UPC, excluídas aquelas canceladas e com o monitoramento finalizado. Apenas três recomendações foram atendidas. Dentre as 35 recomendações reiteradas, as manifestações de dezessete recomendações remontam ao exercício de 2015 sem que houvesse quaisquer novas expressões de medidas adotadas para o atendimento de recomendações ao longo do exercício de 2016, ainda que houvesse a orientação sobre a necessidade de atualizações no sistema desenvolvido pela CGU (Monitor) que permite o acompanhamento online das recomendações realizadas no âmbito do controle interno do Poder Executivo Federal. Constatou-se ainda que não há indicadores de gestão que tenham foco na medição da efetividade no atendimento de recomendações do Controle Interno. Portanto, em que pese a criação de um Núcleo de Controle Interno no âmbito do HFA, a Unidade ainda não conseguiu demonstrar efetividade na implementação das recomendações do controle interno, fato que evidencia a continuidade deste tipo de fragilidade na gestão do nosocômio, deixando de corrigir procedimentos e de mitigar riscos na administração do HFA. ##/Fato##


2.7 Avaliação do CGU/PAD

O órgão de controle interno optou por incluir na auditoria anual de contas a verificação do registro, no sistema CGU-PAD, das informações referentes aos procedimentos disciplinares instaurados. As atividades de correição da UPC passaram a ser de competência da Corregedoria-Geral do Ministério da Saúde – CORREG/MS, instituída pelo Decreto n.º 8.065/2013 (alterado pelo Decreto n.º 8.901/2016) e , subordinada administrativamente ao Ministro de Estado da Saúde. Sendo assim, a UPC não detém mais competência para o registro de informações, no sistema CGU-PAD, sobre os procedimentos disciplinares instaurados, pois essa incumbência passou a ser da respectiva comissão apuratória designada pela CORREG/MS. Ao Hospital Federal do Andaraí cabe, por meio do seu Setor de Procedimentos Disciplinares, executar as apurações administrativas e preliminares de fatos ocorridos no seu âmbito e encaminhá-las à CORREG/MS, que decidirá, então, sobre a instauração de sindicância ou de processo administrativo disciplinar. Registre-se que, a partir daí, a CORREG/MS não dá ciência à Direção do Hospital sobre os fatos para os quais já houve instauração de processos. ##/Fato##

2. 8 Ocorrências com dano ou prejuízo Entre as análises realizadas pela equipe, não foi constatada ocorrência de dano ao erário. 3. Conclusão Considerando o escopo acordado com o Tribunal de Contas da União, foram realizados exames e análises durante auditoria anual de contas que culminaram na identificação de situações inadequadas no que tange ao procedimento de planejamento e elaboração do Relatório de Gestão da Unidade, bem como quanto aos controles sobre acumulação de cargos dos profissionais de saúde do HFA.

O presente trabalho também trouxe os resultados da avaliação do macroprocesso finalístico “Assistência Especializada em Saúde”, focado no Centro Cirúrgico, realizado por meio de auditoria de avaliação dos resultados da gestão, compreendendo o planejamento das cirurgias eletivas, as cirurgias eletivas e o processo no centro cirúrgico, que constatou situações que comprometeram o atingimento dos objetivos da Unidade em 2016, cujas medidas saneadores foram acordadas com a Direção do Hospital Federal do Andaraí.

Eventuais questões formais que não tenham causado prejuízo ao erário, quando identificadas, foram devidamente tratadas por Nota de Auditoria e as providências corretivas a serem adotadas, quando for o caso, serão incluídas no Plano de Providências Permanente ajustado com a UPC e monitorado pelo Controle Interno. Tendo sido abordados os pontos requeridos pela legislação aplicável, submetemos o presente relatório à consideração superior, de modo a possibilitar a emissão do competente Certificado de Auditoria.

Por fim, registra-se que o gestor informou não haver novas manifestações após a Reunião de Busca Conjunta de Soluções.

Rio de Janeiro/RJ.

Superintendente da Controladoria Regional da União no Estado do Rio De Janeiro


Achados da Auditoria - nº 201701043 1 CONTROLES DA GESTÃO

1.1 CONTROLES INTERNOS

1.1.1 AUDITORIA DE PROCESSOS DE CONTAS

1.1.1.1 CONSTATAÇÃO Ausência de informações e/ou análises no Relatório de Gestão contrariando os normativos vigentes para a Prestação de Contas de 2016 em decorrência de desorganização no planejamento e na elaboração do referido relatório. Fato No Relatório de Gestão da UPC, enviado dentro do prazo legal (31 de março de 2017) por meio do sistema e-Contas ao Tribunal de Contas da União do exercício de 2016, o Hospital Federal do Andaraí deixou de apresentar algumas informações e/ou análises críticas. No entanto, em 25 de abril de 2017, foi reaberto prazo pelo TCU para que a UPC complementasse essas informações até o dia 02 de maio de 2017. Em análise ao novo Relatório de Gestão, verificou-se que, de um total de onze informações/análises críticas ausentes na entrega anterior, ainda não foram supridas as seguintes elencadas abaixo: Quadro 2 – Informações/análises não apresentadas no Relatório de Gestão. Informação/Análise Não Apresentada

Item Observação do Controle Interno

Normativo/orientação

Resultados da gestão Planejamento organizacional e resultados

Não há quaisquer itens discorrendo sobre os resultados relevantes da gestão no item 3.1 do Relatório de Gestão. Encontram-se apenas atribuições de órgãos. Também não foram elencados os objetivos da UPC, sendo realizada mera referência à continuidade daqueles propostos em 2015, segundo item 3.1.1 do Relatório de Gestão.

anexo II da DN TCU 154/2016

Resultados da execução física e financeira das ações planejadas para o exercício

Planejamento organizacional e resultados

Não há quaisquer itens discorrendo sobre os resultados da execução física da UPC no item 3.3.1 do Relatório de Gestão, nem sequer as metas previstas.

anexo II da DN TCU 154/2016 e anexo único da Portaria TCU 59/2017

Principais resultados relacionados ao ambiente de gestão

Planejamento organizacional e resultados

Não há quaisquer itens discorrendo sobre os resultados relacionados ao ambiente de gestão da UPC no Relatório de Gestão.

anexo único da Portaria TCU 59/2017

Fonte: Relatório de Gestão da UPC relativo ao exercício de 2016.

A ausência de informações e análises, além de ir de encontro às orientações do sistema e-Contas, não fornece a devida transparência à sociedade. Ademais, seguindo a Orientação estabelecida no sistema e-Contas, a composição do Rol dos Responsáveis se encontrava incompleta até 31 de março de 2017, não figurando os Coordenadores


Administrativo e Assistencial, que estão posicionados imediatamente abaixo do Dirigente Máximo da UPC, conforme o organograma e regimento da Unidade. A partir do novo prazo concedido pelo TCU, verificou-se que o Rol de Responsáveis foi atualizado com as informações dos Coordenadores Administrativo e Assistencial. Fica patente uma desorganização administrativa na elaboração do Relatório de Gestão, uma vez que a sua confecção tem a periodicidade anual, não se tratando de evento extraordinário. Apesar de o Núcleo de Controle Interno, segundo o item 3.1 do Relatório de Gestão, possuir a atribuição de acompanhar a Prestação de Contas, bem como elaborar relatório trimestral dos resultados e atividades realizadas; e de o Núcleo de Informação do hospital ter a finalidade de subsidiar as informações e indicadores necessários ao cumprimento da missão da Unidade, não há um processo formalizado com todas as etapas e reponsabilidades atribuídas aos setores envolvidos na prestação de contas. ##/Fato##

Causa Inexistência de procedimentos padronizados no Hospital Federal do Andaraí, detalhando planejamento, atribuições e ações na elaboração do Relatório de Gestão. ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Em resposta à Solicitação de Auditoria n.º 201701043-06, por meio do Ofício n.º 701/2017/GABDIR/HA/MS de 02 de junho de 2017, a Diretora do HFA informou o seguinte: “Em atenção à Solicitação de Auditoria em epígrafe, esta Direção passa a discorrer sobre a mesma.

A partir de 01/11/2016 assumi o encargo de conduzir o Hospital Federal do Andaraí em sua atividade

fim. O exercício financeiro findou-se com restrições orçamentárias por conta do contingenciamento de

crédito e grande volume de restos a pagar o que veio sobremaneira a refletir na execução orçamentária

no primeiro semestre do corrente ano.

Em meio a um grande volume de trabalho e dinâmicos processos administrativos e assistenciais, a

Direção começou a conhecer todos os serviços da Unidade e suas ações.

O Relatório de Gestão, com sua Prestação de Contas, junto ao Tribunal de Contas da União, fez com

que mais cenários problemáticos dentro da Unidade surgissem.

A Solicitação de Auditoria em tela demanda justificativas sobre a ausência de informações após o novo

prazo concedido pelo TCU, acerca dos "resultados da gestão",

"resultados da execução física e financeira das ações planejadas para o exercício" e "principais

resultados relacionados ao ambiente de gestão". Conforme mencionado acima, em novembro de 2016,

ao ter assumido o cargo de Diretora Geral desta Unidade, não logrei êxito em identificar qualquer ação

sobre tais itens deixados pela gestão anterior.

Dada a exiguidade do tempo entre a posse desta Direção e o final do exercício, restou impossibilitada

qualquer ação no sentido sanar tais falhas.

Ciente e visando a melhora na administração deste Hospital, será procedida a reestruturação do Núcleo

de Informações, transformando-o em Núcleo de Planejamento e Informação cujas atividades ensejarão

a construção de indicadores, a produção de relatórios gerenciais e o auxílio da Alta Direção na

execução das diretrizes assistenciais e administrativas relacionadas à Missão desta unidade

hospitalar.” ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno


O Relatório de Gestão não foi elaborado com todas as informações e análises requisitadas pelos normativos que regem o assunto no exercício de 2016. Ressalta-se que há orientações disponíveis ao gestor para a elaboração do referido relatório, inclusive em tópicos de ajuda do sistema e-Contas.

“[...] Em relação ao planejamento organizacional, o objetivo é que a UPC demonstre como planeja sua

atuação, como se prepara para dar conta da sua missão, quais foram os objetivos e metas programados

para o exercício do relatório de gestão.

[...]”

“[...]

3. Ainda em relação a este item, a UPC deve destacar os principais objetivos estratégicos para o

exercício de referência do relatório, riscos identificados para seu alcance e as estratégias adotadas,

considerando, inclusive, possíveis revisões de macroprocessos, adequações nas estruturas de pessoal,

tecnológica, imobiliária, dentre outras, com vistas ao alcance dos objetivos estratégicos delineados.

4. As estratégias devem ser contextualizadas de forma a permitir a identificação dos aspectos que

influenciaram no nível macro as decisões da gestão, [...]”

“[...] No tratamento das informações sobre as ações, importa considerar pelo menos os seguintes

tópicos:

. Dotação orçamentária da ação;

. Montante das despesas realizadas;

. Restos a pagar relacionados à execução da ação;

. Metas físicas e financeiras estabelecidas comparativamente à execução efetiva.[...]”

Ressalta-se que o citado relatório é peça da prestação de contas da Unidade e, como tal, serve para informar à sociedade dos resultados alcançados em sua gestão, confrontando-os com despesas e orçamentos, bem como instrumentalizando a gestão para a correção de seus rumos e indicando a meta almejada pela Administração. Desta forma, houve afronta ao princípio da transparência. Houve desorganização administrativa na elaboração do Relatório de Gestão, pois, em tese, havia setores que iriam elaborá-lo e setores que iriam fornecer as informações, as quais deveriam estar disponíveis, visto que são requeridas a cada exercício. A ausência de um processo padronizado e formalizado contribui para que a elaboração da prestação de contas não contenha todos os elementos requisitados pelos normativos, e, em consequência, não forneça a devida transparência à sociedade. A manifestação da Diretora do HFA informa sobre a nova mudança na Direção Geral ocorrida em novembro de 2016, o que contribuiu para uma alteração organizacional e da política de governança. Assim, ressalta-se o princípio da continuidade do serviço público, pois, em que pese a mudança ocorrida, deveria haver a continuidade das atividades, ou seja, os setores envolvidos deveriam fornecer as informações para a prestação de contas e sua elaboração deveria ser realizada de forma integral. Salutar é a ação no sentido de tentar melhorar a administração do hospital. Por fim, salienta-se que a gestão administrativa é tão importante quanto a gestão operacional do hospital, uma vez que aquela interfere diretamente e de formas variadas sobre as atividades finalísticas.


##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Formalizar procedimento para que haja um planejamento na elaboração da prestação de contas contemplando um cronograma e atribuindo responsabilidades na execução do processo a cada setor envolvido. 1.1.1.2 INFORMAÇÃO Baixo percentual de atendimento às recomendações emitidas pelo Controle Interno e ausência de atualização no sistema Monitor pelo Hospital Federal do Andaraí. Fato A UPC não mantém uma rotina de acompanhamento das recomendações emitidas pela Controladoria Geral da União, o que enfraquece seu controle interno. Desde 2011, havia a recomendação ID 52480, expedida no âmbito do Relatório Anual de Contas relativo àquele exercício, para que a UPC implementasse ações efetivas para o fortalecimento da estrutura de controles internos e gerenciamento de riscos. Contudo, em 2015, a CGU realizou trabalho de auditoria com vistas a verificar a atuação do Departamento de Gestão Hospitalar em relação aos hospitais federais a ele subordinados no Rio de Janeiro, tendo sido emitida recomendação para aquele Órgão do Ministério da Saúde, que tem responsabilidade sobre a UPC, promover o fortalecimento da estrutura de controles internos e gerenciamento de riscos dos hospitais federais a ele subordinados. Assim, em 2016, foi instituído informalmente o Núcleo de Controle Interno no Hospital Federal do Andaraí, que, a princípio, atenderia às demandas dos órgãos de controle. Sua estrutura atual é composta por três servidores de nível superior, três computadores, uma impressora, ocupando sala no prédio administrativo da Unidade. O Núcleo de Controle Interno é incipiente e sua estrutura de recursos humanos é deficiente, pois, no exercício de 2016, contava somente com um colaborador. Há, também, a recomendação ID 141579 (“Implantar fluxo de trabalho que tenha por objeto regular o relacionamento da unidade com os órgãos de controle, que inclua capítulo dedicado à elaboração, acompanhamento e atualização do Plano de Providências Permanente, previsto na Norma de Execução CGU nº 01/2014, aprovada pela Portaria SEXEC/CGU nº 650, de 28/03/2014”), cujo atendimento encontra-se pendente. Ao final do exercício de 2016, o Plano de Providências Permanente da UPC, registrado no sistema Monitor, configura-se com o somatório de cinquenta recomendações: três recomendações foram atendidas, 35 recomendações se encontram reiteradas e doze recomendações tiveram o prazo de atendimento prorrogado. Assim, houve atendimento de 6% do total de recomendações em monitoramento no exercício, contrastando com a reiteração de 70% deste universo. Ademais, houve o cancelamento de uma recomendação e a finalização do monitoramento de onze recomendações. O Núcleo de Controle Interno da UPC não conseguiu atingir a finalidade de prover o sistema Monitor com informações atualizadas no exercício sob exame. De todo o exposto, a UPC não possui rotina para atualização de providências adotadas com a finalidade de atender às recomendações do Controle Interno. Em consequência, as falhas/impropriedades constatadas continuam sendo praticadas ao longo das gestões no hospital, pois medidas propostas nas recomendações para saneá-las não foram implementadas. ##/Fato##

2 GESTÃO OPERACIONAL


2.1 AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS

2.1.1 RESULTADOS DA MISSÃO INSTITUCIONAL

2.1.1.1 INFORMAÇÃO Análise dos indicadores correlacionados com aspectos do atendimento cirúrgico, representando 18,2% dos indicadores apresentados no Relatório de Gestão. Fato Foram apresentados doze indicadores no Relatório de Gestão da UPC no exercício de 2016. Quadro 3 - Indicadores

Indicadores Informação no Relatório de Gestão Taxa de crescimento Média percentual comparativa anual dos

atendimentos na emergência, cirurgias e consultas ambulatoriais

Disponibilidade de leitos em relação a capacidade instalada.

Comparativo entre leitos instalados e leitos operacionais nos anos de 2015 e 2016

Número de internações Pacientes que são admitidos para ocupar um leito hospitalar por um período igual ou maior 24 horas

Número de Paciente/Dia Unidade de medida que representa a assistência prestada a um paciente internado durante um dia hospitalar

Número de leitos instalados Leito habitualmente utilizado para internação, mesmo que ele eventualmente não possa ser utilizado por certo período, por qualquer razão

Número de leitos operacionais Leito em utilização passível de ser utilizado no momento do censo, ainda que esteja desocupado

Taxa de ocupação Relação percentual entre o número de pacientes/dia e o número de leitos/dia em determinado período, porém considerando-se para o cálculo dos leitos/dia no denominador os leitos instalados e constantes do cadastro do hospital, incluindo os leitos bloqueados e excluindo os leitos extras

Tempo médio de permanência Relação entre o total de pacientes/dia e o total de pacientes que tiveram saída do hospital em determinado período, incluindo os óbitos. Representa o tempo médio em dias que os pacientes ficaram internados no hospital

Taxa de mortalidade institucional Relação percentual entre o número de óbitos que ocorrem após decorridas, pelo menos, 24 horas do início da admissão hospitalar do paciente e o número de pacientes que tiveram saída do hospital em determinado período

Taxa de mortalidade hospitalar Relação percentual entre o número de óbitos ocorridos em pacientes internados e o número de pacientes que tiveram saída do hospital, em determinado período.

Cirurgias Número absoluto por especialidade


Suspensão (de cirurgias) Número absoluto por movimentação e motivo de suspensão

Fonte: Relatório de Gestão 2016 do HFA

Os indicadores “Cirurgias” e “Suspensão de Cirurgia”, Tabela 17 e 19 do Relatório de Gestão HFA/2016 foram selecionados para análise, pois estão correlacionados com aspectos do atendimento cirúrgico, uma das atividades finalísticas do hospital. A partir da ausência de análises críticas dos indicadores selecionados, estes não atendem ao aspecto da utilidade, porque não há evidências de que o nível estratégico da UPC os utilize para tomadas de decisão. Considerando a ausência de informações ou análises dos referidos indicadores, não há referência sobre que aspectos ou situações a UPC deseja medir: eficácia, eficiência, efetividade ou economicidade. Portanto, os indicadores analisados não atendem ao requisito da completude. Não há metas correlacionadas a estes indicadores no referido Relatório de Gestão nem quaisquer comparações com períodos anteriores, portanto, estes indicadores se tornam meros números sem utilidade para UPC. Segundo Boletim do Tribunal de Contas da União publicado em 11 de janeiro de 2011, “um conjunto de dados isolado mostrando os resultados alcançados por uma instituição não diz nada a respeito de seu desempenho, a menos que seja confrontado com metas ou padrões preestabelecidos, outras organizações do mesmo ramo de atividade, ou realizada uma comparação com os resultados alcançados em períodos anteriores, obtendo-se assim uma série histórica para análise.” Neste aspecto, os indicadores analisados não atendem ao requisito da comparabilidade, conforme sua disposição no referido Relatório de Gestão. Embora não haja referência de suas fontes, os números de ambos indicadores são compilados a partir de dados do Centro Cirúrgico (mapa cirúrgico e folha de cirurgia). Deste modo, afirma-se que há confiabilidade dos indicadores analisados, pois a elaboração do indicador seria uma mera compilação de dados. Ainda, cumpre-se o aspecto da acessibilidade e economicidade dos indicadores selecionados, inferindo-se que há facilidade de obtenção dos dados e de compreensão dos resultados pelo público em geral, bem como baixo custo na obtenção destes dados. Por meio do Ofício n.º 00534/2017/GABDIR/HA/MS de 09 de maio de 2017, a Diretora do HFA informou o que se segue: “[...]

Em que pese esta Unidade possuir, de forma normatizada, um núcleo de informação que dentre suas

atribuições está a de produzir indicadores administrativos e assistenciais com a finalidade de contribuir

para a gestão da Unidade em seu nível estratégico, não foram encontrados relatórios que pudessem

embasar qualquer tipo de ação gerencial até a presente data.

Em virtude do cenário já mencionado, esta Direção está determinada em implantar um núcleo de

informação e planejamento que efetivamente produza relatórios onde:

1 – se possa acompanhar e avaliar as metas de desempenho a serem estabelecidas;

2- se possa acompanhar, medir e avaliar a execução de políticas públicas de sua responsabilidade;

3 – se possa demonstrar a relação entre a previsão e a execução orçamentária do exercício da Unidade,

assim como as conexões do orçamento da Unidade com os objetivos do Plano Plurianual;

4 – se possa acompanhar e monitorar o cumprimento dos objetivos traçados em seus planos estratégico,

tático e operacional ou ainda no PPA;

5 – possam gerar informações úteis à tomada de decisões.

Assim sendo, esta Unidade deixa de apresentar as informações solicitadas, haja vista a inexistência das

mesmas.”


Ainda, por meio do Ofício n.º 00597/2017/GABDIR/HA/MS de 16 de maio de 2017, a Diretora do HFA informou o que se segue: “[...] A partir do segundo semestre, o Núcleo de Planejamento e Informação estará estruturado e irá

centralizar e analisar as diversas informações da unidade, construindo indicadores e relatórios para

auxiliar a gestão na tomada de decisão no nível estratégico, tático e operacional.” A rotatividade na Direção do HFA, que contou com cinco mudanças de gestor no período de 2011 a 2016, somada à ausência de um planejamento estratégico para o hospital, faz com que a gestão da UPC caminhe erraticamente. Houve recomendação (ID 170332) no sentido de que o HFA “institua formalmente as metas e indicadores para o Centro Cirúrgico para o monitoramento de sua eficiência, expondo-os no Relatório de Gestão”. Embora os índices de “Cirurgias” e “Suspensão de Cirurgia” estejam dispostos no referido relatório, não contemplam todos os requisitos de um indicador. Ante a ausência de metas dos indicadores, bem como da carência de outras definições e comparações sobre os indicadores, conclui-se que a UPC não aproveita esses indicadores para nortear as tomadas de decisão e melhorar sua gestão em nível estratégico. Do fato em tela, já há recomendação a ser monitorada. Ademais, a Direção do HFA indica as providências a serem implementadas no segundo semestre de 2017 a fim de aprimorar a elaboração e a apresentação dos indicadores. ##/Fato##

2.1.2 EFETIVIDADE DOS RESULTADOS OPERACIONAIS

2.1.2.1 INFORMAÇÃO Leitos em Setor de Terapia Intensiva são disputados por pacientes internados e cirúrgicos do HFA, bem como por pacientes externos, causando suspensões de cirurgias por falta de leito em STI. Fato Segundo Relatório de Gestão da Unidade do exercício de 2016, o gestor do HFA informou que há 293 leitos operacionais instalados. Conforme levantamento realizado pelo Núcleo Interno de Regulação no dia 05 de setembro de 2016, dentre os 15 leitos do Setor de Terapia Intensiva, há reserva de 5 leitos para o Centro Cirúrgico; entretanto, em resposta à Solicitação de Auditoria n.º 201701043-01 em 28 de abril de 2017, a Diretora do HFA informou que não há leitos reservados para as cirurgias eletivas. No Centro Cirúrgico há 7 salas de operação disponíveis para as cirurgias eletivas, uma Sala de Admissão de Pacientes e uma Sala de Recuperação Pós-Anestésica. A Resolução ANVISA nº 50/2002, preconiza que o percentual de 6% para leitos de UTI em relação ao total de leitos de um estabelecimento de assistência à saúde. Outras referências acadêmicas, baseadas em publicação da Organização Mundial de Saúde, que apontam que o ideal estaria entre 7% e 10%. Já a Portaria GM/MS nº 1631/2015 estabelece a média de 7%. No HFA, temos um percentual de 5,11% em relação ao total de 293 leitos (considerando 5 leitos reservados), o que parece razoável. Ressalta-se que, os termos Centro de Tratamento Intensivo e Setor de Terapia Intensiva são utilizados para indicar uma Unidade de Tratamento Intensivo, conforme estabelece a Portaria MS n.º 312/2002.


As cirurgias que possuem a probabilidade de utilização de leito em Setor de Terapia Intensiva são programadas no mapa cirúrgico a partir de ajuste com este setor. Conforme os números da fila cirúrgica e entrevistas com os chefes de clínicas, a demanda de cirurgias que necessitam de utilizar leito em Setor de Terapia Intensiva é maior que aquelas programadas com esta necessidade. No período de 2016, foram planejadas 5.139 cirurgias eletivas, sendo realizadas 3.448 cirurgias eletivas no período. Quadro 4 – Suspensões de cirurgias por falta de leitos no Setor de Terapia Intensiva Exercício Marca-

das Eletivas realiza-das

Cirurgias suspensas

Cirurgias suspensas por falta de leitos no Setor de Terapia Intensiva

% de cirurgias suspensas por falta de leitos no Setor de Terapia Intensiva em relação ao total das cirurgias marcadas

% de cirurgias suspensas por falta de leitos no Setor de Terapia Intensiva em relação ao total realizado

% de cirurgias suspensas por falta de leitos no Setor de Terapia Intensiva em relação ao total de suspensões

2016 5.139 3.448 1.691 73 1,42 2,12 4,32 Fonte: Mapa cirúrgico e planilha de suspensões de 2016 e Relatório de Gestão 2016 HFA Embora o número de suspensões de cirurgia por falta de leito em STI seja baixo (1,42% em relação àquelas cirurgias marcadas), o fato não deveria acontecer, visto que são cirurgias programadas. O percentual de suspensão por falta de leito em STI seria maior ainda se considerada a demanda não programada das cirurgias com necessidade de internação pós-operatória em Setor de Terapia Intensiva. Ou seja, a demanda por este tipo de leito é maior que a programada e, mesmo com os acordos entre o Setor de Terapia Intensiva e as clínicas cirúrgicas, há suspensões pela falta do leito. Uma das causas de suspensão de cirurgia deve-se ao fato de o Hospital Federal do Andaraí possuir emergência aberta, o que gera incerteza quanto à disponibilidade dos leitos no Setor de Terapia Intensiva. Ademais, majora-se esta insegurança na programação e até mesmo durante a realização de cirurgias, quando há ordens judiciais no sentido forçar internações no setor, o que tem causado suspensão de cirurgias por falta de leito no Setor de Terapia Intensiva. Adicionalmente, a Diretora do HFA informou que a taxa de ocupação do Centro de Terapia Intensiva em 2016 é de 95,2% (anexo 1 da resposta à Solicitação de Auditoria n.º 201701043-01). Esse percentual demonstra que há saturação na ocupação dos leitos da Unidade de Tratamento Intensivo, pois, parâmetros da Portaria GM/MS n.º 1.631/2015 indicam uma faixa ideal entre 80% e 85% de ocupação dos leitos de UTI, uma vez que percentuais acima dessa faixa, aumentariam o índice de recusa de internação. Este fato torna mais complexa a gestão dos leitos e, por conseguinte, o planejamento do mapa cirúrgico. A falta de uma Unidade Intensiva Pós-Operatória no HFA prejudica a utilização de salas cirúrgicas para operações mais complexas e/ou com pacientes de risco ou com maior incidência de enfermidades simultâneas, aumentando por vezes o tempo da fila cirúrgica de determinadas especialidades. Foi constatado que há local no HFA, onde funcionou uma Unidade Intensiva Pós-Operatória - UPO. Em entrevista com os chefes das clínicas cirúrgicas das especialidades: Ortopedia, Neurologia, Vascular, Urologia e Cirurgia Geral, houve unanimidade que o restabelecimento dessa instalação, com o devido reaparelhamento e a composição de seu recurso humano, eliminaria a suspensão de cirurgias por falta de leito em Setor de Terapia Intensiva. Não há normativo do Ministério da Saúde que defina a exclusividade de uso da UPO aos pacientes advindos do Centro Cirúrgico. Assim, pacientes que buscavam o acesso aos leitos do hospital mediante ações no Poder Judiciário conseguiam a disponibilização de leitos na UPO. Destas entrevistas, inferiu-se que o funcionamento passado da UPO


existente foi desvirtuado deste modo, pois serviu como verdadeira Unidade de Tratamento Intensivo, não possuindo a exclusividade para os pacientes egressos do Centro Cirúrgico. Ao final dos trabalhos, recomendou-se “avaliar a oportunidade e conveniência de restabelecer a Unidade Intensiva de Pós-Operatório com o devido reaparelhamento e recomposição de seu quadro de

pessoal, submetendo o resultado/projeto ao Departamento de Gestão Hospitalar - DGH com vistas a

sua concretização.” ##/Fato##

2.1.2.2 INFORMAÇÃO Solicitações intempestivas de OPME pelas Clínicas ao Almoxarifado para realização de cirurgias eletivas. Fato O parágrafo primeiro do art. 7º da Portaria MS n.º 403, de 07 de maio de 2015, que disciplina a aquisição, o recebimento, a utilização e o controle de Órteses, Próteses e Materiais Especiais - OPME pelas Unidades Hospitalares subordinadas à Secretaria de Atenção à Saúde do Ministério da Saúde -SAS/MS, dispõe que a solicitação de OPME será realizada com antecedência mínima de 48 (quarenta e oito) horas, em caso de procedimentos eletivos, em formulário próprio do sistema, que conste, obrigatoriamente, o nome do paciente, o número do seu prontuário e o nome do profissional de saúde responsável pelo procedimento cirúrgico. Entretanto, as aludidas solicitações não têm ocorrido com esta antecipação mínima prevista, causando grandes dificuldades ao Almoxarifado Central para providenciar o atendimento das OPME necessárias ao ato cirúrgico eletivo e promovendo riscos potenciais elevados para ocorrerem suspensões de cirurgias. Mesmo antes da entrada em vigor da Portaria n.º 403, o Setor de Almoxarifado tinha alertado as diversas clínicas cirúrgicas, mediante memorandos, sobre a necessidade de que as fichas de solicitação de sala fossem preenchidas com pelo menos dois dias de antecedência, para que, em caso de inexistência de insumos em seu estoque, houvesse tempo hábil para a adoção das providências necessárias com vistas a evitar suspensões de cirurgias. Como ilustração, não foi solicitado previamente ao Setor de Almoxarifado material necessário para a cirurgia do paciente RW, Prontuário n.º 840951, realizada no dia 06 de março de 2015, tendo sido requisitado no próprio dia da cirurgia diretamente ao fornecedor sem a intermediação do Almoxarifado, com o paciente já anestesiado na sala de cirurgia, desrespeitando por completo o fluxo pré-estabelecido pelo próprio HFA para o fornecimento de materiais. Salienta-se que, mesmo antes da entrada em vigor da Portaria n.º 403, a Instrução Normativa nº 205/SEDAP/PR, de 08 de abril de 1988, dispunha que o recebimento de materiais em um órgão público deveria ocorrer nos almoxarifados, salvo quando o mesmo não podia ou não devia ali ser estocado ou recebido, o que não é o caso do HFA. Esta mesma Instrução Normativa determinava que, qualquer que fosse o local de recebimento, o registro de entrada do material seria sempre no Almoxarifado.

Em 31 de agosto de 2016, a Chefe do Almoxarifado expediu um Memorando Circular a todas as clínicas cirúrgicas, informando que não está havendo o cumprimento quanto à antecedência mínima de solicitações de OPME prevista na Portaria em voga e que, a partir de 12 de setembro de 2016, só seriam disponibilizadas as OPME para procedimentos cirúrgicos eletivos se os referidos insumos fossem incluídos no mapa cirúrgico com a antecedência mínima prevista na Portaria n.º 403.

Recomendou-se que “a Coordenação Assistencial, dentro de suas competências, deverá criar rotina periódica de verificação das solicitações de OPME ao almoxarifado, apurando as causas dos casos de

descumprimento, por parte das clínicas cirúrgicas, do prazo estabelecido pela Portaria MS n.º

403/2015, com vistas a mitigar o risco de suspensões de cirurgia por falta de material.”


##/Fato##

2.1.2.3 INFORMAÇÃO Falhas na elaboração do mapa cirúrgico, agravada pela ausência de metas específicas, acarretando a não utilização plena das salas do Centro Cirúrgico do HFA. Fato As salas cirúrgicas são reservadas para determinadas clínicas por dia da semana, por exemplo: na segunda-feira, a clínica X deverá ocupar determinadas salas, enquanto a clínica Y outras, e assim por diante. Foram realizados testes de observância, tendo como foco as cirurgias eletivas. Quadro 5 - Situações verificadas nos testes de observância Data da observação

Horário de observação

Situação

09/09/2016 *

De 8h a 16 h Sala 5 sem utilização, pois os carros anestésicos estavam com defeito. As cirurgias marcadas para a sala foram transferidas para sala reservada para emergências. As demais salas encontravam-se com cirurgias eletivas. Atraso médio de 40 minutos das primeiras cirurgias. Salas 4 e 6: término da última cirurgia às 15h.

12/09/2016 *

De 8h a 16 h Todas as 7 salas estavam funcionando com as cirurgias eletivas. Atraso médio de 1h11 nas primeiras cirurgias. Sala 1: término da última cirurgia às 15h45.

13/09/2016 *

De 8h a 16 h Todas as 7 salas estavam funcionando com as cirurgias eletivas. Elevador UPI 4 parado de 15h a 15h45. Atraso médio de 21 minutos nas primeiras cirurgias. Sala 4: término da última cirurgia às 15h20.

22/09/2016 De 7h50 a 18h30

As salas 3 e 7 permaneceram sem uso a partir de 13h35. Atraso médio de 29 minutos nas primeiras cirurgias. Sala 9: término da última cirurgia às 15h10.

Fonte: Observações realizadas *Havia uma sala reservada para intercorrências médicas nas Paralimpíadas 2016, além das duas salas para emergência e urgência As salas reservadas para as cirurgias eletivas encontravam-se em utilização durante o período de observação. Houve atrasos nas primeiras cirurgias eletivas do dia. Em entrevista com os chefes das clínicas cirúrgicas das especialidades: Ortopedia, Neurologia, Vascular, Urologia e Cirurgia Geral, foi informado que as clínicas possuem recursos humanos e quadro motivado para o incremento da realização de cirurgias, porém o turno de 8 horas a 19 horas não é totalmente utilizado. Segundo opinião destes profissionais, a utilização total da capacidade disponível geraria diversos benefícios para a sociedade (alavancando o atendimento aos pacientes cirúrgicos, acelerando a fila cirúrgica, etc), para os médicos residentes (fornecendo maior carga de horas na prática do ato cirúrgico) e para o hospital (tornando-o mais eficiente e, por consequência, reconhecido perante a sociedade). Também, foram relatados alguns fatores que interferem na utilização da sala de operação e na programação do mapa cirúrgico, tais como: insuficiência de leitos-pós cirúrgicos, problemas com insuficiência de bolsas de sangue, demora na aquisição/disponibilização de alguns insumos (em geral, OPME), eventuais defeitos nos elevadores para o acesso da equipe ao andar do Centro Cirúrgico (não se trata dos elevadores UPI-4 e UPI-5 que servem exclusivamente aos pacientes do Centro Cirúrgico), não utilização de equipamentos mais modernos, complexidade do ato cirúrgico, condições clínicas do paciente, dificuldade na composição da equipe em função dos horários de trabalho, disponibilidade da


sala de cirurgia, chegada de novas turmas de residentes, falha de comunicação de cirurgias já realizadas, etc. Frise-se que foi informado, pelos próprios chefes das clínicas cirúrgicas das especialidades: Ortopedia, Neurologia, Vascular, Urologia e Cirurgia Geral, que as clínicas possuem recursos humanos e motivação de seu quadro para o incremento da realização de cirurgias, porém o turno de 8 horas a 19 horas não é totalmente utilizado. Constatou-se que não há outro turno para utilização do Centro Cirúrgico para as cirurgias eletivas. Arguidos sobre anestesiologistas, os chefes de clínicas cirúrgicas não indicaram falta ou insuficiência destes profissionais no HFA.

Conforme Ofício n.º 803/2016/GABDIR/HFA/MS de 13 de setembro de 2016, a taxa média de ocupação das salas de operação foi de 72,7% no início de setembro/2016, caindo para 70,5% ao fechamento de 2016, segundo resposta à Solicitação de Auditoria n.º 201701043-01 em 28 de abril de 2017. O atraso médio foi de 34 minutos nas primeiras cirurgias do dia (início das primeiras cirurgias: 8 horas, conforme mapas cirúrgicos) e um giro de 1,99 pacientes (cirurgias) por sala. Segundo o artigo acadêmico “Nova abordagem de gerenciamento de leitos associada à agenda cirúrgica” (Faria, Elizabeth de, et al. Revista Administração em Saúde. Abril-Junho 2010), há hospitais privados que realizam uma média de 4,6 cirurgias por sala. No entanto, pondera-se que essa taxa tende a sofrer redução nos hospitais públicos, pois estes hospitais são locais de aprendizado para médicos residentes, onde as cirurgias se pretendem como aulas práticas de casos concretos, por conseguinte demandando um tempo maior na ocupação da sala de operação e uma produtividade menor, o que se deve também à maior complexidade das enfermidades de seus pacientes cirúrgicos. Do mesmo modo, esse número é reduzido em função da existência de apenas um turno nos hospitais públicos. Ainda assim, o Instituto do Câncer do Estado de São Paulo obteve uma média de 2,5 cirurgias por sala. Ainda, no outro artigo acadêmico “Análise da utilização de sala cirúrgica com apoio da informática” (Cologna, Maria Helena Y. Takeno et al. Revista Latino-Americana Enfermagem. Volume 4. Ribeirão Preto. Abril 1996) com pesquisa realizada em hospital-escola com 10 salas cirúrgicas operacionais no Centro Cirúrgico no período de agosto de 1990 (hoje em dia, com técnicas mais avançadas, o tempo das cirurgias deve ser reduzido e o número de cirurgias tendem a aumentar), constatou-se, na referida pesquisa, a realização de 460 cirurgias para 14 especialidades, havendo uma utilização média de 91,13% do tempo disponível das salas cirúrgicas, uma média de 2,09 cirurgias por sala em dia útil e um atraso médio de 31 minutos nas primeiras cirurgias.

No exercício de 2016, houve o somatório de 3.448 cirurgias eletivas realizadas, representando a totalidade das cirurgias eletivas apresentadas no Relatório de Gestão 2016 da UPC. Para este período, havia o potencial de utilização de sete salas de cirurgias por dia útil (foram excluídas aquelas salas reservadas para as emergência e urgências), ou seja, 1.764 salas disponíveis no turno de 08:00 horas às 19:00 horas, o que resulta em 19.404 horas disponíveis potenciais no exercício de 2016. Foram verificadas primeiras cirurgias começando a partir de 09:00 horas em 388 casos (24,92% das primeiras cirurgias), embora houvesse cirurgias que começaram antes das 08:00 horas em 21 casos (1,35% das primeiras cirurgias). Quadro 6 – Início das primeiras cirurgias em 2016

Intervalo de horas Quantidade Antes de 08:00 horas 21 Entre 08:00 inclusive e 09:00 horas 1148 Entre 09:00 inclusive e 10:00 horas 262 Entre 10:00 inclusive e 11:00 horas 43 Entre 11:00 inclusive e 12:00 horas 24 Após às 12:00 horas 59


Fonte: Planilha fornecida pelo Setor de Estatísticas do HFA – mapa cirúrgico de 2016 Também, verificaram-se últimas cirurgias terminando até às 16:00 horas em 664 casos, em que pesem outros 169 casos (10% das últimas cirurgias) em que ultrapassaram às 19:00 horas. Ou seja, 42,53% das últimas cirurgias terminam até às 16:00 horas. Quadro 7 – Final das últimas cirurgias em 2016

Intervalo de horas Quantidade Antes de 12:00 horas 116 Entre 12:00 inclusive e 13:00 horas 103 Entre 13:00 inclusive e 14:00 horas 122 Entre 14:00 inclusive e 15:00 horas 130 Entre 15:00 inclusive e 16:00 horas 193 Entre 16:00 inclusive e 17:00 horas 219 Entre 17:00 inclusive e 18:00 horas 308 Entre 18:00 inclusive e 19:00 horas 201 Após às 19:00 horas 169 Fonte: Planilha fornecida pelo Setor de Estatísticas do HFA – mapa cirúrgico de 2016 Considerando o mapa cirúrgico de 2016 fornecido pelo Setor de Estatísticas do HFA, obteve-se que não houve utilização de 6114 (1385:51 no início + 4728:10 no fim) horas disponíveis potenciais, representando 31,51% do total disponível em 2016. Desta análise, constata-se que há intervalos em que salas de cirurgias não são utilizadas. Salienta-se que não foram computadas as salas onde não houve atividade por conta de quaisquer imprevistos, tais como obras, falta de equipamento cirúrgico, falta de equipe, etc. Da mesma forma, considerando as sete salas disponíveis e atrasos no início das cirurgias, em média de 34 minutos (conforme asseverado mediante o Ofício n.º 803/2016/GABDIR/HFA/MS de 13 de setembro de 2016), tem-se que 02:38 horas não são utilizadas por dia útil na parte da manhã, o que resulta em 13:10 horas não utilizadas por semana. Ademais, da análise da utilização das salas cirúrgicas, pode se afirmar que o turno da tarde sofre impacto pelo planejamento do mapa cirúrgico, pois há salas de cirurgia sem utilização após às 16:00 horas, o que gera 03:00 horas sem uso. Somando-se as horas não utilizadas dos turnos da manhã e da tarde, tem-se 05:38 horas não utilizadas por sala em média em dia útil, o que comportaria cirurgias de menor complexidade no planejamento do mapa cirúrgico, visando uma maior utilização do Centro Cirúrgico. Não há metas específicas para o Centro Cirúrgico no Relatório de Gestão. ##/Fato##

3 GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS

3.1 MOVIMENTAÇÃO

3.1.1 Gestão de Pessoas

3.1.1.1 CONSTATAÇÃO Controle deficiente sobre acumulação de vínculos empregatícios por médicos e enfermeiros do HFA, gerando risco de ocorrência de acúmulo indevido de cargos/funções e/ou de carga horária semanal incompatível com o cumprimento de suas atribuições. Fato


Considerando abordagem acordada com o TCU para avaliar os controles adotados pela Unidade para mitigar o risco da ocorrência de acúmulo irregular de cargos públicos por médicos e profissionais de saúde, esta Unidade Regional realizou levantamento com o intuito de detectar as seguintes situações:

• Servidores que mantêm mais de dois vínculos públicos, prática vedada pelos incisos XVI e XVII do artigo 37 da Constituição Federal; e

• Servidores que mantêm vínculos empregatícios, públicos ou privados, cujas jornadas de trabalho somadas superam 80 horas semanais, necessitando a demonstração da compatibilidade das jornadas, assim como o regular cumprimento da carga horária.

Adicionalmente, buscou-se identificar os mecanismos de controle adotados pelo Hospital para mitigar o risco da ocorrência de acúmulos indevidos de vínculos empregatícios de seus servidores. Foram detectados trinta e cinco servidores, entre médicos e enfermeiros, com possíveis acumulações de cargos e/ou extrapolação de carga horária no Hospital Federal do Andaraí, ressalta-se que estes casos de possíveis acumulação de cargos e/ou extrapolação de carga horária representaram 4,9% do total de profissionais de saúde do Hospital Federal do Andaraí e foram repassados ao Hospital para adoção de providências. Em 24 de março de 2017, o gestor informou que “todos os servidores citados já receberam ou receberão notificação (telegrama, contato telefônico e/ou contato através do local de exercício da profissão) para comparecimento, em caráter de emergência, ao Serviço de Administração de Pessoas (SEAPE-HFA), para esclarecimentos e apresentação de documentação comprobatória, a fim de se enquadrar de forma legal no exercício de sua profissão”. No entanto, não houve um levantamento acurado pela UPC para cada um dos casos apontados pela CGU, uma vez que a avaliação sobre a licitude das acumulações de cargos se baseou, principalmente, em declarações desatualizadas, conforme análise documental realizada pela equipe de auditoria no dia 05 de maio de 2017. Apenas três servidores apresentaram a comprovação atualizada de acúmulo lícito. Salienta-se que a equipe de auditoria solicitou, em 12 de maio de 2017, a apresentação de documentação específica para a comprovação de acumulação lícita de cargos e/ou compatibilidade de carga horária para os trinta e dois servidores restantes. Houve manifestação do gestor em 22 de maio de 2017, porém a apresentação dos referidos documentos foi parcial. Após esta manifestação, o número de acúmulos lícitos elevou-se para quinze; catorze servidores sequer apresentaram justificativas, restando seis servidores com pendências na entrega de documentos.

Quadro 8 – Servidores que não apresentaram quaisquer documentos ou justificativas

Servidor CPF

C. O. S. S. ***.917.577-**

C. S. D. ***.723.407-**

D. B. S. C. ***.662.937-**

F. A. C. ***.552.657-**

G. A. S. ***.572.277-**


L. A. O. F. ***.618.597-**

R. L. V. ***.938.817-**

R. B. S. ***.745.317-**

R. T. F. ***.586.257-**

T. C. V. N. ***.625.027-**

E. N. M. ***.373.087-**

K. M. A. ***.141.237-**

M. S. R. ***.310.637-**

S. H. L. A. ***.982.067-**

Fonte: Pastas funcionais analisadas e respostas às Solicitações de Auditoria

Quadro 9 – Servidores com pendências na entrega de documentos

A. D. J. ***.867.247-**

A. A. C. ***.422.267-**

E. M. C. C. ***.451.757-**

F. C. C. ***.975.767-**

G. M. O. ***.844.807-**

P. L. J. M. ***.328.917-**

Fonte: Pastas funcionais analisadas e respostas às Solicitações de Auditoria

Quanto à qualidade do controle da UPC para identificar e tratar as acumulações ilegais de cargos, informa-se que não há uma rotina formalizada para seu tratamento no Hospital Federal do Andaraí. Segundo documento SEAPE/HFA/MS, de 15 de março de 2017, para avaliar a regularidade da acumulação de cargos, o Setor de Administração de Pessoas “convoca o servidor para abertura de processo de acumulação de cargos, seja por solicitação do TCU, CGU, ou por iniciativa interna, ou seja, sinalização do Cadastro Nacional de Estabelecimento de Saúde (CNES), que fornece o relatório dos profissionais com duplo vínculo e/ou relato da Comissão de Disciplina Administrativa, através de denúncia.” Importa ressaltar que uma vez aferida licitude de acúmulo de vínculos, não mais se realizam verificações. Desta forma, este procedimento não é periódico, tampouco formalizado, e na maioria das vezes ocorre por demanda externa, o que evidencia a fragilidade nos controles adotados pela UPC. Cabe ressaltar que o gestor manifestou interesse em instituir uma verificação periódica por meio de consulta ao Cadastro Nacional de Estabelecimento de Saúde que sinalizaria acumulação de vínculos. ##/Fato##

Causa Ausência de gerenciamento de riscos e deficiências de controles na área de pessoal, acarretando possíveis acumulações irregulares de cargo/função e incompatibilidade de jornadas de trabalho com outros vínculos empregatícios fora da instituição.


##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Em resposta à Solicitação de Auditoria n.º 201701043-06, por meio do Ofício n.º 701/2017/GABDIR/HA/MS de 02 de junho de 2017, a Diretora do HFA informou o que se segue: “[...]

Outra justificativa demandada é sobre a ausência de controle sobre os casos de acumulação de

cargos/funções e extrapolação de carga horária em 2016. De fato, a estrutura organizacional do

Hospital não permitiu a execução de tal controle. Observamos alguns motivos a serem destacados: falta

de pessoal em número suficiente; falta de qualificação da pouca mão de obra para executar tal ação;

falta de estrutura física (espaço e maquinário); e prioridade das ações rotineiras do serviço de pessoal

(pagamento; processamento de aposentadorias, licenças e outros direitos; mudanças de lotação;

publicações de portarias, etc.).

Em vistas a sanar tal falta, esta Direção, em conjunto com o Núcleo de Controle Interno está estudando

formas de implementação do referido controle, considerando a realidade estrutural da Unidade. A título

de exemplo, estabelecer consulta periódica ao CNES; estabelecer normas para apresentação periódica

de declaração atestando regularidade

de posse de duplo vínculo e carga horária; e verificação periódica das declarações de Imposto de Renda

apresentadas.”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno O fato constatado demonstra falha na gestão na área de pessoal, pois há ausência de gerenciamento de riscos. Ressalta-se que, no item 5.1.3 – Gestão de riscos relacionados ao pessoal do Relatório de Gestão da UPC, o próprio gestor informa que “não há gerenciamento de riscos desenvolvidos na Unidade”. O gerenciamento de riscos trata de ameaças e oportunidades que afetam a criação ou a preservação de valor de uma organização, tendo como finalidade fortalecer e aprimorar a gestão, otimizar os recursos, reduzir incertezas, identificar e administrar eventos potencialmente danosos à organização, dentre outros. Dessa forma, sua ausência ou deficiência fragiliza a gestão.

Na área de gestão de pessoas do HFA, especialmente quanto ao controle da acumulação irregular de cargos/funções ou extrapolação de carga horária dos profissionais da saúde, há possibilidade de não cumprimento integral da carga horária com o dano potencial ao erário e, também, de aumento potencial do risco de erros profissionais decorrentes do acúmulo de carga horária sem o regular descanso laboral. Além disso, fragiliza a gestão no sentido de expor à sociedade uma ruptura de valores éticos defendidos pela UPC, na medida em que não há a devida apuração com responsabilização sobre os acúmulos ilegais. Adiciona-se a isto um controle de frequência eletrônico/mecânico deficiente o que potencializa esses riscos. Em recentes Acórdãos, o Tribunal de Contas da União tratou dessa situação e recomendou a determinados Órgãos públicos o que se segue: “1.9.1. estabeleça rotinas periódicas de verificação para evitar situações de acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;

1.9.2. dote suas unidades competentes dos recursos necessários ao desempenho das atividades de

apuração das acumulações indevidas de cargos e jornadas, inclusive a Coordenação de Cadastros,

Aposentadorias e Pensões, de forma a possibilitar o controle das vedações estabelecidas no art. 37,

caput, incisos XVI e XVII e §10 da Constituição Federal, com observância de prazos e competências

estipulados no art. 133 da Lei 8.112/1990 e do princípio da eficiência;” (Acórdão n.º 3952/2017 – Segunda Câmara TCU)


“1.8.1 realizar pesquisas periódicas, registrando-as para posterior consulta e controle, nos sistemas RAIS, Siape e nos portais da transparência do Governo do Estado de Roraima e dos municípios desse

estado, avaliando se os servidores do Instituto acumulam outros cargos públicos federais, estaduais ou

municipais, com vistas a promover as medidas administrativas pertinentes, caso identificada

acumulação ilegal de cargos (Acórdão n.º 3955/2017 – Segunda Câmara TCU) A Diretora do HFA elenca fatores que contribuíram para a falta de controle da acumulação irregular de cargos/funções ou extrapolação de carga horária dos profissionais da saúde (falta de pessoal em número suficiente; falta de qualificação da pouca mão de obra para executar tal ação; falta de estrutura física (espaço e maquinário); e prioridade das ações rotineiras do serviço de pessoal) e informa que irá estabelecer consultas periódica e normas para atestar a regularidade de acumulação de vínculos/carga horária. Assim, em que pese as limitações administrativas elencadas, a ausência de controle sobre a cumulação irregular de cargos/funções e/ou extrapolação de jornada decorre da ausência de gerenciamento de riscos na área de Recursos Humanos do HFA. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Criar e formalizar rotina de verificação periódica da regularidade dos casos de acúmulo de vínculos empregatícios dos servidores do HFA, promovendo as medidas administrativas pertinentes, caso identificada a acumulação ilegal de vínculos ou jornada de trabalho inexequível. Recomendação 2: Instaurar processos administrativos para cada um dos servidores identificados pela CGU , com vistas a apurar o acúmulo indevido de cargos/funções e a incompatibilidade de carga horária, no caso dos catorze servidores que não apresentaram quaisquer documentos e dos seis servidores que apresentaram documentação incompleta.


Secretaria Federal de Controle Interno

Certificado: 201701043 Unidade(s) Auditada(s): HOSPITAL FEDERAL DO ANDARAI Ministério Supervisor: MINISTERIO DA SAUDE Município (UF): Rio de Janeiro (RJ) Exercício: 2016 1. Foram examinados os atos de gestão praticados entre 01/01/2016 e 31/12/2016 pelos responsáveis das áreas auditadas, especialmente aqueles listados no artigo 10 da Instrução Normativa TCU nº 63/2010.

2. Os exames foram efetuados por seleção de itens, conforme escopo do trabalho informado no Relatório de Auditoria Anual de Contas, em atendimento à legislação federal aplicável às áreas selecionadas e atividades examinadas, e incluíram os resultados das ações de controle, realizadas ao longo do exercício objeto de exame, sobre a gestão da unidade auditada.

3. Foi registrada a seguinte constatação relevante para a qual, considerando as análises realizadas, não foi identificado nexo de causalidade com atos de gestão de agentes do Rol de Responsáveis:

- Controle deficiente sobre acumulação de vínculos empregatícios por médicos e enfermeiros do HFA, gerando risco de ocorrência de acúmulo indevido de cargos/funções e/ou de carga horária semanal incompatível com o cumprimento de suas atribuições. (Item 3.1.1.1)

4. Nestes casos, conforme consta no Relatório de Auditoria, foram recomendadas medidas saneadoras.

5. Diante do exposto, proponho que o encaminhamento das contas dos integrantes do Rol de Responsáveis seja pela regularidade.

6. Ressalta-se que dentre os responsáveis certificados por Regularidade há agentes cuja gestão não foi analisada por não estar englobada no escopo da auditoria de contas, definido conforme art. 14, § 2º, da Decisão Normativa TCU nº 156/2016.

Rio de Janeiro (RJ), 27 de junho de 2017. O presente certificado encontra-se amparado no relatório de auditoria, e a opção pela certificação foi decidida pelo:

Superintendente da Controladoria Regional da União no Estado do Rio de Janeiro – Substituto

Certificado de Auditoria

Anual de Contas


Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU) - Secretaria Federal de Controle Interno

Parecer: 201701043 Unidade Auditada: Hospital Federal do Andaraí (HFA) Ministério Supervisor: Ministério da Saúde Município/UF: Rio de Janeiro (RJ) Exercício: 2016 Autoridade Supervisora: Ricardo José Magalhães Barros

1. Tendo em vista os aspectos observados na prestação de contas anual do exercício de 2016,

do Hospital Federal do Andaraí (HFA), expresso a seguinte opinião acerca dos atos de gestão com base

nos principais registros e recomendações formulados pela equipe de auditoria.

2. O Hospital Federal do Andaraí é uma unidade do Ministério da Saúde que presta

assistência hospitalar, ambulatorial e de emergência de alta complexidade. De acordo com as premissas

do Sistema Único de Saúde (SUS), tal assistência deve se dar com qualidade, humanização e educação

profissional permanente.

3 Em relação ao exercício 2016, foram avaliados aspectos relacionados à gestão do centro

cirúrgico do HFA e à adoção, pela direção do hospital, de mecanismos para o controle sobre a

acumulação de vínculos empregatícios de médicos e enfermeiros da unidade. Sobre o primeiro aspecto,

verificou-se a ocorrência de falhas, por parte das clínicas cirúrgicas, na solicitação de insumos ao setor

de almoxarifado do Hospital, incorrendo no risco de suspensões de cirurgias por falta de material. Além

disso, foram identificadas falhas na elaboração dos mapas cirúrgicos que contribuem para a

subutilização das salas do Centro Cirúrgico do HFA.

4. Quanto ao acúmulo funcional, verificou-se que a direção do HFA não instituiu

mecanismos adequados e suficientes para gerenciar o risco de acumulações irregulares de cargo/função

e incompatibilidade de jornadas de trabalho com outros vínculos empregatícios fora da instituição.

Nesse sentido, foram emitidas recomendações com vistas ao estabelecimento de rotinas de verificação

periódica da regularidade dos casos de acúmulo de vínculos empregatícios dos servidores do HFA.

Parecer de Dirigente do Controle Interno


5. No que diz respeito às recomendações emitidas pelo Ministério da Transparência e

Controladoria-Geral da União (CGU) ao HFA, verificou-se que somente 6% das recomendações em

monitoramento no exercício 2016 foram atendidas. Sobre esse aspecto, a inexistência de rotina para

utilização do sistema Monitor por parte do HFA contribui para o baixo percentual de atendimento às

recomendações emitidas pelo Controle Interno. Essa fragilidade contribui para o aumento do risco de

ocorrências de problemas na gestão do HFA, com a potencial manutenção de problemas já identificados

pela CGU.

6. Destaca-se que a Unidade vem promovendo alterações organizacionais visando

aprimorar a gestão administrativa do Hospital. Uma dessas alterações consiste na criação do Núcleo de

Planejamento e Informação, responsável por atividades de apoio à gestão como construção de

indicadores e produção de relatórios gerenciais.

7. Outra alteração estrutural importante foi a instituição do Núcleo de Controle Interno no

Hospital Federal do Andaraí, que tem como objetivo fortalecer a estrutura de controles internos e

gerenciamento de riscos da unidade. Em que pese a criação desse núcleo representar um avanço na

gestão da unidade, percebe-se que sua estrutura ainda é incipiente e que há carência de recursos

humanos.

8. Assim, em atendimento às determinações contidas no inciso III, art. 9º da Lei nº 8.443/92,

combinado com o disposto no art. 151 do Decreto n.º 93.872/86 e inciso VI, art. 13 da IN/TCU/N.º

63/2010 e fundamentado no Relatório de Auditoria, acolho a conclusão expressa no Certificado de

Auditoria. Desse modo, o Ministro de Estado supervisor deverá ser informado de que as peças sob a

responsabilidade da CGU estão inseridas no Sistema e-Contas do TCU, com vistas à obtenção do

Pronunciamento Ministerial de que trata o art. 52, da Lei n.º 8.443/92, e posterior remessa ao Tribunal

de Contas da União por meio do mesmo sistema.

Brasília/DF, 17 de julho de 2017.

Diretor de Auditoria de Políticas Sociais I

secretaria federal de controle interno - portal dgh · com objetivo de avaliar a conformidade das...

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