rodrigo hisgail nogueira - a teoria da localizaÇÃo industrial e o programa paulista de arranjos...
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO – PUC -SP
Rodrigo Hisgail de Almeida Nogueira
A TEORIA DA LOCALIZAÇÃO INDUSTRIAL E O PROGRAMA PAULISTA DE
ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS:
limites do modelo de competitividade no plano regional (2002 a 2012)
MESTRADO EM ECONOMIA POLÍTICA
SÃO PAULO
2015
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO – PUC -SP
Rodrigo Hisgail de Almeida Nogueira
A TEORIA DA LOCALIZAÇÃO INDUSTRIAL E O PROGRAMA PAULISTA DE
ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS:
limites do modelo de competitividade no plano regional (2002 a 2012)
Dissertação apresentada à Banca
Examinadora da Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo, como exigência
parcial para obtenção do título de
MESTRE em Economia Política, sob a
orientação do Prof. Doutor Antônio
Carlos de Moraes.
SÃO PAULO
2015
Banca Examinadora:
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AGRADECIMENTOS
À minha flor, Iris Russo, parceira nos momentos mais felizes e tristes da vida e ao novo, o
Mathias, que enche nossos corações de amor e alegria todos os dias.
À minha tia professora, Fani Hisgail, pelo incentivo e brilhantismo. Aos meus pais, Elinée e
Marco Antônio, e meus tios Alzira e Jorge, que estão sempre ao meu lado. Minha querida avó
Emília, matriarca de nossa família, e minha irmã, Isabella, pelo carinho. Ao tio Agostinho,
pela parceria de sempre. À Sarah e Bela Feldman, que me ajudaram a fazer de um limão uma
limonada. À Bartira e ao Momtchilo pelas palavras de conforto e deliciosos momentos na
Boiçucanga. À nossa amiga Gabi Calencautcy por toda a ajuda com as revisões finais.
Ao professor Moraes, com quem tive o privilégio de ser orientado, e que me inspira com sua
sabedoria. Aos professores Regina Gadelha e Antônio Correa de Lacerda, coordenadores do
departamento de pós-graduação deste programa de mestrado, pelo acolhimento e confiança. E
também aos professores Rubens Sawaya, Luiz Niemeyer, Elizabeth Borelli, João Machado,
Júlio Manuel Pires e João Pamplona, que ajudam a manter acesa a dimensão Política no
pensamento econômico. À Soninha por toda a assistência.
Sem dividir qualquer responsabilidade pelas ideias e formulações contidas neste trabalho,
meus especiais agradecimentos à amiga e também pesquisadora-consultora Maria Augusta
Pimentel Miglino, a Guta, por tantas reflexões e experiências compartilhadas “na ponta”. À
Adriana Dias Rabelo, a quem agradeço em nome de toda a equipe da unidade gestão de
pessoas do Sebrae-SP, que, além de garantir muitas das horas necessárias para realização
deste projeto, me incentivou a seguir em frente e ultrapassar todas as dificuldades.
Aos amigos consultores do Sebrae-SP Lilian Fusco Rodrigues, Elderci Maria Garcia,
professor José Carlos Aronchi, Mariana Camargo Marques, Adriano Augusto Campos, José
Carmo Vieira de Oliveira, Antônio Carlos Larúbia, Ilsiane Peloso, Reinaldo Messias, Ary
Scapin, Cláudio Quandt Alves Barrios, Rodrigo Mendes Rosa, Joaquim Batista Xavier, pelos
conhecimentos compartilhados. Aos funcionários e diretores do Sebrae-SP, em nome do
gerente da unidade desenvolvimento e inovação, professor Renato Fonseca de Andrade, que
me provocou a buscar a indagação correta para nortear esta investigação.
Aos queridos Fernando Assad e Maira Nunes; Ricardo Rossi; Hoon e Naroa Chong; Gil e
Ariêcha Kassow; Carolina Tomo e Evandro Siqueira; Márcia Saddi; Thiago Liberman
Trajano; Igor Mazar; Ricardo Villalta; Eduardo Sapira; Eduardo Catap; Vitor Dahan; Daniel
Baum; Daniela Ferraz e Daniel Ekisian; Ana Salm; e Joana Elito pela amizade de todos os
dias.
Ao professor Cláudio Montoto, pelas escutas sobre a miséria humana, e à mestra Eveli
Przepiorka, a Pitá Yuerá, pelo fortalecimento do guerreiro.
Agradeço a esta Pontifícia Universidade Católica de São Paulo por manter suas portas abertas
sem catracas, travas ou cancelas garantindo o direito à manifestação de diferentes ideias e
dimensões do pensamento. À Capes por acreditar e financiar esta pesquisa através da
modalidade “Auxílio para pagamento de Taxas”.
Dedico este trabalho às crianças do nosso país.
In memoriam de Davi Russo Hisgail, que cumpriu rapidamente sua missão, avó Jacy de
Almeida Bocci, pela ternura, e avô Esel Hisgail, que me ensinou todas as nossas tradições.
RESUMO
Motivado em avaliar a contribuição do Programa de Arranjos Produtivos Locais
(APLs) para o desenvolvimento dos territórios em que foram implementados no Estado de
São Paulo, o presente trabalho procurou comprovar com base na análise de alguns dos
principais estudiosos da teoria da localização industrial, que esta teoria é a principal base de
sustentação para formulação do Programa de fomento a Arranjos Produtivos Locais (APLs)
no Brasil, particularmente na experiência do Estado de São Paulo. Em meados dos anos 2000,
frente a um quadro de mudança da ordem econômica internacional, com o advento dos
pressupostos neoliberais, de degradação da base industrial brasileira, e de precarização das
relações sociais de produção nas áreas urbanas, grande esperança é depositada nos APLs
como promotor de crescimento endógeno e dinamização das territorialidades em que atua, a
partir das exitosas experiências internacionais dos distritos industriais da Terceira Itália, dos
distritos de alta tecnologia do Silicon Valley e da Route 128 nos EUA. A partir do tratamento
e análise dos dados selecionados sobre o Programa Paulista de APLs e principalmente do
estudo de caso sobre a implementação de projetos de APLs na Região do Grande ABC,
constatou-se que apesar das contribuições, a competitividade regional como proposta de
desenvolvimento é insuficiente e não responde por si só às necessidades e interesses sociais
historicamente determinados nestas regiões.
Palavras-Chave: distrito industrial, cluster, APL, aglomeração produtiva, desindustrialização,
urbanização
ABSTRACT
Motivated to evaluate the contribution of Local Productive Systems (LPSs) for the
development of the localities in which they were implemented in the State of São Paulo, this
study sought to prove based on the analysis of some of the leading authors of the theory of
industrial location, in first, if this theory is the main theoretical support base for formulating
the development program the Local Productive Systems in Brazil, particularly in the state of
São Paulo experience. In the mid-2000s , before a change in the framework of international
economic order, with the advent of neo-liberal assumptions, degradation of the Brazilian
industrial base , and deterioration of the social relations of production in urban areas, great
hope is putted on clusters as endogenous growth promoter and promotion of territoriality in
which it operates , as of successful international experiences of the industrial districts of the
Third Italy , and high-tech Silicon Valley and Route 128 districts , both in the US . From the
processing and analysis data selected on the São Paulo LPSs Program and especially the
case study on the implementation of clusters in the Greater ABC Region , it was found that
despite the contributions , regional competitiveness as a development proposal is insufficient
and not alone serve the needs and social interests historically determined in this region.
Key words: industrial district, cluster, APL, local productive system, deindustrialization,
urbanization
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Distritos industriais da Terceira Itália, conforme segmentos de atividade econômica
- 1981 ........................................................................................................................................ 31
Figura 2 – Grande Boston e a Rota 128: America’s Technology Highway ............................. 34
Figura 3 – Distrito industrial de alta tecnologia do Silicon Valley ........................................... 35
Figura 4 – Investimento em capitais de risco por 100.000 habitantes – em US$ (milhões) .... 38
Figura 5 – O sistema completo do diamante ............................................................................ 45
Figura 6 – Regiões administrativas do estado de São Paulo .................................................. 128
Figura 7 – Rede urbana paulista - 1999 .................................................................................. 136
Figura 8 – Rede urbana paulista - 2010 .................................................................................. 136
Figura 9 – Regiões de influência de São Paulo - 1999 ........................................................... 137
Figura 10 – Mapa dos APLs apoiados pelo programa do estado de São Paulo ..................... 139
Figura 11 – Localização da Região Metropolitana de São Paulo e do Grande ABC ............. 150
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Movimento migratório inter-regional (a): saldo do fluxo acumulado de entradas e
saídas em relação ao estado de São Paulo (1940-1995) ........................................................... 57
Tabela 2 – Indústria de transformação: índice de crescimento do produto real e valor das
regiões no valor de transformação industrial ............................................................................ 67
Tabela 3 – População total e urbana (em milhões de habitantes) em países e regiões
selecionados e respectivas taxas de urbanização (em %) - 1950-2010 .................................. 103
Tabela 4 – População residente, por situação do domicílio - 2010 ........................................ 129
Tabela 5 – Indústria de transformação: participação de São Paulo no VTI Brasil (%) – 1970-
2004 ........................................................................................................................................ 134
Tabela 6 – Indústria de transformação: participação das regiões administrativas no VA total –
1999-2011 ............................................................................................................................... 135
Tabela 7 – Estimativa do orçamento empenhado nos projetos de APLs no Estado de São
Paulo entre os anos 2002 e 2012 – (em R$ milhões).............................................................. 145
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Produção industrial no Brasil por categorias de uso – variação acumulada em 12
meses: jan/2002 a jan/2014 ...................................................................................................... 87
Gráfico 2 – Participação do emprego em setores selecionados da atividade econômica
(Brasil): 1995 a 2013 ................................................................................................................ 88
Gráfico 3 – Variação do emprego na economia do Brasil em setores selecionados: 2013/ 1995
(em %) ...................................................................................................................................... 89
Gráfico 4 – Participação do VA da indústria de transformação em relação ao PIB do Brasil:
1995 a 2010 (em %). ................................................................................................................ 90
Gráfico 5 – Participação do VTI no VBPI da indústria de transformação no Brasil: 1994 a
2009 .......................................................................................................................................... 91
Gráfico 6 – Saldo comercial brasileiro dos setores industriais por intensidade tecnológica, em
US$ bi. ...................................................................................................................................... 93
Gráfico 7 – Variação cambial (US$/R$) .................................................................................. 95
Gráfico 8 – Avanço do plano de desembolso: Programa BR-L1016 (US$ milhões) ............. 147
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Diferentes tipologias de aglomerações de empresas ........................................... 117
SUMÁRIO
Introdução ............................................................................................................................... 12
1 – Teoria da localização industrial ...................................................................................... 17
1.1. Marcos teóricos da Economia Regional ............................................................................ 17
1.2. Organização Industrial e economias de localização: os distritos industriais ..................... 24
1.3. Abordagens recentes acerca da Teoria da Localização: os clusters de empresas ............. 28
2 – Desequilíbrios regionais no brasil ................................................................................... 49
2.1. Influência das políticas de desenvolvimento ..................................................................... 51
2.2. Neoliberalismo e o abandono do pensamento regional ..................................................... 69
2.3. Efeitos para a estrutura produtiva: desindustrialização abismo abaixo ............................. 85
2.4. Impactos sobre as cidades e a precarização intraurbana.................................................. 102
3 – Ascenção dos arranjos produtivos locais ...................................................................... 112
3.1. Política de APLs no Brasil .............................................................................................. 113
3.2. Instrumento de desenvolvimento regional no Estado de São Paulo ................................ 128
3.3. Do planejamento estratégico ao arranjo produtivo local: o caso do Grande ABC .......... 148
Conclusão .............................................................................................................................. 158
Bibliografia ............................................................................................................................ 164
Anexos .................................................................................................................................... 185
12
INTRODUÇÃO
No Brasil, ao passo que as medidas neoliberais ganhavam preponderância, novas
abordagens de políticas regionais baseadas nos teóricos da localização industrial ganharam
força, a contar do modelo baseado nas experiências internacionais de desenvolvimento local,
especialmente os chamados distritos industriais italianos. Segundo o MDIC (2004, p.5), “o
mesmo fenômeno é às vezes denominado arranjo produtivo local, sistema produtivo local ou
mesmo ‘cluster’”.
Apesar da falta de um padrão literário único para designar o fenômeno das
concentrações geográficas de empresas e organizações correlatas participantes de uma
mesma atividade produtiva, a abordagem com maior destaque corresponde aos Arranjos
Produtivos Locais (APLs), fundamentalmente apoiados na noção de economias externas
locais, de dimensão territorial.
Alfred Marshall (1842–1924) foi o primeiro autor a correlacionar em Princípios de
Economia Política (1982), no fim do século XIX, o fenômeno da concentração de indústrias
especializadas em certas localidades com o que se entende hoje por “distritos industriais”. O
autor ganhou grande destaque especialmente ao introduzir o conceito de economias externas,
ou seja, vantagens proporcionadas pelo desenvolvimento geral da atividade aos participantes
do distrito industrial.
Cerca de um século mais tarde, nos anos 1970 e 1980, mesmo com a queda do
regime de Bretton Woods e o colapso do sistema fordista de produção, certas concentrações
geográficas de empresas localizadas em aglomerações produtivas e distritos industriais
alcançaram êxito – especialmente os distritos industriais italianos e de alta tecnologia nos
EUA –, tornando-se referências para o desenvolvimento de novos estudos acerca do papel
das localidades enquanto promotoras de crescimento econômico e dinamismo próprio.
Isso levou a um novo avanço das teorias da localização industrial no campo regional,
com destaque aos estudiosos da teoria da especialização flexível, a linha de pensamento da
Escola de Harvard e as contribuições da chamada Nova Geografia Econômica. Michael
Porter (1986, 1989, 1990, 2000), principal ícone dessas correntes, apontou que a vantagem
competitiva de uma nação, ou regiões, no mundo globalizado, depende de um conjunto de
fatores locacionais geograficamente restritos e que, juntos, formam aquilo que denominou
ser o sistema do “diamante”.
13
No Brasil, a ascensão da teoria da localização industrial surgiu como um
desdobramento da nova ordem econômica mundial sob as determinações do Consenso de
Washington (1989), frente a um quadro de consolidação dos pressupostos neoliberais e
grande perda de autonomia do Estado Nacional como indutor de políticas de
desenvolvimento regional.
Graves efeitos foram sentidos no território nacional, especialmente com o processo
de globalização financeira, entre os quais dois fenômenos muito associados entre eles. O
primeiro, que diz respeito ao desmantelamento das atividades industriais no país, fenômeno
conhecido como “desindustrialização” produtiva. E o segundo, relacionado ao processo de
precarização das relações de produção, retratadas pelos conflitos sociais ocorridos no que
David Harvey chama de “ambiente construído” e nas péssimas condições de vida daquilo
que Flávio Vilaça entende ser o “espaço intraurbano”.
Em meio à trajetória neoliberal, as políticas públicas dirigidas ao fortalecimento de
APLs foram oficialmente iniciadas em 2004, com a criação do GTP APLs (Grupo de
Trabalho Permanente para APLs), coordenado pelo MDIC por meio da Portaria
Interministerial nº. 200/2004. Em oposição às políticas pensadas para a integração do
território nacional, especialmente as políticas de desenvolvimento implementadas no final
dos anos 1950 e início dos anos 1960 a partir da criação de um parque industrial
“diversificado e moderno”, as novas abordagens sustentam que o crescimento econômico
advém fundamentalmente da força dos fatores locacionais compreendidos em uma
respectiva região, de adquirirem vantagem competitiva frente às regiões rivais, seja dentro
ou fora do território nacional.
Nesse contexto, o Programa Estadual de Fomento aos APLs do Estado de São Paulo
incentivou transformações nas localidades que apoia. O Programa reconhece 24 APLs e
aglomerados produtivos distribuídos em mais de 120 municípios de São Paulo, sendo que 14
também integraram um projeto executado com financiamentos do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID). (SDECTI, 02/04/2014).
Para a viabilização destas iniciativas foi institucionalizada a Rede Paulista de APLs,
instância interinstitucional constituída em julho de 2007, composta pela atual Secretaria do
Desenvolvimento Econômico, Ciência, Tecnologia e Inovação do Governo do Estado de São
Paulo (Sdecti-SP), Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Estado de São Paulo
(Sebrae-SP) e Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp). A Rede
comprometeu-se desde então a apoiar e intermediar os esforços para melhoria da
14
“competitividade” dessas localidades, por meio da articulação de ações entre as empresas e as
organizações participantes, além de financiamentos de serviços técnicos especializados.
A estruturação de políticas baseadas em modelos preponderantemente localistas indica
a forma pela qual o Governo paulista procurou responder aos dilemas regionais enfrentados
no estado de São Paulo, especialmente ao longo dos anos 2000, de maneira semelhante ao
que ocorreu em outras unidades federativas do país, conforme as diretrizes do GTP-APL em
nível federal.
Nesse sentido, os objetivos deste estudo são, em primeiro lugar, avaliar se a
formulação do Programa de fomento a Arranjos Produtivos Locais (APLs) no Brasil seguiu a
base conceitual formulada conforme os pressupostos das teorias da localização industrial e,
em segundo, verificar se os APLs paulistas, amparados nas vantagens dos fatores locacionais,
contribuíram para o crescimento endógeno e para dinamizar as localidades em que foram
implementados no estado de São Paulo.
Concebida e implantada fora do âmbito do sistema de integração produtiva nacional, a
política de promoção e apoio ao fortalecimento de APLs seria suficiente para reverter o
quadro de desintegração magnificado pelo processo de desindustrialização em curso, por um
lado, e por outro, a precarização das condições de vida das classes sociais mais desfavorecidas
que vivem nas periferias e interlândias urbanas?
Com o propósito de compreender como decorreu a experiência dos APLs no estado de
São Paulo, especialmente com a concepção da Rede Paulista de APLs, e os benefícios deles
decorrentes às localidades, a investigação seguiu o chamado “tripé da investigação
econômica”, formado pela análise dinâmica e simultânea de estudos teóricos, históricos e
empíricos.
O trabalho parte da linha raciocínio de autores como Francisco de Oliveira (1981),
David Harvey (1982, 2005, 2013), Milton Santos (1993), Flávio Vilaça (1998), Ermínia
Maricato (2001, 2011), Henri Lefebvre (2003) e Carlos Brandão (2009) para explicar que o
problema que o pensamento regional se propõe estudar é justamente o de que não existe
homogeneidade espacial, em detrimento da análise dos fatores em espaços como pontos
dados. Sua investigação é resultado, ao contrário, do estudo dos fenômenos, manifestações,
interações e conflitos sociais ocorridos em determinado território.
Composta por três capítulos que seguem a esta introdução, a pesquisa procurou
delinear no primeiro capítulo, “Teorias da localização industrial”, as origens acerca da
dimensão regional no pensamento econômico, com base no levantamento bibliográfico e
15
sistematização das principais ideias e contribuições presentes nas obras de notórios autores e
especialistas do tema. O capítulo abrange as determinações dos estudiosos das teorias da
localização industrial, baseadas principalmente nas vantagens dos fatores locacionais
presentes em determinados territórios. Essas teorias levaram ao surgimento de importantes
conceitos na literatura econômica, como aglomerações produtivas de empresas, distritos
industriais, clusters e, posteriormente no Brasil, Arranjos Produtivos Locais (APLs) e
Sistemas Locais de Produção e Inovação (SLPIs).
O segundo capítulo, “Pensamento regional no Brasil”, tratou de realizar um resgate
sobre a origem e desempenho de algumas das mais relevantes políticas de desenvolvimento
adotadas a partir dos anos 1950 no país, ao longo do período “nacional-desenvolvimentista”
(1950-1979), especialmente a criação das Superintendências de Desenvolvimento Regional,
pensadas sob a ótica do planejamento e ordenamento do território nacional. O estudo foi
baseado na análise bibliográfica de autores que difundiram seus pontos de vista sobre as
principais implicações que estas políticas geraram para as regiões em que atuaram, entre os
quais: Octavio Ianni (1979), M. C. Tavares (1981), F. Oliveira (1981) e José de Souza
Martins (1994).
A análise sobre a ascensão do processo de globalização financeira foi baseada nos
estudos de Paulo Nogueira Batista (1994), Perry Anderson (1995) e François Chesnais (2010),
a adoção dos ideais neoliberais ocorreu no Brasil especialmente a partir dos anos 1990,
levando ao abandono do pensamento regional sob a ótica da integração nacional e à perda de
autonomia do Estado-Nacional para intervir nos rumos a serem seguidos pelo país nas esferas
produtiva e territorial, especialmente com o agravamento dos processos de
“desindustrialização” e “precarização” das relações de produção “intraurbanas”. A análise
recai sobre os principais enfoques no que se refere às suas origens, levando à reflexão sobre a
continuidade destes acontecimentos no Brasil.
Para analisar o fenômeno da “desindustrialização” em curso no país, além da análise
de autores como Michael Kalecki (1983), John Maynard Keynes (1985), Robert Rowthorn e
John Wells (1987), Luiz Gonzaga Belluzzo (2003), Mehdi Shafaeddin (2005), e José Luís
Oreiro e Nelson Marconi (2014), o autor realizou o tratamento de dados estatísticos primários
obtidos a partir das pesquisas feitas nos bancos de dados online de algumas das principais
entidades e institutos promotores e gestores de dados estatísticos, entre os quais: Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Ministério do Trabalho e Emprego (MTE),
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e Banco Central do
16
Brasil (BCB). Com relação ao fenômeno da precarização das relações de produção no espaço
“intraurbano”, a investigação recai sobre os estudos de Oliveira (1982), Harvey (1982), Vilaça
(1998), Bonduki (1998), Tavares (1999) e Maricato (2001), além do tratamento de dados das
bases do IBGE e da Organização das Nações Unidas (ONU).
Em meio à nova dinâmica da acumulação capitalista e da “financeirização” em curso,
o terceiro capítulo, “Ascensão dos Arranjos Produtivos Locais”, consoante ao objetivo
estabelecido, procurou demonstrar, num primeiro passo, como as teorias da localização
industrial e do “poder do local” assumiram preponderância no cenário econômico nacional, a
partir da análise de conceitos e marcos legais para implementação das políticas e programas
de apoio aos APLs a partir dos anos 2000 no país. Para isso foi apresentado o caso do
Programa Estadual de Fomento aos Arranjos Produtivos Locais do Estado de São Paulo,
oficializado em 2007 por meio da formalização da Rede Paulista de APLs. Em um segundo
momento, para analisar os fundamentos das políticas de APLs e os efeitos dinamizadores
gerados às localidades onde atuam, a investigação baseou-se no estudo de bibliografias de
estudiosos do tema, bem como no tratamento de dados obtidos especialmente junto a
Fundação Sistema Estatal de Análise de Dados (Seade), Sdecti-SP, Sebrae-SP e Fiesp.
O trabalho se encerra com uma conclusão, na qual é realizada uma síntese sobre os
principais elementos analisados no decorrer desta investigação, e um desfecho sobre os
principais resultados alcançados a partir das indagações anteriormente propostas. Finalmente,
são tecidas considerações finais que possam contribuir com a reflexão no caso de
investigações futuras sobre o tema.
17
CAPÍTULO 1 – TEORIA DA LOCALIZAÇÃO INDUSTRIAL
Neste capítulo será apresentado o embasamento teórico sobre alguns dos principais
conceitos que dão fundamento ao entendimento desse trabalho, a contar da noção de
Economia Regional, a Teoria da Localização Industrial e os clusters de empresas. Na seção
1.1. Marcos teóricos da Economia Regional, tratamos de introduzir a dimensão espacial na
Ciência Econômica, ou Economia Regional, a partir da análise de algumas das principais
correntes teóricas sobre o assunto, a contar da chamada escola tradicional da economia
regional, dos estudiosos do planejamento e ordenamento territorial, e das correntes teóricas de
ótica marxista.
Na seção 1.2. Organização Industrial e economias de localização, apresentamos as
principais definições sobre as Teorias de Localização Industrial. A abordagem resgata a
concepção dos distritos industriais ingleses retratados por Alfred Marshall, que em Princípios
de economia política dedicou um capítulo especial para apresentar as economias externas
proporcionadas aos agentes participantes dos distritos, constituindo-se nos elementos
fundamentais ao rendimento do conjunto.
Na seção 1.3. Novas abordagens da Teoria da Localização Industrial, analisamos
algumas das principais correntes teóricas que a partir dos anos 1980 avançaram nas ideias
introduzidas por Marshall, porém, agora em outras realidades, como no caso de distritos
industriais, ou clusters de empresas surgidos na Itália e nos EUA. A seção se concentra nas
abordagens dos teóricos das correntes Neo-Smithiana, ou especialização flexível, nas
principais linhas de pensamento da Escola de Harvard - baseada principalmente na ideia do
sistema do “diamante” formulado por Michael Porter - e nas contribuições da Nova Geografia
Econômica - com referência às investigações de Paul Krugman, que partiu da economia
internacional para elaborar uma teoria da localização.
1.1. Marcos teóricos da Economia Regional
O estudo do espaço geográfico e suas relações com o homem é um dos ramos mais
importantes das Ciências Sociais, e suas particularidades são objeto de ampla discussão, com
enfoques diferenciados no que se refere às dimensões temporais tradicionalmente estudadas
nas Ciências Econômicas, especialmente aquelas que se baseiam na teoria do valor
18
utilidade1, regidas pelo equilíbrio geral dos mercados que se autorregulam, das condições de
caeteris paribus2 e dos coeficientes lineares (DOBB, 1975, p. 192-3)3.
Segundo o geógrafo Ruy Moreira sendo o espaço objeto de estudo da geografia, cujo
principal objetivo é a organização do espaço pelo homem, de caráter social, “a formação
espacial ajuda a analisar as formas de organização das sociedades nos diferentes tempos da
história” (MOREIRA, 2007, p. 75). De mero receptáculo das relações humanas no território
a produto social, o espaço tornou-se predeterminante para o estudo das relações sociais e
motivo de interesse no estudo da Economia.
1.1.1. Escola tradicional da localização industrial
Incorporando novas noções que figuram paralelamente à dimensão temporal, o
estudo regional foi introduzido na Economia a partir da percepção e das influências que o
espaço geográfico exercia para a rentabilidade de determinadas atividades econômicas
espacialmente localizadas, ou seja, cuja produção se dava em territórios geograficamente
circunscritos.
Reunindo algumas das principais correntes do pensamento regional entre os séculos
XIX e XX, Georges Benko (1999) explica que os autores da escola “tradicional” da
economia regional, ou espacial, entendiam por região essencialmente a noção de distância
entre dois ou mais pontos no espaço. Sendo assim, uma nova variável que envolve custo de
transporte – considerando armazenagem, frete, desembaraço, entre outras despesas de
deslocamento – passa a ser introduzida na função do lucro da firma, influenciando sua
rentabilidade.
De acordo com as informações do Manual de Localização Industrial4 (1968)
elaborado pelo Banco do Nordeste, o contexto regional incorporado pela escola “tradicional”
consistiu em uma nova dimensão ao pensamento econômico. A questão regional foi inserida
como uma nova variável ao modelo das expectativas dos agentes relacionados à produção
1 Entre os ícones da teoria do valor utilidade destaca-se William S. Jevons (1835-1882), Carl Menger (1840-1921) e León Walras (1834-1910). 2 De acordo com o Dicionário de Economia e Administração (1996), a expressão em latim caeteris paribus significa “permanecendo constante todas as demais variáveis”, sendo muito utilizada quando se pretende avaliar as consequências de uma variável sobre outra, supondo-se as demais inalteradas (SANDRONI, 1996, p. 64). 3 Dobb (1975, p.193) enfatiza que o predomínio da doutrina “utilitarista” levou a um sério empobrecimento da Economia, como começou a ser chamada no lugar de Economia Política, esta última que leva em conta o estudo das relações sociais de produção, seus conflitos, dilemas e contradições no âmbito das atividades econômicas. 4 O Manual de Localização Industrial é um trabalho que foi elaborado pelo Escritório Técnico de Estudos do Banco do Nordeste do Brasil (ETENE), em 1960, e coordenado por Fernando de Oliveira Mota.
19
das atividades econômicas, ou seja, a partir “das influências que o espaço geográfico exerce
sobre aquelas atividades, uma vez que elas se acham, natural e necessariamente,
condicionadas pela distribuição espacial dos recursos de produção, de um lado, e dos
aglomerados humanos, de outro” (MOTA, 1968, p. IX).
De acordo com Benko, o alemão Johann Heinrich von Thünen (1783-1850),
apelidado de “pai das teorias da localização”, escreveu5 que, para cada produto há uma
distância limite a partir da qual a produção deixava de ser rentável (BENKO, 1999, p. 39).
Alfred Weber (1868–1958), considerado o fundador do modelo de localização industrial e da
economia de aglomeração, escreveu que “se o empresário se distancia do ponto ótimo
definido pelos custos de transporte, é para realizar economias suplementares nos custos de
mão de obra, ou para aproveitar as economias de aglomeração”6 (WEBER, 1999, p. 43).
Mota considera que a noção de distância era encarada pela escola alemã – a quem se
deve, segundo o autor, a formulação teórica do problema da localização – como uma teoria
“geral” da localização com vistas à teoria geral do equilíbrio, isto é, “um sistema capaz de
‘teorizar’ as inter-relações dos fatores que afetam a distribuição espacial das atividades
econômicas” (MOTA, 1968, p. X-I).
Apesar da grande referência feita a escola alemã, foi o inglês Alfred Marshall (1842–
1924) que associou em “Princípios de Economia Política” (1890)7 as teorias do equilíbrio
das economias de aglomeração à lógica da Organização Industrial. O autor correlacionou o
fenômeno da concentração de indústrias especializadas em certas localidades com a noção
de “distritos industriais”, introduzindo especialmente o conceito de economias externas, ou
suplementares ao conjunto, ou seja, vantagens proporcionadas pelo desenvolvimento geral
da atividade aos participantes do entorno geográfico do distrito industrial. Segundo a
definição de Benko (1999, p. 45-6):
“Pode definir-se o distrito industrial como uma entidade socioterritorial caracterizada pela presença ativa de uma comunidade humana e de uma população de empresas num espaço geográfico e histórico. No distrito, a comunidade e as empresas tentem a reunir-se [(...)] A eficácia desta organização industrial é analisada por A. Marshall por referência à noção de economias externas locais”.
5 Der Isolitere Staat in Beizeihung auf Lanwirtshaft und Nationalokonomie (O Estado isolado nas suas relações com a Agricultura e a Economia Nacional, 1826). Para mais informações, vide Benko (1999, p. 38). 6 Uber den Standort der Industrien - Sobre a localização das indústrias – 1909 (BENKO, 1999, p. 43). 7 BENKO, 1999, p. 45.
20
Benko considera que apesar da relevância das teorias de Marshall, especialmente
pelo fato de ter posto em relevância a importância da localização para o acesso aos fatores de
produção, o autor tenha sido esquecido por muitos anos da análise espacial. “Só a partir da
década de [19]80 é que os seus trabalhos foram redescobertos, no âmbito de uma extensa
literatura sobre os distritos industriais” (BENKO, 1999, p. 46).
Ainda com relação aos estudiosos da localização industrial, Benko aponta que ao
final dos anos 1960, Alan Pred (1936–2007) indica haver lugar para uma nova teoria de
localização baseada no aperfeiçoamento das teorias tradicionais (von Thünen, Weber),
através da consideração de fatores não-mensuráveis, tais como a imperfeição da informação,
variáveis psicológicas, restrições sociais, motivações dos agentes e o próprio comportamento
dos decisores (BENKO, 1999, p. 70), ao qual incluímos também os chamados “fatores
locacionais”.
De acordo com Mota, os fatores locacionais são apresentados por uma multiplicidade
de variáveis que podem influenciar a localização da atividade industrial e constituir, em
alguns casos, “‘distorções’ dos aspectos estritamente econômicos do problema” (MOTA,
1968, p. 3). O autor agrupa tais “fatores” em três grupos: 1) Fatores gerais, que influenciam
na distribuição regional das indústrias, subdividido em fatores regionais (transportes e
insumos) e fatores técnico-locacionais (aglomerativos ou desaglomerativos); 2) Fatores
especiais, que afetam a distribuição espacial de certas indústrias, subdividido em
disponibilidades relativas (água, clima, terra, serviços) e resíduos industriais; e 3)
Motivações, fatores que influenciam as escolhas e decisões dos empresários, subdividido em
fatores tangíveis (capital e crédito, incentivos fiscais) e fatores intangíveis (bem-estar;
atitudes; outros) (MOTA, 1968, p. 3-15).
1.1.2. Estudiosos do ordenamento e planejamento territorial
De acordo com Benko, até a Segunda Guerra Mundial (1939-1945) “o espaço e os
problemas ligados à gestão do espaço mantiveram-se como variáveis largamente ignoradas
pelos cientistas, sobretudo pelos investigadores das ciências econômicas” (BENKO, 1999, p.
5). Para o autor, é apenas a partir dos anos 1950 que a investigação sobre a ciência regional
toma novos caminhos. Antes com foco no problema da localização das empresas e das
atividades produtivas, o estudo do espaço passa a centrar-se na responsabilidade do Estado, e
de suas autarquias, com relação à gestão harmoniosa das atividades no espaço.
21
Quando a sociedade começou a se preocupar com os problemas da gestão do espaço,
o economista americano Walter Isard (1919-2010) organizou um grupo de economistas
espaciais em torno da chamada Regional Science Association, dando origem à “ciência
regional” (regional science). Para Benko (1999, p.5), “trata-se de uma disciplina
cruzamento, situada na encruzilhada da ciência econômica, da geografia, da sociologia, da
ciência política e da antropologia”.
A disciplina se tornou referência na análise das políticas de ordenamento territorial
com vista à constituição de sociedades mais justas e prósperas sobre os destroços da guerra.
Na obra Introduction to regional science (1975), Isard resume que a Regional science “trata
do estudo atento e paciente dos problemas sociais nas suas dimensões regionais ou espaciais,
empregando diversas combinações de investigação analítica e empírica” (BENKO, 1999, p.
13). A ciência regional introduziu, por conta disso, a noção do espaço às teorias econômicas
existentes, extrapolando simples generalizações e aprofundando novas tônicas à análise
econômica.
Também nos anos 1950, os estudos sobre a ciência regional desdobraram-se na
investigação sobre crescimento urbano e regional de vanguarda francesa, com destaque aos
“polos de crescimento” de François Perroux (1903-1987), decorrente dos seus estudos sobre o
fenômeno da aglomeração industrial na França e na Alemanha. Segundo este autor, “o
crescimento não aparece em todo o lado ao mesmo tempo; manifesta-se em pontos ou polos
de crescimento de intensidade variável; difunde-se através de diversos canais e com efeitos
terminais variáveis sobre o conjunto da economia” (PERROUX, apud BENKO, p. 78).
1.1.3. Contribuições teóricas de ótica marxista
Rompendo com a tendência generalizada, geralmente econômica, em acreditar que as
estruturas sociais provocam transformações no espaço e não o aposto, algumas correntes
afirmam que o espaço também provoca transformações na questão social. Este é o caso de
Henri Lefebvre (1901 – 1991), que em La production de l'espace (1974), escreve: “o espaço
torna-se uma oportunidade para ler ‘os vestígios sociais dos diversos modos de produção
dominante’” (LEFEBVRE apud BENKO, 1999, p. 92), sendo considerado, a partir de então,
não “reflexo”, mas parte das relações de produção e luta de classes entre as forças produtivas
ali presentes.
Para Lefebvre, “o espaço ‘reage de volta’ sobre as relações sociais”, não chegando a
ser definido como algo superestrutural, ou seja, que altera a base econômica, mas sendo capaz
22
de modificá-las, sem, contudo transformá-las (LEFEBVRE apud VILAÇA, 1998, p. 46-7).
Nas considerações do próprio Lefebvre (2003, p. 85) sobre o espaço territorial:
“Space is never produced in the sense that a kilogram of sugar or a yard of cloth is produced. Nor it is an aggregate of the places or locations such products as sugar, wheat or cloth. Does it then come into being after the fashion of superstructure? Again, no. It would be more accurate to say that it is at once a precondition and a result of superstructures. The state and each of its constituent institutions call for spaces - but spaces which they can organize according to their specific requirements; so there is no sense in which space can be treated solely as an a prioricondition of these institutions and the state which presides over them. Is space a social relationship? Certainly - but one which is inherent to property relationships (especially the ownership of the earth, of the land) and also closely bound up with the forces of production (which impose a form on that earth or land); here we see the polyvalence of social space, its ‘reality’ at once formal and material. Though a product to be used, to be consumed, it is also a means of production; networks of exchange and flows of raw materials and energy fashion space and are determined by it. Thus this means of poduction, produced as such, cannot be separated either from the productive forces, including technology and knowledge, or from the social division of labor which shapes it, or from the state and the superstructures of society” 8.
Outro destaque foi a teoria da divisão espacial do trabalho atribuída a Philippe
Aydalot. O autor afirmou em La division spaciale du travail (1983) que o custo do trabalho,
isto é, o custo de reprodução da força do trabalho ligado a um modo de vida, não é o mesmo
em todas as localizações. Benko considera que para Aydalot, a diferença entre os modos de
8 “Espaço nunca é produzido da mesma maneira que é produzido um quilo de açúcar ou um metro de tecido. Também não é um agregado de lugares ou locais como os produtos como açúcar, trigo ou pano. Então, será que vem das superestruturas? De novo, não. Seria mais correto dizer que é ao mesmo tempo precondição e resultado das superestruturas. O Estado e cada uma das suas instituições constituintes pedem espaços - mas espaços que podem organizar de acordo com seus requisitos específicos; portanto, não há sentido em que o espaço possa ser tratado apenas como uma condição a priori dessas instituições e do Estado que as preside. Espaço é uma relação social? Certamente - mas que é inerente às relações de propriedade (especialmente propriedade da terra, território) e também intimamente ligada às forças de produção (que impõem uma forma à essa terra ou território); aqui vemos a polivalência do espaço social, a sua ‘realidade’ ao mesmo tempo formal e material. Apesar de um produto, para ser usado, ser consumido, é também um meio de produção; redes de trocas e fluxos de matérias-primas e espaço fashion de energia são determinados por ele. Assim, estes meios de produção, produzidos como tal, não podem ser separados das forças produtivas, incluindo tecnologia e conhecimento, ou da divisão social do trabalho que os moldam, ou do Estado e superestruturas da sociedade”.
23
vida e as formas de produção pode trazer vantagens à empresa, aquilo a que se chamaria, em
termos marxistas, de uma mais valia-extra. (BENKO, 1999, p.74).
David Harvey (1982, 2005, 2013), considera o espaço um atributo material de todos os
valores de uso. Para ele, “a terra é o ‘objeto universal do trabalho humano’, a ‘condição
original’ de toda a produção e repositório de uma variedade aparentemente infinita dos
principais valores de uso ‘espontaneamente proporcionados pela natureza’.” (HARVEY,
2013, p.p 431-79). Na prática, segundo o autor, a “teoria da localização burguesa” não
trabalha com fatores estritamente econômicos, suscetíveis de uma adequada mensuração.
Para Harvey, “toda a forma de mobilidade geográfica do capital requer infraestruturas
espaciais fixas e seguras para funcionar efetivamente” (HARVEY, 2005, p. 148). Trata-se,
segundo o autor, do poder de mobilidade geográfica tanto do capital como da força de
trabalho. “Essa mobilidade depende da criação de infraestruturas fixas e imobilizadas, cuja
permanência relativa na paisagem do capitalismo reforça a coerência regional [(...)] requisito
para suas próprias necessidades em um instante específico do tempo” (HARVEY, p. 150).
Ainda, segundo o autor, “fábricas e campos, escolas, igrejas, centros comerciais e parques,
rodovias e ferrovias se espalham por uma paisagem que tem sido indelével e
irreversivelmente criada seguindo os ditames do capitalismo” (HARVEY, 2013, p. 477).
Ao abordar o que chamou de “ambiente construído”9, Harvey analisou como a
qualidade e os custos dos elementos aí presentes afetam o padrão de vida da força de trabalho
e agravam os conflitos sociais geograficamente localizados em sociedades capitalistas
avançadas. Para Harvey, a luta do trabalhador para controlar suas condições de existência
desdobrou-se em duas: “A primeira, localizada no local de trabalho, refere-se às condições de
trabalho e à taxa de salário que oferece o poder aquisitivo para bens de consumo. A segunda,
travada no local de viver, é contra formas secundárias de exploração e apropriação”
(HARVEY, 2013, p. 8). Ainda segundo o autor, “a produção de configurações espaciais pode
então ser tratada como um ‘momento ativo’ dentro da dinâmica geral da acumulação e da
reprodução social” (HARVEY, 2013, p. 479).
Milton Santos, por sua vez, acredita similarmente, que o “espaço reproduz-se, ele
mesmo, no interior da totalidade [(...)] o espaço influencia também a evolução de outras
estruturas e por isso torna-se um componente fundamental da totalidade social e seus
movimentos” (SANTOS, 1993, p. 18). Ao apresentar o conceito de “sítio social” como locais
9 “Sob essa expressão incluo a totalidade das estruturas físicas – casas, ruas, fábricas, escritórios, sistemas de esgoto, parques, equipamentos culturais e educacionais etc” (HARVEY, 1982, p. 6).
24
de disputas entre atividades e pessoas por dada localização, Santos explica o surgimento
destes sítios “uma vez que o funcionamento da sociedade urbana transforma seletivamente os
lugares, afeiçoando-os às suas exigências funcionais. É assim que certos pontos se tornam
mais acessíveis, certas artérias mais atrativas e, também, uns e outros, mais valorizados”
(SANTOS, 1993. p. 96).
Na concepção do sociólogo Francisco de Oliveira, o conceito de região se fundamenta
“na especificidade da reprodução de capital, nas formas que o processo de acumulação
assume, na estrutura de classes peculiar a essas formas e, portanto, também nas formas de luta
de classes e do conflito social em escala mais geral”. Segundo este autor, a dimensão política,
exige a elaboração mais cuidadosa do conceito de “região”, “isto é, de como o controle de
certas classes ‘fecha’ a região” (OLIVEIRA, 1981. P. 27, 31).
Flávio Vilaça explicita, por sua vez, que “a segregação é uma determinada geografia,
produzida pela classe dominante, e por meio da qual essa classe exerce sua dominação –
através do espaço urbano” (VILAÇA, 1998, p.46). Segundo Carlos Brandão, finalmente, as
contribuições teóricas de ótica marxista consideram que “o espaço é uma produção social,
procurando analisar os conflitos que se estruturam e as lutas que se travam em torno desse
ambiente construído socialmente” (BRANDÃO, 2009, p. 65).
Segundo esta vertente, a ciência regional (ou economia espacial) é uma disciplina
multidisciplinar que incorpora variáveis de diferentes campos da investigação social e que se
dedica a responder aos questionamentos sobre as desigualdades e desequilíbrios espaciais
presentes a partir das relações sociais de produção. O problema a que se propõe estudar é
justamente o de que não existe homogeneidade espacial, em detrimento da análise dos
agentes em espaços como pontos dados. Sua investigação é resultado, ao contrário, do
estudo das relações entre indivíduos, grupos e classes sociais, em diferentes pontos ou
territórios10, com características distintas no espaço.
1.2. Organização Industrial e economias de localização: os distritos industriais
Alfred Marshall foi o primeiro autor a incorporar a noção de economias externas
locais, de dimensão territorial, como função da eficácia de uma determinada “Organização
10 A noção de território aqui utilizada é a mesma que aquela apontada por Marcos A. Saquet, isto é, “uma construção social e histórica que envolve necessariamente o poder, as contradições, as demarcações, as desigualdades, as redes de circulação e comunicação (transescalaridade), as demarcações, as identidades, as apropriações e dominações”. (SAQUET, 2014, p. 177)
25
Industrial” existente no espaço. O autor concluiu que na produção em larga escala11, o
“rendimento” obtido por um conjunto de indústrias correlatas geograficamente próximas
costuma seguir uma trajetória constante. Em suas palavras, “as ações das leis do rendimento
decrescente12 e do rendimento crescente13 se neutralizam exatamente uma à outra, e os
cobertores se subordinam à lei do rendimento constante” (MARSHALL, 1982, p. 268).
Marshall incorporou a noção da “boa” Organização Industrial, ao qual inclui o
conceito de economias externas de escala, como um novo elemento causador de influência às
atividades produtivas, em acréscimo aos fatores produtivos Terra, Trabalho e Capital. Nas
palavras do autor:
“é necessário então que procuremos examinar cuidadosamente se a organização industrial atual não poderia ser modificada vantajosamente, de modo a aumentar as oportunidades que têm as categorias inferiores da indústria de utilizar as faculdades mentais latentes, de se comprazer nessa utilização, e de, pelo seu uso, fortalecê-las” (MARSHALL, 1982, p. 216).
Encarando o que considerou ser a Organização Industrial das “economias derivadas de
um aumento da escala de produção de qualquer espécie de bens”, o autor distinguiu estas
“economias”, ou o que ele entende como vantagens da Organização Industrial, em duas
partes: economias internas, que é dependente dos recursos das empresas que a ela se dedicam
individualmente; e economias externas, dependentes do desenvolvimento geral da indústria
(MARSHALL, 1982, p. 229).
Por economias “internas”, Marshall adotou primeiramente as contribuições de Adam
Smith (1723-1790) acerca dos efeitos da divisão e especialização do trabalho, argumentando
que “‘a prática leva à perfeição’” (MARSHALL, 1982, p. 219). O autor acrescenta, no
11 “A operação em maior escala permite com que administradores e funcionários se especializem em suas tarefas e façam uso de instalações e equipamentos mais especializados e de grande escala” (PINDYCK & RUBINFELD, 1994, p. 243). Com isso, o custo marginal para a fabricação de uma unidade adicional de produto torna-se menor, elevando a taxa de lucro do negócio. 12 “A lei ou manifestação de tendência ao Rendimento Decrescente pode ser provisoriamente expressa assim: um aumento do capital e do trabalho aplicados no cultivo da terra causa em geral um aumento menos que proporcional no montante do produto obtido, a não ser que coincida com a melhoria nas técnicas na agricultura” (Ibid., p. 143). O autor (Id., p. 159) enfatiza que a lei do rendimento decrescente foi enunciada pela primeira vez por Robert Jacques Turgot (1727-1781), cuja doutrina foi influenciada pelos fisiocratas, sendo suas principais aplicações desenvolvidas por David Ricardo (1772-1823). 13 O autor considera que “a lei do rendimento crescente pode ser expressa assim: – Um aumento de trabalho e capital leva geralmente a uma organização melhor, que aumenta a produtividade da ação do trabalho e do capital” (MARSHALL, 1982, p.268). Marshall adotou primeiramente as contribuições de Adam Smith (1723-1790) contidas em “A Riqueza das Nações” (1776) acerca dos efeitos da divisão e especialização do trabalho.
26
entanto, que quando a ação do trabalho especializado é reduzida à mera rotina, ele aproxima-
se do estágio em que pode ser feito pela máquina. Segundo o autor (MARSHALL, 1982, p.
222), “qualquer operação fabril que possa ser reduzida à uniformidade, de modo que tenha
que fazer-se a mesma coisa inúmeras vezes da mesma maneira, será com certeza, mais cedo
ou mais tarde, executada pela máquina”. (MARSHALL, 1982, p. 229).
Segundo Marshall, os movimentos de aperfeiçoamento da maquinaria e da crescente
subdivisão do trabalho caminharam paralelamente podendo estar relacionados de certo modo
entre si. Para o autor, fundamentalmente, esse movimento teve como principal objetivo o
barateamento do trabalho. Para Marshall, “o efeito principal do progresso da máquina é
baratear e tornar mais preciso o trabalho que, de qualquer sorte, seria subdividido”.
(MARSHALL, 1982, p. 222).
Por economias “externas” o autor considera a noção de concentração de indústrias
especializadas em certas localidades, ou “‘indústria localizada’”. Para ele, além dos benefícios
obtidos pela proximidade a melhores condições físicas e recursos naturais abundantes, as
economias externas advêm, sobretudo das vantagens proporcionadas pelo desenvolvimento
geral da indústria ao conjunto de participantes do seu entorno geográfico.
Este entendimento surgiu em meio à Revolução Industrial Inglesa, quando o autor
observou haver grupos de pequenas indústrias aglomeradas sob a forma de distritos
industriais, geralmente em subúrbios próximos aos ricos centros comerciais ingleses.
“Em algumas das cidades manufatureiras da Inglaterra, as vantagens da variedade de emprego se combinam com as da localização da indústria, e isso constitui a causa principal do seu contínuo crescimento. Mas, por outro lado, o valor que o centro de uma grande cidade tem para fins comerciais, permite que se exija pelo terreno um preço muito mais elevado do que ele valeria para uma fábrica, mesmo quando se leva em consideração essa combinação de vantagens. E há uma concorrência semelhante entre os empregados do comércio e os operários em relação à moradia, e o resultado é que as fábricas se situam atualmente nos subúrbios das grandes cidades, ou em seus distritos industriais, e nunca nas próprias cidades” (MARSHALL, 1982, p. 235).
Segundo Marshall, a concentração geográfica das empresas industriais em subúrbios
proporcionava às empresas do distrito economias de escala externas às firmas, na sua
individualidade, mas internas às demais indústrias correlatas e de apoio pertencentes ao
conjunto. O autor verificou que ao agruparem-se para fortalecer seus interesses, as empresas
27
localizadas em uma aglomeração tenderiam a gerar economias externas ao distrito, ou o
mesmo que “externalidades”14 para o grupo de indústrias, levando ao aumento de troca de
informações entre si, em benefício da competitividade das empresas daquela região.
As externalidades ocorrem, desta maneira, onde há efeitos que se espalham a partir da
atitude de um indivíduo a outro ou outros, levando a uma discrepância entre a estrutura de
benefícios dos custos privados e a estrutura de custo-benefício social. Ao referir-se às
vantagens da proximidade entre as indústrias especializadas, o autor reforça (MARSHALL,
1982, p. 234):
“Os segredos da profissão deixam de ser segredos, e, por assim dizer, ficam soltos no ar, de modo que as crianças absorvem inconscientemente grande número deles. Aprecia-se devidamente um trabalho bem feito, discutem-se imediatamente os méritos de inventos e melhorias de maquinaria, nos métodos e na organização geral da empresa. Se um lança uma ideia nova, ela é imediatamente adotada por outros, que a combinam com sugestões próprias e, assim, essa ideia se torna uma fonte de outras ideias novas”.
Entre as externalidades apontadas por Marshall para as indústrias localizadas em
subúrbios ou distritos industriais estão: (i) surgimento das indústrias subsidiárias; (ii) uso de
maquinário altamente especializado e; (iii) um mercado local para mão de obra especializada.
Em suas palavras, o autor continua:
“(...) Acabam por surgir, nas proximidades desse local, atividades subsidiárias que fornecem à indústria principal instrumentos e matérias-primas, organizam seu comércio e, por muitos meios, lhe proporcionam economias de material [(...)] Além disso, a utilização econômica de máquinas de alto preço pode muitas vezes ser realizada numa região em que exista uma grande produção conjunta da mesma espécie [(...)] Além disso, em todos os estágios do desenvolvimento econômico, exceto nos mais primitivos, uma indústria localizada obtém grande vantagem pelo fato de oferecer um mercado constante para mão-de-obra especializada” (MARSHALL, 1982, p 234).
Marshall enfatizou que “as principais vantagens da produção em massa são a
economia de mão de obra, de máquina e de materiais”15. E como a concentração de grande
14 Para Hal R. Varian (1992), uma externalidade é considerada um bem ou serviço cuja provisão não é contabilizada para o mercado. Nas palavras de Marshall, “they are goods people care about but they are not sold on the markets” [“elas são bens que as pessoas se preocupam, mas que não são vendidos nos mercados”] (MARSHALL, 1982, p. 548).
28
número e pequenas empresas correlatas e de apoio em uma mesma localidade refletem
relações sociais de produção geograficamente determinadas e baseadas na interação entre os
agentes do distrito, o modelo proposto por Marshall corresponde a uma forma de “alocação
eficiente de Pareto”16. Isso significaria dizer que o Ótimo de Pareto se sustenta por um
equilíbrio competitivo no qual nenhum “agente” perde, ou seja, um mercado em condições de
competição perfeita.
A ideia das externalidades segundo a concepção da teoria do Ótimo de Pareto tornou-
se, a partir de Marshall, a principal doutrina dos teóricos da economia da localização. De
acordo com John Eatwell, isso “significa estabelecer um mercado livre, porque este é um
critério para [sua] eficiência” (EATWELL, 21/01/2014). Segundo Maurice Dobb (1978, p.
127), “este corolário consistia em demonstrar que um regime de livre troca logra o máximo de
utilidade para todas as partes, e foi proclamado como reforço decisivo do laissez faire”.
Mas a noção de mercado livre e autorregulável segundo a concepção do Ótimo de
Pareto, apresenta certas inconsistências. Layard e Walters explicam que, “unfortunately in the
real world most changes hurt someone [(…)] one utility bundle dominates the other”
(LAYARD & WALTERS, 1972, p. 30-1)17. Dobb (1978, p. 101) considera que “em todos
esses sistemas abstratos existe o sério perigo de atribuir existência real aos próprios conceitos,
de considerar as relações postuladas como as determinantes de qualquer situação real [(...)]
Há o perigo de introduzir, sem ser notado, suposições imaginárias” .
1.3. Abordagens recentes acerca da Teoria da Localização: os clusters de empresas
Com a queda do regime de Bretton Woods nos anos 197018, o colapso do sistema
fordista de produção afetou a conjuntura internacional, provocando um forte quadro de
15 Além da organização empresarial em concentrações geográficas de pequenas empresas especializadas em indústrias localizadas, o autor também tratou nos capítulos finais da sua obra sobre a forma de organização por meio das Sociedades Anônimas, cuja tarefa de dirigir a produção deve ser dividida e entregue às mãos de um corpo especializado de “homens de negócios” (MARSHALL, 1982, p. 250). Esse tema não será aprofundado por não retratar o objetivo desta investigação. 16 Esta teoria reside na ideia de alcançar o máximo da utilidade e bem-estar disponível ao conjunto, sujeita a certas restrições (VARIAN, 1997, p. 589). Peter R. G. Layard e Alan A. Walters (1972, p. 30) observam que “a Pareto improvement is a social change from which at least one person gains and nobody loses” [“uma melhoria de Pareto é uma mudança social a partir da qual pelo menos uma pessoa ganha e ninguém perde”]. 17 “Infelizmente no mundo real a maioria das mudanças prejudica alguém [(...)] um pacote de utilidade domina o outro”. 18 Para a Escola Regulacionista (ER), cujo principal ícone é Michel Aglietta (1979), a crise de Bretton Woods foi uma crise de sobreacumulação. Para este autor, “hay sobreacumulación de capital cuando la plena realización del nuevo valor creado por la sociedad no puede llevarse a cabo por medio de los intercambios orgánicos entre los dos sectores productivos” [“há sobreacumulação de capital quando a plena realização do novo valor criado pela sociedade não pode levar-se a cabo por meio de trocas orgânicas entre os dois setores produtivos”]
29
recessão nos países desenvolvidos, sobretudo a partir dos anos 1980, após a crise do petróleo,
e devido às medidas fortemente contracionistas adotadas pelo governo americano19, que
contraiu a liquidez internacional. João Ildebrando Bocchi explica que a volta às crises
representou “um duro golpe sobre o consenso keynesiano dominante, abrindo espaço no
campo conservador para o renascimento dos autores neoclássicos, especialmente a escola das
expectativas racionais”20 (BOCCHI, 2000 p. 27).
Apesar da crise, o êxito de alguns distritos industriais localizados em certos territórios
no mundo resgatou o interesse por investigações no campo econômico sobre o papel das
localidades enquanto promotoras de crescimento econômico em regiões específicas e até
mesmo países inteiros. Este cenário proporcionou grande fôlego ao predomínio de uma nova
corrente de pensamento da localização industrial, que reintroduziu a noção dos espaços
geográficos circunscritos enquanto territórios autônomos com dinamismo próprio. Entre as
novas pesquisas desenvolvidas sobre o fenômeno das concentrações geográficas de empresas
em distritos industriais ganhou destaque: (i) os estudiosos da especialização flexível; (ii) a
linha de pensamento da Escola de Harvard e; (iii) as contribuições da Nova Geografia
Econômica.
1.3.1. Distritos industriais e a especialização flexível: Itália e EUA
Ao estudar as aglomerações de redes de empresas manufatureiras presentes
predominantemente no centro e no nordeste da Itália, região conhecida como “Terceira
Itália”21, os estudiosos da especialização flexível22 reportaram-se justamente à noção de
“distrito industrial” formulada por Marshall para definir sua teoria. De acordo com Becattini
(2002, p. 18). (AGLIETTA, 1979, p. 313). A base teórica da construção de Aglietta foi Karl Marx (1980), que nos capítulos XX e XXI do Livro Segundo de “O Capital” introduz a noção das duas seções ou dois departamentos da produção social, o Departamento I, Meios de produção, representado por “mercadorias que, na sua forma, devem ou pelo menos podem entrar no consumo produtivo”; e o Departamento II, Meios de consumo, ou seja, “mercadorias que, por sua forma, entram no consumo individual da classe capitalista e da clase trabalhadora” (MARX, 1980, p. 423). 19 Para mais detalhes sobre a política econômica norte-americana no período, ver Maria da Conceição Tavares (1985). 20 A crise dos anos 1970 e 1980 será tema da discussão do item 2.2. desta dissertação. 21 A Itália pode ser dividida em três macrorregiões. A primeira coincide com o “triângulo industrial” Milão, Turim e Gênova. A segunda corresponde às regiões Centro-Meridionais, Mezzogiorno, caracterizada pela fraca presença de atividades industriais e predominância da agricultura. A terceira delas, justamente por apresentar um padrão econômico distinto das outras duas, baseado em atividades produtivas feitas por pequenas empresas, ganhou a denominação de “Terceira Itália”, correspondendo às regiões de Vêneto, Trentino, Friuli-Venezia, Giulia, Emilia-Romagna, Toscana, Marche e parte da Lombardia. 22 Ver detalhes em Maria Augusta P. Miglino (2003, Idem), que destaca os principais pensamentos de Becattini (1994, 2002), Brusco (1973, 1975, 1990) e Garofoli (1994).
30
“Muchos años después de la muerte de Marshall (1924), a finales de los años sesenta del siglo XX, algunos economistas italianos perciben algunos curiosos fenómenos: a)en ciertas zonas del país (por ejemplo, la Toscana), donde la gran empresa, pública y privada, que opera en sectores de alta intensidad de capital y/o alta tecnología, muestra claros signos de declive, se produce un ‘extraño’ florecimiento de pequeñas empresas manufactureras, a cuyo impulso crecen la renta, el empleo y las exportaciones en la zona; b) las pequeñas empresas de estas aglomeraciones se presentan técnicamente preparadas para el trabajo que realizan, en un nivel parecido as de las grandes empresas de la competencia” 23.
O predomínio das pequenas empresas manufatureiras espacialmente distribuídas em
distritos industriais na Terceira Itália tornou-se objeto de interesse dos estudiosos dessa
corrente, com destaque aos “agrupamentos de pequenas e médias empresas, verticalmente
desintegradas, especializadas em etapas da produção de um bem, atuando de forma flexível
em uma localização geográfica comum” (MIGLINO, 2003, p. 13). Para João Amato Neto
(1999):
“este ‘pólo de desenvolvimento’, constituído por uma estrutura industrial moderna, conseguiu desempenhar um papel fundamental em um período altamente recessivo (entre os anos 70 e 80), onde as grandes empresas passaram a contrair a produção e a demitir empregados” (AMATO NETO, 1999, p.112).
Entre as principais atividades produtivas desenvolvidas na Terceira Itália (Figura no.
1), Amato Neto destaca a produção de telhas e azulejos em Sassuolo (Emília-Romagna); têxtil
em Prato (Toscana); calçados em Montegranaoro (Marche); engenharia mecânica em Cento
(Emília-Romagna); móveis em Nogara (Veneto) e; brinquedos em Canneto Sull’Oglio
(Lombardia). (AMATO NETO, 1999, p. 111).
O autor enfatiza que das vinte regiões que compõem a estrutura administrativa de todo
o território italiano, a região de Emilia-Romagna (com uma população de 3,9 milhões de
23 “Muito depois da morte de Marshall (1924), no final dos anos 1970 do século XX, alguns economistas italianos percebem alguns curiosos fenômenos: a) em certas zonas do país (por exemplo, a Toscana), onde a grande empresa, pública e privada, que opera em setores de alta intensidade de capital e/ou alta tecnologia, mostra claros sinais de queda, se produz um ‘estranho’ florescimento de pequenas empresas manufatureiras, em cujo impulso crescem a renda, o emprego e as exportações da região; b) as pequenas empresas destas aglomerações apresentaram-se tecnicamente preparadas para o trabalho que realizam, em nível parecido ao das grandes empresas da concorrência”.
31
habitantes e com 325 mil firmas registradas, com uma média de cerca de 5 funcionários por
firma) foi a que apresentou o mais alto nível de renda per capita de toda a Itália (AMATO
NETO, 1999. p. 12).
Fonte: DANSON & WHITTAM, 1999.
E como as redes de empresas da Terceira Itália se caracterizam por sua especialização
profissional e trabalho qualificado, além da complexa tecnologia, grande flexibilidade e
produção não padronizada, ao contrário do sistema de produção em massa fordista, seu caráter
aproximou-se muito daquilo que ficou conhecido como abordagem neo-smithiana ou de
especialização flexível.
Figura 1 – Distritos industriais da Terceira Itália, conforme segmentos de atividade econômica - 1981
32
Segundo João Batista Pamplona, “a especialização flexível é uma estratégia que
consiste na inovação permanente, na adaptação a mudanças constantes, e não na tentativa de
controlá-las” (PAMPLONA, 2001, p. 43). O autor atribui a Michael J. Piore e Charles. F
Sabel os créditos da abordagem neo-smithiana (ou especialização flexível) que prevalece na
Terceira Itália. Nas palavras de Piore & Sabel, “firms using a combination of craft skill and
flexible equipment might have played a central role in modern economic life – instead of
giving way, in almost all sectors of manufacturing, to corporations based on mass
production”24 (PIORE & SABEL, 1984, p 5-6).
Para Giuseppe Cocco et alli (2002), “a configuração flexível das redes de empresas
italianas nos distritos industriais (DI) tem assegurado rápidas respostas às flutuações
quantitativas e qualitativas na demanda” (COCCO et alli, 2002, p. 14). Na concepção de
Paolo Gurisatti (2002), complementarmente:
“a empresa em rede e o distrito industrial têm a capacidade de absorver os choques externos sem custos evidentes. Se a falência é causada por um erro no management da empresa líder de um distrito industrial, a única consequência para os subfornecedores [(...)] será a mudança de equipe e de líder” (GURISATTI, 2002, p. 89).
Voltando a Piore e Sabel (1984), outra característica específica dos “distritos italianos”
se detém às aglomerações de empresas como um sistema sócio-territorial com forte base
institucional comunitária, também responsável por facilitar a interação e elevar o grau de
confiança entre os agentes locais. “The cohesion of the industry rest on a more fundamental
sense of community, of which the various institutional form of cooperation are more the result
than the cause” 25 (PIORE & SABEL, 1984, p.265).
Os autores contam que foi justamente o compartilhamento dos interesses políticos e
religiosos entre os agentes do distrito da Terceira Itália que possibilitou o livre tráfego das
informações (spillovers) entre eles, permitindo-lhes tanto competir e cooperar, como gerar
informações altamente eficientes para o conjunto. Segundo Piore e Sabel (1984, p. 266): “in
the communist areas, such as Emilia-Romagna and Tuscany, many of the workers and
24 “empresas que utilizam uma combinação envolvendo habilidade artesanal e equipamentos flexíveis podem ter desempenhado um papel central na vida econômica moderna - em vez de dar lugar, em quase todos os sectores da indústria de transformação, para corporações baseadas na produção em massa”. 25 “A coexistência da indústria reside no mais fundamental senso de comunidade, na qual as diversas formas institucionais de cooperação são mais o resultado do que a causa”.
33
entrepreneurs are craftsmen who opposed first the Fascists and then the reassertion of
employer dominance in the larg shops”26.
Para Cocco et alli (2002, p. 26), “a figura do ‘empresário político’ é fundamental no
sucesso dos distritos industriais”. Trata-se, segundo os autores, de um novo tipo de
empreendedor que desempenha uma espécie de “empreendedorismo coletivo”, a medida que
realiza uma mediação específica, ligando o trabalho de vários grupos (conhecedor, inventor e
integrador) no âmbito do território (COCCO et alli, 2002, p. 26).
O que se tornou objeto de discussão dos autores dessa corrente, portanto, foi esse
importante componente de mudança na própria noção do distrito industrial italiano quando
comparado ao distrito industrial inglês, sobretudo no que se refere aos avanços tecnológicos.
Becattini (1994) argumenta que no distrito industrial italiano a introdução de novas
tecnologias aparece como um avanço social, que surge não como urna medida dolorosa ou
imposta de fora, mas antes como urna oportunidade para reforçar uma posição adquirida no
arranjo.
Além da Terceira Itália, Piore & Sabel indicam que a rota da especialização flexível
em torno de um distrito industrial também foi traçada nos EUA a partir do pós-Segunda
Guerra Mundial, não se limitando apenas às cadeias produtivas “tradicionais”. O fenômeno
originou-se do surgimento de um conjunto de pequenas empresas de semicondutores e
microcomputadores favorecidas por investimentos militares e venture capital – especialmente
a partir dos anos 1980 – tanto nas proximidades das universidades da grande Boston,
Massachusetts, como no Silicon Valey, Califórnia, constituindo-se no que ficou conhecido
como “distritos industriais de alta tecnologia” 27.
O distrito formado na região da Grande Boston, em Massachusetts, teve origem entre
os anos 1950 nos subúrbios formados no entorno da rodovia Route 128 (Figura no. 2). De
acordo com o 128 Business Concil (03/01/2015), neste período a “Route 128 corridor was the
26 “Nas áreas comunistas, como a Emilia-Romanha e Toscana, muitos dos trabalhadores e empreendedores são artesãos que se opunham primeiro aos fascistas e, em seguida, a reafirmação da dominação do empregador nos grande mercados”. 27 Ainda que as experiências de formação de distritos industriais de pequenas empresas tenha se difundido globalmente a partir dos anos 90, Amato Neto (1999) enfatiza que algumas regiões foram pioneiras neste aspecto. Além dos distritos italianos e de alta tecnologia nos EUA, o autor também destaca outras experiências bem sucedidas na Europa (Baden-Württemberg, no sul da Alemanha; e Jutland, na Dinamarca e Portugal); e no Japão (os “keiretsu”). Paolo Gurasatti (2002), explica, ainda, que o nordeste da Itália, junto com outras regiões (noroeste italiano, Baden-Württemberg e Baviera na Alemanhã, Suíça e Áustria), compõem uma macrorregião europeia denominada Arco Alpino, que apresenta resultados econômicos surpreendentes na comparação com o restante da União Européia (GURISATTI, 2002, p. 77).
34
center of technological innovation in America”28 e por isso também tornou-se conhecida
como America’s Technology Highway.
Fonte: WIKIPEDIA, 03/01/2015.
Os empreendedores dessas localidades originaram-se das faculdades e grupos de
pesquisa formados principalmente no Massachusetts Institute of Technology (MIT) e na
Harvard University. Como as universidades formaram uma espécie de centro organizador das
comunidades intelectuais para profissionais especializados nessas indústrias, Piore e Sabel
(1984, p. 286) consideram que “the university campus is like the corner café where Italian
artisans solve one another's problems and share – or steal- one another's ideas” 29.
Nesse contexto, cientistas e estudantes de doutorado eram incentivados a explorar
comercialmente os resultados de suas investigações, a realizar atividades de consultoria
28 “o corredor da Rota 128 era o centro de tecnologia e inovação dos EUA”. 29 “o campus universitário é como o café de esquina, onde artesãos italianos resolvem um os problemas do outro e dividem - ou roubam - um as ideias do outro”.
Figura 2 – Grande Boston e a Rota 128: America’s Technology Highway
35
regulares e a criar suas próprias empresas. Para Wim Hulsink et alli (2007, p. 6) “MIT placed
great value on the social and/or industrial commitment of education and research, and on
carrying out contract research for (local) businesses” 30.
No caso da região conhecida como Silicon Valley, na Califórnia (Figura no. 3) – que
abrange várias cidades ao sul de São Francisco, como Palo Alto e Santa Clara, estendendo-se
até os subúrbios de São José – o distrito destacou-se a partir da segunda metade dos anos
1950. Para Hulsink et alli (2007, p. 9-10), “the origin of the industrial area is considered to
be the creation of Hewlett-Packard Company (HP) in 1939, which began in a small garage in
Palo Alto, not far from Stanford University” 31 .
Fonte: ROCKIES VENTURE CLUB, 03/01/2015.
30 “MIT colocou grande valor em compromisso social e / ou industrial de ensino e pesquisa, e na realização de pesquisas de negócios para as empresas (locais)”. 31 “a origem da área industrial é considerada a partir da criação da Hewlett-Packard Company (HP) em 1939, que começou em uma pequena garagem em Palo Alto, não muito longe da Universidade de Stanford”.
Figura 3 – Distrito industrial de alta tecnologia do Silicon Valley
36
Apesar do pioneirismo da indústria de semicondutores ter ocorrido na região de
Boston-MA, os autores explicam que o termo Silicon Valley foi dado pelo jornalista Don
Hoefler (1922-1986), que em 1971 escreveu uma série de artigos na revista Eletronic News
sobre a indústria de semicondutores nos arredores de Palo Alto, a partir das vantagens
regionais aí existentes, especialmente instituições acadêmicas de renome mundial (Stanford
University e University of California at Berkeley), e a alta qualificação profissional dos seus
pesquisadores, que denotaram interesses mutuamente acadêmicos e mercadológicos.
Paul Mackun conta que ao compartilhar os mesmos tipos de riscos, os empresários da
indústria de semicondutores partilhavam de uma espécie de camaradagem que não era vista
em nenhum outro lugar na indústria americana. Para este autor, “even engineers and scientists
who work at competing firms during the work day remained close friends off the job (…) the
manager of one semiconductor firm would not hesitate to call a competitor for assistance on
technical matters” 32 (MACKUN, 16/11/2014.). Anna Lee Saxenian (1996, p. 31) completa
que “Silicon Valley's heroes are the successful entrepreneurs who have taken aggressive
professional and technical risks: the garage tinkerers who created successful companies” 33.
Embora a competição entre essas empresas ocorra sob tais circunstâncias, por meio da
cultura da cooperação, Saxenian adverte que esse mecanismo não possui qualquer caráter
assistencial, mas sim um mecanismo de sobrevivência e avanço tecnológico. Para a autora,
“competition demanded continuous innovation, which in turn requires cooperation among
firms”34 (SAXENIAN, 1994, p 46). Nessas condições não é de estranhar que as rápidas
mudanças tecnológicas ocorridas levaram à diversificação industrial e contribuíram para a
especialização flexível desta região.
Saxenian enfatiza que apesar de ambas as regiões terem enfrentado as crises na década
de 1980, apenas o Silicon Valley se recuperou mais rapidamente dessa condição, enquanto a
Route 128 mostrou, inicialmente, sinais de declínio. No trabalho “Inside-Out: regional
networks and industrial adaptation in Silicon Valley and Route 128” (1996b), a autora
demonstrou ter havido grande disparidade no número de postos de trabalho, empresas criadas
e investimentos feitos ao longo dos anos 1980 em ambas as regiões, evidenciando a melhor
32 “mesmo os engenheiros e cientistas que trabalham em empresas concorrentes durante o dia de trabalho continuavam amigos fora do trabalho (...) o gerente de uma empresa de semicondutores não hesitaria em chamar um concorrente para ajuda-lo com assuntos técnicos”. 33 Os heróis do Vale do Silício são os empresários bem sucedidos que foram tomadores de riscos profissionais e técnicas agressivas: os ‘inventores de garagem’ que criaram empresas de sucesso. 34 “concorrência exige inovação contínua, que por sua vez requer a cooperação entre as empresas”.
37
recuperação de Silicon Valley fundamentalmente pela maneira com que os recursos,
tecnologias e informações foram organizados nesta última região. Para Saxenian:
“Silicon Valley has a regional, network-based industrial system that promotes learning and mutual adjustment among specialist producers of a complex of related technologies (…) In contrast, the Route 128 region is dominated by autarkic corporations that internalize a wide range of productive activities” 35 (SAXENIAN, 1996b, p. 45).
De acordo com um levantamento feito por Richard Florida (05/01/2015) em 2013, um
novo cluster formado por empresas de desenvolvimento de softwares e tecnologias na cidade
de São Francisco ultrapassou o Silicon Valley como principal centro de capital de risco para
financiamento de empresas nascentes. De acordo com Florida (05/01/2015):
“San Francisco has indeed overtaken Silicon Valley as the nation's leading center of venture capital financed start-ups, attracting some $7 billion dollars in venture capital investment in 2012, or one in four of all of venture investments, compared to $4 billion or 15 percent, for San Jose. New York and Boston have also emerged as major centers of start-up activity, much of it in urban neighborhoods”36.
O autor adverte, de qualquer maneira, que ao considerar o volume de capital de risco
sob uma base per capita, “ it [Silicon Valley] remains the nation's number one location for
venture capital” 37 (FLORIDA, 05/01/2015). De acordo com a Figura no. 4, San Jose (Silicon
Valley) aparece como a primeira posicionada no ranking de regiões com maior volume de
investimentos de risco, com US$ 217 milhões por 100.000 habitantes. São Francisco segue
em segundo lugar com US$ 159 milhões/ 100.000 hab., seguida de Boulder (US$ 87 milhões/
100.000 hab.) e Boston (US$ 68.100 milhões/ 100.000 hab.) (FLORIDA, 05/01/2015).
35 “Vale do Silício tem um sistema regional baseado em uma rede industrial de promoção da aprendizagem e adaptação mútua entre os produtores especializados de um mesmo complexo tecnológico (...) Em contrapartida, a região da Rota 128 é dominada por corporações autárquicas que internalizam uma ampla gama de atividades produtivas”. 36 “São Francisco efetivamente ultrapassou o Silicon Valley como principal centro nacional de financiamento de capital de risco para empresas de tecnologia em estágio nascente, atraindo cerca de US$ 7 bilhões em investimento de capital de risco em 2012, ou um em cada quatro (25%) de todos os capitais de risco, em comparação a US$ 4 bilhões, ou 15%, para San Jose. Nova York e Boston também surgiram como principais centros das empresas de tecnologia em estágio nascente, a maioria delas em bairros urbanos”. 37 “O Silicon Valley continua a ser a localização nacional número um para o capital de risco”.
38
Fonte: FLORIDA, 05/01/2015.
1.3.2. Escola de Harvard
Da Escola de Harvard deriva a base de pesquisas de seu principal autor, Michael
Porter, que resgata a componente da competitividade entre regiões e territórios na noção dos
aglomerados produtivos de empresas. Para Porter mais do que a escala das firmas individuais,
a competitividade é positivamente influenciada pelas inter-relações e pelo fortalecimento
mútuo gerados pela proximidade geográfica das empresas através da formação de clusters, ou
seja, concentrações geográficas de empresas e instituições interrelacionadas em um setor
específico. Nas suas palavras:
“Clusters have long been part of the economic landscape, with geographic concentrations of trades and companies in particular industries dating back for centuries. The intellectual antecedents of clusters date back at least to Marshall (1890/1920), who included a fascinating chapter on the externalities of specialized industrial locations in his Principles of Economics (...) A cluster is a geographically proximate group of interconnected companies and
Figura 4 – Investimento em capitais de risco por 100.000 habitantes – em US$ (milhões)
39
associated institutions in a particular field, linked by commonalities and complementarities” (PORTER, 2000, p.16).38
A etimologia da palavra cluster de acordo com a definição que aparece no Dicionário
Houaiss da Língua Portuguesa é distante da que se utiliza nas Ciências Econômicas, sendo
mais associada às Ciências da Computação e Artes Musicais39. Já o uso em inglês cluster,
mais adequado ao tema aqui proposto, é usado para indicar “um grupo de coisas ou pessoas
reunidas; elementos semelhantes que ocorrem em conjunto” (MERRIAM-WEBSTER, 1996,
p.218). Em geral, o termo em inglês cluster é traduzido para o português como “aglomerado,
grupo e cacho”.
Porter considera que os clusters frequentemente se estendem também aos elos abaixo
da cadeia produtiva, em direção aos canais de venda e clientes e, lateralmente, a fabricantes
de produtos complementares e empresas em setores relacionados, com habilidades,
tecnologias ou insumos comuns. Para Porter, isto ocorre porque a aglomeração de produtores
seria capaz de atrair empresas de segmentos industriais e de serviços correlacionados à
atividade principal do cluster, que caracterizam o autor chamou de “indústrias correlatas e de
apoio”.
“More than single industries, clusters encompass an array of linked industries and other entities important to competition. They include, for example, suppliers of specialized inputs such as components, machinery, and services as well as providers of specialized infrastructure. Clusters also often extend downstream to channels or customers and laterally to manufacturers of complementary products or companies related by skills, technologies, or common inputs. Many clusters include governmental and other institutions (e.g., universities, think tanks, vocational training providers, standards-setting agencies, trade associations) that provide specialized training, education, information, research, and technical support. Many clusters include trade associations and other collective bodies involving cluster members. Finally, foreign firms can be and are part of clusters, but
38 “Há muito tempo que os clusters têm feito parte do cenário econômico, com concentrações geográficas de negócios e empresas em certos segmentos industriais que datam de séculos. Os antecedentes intelectuais que estudaram os clusters datam, pelo menos, desde Marshall (1890/1920), que introduziu um capítulo fascinante sobre as externalidades de localizações industriais especializados em seus Princípios de Economia (...) Um cluster é um grupo geograficamente próximo de empresas interconectadas e instituições associadas em um campo particular, ligadas por semelhanças e complementaridades”. 39 De acordo com o Grande Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa (21/11/2014), clusters diz respeito a um substantivo masculino - que tem origem no inglês - e quer dizer sequência fônica constituída de um grupo de consoantes sucessivas; conjunto de setores que constitui a menor unidade de alocação capaz de ser endereçada em um disco magnético; agrupamento de dispositivos, servidores ou sistemas completos de computação; e bloco sonoro de segundas e maiores e menores.
40
only if they make permanent investments in a significant local presence” 40 (PORTER, 2000, p.17).
O escopo setorial e geográfico dos clusters de Porter é bastante amplo, podendo variar
por tipo de indústrias, tradicionais e de fina tecnologia, e raio de localidade, desde uma única
cidade, uma região, um estado, (ou mesmo um país), e até mesmo abranger países próximos
ou vizinhos. Para Porter (2000, p. 18):
“Clusters occur in many types of industries, in smaller fields, and even in some local industries such as restaurants, car dealers, and antique shops. They are present in large and small economies, in rural and urban areas, and at several geographic levels (e.g., nations, states, metropolitan regions, cities)” 41.
Porter considera, ainda sobre a noção das aglomerações de empresas, que os clusters
são beneficiados quando alguma das seguintes situações ocorre no distrito de empresas: (i)
aumento da produtividade das empresas participantes; (ii) elevação da sua produtividade e
capacidade de inovação e; (iii) estímulo à formação de novos negócios, já que as vantagens
residem nas economias externas ou spillovers (transbordamento de conhecimento) feitas por
empresas, indústrias e instituições correlatas. Para o autor, “a cluster is a system of
interconnected firms and institutions whose whole is more than the sum of its parts”42
(PORTER. 2000, p. 21).
A contribuição de Porter no contexto das estratégias competitivas estendeu-se,
posteriormente, em direção à formação de clusters em diversas localidades no mundo,
inclusive no Brasil, a partir de modelos baseados nas principais ideias do autor, entre as quais:
40 “Mais do que indústrias individuais, os clusters abrangem uma série de indústrias ligadas e outras entidades importantes para o ambiente da competição. Eles incluem, por exemplo, fornecedores de insumos especializados, tais como componentes, máquinas e serviços, bem como fornecedores de infraestrutura especializada. Os clusters frequentemente estendem-se também a jusante dos canais ou clientes e lateralmente aos fabricantes de produtos complementares ou empresas relacionadas por habilidades, tecnologias ou insumos comuns. Muitos clusters contam com a participação de governos e outras instituições (por exemplo, universidades, grupos de reflexão, prestadores de formação profissional, agências de padronização, associações comerciais) que oferecem treinamento especializado, educação, informação, pesquisa e suporte técnico. Diversos clusters incluem associações comerciais e outras entidades coletivas que envolvem os atores do cluster. Finalmente, as empresas estrangeiras podem ser, e são parte dos clusters, mas somente se fizerem investimentos permanentes e tiverem presença local significativa”. 41 “Clusters se formam em vários tipos de indústrias, em campos menores, e até mesmo em algumas indústrias locais, tais como restaurantes, concessionárias de veículos e lojas de antiguidades. Eles estão presentes em economias grandes e pequenas, em áreas rurais e urbanas, e em vários níveis geográficos (por exemplo, nações, estados, regiões metropolitanas, cidades)”. 42 “um cluster é um sistema de empresas e instituições cujo todo é maior que a soma de suas partes interligadas”.
41
segmentação estratégica; cinco forças competitivas; critérios de compra dos compradores
avançados; opções estratégicas genéricas; fatores críticos de sucesso; cadeia de valor e,
finalmente, sistema do diamante.
Para analisar o que considera ser a relação de uma companhia com o meio ambiente
em que está inserida, neste caso a relação com as indústrias com quem ela compete ou
negocia, Porter (1986, p. 22) desenvolveu as chamadas “cinco forças competitivas básicas”,
ou “características estruturais básicas das indústrias”, segundo as quais é possível medir o
grau de concorrência de uma indústria43.
As cinco forças competitivas44 refletem, fundamentalmente, o potencial de lucro final
das empresas participantes do cluster e determinam a sua rentabilidade. Nas palavras do autor,
“o conjunto destas forças determina o potencial de lucro final na indústria, que é medido em
termos de retorno a longo prazo sobre o capital investido” (PORTER, 1986, p. 22). E como
nem todos os setores têm potencial para geração das mesmas taxas de lucro, sendo maiores e
menores em uns e outros setores, o potencial de lucro, para Porter, se diferencia à medida que
o conjunto das cinco forças competitivas também se diferencia.
Uma vez diagnosticada quais as forças que mais afetam a concorrência em um setor,
Porter entende que as empresas têm condições de identificar seus pontos fortes e fracos com
relação ao setor em que atua. Isto permite que elas se posicionem de maneira estratégica em
relação aos agentes participantes do seu mercado, a fim de manterem-se competitivas.
Definido o posicionamento estratégico da cada indústria com base nas cinco forças
competitivas, Porter afirma haver, ainda, três abordagens ou “estratégias genéricas”
(PORTER, 1986, p. 49) potencialmente bem-sucedidas para que a empresa supere os seus
concorrentes, entre elas: liderança no custo total; diferenciação e; enfoque. Estas três
estratégias genéricas são métodos alternativos viáveis para se lidar com as forças
competitivas.
A estratégia de liderança no custo total consiste atingir a liderança por meio de um
conjunto de medidas orientadas a este objetivo. “A liderança no custo exige a construção
agressiva de instalações em escala eficiente (...) controle rígido do custo e das despesas gerais
(...) e a minimização dos custos em áreas como P&D, assistência, força de vendas,
43 Para o aprofundamento do tema, ver Ibid., p. 22-48. 44 1) ameaça à entrada, 2) intensidade da rivalidade entre os concorrentes existentes, 3) pressão dos produtos substitutos, 4) poder de negociação dos compradores e 5) poder de barganha dos fornecedores (Ibid., p. 22).
42
publicidade, etc” (PORTER, 1986, p. 50). O custo baixo em relação aos concorrentes torna-se
o tema central de toda a estratégia.
Ainda segundo Porter (1986, p. 51), a estratégia de diferenciação consiste em
diferenciar o produto ou o serviço oferecido pela empresa, no sentido de buscar algo que
possa ser considerado único no contexto do setor. Porter considera que esta diferenciação cria
vantagens para enfrentar as cinco forças competitivas de um modo diferente do que na
liderança em custos, pois ela proporciona um isolamento contra a rivalidade competitiva com
base na lealdade dos consumidores, o que reduz a sensibilidade ao preço. Em outras palavras,
sendo leais à marca, os consumidores são menos sensíveis ao preço do produto, como critério
de decisão de compra.
Finalmente, a estratégia de enfoque tem como objetivo destacar um determinado grupo
comprador da forma mais efetiva e eficiente possível e em superioridade aos concorrentes.
Como no caso da diferenciação, o enfoque pode assumir diversas formas. “A estratégia de
enfoque visa a atender muito bem ao alvo determinado e cada política funcional da empresa é
determinada levando isso em conta” (PORTER, 1986, p. 52). Nessa condição, a empresa
atinge a diferenciação ao passo que satisfaz melhor as necessidades de seu público alvo
particular, ou consegue custos mais baixos, ou até mesmo ambos os objetivos.
Segundo o autor, a aplicação de qualquer uma destas estratégias genéricas, requer um
comprometimento total e apoio organizacional que poderão ser diluídos se existir mais de um
alvo primário. Ainda segundo o autor, uma empresa que fracassasse em desenvolver sua
estratégia em ao menos uma das três direções, ficando no meio-termo, está em uma situação
extremamente pobre, sendo quase garantida uma baixa rentabilidade. (PORTER, 1986, p. 49,
55). Ela tanto perde os clientes que exigem preços baixos, como aqueles que têm um padrão
de diferenciação global do produto ou serviço comercializado.
A escolha entre essas opções será baseada nas capacidades e nas limitações da
empresa. “A execução bem-sucedida de cada estratégia genérica requer recursos diferentes,
diferentes qualidades, disposições organizacionais e estilo administrativo” (PORTER, 1986.
p. 56). Para as empresas, cabe escolher qual dessas estratégias é a mais adequada às suas
virtudes e mais difícil de ser replicada por seus concorrentes.
Para colocar de fato em prática as estratégias genéricas, Porter considera que as
operações de qualquer empresa devem ser divididas em uma série de atividades ou
43
departamentos - como a logística de entrada, as vendas, a assistência técnica, a pesquisa e
desenvolvimento (P&D) -, que refletem na “cadeia de valor” que as empresas criam para seus
compradores. Para Porter, “o valor é o montante que os compradores estão dispostos a pagar
por aquilo que uma empresa lhes fornece” (PORTER, 1989, p. 34).
Para obter vantagem competitiva sobre os concorrentes, uma empresa deve
proporcionar valor comparativo para o comprador, mas deve desempenhar as atividades com
mais eficiência que seus rivais (menor custo) ou, então, realiza-las de maneira excepcional,
criando maior valor para o cliente, podendo assim cobrar um preço maior (diferenciação).
Porter considera como cadeia de valor, deste modo, o conjunto das atividades
desempenhadas pelas empresas de determinado setor, ao competir. Tais atividades podem ser
divididas de maneira geral entre: (i) atividades primárias – aquelas que se relacionam com a
produção, comercialização, entrega e assistência ao produto e (ii) atividades de apoio –
aquelas que proporcionam os insumos comprados, tecnologia, recursos humanos ou funções
de infraestrutura geral que apoiam as outras atividades (PORTER, 1989, p. 36-40).
A obtenção da vantagem competitiva exige que a cadeia de valores de uma empresa
seja administrada como um sistema e não como uma coleção de partes separadas. Nas
palavras do autor, “a cadeia de valor não é uma coleção de atividades independentes, e sim
um sistema de atividades interdependentes” (PORTER, 1989, p. 44). Em assimilação à ideia
da Organização Industrial proposta por Marshall no final do século XIX, Porter considera que
a reformulação da cadeia de valor de uma empresa, seja para fins de realocação, reordenação,
reagrupamento ou mesmo a eliminação de atividades, possa promover uma grande melhora na
posição competitiva dessa empresa em relação aos seus concorrentes.
O autor considera que esse mesmo raciocínio também seja aplicado ao conjunto de
atividades desempenhadas por um setor ou por um cluster, na competição diária entre as
empresas. Ou seja, a cadeia de valor de uma empresa individual, para competir em um
determinado setor, está inserida em um contexto mais amplo de atividades, formando “elos
verticais” juntamente às cadeias de valores dos fornecedores de insumos e equipamentos
(matéria-prima, componentes e serviços comprados) e das empresas que compõem os canais
de distribuição até a entrega ao cliente final. “Os fornecedores produzem um produto ou um
serviço que uma empresa em sua cadeia de valor e as cadeias de valores dos fornecedores
também influenciam a empresa em outros pontos de contato” (PORTER, 1989, p. 46).
44
A cadeia de valores proporciona, nessas condições, o que o autor chamou de “sistema
de valores”, isto é, um instrumento para o entendimento das fontes de vantagens, ou
economias de custos e de diferenciação das empresas pertencentes a um cluster45. Nas
palavras do autor, “a company’s value for competing in a particular industry is embedded in a
larger stream of activities that I term value system” 46 […] “ competitive advantage is
incrisingly a function of how well a company can manage this entire system” 47 (PORTER,
1990, p. 42), já que as ligações conectam não só os elos e atividades dentro de uma empresa,
como também criam interdependências de elos entre uma empresa e seus fornecedores e
canais.
Porter avalia que para adquirir vantagem competitiva, as empresas devem atender
fielmente aos “critérios de compra do comprador”, ou seja, “atributos específicos de uma
empresa que criam valor real e percebido para o comprador” (PORTER, 1989, p. 131). Nessa
condição, os critérios de compra dos compradores, especialmente os mais sofisticados,
pressionam as empresas locais a atenderem altos níveis em termos de qualidade,
características do produto e serviços, sinalizando àquilo que é necessário para satisfazer à
demanda mais avançada.
Para Porter, quando os compradores locais estão entre os mais exigentes, o país, ou a
região, obtém uma vantagem ainda maior sobre os demais, favorecendo a competitividade do
território. “Nations gain competitive advantage in industries or industry segments where the
home demand gives local firms a clear or earlier picture of buyer needs than foreign rivals
can have” 48 (PORTER, 1990, p. 86). Assim, a proximidade tanto física quanto cultural desses
compradores ajuda as empresas do cluster a perceber rapidamente quais são as novas
tendências do segmento estratégico em que estão inseridas.
A análise da segmentação estratégica de Porter leva em conta, ainda, a divisão em
segmentos de uma determinada indústria – no sentido inglês do termo, que se refere ao setor –
, ou seja, é a “divisão de um setor em subunidades com a finalidade de desenvolver a
estratégia competitiva” (PORTER, 1989, p. 213). O autor considera que este tipo de
45 Para o aprofundamento do tema, ver Porter, (1989, p. 57-149). 46 “a cadeia de valores de uma companhia, para competir numa determinada indústria, está inserida num contexto mais amplo de atividades que chamo de sistema de valores”. 47 “vantagem competitiva é progressivamente uma função de quão bem a empresa pode gerenciar todo este sistema”. 48 “Nações adquirem vantagem competitiva em segmentos ou em um segmento estratégico se o mercado interno oferecer às empresas locais uma imagem clara ou anterior das necessidades dos compradores em comparação àquela que pode ser obtida pelos concorrentes estrangeiros”.
45
segmentação é mais ampla do que a segmentação de mercado49 e que sua abordagem constitui
a base para a criação e a sustentação da vantagem competitiva, sendo necessária para a
definição do escopo competitivo ou de quais segmentos de um setor uma empresa ou até
mesmo um cluster deveria atender e de que modo deveriam atendê-los. O exercício da
segmentação exige uma compreensão clara do setor em questão, da cadeia de valor da
empresa e do sistema de valores do cluster50.
Porter (1990, p. 71-2) aponta que a vantagem competitiva de uma nação, ou região, no
mundo globalizado depende de um conjunto de fatores locacionais geograficamente restritos e
que, juntos, formam aquilo que denominou ser o sistema do “diamante”51 (Figura no. 5).
Fonte: PORTER, 1990, P. 127.
49 Para Porter (PORTER, 1989 , p. 213), “a segmentação do mercado corresponde à identificação de diferenças nas necessidades do comprador e no seu comportamento de compra, permitindo a uma empresa atender segmentos que equiparam-se às suas capacidades com programas de marketing distintos”. 50 Informações mais detalhadas sobre as formas de segmentação encontram-se em Ibid., p. 213-50. 51 Para o aprofundamento do tema, ver (PORTER, 1990, p. 69-130).
Figura 5 – O sistema completo do diamante
46
Entre os fatores selecionados no sistema do diamante estão: (i) disponibilidade de
insumos básicos (mão de obra e matéria prima) necessários para a competição de uma
indústria; (ii) condições de demanda dependentes da disponibilidade de procura local,
nacional ou internacional pelo produto ou serviço; (iii) indústrias relacionadas ou de apoio
vinculadas à presença de fornecedores com capacidade competitiva internacional; (iv)
contexto de estratégia, estrutura e rivalidade das empresas, expresso nas condições que
determinam a forma como as firmas são criadas, organizadas e gerenciadas, bem como a
estrutura da competição doméstica; e (v) políticas de governo que assumem um papel real na
vantagem competitiva de uma nação, influenciando positiva ou negativamente cada um dos
outros quatro determinantes.
Porter considera, finalmente, que quanto melhor forem as condições dos cinco
determinantes do seu diamante, maiores serão as chances das indústrias, especialmente
aquelas agrupadas em cluster de empresas, e também da respectiva região em que estão
localizadas, de adquirirem vantagem competitiva frente às rivais. Para o autor, “the
determinants, individually and as a system, create the context in which a nation's firms are
born and compete” 52 (PORTER, 1990, p. 71).
1.3.3. Nova Geografia Econômica
A chamada Nova Geografia Econômica levanta a importância sobre as forças
presentes no espaço geográfico para o sucesso das aglomerações produtivas. Paul Krugman, o
principal ícone dessa corrente, admite que “it was Alfred Marshall who presented the
classical economic analysis of the phenomenon”53 (KRUGMAN, 1991, p. 36). O autor
também reconhece que: “on the whole, I like Marshall's turn of phrase better than the modern
one” 54, (KRUGMAN, 1991, p. 38).
Para o estudo da geografia econômica, Krugman partiu, assim como Porter, da
economia internacional, para explicar sua teoria da localização, admitindo terem sido os
geógrafos econômicos abandonados ao segundo plano na análise econômica. “No serious
economics department can get by without at least one international trade expert [(…)] By
52 “os determinantes, individualmente e como um sistema, criam um contexto no qual as empresas de uma nação nascem e competem”. 53 “foi Alfred Marshall quem apresentou a análise clássica do fenômeno”. 54 “em geral, eu prefiro a versão de Marshall do que as modernas”.
47
contrast, regional and even urban economics are given far less priority”55 (KRUGMAN,
1991, p. 3).
A principal característica da geografia econômica de Krugman reside, segundo o autor,
na concentração pontual da atividade industrial no espaço. “By ‘economic geography’ I mean
‘ the location of production in space’ ; that is, the branch of economics that worries about
where things happen in relation to one another” 56 (KRUGMAN, 1991, p.1). A especialização
da produção entre os produtores acontece, nessas condições, em decorrência de uma
conformação produtiva aglomerada. Nas palavras Krugman, “many industries (including
service industries such as banking) are also geographically concentrated, and such clusters
are clearly an important source of international specialization and trade” 57 (KRUGMAN,
1998, p. 2).
O autor entende que esses arranjos geográficos mais ou menos aglomerados são
influenciados pela relação simultânea de incentivos e desincentivos entre as forças centrípetas
e centrífugas que atuam para dentro e para fora em uma dada localidade.
“In short, work to date on the ‘new economic geography’ has been driven by considerations of modeling strategy to concentrate on the role of market-size effects in generating linkages that foster geographical concentration, on one hand, and the opposing force of immobile factors working against such concentration, on the other”58 (KRUGMAN, 1998, p. 5-6).
Por forças centrípetas o autor entende uma espécie de atualização do conceito
formulado por Marshall de economias externas, isto é, as vantagens proporcionadas às
indústrias localizadas em distritos indústrias. Em 1991, Krugman revela: “he [Marshall]
missed a few tricks that I will try to point out, but on the whole the main purpose of this part
of the lecture is to rephrase Marshall in a drier, less felicitous style, and thereby bring it up to
55 “Nenhum bom departamento de Economia pode existir sem um especialista em de comércio internacional [(…)] Em contraste, aos pensadores econômicos regionais e urbanos são dado, de longe, menos prioridade”. 56 “Por ‘geografia econômica’, quero dizer ‘a localização da produção no espaço’; isto é, o ramo da economia que se preocupa com o local onde as coisas acontecem em comparação a um outro local”. 57 “muitas indústrias (incluindo as indústrias de serviços, tais como serviços bancários) também são geograficamente circunscritas, e esses clusters [grupos] são claramente uma importante fonte de especialização e comércio internacional”. 58 “Em suma, o trabalho realizado até hoje sobre a ‘nova geografia econômica’ tem sido orientado por considerações de modelos estratégicos a concentrar-se sobre os efeitos do tamanho de mercado na geração de ligações que promovem concentração geográfica, por um lado, e a força de oposição de fatores imóveis trabalhando contra uma tal concentração, por outro lado”.
48
date” 59 (KRUGMAN, 1991, p. 38). No artigo The role of geography in development,
Krugman reforça a ideia, dizendo que “the [centri]petals listed (…) are the three classic
Marshallian sources of external economies” 60 (KRUGMAN, 1998, p. 3).
No que se refere às forças centrífugas, o autor avança nas ideias de Marshall ao incluir
na análise a dimensão que diz respeito às forças de repulsão à formação de aglomerações.
Entre estas forças, o autor revela (i) a existência dos fatores imobilizados – segundo a ideia de
que a produção deve ser desconcentrada e próxima à existência dos fatores, sejam eles
recursos naturais ou humanos, (ii) o aluguel dos terrenos e imóveis, que sofrem encarecimento
na medida em que há aumento da demanda via concentração produtiva; (iii) e as puras
deseconomias externas existentes nos meios aglomerados – tais como o trânsito, assaltos e
outras formas de crime organizado.
Vale notar, contudo, que a noção de forças centrífugas, ou de dispersão, já havia sido
inicialmente identificada por autores de outras partes do mundo, não sendo, portanto, uma
ideia pioneira de Krugman. Fernando de Oliveira Mota (1968), por exemplo, ao classificar os
fatores locacionais referiu-se às “forças de atração” como formas de orientar as indústrias para
determinados pontos geográficos, bem como aglomerar ou dispersar a atividade industrial
dentro do espaço geográfico. “Tais fatores, portanto, podem ser tanto ‘aglomerativos’ como
‘desaglomerativos’” (MOTA, 1968, p. 18).
Compartilhando do entendimento de que a concentração geográfica reside no interesse
de acesso a trabalho qualificado, redução dos custos de transportes e acesso a mercados via
ganhos de escala, Eduardo J. M. da Costa (2007) afirma, de qualquer maneira, que Krugman
elaborou uma das abordagens mais influentes sobre as aglomerações produtivas,
especialmente constituída na análise dos custos de transporte da Teoria Neoclássica da
Localização e nas externalidades aglomerativas marshallianas.
“Ao ter existência real uma conjunção favorável desses fatores, a atividade produtiva, uma vez instalada numa determinada região, tenderia a gerar um campo gravitacional de atração, fomentador de uma concentração cada vez maior de agentes”. (COSTA, 2007, p. 121-2).
59 “ele [Marshall] desconsiderou alguns pontos que eu vou tentar apontar, mas no geral o principal objetivo desta parte da conferência é reformular Marshall em um estilo mais seco, menos feliz, e, assim, atualizá-lo”. 60 “as forças centrípetas listadas (…) são as três fontes marshallianas clássicas de economias externas”.
49
Para exemplificar, como as externalidades marshallianas estiveram presentes no
processo de formação da geografia econômica, Krugman (1991) refere-se aos clusters de alta
tecnologia do Silicon Valley e Route 128, que apesar de atenderem ao modelo neoclássico de
localização industrial, mais parecem ter surgido pelo interesse de alguns poucos visionários,
do que pela disposição dos indivíduos em alcançar o êxito para o conjunto.
Em síntese, os conceitos difundidos por Marshall no final do século XIX acerca das
vantagens da localização no contexto da organização industrial na Inglaterra manifestaram-se
também a partir do último quarto do século XX em outras localidades do mundo – como no
caso da Terceira Itália e dos polos de alta tecnologia nos EUA –, configurando-se em modelo
de sucesso para o enfrentamento de crises, como no caso da crise anos 1980 e, justamente por
isso, objeto de estudo de diversas novas correntes de pensamento que avançaram nas
formulações de Marshall, trazendo a tona conceitos novos, especialmente aquilo que ficou
conhecido como “especialização flexível”, “vantagem competitiva”, e “forças centrífugas e
centrípetas”.
Disseminados mundo afora, os pressupostos da teoria da localização industrial só
foram incorporados à realidade brasileira nos anos 1990, após a grande ruptura ocorrida na
ordem econômica mundial, com o advento do ideal neoliberal no Brasil e no mundo. Diante
da importância deste acontecimento para os rumos da história do país, o capítulo a seguir
analisará como a predominância do pensamento neoliberal levou à perda de autonomia do
Estado Nacional como indutor de políticas de desenvolvimento regional, conforme a
experiência brasileira retratada para o período nacional-desenvolvimentista, levando a graves
efeitos sentidos tanto na estrutura produtiva como regional do país.
CAPÍTULO 2 – DESEQUILÍBRIOS REGIONAIS NO BRASIL
Este capítulo trata da história do pensamento regional no Brasil com base nas medidas
que foram adotadas principalmente desde os anos 1950, a partir da coordenação do Estado
Nacional. Por um lado, proporcionavam-se condições para a reprodução do capital industrial,
especialmente o nacional e, por outro, procurava-se solucionar os dilemas e desequilíbrios
50
regionais presentes no país, a partir da priorização de ações de planejamento e integração da
economia nacional.
Mesmo com o Golpe Militar, em 1964, apesar do prejuízo gerado às necessidades e
demandas sociais crescentes, manteve-se no país a trajetória de integração do território
nacional, principalmente para garantir as condições propícias para reprodução e acumulação
do capital. Entretanto, a partir da crise dos anos 1980 e especialmente com a ascensão do
projeto neoliberal nos anos 1990, as diretrizes para condução das políticas regionais mudaram
de rota, estando agora sob a dominância do pensamento neoliberal.
A seção 2.1. Influência das políticas de desenvolvimento, analisa o surgimento das
medidas de cunho desenvolvimentistas e nacionalistas adotadas no Brasil, sobretudo a partir
dos anos 1950, com vistas ao desenvolvimento do território nacional sob a ótica da integração
produtiva. No início dos anos 1960, especialmente com a atuação das Superintendências de
Desenvolvimento Regional, o pensamento espacial parecia ter sito definitivamente
introduzido à agenda política do país.
A seção 2.2. Neoliberalismo e o abandono do pensamento regional introduz o
pensamento neoliberal. Com a queda do consenso keynesiano e dos 30 anos gloriosos, o
receituário neoliberal dominou o debate econômico mundial, levando ao abandono do ideal
de autonomia e planejamento do Estado Nacional como instrumento de desenvolvimento
econômico nacional. Com a ascensão do neoliberalismo no Brasil, o país consolidou o que
alguns autores têm chamado de modelo “Liberal-Periférico”, especialmente baseado nas
reformas institucionais ocorridas a partir da década de 1990 no país.
A seção 2.3. Efeitos na estrutura produtiva: desindustrialização abismo abaixo
evidencia os efeitos da liberalização econômica para a estrutura produtiva brasileira, que
denotou no fenômeno da desindustrialização. A seção apresenta os principais contextos que
dão margem à compreensão do fenômeno, especialmente sob a ótica dos ciclos produtivos e
das crises cíclicas, do emprego, das Contas Nacionais e das Contas Externas, buscando
evidências para verificar se o fenômeno pode ser associado à estrutura produtiva do Brasil,
sobretudo ao que parece ser um desmantelamento da tentativa de reindustrialização do país.
Na seção 2.4. Impactos sobre as cidades e a precarização intraurbana, procura-se
revelar como os impactos do neoliberalismo também se traduziram no aumento de conflitos
sociais, causando especial pressão sobre a condição de vida da população mais pobre que vive
nas periferias das áreas urbanas no Brasil. Os efeitos perversos da lógica urbana brasileira nas
últimas décadas, em associação aos interesses da acumulação do capital, têm causado
51
desequilíbrios e maior pressão sobre essas áreas, levando a distorções e desigualdades
crescentes, sobretudo à população que vive nas periferias e “interlândias” urbanas. Tais
impactos têm reflexos espaciais retratados pelas violentas e insuficientes condições de
moradias, infraestrutura e serviços de utilidade públicos oferecidos para a população de baixa
renda no país.
2.1. Influência das políticas de desenvolvimento
A presente seção analisa o surgimento das medidas de cunho desenvolvimentistas e
nacionalistas implementadas no Brasil, sobretudo a partir dos anos 1950, e em especial o
grande ímpeto das políticas e programas de desenvolvimento regional. Na concepção de Celso
Furtado (1968) sobre desenvolvimento, o autor considera:
“o desenvolvimento não é uma simples questão de aumento da oferta de bens ou de acumulação de capital, possui êle um sentido, é um conjunto de respostas a um projeto de autotransformação de uma coletividade humana. Mesmo quando se trata de um fenômeno induzido, isto é, quando o fator dinâmico primário vem do exterior, o sentido do desenvolvimento decorrerá do projeto de autotransformação que se crie na coletividade, ou nos grupos que nela exerçam uma atividade política” (FURTADO, 1968, p. 19).
Conforme a periodização proposta por Leonardo Guimarães Neto no artigo
“Antecedentes e evolução do planejamento territorial no Brasil” (2010), os anos que vão de
1950 a 1980 constituem uma fase da trajetória do Brasil considerada “desenvolvimentista por
conta de importantes instituições e iniciativas que foram criadas e consolidadas”61
(GUIMARÃES NETO, 2010, p. 51). Em “Império, Território e Dinheiro” (1999), Tavares
considera, que o “cerne do projeto ‘nacional-desenvolvimentista’ mantém-se ancorado no
Estado e desdobra-se com eixos claros de acumulação de capital e de ocupação do espaço
territorial” (TAVARES, 1999, p. 463).
61 O autor lembra que as instituições e iniciativas que se consolidaram ao longo do período desenvolvimentista, tiveram continuidade no regime militar, na fase de retomada da economia a partir da segunda metade dos anos de 1960 (“milagre econômico”), com base no PAEG (Plano de Ação Econômica do Governo – 1964-1966), no Plano Estratégico de Desenvolvimento (1968-1970) e no I e II Plano Nacional de Desenvolvimento, respectivamente de 1970-1974 e 1975-1979).
52
2.1.1. Planejamento e integração do território nacional
Embora somente a partir do Segundo Governo Vargas (1951-1954) tenham sido
efetivamente implementadas as políticas pioneiras com vistas ao ordenamento do território
nacional em pleno século XX no Brasil, Octavio Ianni (1979) considera que o ideal de
planejamento já se fazia presente desde os anos 1930 no país. Criado em 1934, coube
inicialmente ao Conselho Federal de Comércio Exterior, considerado o primeiro órgão
brasileiro de planejamento governamental, o papel de realizar levantamentos, estudos e afins,
além de sugestões e propostas sobre os principais problemas da economia brasileira (IANNI,
1979, p. 27).
Em contraposição à orientação liberal das Constituições de 1881 e 1926, apoiadas no
modelo de “democracia representativa” com “Estado Mínimo”, Ianni conta que nas
Constituições de 1934 e 1937 – a última outorgada pela ditadura instituída pelo “Estado
Novo” (1937-1945) – foram explicitamente adotados os princípios nacionalista e
intervencionista. Segundo o autor, “como se depreende desse texto constitucional, em 1937 o
Estado estava sendo preparado para assumir funções econômicas mais complexas e ativas”
(IANNI, 1979, p. 46).
Foi então criado, no âmbito da própria Constituição de 1937, o “Conselho da
Economia Nacional” com o propósito de: realizar atividades de gestão direta por parte do
poder público; definir o papel do Estado impondo-se para mediar os conflitos sociais entre
capital e trabalho; defender os interesses da Nação; regulamentar as normas para o
funcionamento eficiente dos mercados de capital e força de trabalho (IANNI, 1979, 46).
Entre as diversas instituições criadas no período, além do Conselho da Economia
Nacional, de 1937, destaca-se também a criação da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN),
em 1941, o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), em 1942, a Consolidação
das Leis do Trabalho (CLT62), em 1943, e a Superintendência da Moeda e Crédito (SUMOC),
em 1945 (IANNI, 1979, p. 24). Para Ianni, “a ideia de ‘economia nacional’ implicava na
nacionalização das decisões de política econômica” (IANNI, 1979, p 69).
Mas com o Golpe de Estado promovido por forças civis e militares em 1945,
culminando com a deposição de Vargas63, o ideal nacional só voltou a tona a partir do seu
Segundo Governo (1951-1954). Foi durante esse período, segundo Ianni, que “a maioria dos
62 Decreto-lei no 5.452, de 1º de maio de 1943 (BRASIL, 05/01/2015) 63 Ao longo da sua obra, Ianni organizou uma série de discursos remetidos a Getúlio Vargas, nos quais chama a atenção o grau tamanho de esclarecimento do ex-presidente quanto aos desafios a serem enfrentados pela economia nacional, assim como sua opção pela via do “nacional-desenvolvimentismo”.
53
compromissos públicos do governo, nos anos 1951-1954, revelava o predomínio da
preocupação em reformular as relações entre Estado e a Economia, por intermédio da
progressiva sistematização da política econômica governamental” (IANNI, 1979, p.129).
Maria da Conceição Tavares (1999, p. 463) cita como exemplo o papel do BNDE
(1952) – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico –, com apoio declarado à
diversificação industrial via capital a longo prazo – e da Petrobrás (1953) e Eletrobrás (1954),
solucionando os problemas estruturais da oferta de combustíveis e energia no país, além das
encomendas à indústria naval e ao setor de bens de capital; a siderurgia, em conjunto com a
mineração e a metalurgia; o desdobramento regional dos projetos da Vale do Rio Doce; o
sistema hidroelétrico; e a construção rodoviária, considerados os núcleos estratégicos que
orientaram a indústria nacional durante três décadas.
Com a deposição e suicídio de Vargas em 1954, a volta ao ideal de desenvolvimento
nacional é resgatado durante o período do Plano de Metas (1956-1960). Este projeto se
apoiava tanto no aumento dos gastos do Governo e ingresso de capitais estrangeiros para bens
duráveis. A industrialização havia se constituído em meta social consciente e norteadora de
política econômica, havendo no país uma legítima tentativa de aproximação a uma política de
desenvolvimento pensada a longo prazo, visando à modificação da estrutura econômica
nacional.
Entre as medidas de apoio a industrialização, destacou-se a criação de empresas
públicas, principalmente aquelas com verbas destinadas aos sistemas de energia e transporte –
especialmente energia elétrica, prospecção e produção nacional de petróleo, ampliação dos
sistemas ferroviário, rodoviário e portos –, que evidenciavam os pontos de estrangulamento
para o crescimento industrial. Além destes, houve também expansão dos investimentos
públicos para a expansão da siderurgia e da indústria de cimento, metais não-ferrosos
(alumínio, chumbo e estanho), borracha e fertilizantes.
Ao longo desses anos, observou-se no país a elevação do ingresso de capitais
estrangeiros para as indústrias de bens duráveis, sobretudo automobilísticas, de construção
naval, mecânica e de material elétrico pesado, consolidando o processo de industrialização em
uma economia predominantemente primária, via “substituição de importações”, bem como do
crescimento da influência dos grupos econômicos internacionais na sociedade política
brasileira. Para Tavares (1981, p. 41-2):
54
“(...) a dinâmica do processo de desenvolvimento pela via de substituição de importações pode atribuir-se, em síntese, a uma série de respostas aos sucessivos desafios colocados pelo estrangulamento do setor externo, através dos quais a economia vai se tornando quantitativamente menos dependente do exterior e mudando qualitativamente a natureza dessa dependência. Ao longo desse processo, do qual resulta uma série de modificações estruturais da economia, vão se manifestando sucessivos aspectos da contradição básica que é inerente entre as necessidades do crescimento e a barreira que representa a capacidade para importar”.
O desempenho do Plano de Metas foi considerado razoável, pois implicou no aumento
do PIB no período, de 5,2% a.a. entre 1952/56 para 7,9% a.a. entre 1957/61, levando à
integração vertical da indústria, mas sem resolver os problemas estruturais da economia, entre
os quais o processo inflacionário que se agravava e o desequilíbrio das contas externas.
Do ponto de vista espacial, porém o principal problema foi o agravamento das
disparidades regionais no país, que foram marcadas, em primeiro lugar, pela elevação dos
conflitos sociais nas regiões periféricas em torno da chamada “questão agrária”64, incluindo o
agravamento das secas no Nordeste em 1951 e 1958 e, em segundo, pela elevação
generalizada do fluxo migratório em direção às grandes cidades, elevando as tensões no meio
urbano. Segundo um trecho do relatório “Uma política de desenvolvimento econômico para o
Nordeste” (1959), preparado pelo Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste
(GTDN):
“analisando-se os efeitos das secas nas três camadas da economia das zonas semi-áridas – a da agricultura de subsistência, a do algodão mocó e da criação – vemos que a grande gravidade do fenômeno e seu prolongamento em crise social se devem ao fato de seus efeitos
64 Por não ser o objeto da presente investigação, a “questão agrária” não será aprofundada neste trabalho. Segue breves notas do autor com base na análise de alguns estudiosos do tema. Entre as principais evidencias da deficiência da estrutura agrária no Brasil em 1960, Marini (2000) aponta as contradições da estrutura de terras no país, a partir do processo de concentração da riqueza agrícola para uma minoria de latifundiários e a situação de subemprego e miséria entre a massa de camponeses. Nos termos do próprio autor: “Essa estrutura (...) coloca a maioria dos camponeses numa situação permanente de subemprego e miséria, permitindo, além disso, que, através do aluguel de terras, toda a riqueza produzida no setor agrícola seja apropriada por uma minoria de latifundiários” (MARINI, 2000, p. 23). Surgiu daí o aumento das lutas no campo pela posse da terra, com destaque à Primeira Liga Camponesa, sob liderança do pernambucano Francisco Julião, em 1958, levando à afirmação do movimento camponês segundo à bandeira da Reforma Agrária, “que deixava de ser um tema para discussão dos especialistas e se convertia em um dos fatores mais importantes da luta de massas no Brasil” (Ibid., p. 25). Para José de Souza Martins (2000, p. 98-9), “o ponto essencial e problemático raramente considerado, mesmo por quem é sério e competente, é o de que a questão agrária tem a sua própria temporalidade, que não é o tempo’ de um governo (...) A questão é, portanto, essencialmente uma questão histórica”.
55
incidirem de forma concentrada na primeira das referidas camadas” (GTDN, 1967, p. 65).
Contrariamente a essa visão, José de Souza Martins considera que não era a seca que
respondia pela pobreza dos trabalhadores rurais nordestinos. “Era o uso político da seca como
pretexto para obtenção de recursos financeiros do governo federal que, no fim, não iam aliviar
a miséria dos pobres, mas revigorar a máquina do clientelismo65 político dos ricos”
(MARTINS, 1994, p. 67).
De qualquer maneira, a desapropriação das famílias de retirantes do campo e o êxodo
rural às cidades denunciavam a intensificação das contradições sociais provocadas pelo
processo de acumulação do capital fundiário e aumento da mecanização no campo66. Nessa
região, onde se concentrava maior oferta de empregos, formalização do trabalho e salários
médios mais altos, a mão de obra era “atraída” da periferia nacional em direção aos centros
urbanos nacionais com a certeza da existência de oportunidades de emprego nas fábricas, no
comércio, e na construção civil, a partir do ideal da “carteira assinada”67. Para Gadelha (1997,
p. 96):
“A falta de meios de produção e de ocupação permanente para a grande massa de pequenos proprietários e trabalhadores rurais impõe, por sua vez, baixíssimos níveis de renda e de consumo, alimentação, vestuário, habitação, instrução, etc., favorecendo o aumento do processo migratório, principalmente de trabalhadores do sexo masculino, para as grandes cidades”.
Durante a etapa intensa da industrialização, entre os anos 1960 e 1980, milhões de
“retirantes” socialmente segregados migravam das áreas rurais periféricas em ritmo frenético,
contribuindo com o aumento da concentração populacional urbana. Gadelha (1997, p. 114)
relembra, nesse sentido, que “as cidades não mais podiam continuar a acolher o grande
65 Para Martins (1994, p. 29) “o clientelismo político sempre foi e é, antes de tudo, preferencialmente uma relação de troca e favores políticos por benefícios econômicos, não importa em que escala. Portanto, é essencialmente uma relação entre os poderosos e os ricos e não principalmente uma relação entre os ricos e os pobres”. 66 Gadelha (1997, p. 107) revela, a partir de dados do IBGE, que a produção de tratores, iniciada em 1960 (ano em que o país produziu 39 tratores apenas), passou a 9.471, em 1970, atingindo 56.418 em 1979. 67 Martins (1994, p. 72) considera significativo que a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) criada em 1942 no Governo Getúlio Vargas - que serviu para regular a questão trabalhista nas fábricas e nas cidades - não tenha sido estendida aos trabalhadores rurais, ainda que dessa forma contratual a “relações de trabalho ainda fortemente baseadas em critérios de dependência pessoal e servidão”, que segundo o autor correspondia às relações sociais geralmente existentes em regiões onde prevaleciam as atividades predominantemente rurais.
56
contingente de migrantes que afluíam, agravando os problemas urbanos e aumentando o
cinturão de miséria das favelas brasileiras”.
Segundo Brandão (2009, p.81), como foi no estado de São Paulo que se fortaleceu a
indústria de bens de capital, ainda nos anos de 1930 e 1940, esta condição levou a indústria
paulista a sustentar um papel e a importante missão similar àquela que as regiões periféricas
nacionais mantinham com o mercado externo, levando maior estabilidade à economia
nacional, e a “polarização”68 do Sudeste, particularmente do território paulista, em relação às
demais Regiões do país. Ainda segundo Brandão:
“O desenvolvimento das forças produtivas gera polaridades, “campos de forças”, desigualmente distribuídas no espaço, centralidades, ou seja, estruturas de dominação fundadas na assimetria e na irreversibilidade, que ainda serão reforçadas pela inércia dos investimentos em capital fixo concentrados naquela área central, marcada por forças aglomerativas e apropriando-se de economias de escala, de proximidade e de meios de consumo coletivo presentes nos espaços construídos nos núcleos urbanos centrais do processo de desenvolvimento”. (BRANDÃO, 2009, p.81)
Durante as décadas de 1950 e 1960, mais de um milhão de pessoas migraram para São
Paulo vindos de outras Regiões do país (Tabela no. 1), e já na década de 1970 foram
aproximadamente três milhões de pessoas, com destaque à chegada de nordestinos -
“nordesterrado[s]” (OLIVEIRA, 1981, p. 19) – e mineiros. Para Cano (2007, p. 312), “as
modificações desses fluxos no período 1940-70 põe a nu o problema da miséria e do
desemprego rural, que, via migração inter-regional, transmutam-se na miséria e no
desemprego urbano, ampliando ainda mais o ‘caos urbano’” no país.
68 Segundo o autor, a noção de polarização “pode esclarecer o potencial diferenciado de espaços particulares, averiguando as complementaridades e as hierarquias subjacentes ao processo” (BRANDÃO, 2009, p. 81).
57
Origem/ Destino
1940 1950 1970 1980 1991 1995
N* 2.473 3.200 12.963 10.824- 33.425- 25.099- MA 867 1.294 7.513 31.614 53.052 63.954 NE** 242.751 380.201 1.411.551 2.757.900 3.346.553 3.747.342 MG 306.504 467.182 810.675 1.626.108 1.547.281 1.728.775 ES 2.055 3.825 22.316 40.496 32.962 47.107 RJ*** 22.179 8.573 26.704 45.448 82.098 67.983 PR 88.915- 319.762- 575.408- 166.182 468.841 453.669 SC 7.753 13.114 32.278 40.857 21.751 30.996 RS 4.610 9.188 28.685 47.539 45.691 45.756 CO 5.070- 10.507- 149.498- 169.231- 225.624- 277.993- DF Brasília - - 13.064- 174.090- 24.143- 12.631- SP Total 495.207 556.308 1.614.715 4.401.999 5.315.037 5.869.859 BR - SP 2.276.817 3.702.704 10.299.197 12.126.498 14.139.218 14.880.709 BR 2.772.024 4.259.012 11.913.912 16.528.497 19.454.255 20.750.568 SP / BR (%) 0,18 0,13 0,14 0,27 0,27 0,28
Fonte: CANO (2007, p. 368-74); baseado em (dados brutos): IBGE. Censos Demográfico
(vários anos). Notas: (a) Conceito: local de nascimento e residência
*Norte: inclui TO a partir de 1980; ** Representa o total de Piauí à Bahia; *** Inclui Guanabara (GB) até 1970.
Foi durante esse momento histórico de crescimento dos conflitos sociais, de um lado, e
da estruturação de um projeto nacional desenvolvimentista com vistas à diminuição das
disparidades regionais, de outro, que efetivamente ganhou força o propósito de dinamizar os
antigos territórios agroexportadores do país, por meio da promoção de políticas e
instrumentos de apoio ao processo de ordenamento e integração do território nacional.
Dessa forma, a proposta do Estado na busca de soluções para os desequilíbrios
regionais passou especialmente pela criação das autarquias de desenvolvimento regional,
entre as quais: Spvea – Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia,
em 1953, destinada ao desenvolvimento da Região Norte e que foi transformada em Sudam –
Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia –, em 1966; a Spverfsp –
Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Fronteira Sudoeste do País –, em
1956, destinada à maior integração da Região Sul e que foi incorporada a Sudesul –
Superintendência do Desenvolvimento da Região Sul – em 1967; a Sudene –
Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste –, em 1959, destinada a realizar o
Tabela 1 – Movimento migratório inter-regional (a): saldo do fluxo acumulado de entradas e saídas em relação ao estado de São Paulo (1940-1995)
58
planejamento regional do Nordeste do país; e Sudeco – Superintendência de Desenvolvimento
da Região Centro-Oeste –, em 1967, correspondentes ao desenvolvimento do Centro-Oeste69.
Surgia no país o início de um período marcado pela conscientização sobre o
pensamento de ordenamento e planejamento regional como estratégia de desenvolvimento
nacional, pautado na presença do Estado como agente condutor e planejador dos
investimentos com vistas ao desenvolvimento regional. Para Alcides Goularti Filho et alli
(2012, p. 2):
“da mesma forma que a grande importância do Sudeste para o crescimento econômico do país acabou concentrando os investimentos estatais realizados após 1950, o baixo grau de desenvolvimento das regiões Norte e Nordeste ditou a distribuição dos recursos entre as autarquias para o desenvolvimento de políticas regionais”.
Nessas condições, embora as inversões para as indústrias estatais de bens de consumo
duráveis e de produção continuassem a concentrar os capitais do país na Região Centro-Sul,
as periferias nacionais passavam a receber investimentos feitos pelas Superintendências
Regionais para produção de bens intermediários, ampliação da infraestrutura de acesso local e
indústria pesada, o que não evitou, porém, a evasão do estoque de desempregados que
emigrava para as regiões centrais do país.
2.1.2. Declínio e crise dos projetos de planejamento macrorregional
Embora a criação das Superintendências de Desenvolvimento Regional em todas as
Regiões consideradas periféricas no Brasil tenha demonstrado êxito, a Sudene foi a de maior
prestígio e poder econômico nacional. “A média da participação das receitas da Sudene no
somatório das receitas totais das quatro autarquias para o período 1970-1989 é de 72%”
(GOULARTI FILHO, 2012, p. 13).
Criada oficialmente em 195970, os projetos orientados com as propostas originais da
Sudene só foram executados no triênio 1961-63, período ainda marcado pelo regime
democrático anterior ao Golpe Militar de 1964. Do ponto de vista espacial, o país assistiu a
69 Alcides Goularti Filho et alli (2012, p. 2) lembram, ainda, que “além das superintendências responsáveis pelo planejamento regional, outras superintendências foram criadas, com funções mais focalizadas dentro das estratégias de desenvolvimento de cada região”. Os autores citam como exemplo a criação da SUFRAMA - Superintendência da Zona Franca de Manaus -, em 1967, e a SUDELPA – Superintendência do Desenvolvimento do Litoral Paulista, criada em 1969. 70 Lei no 3.692, de 15 de dezembro de 1959 (BRASIL, 27/12/2014)
59
um momento histórico representado pelo acúmulo de medidas orientadas ao desenvolvimento
das regiões periféricas do país. Segundo Guimarães Neto (2010, p. 53):
“uma das diferenças marcantes entre as distintas superintendências – Sudene, Sudam, Sudeco (Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste) e Sudesul (Superintendência de Desenvolvimento da Região Sul) e Suframa, reside no fato de a Sudene ter sido criada no regime democrático e intimamente associado a uma grande mobilização social na qual estavam presentes integrantes dos partidos de esquerda, movimentos religiosos progressistas, associações de camponeses, além de representantes de partidos conservadores e de associações patronais”.
Além de motivar a modificação da estrutura agrária e promover a elevação dos
rendimentos da Região nordestina através de medidas que iam de melhorias das técnicas
agrícolas à diversificação das culturas, a Sudene contribuiu para promover o aumento do
ingresso de capitais públicos e privados para a produção industrial da Região Nordeste.
Em contraste com o desenvolvimento das indústrias de bens de capital e de consumo
durável da região Centro-Sul71, e com o propósito de competir com esta, o Nordeste passou a
dirigir seus esforços para o desenvolvimento de projetos nos setores intermediário,
principalmente na siderurgia, para produção de aço e ferro; indústria básica, apoiada em
matérias primas com proximidade local, como cimento, adubos fosfatados, pesca e sisal; além
de indústrias metal-mecânicas simples, como a de equipamentos agrícolas e móveis
metálicos; e indústrias de bens de consumo não duráveis tradicionais, principalmente a
indústria têxtil algodoeira (GTDN, 1967, p. 83-7).
Carlos Lessa (1981, p. 153) aponta que durante o Plano Trienal (1963), entre o
conjunto de dispositivos tributários para tratamento fiscal privilegiado, houve o “ensaio de
utilização do instrumental tributário para a política de desenvolvimento”, que com a criação
da Sudene foi outorgado às indústrias instaladas ou em instalação na região Nordeste, e
posteriormente, por extensão, na região Norte. Com a adoção dessas medidas, buscou-se
corrigir parcialmente a tendência à concentração espacial dos investimentos nas regiões
econômicas mais dinâmicas do país.
O autor aponta que os investimentos industriais nas regiões menos desenvolvidas
desfrutaram dos seguintes favores: isenção de quaisquer impostos e taxas de importação de
71 Sobre as evidências da reprodução ampliada do capital do Centro-Sul no Nordeste, ver Oliveira (2009).
60
equipamentos industriais, desde que por proposta da Sudene, fossem considerados
prioritários; as indústrias que beneficiavam matéria-prima local, declaradas de interesse do
desenvolvimento regional pagariam apenas 50% do importo de renda e adicionais, até o
exercício de 1968; permissão às pessoas jurídicas de capital inteiramente nacional de dedução
de até 50% nas suas declarações de imposto de renda, desde que ampliassem os recursos
correspondentes em indústria considerada de interesse para o desenvolvimento regional
(LESSA, 1981M , p. 153).
Durante o Plano Trienal, as tensões sociais chegaram a um ponto crítico e as reformas
da Sudene foram interrompidas com o Golpe Militar, não oferecendo efeito prolongado às
necessidades que haviam sido adotadas até então. O país vivia um momento de radicalização
política, com intensificação da luta de classes e elevação do custo de vida, sobretudo nas
cidades.
De um lado proliferavam-se os rachas do movimento de esquerda, entre os quais a
ruptura do PCB (1962) em Partido Comunista Brasileiro e Partido Comunista do Brasil, a
criação da Organização Revolucionária Marxista Política Operária (POLOP), a criação da
Confederação dos Trabalhadores Agrícolas, entre outras. Do outro, as classes dominantes de
latifundiários e da burguesia industrial criaram a Sociedade Rural Brasileira e o Grupo de
Ação Patriótica, espécie de milícias respectivamente contrárias à reforma agrária e ascensão
comunista no Brasil. Também teve destaque a intervenção dos EUA no território nacional por
meio da chamada “Aliança para o Progresso”72, em nome dos que diziam defender a
manutenção da “democracia” no país. A “Marcha da Família com Deus pela Liberdade”
reuniu um milhão de manifestantes no Rio de Janeiro.
Em meio a esses conflitos, especialmente com a tomada do Governo pelos militares,
Oliveira (1981) entende que o planejamento da Sudene mais tenha sido uma “forma” de
expansão do capital às periferias do Brasil, a medida que suas propostas mais pareciam ter
perdido “o enfoque dos ‘desequilíbrios regionais’, para examiná-los sob a ótica do processo
de acumulação de capital e de homogeneização do espaço econômico do sistema capitalista
no Brasil [(...)] como a transferência da hegemonia da burguesia do Centro-Sul para o
Nordeste”. (OLIVEIRA, 1981. p. 25).
Oliveira (1981) acredita, nessa condição, que o surto de instalação de fábricas foi
planejado por grandes grupos oligopolistas, nacionais e internacionais. Da mesma maneira, ao
72 Para mais detalhes ver Oliveira (1981, p. 120).
61
manifestar sua opinião sobre a Sudene, Martins (1994. P. 59) afirma que “a conciliação entre
os interesses dos grupos clientelistas e oligárquicos do Nordeste e os interesses
modernizadores, supostamente dos empresários do Sudeste, fica mais que evidente”
Retomando Oliveira (1981, p. 113-15) o projeto da Sudene foi “um mecanismo de
destruição acelerada da própria economia ‘regional’ nordestina”, ao invés de dar o espaço
necessário para que os camponeses do Nordeste ganhassem autonomia política,
desvinculando-se do coronelismo e do voto de ‘cabresto’, ou seja, a Sudene escancarava a
dissolução da própria identidade da economia regional do Nordeste.
Oliveira (1981 e 2009) e Martins (1994) apontam ao avanço que as forças populares
vinham ganhando no Nordeste, especialmente as Ligas Camponesas, que apesar de não terem
conquistado o poder econômico na época, destacaram-se pela hegemonia cultural ou
ideológica no interior das classes populares, especialmente no que diz respeito à dimensão
política, ao nível das instituições que compõem a superestrutura, bem como o pioneirismo da
educação de base, apoiada na ação da Igreja Católica e na valorização dos elementos da
cultura popular nordestina. Apoiada na ação da Sudene pós-64, a hegemonia das forças
populares são gradativamente corroídas com a expansão do capitalismo monopolista vindo do
Centro-Sul.
Antes vinculada à Presidência da República, a Sudene pós-1964 tornou-se
posteriormente subordinada a um ministério com reduzida importância e despreparado para
viabilizar administrativa e politicamente a coordenação das ações governamentais na região
(GUIMARÃES NETO, 2010, p. 54). Para este autor:
“em síntese, a diferença marcante entre o planejamento regional anterior e o posterior ao regime militar reside no fato de que o desenvolvimento regional que se pretendia na concepção da Sudene – reestruturação e transformação da sociedade e sua dinamização e modernização – foi substituída por um desenvolvimento no qual os objetivos complementares de Brasil Potência e de integração nacional passaram a ter um peso maior na proposta de desenvolvimento que se seguiu ao golpe militar de 1964”.
Compartilhando de um momento virtuoso juntamente as demais autarquias regionais
na década de 1970, apoiadas principalmente nas estratégias do I e II PND, a Sudene começou
a perder apoio já na década de 1980. Apesar de resistir ao neoliberalismo dos anos 1990
62
praticamente sem ter deixado registros significativos nesta década, a autarquia foi extinta só
em 2001.
A mesma forma de planejamento regional representada pelo Sudene foi disseminada
pelas demais Regiões Brasileiras. No caso da Sudam, que foi criada em 196673, sua nova
concepção substituiu as ações da Spvea - Superintendência do Plano de Valorização
Econômica da Amazônia -, que por sua vez havia sido criada na década anterior, em 1953,
porém, com reduzida atuação. Segundo Goularti Filho et alli (2012, p. 4), “somente em 1960,
no contexto da integração nacional proposto pelo Plano de Metas, que se materializou o maior
empreendimento na região: a Rodovia Belém-Brasília”.
Em 1965, segundo os autores, os benefícios concedidos à Sudene foram estendidos à
Spvea, pouco antes desta Superintendência ter sido convertida em Sudam. Martins (1994, p.
79) enfatiza que ela “preconizou uma política de concessão de incentivos fiscais aos
empresários”, especialmente das regiões mais ricas, para que deixassem de pagar 50% do
imposto de renda”. Ainda segundo o autor, “os investimentos orientaram-se preferencialmente
para a agropecuária, de modo que um grande número de empresários e de empresas,
especialmente do Sudeste, sem tradição no ramo, tornaram-se proprietários de terras e
empresários rurais” (MARTINS, 1994, p. 79).
No contexto de potencialização das instituições regionais, em 1967, foi criada a
Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), autarquia que se tornou responsável
pela região que havia sido constituída em 1957, “com a finalidade de criar no interior da
Amazônia um centro industrial, comercial e agropecuário dotado de condições econômicas
que permitam seu desenvolvimento” (GOULARTI FILHO et alli, 2012, p. 5).
Os autores explicam que na década de 1970, a Sudam foi responsável por estimular a
construção das rodovias Transamazônica e a Cuiabá-Santarém, incentivando também a
imigração oriunda do Nordeste e do Centro-Oeste. Além disso, foram criados ainda o Proterra
(Programa de Redistribuição de Terras) e o Poloamazônia (Programa de Polos Agropecuários
e Agrominerais da Amazônia), na área de jurisdição da Sudam e Sudene (GOULARTI
FILHO et alli, 2012, p. 5).
A implantação pelo regime militar destes centros de povoamento na Região Norte,
segundo os autores, bem como a sua expansão demográfica, demandava maior quantidade de
inversões e, por isso, paralelamente à proposta nacional do I e o II PND (1972-1979), foram
73 Lei nº 5.173, de 27 de outubro de 1966 (BRASIL, 27/12/2014).
63
lançados Planos de Desenvolvimento da Amazônia para adequar o planejamento regional às
ações desenvolvidas no âmbito da integração nacional.
Para os autores, “com esses planos, essa década se caracterizou pela expansão da
fronteira agrícola da Amazônia, abertura de garimpos e assim pelo grande fluxo migratório
para a região” (GOULARTI FILHO et alli, 2012, p. 5). Segundo Martins (1994, p. 80),
contudo, o regime militar procurou manter, por esses meios, a propriedade da terra e afastar a
alternativa da reforma agrária, através da expropriação dos grandes proprietários de terra e sua
substituição por pequenos proprietários.
À medida que o ajuste fiscal do Estado Brasileiro foi feito já nos anos 1980, os
recursos destinados à Sudam foram diminuindo, não havendo criação de novos projetos ou
estímulo à manutenção das superintendências de desenvolvimento regional. Em 2001, a
Sudam foi extinta pela Medida Provisória nº. 2.146-1 (BRASIL, 27/12/2014), a mesma que
extinguiu a Sudene, em favor da criação das Agências de Desenvolvimento da Amazônia e
do Nordeste, respectivamente.
No caso da Região Sul, a Spverfsp – Superintendência do Plano de Valorização
Econômica da Fronteira Sudoeste do País – foi criada em 1956 com o objetivo de integrar a
região inicialmente compreendida pelos estados do Mato Grosso, Paraná, Santa Catarina e
Rio Grande do Sul ao restante da economia nacional, além de elevar o “padrão de vida” da
população residente nestes territórios. Goularti Filho et alli (2012b, p. 3) contam que apesar
de ter sido criada três anos antes da Sudene, somente em 1960 a lei foi regulamentada pelo
Poder Executivo, quando tiveram início suas atividades.
Para os autores, entretanto, a atuação da Spverfsp foi muito tímida e esteve suscetível
a mudanças constantes na sua direção, pouco tendo contribuindo, por isso, com intervenções
de maior relevância para dinamizar aquela região do país durante os anos em que existiu. “Ao
longo dos seus sete anos de existência na década de 1960, estiveram à frente da autarquia
nove superintendentes...[e] o I Plano Diretor da Fronteira Sudoeste (1967-1969) foi
apresentado após onze anos da [sua] criação” (GOULARTI FILHO et alli, 2012., p. 3).
No mesmo ano de 1967, poucos dias após a aprovação do I Plano Diretor, um novo
Decreto Lei74 extinguiu a Spverfsp e criou a Sudesul, que meses depois alterou sua área de
abrangência apenas aos estados da Região Sul. Quanto à sua estratégia de integração à
economia nacional, Goularti Filho et alli (2012) apontam que, diferentemente da opção de
74 Decreto-lei nº 301, de 28 de fevereiro de 1967 (BRASIL, 27/12/2014).
64
competição para com a Região Sudeste adotada pela Sudene, a Sudesul buscou uma via de
complementariedade aquela que vinha sendo adotada pela Região mais altamente dinâmica do
país. Segundo os autores:
“a autarquia ressaltava a necessidade de fomentar as indústrias ligadas ao setor mais dinâmico da economia da Região Sul, ou seja, àquelas ligadas diretamente ao Setor Primário, como a agroindústria. Em raros momentos em que a superintendência tratou de possível competição entre as indústrias da Região Sul com daquelas do centro dinâmico da economia nacional [(...)] Não se tratava, portanto, de setores de ponta, com maior dinamismo e capacidade de espraiar desenvolvimento através de seu fator multiplicador. O desempenho desta função, na economia nacional, como se sabe, era reservado à Região Sudeste” (GOULARTI FILHO et alli, 2012, p.7)
Diferentemente do que ocorreu com a estratégia de planejamento da Sudene e da
Sudam, que previa maior autonomia para o direcionamento das suas estratégias de
desenvolvimento e integração nacional, a estrutura da Sudesul ficou condicionada às decisões
de um Governo Federal que, definidas em torno dos interesses orientados pelo Sudeste, não
contribuíram para o desenvolvimento sócio econômico da Região.
Os autores contam que os projetos e ações implementados pela autarquia eram
divididos em dois eixos estratégicos, sendo o primeiro pensado para a mesorregião, “referia-
se ao desenvolvimento intrarregional; a segunda se trata de atividades desempenhadas em
quatro áreas selecionadas pela autarquia, nas quais o processo de planejamento foi conduzido
sob a forma de projetos sub-regionais” (GOULARTI FILHO et alli, 2012, p.7)
Entre as sub-regiões de atuação da Sudesul estavam o Sudoeste do Rio Grande do Sul,
onde residiam os problemas de estiagem que prejudicavam o avanço do setor pecuário na
microrregião; o Noroeste do Paraná, que enfrentava um rápido crescimento populacional das
comunidades urbanas, afora as necessidades de modernização das técnicas e processos
agrícolas que vinham sendo praticados; o Litoral Sul de Santa Catarina, conhecida como
região carbonífera catarinense – única no Brasil na exploração de carvão coqueificável – e
que previa a implantação de um Complexo Industrial com base nos recursos minerais
existentes na área75; e a Lagoa Mirim que, em parceria com o Uruguai, tinha o objetivo de
potencializar o Setor Agrícola daquela região, especialmente as culturas da pecuária e do
75 Goularti et alli (2012. p. 13) comentam que a estratégia da Sudam para a microrregião do Litoral Sul de Santa Catarina foi baseada no o surgimento de um Pólo de Desenvolvimento à moda de Perroux, a partir da noção de “Polo de Crescimento” que existia na região carbonífera catarinense.
65
cultivo do arroz, além de estabelecer a agroindústria para beneficiamento destes produtos
(GOULARTI FILHO et alli, 2012, p. 9-15).
A Sudesul foi extinta em 2010 juntamente com a Sudeco pela Medida Provisória nº.
151 (BRASIL, 27/12/2014) e para os autores, por detrás do ideal nacionalista e de melhoria de
vida da população, o “processo de modernização conservadora” a que esta superintendência
submeteu a Região Sul estava claramente adequado à ótica da Ditadura Militar, sem que
causasse qualquer resistência à sua manutenção. Nas palavras de Goularti Filho et alli (2012b,
p. 17): “criada no seio da Ditadura Militar, [a Sudesul] foi largamente utilizada para fins
estratégicos militares, como o de ocupação de regiões de fronteira e aproveitamento de
recursos naturais (...)”.
Na Região Centro-Oeste, a existência da Sudeco foi precedida pela Fundação Brasil
Central76 (FBC), criada em 1943 em meio à participação brasileira na Segunda Guerra
Mundial, como parte da estratégia nacional getulista de proteção das fronteiras nacionais.
Interessado em expandir seu domínio às terras compreendidas nos altos dos rios Araguaia,
Xingu e no Brasil Central e Ocidental, o Estado Brasileiro compôs expedições com a
finalidade de desbravar e colonizar esse espaço “intocado” do território nacional.
Exemplo disso foi a Expedição Roncador-Xingu, de 1943, da qual ficaram conhecidos
os irmãos Villas-Bôas, idealizadores do Parque Nacional do Xingu77, criado em 1961,
como registrado no recente filme "Xingu" (2011), dirigido por Cao Hamburguer. Preocupados
com o processo de assimilação das tribos indígenas xinguanas, que poderiam ser escravizadas
em garimpos ou dizimadas, por garimpeiros e “grileiros” que rapidamente se infiltravam no
território recém-descoberto, os Villas-Bôas conseguiram negociar o isolamento das tribos
indígena visando a preservação da sua integridade cultural.
Segundo Goularti Filho et alli (2012, p. 7), “além de ter sido presidida por militares na
maior parte do tempo, o que explicita sua relevância à questão da segurança nacional, várias
empresas eram vinculadas à FBC, demonstrando a forte relação entre o capital privado e os
objetivos da instituição”. Os autores contam que a FBC tornou-se praticamente subordinada a
Codeco (Comissão de Desenvolvimento do Centro-Oeste), instituição criada em 1961 e
formada por representantes dos governos de Goiás, Mato Grosso e pelo Distrito Federal, além
76 Decreto-lei nº 5.878, de 4 de outubro de 1943 (BRASIL, 27/12/2014). 77 Decreto nº 50.455, de 14 de abril de 1961 (BRASIL, 27/12/2014).
66
de enviados de ministérios e instituições, entre as quais BNDE, Spverfs e Spvea. Com o
surgimento da Sudeco78, em 1967, as instituições, FBC e Codeco, foram extintas.
Ao longo da sua existência, os interesses da Sudeco permaneceram praticamente
subordinados aos interesses da acumulação do capital, e o seu território foi utilizado como
meio de expansão das fronteiras agrícolas do país. Segundo os autores, “os governos das
décadas de 1960 e 1970 compreendiam que o papel da Região Centro-Oeste no
desenvolvimento econômico nacional era, principalmente, produzir alimentos e auxiliar na
penetração dos fluxos migratórios em direção ao interior do país” (GOULARTI FILHO et
alli , 2012, p. 8). Entre os principais projetos executados pela autarquia destaca-se o
Poloamazônia (Programa de Polos Agropecuários e Agrominerais da Amazônia), em parceria
com a Sudam e o Polocentro (Programa de Desenvolvimento dos Cerrados). A Sudeco foi
extinta em 1990, juntamente com a Sudesul.
2.1.3. Balanço das políticas de ordenamento territorial/ Desenvolvimento regional
Ainda que as inversões para as indústrias estatais de bens de consumo duráveis e de
produção continuassem a concentrar os capitais do país na Região Centro-Sul, o papel
desenvolvido pelas Superintendências de Desenvolvimento Regional contribuiu para que as
periferias nacionais passassem a receber investimentos para produção de bens intermediários,
ampliação da infraestrutura de acesso local e indústria pesada, mas que não evitou, porém, a
evasão do estoque de desempregados que emigrava para as regiões centrais do país.
Uma comprovação do crescimento apresentado pelas regiões periféricas pode ser feita
a partir análise da Tabela no. 2, segundo a qual é possível verificar a evolução decenal do
crescimento e a concentração do produto real entre distintas regiões selecionadas do Brasil.
De acordo com esses dados, não apenas o produto da Região Sudeste cresceu de forma
acelerada entre os anos 1940 e 1960, mas também o das demais regiões do país.
Durante as décadas de 1950 e 1960, a alta das taxas de crescimento da indústria
paulista foram seguidas pari passu pelo crescimento positivo especialmente das regiões
Centro-Oeste e Norte. Em 1970, embora a indústria paulista continuasse a concentrar as
atividades industriais, (58% de todo o VTI produzido no país), seu crescimento foi de apenas
75% na comparação com a década anterior, inferior ao crescimento de 118% registrado pela
média de todas as regiões do país no mesmo período.
78 Decreto-lei nº 301, de 28 de fevereiro de 1967 (BRASIL, 27/12/2014).
67
Tabela 2 – Indústria de transformação: índice de crescimento do produto real e valor das regiões no valor de transformação industrial
Fonte: CANO, 2007, p. 101, 337; CANO, 2008, p. 50; baseado em FGV (1939-1980); IBGE-CR (1985-2004); IBGE-Censo Industrial (vários anos).
Notas: *Norte: inclui TO a partir de 1980. ** Inclui Guanabara (GB) até 1970. *** CO: inclui TO em 1939-1985; inclui DF a partir de 1970.
Ao mesmo tempo em que as políticas adotadas estimulavam o crescimento e a
acumulação do capital nas periferias nacionais, tais medidas podem ter intensificado, ao
mesmo tempo, as desigualdades regionais existentes no país, ao invés de corrigi-las, uma vez
que desfavoreceu a apropriação do camponês à terra, como na absorção do estoque de
empregos existente nestas regiões.
Nesse sentido, remontando a Karl Marx (10/08/2014), Francisco de Oliveira (1981,
p.17) cria uma analogia entre as contradições geradas com a implementação do projeto da
Sudene no Nordeste Brasileiro e a introdução das estradas de ferro inglesas na Índia,
afirmando que ambos os projetos estão mais interessados em reproduzir o capital em escala
ampliada do que criar condições de apropriação dos meios produtivos pelo próprio povo. Nas
palavras de Marx (10/08/2014):
“all the English bourgeoisie may be forced to do will neither emancipate nor materially mend the social condition of the mass of the people, depending not only on the development of the productive powers, but on their appropriation by the people. But what they will
1939/19 1949/39 1959/49 1970/59 1919 1939 1949 1959 1970 1980 1996 2004Norte* 130% 40% 211% 89% 1,47 1,11 0,74 0,94 0,82 2,40 4,20 5,00NE 107% 77% 85% 81% 16,05 10,91 9,12 6,89 5,74 8,10 7,30 8,50MA, PI 26% 85% 166% 56% 0,84 0,35 0,30 0,33 0,24 0,30 0,40 0,60PE 154% 72% 42% 80% 6,60 5,51 4,48 2,60 2,15 2,00 1,60 1,20BA 18% 95% 224% 95% 3,59 1,40 1,29 1,71 1,54 3,50 2,60 4,20CE, RN, PB, AL, SE 121% 77% 80% 75% 5,02 3,65 3,05 2,25 1,81 2,20 2,70 2,50MG 324% 84% 115% 143% 5,44 7,58 6,57 5,78 6,64 7,70 8,40 9,90ES 103% 230% 31% 286% 0,46 0,31 0,49 0,26 0,47 0,90 1,10 1,60RJ** 126% 143% 175% 75% 27,55 25,51 20,57 17,58 15,50 10,60 8,10 8,10SP 285% 154% 178% 128% 32,23 40,74 48,85 55,55 58,23 53,40 50,90 43,10PR 85% 160% 172% 110% 3,83 2,33 2,86 3,20 3,08 4,30 5,40 7,00SC 219% 143% 124% 156% 1,92 2,08 2,39 2,19 2,57 4,10 4,60 5,00RS 158% 84% 116% 98% 10,68 9,08 7,89 6,97 6,34 7,30 7,90 8,20CO*** 184% 214% 203% 169% 0,37 3,35 0,52 0,64 0,79 1,10 2,20 2,20BR-SP 166% 83% 113% 104% 67,77 59,26 51,15 44,45 41,77 46,60 49,10 56,90BR 204% 112% 144% 118% 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Participação das regiões no Valor de Transformação Industrial (VTI) - em %
Evolução de crescimento do produto real (1939 = 1,000) - em %
68
not fail to do is to lay down the material premises for both. Has the bourgeoisie ever done more?” 79 .
Na crítica feita ao projeto da Sudene e à teoria do planejamento, Oliveira (1981, p.23-
4) considera o padrão “planejado”, em oposição ao padrão “espontâneo”, mera retórica a
serviço dos interesses do capital monopolista. Segundo o autor, “quase tudo que se escreveu
sobre planejamento termina por desembocar em ‘modelos’, que se pretendem de generalizada
aplicabilidade [(...)] em síntese, o planejamento num sistema capitalista não é mais que a
forma de racionalização da reprodução ampliada do capital”. Oliveira (1981) afirma que:
“o planejamento emerge aqui como uma “forma” de intervenção do Estado sobre as contradições entre reprodução do capital em escala nacional e regional, e que tomam a aparência de conflitos inter-regionais; o planejamento não é, portanto, a presença de um Estado mediador, mas, ao contrário, a presença de um Estado capturado ou não pelas formas mais adiantadas da reprodução do capital para forçar a passagem no rumo de uma homogeneização, ou conforme é comumente descrito pela literatura sobre planejamento regional, no ‘rumo da integração regional’” (OLIVEIRA, 1981, p.30).
Segundo Wilson Cano, essa política de ‘substituição de importações’ promovida pelas
Superintendências de Desenvolvimento Regional cometia o equívoco teórico de transpor, para
os marcos regionais de uma nação, os postulados cepalinos do modelo de industrialização
substitutiva de importações. Para este autor, “a inexistência de fronteiras políticas e
alfandegárias inter-regionais criaria fortes obstáculos à consecução daquela política” (CANO,
2007, p. 298), levando a diferentes efeitos a estas regiões, positivos e negativos. Nos termos
do próprio autor:
“Os [efeitos] de bloqueio, no sentido de que a periferia não pode repetir o processo histórico do desenvolvimento de São Paulo [(...)] Os de destruição, que se manifestam pela concorrência que empreendimentos mais eficientes implantados pelo capital do polo possam fazer aos similares periféricos [(...)] Os de estímulo, que se manifestam pela ampliação do grau de complementaridade (agrícola, ou industrial) inter-regional” (CANO, 2007, p. 300).
79 “toda a burguesia inglesa poderá ser forçada a não fazer a vontade de emancipação nem mesmo de remediar materialmente a condição social da massa do povo, em função não só do desenvolvimento das forças produtivas, mas também de sua apropriação pelo povo. Mas o que eles não vão deixar de fazer é estabelecer as premissas materiais para ambos. A burguesia, já fez mais?” (Marx, 10/08/2014).
69
Mesmo contendo caráter contraditório, o surgimento de dispositivos pioneiros, com
esforços voltados para apoiar o desenvolvimento regional no país, merecem seus méritos.
Nesse sentido, as Superintendências de Desenvolvimento Regional no Brasil representaram
uma mudança qualitativa no que se refere a forma de tratar a dimensão espacial no processo
de acumulação capitalista, como adverte Oliveira (1981) no caso da Sudene. Buscou-se com
essas medidas a correção nem mesmo que parcial da tendência à concentração espacial dos
investimentos nas regiões econômicas mais dinamizadas. Nas palavras do autor:
“A SUDENE não é uma farsa: precisamente porque foi um embate de raras proporções na história nacional (...) a SUDENE foi um empreendimento de uma audácia inédita na história nacional. Ela anunciava um dos dois novos: se os vencedores tivessem sido as forças populares, o Nordeste e o Brasil de hoje seriam muito diferentes; tendo sido vencedoras as forças do capitalismo monopolista, chamadas a socorrer combalidos latifundiários e barões do açúcar, essa vitória também mudou o curso da história” (OLIVEIRA, 1981, p. 18).
2.2. Neoliberalismo e o abandono do pensamento regional
As ideias do neoliberalismo, cuja gênese pode ser identificada na obra de Friedrich
Hayek, “O caminho da servidão”, escrita em 1944 (ANDERSON, 1995) só consolidou-se
como ideal hegemônico na economia mundial a partir da década de 1970, com o fim do
consenso keynesiano e dos 30 anos gloriosos, também conhecidos como auge do sistema
fordista de produção.
As ideias preconizadas pela corrente neoliberal, além de diferenciarem-se dos
pressupostos liberais tradicionais quanto ao papel do Estado e sua intervenção na economia,
foram as responsáveis por garantir as bases para o processo de globalização econômica
ocorrida a partir dos anos 1980, graças ao apoio para a expansão da “finança capitalista” e
pelo processo de “financeirização” em escala mundial.
Com a adoção dos ideais neoliberais no Brasil, tanto o pensamento regional sob a ótica
do ordenamento territorial e do desenvolvimento nacional integrado foi abandonado, como o
Estado perdeu toda a autonomia para orientar os rumos a serem seguidos pelo país, tornando-
se novamente dependente das determinações dos representantes do capital especulativo,
nacional e internacional.
70
2.2.1. Bases do neoliberalismo: o poder da ideologia dominante
Segundo Perry Anderson (1995, p. 9), “o neoliberalismo nasceu logo depois da II
Guerra Mundial, na região da Europa e da América do Norte onde imperava o capitalismo”,
sendo o seu principal ícone Friedrich Hayek (1889-1992), a partir do texto “O caminho da
Servidão”, escrito em 1944. “Trata-se de um ataque apaixonado contra qualquer limitação dos
mecanismos de mercado por parte do Estado, denunciada como uma ameaça letal à liberdade,
não somente econômica, mas também política” (ANDERSON, 1995, p. 9).
Anderson afirma que em 1947, Hayek reuniu um grupo de opositores80 do New Deal
americano, isto é, dos programas sociais que ofereceram as bases ao estado keynesiano
implementados após a Grande Depressão (1929), fundando neste mesmo ano a Sociedade de
Mont Pèlerin: “uma espécie de franco-maçonaria neoliberal, altamente dedicada e
organizada”, que deu início à disseminação e ao fortalecimento da ideologia do pensamento
neoliberal em contexto mundial. Segundo Anderson, a Sociedade realizava reuniões
internacionais a cada dois anos com o propósito de “combater o keynesianismo e o
solidarismo reinantes e preparar as bases de um outro tipo de capitalismo, duro e livre de
regras para o futuro” (ANDERSON, 1995, p. 9).
Foi, contudo, apenas a partir da crise de 1973, com o final dos 30 anos gloriosos desde
o pós-Segunda Guerra Mundial, que os ideais neoliberais de Hayek e seus companheiros
ganharam força, segundo os quais “o novo igualitarismo (muito relativo, bem entendido)
deste período, promovido pelo Estado de bem-estar, destruía a liberdade dos cidadãos e a
vitalidade da concorrência, da qual dependia a prosperidade de todos” (ANDERSON, 1995, p.
10).
Segundo a argumentação neoliberal, o motivo da crise decorria basicamente de dois
processos, sendo o primeiro a pressão exercida pelos sindicatos - que ao reivindicarem
aumento dos salários destruíam o nível de lucros das empresas -, e o segundo, a ação
parasitária do Estado, que ao aumentar cada vez mais os gastos sociais, desencadeava
processos inflacionários que provocavam crises do sistema capitalista.
Na visão neoliberal, o remédio para a crise deveria ser a presença de um Estado forte
que pudesse combater o poder dos sindicatos e garantir a estabilidade monetária, sendo
necessário para isso, a redução dos gastos sociais e programas de redistribuição de renda, bem
80 Entre os participantes Anderson destaca: Milton Friedman, Karl Popper, Lionel Robbins, Ludwig Von Mises, Walter Eupken, Walter Lipman, Michael Polanyi, Salvador de Madariaga, entre outros.
71
como a restauração da taxa natural de desemprego e, além disso, a redução das ações
anticíclicas promovidas por um Estado interventor (ANDERSON, 1995, p. 10).
E neste ponto é importante ressaltar, como também advertido por Anderson, que a
concepção da defesa de um Estado Regulador da economia para garantir as condições acima
destacadas é o principal aspecto a ser atribuído ao neoliberalismo enquanto fenômeno distinto
do liberalismo clássico burguês, segundo o qual era defendida a noção do “Estado Mínimo”,
da garantia da propriedade privada e do princípio da liberdade individual de uma sociedade.
Em trabalhos que reúnem e analisam a concepção do pensamento de alguns dos mais
consagrados economistas que falam sobre a dimensão do Estado, Moraes (1996, 1996b)
atribui principalmente a Adam Smith, Jean-Baptiste Say e John Stuart Mill as principais
ideias que marcaram o pensamento liberal. Para Smith, que dedicou um capítulo exclusivo na
obra A riqueza das nações81 (1996) para explicar quais deveriam ser as ações do Estado
Liberal, a ideia do “‘estado estacionário’ representaria o limite possível da acumulação do
capital” (MORAES, 1996, p. 3). Segundo Moraes:
“No limite da atuação do Estado, Smith prevê três intervenções clássicas: financiar, através de gastos, a força militar para proteger a sociedade contra a invasão estrangeira; proteger os membros da sociedade contra a injustiça que possa vir a ser cometida por outros membros; manter instituições e obras públicas que proporcionam vantagens para a sociedade mas que não oferecem uma possibilidade de lucro que compense a atividade privada” (MORAES., 1996b, p. 5).
Ele afirma também que, assim que o Estado é conclamado a exercer apenas suas
funções clássicas, tanto a questão sobre o limite do processo de acumulação ficaria por conta
dos próprios efeitos do processo de livre concorrência entre capitais, como a ação reguladora
do Estado sobre as atividades não se apresentaria, na concepção de Smith, como fundamental.
(MORAES, 1996b, p. 5).
Com relação à Say, o autor “ocupa-se de evidenciar que o governo82 não se apresenta
como a melhor alternativa para contribuir com o aumento da riqueza social” (MORAES,
1996b, p. 6). Em primeiro lugar, seus esforços em criar produtos terminam, geralmente, por
não reembolsar os custos para a sua produção. Em segundo, suas atividades produzidas
81 Sobre a análise de Smith a respeito do papel do Estado no capitalismo, veja-se Smith (1983: Livro Quinto, capítulo I, “Os gastos do soberano ou do Estado”). 82 Moraes (Ibid., p. 6) observa que Say, assim como Mill, confundem as noções de Estado e governo. Para mais detalhes veja-se Moraes (1996).
72
prejudicam a dos seus concorrentes particulares, levando-o em pouco tempo a criar poder de
monopólio sobre certas atividades.
Segundo a noção de “Estado Mínimo”, Moraes afirma que “Say professa uma série de
recomendações que poderiam auxiliar os que estão imbuídos pela árdua missão de reduzir o
grau de intervencionismo do Estado” (MORAES, 1996b, p. 7). Estes gastos estariam
direcionados unicamente para os serviços da administração judiciária, para os gastos militares
necessários para repelir uma invasão e fundamentalmente para garantir a segurança das
pessoas e da propriedade privada. Nas palavras de Moraes (1996b, p. 8) “ao Estado é
atribuído o papel de ‘guardião’ da propriedade privada, essa sagrada instituição que dá
suporte às relações capitalistas de produção”.
No caso de Mill, suas principais ideias estão contidas nos trabalhos “Sobre a
Liberdade” (1991) e “Considerações Sobre o Governo Representativo” (1964), cuja
preocupação central é, segundo Moraes, “firmar a soberania da individualidade83 no contexto
social”. Para este autor, “o limite da atuação do Estado define-se, para Mill, no limiar dessa
fronteira, até o ponto em que se esgota sua condição de estimular o desenvolvimento dos
indivíduos” (MORAES, 1996b, p. 9). Nas palavras de Mill (1964, p.39):
“Não há dificuldade alguma em mostrar-se que a forma de governo idealmente melhor é aquela em que a soberania ou o poder controlador supremo em última instância se encontra investido no agregado inteiro da comunidade”.
Finalmente, Moraes explica que foi no Livro V de Princípios de Economia Política
(1983), de 1848, que Mill foi mais a fundo na delimitação do âmbito do Estado, ou seja, das
restrições consideradas no sentido de limitar a sua ação e privilegiar os princípios da liberdade
individual e do laissez-faire. De um lado, o Estado não deve em hipótese nenhuma ou
qualquer outra pessoa interferir na individualidade de quem atingiu o uso da razão. De outro,
como o governo já conta com uma considerável sobrecarga de atividades, qualquer tarefa
adicional causará um grande incômodo, motivo pelo qual sua ação deve ser restringida
(MORAES, 1996, p. 12).
Ao referir-se ao processo de liberalização promovido pela Inglaterra no final do
século XIX, Karl Polany (1980, p. 144) afirma:
83 Moraes (Ibid., p. 9-10) enfatiza que como a categoria “indivíduo” é homogeneizada por Mill, “todos são proprietários em geral”, não havendo relações entre proprietários e não proprietários de meios de produção. Além disso, “a concepção de sociedade em Mill pressupõe o homem como ser voltado ao autodesenvolvimento”.
73
“Não havia nada de natural em relação ao laissez-faire; os mercados livres jamais poderiam funcionar deixando apenas que as coisas seguissem o seu curso. Assim como as manufaturas de algodão – a indústria mais importante do livre comércio – foram criadas com a ajuda de tarifas protetoras, de exportações subvencionadas e de subsídios indiretos dos salários, o próprio laissez-faire foi imposto pelo estado. (...) Para o utilitarista típico, o liberalismo econômico era um projeto social que deveria ser posto em prática para grande felicidade do maior número de pessoas; o laissez-faire não era o método para atingir alguma coisa, era a coisa a ser atingida”.
Após consolidar-se na Inglaterra em 1979, durante o governo Thatcher, e nos EUA,
em 1980, no Governo Reagan, a ideia do neoliberalismo baseada em medidas altamente
restritivas para contenção da inflação, especialmente baseadas em corte de gastos sociais e
salários, se espalhou pela maior parte do Norte da Europa84 e posteriormente para a Oceania e
América Latina. Segundo Anderson (1995, p. 13), estas experiências demonstraram “a
hegemonia alcançada pelo neoliberalismo como ideologia”.
Soma-se a isso a derrubada fulminante da URSS nos anos 1980, segunda maior
potência militar na época, bem como o fim da ameaça de avanço de esquerda, simbolicamente
retratada com a queda do Muro de Berlim (1989), que marcaram, na visão de Eduardo
Álvarez Puga (1996, p. 11-2), a “redenção universal” pela ideologia do mercado. De acordo
com o autor:
“El triunfo del economiscismo del mercado sobre la política significará, en definitiva, la victoria total del poder económico que así podrá comprar a sus anchas por el planeta Tierra, haciendo y dehaciendo a sua antojo, sin más obligación, em último extremo, que respetar las leyes de um mercado sometido a las exigências de sus intereses” 85 (PUGA, 1996, p. 16).
84 Anderson (1995, p. 12) frisa que a distância entre as políticas neoliberais disseminadas pela Sociedade de Mont Pèlerin e as da social-democracia governante já era grande no caso dos países do Sul da Europa. Segundo o autor, nos territórios de De Gaulle, Franco, Salazar, Fanfani, Papadopoulos, etc. uma região muito mais conservadora politicamente, “chegavam ao poder, pela primeira vez, governos de esquerda, chamados de euro-socialistas: Miterrand, na França; González, na Espanha; Soares, em Portugal; Craxi, na Itália; Papandreou, na Grécia” 85 “O triunfo do economiscismo do mercado sobre a política significará, em suma, a vitória completa do poder econômico que assim poderá comprar a vontade pelo planeta Terra, fazendo e desfazendo a sua vontade, sem mais obrigação, em último extremo, que respeitado as leis de um mercado sujeitos às exigências dos seus interesses”.
74
Ainda segundo Puga, o tratamento do mercado neoliberal como ideologia a partir dos
anos 1980 tornou-se tão forte que transcendeu a dimensão econômica em direção a
instrumentos de disseminação ideológica, como meios de comunicação, movimentos das
bolsas internacionais e até mesmo na orientação dos cursos universitários. Em analogia à
predominância assumida pela corrente neoliberal, Puga considera que “para los
neoconservadores ya no es la religión la verdade y la vida, sinó el mercado” (PUGA, 1996,
p. 40).
O centro da questão, porém, é que a nova onda de liberalização econômica baseada
na ação de um Estado regulador e das condições do livre mercado levou ao sucateamento das
políticas de planejamento e ordenamento econômico de caráter desenvolvimentista, em
detrimento de novas abordagens de programas econômicos implantados fora do âmbito do
sistema de planejamento nacional. Para Ha-Joon Chang (2004, p. 32), “grande parte das
políticas intervencionistas vem sendo abandonadas em todo o mundo desde a ascensão do
neoliberalismo, nos anos 1980, que enfatiza as virtudes do Estado mínimo, das políticas do
laissez-faire e da abertura internacional’”.
Segundo Chang, a ideologia neoliberal passou a ser disseminada sob o discurso, ou
retórica liderada pelos EUA, em prol das “boas políticas” e da “boa governança”, ainda que
nem mesmo este país tenha algum dia sido adepto de suas próprias recomendações:
“Assim sendo, o pacote de ‘boas políticas’ atualmente recomendado, que enfatiza os benefícios do livre-comércio e de outras políticas ICT [industrial, comercial e tecnológica] do laissez-faire, parece conflitar com a experiência histórica. Com uma ou duas exceções (por exemplo, Holanda e Suíça), os PADs [países atualmente desenvolvidos] não tiveram sucesso com base nesse pacote de políticas. As que usaram para chegar ao lugar em que estão hoje – ou seja, as políticas ICT ativistas – são precisamente aquelas que eles mandam os países em desenvolvimento não usarem, por causa do seu efeito negativo ao desenvolvimento econômico” (CHANG, 2004 p. 211).
Chang considera, ainda, que “as políticas supostamente ‘boas’ nada têm de benéfico
para os países em desenvolvimento, pelo contrário, na verdade é provável que as políticas
‘ruins’ lhes façam bem quando efetivamente implementadas” (CHANG, 2004 p. 214).
Antônio Corrêa de Lacerda (2004, p.25) lembra, ainda, que a supremacia norte-americana
neste período consolidou-se em três pilares: “econômico-financeiro, por meio da
75
predominância do dólar como padrão de referência e refúgio antirrisco internacional; o
político-militar, fazendo prevalecer seus interesses, e o tecnológico, principalmente no
sistema de inovação das empresas (...)”
De acordo com François Chesnais (2010), por detrás do discurso neoliberal norte-
americano reside a lógica financeira que elevou o capital à sua forma mais avançada, o assim
chamado “capital fictício”, favorecido pela “globalização financeira” iniciada na década de
1980. O autor se baseia principalmente nas categorias do “capital em geral” e do “capital
fictício” desenvolvidas por Karl Marx no Livro III de O capital para explicar como ocorreu a
expansão da “finança capitalista”86 e consequentemente do sistema de crédito “sob a forma
de capital portador de juro”, segundo o ciclo D – D’, ou “ciclo abreviado do capital”.
Segundo Marx (1981, p.452):
“Em D – D’ temos a forma vazia do capital, a perversão, no mais alto grau, das relações de produção, reduzidas a coisa: a figura que rende juros, a figura simples do capital, na qual ele se constitui condição prévia do seu próprio processo de reprodução; capacidade do dinheiro, ou da mercadoria, de aumentar o próprio valor, sem depender da produção – a mistificação do capital na sua forma mais contundente [(...)] na condição de capital-dinheiro, tornou-se o capital a mercadoria cuja qualidade de valorizar-se tem um preço fixo, expresso pela taxa corrente de juro”.
Assim como Marx, Chesnais considera que aquele capital antes destinado à
acumulação e reprodução ampliada do processo produtivo corrente sob a forma mercantil
tornou-se orientado para além dos limites da acumulação com lastro à economia real em si,
ou seja, a um fenômeno de “superacumulação” sem limites e, portando, “fictício”, e cuja
natureza especulativa é geralmente levada a processos de crise no sistema monetário
internacional. Para o autor:
“o capital afirma hoje a um grau jamais atingido antes, os atributos que o fazem ‘valor em processo’, uma força impessoal voltada exclusivamente para sua autovalorização e sua autorreprodução. Esses atributos são autorizados conjuntamente pela proeminência de uma forma determinada de capital, aquela que se valoriza segundo o ciclo D – D’, sobre outras formas de capital” (CHESNAIS, 2010, p. 98).
86 Para Chesnais,(2010, p.100) “a finança assim compreendida é a forma do ‘capital portador de juro’ tomada na fase atual do capitalismo”.
76
Ainda segundo ele, à medida que o possuidor do dinheiro do qual a apropriação
crescente da riqueza abstrata é o único motivo determinante de suas operações, não é mais o
capitalista individual, mas sim as instituições financeiras que renovam “a tendência absoluta
ao enriquecimento” contidas na abstração do “capital em geral”. Nas palavras do autor:
“encarregadas de se situar no plano ‘da forma de circulação D – D’, na qual o ponto de partida e o ponto final são o dinheiro real’, essas organizações e suas administradoras empurram a seu máximo de desenvolvimento tudo o que está contido na categoria de dinheiro que se transforma em capital, como força dirigida para expropriação e a exploração. É de sua abstração que o capital puxa para si a fluidez e a mobilidade que lhe permite mover de modo planetário” (CHESNAIS, 2010, p. 109).
Para o autor, a “finança” assim compreendida, ou seja, a garantia de “liquidez” das
aplicações a valorizar o dinheiro que se tornou capital sob a forma de juros, é “a forma do
‘capital de juro’ tomada na fase atual do capitalismo [(...)] a finança é a primeira beneficiária
da liberalização e da desregulamentação, não somente dos fluxos financeiros, mas do
conjunto dos fluxos ligados ao ciclo completo da valorização do capital (CHESNAIS, 2010,
p. 11).
Nessa condição, Lacerda (2004, p.4) reforça que a ascensão da nova ordem
geopolítica pautada pelos interesses do laissez-faire só foi possível graças a existência das
chamadas “inovações financeiras — como os mercados de hedge e derivativos, por exemplo
—, aliadas aos recursos de telemática (combinação das telecomunicações com a
informática), [que] ampliaram significativamente a velocidade das transações [financeiras]”
Para o autor.
“O processo de financeirização é o fator principal da dinâmica capitalista em curso na economia mundial. Nesse sentido, ela não se contrapõe à globalização produtiva. Pelo contrário, na medida em que ocorre uma interligação crescente entre as estratégias dos grandes conglomerados industriais, que não mais restringem sua atuação aos ramos industrial ou financeiro, mas correlacionam essas atividades, ela – a financeirização – dá as cartas da globalização” (LACERDA, 2004. p. 18).
77
Luiz Gonzaga Belluzzo (2011) complementa que devido a expansão do sistema de
crédito comandado sob a forma de “capital a juros”, aquele capital antes destinado à
acumulação e reprodução ampliada do processo produtivo corrente, sob a forma mercantil,
fundiu-se com o capital bancário e tornou-se orientado para além dos limites da acumulação,
com lastro à economia real em si, ou seja, a um fenômeno de “superacumulação” sem limites
e, portanto, fictício, cuja natureza especulativa é geralmente levada a processos de crise no
sistema monetário internacional.
“A autonomização do capital-dinheiro sob a forma de capital a juros e a correspondente expansão do sistema de crédito são os elementos que não só impulsionam a centralização de capital, mas também promovem a fusão de interesses entre a alta finança e a indústria. [(...)] O assim chamado ‘capital financeiro' é a forma mais avançada do capital. [(...)] Por isso, o capital financeiro, em seu movimento de valorização, tende a arrastar o capital em funções para o frenesi especulativo e criação contábil de capital especulativo” (BELLUZZO, 2011, p.3-6).
Para Belluzzo (2013), finalmente, a medida que o processo de “transfiguração
neoliberal” provocou a interpenetração financeira e suscitou a diversificação dos ativos em
escala global, “a crescente liberalização dos movimentos de capitais alteraram
profundamente o ‘jogo das regras’” (BELLUZZO, 2013, p. 125-8). A próxima seção
analisará como o fenômeno da liberalização ocorrida no Brasil a partir dos anos 1980 levou a
perda de autonomia do Estado Nacional em relação às suas decisões de direcionamento
estratégico para o país.
2.2.2. Crise e abandono do Estado na América Latina e no Brasil
De acordo com Batista (1994, p.13), após a primeira metade da década de 1980, as
crises fiscal e financeira ligadas à crise da dívida externa contraída pelos países latino-
americanos na década anterior, levaram à retirada do setor público da sua capacidade de
financiar o esforço voltado para estimular a melhoria dos níveis de emprego e renda na
sociedade.
De promotor de políticas de planejamento e ordenamento econômico, os Estados
latino-americanos reverteram drasticamente a sua política com base nos pressupostos
neoliberais, através de medidas restritivas - como contenção salarial, redução dos gastos e
78
aumento da arrecadação tributária –, montando um verdadeiro obstáculo à retomada do
desenvolvimento.
Perry Anderson (1995, p.17) avalia que a América Latina se converteu “na terceira
grande cena de experimentações neoliberais [(...)] depois dos países da OCDE e da antiga
União Soviética”. O autor afirma ter sido no Chile, sob a ditadura de Pinochet nos anos
1970, o primeiro ensaio neoliberal vivenciado na América Latina que, posteriormente,
“expandiu-se para a presidência de Salinas, no México, em 88, seguida da chegada ao poder
de Menem, na Argentina, em 89, da segunda presidência de Carlos Andrés Perez, no mesmo
ano, na Venezuela, e da eleição de Fujimori, no Peru, em 90” (ANDERSON, 199, p. 18).
Para o financiamento dos programas neoliberais na América Latina, o autor conta que
foi realizado em Washington (EUA), em 1989, um seminário com a participação de
funcionários de governo norte-americano e representantes de órgãos de apoio multilaterais
liderados pelos EUA, especialmente Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial
e BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), que recebeu a denominação informal de
“Consenso de Washington”87.
De acordo com os pressupostos do Consenso de Washington, os países latino-
americanos deveriam adotar uma sequência de medidas para a regulação das suas contas
nacionais, sobretudo o ajuste fiscal, além da estabilização cambial e monetária no país.
Segundo Batista (1994, p.7):
“tudo se passaria, portanto, como se as classes dirigentes latino-americanas se houvessem dado conta, espontaneamente, de que a gravíssima crise econômica que enfrentavam não tinha raízes externas - a alta dos preços do petróleo, a alta das taxas internacionais de juros, a deterioração dos termos de intercâmbio - e se devia apenas a fatores internos, às equivocadas políticas nacionalistas que adotavam e às formas autoritárias de governo que praticavam. Assim, a solução residiria em reformas neoliberais apresentadas como propostas modernizadoras, contra o anacronismo de nossas estruturas econômicas e políticas”.
87 O termo resultou da reunião ocorrida em novembro de 1989 entre economistas das instituições financeiras multilaterais sediadas em Washington. John Williamson (2002, online), que foi o idealizador do termo, especificou um conjunto de dez instrumentos de política econômica que formariam o “receituário” para promover o “ajustamento macroeconômico” recomendado aos países em crise por meio da política do Fundo Monetário Internacional (FMI), emprestador internacional de última instância. As dez medidas são compostas por: disciplina fiscal, gastos públicos prioritários, reforma fiscal, política de taxa de juros, determinação da taxa de câmbio, abertura comercial, incentivo aos Investimentos Diretos Estrangeiros, privatização de empresas, desregulamentação da conta de capitais, e lei de patentes. Para mais detalhes, veja-se Batista (1994).
79
E em vez de garantir melhorias às economias nacionais, Batista considera que as
propostas do Consenso de Washington se converteram, na realidade, em dois objetivos
básicos:
“Por um lado, a drástica redução do Estado e a corrosão do conceito de Nação; por outro, o máximo de abertura à importação de bens e serviços e à entrada de capitais de risco. Tudo em nome de um grande princípio: o da soberania absoluta do mercado auto regulável nas relações econômicas tanto internas quanto externas”. (BATISTA, 1994, p. 18).
No Brasil, tal fato implicou no fenômeno da “estagflação” que marcou os anos 1980
na América Latina e sobretudo no Brasil, com taxas de crescimento negativas do PIB e
aceleração inflacionária. O PIB registrou taxas negativas – nos anos 1981, 1983 e 1990 –, pari
passu a um processo de “inflação” crônico que perdurou ao longo desta década, e início dos
anos 1990. Segundo Maria Silvia Bastos Marques (1985), no período 1973-83 a inflação
elevou-se de modo acentuado e quase contínuo até atingir a taxa de 211% a.a. em 1983.
A aceleração da inflação na segunda metade dos anos 1980 levou o Governo na
tentativa de estabilizá-las através do congelamento de preços e salários (Plano Bresser, Plano
Verão e Plano Collor), todas, porém, sem alcançar os efeitos pretendidos. Segundo Moraes
(1999, p. 176-7), a retomada da inflação em níveis mais altos após as novas tentativas fez com
que o país alcançasse a taxa recorde de inflação de 6.000% a.a. em 1990, mesmo com
crescimento negativo de aproximadamente 4% do PIB neste mesmo ano, levando o país a um
quadro de aumento do desemprego e recessão.
A política de abertura comercial iniciada no governo Collor (1990-1992) e
intensificada nos governos Itamar Franco (1992-1993) e Fernando Henrique Cardoso (1994-
2002) constituiu-se como novo obstáculo à retomada do crescimento sustentado da economia
nacional, inclusive sob a ótica da integração territorial. Moraes aponta o Plano Brasil Novo
(Plano Collor I), de março de 1990, como o início do processo conhecido pela privatização
das empresas estatais no Brasil – notadamente dos setores siderúrgico, transportes, energia e
telecomunicações – evidenciando uma verdadeira manobra do governo em financiar com
recursos públicos os interesses do capital privado no país88.
88 Para um estudo aprofundado sobre a privatização no Brasil, veja-se Aloysio Biondi (2014).
80
Nas palavras do autor: “a MP [medida provisória] n.155 [de março de 1990] também
é de fundamental importância para a caracterização da filosofia do plano, sendo o veículo de
criação do Programa Nacional de Desestatização” (MORAES, 1999, p. 180). Tais medidas
acabaram sendo mascaradas, passando por políticas fiscais de caráter expansionistas, mas
que fatalmente contribuíram para o aumento da vulnerabilidade da economia interna aos
pressupostos neoliberais do livre movimento do capital internacional.
Após a implementação do Plano Real (1994) baseado no sistema da “âncora
cambial”, que freou o processo de inflação crônica, a liquidez em abundância nos mercados
internacionais permitiu ao Brasil receber grande influxo de capitais internacionais de toda
ordem. Como forma de sustentar o êxito da URV na troca de moedas para o Plano Real, a
política econômica do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) deu
absoluta prioridade à consolidação de um ambiente de estabilidade de preços no Brasil e o
Real permaneceu valorizado sob um regime cambial semifixo de bandas de
minidesvalorizações (LACERDA, 2004, p. 68-70).
Ao final da década, porém, o Brasil apresentou o maior déficit no balanço de
transações correntes conhecido até aquele momento na sua história, alcançando US$ 33,4
bilhões em 1998. Não fosse apenas essa condição, a inversão da situação favorável de
bonança da liquidez internacional, em meio às crises mexicana (1997), asiática (1998) e
russa (1999), causaram grande temor nos mercados, levando à desconfiança e apreensão dos
investidores e rentistas com a possibilidade de novos calotes envolvendo outros países
emergentes, como o caso do Brasil. Neste cenário de instabilidade e dificuldade de obtenção
de novos financiamentos ocorreu a crise do Real (1999), a medida que a moeda sofreu
grande desvalorização na tentativa de reequilibrar as contas externas do país (LACERDA,
2004, p. 70-3).
O segundo Governo FHC (1999-2002) seguiu aperfeiçoando o receituário de
políticas macroeconômicas, com a predominância das medidas de caráter ortodoxas e
neoliberais implementadas nos campos monetário, fiscal e cambial, configurando o chamado
“tripé macroeconômico”, respectivamente baseado em regime de metas de inflação,
responsabilidade fiscal e liberdade cambial com livre mobilidade de capitais.
Ao longo das crises internacionais, o Governo elevou ainda mais a Selic na tentativa
de atrair o capital especulativo ao país, e a contração monetária foi ainda mais agravada. À
medida que esse capital garantia a sustentação da paridade entre o Real e as principais
moedas internacionais, trazendo de volta a credibilidade da moeda nacional e sua função
81
como reserva de valor, a manutenção dessa estabilização e das contas nacionais via
endividamento também levou o país a beirar um quadro de recessão econômica, com
aumento dos desequilíbrios e desigualdades sociais, provocando até mesmo deflação em
muitos segmentos e atividades econômicas.
Em meio a incertezas e inseguranças, foi alcançada uma mudança no quadro político
do país a partir de 2003, que seria capitaneado por um governo de esquerda. Mas antes de
apontar a uma linha heterodoxa, ou ainda, intervencionista, o Governo Lula (2003-2006 e
2007-2010) decidiu manter inalteradas as políticas macroeconômicas recomendadas pelo
establishment. Essas políticas eram baseadas nas reformas institucionais da década de 1990 e
nos pressupostos neoliberais fundados a partir de um novo padrão de acumulação capitalista,
com ênfase no processo de liberalização comercial, desregulamentação financeira e abertura
da conta de capitais.
A existência desta linha de continuidade entre os governos FHC e Lula, com a
manutenção do mesmo modelo econômico e da mesma política macroeconômica ortodoxa,
fez com que alguns autores retratassem o governo Lula como o “período de consolidação e
fortalecimento do ‘Modelo Liberal-Periférico’”. Segundo Luiz Filgueiras et alli (2010, p.63),
“o primeiro governo Lula herdou essa nova configuração política do bloco de poder, bem
como sua política macroeconômica, consolidando ambas e legitimando frente aos setores
subalternos da sociedade”.
Mesmo em momento de cenário externo favorável, com redução das taxas de juros e
aumento da liquidez internacional, em que o país parecia ter a oportunidade de voltar a
conduzir seu destino com suas próprias mãos, o governo Lula decidiu pela manutenção das
políticas de caráter neoliberal. Para Leda Paulani, o governo Lula abraçou com determinação
o receituário ortodoxo de política econômica, sob a “tese da beira do abismo” e em situações
que as infrações à regra deviam ser encaradas com “naturalidade”. Do contrário, “a
credibilidade do país ficaria em xeque [(...)] um claro sinal de que o suposto estado de
emergência é na realidade o estado permanente, onde o rompimento das regras não é uma
exceção, mas a norma” (PAULANI, 2006, p. 18-9).
Apesar desta política ter garantido a estabilidade econômica conquistada pelo país
durante o governo FHC, a atual etapa do capitalismo de regime de acumulação com
preponderância da valorização financeira favoreceu impensados ganhos à classe dos
rentistas, beneficiados pela aliança formada pelo poder do dinheiro e do Estado e pelas
operações de arbitragem nos mercados monetário e cambial.
82
Nessa condição, a ineficácia das reformas neoliberais ocorridas no Brasil a partir dos
anos 1990, revela a incapacidade dos organismos multilaterais à disposição da corrente
econômica predominante, o chamado main stream, de criar as bases para um crescimento
sustentado no país, com melhora da qualidade de vida à população. Ao contrário, tais efeitos
comprovaram haver uma verdadeira estratégia de submissão ao movimento do capital
mundializado, com sucateamento do Estado nacional e com destaque à soberania dos
capitais privados das empresas multinacionais, que se apropriaram da boa oportunidade para
transferir temporariamente suas unidades produtivas para locais cujo custo da mão de obra
seja ainda menor. Segundo Rubens Sawaya (2006, p.225):
“Quando a periferia latino-americana - destacando-se o Brasil -, em uma ação deliberada adere a esse movimento de capital (e dos Estados do centro) como estratégia para manter-se ‘integrada’ - mesmo que de forma altamente dependente e subordinada, dependência essa construída historicamente -, ao contrário de atrair o capital produtivo para dentro de suas fronteiras, ao contrário de manter sua forma de inserção no capitalismo pela tentativa de criar um parque industrial ‘diversificado e moderno’, adentra em um processo desintengrador e desindustrializador”.
O fato reside na “hipermobilidade” dos capitais multinacionais, que se aproveitam da
boa oportunidade para transferir suas unidades produtivas dos centros de decisão às regiões
periféricas economicamente mais vulneráveis, apropriando-se da abundância e preço baixo
da mão de obra já existente, sem promover contrapartidas permanentes à maioria delas. A
intensificação do processo da “guerra fiscal” no país a partir da década de 1990 agravou a
situação, uma vez que o fenômeno residia na tomada de decisões desarticuladas entre as
unidades federativas, especialmente no que diz respeito aos descontos no Imposto sobre
Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), gerado pelas empresas. Segundo Cardozo, a
guerra fiscal ocorre “quando as ações não cooperativas assumem uma grande proporção e
ocorrem de forma isolada, desordenada e desarticulada, sem que haja ações efetivas do poder
central para regulamentar e articular as diferentes políticas estaduais”. (CARDOZO. 2010. p.
1). Para Cano, trata-se de “verdadeiros leilões de localização industrial promovidos por
empresas de grande porte (em geral transnacionais), transferindo dinheiro de pobres para
milionários e fomentando a localização pelo subsídio e pelo trabalho periférico, ainda mais
precarizado e barato” (CANO, 2008. p. 34).
83
Apesar dos avanços circunstancialmente verificados com a redução das
desigualdades sociais e aumento da demanda interna, sobretudo através do Programa Bolsa
Família, a maior participação do Estado como alavancador dos investimentos, que manteve o
setor privado a reboque, levou o país ao chamado “novo desenvolvimentismo”, “que tal
como o velho, sintetiza o capitalismo possível de existir na periferia do capitalismo na ‘era
imperialista’, cujas características principais são: dependência tecnológico-financeira,
concentração de renda, exclusão social e democracia restrita”. (FILGUEIRAS, 2010, p. 38-
9).
Desta maneira, a influência norte-americana do ideal neoliberal por meio dos
pressupostos do Consenso de Washington provocou o agravamento dos fatores antagônicos
entre uma economia subdesenvolvida e uma economia central dominante, provocando o
aumento dos desníveis regionais e dos fluxos migratórios pelo país. Para Santos, esta postura
é característica de países subdesenvolvidos, apresentada naquilo que denominou ser “uma
Formação Sócio-Econômica dependente, um espaço onde o impacto das forças externas é
preponderante em todos os processos. Por esse motivo, sua organização do espaço é
dependente”. (SANTOS, 1993, p.30).
Ainda segundo Santos (1993, p.31), “a dialética do espaço no Terceiro Mundo dá-se,
então entre o Estado-Nação e as atividades modernas, principalmente as empresas
multinacionais e os monopólios”. Santos parece concordar com Aydalot, sobre a mais valia-
extra, dizendo que no Terceiro Mundo, “o Estado prepara as condições para que as maiores
empresas, sobretudo as estrangeiras, possam apropriar-se da mais-valia social local, que elas
mandam para fora ou utilizam para (...) ampliar a própria mais-valia”. (SANTOS, 1993, p.
31).
O Brasil tornou-se o centro de irradiação da expansão imperialista na América Latina,
assumindo posição de país-chave. Segundo Ruy Marini, “O que se verifica, na realidade, era a
evolução, de certa maneira inevitável, da burguesia brasileira para a aceitação consciente da
integração ao imperialismo norte-americano”. (MARINI, 2000, p. 61). Este autor chama a
atenção ao que denominou ser o “‘subimperialismo’ ou extensão indireta do imperialismo
norte-americano na economia latino-americana, ou ainda, processo de integração
imperialista”. Nas palavras do autor:
“Ao optar pelo imperialismo, e ao por suas esperanças de reativar a expansão econômica nos ingressos de capital estrangeiro, a burguesia
84
brasileira concorda em intensificar o processo de renovação tecnológica. Atende, assim, aos interesses da indústria norte-americana, que busca instalar além de suas fronteiras um parque industrial integrado que absorva os equipamentos que a rápida evolução tecnológica torna obsoletos” (MARINI, 2000, p. 67-8).
Não, por acaso, o padrão de desenvolvimento econômico que conhecemos e que
predomina ainda hoje no mundo capitalista teve suas raízes, como nos conta Furtado, na
segunda fase da Revolução Industrial. Segundo o autor, o processo de acumulação de capital e
o fluxo do comércio internacional de mercadorias expandiram-se após a segunda metade do
século XIX com base na estrutura dos novos modelos econômicos implementados pelos
blocos das economias que lideraram o processo de industrialização, cuja responsabilidade era
promover a implantação de um sistema de divisão internacional do trabalho que marcaria
definitivamente a evolução do capitalismo industrial (FURTADO, 1974, p. 19).
Furtado defende que tal possibilidade não passa de um mito quando pensada às
economias subdesenvolvidas na sua totalidade, o mito do desenvolvimento econômico.
Opostamente ao modelo orientado pelos Estados nacionais em função dos objetivos sociais
coerentes e compatíveis com a acumulação, os países subdesenvolvidos foram prejudicados
com sua própria falta de articulação em torno de um “projeto nacional” autônomo, bem como
levados a replicar o caráter predatório de civilização concebido pelos padrões de consumo das
economias desenvolvidas. Segundo o autor:
“como tanto a estabilidade quanto a expansão dessas economias dependem fundamentalmente das transações internacionais e estas estão sob o controle das grandes empresas, as relações dos Estados nacionais com estas últimas tenderam a ser relações de poder. Em primeiro lugar, a grande empresa controla a inovação – a introdução de novos processos e novos produtos – dentro das economias nacionais , certamente o principal instrumento de expansão internacional; em segundo lugar, elas são responsáveis por grande parte das transações internacionais e detêm praticamente a iniciativa nesse terreno; em terceiro lugar, operam internacionalmente sob orientação que escapa em grande parte à ação isolada de qualquer governo; e, em quarto, mantêm uma grande liquidez fora do controle dos bancos centrais e têm fácil acesso ao mercado financeiro internacional” (FURTADO, 1974, p. 33-4).
Para Fernando Fajnzylber (1983, p.8), comparando a industrialização dos países
latino-americanos e dos asiáticos, de nada adiantou o protecionismo "frívolo" adotado pela
85
maior parte dos governos latino-americanos, que ao invés de gerarem um processo de
aprendizagem e disseminação de conhecimentos tecnológicos aos grupos empresariais
vinculados ao Estado, como no caso do Japão, apenas gerou a reprodução indiscriminada,
truncada e mal orientada.
2.3. Efeitos para a estrutura produtiva: desindustrialização abismo abaixo
Esta seção trata dos efeitos da liberalização econômica para a estrutura produtiva
brasileira, que denotou com o fenômeno conhecido por desindustrialização. Tomou-se
inicialmente emprestado o raciocínio de Fernando de Oliveira Mota (1968, p. 149) de que se
o desenvolvimento industrial contribui para a melhoria do bem estar das comunidades, este é
um ponto-chave para o pensamento regional, sendo objeto da ação pública e privada para o
alcance dos seus objetivos. Parte-se daí, portanto, para que se possa posteriormente
compreender a amplitude da sua influência para o espaço geográfico.
Sendo a desindustrialização, elemento de ampla análise na atualidade, serão
apresentados a seguir alguns dos principais enfoques no que se refere às suas origens,
levando à reflexão sobre seus desdobramentos para o território nacional. Vale lembrar,
ainda, que a ocorrência do fenômeno da desindustrialização no Brasil não é um consenso
entre os estudiosos do tema e por isso a questão tem causado polêmica89. Para os autores
contrários a essa ideia, a desindustrialização ocorrida na economia brasileira seria reflexo de
um fenômeno que ocorre em escala mundial, ou seja, a perda de importância da indústria no
emprego total e no PIB em detrimento da ascensão das atividades no setor de Serviços nos
diversos países do mundo e não apenas no Brasil. Para explorar o fenômeno da
desindustrialização e refletir sobre a existência deste acontecimento no Brasil, a seguir serão
apresentados os principais contextos que dão margem à sua compreensão.
2.3.1. Ciclo produtivo industrial
Se compreendido a partir da análise isolada do ciclo produtivo industrial, o fenômeno
da desindustrialização demonstra normalidade. Nesta condição, a desindustrialização
89 Em recente artigo escrito por José Luis Oreiro e Nelson Marconi (2014), os autores rebateram o que entenderam ser as dez teses equivocados da ortodoxia no debate sobre a desindustrialização e perda de competitividade da indústria brasileira, entre os quais os argumentos de Bonelli e Pessoa (2010), “que reforçam a ideia de que a evidência, no caso brasileiro, quanto à tese da desindustrialização não é conclusiva.” (Ibid., p. 3). O embate com os argumentos da ortodoxia sobre a existência do processo de desindustrialização no Brasil e se é um fenômeno conjuntural não será aprofundado neste trabalho, por não ser principal objetivo aqui traçado. Para mais detalhes, ver também Lacerda e Nogueira (2008).
86
ocorreria como uma etapa, de tempos em tempos, geralmente durante as fases de declínio do
ciclo das atividades. A ocorrência da desindustrialização não denotaria, nesta circunstância,
condições subnormais no sistema econômico. No estudo dos ciclos produtivos industriais, a
desindustrialização sucede uma etapa de industrialização prévia e precede outra nova etapa
industrialização posterior, e assim sucessivamente.
Nesta condição, John Maynard Keynes (1985, p.173-4) afirmou que “foi no fato de
que as flutuações tendem a atenuar-se por si mesmas antes de alcançarem limites extremos e
de, eventualmente, se inverterem que se baseou a teoria dos ciclos econômicos de fase
regular”90. Michael Kalecki segue adiante ao enfatizar que nada é por acaso. Para este autor
(KALECKI, 1983, p. 107), “o nível de capital fixo varia relativamente pouco no decurso do
ciclo, de modo que as flutuações da produção refletem principalmente as modificações do
grau de utilização do equipamento”. E revela, principalmente, que “as flutuações da
utilização da mão-de-obra disponível ocorrem paralelas às da utilização de equipamento”.
Apesar do processo de desindustrialização ocorrer, nestas circunstâncias, com
aparente normalidade, baseado no hipotético discurso do choque de oferta produtivo, as
etapas de ascensão e queda da produção revelam, na verdade, que as “flutuações cíclicas”
(KALECKI, 1983, p. 99) geram efeitos negativos para a economia, retratados na grande
elevação da taxa de desemprego durante a etapa da desindustrialização. Ainda para este
autor, “não só ocorre o desemprego em massa durante a depressão (...) a reserva de
equipamentos e o exército industrial de reserva são características típicas da economia
capitalista durante uma parte considerável do ciclo” (KALECKI, 1983, p. 108).
Os dados do Gráfico nº. 1, baseados na Pesquisa Industrial Mensal (PIM) entre os
anos 2002 e 2014 comprovam que a Indústria de Transformação brasileira apresentou
variações cíclicas de elevação e queda da atividade produtiva, evidenciado os sintomas da
desindustrialização e seus efeitos negativos para a economia do país nas fases de queda, em
qualquer uma das categorias analisadas. Na comparação da variação acumulada em 12
meses, a indústria de Bens de Capital alcançou oscilações de mais de 20% a.a., positiva e
negativamente, nos anos 2004, 2008 e 2010. Analogamente, a média geral da Indústria de
Transformação revelou flutuações de 10,5% em 2010 e 11,7% em 2011.
90 É importante lembrar que, para este autor, as flutuações no sistema econômico são decorrentes das expectativas psicológicas dos agentes em relação à variação das variáveis independentes do sistema, entre as quais: propensão a consumir, escala da eficiência marginal do capital e taxa de juros (Ibid., p. 171), diferindo-se, pois, da suposição da teoria clássica baseada na Lei de Say em admitir que o sistema econômico esteja em permanente situação de equilíbrio (Ibid., p. 15).
87
Gráfico 1 – Produção industrial no Brasil por categorias de uso – variação acumulada em 12 meses: jan/2002 a jan/2014
Fonte: PIM/ IBGE, 2013b. Nota: Elaboração do autor a partir dos dados extraídos das séries dessazonalizadas com
média 2002 = 100 das categorias que compõe a Indústria de Transformação, segundo o relatório da Produção Industrial Mensal, do IBGE.
2.3.2. Ótica do emprego
A análise da desindustrialização pela ótica do emprego pode ser compreendida como
a “queda na participação da indústria, especialmente a manufatureira, no emprego total”
(ROWTHORN & WELLS, 1987, p. 5) ou, ainda, o “declínio da participação da manufatura
no emprego e no produto total”. (CHANG, 2004, p. 91). O emprego, ou na realidade parte
dele acabaria, nestas concepções, por migrar naturalmente da indústria para o setor de
serviços, o chamado setor “Terciário” da economia, o que, sob a perspectiva de Francisco de
Oliveira, é “uma questão estritamente ligada à acumulação urbano-industrial” (OLIVEIRA,
2011, p. 56).
Entre os anos de 1995 e 2013, como é mostrado na Gráfico nº. 2, a participação do
emprego da Indústria de Transformação apresentou resultados declinantes em relação a
maior parte dos setores selecionados da atividade econômica, a exceção da Administração
Pública, conforme a classificação do IBGE. Este retrato demonstra estar havendo evasão da
- 10,3
11,7
-0,7
10,9
22,0
-20,2
22,9
-12,5
13,9
-25,0
-20,0
-15,0
-10,0
-5,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
jan/2002 jan/2003 jan/2004 jan/2005 jan/2006 jan/2007 jan/2008 jan/2009 jan/2010 jan/2011 jan/2012 jan/2013 jan/2014
Indústria de Transformação - Geral Bens de capital Bens intermediários Bens de consumo
88
população ocupada dos setores de maior intensidade tecnológica para outros de menor
dinamismo, como no caso dos setores de Serviços, Comércio e Construção Civil.
Gráfico 2 – Participação do emprego em setores selecionados da atividade econômica (Brasil): 1995 a 2013
Fonte: RAIS Vínculos/ MTE, anos selecionados. Elaboração do autor a partir dos dados extraídos das RAIS Vínculos, do MTE.
Nota: Vínculo Ativo em 31/12 em cada ano.
Apesar da quantidade de empregos ativos no mercado de trabalho formal ter mais que
dobrado entre os anos 1995 a 2013 no Brasil, passando de 23,8 milhões para 49 milhões de
ocupações formais, respectivamente, o percentual do emprego na Indústria de
Transformação em relação ao total da economia brasileira declinou de 20,6%, em 1995, para
16,9%, em 2013. Movimento semelhante ocorreu na Administração Pública, em cujo setor o
percentual de vínculos ativos em relação ao total da economia passou de 23% para 19% no
mesmo período. Movimento contrário ocorreu nos Serviços, Comércio e na Construção
Civil. Nestes setores, o percentual de vínculos ativos em relação ao total da economia
cresceu de 30,4%, 14,1% e 4,5% em 1995, para 34,2%, 19,1% e 5,9% em 2013,
respectivamente.
A análise comparativa da variação do emprego nos setores da atividade econômica
entre os anos 1995 e 2013 retrata ter havido menor geração de postos de trabalho na indústria
20,6%18,3%
18,9%
16,9%
30,4%32,0%
32,9%31,9%
34,2%
14,1%
16,5% 17,8%
18,6%19,4%
23,0% 23,9%
19,1%
4,5% 3,6%
5,9%
2,0%
7,0%
12,0%
17,0%
22,0%
27,0%
32,0%
37,0%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Indústria da transformação Serviços Comércio
Administração Pública Construção Civil
89
185%
168%
140%
131%
71%
69%
47%
18%
106%
Comércio
Construção Civil
Extrativa mineral
Serviços
Administração Pública
Indústria de transformação
Agropecuária, extração vegetal, caça e pesca
Servicos industriais de utilidade pública
Total
de transformação se comparada com praticamente todas as demais atividades. De acordo com
os dados do Gráfico nº. 3, enquanto a variação do emprego neste segmento foi de 69% no
período considerado, abaixo da média geral de todos os setores econômicos (106%), o
incremento no setor do comércio foi de 185%, seguido por construção civil (168%), indústria
extrativa mineral (140%), serviços (131%) e administração pública (71%). Apenas o setor
agropecuário e os chamados Serviços Industriais de Utilidade Pública – SIUP – criaram
menos empregos do que a Indústria de Transformação no mesmo período, com 47% e 18% de
variação, respectivamente.
Fonte: MTE, anos selecionados. Nota: Elaboração do autor a partir dos dados extraídos da RAIS Vínculos, do MTE,
considerando Vínculo Ativo em 31/12 em cada ano.
2.3.3. O fenômeno da desindustrialização na perspectiva das contas nacionais
Segundo a análise dos dados das Contas Nacionais, a desindustrialização pode ser
compreendida como o “declínio prematuro do valor adicionado (VA) manufatureiro no PIB
sem uma recuperação” (SHAFAEDDIN, 2005, p. 17). Nessa condição, sendo o VA igual ao
Valor Bruto da Produção (VBP) nacional, menos os custos operacionais, depreciação e
amortizações dos ativos, além de impostos e taxas, o Brasil vem apresentando contribuição
declinante na Indústria de Transformação em relação ao total da riqueza gerada no país. A
Gráfico 3 – Variação do emprego na economia do Brasil em setores selecionados: 2013/ 1995 (em %)
90
18,6
16,8
16,7
15,7
16,1
17,2 17,1
16,9
18,0
19,2
18,1
17,417,0
16,616,6
16,2
14,6
13,013,1
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
20,0
participação do VA na Indústria de Transformação com relação ao PIB passou de 18,6% do
PIB, em 1995, para 19,2% do PIB, em 2004, e daí para 13% do PIB em 2012 (Gráfico nº. 4).
Fonte: Sistema de Contas Nacionais/ IBGE. Nota: Elaboração do autor baseado no valor correspondente da participação da Indústria de
Transformação em relação ao PIB (valores encadeados a preços de 1995).
A partir do termo “desindustrialização ‘prematura’ (ou ‘descendente’)” criado por
Flávio Palma (2005, p. 36), que revela uma queda acentuada no emprego industrial em razão
do PIB per capita de um grupo de países latino-americanos, comparativamente a outros países
desenvolvidos, Oreiro e Marconi ratificam que a ocorrência do fenômeno no Brasil não é
decorrência natural do seu estágio de desenvolvimento. “Os dados disponíveis para a
economia brasileira mostram claramente que a desindustrialização ocorrida no Brasil é
precoce” (OREIRO & MARCONI, 2014, p. 34). Os autores comprovam que enquanto a
queda do VA manufatureiro em relação ao PIB ocorrida nos países desenvolvidos (Alemanha
Ocidental, Itália, França, Suécia e Reino Unido) iniciou-se com um nível de renda per capita
entre 10 a 15 mil dólares, o mesmo fenômeno no caso brasileiro ocorreu com nível de 4 mil
dólares, bastante inferior ao verificado nos países desenvolvidos.
Gráfico 4 – Participação do VA da indústria de transformação em relação ao PIB do Brasil: 1995 a 2010 (em %).
91
A relação VTI/VBPI (Valor da Transformação Industrial pelo Valor Bruto da
Produção Industrial91), analogamente, também pode ser entendida como um coeficiente do
grau de industrialização, sendo mais um indicativo da existência do fenômeno da
desindustrialização no Brasil. “Essa relação mostra o ‘uso de insumos importados para o
conjunto da indústria ou a transferência de produção e de valor agregado para o exterior’”
(DIEESE, 11/09/2014). Os dados da Gráfico nº. 5 evidenciam que a relação VTI/ VBPI
passou de praticamente 57% para 44% entre 1994 e 2012.
Gráfico 5 – Participação do VTI no VBPI da indústria de transformação no Brasil: 1994 a 2009
Fonte: PIA/ IBGE, vários anos. Nota: Elaborado pelo autor com base nos dados da Produção Industrial Mensal, do IBGE.
Para os anos entre 1994 a 2006 utilizou-se o critério do CNAE 1.0 e entre 2007 e 2012, o CNAE 2.0.
Nessa condição, a desindustrialização é entendida “como redução no valor agregado
interno sobre o valor bruto da produção” (BELLUZZO, 2003 apud SAWAYA, 2006, p.
213). Na análise VTI/VBPI, “quanto menor a relação, mais próximo o setor está de ser uma
91 Segundo o relatório do Dieese (11/09/2014), “o nível de industrialização de uma economia pode ser medido pelo Valor da Transformação Industrial (VTI), proxy do conceito de Valor Adicionado”. Nestas condições, o VTI = VBPI – COI, sendo o VBPI o Valor Bruto da Produção Industrial, e o COI o Custo das Operações Industriais. Ou seja, VTI corresponde ao valor líquido gerado no processo de produção industrial, após descontando inclusive custos com aquisição de insumos e componentes adquiridos nacional ou internacionalmente, via importações.
56,9%
51,9%
46,9%45,8% 45,3% 45,7%
44,9%44,0% 44,0%
43,1%42,0% 42,3%
43,0%42,1% 41,6%
43,5%44,3% 44,3%
43,7%
30,0%
35,0%
40,0%
45,0%
50,0%
55,0%
60,0%
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
92
indústria ‘maquiladora’ que apenas junta componentes importados praticamente sem gerar
valor” (ALMEIDA; FEIJÓ & CARVALHO, 2005, p. 22).
2.3.4. A desindustrialização na perspectiva da análise das contas externas
Finalmente, por meio da análise das contas externas é possível observar a ocorrência
da desindustrialização no Brasil através de um fenômeno similar ao da chamada “doença
holandesa” (dutch disease92) ocorrida nos anos 1970 na Holanda, que se tornou uma
referência na análise dos efeitos da maior realocação de investimentos para as indústrias com
baixo valor agregado, ou de produtos não industrializados, em detrimento do setor
manufatureiro.
Este fato se tornou uma referência na análise de como a entrada de divisas da
exportação das indústrias de baixo valor agregado, ou de produtos não industrializados -
devido ao aumento da demanda internacional por commodities - é prejudicial à
industrialização dos setores de maior intensidade tecnológica. A desindustrialização trata,
nesse sentido, da “falha progressiva para alcançar um excesso suficiente de exportações
sobre as importações de manufaturados para manter a economia em equilíbrio externo no
pleno emprego” (BLACKABY, 1978, p. 263). A associação da dutch disease ao contexto
brasileiro tem gerado uma discussão sobre a “doença brasileira93” e os impactos gerados para
o câmbio, estrutura produtiva e balança comercial deste país.
Conforme explica Palma (2005), ao contrário do caso clássico decorrente do peso dos
produtos naturais na produção e exportação do caso holandês nos anos 1970, ou de um
aumento da participação do peso das exportações de serviços, essa nova “doença holandesa”
que aflige o Brasil e outros países da América Latina tem outras características e seria muito
mais associado à ruptura do modelo substitutivo de importações para a adesão às políticas
neoliberais nos anos 1990. Bresser-Pereira (15/09/2014) também concorda que a economia
brasileira vem enfrentando, desde o início dos anos 1990, grave processo de
desindustrialização, que nos últimos anos tem sido agravada pela “euforia perigosa em torno
do agronegócio”.
As evidências da desindustrialização aparecem ao olhar mais cuidadoso e atento
sobre as consequências geradas aos setores mais altamente dinâmicos da economia. A partir
92 A teoria da Dutch disease foi desenvolvida pioneiramente por CORDEN & NEARY (1982), para os quais, uma economia sofre da doença holandesa quando a rentabilidade de um ou mais setores é fortemente comprimida como decorrência de um boom ocorrido em commodities. 93 Para mais detalhes sobre a “doença brasileira”, ver Lacerda & Nogueira (2008).
93
(18,1)
(21,2)
(16,0)(8,6) (7,9)
(12,7)(25,2)
(51,1)
(44,9)
(65,5)
(82,3)(83,6)
(92,9)
13,0 10,8 12,9
19,5 26,6 41,1
47,1 49,8 39,6
34,7
39,0 38,6 38,5
(0,5) 3,8
2,4
6,8
11,5
13,9 18,1
26,0 30,7
51,0
73,0
64,4
57,0
(6,6)(0,8)
13,1
24,8
44,7 46,1
40,0
24,7 25,3 20,3
29,8
19,4
2,6
(100)
(80)
(60)
(40)
(20)
-
20
40
60
80
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Industria de alta e média-alta tecnologia Industria de média-baixa e baixa tecnologia
Produtos não industriais Total
do exame do saldo comercial brasileiro dos setores industriais por intensidade tecnológica
entre 1996 e 2013, calculados a partir dos dados “Exportação-importação dos setores
industriais por intensidade tecnológica” (20/01/2015), do MDIC, nota-se que o as indústrias
de alta94 e média-alta95 intensidade tecnológica vem registrando déficit comercial
expressivamente declinantes, especialmente a partir do ano 2006, diferentemente das
categorias média-baixa e baixa tecnologia, e produtos não industriais, com saldos positivos e
crescentes durante praticamente todo o período (Gráfico nº. 6).
Fonte: MDIC, 20/01/2015. Nota: Elaboração do autor a partir dos dados do MDIC, conforme a classificação extraída de:
OECD, Directorete for Science, Technology and Industry, STAN Indicators, 2003.
Em 2013, o saldo da Balança Comercial brasileira foi praticamente nulo se
comparado ao restante do período, chegando a R$ 2,6 bilhões. Considerando apenas as
indústrias de alta e média-alta tecnologia, o déficit comercial chegou a de US$ 93 bilhões em 94 Aeronáutica e aeroespacial; farmacêutica; material de escritório e informática; equipamentos de rádio, TV e comunicação; e instrumentos médicos de ótica e precisão. 95 Máquinas e equipamentos elétricos; veículos automotores, reboques e semi-reboques; produtos químicos, excluindo farmacêuticos; equipamentos para ferrovia e material de transporte; e máquinas e equipamentos mecânicos.
Gráfico 6 – Saldo comercial brasileiro dos setores industriais por intensidade tecnológica, em US$ bi.
94
2013. O superávit dos produtos comoditizados alcançou, em contrapartida, US$ 73 bilhões
em 2011, reduzindo-se significantemente para US$ 57 bilhões em 2013. Já as industriais de
média-baixa96 e baixa97 tecnologia alcançaram superávit de US$ 50 bilhões em 2008,
estabilizando-se em US$ 39 bilhões entre 2011 e 2013. Tais dados comprovam, em última
instância, que a substituição de bens industrializados da pauta exportadora por commodities
provocou a “reprimarização” da pauta de exportação do país.
Finalmente, após a análise do Índice Global de Inovação (IGI)98 2013, que mede o
grau de inovação entre países, verificou-se que o Brasil está em 64º lugar no ranking
mundial, atrás de Chile (46º), Uruguai (52º), Argentina (56º) e México (63º), comprovando o
descomprometimento com a tentativa de promoção do “catching up” em relação às
economias desenvolvidas internacionais. “Isto não decorre da falta de capacidade técnica
natural da periferia, mas do fato de essas empresas [multinacionais] já desenvolverem essa
tecnologia no centro; (...) não faz parte da lógica das empresas multinacionais desenvolver
tecnologia na periferia” (SAWAYA, 2006, p. 143).
2.3.5. Impactos do câmbio valorizado
A base da política macroeconômica no Brasil tem sido orientada, desde 1999, pelo
chamado “tripé” macroeconômico brasileiro. A medida consiste na relação existente no
trinômio determinado pelo conjunto das políticas de responsabilidade fiscal, metas de inflação
e câmbio flutuante. Sua adoção no caso brasileiro representou um avanço para a estabilidade
macroeconômica do país, levando ao balanceamento das Contas Nacionais, a partir da
geração de superávits primários, ao equilíbrio monetário, especialmente determinado pela
elevação da taxa básica de juros brasileira e, finalmente, à maior flexibilidade da flutuação da
taxa de câmbio, diante da volatilidade determinada pela globalização financeira.
Apesar dos avanços para o ambiente macroeconômico, o tripé vem levantando
algumas controvérsias no que toca ao êxito das suas medidas, especialmente no que diz
respeito à utilização da política cambial para o combate à inflação e aos reflexos negativos da
valorização cambial para a estrutura produtiva do país. Sendo a taxa de câmbio o preço
96 Construção e reparação naval; borracha e produtos plásticos; produtos de petróleo refinado e outros combustíveis; outros produtos minerais não-metálicos; e produtos metálicos. 97 Produtos manufaturados e bens reciclados; madeira e seus produtos, papel e celulose; alimentos, bebidas e tabaco; têxteis, couro e calçados. 98 O Índice Global de Inovação 2013, produzido pela Organização Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI), instituto Insead e Universidade Cornell, mede o grau de inovação entre países por meio de diversas subcategorias de análise. Ver Soumitra Dutta et alli (2013).
95
0,80
1,00
1,20
1,40
1,60
1,80
2,00
2,20
2,40
2,60
2,80
3,00
3,20
3,40
3,60
3,80
4,00
01/0
1/95
01/0
1/96
01/0
1/97
01/0
1/98
01/0
1/99
01/0
1/00
01/0
1/01
01/0
1/02
01/0
1/03
01/0
1/04
01/0
1/05
01/0
1/06
01/0
1/07
01/0
1/08
01/0
1/09
01/0
1/10
01/0
1/11
01/0
1/12
01/0
1/13
01/0
1/14
Regime de bandas
Mudança de regime
Sobrevalorização cambial
Crise financeira
0,80
1,00
1,20
1,40
1,60
1,80
2,00
2,20
2,40
2,60
2,80
3,00
3,20
3,40
3,60
3,80
4,00
01/0
1/95
01/0
1/96
01/0
1/97
01/0
1/98
01/0
1/99
01/0
1/00
01/0
1/01
01/0
1/02
01/0
1/03
01/0
1/04
01/0
1/05
01/0
1/06
01/0
1/07
01/0
1/08
01/0
1/09
01/0
1/10
01/0
1/11
01/0
1/12
01/0
1/13
01/0
1/14
Regime de bandas
Mudança de regime
Sobrevalorização cambial
Crise financeira
relativo da moeda local em relação ao padrão monetário internacional, neste caso o dólar,
infere-se que quanto mais valorizada a moeda local, mais caros os preços relativos dos
produtos nacionais em comparação aos mesmos produtos no exterior, e menor a produção
desses bens no país, contribuindo para a intensificação do processo de desindustrialização em
curso.
O regime de câmbio flutuante “operacionalmente administrado”, ou “flutuação suja”99
foi adotado no Brasil após a crise cambial de 1999 (Gráfico nº. 7), na passagem do primeiro
para o segundo Governo FHC. A modalidade pôs fim ao chamado regime semi-fixo de bandas
cambiais100, que desde a implementação do plano Real, em 1993, atuou sob a sistemática da
“âncora cambial”, uma espécie de moeda espelhada no dólar, que se tornou determinante para
a recuperação da confiança na moeda nacional.
Fonte: Indicadores econômicos consolidados/ BCB, 30/07/2014. Nota: Elaboração do autor, a partir dos dados da variação cambial fornecidos pelo BCB.
99 “A mudança do regime cambial ocorreu nos primeiros dias do segundo mandato. O sistema de bandas deu lugar a um regime de flutuação suja” (OLIVEIRA & TUROLLA, 2003, p. 203), ou seja, uma taxa de câmbio flutuante operacionalmente administrada pelo Banco Central por meio da compra e venda de reservas cambiais e oferta de títulos públicos indexados à taxa de câmbio. 100 O regime de bandas cambiais corresponde a um processo de desvalorização em patamares semi-fixos do Real em relação ao Dólar a um ritmo relativamente estável.
Gráfico 7 – Variação cambial (US$/R$)
96
A mudança do regime cambial provocou forte desvalorização do Real frente ao Dólar,
que alcançou US$ 1,0: R$ 3,96 em outubro de 2002. A inversão na sua trajetória durante os
Governos Lula (2003-2006; 2007-2010), contudo, levou o Real a sobrevalorizar-se durante
praticamente todo o período. A exceção compreende os dois anos e meio entre o segundo
semestre de 2008 e 2010, correspondentes à crise financeira mundial de 2008/09, que levou a
fuga do capital estrangeiro das bolsas de valores, em busca de mercados considerados mais
seguros. O Real sofreu sobrevalorização de outubro de 2002 a agosto de 2008, quando atingiu
US$ 1,0: R$ 1,56, o menor valor registrado em quase dez anos. Após as novas
desvalorizações durante a crise, a taxa cambial voltou a se valorizar atingindo US$ 1,0 : R$
1,53 em julho de 2011, só voltando a desvalorizar-se novamente na transição entre os
governos Lula e Dilma.
Apesar da nova fase de desvalorização sofrida pelo Real em praticamente todo o
Governo Dilma até o presente momento (2011 - junho/2014), a moeda brasileira se mantêm
valorizada (~ US$ 1,0 : R$ 2,30) se comparada à cotação atingida em outubro de 2002. Esta
condição leva ao agravamento dos efeitos do câmbio valorizado à estrutura produtiva
brasileira, que vem perdendo competitividade relativamente aos seus principais concorrentes
internacionais.
Ao analisar como a variação do preço relativo da moeda local em relação ao dólar
interfere na relação exportação/importação de bens industrializados, Bispo et alii. (2014)
consideram que a taxa de câmbio é entendida como a principal ferramenta de política
industrial existente no Brasil. Para os autores, “a desvalorização cambial pode alterar a
relação de exportação/importação e provocar mudança na composição das exportações de
bens tradicionais para industrializados” (BISPO et alii, 2014, p. 63). Para os autores, portanto,
uma taxa de câmbio de equilíbrio tanto poderia evitar uma desindustrialização, como também
seria capaz de promover uma mudança estrutural na economia.
Embora a valorização do Real traga resultados de curto prazo, por exemplo, no
combate à inflação, ou gerando na população uma relativa sensação de riqueza frente a
possibilidade de realização de viagens e compras internacionais, no médio e longo prazos ela
inviabiliza o desenvolvimento do país, levando à contração das atividades produtivas
nacionais e a sua consequente desindustrialização.
Soma-se a isso a elevada taxa de juros real brasileira, que tem sido o principal
instrumento de política monetária utilizado para o alcance da meta de inflação. Ao
permanecer elevada, a taxa se torna atrativa para as aplicações de recursos externos no
97
mercado financeiro brasileiro101, contribuindo para o processo de valorização do Real frente
ao Dólar. Em outra perspectiva, como a diferença entre o juro internacional e o doméstico
permanece elevada, a taxa de juros no Brasil continua oferecendo amplo espaço para as
operações de arbitragem (carry trade), abrindo campo para o maior influxo da moeda
internacional em posições em carteira, elevando a valorização da moeda nacional.
Além disso, o fenômeno da nova doença holandesa que aflige o Brasil, ou
reprimarização da pauta exportadora, também revela impactos negativos especialmente para o
câmbio, a medida que o influxo de divisas atraídas com a aquisição de commodities leva à
valorização do Real, implicando em prejuízo à competitividade da indústria nacional. “Com o
maior influxo de capitais internacionais decorrentes das receitas de exportações [de
commodities], a taxa de câmbio se valoriza, provocando a perda de competitividade dos bens
industrializados”. (LACERDA & NOGUEIRA, 2008, p. 3).
Os impactos do câmbio valorizado à estrutura produtiva nacional têm contribuído
direta, ou indiretamente, com o fenômeno da desindustrialização no Brasil. À medida que a
entrada de divisas pressiona a valorização da moeda local, distorcendo os preços dos produtos
nacionais comercializáveis internacionalmente – especialmente os industrializáveis, para cuja
exportação a relação de preços é determinante –, a indústria nacional perde competitividade
em relação ao exterior. No artigo O ajuste, recentemente publicado no jornal Folha de São
Paulo (10/09/2014), Antônio Delfim Netto comenta:
Não pode haver dúvidas sobre as causas de um fato: não foi apenas a valorização cambial, mas principalmente a valorização cambial sistemática, prolongada, previsível, sustentada pelas maiores taxas de juros reais do universo, que destruiu o sofisticado setor manufatureiro nacional (NETTO, 10/09/2014).
Como os padrões de competitividade da indústria brasileira são defasados em
comparação aos internacionais, a competição da indústria nacional perpetua-se principalmente
através da variação do preço relativo do Real em relação ao Dólar, tornando a questão
cambial o principal fator competitivo da indústria doméstica no curto prazo. Além do prejuízo
diretamente incidente à base industrial doméstica, a falta de perspectiva de melhoria desses
101 Em maio de 2014, de acordo com a projeção feita pelo site MoneYou, o Brasil permaneceu na primeira posição no ranking mundial de juros reais, com 4,25% ao ano, seguido diretamente por China (3,41% a.a.), Índia (2,66% a.a.), Rússia (1,7% a.a.) e Hungria (1,59% a.a.). (MONEYOU, 21/06/2014).
98
padrões revela, ainda, a fata de planejamento sob a perspectiva do desenvolvimento no médio
e longo prazos para a economia do país.
2.3.6. Abandono das políticas de competitividade no Brasil
Por políticas de competitividade entende-se o conjunto de medidas amplamente
adotadas pelas esferas do Governo nas áreas industrial, comercial e tecnológica e que,
combinadas com os elementos de política macroeconômica, respondem pelos chamados
fatores de competitividade sistêmicos do país. No Brasil, o MDIC – Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – é a instituição responsável pela
coordenação das medidas de competitividade adotadas em nível federal, apesar de contar com
o apoio de outros ministérios, como Fazenda, Ciência e Tecnologia, Integração Nacional – e
administrações estaduais e municipais para implementá-las102.
As políticas de competitividade, diferente das políticas macroeconômicas que compõem
ações de curto prazo visando o comércio internacional, estão orientadas para a transformação
das estruturas produtivas regionais no longo prazo. Por isso estas políticas assumem como
principal responsabilidade o planejamento e a condução sistemática da trajetória produtiva
que se pretende traçar em um país, evitando a deterioração das atividades produtivas, e
promovendo a acumulação do capital nas atividades de maior valor agregado, capazes de
gerar mercados para si próprias. De acordo com Ricardo M. Carneiro (2012, p. 8):
“A questão residiria mais propriamente no potencial elevado de diversificação da atividade industrial ante o baixo potencial industrial de upgrading das atividades primárias em direção a maior valor adicionado dos produtos, sua baixa capacidade de spillover tecnológico e fraco encadeamento com outras atividades produtivas domésticas”.
Como a passagem para atividades de maior valor agregado não ocorre naturalmente,
cabe ao Governo, através da sistematização de um conjunto de políticas de competitividade,
identificar planejar e orientar seus esforços para setores e segmentos com maior potencial
competitivo, estimulando a materialização de transformações reais nas estruturas produtivas
102 Ver mais detalhes em Mariano Laplane (2005), que elaborou um trabalho sobre o tema, com ênfase à Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), que será analisada adiante.
99
do país103. No Brasil, desde a intensificação da globalização, a falta de êxito das políticas de
competitividade implementadas pelo Governo em nível federal levou à reespecialização
produtiva no país, em controvérsia à estratégia de diversificação da economia104. Para Marcos
T. Lamonica e Carmem A. Feijó (2013, p. 109):
“Mesmo a retomada dos planos de desenvolvimento nos anos 1990 e 2000 não foram suficientes para reverter a tendência à especialização da indústria na produção de bens de baixo valor. Dito de outra forma, dada a ausência ou menor relevância da indução de políticas industriais para explicar a evolução da estrutura produtiva, coube aos estímulos da política macroeconômica melhor responder pelo resultado observado”.
Entre as principais políticas de competitividade adotadas destacam-se: a Política
Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior – PITCE, adotada em 2003, que visava
esforços para indução dos investimentos para setores mais intensivos em tecnologia; o
Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, de 2007, com previsão de investimentos
para a infraestrutura logística; a Política de Desenvolvimento Produtivo – PDP, de 2008, que
previa níveis de atuação a partir de ações sistêmicas e projetos estruturantes voltados à
diversidade produtiva doméstica; e os desembolsos do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social – BNDES, que se expandiram vultuosamente, passando de menos de R$
40 bilhões em 2004 para R$ 190 bilhões em 2013. Apesar das intenções, as políticas de
competitividade capitaneadas em nível nacional têm apresentando resultados insuficientes
para a tentativa de reindustrialização da estrutura produtiva brasileira.
Apesar dos esforços e estímulos oferecidos às atividades produtivas, a grande
vantagem comparativa do Brasil como produtor de bens agricultáveis foi intensificada,
sobretudo a partir dos anos 2000, com o chamado “bônus da demanda chinesa”, que ao elevar
o preço das dessas commodities e dos termos de troca da economia nacional, levou o Brasil à
103 Ha-Joon Chang lembra que “as atividades de alto valor agregado não são necessariamente as ‘indústrias manufatureiras’ no sentido convencional (...) as atividades de alto valor agregado podem ser as oficialmente classificadas como ‘serviços’” (CHANG, 2004, p. 209), assim como o segmento das TICs (Tecnologias da Informação e Comunicação). 104 Ao comparar o desempenho entre os países que adotaram uma estratégia de diversificação, os asiáticos, em contraposição àqueles que optaram por retomar o desenvolvimento com base nas vantagens comparativas estáticas, os latinoamericanos, Carneiro mostra clara superioridade do desempenho dos primeiros. “Entre 1980 e 2010, os países da Ásia em desenvolvimento crescem a uma taxa de três vezes superior aos da América Latina e este diferencial se mantêm nos anos 2000 a despeito do boom de preços das commodities” (CARNEIRO, 2012, p. 11). Antonio Barros de Castro destaca que “a intensidade das mudanças (...) permitiu que a China rapidamente passasse da exportação de pequenas manufaturas de baixo e reduzido conteúdo tecnológico, a exportadora de eletrônicos” (CASTRO, 2007, p. 3).
100
posição de “‘fazenda do mundo’, em contraposição à ‘fábrica do mundo’ em que a China veio
converter-se” (CASTRO, 2007, p. 2011).
Para Carneiro (2012, p. 43) na contramão do Brasil, China e outros “países
subdesenvolvidos que optaram por uma estratégia de diversificação econômica lograram um
crescimento mais rápido e um processo de catching up mais expressivo do que aqueles
especializados” Este autor explica que:
As estratégias de integração produtivistas construídas ao longo dos anos 90, com base na ampliação do peso da indústria no PIB, em vários casos acompanhados de adensamento das cadeias produtivas e de diversificação de exportações permitiu a essas economias não só crescer mais rápido, mas também aproximar as suas estruturas produtivas daquelas dos países desenvolvidos (catching up) (CARNEIRO, 2012, p.11).
Como as políticas de competitividade orientadas à maior integração produtiva têm
sido muito pouco eficientes na sua maioria no Brasil, o avanço tecnológico torna-se mais
rápido fora do que dentro das nossas fronteiras, levando à vulnerabilidade externa do país. As
importações brasileiras tornam-se basicamente constituídas de equipamentos portadores dos
últimos avanços tecnológicos, enquanto que as exportações tornam-se dependentes da venda
de commodities agrícolas e produtos de base primária, provocando o distanciamento do Brasil
em relação à fronteira tecnológica internacional.
Soma-se a isso, ainda, que sem políticas de competitividade eficientes destinadas à
promoção de negócios nos segmentos com maior potencial de geração de valor agregado, o
Estado torna quase inócuo o potencial de ganhos ao país. Seja a partir da obtenção de
financiamentos externos, especialmente sob a forma de Investimentos Diretos Externos (IDE),
como da inversão dos investimentos públicos, a capacidade de estímulo gerado à economia
brasileira tem permanecido muito aquém do seu potencial produtivo. Relembrando Celso
Furtado (1967, P.87):
Para que possamos auferir os autênticos benefícios do capital estrangeiro – aqueles derivados do influxo da tecnologia em permanente renovação, - necessitamos de uma política disciplinadora de entrada desses capitais. Permitir o seu influxo desordenado será seguramente privar o país, no futuro, das reais vantagens da cooperação desses capitais em setores de tecnologia menos acessível.
101
No que diz respeito ao investimento público, Furtado acredita que não basta seu
volume ser grande para que leve estímulo à economia. “O que responde pela baixa taxa de
crescimento de um país subdesenvolvido é menos o volume de investimento do que a
inadequada orientação deste” (FURTADO, 1967, p.88). Considerando não haver no Estado
brasileiro critérios objetivos para orientar os investimentos realizados no país, o autor
acredita, ainda, que “o passo mais importante a dar no aperfeiçoamento de nossa política
econômica consiste em disciplinar com muito mais rigor o investimento público”
(FURTADO, 1967, p.89).
Para buscar a inserção e a maior autonomia no mercado internacional, os países
asiáticos, especialmente a China na última década, têm demonstrado grande capacidade em
aumentar o nível de emprego semi-qualificado manufatureiro, aproximando-se pouco a pouco
da fronteira tecnológica dos países desenvolvidos. Barry Eichengreen (2011, p. 172) lembra
que “as atividades de fabricação em que os Estados Unidos competem internacionalmente
exigem trabalhadores qualificados, não viradores de hambúrgueres”.
Este autor esclarece, contanto, que como a maior parte do comércio feito pelos EUA
com o mundo é baseado na transação de serviços (serviços de underwriting de bancos de
investimentos e de empresas seguradoras, serviços de projetos de empresas de engenharia e
serviços de software e de consultorias gerenciais), mais do que em produtos industrializados,
“a maior parte dos serviços exportados pelos Estados Unidos é prestada por trabalhadores de
boa escolaridade e altos níveis de qualificação”. (EICHENGREEN, 2011, p. 172). Tal fato
responde, segundo o autor, porque foram as fábricas de baixa produtividade que fecharam as
portas nos EUA devido a concorrência chinesa, munindo do efeito da valorização do dólar as
atividades de maior valor agregado, neste caso os serviços de alta tecnologia e intermediação
financeira.
Para se entender a importância das políticas de competitividade para a transformação
das estruturas produtivas no longo prazo, Einchengreen adverte que “mudanças nas taxas de
câmbio não são suficientes para resolver todos os problemas. Se os americanos estiverem
preocupados, como devem estar, com a desigualdade da renda, será preciso enfrentar o
problema por outros meios, sejam mudanças no código tributário, imposição de tetos às
gratificações dos banqueiros ou mais investimentos em educação e treinamento”.
(EICHENGREEN, 2011, p. 173). Daí a importância de se pensar políticas de competitividade
consistentes para o Brasil.
102
2.4. Impactos sobre as cidades e a precarização intraurbana
Esta seção procura discutir alguns dos efeitos provocados pelo padrão de acumulação
neoliberal sobre as áreas urbanas do território nacional. Desdobrando-se em algo similar a
uma “urbanização difusa”105, a liberalização econômica intensificou o crescimento
desordenado da população pobre que vive em condições de extrema vulnerabilidade social
nas chamadas “manchas urbanas” existentes nos limites de transição rural-urbano das grandes
e médias cidades do Brasil.
Mas este fenômeno não é recente e apesar da queda da participação da Indústria em
relação aos Serviços, Oliveira (2011, p. 53-9) acredita não ter sido o “inchaço do Terciário” o
responsável pelo processo de urbanização ocorrido no Brasil, mas sim ao fato do país ter
experimentado justamente o fenômeno que denominou de “urbanização sem
industrialização”. De acordo com o autor (1982, p.42-3):
“O que quero dizer com isso, quando a industrialização começa a ser o motor da expansão capitalista no Brasil, ela tem que ser simultaneamente urbana, e tem que ser fundamentalmente urbana, porque não pode apoiar-se em nenhuma pretérita divisão social do trabalho no interior das unidades agrícolas. O nosso camponês, ou semicamponês – eu preferiria chamar, porque nunca teve a propriedade da terra, senão a posse –, só em raros casos a unidade camponesa continha dentro de si uma divisão social do trabalho diversificada, o que fez com que, no momento em que se inicia a industrialização, as relações cidade-campo de novo se mantivessem estanques desse ponto de vista, caracterizando uma industrialização que forçou um processo de urbanização realmente sem precedentes. Noutras palavras, a indústria no Brasil ou seria urbana, ou teria muito poucas condições de nascer. Esse é na verdade o maior determinante do fato de que a nossa industrialização vai gerar taxas de urbanização muito acima do próprio crescimento da força de trabalho empregada nas atividades industriais. Isso, retomando uma de nossas primeiras observações, vai dar lugar ao que a sociologia vulgar chamou de urbanização sem industrialização e a toda a teorização sobre o ‘inchaço’ e a marginalidade social nas cidades (...) essa marginalidade social é, ela mesma, um componente dos exércitos industriais de reserva. Não significa, tal como a teorização da marginalidade social tenta dizer, exclusão do mercado de trabalho, nem exclusão da economia urbana. Significa a forma peculiar pela qual a
105 A Geografia recente tem apontado para o termo em questão: “A urbanização difusa ou reticular possui algumas características: é marcada especialmente pela dispersão das manchas urbanas, não chegando a se homogeneizar pelo território; é possível situá-la em contextos espaciais em que a dinâmica urbana tem se apresentado de maneira predominante, mesmo que não de maneira exclusiva” (NORONHA & HESPANHOL, 2007, p. 87).
103
industrialização brasileira trouxe para dentro de si, de uma só vez, de uma pancada, todo esse exército industrial de reserva, vindo dos campos para dentro das cidades”
Como pode ser analisado na Tabela nº. 2, a intensidade do fluxo migratório inter-
regional desacelerou-se a partir da década de 1990, na comparação com os anos anteriores. O
estoque do fluxo migratório de 1980 comparativamente a 1970 (2,8 milhões de pessoas) foi
três vezes maior do que o de 1991 em relação a 1980 (913 mil pessoas), evidenciando a
redução do fluxo populacional em direção ao Estado de São Paulo nas últimas décadas.
Seria um equívoco acreditar, contudo, que este declínio significasse diminuição das
contradições e relações expressas entre as forças produtivas e suas consequências para o
espaço, no caso, as cidades e seus habitantes. A ascensão de um Estado neoliberal, uma vez
que negligencia suas funções planificadoras, exacerba a degradação das condições de vidas
nos centros metropolitanos. A diferença é que, enquanto outrora o maior fator impulsionador
da expansão urbana era a migração rural-urbana, agora o elemento responsável é o
crescimento demográfico da população dentro das próprias cidades.
Somente entre os anos 1980 e 2010, a população urbana brasileira dobrou de tamanho.
Segundo dados do Censo Demográfico, do IBGE, a população urbana brasileira passou dos
cerca de 80 milhões para 160 milhões de pessoas neste período, representando 64% e 84% da
população total do país, respectivamente, resultado bastante superior à média mundial (Tabela
no. 3).
Tabela 3 – População total e urbana (em milhões de habitantes) em países e regiões
selecionados e respectivas taxas de urbanização (em %) - 1950-2010
Fonte: IBGE-SIDRA, 2012; UN DESA, 2012. Elaboração própria.
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010Pop. total 51.944 70.992 94.509 121.151 146.917 169.799 190.756 Pop. Urbana 18.783 32.005 52.905 82.013 110.876 137.954 160.926 % pop. urbana 0,36 0,45 0,56 0,68 0,75 0,81 0,84Pop. total 229.895 286.729 368.148 482.803 635.287 811.101 1.022.234 Pop. Urbana 33.004 53.310 86.568 134.220 203.383 288.402 400.651 % pop. urbana 0,14 0,19 0,24 0,28 0,32 0,36 0,39Pop. total 1.403.389 1.707.682 2.134.993 2.637.586 3.199.481 3.719.044 4.164.252 Pop. Urbana 245.052 359.955 505.669 715.234 1.032.275 1.392.232 1.847.733 % pop. urbana 0,17 0,21 0,24 0,27 0,32 0,37 0,44Pop. total 140.798 151.766 165.535 170.372 175.432 183.111 189.052 Pop. Urbana 89.888 103.039 118.280 123.883 129.921 138.567 150.229 % pop. urbana 0,64 0,68 0,71 0,73 0,74 0,76 0,79Pop. total 171.615 204.318 231.284 254.454 281.162 313.289 344.529 Pop. Urbana 109.667 142.856 170.691 188.118 212.088 247.911 282.480 % pop. urbana 0,64 0,70 0,74 0,74 0,75 0,79 0,82
Brasil
Ásia
Europa Ocidental
América do Norte
África
104
A comparação entre os dados da população urbana brasileira com a de outras regiões
selecionadas no mundo é ainda mais impressionante. Além de muito mais urbano que a média
dos países da África e da Ásia, cuja taxa de urbanização atingiu apenas 39% e 44% em 2010,
respectivamente, o Brasil apresentou um fenômeno de expansão urbana mais acelerado do que
Europa Ocidental e América do Norte. Apesar das taxas de urbanização no Brasil, na Europa
Ocidental e na América do Norte terem sido praticamente a mesma em 1990, 75%, o
fenômeno foi mais gradativo nestas últimas regiões, permitindo-lhes melhores condições de
planejamento urbanístico se comparado ao Brasil, onde a expansão da taxa de urbanização
ultrapassou as das demais regiões na virada do século. Em 2000, a taxa de urbanização era de
81% no Brasil, ante 79% na América do Norte e 76% na Europa Ocidental. Em 2010 a
situação permaneceu a mesma e foram alcançadas, respectivamente, as taxas de 84%; 82% e
79%.
O fato é que o saldo da expansão urbana desordenada apresenta desigualdades sobre a
estrutura social com reflexos espaciais expressos na terrível realidade de cidades cada vez
mais inóspitas em termos de moradias, infraestrutura e serviços de utilidade pública
insuficientes, fazendo com que as novas gerações sintam, por inércia e tempo indeterminado,
os efeitos perversos do processo de acumulação e divisão social do trabalho, tal como o
“princípio da causação circular e acumulativa”106, levando à privação da população de mais
baixa renda ao direito a cidadania.
Para Tavares (1999, p. 453), “a falta de acesso à terra, à educação e ao trabalho de
nossa população rural e urbana, nunca pôde ser estabelecido nos marcos do nosso precário
estado de direito” levando à expulsão da parte mais miserável da população, que vive em
condições precárias, geralmente em favelas107, para as áreas ilegais e zonas de risco mais
106 Na abordagem sobre o “princípio da causação circular e acumulativa”, de 1957, Myrdal revela que “o processo acumulativo (da relação circular), quando não controlado, promoverá desigualdades crescentes (...) um homem pobre talvez não tenha o bastante para comer; sendo subnutrido, sua saúde será fraca; sendo fraco, sua capacidade de trabalho será baixa, o que significa que será pobre, e então não terá o que comer; etc.” (MYRDAL, 1960, p. 27). Com efeito, as consequências do círculo vicioso são custos mais elevados na tentativa de reajustar, sem que se tenha certeza, o caos urbano já instaurado. Para Rios Neto et alli, “os custos de, eventualmente, “urbanizar” essas áreas, quando as autoridades resolvem melhorar a situação dos bairros informais, terminam custando várias vezes o que teria custado uma ação proativa da administração urbana” (RIOS NETO et. Al., 2009, p 40-1). 107 Para o urbanista Nabil Bonduki (1998, p. 279-81), os primeiros núcleos de favela surgiram na década de 1940 na cidade de São Paulo e foram consequência dos despejos – associados à Lei do Inquilinato –, da forte urbanização, da falta de alternativas habitacionais e da omissão do poder público. Para este autor, o surgimento da favela – também conhecida como casas domingueiras, casas de periferia, casas próprias autoconstruídas, casas de mutirão – era uma alternativa ao modelo de autoempreendimento da moradia dos loteamentos centrais que migravam aos loteamentos de periferia. “A omissão do poder público na expansão dos loteamentos clandestinos fazia parte de uma estratégia para facilitar a construção da casa pelo próprio morador (...) definida
105
afastadas das imediações dos centros urbanos. Nesse sentido, é importante lembrar que
mesmo com a existência de leis, como os artigos 6, 182 e 183 da Constituição Federal de
1988 (BRASIL, 2008), que tratam, respectivamente, do direito a moradia, da função social da
propriedade urbana e da cidade, e da normatização do chamado “usucapião”, a distribuição do
espaço urbano continua servindo como forma de reprodução e acumulação do capital.
Para a urbanista Ermínia Maricato (2001, p. 39), “o processo de urbanização se
apresenta como uma máquina de produzir favelas e agredir o meio ambiente”. A autora
acredita que a expansão urbana (desordenada) nas cidades do Brasil, segundo o livre processo
de acumulação do capital, seguiu à lógica da “industrialização baseada em baixos salários”
(MARICATO, 2001, p. 41), designando a política habitacional de “não ação” que foi
estabelecida no Brasil, em contraposição à lógica da expansão capitalista “inclusiva” que
ocorrera nos modelos keynesianos na Europa e nos EUA após a depressão de 1930.
Ainda segundo Maricato (MARICATO, 2001, 105), “parte-se do princípio marxista de
que o espaço urbano, como qualquer mercadoria, é uma produção social e envolve relações”,
o que leva à ideia, portanto, da “cidade resultante da ‘urbanização com baixos salários’, e
implica formas de produção ‘doméstica’ ou pré-capitalistas, mas funcionais e fundamentais
para o processo de acumulação” (MARICATO, 2001, p. 119).
As áreas localizados nas “periferias urbanas”108, tomadas por favelas e moradias
precárias, são marcadas, dessa forma, por condições de insegurança da posse imobiliária,
violências , padrões mínimos de saneamento e mobilidade pessoal em declínio. A situação é
revelada pelo Censo Demográfico 2010, que registrou haver atualmente mais de 11,4 milhões
de brasileiros, provavelmente sem instrução e perspectivas, vivendo ou sobrevivendo nos
chamados “aglomerados subnormais”109, sendo metade deles localizados nos estados do Rio
de Janeiro, São Paulo e Pará (Anexo no. 1).
na prática, como um modo de viabilizar uma solução habitacional ‘popular’, barata, segregada, compatível com a baixa remuneração dos trabalhadores” (Ibid., p. 88). 108 Maricato (2011, p. 103), adverte que o “objeto não se restringe ainda apenas à chamada periferia urbana, pois a moradia precária assume outras localizações na cidade como nos cortiços das áreas centrais urbanas”. Para a autora (Ibid., p. 104-5), “o objeto da bibliografia que constitui o pensamento crítico está fortemente relacionado ao conceito de moradia precária, mas preciso que periferia urbana”. 109 “O setor especial de aglomerado subnormal é um conjunto constituído de, no mínimo, 51 (cinquenta e uma) unidades habitacionais (barracos, casas...) carentes, em sua maioria de serviços públicos essenciais, ocupando ou tendo ocupado, até período recente, terreno de propriedade alheia (pública ou particular) e estando dispostas, em geral, de forma desordenada e densa” (IBGE, 2011, p. 27).
106
Em São Paulo, mais de dois milhões de pessoas habitam as “franjas da cidade” – zonas
de proteção ambiental, sobretudo mananciais110 e Mata Atlântica, margens de represas e de
rios – e cifra superior a cem mil vivem em áreas de alto risco. “São as periferias que crescem
e nelas se concentra outro grave problema, o ambiental, ilustrado pelos desastres naturais
frequentes, como as inundações e deslizamentos que todos os anos custam milhares de vidas
humanas111” (RICUPERO, 2012, p. 4). Para o autor, “as periferias constituem o maior
fenômeno urbano e social dos últimos 80 anos [(...)] elas reúnem em condição precárias
milhões de migrantes e descendentes que jamais contaram com políticas públicas razoáveis de
urbanização, transporte, educação e saúde” (RICUPERO, 2013, p. A11).
As “áreas centrais”112 ficam, em contrapartida, cada vez mais valorizadas e restritas ao
usufruto de minorias de maior renda e poder. O distanciamento entre os “pontos centrais” e as
periferias urbanas evidencia, desta maneira, que a desigualdade sócio espacial predominante
no processo de concentração do capital está baseada, sobretudo no poder exercido pelas
classes dominantes a partir da manutenção dos baixos salários aos expedientes de subsistência
no país. Para Maricato (2011, p.20):
“jogar para o ombro dos trabalhadores o custo da sua própria reprodução na cidade por meio da autoconstrução das casas e ocupações irregulares do solo é parte intrínseca da condição capitalista periférica de barateamento da força de trabalho, de um lado, e manutenção de um mercado residencial restrito ao ‘produto de luxo’, do outro”.
Tal padrão de urbanização se repete sem grandes alterações. Para Bonduki (1998),
em contraste com os bairros ricos do centro, que são objetos constantes de planos
urbanísticos de embelezamento, proliferam os cortiços, as habitações coletivas de aluguel e
as favelas. Para este autor, “ergueu-se, assim, em volta de uma pequena parcela da cidade
edificada pelos agentes imobiliários capitalistas de acordo com uma legislação (a cidade
110 Para mais detalhes ver Whately et. al. (2008, 2009). 111 O relatório “Vulnerabilidade das megacidades Brasileiras” (NOBRE & YOUNG, 2011), aplicado inicialmente à RMSP, detalha os cenários de risco e apresenta análises sobre os impactos e vulnerabilidades atuais e futuras das metrópoles em relação às mudanças climáticas, com projeções para 2030, através da aplicação de um modelo de projeção da mancha urbana. 112 Vilaça (1998) aponta não se tratar dos “pontos” centrais da cidade necessariamente, pois estes foram progressivamente (mas não totalmente) abandonados pelas camadas de alta renda desde a década de 1960. “Os centros tradicionais foram deixados deteriorar. Os ‘pontos’ centrais não eram mais tão bons como outrora, pois a nova mobilidade territorial criou novos ‘pontos’ para serviços pessoais, lazer, profissionais liberais e lojas da burguesia” (Ibid., p. 282).
107
legal), uma cidade real, habitada precária e predatoriamente por contingentes significativos
da população” (BONDUKI, 1998, p. 321).
De um lado os investimentos em infraestrutura concentrados nos centros urbanos,
altamente desenvolvidos e ocupados pelo topo da sociedade, como no bairro paulista dos
Jardins; Leblon e Botafogo, no Rio de Janeiro; ou as residências no Lago Sul de Brasília. O
outro é o que provoca o deslocamento dos segmentos mais pobres da sociedade a condições
urbanas precárias e distantes das áreas onde há especulação fundiária, o das periferias
urbanas, como as regiões de Paraisópolis, Franco da Rocha e Perus, na Região Metropolitana
de São Paulo, ou Jacarezinho e Morro do Alemão, no Rio de Janeiro, além de muitas outras,
que estão abandonadas, esquecidas sob a forma de favelas e cortiços nas cidades grandes e
médias espalhadas pelo país.
Trata-se da convivência entre aquilo que Maricato (2001, p. 39, 41) chamou de um
lado, de “cidade ilegal”, periferias urbanas com ausência de controle urbanístico, e de outro, a
“cidade legal” – áreas centrais valorizadas e infraestruturadas que caminham para ser, cada
vez mais, espaço da minoria113 – e “cujo direito de invasão é até permitido, mas não o direito
à cidade”, isto é, onde a população de mais baixa renda é bem vinda para trabalhar, mas não
para morar. Para a autora, “a cidade ilegal e precária é subproduto dessa complexidade
verificada no mercado de trabalho e da forma como se processou a industrialização (...) A
cidade é, em grande parte, reprodução da força de trabalho” (MARICATO, 2001, p. 41, 45).
Para Vilaça (1998), não por acaso, tal padrão urbanístico parece obedecer a uma lógica
geográfica intencional. “Uma certa geografia, uma certa configuração espacial (a segregação)
se faz necessária para viabilizar aquela dominação e aquela reprodução ideológica [da classe
dominante]. Sem essa configuração, seria impossível (...) a dominação e desigual
apropriação” (VILAÇA, 1998, p. 46). Para este autor, “torna-se cada vez mais acentuada a
divisão de nossas metrópoles em duas cidades divorciadas uma da outra – a dos mais ricos e a
dos mais pobres e excluídos” (VILAÇA, 1998, p. 311).
113 A matéria No andar de cima, publicada na Revista do Jornal Folha de São Paulo de 03 de agosto de 2014 revela - com base no levantamento feito pelo Departamento de Produção e Análise da Informação da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU/ Deinfo), que compara os dados dos censos municipais paulistas de 2000 e 2010 - que o grupo do 1% mais rico da população paulista detinha 20,5% da renda da população, ante 13% em 2000, enquanto que os 50% mais pobres, mesmo ganhando mais hoje, detinham 10,6% em 2010, ante 11,7% em 2000.
108
De acordo com David Harvey (1982) – que utilizou a expressão “ambiente
construído”114 para analisar como a qualidade e os custos dos elementos aí presentes afetam o
padrão de vida da força de trabalho e agravam os conflitos sociais geograficamente
localizados em sociedades capitalistas avançadas –, a luta do trabalhador para controlar suas
condições de existência desdobrou-se em duas: “A primeira, localizada no local de trabalho,
refere-se às condições de trabalho e à taxa de salário que oferece o poder aquisitivo para bens
de consumo. A segunda, travada no local de viver, é contra formas secundárias de exploração
e apropriação” (HARVEY, 1982, p. 8).
Segundo este autor, o trabalhador se envolve “numa sucessão de batalhas no ambiente
de viver, em torno de uma variedade de aspectos relacionados com a criação, administração e
uso do ambiente construído” (HARVEY, 1982, p. 9). Tal definição consiste afirmar que para
o capital se afirmar em relação ao trabalho não bastou a dominação do processo de trabalho,
mas também a própria qualidade de vida na esfera do consumo do trabalhador no ambiente
construído, isto é, da manutenção de certo nível consumo, mediante um mecanismo de
dominação ideológico constituído pela “ética de um ‘individualismo possessivo’” imposto
pela classe capitalista.
“A aparente entrada de trabalhadores nas formas menores de propriedade de habitações é, na realidade, em grande parte, seu exato oposto: a penetração do capital-dinheiro numa posição de controle, dentro do fundo de consumo (...) Um trabalhador hipotecado até o pescoço é, na maioria dos casos, um bastião de estabilidade social” (HARVEY, 1982, p. 13).
Harvey explica que o capital em geral pode inclinar-se ao lado do trabalho na luta
contra apropriações excessivas como forma de garantir o consumo da classe trabalhadora à
habitação, de modo que “o ambiente construído torna-se um artefato do trabalho humano que
subsequentemente retorna para dominar a vida diária. O capital procura mobilizá-lo como
força coercitiva para ajudar na manutenção da acumulação” (HARVEY, 1982, p. 19). Como o
processo de criação do espaço é cheio de contradições e tensões, Harvey conclui que “o
capital domina o trabalho não só no local de trabalho, mas também no espaço de viver,
através da definição da qualidade e dos padrões de vida da força de trabalho, em parte pela
114 “Sob essa expressão incluo a totalidade das estruturas físicas – casas, ruas, fábricas, escritórios, sistemas de esgoto, parques, equipamentos culturais e educacionais etc” (HARVEY, 1982, p. 6).
109
criação de ambientes construídos que se adaptem às exigências da acumulação” (HARVEY,
1982, p. 20).
Na matéria intitulada “Cidadania não é consumo”, publicada no jornal Valor
Econômico, o professor de direito José Garcez Ghirardi explica que “há uma diferença crucial
entre estimular o consumo e referendar a lógica do consumismo” (GHIRARDI, 2013, p. A14).
Para este autor, “a deterioração das cidades, o aumento dos custos mais básicos do dia a dia e
o ataque ao meio-ambiente são secundários ao apoio político passageiro e ao fetiche da
propriedade individual, em um movimento que revela o quanto tem em comum os
imediatismos gêmeos do populismo e do consumo” (GHIRARDI, 2013, p. A14), ou seja, a
lógica reinante que fomenta o reducionismo perverso de confundir consumo e cidadania.
Já na matéria “De repente, classe C”, publicada no jornal Folha de São Paulo, um
morador do município Ferraz de Vasconcelos, na zona leste da Região Metropolitana de São
Paulo, relata as dificuldade enfrentadas no dia-a-dia pela chamada “nova classe média”
urbana. “Eu e minha nova classe média somos as celebridades do momento (...) ao mesmo
tempo que todos querem me atingir por meu razoável poder de consumo, passo por
perrengues do século passado. Eu e mais 30 milhões de pessoas – não somos pobres, mas da
classe C” (MACHADO, 2012, p. A3).
Vilaça aponta, dessa forma, à distinção no tratamento dos objetos “intraurbano” e
“espaço regional” – ou urbano – que segundo ele deriva dos transportes e das comunicações.
Segundo o autor, “a estruturação do espaço regional é dominada pelo deslocamento das
informações, da energia, do capital constante e das mercadorias em geral [(...)] O espaço
intra-urbano, ao contrário, é estruturado fundamentalmente pelas condições de deslocamento
do ser humano” (VILAÇA, 1998, p. 20). Para enfatizar a importância do pensamento
intraurbano, Vilaça acrescenta, “a acessibilidade é mais vital na produção de localizações do
que a disponibilidade de infra-estrutura [de telecomunicações, comunicações, serviços]”
(VILAÇA, 1998, p. 23).
Retrato dessa condição é apresentada nos estudos sobre os movimentos “pendulares”
em regiões metropolitanas espalhadas pelo Brasil. Cláudia Ântico (2005, p. 110) explica que
“os deslocamentos pendulares, caracterizados como um tipo de mobilidade populacional
intra-urbana, mais intensos em áreas de maior concentração da população, tornaram-se um
importante aspecto a ser considerado na dinâmica urbana metropolitana”. Seja por motivos
ligados a trabalho, estudo, saúde, consumo, lazer, negócios, etc., Vlamir Aranha (2005, p. 96),
110
considera que “esse ir-e-vir constitui elemento integrante da realidade das grandes cidades e
reflete, portanto, suas desigualdades sociais e espaciais”.
De acordo com Aranha, considerando os dados do Censo 2000 do IBGE para a Região
Metropolitana de São Paulo (RMSP), “dos 39 municípios que compõem a RMSP, apenas três
apresentam saldos positivos nas diferenças entre entradas e saídas dos deslocamentos
populacionais: São Paulo, Barueri e São Caetano do Sul” (ARANHA, 2005, p. 99). Na
reportagem “Diarista ‘viaja’ até 4 horas para trabalhar”, publicada na no Jornal Folha de São
Paulo, os autores divulgaram que o trajeto de uma diarista que mora na região do Grajaú, no
extremo sul da cidade de São Paulo, chegou a duas horas até a região da Paulista, no centro,
onde trabalha (MONTEIRO & CARAZZAI, 2013, p. C3).
Soma-se isso a crise da mobilidade urbana, um dos alvos dos protestos encabeçados
nas ruas do país no ano 2013 pelo “Movimento Passe Livre”. Para Gleise de Castro, em
reportagem ao jornal Valor Econômico, “congestionamentos cada vez maiores afetam a
qualidade de vida dos cidadãos, aumentam o estresse urbano, causam danos à saúde, ao meio
ambiente e à produtividade” (CASTRO, 2013, p. F1). De acordo com a autora, baseado em
dados do Sistema de Informações da ANTP (Associação Nacional de Transportes Públicos), o
total de horas gastas em deslocamento no Brasil passou de 17,7 bilhões de horas em 2003 para
21,9 bilhões de horas em 2011, um acrescimento de 23% no período, refletindo que “a
urbanização acelerada também contribuiu para o caos no trânsito” (CASTRO, 2013, p. F1).
Aprovada no dia 30 de junho de 2014 e sancionada em 31 de julho do mesmo ano, a
Política de Desenvolvimento Urbano e o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo
(Lei 16.050/2014)115 parecem ser uma alternativa para a minimização das desigualdades
espaciais presentes na cidade. Apesar das críticas levantadas por alguns autores116, a revisão
do Plano Diretor Estratégico da cidade de São Paulo apresentou, ainda que desassociado da
estratégia de integração nacional e regional, uma série de diretrizes para orientar o
desenvolvimento inclusivo e o crescimento do tecido urbano da cidade pelos próximos 15
anos. É possível, ainda, que este plano tenha vindo em substituição ao fracasso apresentado
115 Para mais detalhes sobre o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo e acesso ao texto da Lei na íntegra, acessar o site gestãourbanaSP em: http://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/ (03/08/2014). 116 Para Maricato (2001, p. 59), “em nível local, o ‘Plano Estratégico’ (...) cumpre o papel de desregular, privatizar, fragmentar e dar ao mercado um espaço absoluto. Ele incorpora a noção de cidade/ universo autônomo, a qual necessita instrumentalizar-se para competir com as demais na disputa por investimentos”. Ver também o conceito de “máquina urbana de produzir renda”, de Otília B. F. Arantes (2000), e de “cidade mercadoria” e “cidade-empresa” de Carlos B. Vainer (2000).
111
pelo Ministério das Cidades117 para solucionar em nível federal o problema da periferização
que assola não apenas a cidade de São Paulo, mas diversas outras em todo o Brasil.
Sem dar ênfase à questão regional, os esforços feitos no Brasil para a construção e
estruturação de políticas de desenvolvimento territorial permaneceram muito aquém do
desejado, com enfoques diferenciados no que toca às suas abordagens. No lugar de ações e
programas de desenvolvimento integrados, com foco na diminuição dos desequilíbrios e
desigualdades presentes nas grandes e médias cidades, onde vive a maior parte da população
do país, as novas abordagens apontaram ao enfoque da competitividade no plano regional, a
partir de medidas de caráter puramente localista e desvinculadas de uma administração
central.
Com o êxito de alguns aglomerados produtivos em determinadas regiões do mundo, e
da influência neoliberal das recentes abordagens no campo da teoria da localização industrial,
o capítulo a seguir analisa como ocorreu a implementação dos modelos baseados nas
vantagens dos fatores locacionais no Brasil, e especialmente no estado de São Paulo, onde o
fenômenos se popularizou sob o termo de Arranjos Produtivos Locais (APLs).
117 Maricato (2011, p, 24) conta que o Ministério das Cidades não mereceu o suporte teórico e técnico da criação da SUDENE, que a autora considera ser “uma instituição emblemática não apenas para a política regional, mas para qualquer projeto de desenvolvimento, tal a quantidade de lições que sua história revela”. Segundo a autora, este ministério está longe de mudar de rumo. “Podemos dizer que os movimentos ligados à Reforma Urbana ‘bateram no teto’, isto é, estão fragmentados e muito desmobilizados e têm poucas possibilidades de avanço na linha preconizada” (MARICATO, 2011, p. 27). Para detalhes sobre as dificuldades encontradas para a atuação do Ministério das Cidades, ver Maricato, (2011, p. 51-5).
112
CAPÍTULO 3 – ASCENSÃO DOS ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS
O presente capítulo tem o objetivo descrever como que, a partir do quadro de crise que
assolou o Brasil nos anos 1980 e 1990, somadas às estratégias neoliberais de
desenvolvimento, criaram-se esforços em nível federal e estadual para o surgimento, no plano
regional, de propostas e medidas orientadas a elaboração de modelos locais de
desenvolvimento, com base nas economias externas de escala e nas experiências
internacionais, especialmente dos distritos industriais da Terceira Itália.
Na seção 3.1. Política de APLs no Brasil serão apresentados os principais termos e
conceitos adotados na literatura brasileira no que tange às aglomerações geográficas de
empresas, com destaque aos conceitos de APLs e SLPIs, bem como os marcos legais da
Política de APLs ocorrida no Brasil oficialmente a partir de 2004. A parte final da seção foi
reservada para a apresentação de uma síntese feita com base da leitura de autores que
revelaram críticas e insuficiências ao modelo de APLs no país.
A seção 3.2. Instrumento de desenvolvimento regional no Estado de São Paulo, por
sua vez, procura apresentar a experiência e os resultados obtidos com a implementação do
Programa de APLs paulista. A seção inicia-se com uma breve introdução acerca do contexto
histórico, regional e econômico do Estado de São Paulo, principal economia do país,
demonstrando quais as principais mudanças que ocorreram no território paulista desde o final
do século XX e início do XXI. Em seguida é feita uma análise sobre a consistência do
Programa de APLs paulista, especialmente a partir do envolvimento do Governo do Estado
em 2004.
Na seção 1.3. Do planejamento estratégico ao arranjo produtivo local: o caso do
Grande ABC, é apresentado um exame sobre a implementação dos projetos de APLs nesta
Região, marcada, por um lado, pela presença de grandes indústrias, especialmente do setor
automotivo e petroquímico, e de outro, da atuação de fortes Sindicatos. Com a introdução dos
APLs, a partir de 2004, o que era para ser uma proposta regional pautada nos interesses dos
agentes sociais e atores da região, transformou-se em ações dirigidas ao fortalecimento das
MPEs do Grande ABC, a partir da estratégia de tornar a região um grande pólo de referência
no setor plástico.
113
3.1. Política de APLs no Brasil
No Brasil, juntamente às medidas neoliberais adotadas nos anos 1990, novas
abordagens de políticas regionais com ênfase nos fatores locacionais ganharam força, a
contar do modelo baseado nas experiências internacionais de desenvolvimento,
especialmente os distritos industriais italianos. Segundo o MDIC (2004, p.5), “o mesmo
fenômeno é às vezes denominado arranjo produtivo local, sistema produtivo local ou mesmo
‘cluster’”.
3.1.1. Termos e conceitos adotados na literatura econômica
Os APLs correspondem a uma versão brasileira do conceito de cluster de empresas,
configurando-se, portanto, numa prática de intervenção territorial. Na concepção do geógrafo
Lucas Labigalini Fuini (2013, p. 61), “o quadro de análise para estudar APLs é aquele
definido pelo conceito de região e a prática da regionalização, aparecendo como seu conteúdo
constitutivo e dinâmico as referências aos múltiplos territórios e territorialidades instalados
nesse subespaço e nessa prática”. Para o autor, “as aglomerações produtivas e APLs se
manifestam como territorialidades de forte conotação econômica e histórico-cultural” (FUINI,
2013, p. 62).
Para sua definição, tornou-se referência no debate literário o conceito abaixo, extraído
do “Glossário de Arranjos e Sistemas Produtivos e Inovativos Locais” (2003), de autoria dos
pesquisadores da Rede de Pesquisa em Sistemas Produtivos e Inovativos Locais (RedeSist)118.
“Arranjos produtivos locais são aglomerações territoriais de agentes econômicos, políticos e sociais - com foco em um conjunto específico de atividades econômicas - que apresentam vínculos mesmo que incipientes. Geralmente envolvem a participação e a interação de empresas - que podem ser desde produtoras de bens e serviços finais até fornecedoras de insumos e equipamentos, prestadoras de consultoria e serviços, comercializadoras, clientes, entre outros - e suas variadas formas de representação e associação. Incluem também diversas outras organizações públicas e privadas voltadas para: formação e capacitação de recursos humanos, como escolas técnicas e
118A Rede de Sistemas Produtivos e Inovativos Locais – RedeSist (http://www.redesist.ie.ufrj.br/ - 10/09/2014) é uma rede de pesquisa interdisciplinar, formalizada desde 1997, sediada no Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, e que conta com a participação de várias universidades e institutos de pesquisa no Brasil, além de manter parcerias com outras instituições da América Latina, Europa e Ásia. A RedeSist foi a primeira rede de pesquisa a tratar do tema APLs no Brasil. Seus pesquisadores foram responsáveis por boa parte da sistematização conceitual sobre o assunto, trabalhos empíricos em vários estados da federação e diversos estudos sobre APLs solicitados pelo MDIC.
114
universidades; pesquisa, desenvolvimento e engenharia; política, promoção e financiamento” (LASTRES & CASSIOLATO, 2003, p. 3-4).
O principal objetivo dos APLs, nesse sentido, é promover a competitividade dos micro
e pequenos negócios, estimulando processos locais de desenvolvimento ao longo do tempo. A
literatura considera três principais benefícios trazidos às empresas no modelo construído para
APLs: o potencial em negociar de forma mais eficiente com fornecedores especializados; a
existência de mercado de trabalho com habilidades específicas para atender a necessidade da
indústria; a difusão do conhecimento em diferentes canais da cadeia de valor da indústria
local. Segundo Campos (2006):
“Associar-se para a realização de negócios conjuntos (compras, vendas, ações de marketing, etc.), formando legalmente uma associação ou não, é o caminho utilizado por diversos tipos de agrupamentos conhecidos (redes, consórcios, arranjos produtivos, clusters, polos de desenvolvimento e demais tipos de união interfirmas), cujo propósito essencial é melhorar a qualidade dos produtos adquiridos, diminuir o preço final pago e contribuir para a melhoria da saúde financeira das empresas participantes” (CAMPOS, 2006, p. 91).
No “Dicionário para a formação em gestão social” (2014) organizado pela Escola de
Administração da Universidade Federal da Bahia (UFBA), Horácio N. Hastenreiter Filho
enfatiza ser bastante característico para a formação de um APL a existência de níveis
avançados de relações sociais e identidade no território. Para esse autor, os APLs podem ser
entendidos como:
“(...) aglomerados empresariais com desempenhos econômicos baseados em uma forma de organização industrial caracterizada pela existência de instituições de suporte e nível avançado de relações sociais [(...)] A formação dos arranjos produtivos locais com frequência é determinada pelos seus vínculos com os territórios de identidade. A produção associada a um determinado território é sempre o resultado de trajetórias históricas de construção de identidades e de formação de vínculos territoriais (regionais e locais), a partir de uma base social, cultural, política e econômica comum. Por dependerem da existência de capital social entre os seus diversos atores e, em especial, entre as empresas, os arranjos produtivos locais são mais propícios a serem desenvolvidos em ambientes favoráveis à
115
interação, cooperação e confiança entre os atores” (HASTENREITER FILHO, 2014, p. 18).
Luiz Carlos Di Serio e Jeovam de Carvalho Figueiredo (2007) lembram por sua vez
que além da proximidade em relação aos recursos produtivos, a noção de APLs incorpora
principalmente elementos políticos e sociais. Para os autores, “o aglomerado de empresas se
dá em um território específico, que será visto não só a partir de potencialidades e recursos
existentes, mas também como campo de forças, a partir das relações sociais organizadas no
espaço geográfico” (DI SERIO & FIGUEIREDO, 2007, p. 5).
Apesar de algumas correntes teóricas entenderem haver plena similaridade entre a
noção de clusters e APLs119, Di Serio e Figueiredo acreditam que os clusters podem
diferenciar-se sensivelmente dos APLs tanto pela intensidade dos vínculos criados entre os
atores, mas principalmente pelo papel desempenhado pela iniciativa pública e suas
organizações no desenvolvimento das ações implementadas. Nas palavras dos autores:
“espera-se que, nos APLs, a atuação do governo (em suas múltiplas esferas) seja pautada por estratégias ativas de apoio e incremento da produtividade [(...)] O desenvolvimento econômico em clusters ocorrerá com maior participação das empresas privadas nas iniciativas locais. As iniciativas de clusters ocorrem com a atuação do Estado, mas as organizações estatais apenas participam e facilitam a busca das empresas privadas no relaxamento de empecilhos e restrições que impedem o aumento da produtividade. Assim, as organizações estatais ocupam posições na ampla teia de organizações relacionadas, mas tais posições não são centrais” (DI SERIO & FIGUEIREDO, 2007, p. 6).
Além da diferenciação entre clusters e APLs sinalizada por Di Serio e Figueiredo, há,
ainda, aqueles, como Wilson Suzigan et alli (2010), que apontam a existência de outras
nomenclaturas no Brasil para definir o fenômeno das aglomerações produtivas de empresas
baseadas nos pressupostos da Teoria da Localização Industrial. Os autores chamam a atenção,
desse modo, à inadequação ao tratamento do termo APL, que costumou ser atribuído a
qualquer aglomerado de empresas local que desenvolve uma mesma atividade, ainda que no
aglomerado não exista vínculo entre elas. Os autores adotam, por sua vez, o termo Sistemas
119 Entre as considerações destaca-se a do Sebrae – Sistema Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – de autoria de Marco Aurélio Bedê (2002b). “Os Arranjos Produtivos Locais (APLs), podem ser entendidos como aglomerados ou clusters de empresas. As empresas que compõem um cluster, além da proximidade física e da forte relação com os agentes da localidade, têm em comum uma mesma dinâmica econômica” (Ibid., p. 15).
116
Locais de Produção (SLPs)120, mais adequado objetivo proposto (DI SERIO &
FIGUEIREDO, 2007, p. 30). Nas palavras dos autores:
“en muchos casos, la simple concentración regional de empresas de una misma actividad fue considerada como un APL, con las características apuntadas en la literatura internacional. A diferencia de esos enfoques, este trabajo utiliza el concepto de Sistema Local de Producción (SLP), considerando que las aglomeraciones configuran complejos sistemas de producción [(...)]. El principal elemento diferenciador en ese contexto, es la presencia concentrada de todos esos agentes, generando economías externas geográficamente limitadas, que benefician los productores locales y crean condiciones favorables para la realización de acciones conjuntas entre productores y demás agentes económicos e institucionales”121 (SUZIGAN et alli, 2010, p. 30).
Nesse mesmo sentido Rafael Mendes Lübeck et alli (2012) entendem que os APLs e
os SLPs, ou SLPIs “descrevem diferentes estágios de desenvolvimento de aglomerações
territoriais de empresas” (LÜBECK, 2012, p. 125). De acordo com os autores, “os SLPIs se
constituem em um estágio mais avançado de um APL, nos quais as interações são mais
intensas, com trocas de conhecimentos e propensão à inovação, que demonstram a
consequência do processo do desenvolvimento” (LÜBECK, 2012, p. 143).
O Quadro no. 1, abaixo, extraído do trabalho de Lübeck et alli apresenta um resumo
sobre as diferentes vertentes teóricas no que se refere às aglomerações de empresas de
mesmas atividade econômica. A partir da análise deste quadro é possível constatar não haver
um acordo entre às diversas vertentes quanto ao melhor tratamento para o tema, dificultando a
sua padronização literária. Para os autores, “as diferentes origens e vertentes teóricas, no que
se refere aos aglomerados de empresas, causaram uma dispersão de conceitos sobre a
morfologia dessas aglomerações, dificultando o consenso sobre o termo” (LÜBECK, 2012, p.
128).
120 Alguns autores, como Rafael Mendes Lübeck et alli (2012) utilizam o termo Sistemas Locais de Produção e Inovação (SLPIs). 121 “em muitos casos, uma simples concentração regional de empresas em uma mesma atividade era considerada um APL, com as características descritas na literatura internacional . Diferente dessas abordagens , este trabalho utiliza o conceito de Sistema de Local de Produção (SLP), considerando que as aglomerações configuram complexos sistemas de produção [(...)]. A principal diferença neste contexto, é a presença concentrada de todos esses agentes , gerando economias externas geograficamente limitadas que beneficiam os produtores locais e criam condições favoráveis para a implementação de ações conjuntas entre produtores e outros agentes económicos e institucionais”. (SUZIGAN et alli, 2010, p. 30).
117
Nas considerações de Helena M. M. Lastres et alli (2010), como a abordagem de
APLs teve difusão extremamente rápida no final dos anos 1990, ela substituiu termos afins
das agendas políticas no Brasil. Para os autores, “os esforços realizados para o seu
entendimento e promoção foram pioneiros e importantes, tendo ocorrido nesse período um
intenso processo de aprendizagem e de incorporação de conhecimentos” (LASTRES et alli,
2010, p. 35).
Diante da falta de padrão literário no uso de um termo sintético para descrever o
fenômeno das aglomerações produtivas de empresas de mesma atividade e apesar das
especificidades conceituais próprias de cada terminologia, funcionalmente há pouca, ou
praticamente nenhuma diferença entre o uso dos termos APLs, clusters e SLPIs para os
propósitos aqui demarcados.
Quadro 1 – Diferentes tipologias de aglomerações de empresas NOMENCLATURA DESCRIÇÃO
Distritos industriais
Caracterizam-se por grande quantidade de empresas envolvidas nos diversos estágios de produção de um produto homogêneo, no qual a coordenação e controle do processo não obedece a regras prefixadas ou a mecanismos hierárquicos e são delimitados apenas pela demanda e capacidade produtiva.
Clusters Concentração geográfica de empresas e instituições interconectadas por uma mesma cadeia produtiva, no qual cada empresa mantém sua independência e a interação é insipiente.
Arranjos produtivos locais (APLs)
Aglomerações geográficas de agentes econômicos, políticos e sociais pertencentes a uma mesma cadeia produtiva e/ou setor econômico e que apresentam vínculos na articulação, interação, cooperação e aprendizagem sob uma estrutura de coordenação não-hierárquica das ações e atividades do arranjo.
Sistemas locais de produção e inovação (SLPIs)
Aglomerações geograficamente concentradas, caracterizadas por intensos vínculos e interações que geram externalidades positivas para o conjunto das empresas estabelecidas e para a região, pela criação ou introdução de inovações tecnológicas, troca de conhecimento, produtos e processos coordenados por uma estrutura institucional que objetiva fomentar e organizar a aglomeração para alavancar sua competitividade.
FONTE: LÜBECK et alli, 2012, p. 128
118
3.1.2. Marcos legais no Brasil
A partir do final dos anos 1990 e nos anos 2000 foi comum observar no Brasil o
desenvolvimento de pesquisas acerca das aglomerações produtivas de empresas, sobretudo
os APLs, bem como a realização de investimentos e esforços feitos pela iniciativa pública no
sentido de apoiar o desenvolvimento de localidades por meio desse modelo de produção.
Dessa forma Fábio Stallivieri et alli (2010) consideram que “o debate sobre aglomerações
industriais remete ao conceito de distrito industrial (DIs) originalmente desenvolvido por
Marshall (1988) (STALLIVIERI et alli, 2010, p. 7). Para Brandão (2009, p.38), “a
concepção de que a escala local tem poder ilimitado invadiu o debate sobre o
desenvolvimento territorial, no Brasil e no Mundo” . Para Suzigan et alli (2010, p. 30):
“el estudio sobre aglomeraciones regionales de empresas ganó fuerza en las últimas décadas, debido a la notoriedad de algunas experiencias internacionales y la reducción del espacio para políticas nacionales de desarrollo, especialmente de políticas de desarrollo industrial y regional. Estudios conceptuales y aplicados, cuantitativos y cualitativos sobre regiones o localidades que poseen algún tipo de aglomeración de productores se multiplicaron en Brasil y otros países”122.
Di Serio & Figueiredo (2007, p. 5) apontam que no Brasil “os APLs têm sido alvos
de intervenções do governo federal, por meio de suas agências e ministérios”. As políticas
públicas nacionais dirigidas ao desenvolvimento de APLs foram oficialmente iniciadas em
2004, com a criação do Grupo de Trabalho Permanente para APLs (GTP-APLs), coordenado
pelo MDIC123. Segundo o Termo de Referência para Política Nacional de Apoio ao
desenvolvimento de APLs (2004), organizado pelo MDIC (2004, p. 5):
“um APL se caracteriza por um número significativo de empreendimentos e de indivíduos que atuam em torno de uma atividade produtiva predominante, compartilhando formas percebidas de cooperação e algum mecanismo de governança, podendo incluir pequenas, médias e grandes empresas”.
122 “o estudo sobre aglomerações regionais de empresas ganhou força nas últimas décadas, devido à notoriedade de algumas experiências internacionais e a diminuição do espaço para políticas nacionais de desenvolvimento, especialmente as políticas de desenvolvimento industrial e regional. Estudos conceituais e aplicados, quantitativos e qualitativos acerca de regiões ou localidades que possuem algum tipo de aglomeração de produtores se multiplicaram no Brasil e em outros países” (Suzigan et alli, 2010, p. 30). 123 Portaria Interministerial nº. 200/2004, de 02 de agosto de 2004 (DOU, 2004, p. 17).
119
De acordo com a justificativa defendida pelo termo, “a opção estratégica pela atuação
em APL decorre, fundamentalmente, do reconhecimento de que políticas de fomento a
pequenas e médias empresas são mais efetivas quando direcionadas a grupos de empresas e
não a empresas individualizadas” (MDIC, 2004, p. 8). Além disso, o termo sai principalmente
em defesa das economias de aglomeração, uma vez que “é na localidade que se faz notar a
interdependência entre crescimento econômico, gerador de externalidades positivas em seu
entorno, e vantagens locacionais relevantes para a melhoria de processos e produtos das
empresas” (MDIC, 2004, p. 8).
Tal condição garantiu, assim, a consolidação dos esforços das ações do GTP-APL que,
segundo Renato Ramos Campos et alli (2010), envolveu inicialmente 23 instituições – 11
ministérios (cabendo a coordenação ao MDIC) e 12 instituições, algumas vinculadas a órgãos
públicos e outras não governamentais –, “com o objetivo de adotar uma metodologia de apoio
integrado a arranjos produtivos locais com base na articulação de ações governamentais”
(CAMPOS, 2010, p. 47).
De acordo com informações obtidas no Observatório Brasileiro de APLs (OBAPL),
em 2005 foram integradas mais 10 instituições124, totalizando as 33 que atualmente
constituem o grupo (OBAPL, 05/01/2015)125. Entre as principais atribuições a cargo do GTP-
APL estava a de “elaborar e propor diretrizes gerais para a atuação coordenada do governo no
apoio a arranjos produtivos locais em todo o território nacional” (DOU, 2004, p. 17) e, para
tanto, ficaria sob sua responsabilidade:
a) identificar os arranjos produtivos locais existentes no país, inclusive aqueles segmentos produtivos que apresentem potencialidade para se constituírem como futuros arranjos produtivos locais, conforme sua importância no respectivo território; b) definir critérios de ação conjunta governamental para o apoio e fortalecimento de arranjos produtivos locais no território nacional, respeitando as especificidades de atuação dos órgãos governamentais e estimulando a parceria, a sinergia e a complementaridade das ações; c) propor modelo de gestão multissetorial para as ações do Governo Federal no apoio ao fortalecimento de arranjos produtivos locais; d) construir sistema de informações para o gerenciamento das ações a que se refere a alínea anterior; e
124 Portaria Interministerial nº 331/2005, de 24 de outubro de 2005(DOU, 2005, p. 25). 125 Para verificar a relação das 33 instituições que compões o GTP-APL, vide-se o Anexo no. 2 deste trabalho.
120
e) elaborar Termo de Referência que contenha os aspectos conceituais e metodológicos relevantes atinentes ao tema (DOU, 2004, p. 17).
Nas considerações feitas no “Relatório Executivo dos 10 anos do GTP APL” (2014),
elaborado pela Secretaria de Desenvolvimento da Produção do MDIC, “a criação do GTP
APL ocorreu em virtude de diversas instituições desenvolverem ações com objetivos
semelhantes, muitas vezes, em um mesmo aglomerado, sem articulação, com sobreposição
de ações ou ausência de complementaridades” (MDIC, 2014, p. 16). Para Hastenreiter Filho
(2014, p.19), “a partir da abordagem dos arranjos produtivos locais, a identificação de
aglomerações tornou-se condição essencial à intervenção nos territórios [(...)] Setores mais
adensados são mais passíveis de sofrerem intervenção a partir de programas de arranjos
produtivos locais”. De acordo com o MDIC (2014, p. 80):
“tendo em vista esses objetivos, foi instituído, no âmbito do PPA 2004- 2007, o ‘Programa 1015 – Arranjos Produtivos Locais’, com coordenação do MDIC, contendo ações em quatro eixos: capacitação de empresários e trabalhadores, crédito e financiamento, inovação científica e tecnológica, e pesquisa de mercado e promoção comercial”.
Por meio de um levantamento realizado em 2005, “o GTP-APL identificou 957
arranjos [sendo 267 prioritários], possibilitando a geração de relatórios a partir do setor
econômico, da unidade da federação e da instituição atuante na localidade” (OBAPL,
05/01/2015). Segundo o MDIC (2014), em 2009, o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) financiou uma pesquisa para consolidar e difundir os
conhecimentos sobre experiências de identificação e mapeamento de APLs e de políticas para
seu desenvolvimento em 22 Estados brasileiros, apontando a existência de cerca de 1400
APLs em diferentes graus de desenvolvimento (MDIC, 2014, p, 51).
Esse número expressivo levou o GTP-APL ainda em 2005 na elaboração de uma
estratégia de ampliação dos seus esforços, através da criação de Núcleos Estaduais de Apoio
aos APLs (NEs) (MDIC, 2014, p. 33). A principal atribuição dos NEs seria organizar as
demandas dos APLs prioritários e promover as articulações institucionais necessárias para a
implementação das metodologias para intervenção nesses territórios (MDIC, 2014, p. 39).
“Assim, em muitos estados analisados, a formalização das políticas para arranjos produtivos
locais foi estimulada a partir das demandas do GTP-APL” (CAMPOS et alli, 2010, p. 47).
121
Segundo informações do MDIC (2014), foram realizadas oficinas de orientação e
mobilização126 nas cinco macrorregiões do país, nas 27 unidades da federação, envolvendo
mais de 300 instituições em todo o Brasil. “Ao longo desses dez anos, a Secretaria Executiva
do GTP APL tem incentivado a estruturação e consolidação desses Núcleos [NEs] e buscado
estreitar os laços de articulação e cooperação com eles e entre eles” (MDIC, 2014, p. 41).
Para Campos et alli (2014 , p. 48), esse estímulo atingiu a todos os estados, marcando
o início da adoção de políticas em alguns, e o apoio de ações já em implementação em outros,
geralmente encabeçadas por órgãos que já atuavam nesse campo, especialmente as federações
estaduais das indústrias e as unidades estaduais do Sebrae (Sistema Brasileiro de Apoio às
Micro e Pequenas Empresas).
3.1.3. Limitações e insuficiências do modelo de Arranjos Produtivos Locais
A ascensão dos esforços para inserção de modelos locacionais apoiados nas
vantagens competitivas das teorias da localização industrial ganharam grande relevância no
debate literário nos anos 2000 no Brasil. Nesse sentido, Brandão (2009, p. 38) considera que
“muitas das abordagens de clusters, sistemas locais de inovação, incubadoras, distritos
industriais etc. possuam tal viés”.
Para o autor, a banalização acerca dessas e outras definições exacerbaram o que
considerou ser a “endogenia exagerada” das localidades, isto é, a “capacidade dos atores de
uma comunidade empreendedora e solidária, que têm controle sobre seu destino e procura
promover sua governança virtuosa lugareira” (BRANDÃO, 2009, p. 38). De acordo com o
autor:
“Uma grande parte dessa produção intelectual exagera na capacidade endógena de determinado território para engendrar um processo virtuoso de desenvolvimento socioeconômico, replicar as características exitosas de outros casos e, dessa forma, acaba por subestimar os enormes limites colocados à regulação local” (BRANDÃO, 2009, p. 39).
Brandão acredita que quando há “endogenia exagerada”, o local pode tudo e,
“distante da crescente ‘sensibilidade do capital às variações do lugar’, bastaria mostrar-se
diferente e ‘especial’, propagandeando suas vantagens comparativas de competitividade,
126 Para informações sobre a versão final do “Plano nacional de capacitação em Arranjos Produtivos Locais” (2012), veja-se Stallivieri (2012).
122
eficiência, amenidades, etc., para ter garantida sua inserção na modernidade” (BRANDÃO,
2009, p. 39).
Essa valorização do potencial local para proporcionar o que o autor considerou ser o
melhor “clima local dos negócios”, ao subsidiar custos tributários, logísticos, fundiários e
salariais dos empreendimentos, cria um cenário de competição entre territórios de um
mesmo estado, ou país, “levando a um preocupante comprometimento, a longo prazo, das
finanças locais e embotamento das verdadeiras questões estruturais do desenvolvimento”.
(BRANDÃO, 2009, p. 39).
O fato reside na “hipermobilidade” dos capitais multinacionais, que se aproveitam da
boa oportunidade para transferir suas unidades produtivas dos centros de decisão às regiões
periféricas economicamente mais vulneráveis, apropriando-se da abundância e preço baixo
da mão de obra já existente, sem promover contrapartidas permanentes à maioria delas. A
intensificação do processo da “guerra fiscal” no país a partir da década de 1990 agravou a
situação devido a tomada de decisões desarticuladas entre as suas unidades federativas,
especialmente no que diz respeito aos descontos no Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços (ICMS), gerado pelas empresas.
Segundo Cardozo (2010, p.1), a guerra fiscal ocorre “quando as ações não
cooperativas assumem uma grande proporção e ocorrem de forma isolada, desordenada e
desarticulada, sem que haja ações efetivas do poder central para regulamentar e articular as
diferentes políticas estaduais” Para Cano (2008, p. 34), trata-se de “verdadeiros leilões de
localização industriais promovidos por empresas de grande porte (em geral transnacionais),
transferindo dinheiro de pobres para milionários e fomentando a localização pelo subsídio e
pelo trabalho periférico, ainda mais precarizado e barato”. Brandão (2009, p. 49) considera
que em uma interminável tentativa de estabelecer posição máxima na gradação de ofertas
tributárias, de terras e infra-estruturas, “o receptor das benesses (a grande empresa) é quem
determina o final do torneio e define o vitorioso da guerra entre lugares”.
Embora a literatura em apoio a essas abordagens sustente que o desenvolvimento
econômico advém principalmente da capacidade e da vontade dos atores de uma
comunidade empreendedora e solidária, ela não leva em conta a vulnerabilidade da
localidade diante da influência de componentes e forças externas nela atuantes – como os
efeitos de uma alteração cambial, falta de subsídios fiscais, capacidade de crédito produtivo
– dificultando com que cumpram o compromisso social a que se destinam. “Se tudo depende
123
da virtuosidade microeconômica, há pouco ou nenhum papel para os fatores ‘exógenos’ e
‘macroeconômicos’” (BRANDÃO, 2009, p. 47). Para o autor:
“o Estado pouco teria o que fazer nesse contexto de ‘aprendizagem coletiva’ e ‘atmosfera sociopolítica’, em que os atores se congregam e se aproximam de forma cooperativa [(...)] o Estado se apresenta apenas como voyeur das vontades de produzir vantagens comparativas e sinergias localizadas” (BRANDÃO, 2009, p. 46, 48).
De acordo com Brandão, “muitos desses trabalhos negligenciam que há hierarquias
inter-regionais, e o comando maior desses processos, geralmente, está fora do espaço sob
análise” (BRANDÃO, 2009, p. 48). Segundo o autor, as regiões se transformam, nessas
formulações, “em ofertantes de plataforma e de ‘meio ambiente ameno’ para atrair
investimentos, não importando sua articulação com a própria hinterlândia ou outras porções
do país” (BRANDÃO, 2009, p. 49).
Nessa mesma linha, Martin Oscar Smolka (1983, p. 767) considera que “o que está
de fato em jogo [para a Escola da Localização Industrial] é a possibilidade de ‘resolver’ as
explicações sobre os fenômenos espaciais como problemas econômicos tout court, isto é,
como problemas de ‘alocação eficiente dos recursos escassos com uso alternativo”. Brandão
afirma, complementarmente, que “as regiões são, nessas construções teóricas, meros
receptáculos neutros, sítios sem textura ou entorno” (BRANDÃO, 2009, p. 60).
Ao focalizar experiências de descentralização bem sucedidas de planejamento de
industrialização em países selecionados, Ladislau Dowbor, contrariamente a visão
apresentada por Brandão, diz serem duplos os efeitos da descentralização para as estruturas
produtivas:
“Por um lado, permite às comunidades regionais assegurar que as tradições locais – em termos de bebidas, tipos de alimentos, iniciativas culturais – sejam respeitadas. Mas permite, por outro lado, um funcionamento bastante mais racional da planificação central. Com efeito, esta pode se concentrar com alguma eficiência no campo que é efetivamente o da planificação central: siderurgia, metalurgia, química pesada, mecânica, eletrônica, infra-estrutura de transportes e comunicações a nível nacional, de hospitais centrais especializados e assim por diante. Liberada das decisões sobre o número de camisas necessárias para cada aldeia, a planificação central pode funcionar efetivamente, ao mesmo tempo que não priva as comunidades do seu direito à iniciativa” (DOWBOR, 1982. p. 56).
124
O autor reconhece, contudo, não ser simples todo o esforço de reorganização da
economia local em torno do segmento industrial em aceleração. “A fábrica em
funcionamento exige um aumento de produção de matéria-prima, racionalização do sistema
de transportes, extensão da rede de comercialização primária, bem como, à saída da fábrica,
capacidade de estocagem, sistemas de transporte e comercialização final (DOWBOR, 1982,
p. 57). Mesmo assim, o autor parece preferir este caminho ao da planificação
excessivamente centralizada, na qual a instalação da indústria depende do Ministério da
Indústria e da infraestrutura por ele oferecida. Isso não faz com que Dowbor negue a
possibilidade da estratégia de integração do desenvolvimento regional, mas ao contrário,
revela a importância da forma com que o tema deva ser tradado, ou seja, com o olhar a partir
do local.
“Ao abordarmos o desenvolvimento não como um problema do lucro de uma empresa, ou da racionalidade ‘per se’ de um setor da economia, mas como o problema da racionalidade de um espaço social e humano, buscamos encontrar uma resposta integrada, ou interdisciplinar, ou ainda intersetorial, às necessidades de uma comunidade vista como sujeita do desenvolvimento” (DOWBOR, 1982, p. 61).
O autor defende “as formas globais de resposta do ponto de vista da comunidade”
(DOWBOR, 1982, p. 62). Para ele, o modelo decentralizado “se apresenta, pois, como uma
recuperação do excedente a nível local, mas também na recuperação da iniciativa do
indivíduo sobre o seu desenvolvimento, que passa a ocorrer numa escala por ele controlável,
e na recuperação da dimensão política do cidadão” (DOWBOR, 1982, p. 62).
Em oposição a essa visão, Milton Santos esclarece que “a região não é mais do que
uma subunidade, um subsistema do sistema nacional. A região não tem existência autônoma,
ela não é mais que uma abstração se o tomarmos separadamente do espaço nacional
considerado como um todo” (SANTOS, 1979, p. 28). O autor explica que “por local
entendemos segmentos ou momentos que são simples frações de uma variável em seu todo,
ou seja, como ela se constitui na totalidade, isto é, no Estado-Nação” (SANTOS, 1979, p.
29). Maricato considera, por sua vez, que “as propostas que enfatizam a autonomia das
cidades e disputas entre elas, para atração de investimento e prestígio, alimentaram a
campanha de enfraquecimento do Estado-Nação, ou, pelo menos, desviaram a atenção [(...)]
sobre as políticas nacionais”. (MARICATO, 2001, p.62)
125
A autora lembra que “dependendo do nível do impacto das políticas
macroeconômicas, o poder local poderá estar desviando a atenção sobre a real solução dos
problemas sem dar-lhes respostas adequadas” (MARICATO, 2001, p.63). Segundo
Maricato, “nenhuma política de cunho local poderia reverter essa situação causada pelo
impacto das tendências macroeconômicas [(...)] o contexto regional e sua inserção na
macroeconomia influi fortemente no destino das cidades” (MARICATO, 2001, p. 64).
Os APLs surgiram, nesse sentido, como instrumento de dinamização e crescimento
econômico local, sem na verdade constituírem vínculos em nível avançado de relações
sociais entre si e com as estratégias de integração produtiva nacional e desenvolvimento da
totalidade do país, isto é, o Estado-Nação. Para Eduardo J. M. da Costa (2007), tal
abordagem consiste em políticas de caráter genérico e superficial, que dado o distanciamento
e a inadequação para o tratamento dos verdadeiros problemas regionais, acabam não tendo o
efeito pretendido. Segundo o autor:
“isto ocorre em função do próprio desconhecimento das especificidades do objeto em questão, e da tentativa, sem mediação, de se tentar transpor teorias, ações e políticas moldadas para determinadas realidades e experiências para um contexto significativamente diferente” (COSTA, 2007, p. 133).
Lucas Labigalini Fuini (2013) acredita, ainda, que os APLs localizados em espaços
industriais periféricos e subdesenvolvidos, os quais denomina de “sistemas industriais
periféricos” apresentam outra ordem de problema. “Esses sistemas se inserem em ambientes
externos instáveis e voláteis, com existência de precária rede de serviços necessários à
reprodução e à alimentação de uma indústria moderna” (FUINI, 2013, p. 76). Para o autor,
isso leva a perda de confiança gerada entre os agentes com relação a contratos futuros,
“dificultando a cooperação entre os atores e instituições governamentais e não-
governamentais” (FUINI, 2013, p. 77).
Sendo difícil atingir um profundo grau de colaboração entre os agentes locais no
Brasil, em oposição ao que ocorreu nos distritos italianos e de alta tecnologia nos EUA, com
forte base institucional127, a atuação por APLs para alcançar a dinamização dessas
127 A noção de base institucional aqui utilizada é a mesma que a empregada por Douglass North (1994), para o qual “as instituições compreendem regras formais, limitações informais (normas de comportamento, convenções e códigos de conduta auto-impostos) e mecanismos responsáveis pela eficácia desses dois tipos de normas. Em suma, constituem o arcabouço imposto pelo ser-humano e seu relacionamento com os outros” (NORTH, 1994, p. 13).
126
localidades torna-se questionável. Segundo o próprio Marshall, dificilmente os atores locais
seguirão apresentando vínculos de costume, nem de nenhum sentimento passivo de
associação de vizinhança se comparado às antigas formas de acumulação do capital na esfera
produtiva.
“diz-se, com frequência, que as modernas formas de vida industrial se distinguem das antigas por serem mais competitivas (...). Elas são, tal como veremos em seguida, uma certa independência e hábito de cada um escolher o seu próprio roteiro, uma confiança em si mesmo; uma deliberação e mesmo uma presteza de escolha e julgamento e um hábito de projetar o futuro e de modelar cada um o seu programa tendo em vista objetivos distantes. Estas coisas podem causar e frequentemente causam a concorrência entre uns e outros; mas por outro lado podem tender, e na verdade presentemente tendem, para a cooperação e para a combinação de todas as natureza, boas ou más. Mas estas tendências para a propriedade coletiva e para a ação comum são inteiramente diferentes das de tempos antigos, porque resultam não do costume, nem de nenhum sentimento passivo de associação de vizinhança, mas da livre escolha de cada indivíduo da linha de conduta que lhe parece, depois de cuidadosa deliberação, a melhor para atender a seus fins, egoístas ou não” (MARSHALL, 1982, p. 26).
Tal fato leva à compreensão de que a existência dos APLs por si só não é suficiente
para responder às necessidades regionais se não forem realmente bons naquilo a que se
propuseram, e bem articulados com outros atores e programas de fomento produtivo. Ainda
que exitoso, o modelo de APLs também não substituiria a política de desenvolvimento
regional, e de desenvolvimento industrial, com vistas à melhoria das desigualdades sociais e
à reindustrialização da pauta industrial do país.
Apesar de Suzigan et alli (2010) considerarem “el desarrollo económico y social en la
región de influencia del sistema [Sistema Local de Produção - SLP] un hecho innegable”, os
autores evidenciam sérios problemas à sobrevivência das políticas de apoio aos Sistemas
Locais de Produção – SLPs (SUZIGAN et alli, 2010, p 52). Para eles há dois tipos de
problemas fundamentais para a sobrevivência dos SLP: aqueles que afetam o sistema como
um todo – infraestrutura; instituições; organização coletiva para ações estratégicas e
governança; governo e poluição ambiental – e os que afetam a dimensão apenas das empresas
- layout da fábrica; gestão administrativa; competição baseada em preços; resistência à
cooperação e interrelações de aprendizagem; esforços em P&D e baixa qualificação
profissional.
127
Já Pittaluga (2014) considera que os problemas detectados em relação aos programas
de apoio a clusters podem ser agrupados em quatro grandes grupos. O primeiro deles diz
respeito ao tempo de início para implementação do programa, que levou à rápida dispersão
dos agentes sensibilizados. O segundo relaciona-se a falta de coordenação com outras
políticas públicas organizadas a nível federal e regional; o terceiro à forma com que foram
selecionados os clusters a serem fomentados e; o quarto, por fim, que diz respeito à
metodologia empregada para elaboração dos PMCs, que não se adaptou ao grau de
maturidade de cada um dos clusters apoiados (PITTALUGA, 2014, p. 9).
Nessas condições, a autora considera que o isolamento dos programas de apoio a
cluster em relação a outras políticas (inovação, comércio exterior, formação e capacitação,
ordenamento territorial, etc.), pode deixa-los reclusos a ações muito pontuais e impedi-los de
alcançar o desenvolvimento integral do setor e do cluster (PITTALUGA, 2014, p. 13). Para
Brandão (2009, p. 48), em acréscimo:
“apesar de todos os esquemas de transmissão dos ‘saberes’ codificados e dos processos de extração e de apropriação das externalidades positivas do entorno e da vizinhança [(...)], o exame de diversas experiências vai mostrar que, mesmo com a integração das cadeias produtivas e um ‘programa de acumulação comum’, muitas vezes não se logrou fortalecer as economias locais e regionais, em que progridem áreas restritas, simples focos de prosperidade, engendrando soluções parciais para aquela região”.
Segundo o autor, “talvez, a falha mais grave, em última instância, da literatura up-to-
date sobre o desenvolvimento local e regional seja que ela negligencia totalmente a questão
fundamental da hegemonia e do poder político” (BRANDÃO, 2009, p. 50), revelando
limitações para promover o crescimento e o dinamismo das localidades em que atuam, ao
menos nos moldes das experiências bem sucedidas dos distritos industriais na Terceira Itália e
dos distritos de alta tecnologia nos EUA. Na concepção de Fuini (2013, p. 79-80), finalmente:
“é oportuno constatar que as experiências de APLs no Brasil passam a marcar decisivamente a geografia econômica do nosso território a partir dos anos 2000, mas também mostra que nem sempre as aspirações de se implantar um modelo de desenvolvimento territorializado com características de flexibilidade técnica, organizacional e do trabalho evidencia apenas benefícios, conquanto pode acarretar, sob determinadas opções, situações variadas de mal-
128
estar social em detrimento do incremento da produtividade econômica”.
3.2. Instrumento de desenvolvimento regional no Estado de São Paulo
Com o objetivo de apresentar a experiência e os resultados obtidos com a Programa
de APLs que vinha sendo fomentado pelo GTP-APL, a presente seção procurou revelar a
experiência do Programa de APLs estruturado no Estado de São Paulo, sobretudo ao longo
dos anos 2000 e especialmente a partir do ano 2007, com a criação da Rede Paulista de
APLs.
3.2.1. Caracterização do território paulista
No que diz respeito à sua localização, São Paulo consiste em um estado pertencente à
Região Sudeste do país fazendo limites com Minas Gerais (N e NE), Rio de Janeiro (NE),
Oceano Atlântico (L), Paraná (S) e Mato Grosso do Sul (O). Contendo uma área de 248 mil
Km2, correspondente a 0,33% do território nacional, São Paulo está dividido atualmente em
645 municípios pertencentes a uma das 15 Regiões Administrativas existentes nesta unidade
da federação, estando entre elas três Regiões Metropolitanas, a de São Paulo, Campinas, e
Baixada Santista (Figura no. 6).
Figura 6 – Regiões administrativas do estado de São Paulo
Fonte: Fundação Seade, 05/01/2015.
129
Total Urbana
Metropolitana de São Paulo - SP 21.154.988 20.928.125 98,9%
Ribeirão Preto - SP 2.376.360 2.283.671 96,1%
TOTAL - SP 41.262.199 39.585.251 95,9%
Piracicaba - SP 1.377.257 1.316.382 95,6%
Campinas - SP 3.785.620 3.603.873 95,2%
Araraquara - SP 810.926 771.043 95,1%
Vale do Paraíba Paulista - SP 2.264.594 2.131.296 94,1%
Bauru - SP 1.454.111 1.355.733 93,2%
Araçatuba - SP 695.801 642.948 92,4%
Marília - SP 440.058 406.370 92,3%
São José do Rio Preto - SP 1.569.220 1.439.655 91,7%
Assis - SP 553.778 504.994 91,2%
Macro Metropolitana Paulista - SP 2.644.519 2.390.832 90,4%
Presidente Prudente - SP 848.124 752.162 88,7%
TOTAL - BRASIL 190.755.799 160.925.804 84,4%
Litoral Sul Paulista - SP 462.390 383.712 83,0%
Itapetininga - SP 824.453 674.455 81,8%
Tx. Urb. (% )Região GeográficaSituação do domicílio
De acordo com o último Censo Demográfico realizado no ano 2010, o estado
registrou uma população residente total de 41,6 milhões de habitantes (aproximadamente
22,3% da população total do país), sendo assim a terceira unidade administrativa mais
populosa da América do Sul, superada pelo próprio país e pela Colômbia (GOVSP,
06/01/2015). De acordo com o portal do Governo do Estado de São Paulo, trata-se também
do estado mais cosmopolita da América do Sul, abrigando cerca de três milhões de
imigrantes de 70 diferentes nacionalidades (italianos; portugueses; ameríndios; africanos;
árabes; alemães; espanhóis e japoneses).
Segundo os dados disponíveis no Sistema IBGE de Recuperação Automática
(Sidra) sobre a população residente total e em situação de domicílio em áreas urbanas,
constata-se que a taxa de urbanização do estado de São Paulo alcançou 96% em 2010 ante
84,4% identificado no território nacional, comprovando que a população residente neste
estado é eminentemente urbana (Tabela no. 4).
Fonte: IBGE-SIDRA, 13/07/2014. Elaboração própria.
Tabela 4 – População residente, por situação do domicílio - 2010
130
Entre as Regiões Administrativas do estado, apenas a RMSP e Ribeirão Preto
alcançaram taxas de urbanização superiores à média estadual, com 99% e 96%,
respectivamente. Entre as regiões que apresentaram as menores taxas, inclusive inferiores a
taxa de urbanização nacional média estão Itapetininga, pertencente a Região Administrativa
de Sorocaba, com 82%, e o Litoral Sul Paulista, que corresponde a Região Administrativa da
Baixada Santista, com 82%128.
Historicamente, São Paulo foi um dos palcos na emergência do trabalho assalariado
na economia nacional, durante a passagem do século XIX ao XX. Com a substituição da
“agricultura mercantil-escravista cafeeira” pela “agricultura exportadora capitalista”, o
“vazio” do mercado de trabalho era o principal gargalo para a acumulação do capital
mercantil no país, sem o qual não seria possível a manutenção de bases sólidas para a
industrialização no Brasil. “Há homens, mas o mercado de trabalho está vazio (...) Não
havendo condições para a transformação da força de trabalho [escrava] em mercadoria, pré-
requisito indispensável, estaria bloqueada a industrialização capitalista” (CARDOSO DE
MELLO, 1991, p. 77-80).
A produção crescente de café em solo paulista levou então à necessidade de um
sistema de transporte adequado para o escoamento da mercadoria ao exterior e as ferrovias
paulistas passaram a interligar, por isso, as principais cidades produtoras de café do interior
paulista ao porto de Santos. Em suma, “o ‘entrelaçamento’ do capital mercantil nacional com
o capital financeiro inglês, tornado possível e estimulado pelo Estado, começa por explicar o
extraordinário surto ferroviário da segunda metade dos anos 60” (CARDOSO DE MELLO,
1991, p. 80-1)
O chamado “Oeste Paulista” começou a ser desbravado mais intensamente através de
um novo processo de acumulação do capital mercantil, favorecido pela recém-chegada mão
de obra livre de imigrantes, principalmente de origem europeia. Segundo Wilson Cano
(2008), “a medida que os trilhos avançam o café ocupava as terras virgens” (CARDOSO DE
MELLO, 1991, p. 46). Para Cardoso de Mello, “a estrada de ferro e a maquinização do
beneficiamento não somente reforçaram a economia mercantil-escravista cafeeira nacional.
Ao mesmo tempo, se opõe a ela, criando condições para a emergência do trabalho
assalariado” (CARDOSO DE MELLO, 1991, p. 82). 128 É importante frisar que as nomenclaturas das Regiões Administrativas do estado de São Paulo utilizadas pela Fundação Seade e pelo IBGE não tem necessariamente a mesma correspondência.
131
Cano (2007) considera que a modificação das estruturas produtivas a partir da
economia agroexportadora transcorreu graças à diversificação do capital cafeeiro e da
acumulação do seu “excedente” no então chamado “complexo cafeeiro paulista”, levando à
“transformação do capital cafeeiro em capital industrial” (CANO, 2007, p. 28, 129, 150).
Segundo esta visão, São Paulo tornou-se o primeiro estado do território nacional a
possuir uma produção diversificada em grande escala no país, coexistindo atividades diretas
e indiretas ligadas ao setor129. Entre as principais componentes do complexo cafeeiro, Cano
(CANO, 2007, p. 50-95) aponta a atividade produtora de café; a oferta da força de trabalho;
o desenvolvimento do sistema ferroviário do ‘Oeste Paulista’; a diversificação da agricultura
de alimentos e matérias-primas; a expansão do sistema bancário, de serviços e do comércio
externo; as atividades industriais (máquinas para beneficiamento do café, sacarias, têxtil), e
infraestrutura (armazéns, portos, comunicações).
Foi também no estado de São Paulo onde se revelou o surgimento da incipiente
indústria de bens de capital no país, durante o período conhecido como “industrialização
restringida” (CARDOSO DE MELLO, 1991, p. 110), entre os anos 1930 a 1955, com
intensificação do “Processo de Substituição de Importações” (PSI) no Brasil. Na concepção
de Tavares (1981, p. 41-2):
“a dinâmica do processo de desenvolvimento pela via de substituição de importações pode atribuir-se, em síntese, a uma série de respostas aos sucessivos desafios colocados pelo estrangulamento do setor externo, através dos quais a economia vai se tornando quantitativamente menos dependente do exterior e mudando qualitativamente a natureza dessa dependência. Ao longo desse processo, do qual resulta uma série de modificações estruturais da economia, vão se manifestando sucessivos aspectos da contradição básica que é inerente entre as necessidades do crescimento e a barreira que representa a capacidade para importar”.
Já nos anos 1955 a 1979, o delineamento das políticas de caráter desenvolvimentistas
marcou a fase da “industrialização pesada” (CARDOSO DE MELLO, 1991, p. 117) no
129 Gadelha contesta esta versão a partir do que denominou ser a “protoindustrialização” ou atividades manufatureiras iniciadas no Nordeste a partir dos anos 1830 (GADELHA, 2009, p. 155). Para a autora, “as Províncias do Norte foram o mais importante mercado para os tecidos e panos da Bahia, menos caros do que os estrangeiros (...) Somente após 1864 é que alguns capitalistas do Sudeste demonstraram interesse pela instalação de manufaturas têxteis” (GADELHA, 2009, p. 149).
132
Brasil, a partir da priorização de investimentos para a produção de bens de consumo duráveis
e bens de capital no estado de São Paulo, que também recebeu novas inversões para os
setores básicos, especialmente energia.
A partir desse momento, consolida-se um novo padrão de sociabilidade nas cidades, a
partir de uma estrutura social diferenciada e segmentada, dotada de hábitos de vida peculiares
das cidades brasileiras e cuja divisão do trabalho provêm, basicamente, da separação entre os
estratos ocupacionais de rendas muito elevadas – que perfazem o topo da sociedade – uma
“classe média” urbana – constituída por um contingente de trabalhadores assalariados – e, a
base da sociedade – formada por uma massa de subempregados pobres130. De acordo com
Vilmar Faria (1988, p.102-5):
“Ficava para trás a sociedade predominantemente rural, cujo dinamismo fundava-se na exportação de produtos primários de base agrícola, e emergiu uma complexa e intrigante sociedade urbanoindustrial (...) que apresenta-se, estruturalmente, como uma sociedade complexa, espacial, ocupacional e socialmente diversificada, unificada mas heterogênea, segmentada e, sobretudo, profundamente desigual”.
Entre as medidas implementadas no período, destaca-se a expansão das rodovias
paulistas, favorecendo a “decisão locacional para os investimentos industriais”, além da
modernização do agro-paulista, especialmente com Programa Nacional do Álcool
(Proálcool), em 1975 (CAIADO, 2000, p. 246-7). Segundo o autor, o estado de São Paulo
também acabou sendo beneficiado devido à “grande concentração de instituições de ensino e
pesquisa que foram constituídas, tanto na formação universitária quanto no ensino técnico
profissionalizante e uma gama extensa de serviços de apoio à produção” (CAIADO, 2000, p.
264).
No caso da cidade de São Carlos, por exemplo, localizada na Região Administrativa
Central, o impulso para o seu desenvolvimento tecnológico e educacional ocorreu com a
implantação, em abril de 1953, da Escola de Engenharia de São Carlos, vinculada à
Universidade de São Paulo (USP), e, na década de 70, com a criação da Universidade
130 Cardoso de Mello (1998, p. 587) identificou quatro grupos de acordo com o tipo de trabalho: "o da base da sociedade (lixeiro, estivador, trabalhador agrícola, pedreiro, garçom); o do trabalho qualificado (condutor de trens, carpinteiro, tratorista, cozinheiro de restaurante de primeira classe, balconista, motorista, mecânico); o da classe média (o dono do pequeno estabelecimento comercial, o professor primário, o funcionário público de nível médio, o escriturário, o viajante comercial, o empreiteiro, o sitiante, o despachante, o guarda-civil); e o topo da sociedade (diretor superintendente, fazendeiros, gerentes, advogados, médico, padre, jornalista)” .
133
Federal de São Carlos (UFSCar) (PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO CARLOS,
06/01/2015).
Na mesma vertente foram criadas a Universidade de Campinas (Unicamp), em 1963,
e a Universidade Estadual Paulista (Unesp) em 1976, que resultou da incorporação dos
Institutos Isolados de Ensino Superior do estado de São Paulo, então unidades universitárias
situadas em diferentes pontos do interior paulista. “Abrangendo diversas áreas do
conhecimento, tais unidades haviam sido criadas, em sua maior parte, em fins dos anos 50 e
inícios dos anos 60” (UNESP, 06/01/2015).
Com o início da crise fiscal e financeira dos anos 1980, os investimentos foram
paralisados por todo o país, prejudicando inclusive as inversões à economia paulista. Esta
condição se agravou ainda mais nos anos 1990 com os efeitos do neoliberalismo, revelando
o processo de desconcentração produtiva que estava em curso no estado de São Paulo. De
acordo com Cano (2008, p. 46):
“os efeitos perversos das políticas neoliberais nos anos 1990, com a enxurrada de importações, valorização cambial, queda de cadeias produtivas, fechamento de plantas e linhas de produção, que afetaram mais a indústria paulista do que a do restante do país, dado que a estrutura industrial daquela era e é mais complexa e, por isso mesmo, mais sensível àqueles efeitos”.
A partir dos dados organizados por Cano (2008) na Tabela no. 5, “dos 25 gêneros ali
arrolados, a indústria de São Paulo perdeu participação relativa na produção nacional em
dezenove deles” (CANO, 2008, p. 68). A analisar o comportamento médio das atividades
produtivas no estado, é possível verificar que a indústria de transformação paulista sofreu a
inédita perda de 15 pontos percentuais para outras regiões do país, passando de 58,1% do
total em 1970 para 43,1% em 2004.
134
FONTE: CANO (2008, p. 69); baseado em: IBGE. Censos Industriais e Tabulações Especiais 85.
NOTAS: X Inclui equipamentos antes incluídos em diversas XX Inclui Óleos Vegetais, antes incluídos em Química XXX Inclui Reprodução Discos e Fitas, antes em Diversos *Em 1996 e 2004, exclui Maq. p/ escrit. E informática; ** Exclui Mat. Eletrônico em 1996 e 2004.
Além da perda de participação da indústria de transformação para outras Regiões e
unidades de federação no país, uma importante mudança também foi observada no interior do
próprio estado de São Paulo, a partir da maior participação das outras regiões Administrativas
na geração de riquezas para o estado. Conforme os dados da Tabela no. 6, entre os anos 1999-
2011 observa-se que a Região Administrativa de São Paulo apresentou perda significativa da
sua participação na geração de riqueza para o estado, se comparada às demais Regiões
Administrativas do estado. Ao passo que a participação relativa da RMSP caiu 6 p.p. no
Tabela 5 – Indústria de transformação: participação de São Paulo no VTI Brasil (%) – 1970-2004
135
Regiões Administrativas - SP 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
São Paulo 54% 52% 53% 50% 49% 50% 51% 49% 49% 49% 47% 47% 48%
Campinas 15% 16% 16% 17% 17% 18% 18% 19% 20% 19% 20% 20% 20%
S. J. dos Campos 8,4% 9,7% 9,8% 9,6% 8,2% 8,8% 7,9% 7,4% 7,5% 7,9% 8,4% 8,0% 7,5%
Sorocaba 4,9% 5,0% 4,9% 4,9% 5,4% 5,6% 5,7% 5,8% 6,1% 6,0% 6,5% 6,4% 6,4%
Santos 3,1% 3,1% 2,9% 3,4% 3,5% 3,2% 3,2% 3,2% 3,3% 3,3% 2,7% 2,8% 2,7%
Central 2,9% 2,6% 2,3% 2,6% 3,5% 2,3% 2,3% 2,4% 2,4% 2,7% 2,6% 2,7% 2,4%
S. J. do Rio Preto 1,9% 1,8% 1,7% 2,1% 2,0% 1,9% 2,0% 2,1% 2,0% 2,0% 2,1% 2,2% 2,3%
Ribeirão Preto 1,9% 1,9% 2,0% 2,2% 2,4% 2,4% 2,5% 2,8% 2,4% 2,5% 2,7% 2,7% 2,6%
Araçatuba 1,7% 1,7% 1,5% 1,6% 1,4% 1,5% 1,5% 1,6% 1,4% 1,4% 1,4% 1,5% 1,5%
Bauru 1,5% 1,5% 1,5% 1,6% 1,6% 1,6% 1,6% 1,6% 1,4% 1,6% 1,8% 1,8% 1,9%
Barretos 1,4% 1,2% 1,1% 1,6% 1,9% 1,8% 0,8% 1,2% 1,2% 1,0% 0,9% 0,9% 1,0%
Presidente Prudente 1,1% 1,0% 1,1% 1,3% 1,1% 1,1% 1,2% 1,2% 1,0% 1,1% 1,2% 1,2% 1,2%
Marília 1,1% 1,0% 1,1% 1,2% 1,2% 1,2% 1,1% 1,1% 1,1% 1,2% 1,3% 1,4% 1,3%
Franca 0,9% 0,9% 0,9% 1,0% 1,0% 1,0% 1,0% 1,1% 0,9% 0,9% 1,0% 1,1% 1,1%
Registro 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,1% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2%
TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
período considerado, pode-se notar a elevação da RA Campinas em 5 p.p, seguida pela RA
Sorocaba (1,5 p.p.), e depois pela RA Ribeirão Preto (0,7 p.p.).
Tabela 6 – Indústria de transformação: participação das regiões administrativas no VA total –
1999-2011
Fonte: Fundação Seade, 06/01/15.
As Figuras nos. 7 e 8, a seguir, extraídas do “Estudo da Morfologia e da Hierarquia
Funcional da Rede Urbana Paulista e Regionalização do Estado de São Paulo” (2011),
organizado pela Emplasa (Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano SA), permitem a
visualização das configurações da Rede Urbana Paulista em 1999 e em 2009, comprovando a
existência do processo de descentralização das atividades produtivas acima descritas,
especialmente no que toca à RMSP.
136
Fonte: Emplasa, 2011, p. 20
Fonte: Emplasa, 2011, p. 21.
Mesmo que a RMSP e também que o estado de São Paulo estejam perdendo
participação relativa do valor produzido em seus territórios para outras Regiões
Administrativas e Unidades Federativas, sua influência socioeconômica às demais regiões do
Figura 7 – Rede urbana paulista - 1999
Figura 8 – Rede urbana paulista - 2010
137
estado é incontestável, seguida pela pela influência das Regiões de Campinas, Ribeirão Preto
e São José do Rio Preto (Figura no. 9). De acordo com a figura a seguir, elaborada pelo
relatório “Regiões de influência das cidades (Regic)”, do IBGE, verifica-se que São Paulo é a
região de maior influência comparativamente aos territórios ao seu entorno.
Fonte: Egler et alli, 20/01/2015/ IBGE, 2007, p. 86.
O propósito do relatório, dessa maneira, foi estabelecer ligações existentes entre as
cidades, delineando suas áreas de influência, bem como chamar a atenção quanto à
importância da realização de ações articuladas e em redes no território. “Verificou-se que o
conjunto de centros urbanos com maior centralidade – que constituem foco para outras
cidades, conformando áreas de influência mais ou menos extensas – apresenta algumas
divergências em relação ao conjunto dos centros de gestão do território” (IBGE, 2007, p. 11).
No caso dos “centros de gestão do território”, a atuação costuma ficar restrita ao
próprio território municipal, exercendo funções centrais apenas para a população local. Para
as cidades cuja centralidade foi identificada a partir do efeito polarizador que exercem sobre
outras, contrariamente, “a hierarquia dos centros urbanos assim identificados levou em conta
Figura 9 – Regiões de influência de São Paulo - 1999
138
a classificação dos centros de gestão do território, a intensidade de relacionamentos e a
dimensão da região de influência de cada centro, bem como as diferenciações regionais”
(IBGE, 2007, p. 11).
De acordo com o Boletim Seade do 4º. Trimestre de 2013, o PIB do Estado de São
Paulo registrou R$ 1.511,7 bilhões em 2013, ou seja, representava aproximadamente 31,5%
do PIB do Brasil (FUNDAÇÃO SEADE, 03/01/2015). Em 2013, havia 12,8 milhões de
vínculos empregatícios formais no Estado, sendo 2,9 milhões (22,5%) ligados ao setor da
indústria de transformação (FUNDAÇÃO SEADE, 05/01/2015). Embora venha perdendo
participação a outras regiões do país, a economia paulista continua apresentando importância
singular para economia do país, motivo pelo qual se torna importante o adequado
direcionamento dos esforços para a continuidade do desenvolvimento dessa região.
A partir desse quadro de descentralização da economia paulista em relação ao restante
do país, bem como da própria descentralização da riqueza produzida da RMSP para outras
Regiões Administrativas, a reflexão que cabe ser feita é, será que a política de APLs vem
contribuindo com esse fenômeno de descentralização das atividades econômicas pelo estado,
através da dinamização dos territórios impactados?
3.2.2. Programa estadual de fomento aos APLs paulistas
Atualmente, conforme pode ser retratado na Figura no. 10, “o Programa de APLs do
Estado de São Paulo reconhece 24 APLs” (SDECTI, 02/04/2014). Porém, antes mesmo do
envolvimento direto do governo do estado entorno das ações de apoio aos APLs paulistas131, a
Fiesp e o Sebrae-SP demonstraram atuação pioneira, à partir de estudos exploratórios como o
das “Concentrações Industriais no Estado de São Paulo” (BEDÊ, 2002) e de um projeto piloto
no APL de joias de São José do Rio Preto em 2003 (GONÇALVES DA SILVA et alli, 2009).
131 Para Ana Lúcia Gonçalves da Silva et alli (2009), até 2004, a atuação da Secretaria de Desenvolvimento (SD, atual Sdecti) relacionava-se basicamente à execução orçamentária para “contratação do IPT – Instituto de Pesquisas Tecnológicas para estudos e ações de suporte tecnológico aos arranjos. A SD também contribuiu para que algumas FATECs – Faculdades de Tecnologias e ETECs – Escolas Técnicas fossem direcionadas a certos arranjos” (Ibid., p. 8).
139
Fonte: LAMANAUSKAS, 2009, p. 19
Figura 10 – Mapa dos APLs apoiados pelo programa do estado de São Paulo
140
Segundo os autores, no final de 2002 e início de 2003 a Fiesp conduziu um extenso
trabalho para identificar e mapear as aglomerações produtivas no Estado, “visando selecionar
quatro APLs para serem objeto do Projeto ‘Aumento da Competitividade das Micro e
Pequenas Indústrias Localizadas em APLs do Estado de São Paulo’, com recursos da Fiesp e
do Sebrae-SP” (GONÇALVES DA SILVA et alli, 2009, p. 3). O programa contou com apoio
do Banco Bradesco, que organizou um quadro de funcionários treinados e linhas de crédito
específicas para atender as necessidades das Micro e Pequenas Empresas (MPEs) organizadas
em APLs (BRADESCO, 11/01/15)132.
Quatro APLs foram eleitos a participar do convênio entre Fiesp e Sebrae-SP –
bijuterias de Limeira, móveis de Mirassol, confecções de Ibitinga e cerâmica de Vargem
Grande do Sul – recebendo apoio para “sensibilização e mobilização de atores, elaboração de
diagnósticos e planos estratégicos, programas de capacitação em gestão empresarial,
implantação de centros de tecnologia setoriais, oficinas de design, programas de apoio à
exportação (...)” (GONÇALVES DA SILVA, 2009, p. 4).
Os autores contam que ao longo de 2004 houve início à segunda etapa da parceria
entre Fiesp e Sebrae-SP, ampliando a atuação das entidades aos APLs de cerâmica de
Tambaú, cerâmica de Itu, cerâmica de Tatuí e plástico do Grande ABC. No final de 2004 o
Sebrae-SP “já atuava em 20 APLs focados na indústria e acumulava experiência bastante para
identificar, na maioria deles, problemas de governança, o que reforçava a necessidade de
aprimoramento metodológico e operacional”133 (GONÇALVES DA SILVA et alli, 2009, p.
4).
De acordo com os autores, foi, no entanto, o PPA – Plano Plurianual – 2004-2007134
do Estado de São Paulo, que “explicitou como prioridade o fortalecimento de APLs e
particularmente a articulação e coordenação de ações das diversas entidades que atuam sobre
132 Entre as linhas de crédito destinadas pelo Banco Bradesco especificamente a APLs, destaca-se: Capital de giro APL; Cagiro especial – APL; e Feiras e eventos – APL. Tais linhas, contudo, não ofereciam condições tão significativas às empresas organizadas no aglomerado produtivo. A diferença fundamental da linha “Capital de giro APL” e a linha “Capital de giro”, por exemplo, consiste que na primeira há um período de carência de até 90 dias para início do pagamento, comparativamente à primeira (BRADESCO, 11/01/2015). 133 Para os autores, além dos 9 APLs em atuação conjunta com a Fiesp (considerando as duas etapas do projeto), “em 2004 o Sebrae-SP também atuava nos seguintes APLs: calçados de Jaú, Birigui e Franca, cerâmica de Porto Ferreira, confecções de Tabatinga, Novo Horizonte, Cerquilho/Tietê e Americana e região, equipamentos médico-odontológicos de Ribeirão Preto, e móveis do ABC e Itatiba (GONÇALVES DA SILVA et alli, 2009, p. 4). 134 Lei n. 11.605, de 24/12/2003. O Programa Arranjos Produtivos Locais recebeu empenho de R$ 14.990.449,00 (SÃO PAULO, 11/01/15).
141
eles, estando a coordenação deste esforço sob a liderança da SD” (GONÇALVES DA SILVA
et alli, 2009, p. 8). De acordo com o texto que dispões sobre o PPA 2004-2007:
“A maior eficácia e aceleração nas estratégias de mudança são hoje obtidas a partir da cooperação de vários atores. Nenhum deles pode, isoladamente, alcançar o êxito necessário para a promoção de processos de desenvolvimento. A cooperação de diferentes agentes em espaços regionais é fundamental, por exemplo, para o fortalecimento de Arranjos Produtivos Locais (clusters), que facilitem a criação de redes de empresas e estimulem processos de aprendizagem e inovação, alavancando a competitividade [(...)] A promoção de arranjos produtivos locais (APLs) é, como vimos, um importante instrumento de política industrial. O objetivo desse programa é o de integrar a capacidade local existente de oferta, de apropriação e de serviços, entre outros, das universidades, dos institutos de pesquisa e de cooperativas, de modo a fortalecer as PMEs para ampliar a competitividade e fortalecer as vocações regionais” (SÃO PAULO, 11/01/2015).
Para Gonçalves da Silva et alli (2009) foi, no entanto, a partir da assinatura, em 2008,
do Convênio 013/2008 entre Sebrae-SP e SD (Anexo no. 3) para execução do “Programa de
Fortalecimento de APLs no Estado de São Paulo (BR-L1016)” e a criação da Rede Paulista de
APLs135 – instância interinstitucional constituída entre a SD (atual Sdecti), Sebrae-SP e Fiesp
– que a SD assumiu maior protagonismo das ações envolvendo os APLs no Estado de São
Paulo. Foi previsto recurso no montante de US$ 20 milhões (US$ 10 milhões do BID e US$
10 milhões do Sebrae-SP) para o atendimento 15 APLs do Estado (GONÇALVES DA
SILVA et alli, 2009, p. 8)136. Segundo Juliana A. Santana e Dalton S. P. Marques (2014, p.
103):
“o programa permite que o estado, por meio da Sedecti, estimule o aumento da competitividade da economia paulista, o fortalecimento dos arranjos produtivos locais, [(...)] e, dessa forma, aumente os níveis de emprego e renda, reduzindo as desigualdades regionais e promovendo o desenvolvimento”.
135 Segundo Gonçalves da Silva et alli (2009), a criação da Rede Paulista de APLs em 2007 foi “resultado de um longo processo de negociação entre as partes, iniciado em 2002, quando da assinatura pelas três instituições do Protocolo de Intenções para Parceria de Atuação no Projeto BID” (GONÇALVES DA SILVA et alli, 2009, p. 11). 136 Para análise do Plano de Aquisição Detalhado (detalhamento do montante empenhado) ao “Programa de fortalecimento da competitividade das empresas localizadas em Arranjos Produtivos Locais do Estado de São Paulo” (BR-L1016 SD-SEBRAE/SP), veja-se (BID, 2013).
142
A “Rede” comprometeu-se desde então a selecionar os setores produtivos e as regiões
a serem apoiadas com os recursos do Estado, conforme os critérios quantitativos e qualitativos
adotados para essa definição. Suzigan et alli (2007, 2010) consideraram, a partir da utilização
de uma metodologia criada para rastrear, identificar e caracterizar as estruturas produtivas
locais com enfoque na estruturação de políticas de apoio, que os Sistemas Locais de Produção
(SLPs) paulistas subdividem-se em 64 classes industriais137, espalhados por 27
microrregiões138.
Após a concretização da assinatura do convênio entre Sebrae-SP e SD e da definição
dos originalmente 15 APLs139 que receberiam as iniciativas, foi oficialmente aprovado em 7
de agosto de 2009 o Decreto 54.654 (SÃO PAULO, 12/01/15), que tramitava na Assembleia
Legislativa paulista a favor do Programa Estadual de Fomento ao fortalecimento de APLs,
cujo objetivo foi estimular e apoiar:
“I - a descentralização do desenvolvimento produtivo, de forma a contribuir para o fortalecimento da economia local e regional; II - o desenvolvimento das cadeias produtivas paulistas; III - o aumento da competitividade das micro, pequenas e médias empresas; IV - o empreendedorismo, baseado na interação e cooperação; V - a cooperação entre o setor produtivo, entidades de classe e de apoio empresarial, órgãos da Administração Pública, universidades, institutos de pesquisa, desenvolvimento e inovação e centros de educação tecnológica, com vistas ao estabelecimento de estratégias e investimentos conjuntos, ao compartilhamento de infraestruturas, à qualificação da mão-de-obra e outras medidas que levem à melhoria da qualidade dos produtos e processos produtivos, à redução dos custos e à geração de economia de escala” (SÃO PAULO, 12/01/15).
137 O trabalho estatístico de acompanhamento, caracterização e classificação dos Sistemas Locais de Produção foi realizado a partir da avaliação do número de ocupações e estabelecimentos disponíveis na RAIS (Relação Anual de Informações Sociais), do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), pelo critério de classe a quatro dígitos da Indústria de Transformação, segundo a CNAE (Classificação Nacional de Atividades Econômicas). 138 “De acordo com a divisão do Brasil adotada pela Fundação IBGE, vigente a partir de 1995, o Estado de São Paulo divide-se em 15 mesorregiões geográficas, que, por sua vez, dividem-se em 63 microrregiões geográficas” (SEADE, 16/11/2014). 139 Os quinze APLs selecionados para receber os aportes do Convênio 013/2008 entre Sebrae-SP e SD, conforme contratos 038/2009 e 039/2009, e respectivos aditivos relacionados ao processo 4279/2008 (Anexo no. 4) são: álcool em Piracicaba; confecção em Americana; confecção em Ibitinga; confecção em Cerquilho; móveis em Mirassol; móveis no ABC; médico – odontológico em Ribeirão Preto; calçados infantis em Birigui; calçados masculinos em Franca; calçados femininos em Jaú; cerâmica vermelha em Tatuí; cerâmica vermelha em Vargem Grande do Sul; cerâmica vermelha em Tambaú; Plásticos no ABC; figo na Região de Valinhos; Circuito Turístico da Mantiqueira no Vale da Mantiqueira (em substituição ao contrato originário que incluía o APL de confecção de Americana); tecnologia da informação na Baixada Santista e; cosméticos na RMSP.
143
Responsável pela execução estratégica e técnica do programa, coube à Rede Paulista
de APLs, entre outros: identificar os arranjos produtivos locais paulistas de acordo com
critérios técnicos; dar suporte técnico e metodológico à execução do Programa Estadual de
Fomento aos Arranjos Produtivos Locais; articular os instrumentos de apoio ao
desenvolvimento dos APLs; elaborar um plano de metas e investimentos nos APLs, a fim de
orientar a atuação do estado; manifestar-se previamente sobre projetos de desenvolvimento
produtivo local e regional que demandem a participação do estado; e controlar, acompanhar e
avaliar o Programa Estadual de Fomento aos Arranjos Produtivos Locais (SÃO PAULO,
12/01/2015)140.
Apesar do marco regulatório tardio em São Paulo, a política estadual para APLs
apresentou um caráter essencial para viabilizar a execução do orçamento disponibilizado pelo
BID e pelo Sebrae-SP, possibilitando investimentos em localidades selecionadas no Estado de
São Paulo, enquanto um conjunto de ações articuladas com vistas a autorizar a celebração de
convênios com municípios e certos tipos de entidades de apoio e fomento.
A realização do Projeto BID pelo Governo paulista, nos anos 2008-2011 para
promoção de iniciativas nos APLs selecionados, levou à contratação da empresa de
consultoria espanhola The Cluster Competitiveness Group por R$ 8,5 milhões (Anexo no. 4).
A empresa tornou-se responsável pela condução e implementação do que foi denominado
“Planos de Melhoria da Competitividade (PMCs)”, isto é, uma metodologia de atuação
fundada pelas formulações das principais teorias desenvolvidas Michael Porter (1986, 1989,
1990) acerca das vantagens competitivas das nações e territorialidades (GONÇALVES DA
SILVA et alli, 2010, p. 149).
Segundo Lucía Pittaluga, “la elaboración e implementación de los PMC fueron el
corazón de las actividades de los PAC [Programas de Apoyo a los Clusters]. Un PMC es una
estrategia de competitividad que incluye un diagnóstico, el benchmark y un plan de
acción” 141 (PITTALUGA, 2014, p. 6). A autora revela também que a mesma consultoria
espanhola fora contratada para implementar os PMCs realizados na Argentina e no Chile,
tendo havido 3 PMCs realizados no primeiro país, e 45 no segundo (PITTALUGA, 2014, p.
8-10).
140 Para o detalhamento do papel e responsabilidades assumidas por cada uma das quatro instituições (SD, Fiesp, Sebrae-SP e BID) participantes da Rede Paulista de APLs, veja-se Gonçalves da Silva (2010, p. 147-8). 141 “a elaboração e implementação dos PMCs foram o coração das atividades dos PAC (Programas de Apoio a Clusters). Um PMC é uma estratégia de competitividade que inclui um benchmarking (estudo de referêcnia) e um plano de ação” (PITTALUGA, 2014, p. 6).
144
Procurando demonstrar que os APLs paulistas cumpriram com sua função de apoiar o
desenvolvimento econômico e social nos municípios onde foram implementados, Maria
Verónica Alderete e Miguel Juan Bacic (2013) defendem que “un importante elemento para
entender el desempeño diferenciado de los territórios está relacionado com el concepto de
distritos, clusters y arreglos o sistemas productivos locales” (ALDERETE & BACIC, 2013,
p. 36).
O método de investigação aplicado pelos autores aos municípios não metropolitanos
de São Paulo baseou-se em dois indicadores: i) IPRS - Índice Paulista de Responsabilidade
Social-, para medir o desenvolvimento local dos municípios paulistas e ii) QL - Quoeficiente
Locacional -, para identificar as atividades mais importantes do APL em termos de geração de
emprego, que resulta na participação de cada setor de emprego do município em relação à
participação no Estado de São Paulo. Os autores concluem (ALDERETE & BACIC, 2013, p.
51), com isso, que os municípios com APLs identificados possuem, em média, em
comparação àqueles sem APLs, um melhor nível tanto do IPRS, como do indicador de
desenvolvimento medido com base no volume de postos ocupados.
A partir do levantamento, organização e tratamento dos dados obtidos em fontes
selecionadas sobre os projetos relacionados ao Programa de fortalecimento aos APLs
paulistas, estima-se que entre os anos 2002 e 2012 o orçamento diretamente empenhado em
Programas de fortalecimento a APLs no Estado de São Paulo tenha ultrapassado R$ 150
milhões a preços constantes de 2014 (Tabela no. 7).
O resultado levou em consideração a soma dos orçamentos públicos e privados
destinados anualmente aos projetos de estruturação e fortalecimento de potenciais APLs no
Estado, acrescidos da inflação calculada a preços de 2014, medido com base no IPCA (Índice
de Preços ao Consumidor Amplo), do IBGE. Esse resultado não contabilizou o montante
empenhado por meio da assinatura do Convênio 013/2008 entre Sebrae-SP e SD, que
totalizou US$ 20 milhões pois, no que tange aos 50% do Sebrae-SP, o orçamento pode ser
fragmentado nos projetos relacionados na Tabela no. 7. Os 50% oferecidos pelo BID foram
incorporados ao orçamento do governo do estado, por meio do Programa 1015 –
Desenvolvimento Local –, conforme Lei Orçamentária no. 13.289, de 22/12/2008.
145
APL SEGMENTO ECONÔMICO ANO No. PROCESSO
NOME DO PROJETOORGANIZAÇÕES RESPONSÁVEIS
CUSTO - R$ (MILHÕES) correntes
CUSTO - R$ (MILHÕES) constantes em relação a 2014
Programa APLs SP Multisetorial 2002515/2002 3,06 6,84AUMENTO DA COMPETITIVIDADE DAS MICRO E PEQUENAS INDÚSTRIAS LOCALIZADAS EM APL´S SEBRAE-SP
São José do Rio Preto Joia de ouro 2003528/2003 1,32 2,63AMPLIAÇÃO DO PROGRAMA DE COMPETITIVIDADE DO APL JÓIAS DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO SEBRAE-SP; SD; FIESP
Cerquilho/Tietê Confecções 2004845/2004 0,01 0,01OFICINA DE PLANEJAMENTO APL - CERQUILHO E TIETÊ SEBRAE-SP; SD; FIESP
Cerquilho/Tietê Confecções 20041739/2004 1,96 3,57ARRANJO PROD. LOCAL DE CONFECÇÃO BEBÊ, INFANTIL E JUVENIL DE CERQUILHO E TIETÊ SEBRAE-SP; SD; FIESP
Grande ABC Transformados plásticos 200499/2004 1,80 3,28ARRANJO PRODUTIVO LOCAL DO GRANDE ABC - SETORES PLÁSTICOS E DE AUTOPEÇAS SEBRAE-SP; SD; FIESP
Jaú e região Calçados femininos 20041413/2004 1,17 2,13APL CALÇADOS FEMININOS DE JAÚ SEBRAE-SP
Programa APLs SP Multisetorial 2004Lei nº 11.605 14,99 27,30PROGRAMA ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS SD
Birigui e região Calçados infantis 2005727/2005 2,20 3,73DESENVOLVIMENTO LOCAL DO APL DE CALÇADOS INFANTIS DE BIRIGUI SEBRAE-SP; SD; FIESP; MDIC
Americana e região Têxtil e confeccções 20061933/2006 2,43 3,89ARRANJO PRODUTIVO LOCAL DO SETOR TÊXTIL E CONFECÇÕES SEBRAE-SP; SD; FIESP
Franca Calçados masculinos 20062226/2006 1,06 1,70PROJETO DE DESENVOLVIMENTO DO APL DE FRANCA SEBRAE-SP; SD; FIESP; MDIC
Grande ABC Ferramentaria 20063596/2006 0,85 1,36ARRANJO PRODUTIVO LOCAL DO GRANDE ABC - SEGMENTO FERRAMENTARIA SEBRAE-SP
Grande ABC Autopeças 20063595/2006 1,27 2,03ARRANJO PRODUTIVO LOCAL DO GRANDE ABC - SEGMENTO DE AUTOPEÇAS SEBRAE-SP
Grande ABC Transformados plásticos 2007901/2007 1,23 1,91PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO DO ARRANJO PRODUTIVO LOCAL DO GRANDE ABC - SETOR PLÁSTICO SEBRAE-SP
Ribeirão Preto Equipamentos médicos- 20073624/2007 0,81 1,26PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO DO SETOR MÉDICO, HOSPITALAR E ODONTOLÓGICO DE RIBEIRÃO PRETO SEBRAE-SP; SD; FIESP
Americana e região Têxtil e confeccções 20082569/2008 4,94 7,34ARRANJO PRODUTIVO LOCAL DO SETOR TÊXTIL E CONFECÇÕES SEBRAE-SP; SD; FIESP
Birigui e região Calçados infantis 20083593/2008 4,00 5,94PROJETO DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL DO PÓLO DE CALÇADOS INFANTIS DE BIRIGUI SEBRAE-SP; SD; FIESP; MDIC
Cerquilho/Tietê Confecções 20083269/2008 2,95 4,38PROJETO DE DESENVOLVIMENTO DO APL CONFECÇÃO INFANTO JUVENIL-JUVENIL DE CERQUILHO E TIETÊ SEBRAE-SP
Jaú e região Calçados femininos 20082765/2008 1,92 2,86PROJETO DE MELHORIA DA COMPETITIVIDADE DAS FÁBRICAS DE CALÇADOS SEBRAE-SP; SD; FIESP; MDIC
Programa APLs SP Multisetorial 20084279/2008 8,50 12,64CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA ELABORAÇÃO DE PLANOS DE MELHORIA DA COMPETITIVIDADE SEBRAE-SP
RM de São Paulo Móveis 20082630/2008 1,40 2,08APL DE MÓVEIS DA REGIÃO METROPOLITANA DE SÃO PAULO SEBRAE-SP; SD; FIESP; MDIC
São Caetano do Sul TICs 20083041/2008 1,63 2,42PROJETO: DESENVOLVIMENTO DO PROJETO DE TI&C DE S.C.SUL E REGIÃO SEBRAE-SP
Tabatinga Artefatos têxteis e bichos de pelúcia 2008255/2008 0,39 0,58DESENVOLVIMENTO DO APL DE BICHOS DE PELÚCIA, MÓVEIS, CONFECÇÕES, ENX. INFANTIS SEBRAE-SP; SD
Tambaú Cerâmica vermelha 2008619/2008 0,50 0,75DESENVOLVIMENTO DA CADEIA DE CERÂMICA VERMELHA - APL DO MUNICÍPIO DE TAMBAÚ SEBRAE-SP; SD; FIESP; MDIC
Americana e região Têxtil e confeccções 2009339/2009 0,63 0,88CENTRO DE CAPACITAÇÃO E PRODUÇÃO DE COOPERATIVAS DE TRABALHO DE COSTURA SD
Birigui e região Calçados infantis 2009351/2009 0,32 0,45NÚCLEO DE DESIGN ESTRATÉGICO SD
Cerquilho/Tietê Confecções 2009154/2009 0,42 0,59CENTRO DE FORMAÇÃO DE MÃO DE OBRA SD
Cunha Cerâmica artística e economia 2009403/2009 0,29 0,41OFICINA ATELIER DE CERÂMICA ARTÍSTICA SD
Franca Calçados masculinos 2009369/2009 0,41 0,57NÚCLEO DE INTELIGÊNCIA PARA O SETOR COUREIRO CALÇADISTA SD
Garça Eletroeletrônica 2009124/2009 0,33 0,46LABORATÓRIO DE ENSAIOS DE MATERIAIS E QUALIDADE DA ENERGIA ELÉTRICA SD
Grande ABC Metalmecânico 2009240/2009 1,42 1,99APL METALMECÂNICO DO GRANDE ABC SEBRAE-SP
Grande ABC Decoração 20092046/2009 1,43 2,00PROJETO DE DESENVOLVIMENTO DAS EMPRESAS ASSOCIADAS AO PÓLO DE DECORAÇÃO DO ABC SEBRAE-SP
Ibitinga Bordados de cama, mesa e banho 20093211/2009 3,14 4,41APL - DESENVOLVIMENTO DO SETOR DE CONFECÇÃO DE CAMA, MESA E BANHO SEBRAE-SP; SD; FIESP; MDIC
Jaú Calçados femininos 2009144/2009 1,18 1,66NÚCLEO DE INTELIGÊNCIA PARA O SETOR COUREIRO-CALÇADISTA SD
Programa APLs SP Multisetorial 2009Lei nº 13.289 17,73 24,88PROGRAMA 1015 - DESENVOLVIMENTO LOCAL/ AÇÃO 5239 - FOMENTO E APOIO AOS ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS SD
Ribeirão Preto Equipamentos médicos- 2009156/2009 0,63 0,88CENTRO DE DESENVOLVIMENTO E INOVAÇÃO APLICADA EM EQUIPAMENTOS MÉDICO, HOSPITALARES E ODONTOLÓGICOS SD
São João da Boa Vista Cerâmica vermelha 20091189/2009 0,62 0,87CRIAÇÃO DE SOLUÇÕES ORIG. DE TELHAS E BLOQUETES CERÂMICOS P/ MPES-APL SJB VISTA SEBRAE-SP
São José dos Campos Aeroespacial 2009155/2009 0,76 1,07CENTRO DE DESIGN E MANUFATURA SD
Bastos Mel 2010036/2010 0,07 0,09CASA DO MEL SD
Descalvado Mel 201020/2010 0,28 0,37CASA DO MEL SD
Programa APLs SP Multisetorial 2010131/2010 8,00 10,76PROGRAMA DE MELHORIA DA COMPETITIVIDADE - VIAGENS DE REFERÊNCIA SEBRAE-SP
Sertãozinho Metalmecânico 2010025/2010 0,98 1,32CENTRO DE CARACTERIZAÇÃO, SELEÇÃO E ANÁLISE DE FALHA PARA A INDÚSTRIA METALMECÂNICA SD
São Paulo Multisetorial 2012119/2012 0,21 0,25PROJETO DE FORTALECIMENTO DO PROGRAMA DE APLs SD
Tatuí Cerâmica vermelha 2012513/12 0,13 0,15PROJETO DE PESQUISA DE DESENVOLVIMENTO DE TECNOLOGIA PARA APROVEITAMENTO DE RESÍDUOS DA INDÚSTRIA CERÂMICA VERMALHA DE TATUÍSD
Vargem Grande do Sul Cerâmica vermelha 2012513/12 0,13 0,15PROJETO DE PESQUISA DE DESENVOLVIMENTO DE TECNOLOGIA PARA APROVEITAMENTO DE RESÍDUOS DA INDÚSTRIA CERÂMICA VERMALHA DE VARGEM GRANDE DO SULSD
TOTAL 99,50 154,88
ORÇAMENTO EMPRENHADO
Fontes: SEBRAE-SP; GONÇALVES DA SILVA, 2010, p. 145; SÃO PAULO, 11/01/2015; SANTANA, 15/01/15. Vários anos.
Tabela 7 – Estimativa do orçamento empenhado nos projetos de APLs no Estado de São Paulo entre os anos 2002 e 2012 – (em R$ milhões)
146
Apesar do volume expressivo de recursos destinados ao Programa de APLs paulista,
considerando os 27 APLs relacionados na Tabela no. 7, é possível que determinados
problemas ligados à gestão do Programa, assim como entraves institucionais relacionados aos
altos custos de transação da informação ala explicação de Douglass North (1994)142 possam
ter comprometido a execução de boa parte dessa verba.
Segundo Osvaldo de Souza Freires, ex-consultor da Unidade Organizacional de
Desenvolvimento Territorial do Sebrae-SP na implementação de projetos de APLs no Estado
de São Paulo, em texto denominado “Os Arranjos Produtivos Locais não podem ser uma
Babel” (2007), a falta de estreitamento nas relações de parceria e de sinergia nos processos de
estruturação da governança e de aperfeiçoamento (reduzida cooperação inter-firmas) dos
primeiros APLs apoiados no Estado de São Paulo apresentaram entraves ao processo de
desenvolvimento desses empreendimentos. Nas palavras do autor:
“O desentendimento, em maior ou menor grau, por mais indesejoso que seja, está presente em todos os lugares, particularmente em espaços onde se configuram interesses objetivos e distintos, como é o caso dos Arranjos Produtivos. Tal comportamento está associado não só aos laços culturais, mas também, e, sobretudo, a ausência ou poucas relações de confiança entre os indivíduos dessas comunidades, até porque a cultura do empresariado brasileiro se formou na competição aberta, na luta e na afirmação individual no mercado” (FREIRES, 01/01/2015).
Lucía Pittaluga (2014) aponta que o Programa de Apoio a Clusters (PAC) em São
Paulo sofreu demoras para ser iniciado, uma vez que o protocolo de intenção deste PAC foi
assinado em 2002 e o Convênio 013/2008 só em junho de 2008. “Es decir que pasaron 6 años
entre la firma del Protocolo de Intención y la firma del PAC y el consecuente comienzo de la
ejecución” 143 (PITTALUGA, 2014, p. 11).
Além disso, de acordo com os dados divulgados pelo BID no “Relatório de monitoreio
de progresso” (2013), relacionados ao Programa BR-L1016, apenas US$ 2,2 milhões (22%)
dos US$ 10 milhões empenhados pelo órgão ao Programa de APL paulista havia sido
142 Douglass C. North (1994) considera que “custos de transação podem ser definidos como aqueles a que estão sujeitas todas as operações de um sistema econômico [(...)] muitos de seus atores – aliás, a maioria – não produzem nada do que os indivíduos consomem” (NORTH, 1994, p. 10). Segundo o autor, para que o processo social de coordenação econômica possa gerar o desenvolvimento e eficiência econômica, é necessária à presença de um conjunto especial de instituições jurídicas, políticas e econômicas, sem as quais serão produzidos mercados ineficientes e atraso econômico. 143 “É dizer que se passaram 6 anos entre a assinatura do protocolo de intenções e a assinatura do PAC e o consequente começo da execução”.
147
desembolsado pela Sedecti entre os anos de 2008 – quando ocorreu a transferência de US$ 10
milhões aos cofres públicos – e 2013 (Gráfico no. 8).
Fonte: BID, 2013, p. 1.
Cabe salientar, no entanto, conforme registrado no relatório do BID, que até o prazo
originalmente acordado na cláusula sexta do contrato do Convênio 013/2008 entre Sebrae-SP
e SD, de 36 meses encerrando-se no primeiro semestre de 2011, havia sido desembolsado
apenas 3,3% do total de recursos (US$ 330 mil) empenhado no programa. Para Gonçalves da
Silva et alli (2010), “o problema é que a característica de heterogeneidade dos APLs, em
termos setoriais, de estágio de desenvolvimento, forma e grau de articulação entre agentes
etc., impõem inúmeras dificuldades operacionais, inclusive para execução do orçamento do
programa de apoio” (GONÇALVES DA SILVA et alli, 2010, p. 146).
Como parte dos recursos disponibilizados pelo BID ainda permanecem no orçamento
do Programa 1015 – que agora leva o nome “Fortalecimento da competitividade territorial e
regional” –, conforme Lei Orçamentária no. 15.646, de 23/12/2014 (SÃO PAULO,
17/01/2014), com verbas destinadas especificamente ao fomento e apoio a APLs, denuncia-se
que mesmo com o arrolamento do prazo para desembolso do orçamento disponível ao
programa de APLs paulista, parece haver certa incapacidade das instituições gestoras em
Gráfico 8 – Avanço do plano de desembolso: Programa BR-L1016 (US$ milhões)
148
direcionar adequadamente os recursos disponibilizados com vistas ao “crescimento endógeno
e dinamização” das localidades em que atuam.
Tendo sua ênfase na promoção e apoio ao desenvolvimento regional, o Programa
Estadual ao Fomento aos APLs do Estado de São Paulo tem apresentado transformações
discutíveis relacionadas ao crescimento endógeno das localidades onde atuam, quando muito
avançam ao estágio de simples iniciativas, sem nem sequer constituírem-se ao estágio de
projetos, como nos casos dos APLs de álcool em Piracicaba; figo na Região de Valinhos;
tecnologia da informação na Baixada Santista; cosméticos na RMSP, entre outros cujos
esforços e recursos empenhados dispersaram-se em curto espaço de tempo.
Embora a modelagem de clusters ou APLs seja legítima na tentativa de capacitar
tecnicamente e apoiar a competitividade de um grupo de MPEs espacialmente localizadas em
indústrias especializadas, como será visto a seguir, esta abordagem tem-se mostrado
insuficiente como instrumento de política de desenvolvimento regional, já que não oferece
respostas tão amplas às localidades e territórios em que atuam. De acordo com Pittaluga
(2014):
“desde el punto de vista del diseño del PAC [Programa de Apoyo a Clusters], resulta problemática la inclusión del doble objetivo de competitividade em el plano regional a través de la instalación y acionar de las ARDP (Agencias Regionales de Desarollo Productivo], y del apoyo a la competitividade de las PyME a través de um enfoque de clusters” 144 (PITTALUGA, 2014, p. 10)
3.3. Do planejamento estratégico ao arranjo produtivo local: o caso do Grande ABC
Com a tarefa de identificar se os APLs cumpriram com sua missão de dinamizar as
localidades do território paulista onde foram implementados, a presente seção apresenta o
estudo de caso dos APLs de Ferramentaria, Autopeças e Trasformados Plásticos que foram
propostos para o fortalecimento da Região do Grande ABC, com a tentativa de ilustrar os
benefícios advindos do Programa de APLs paulista.
Cabe lembrar, antes disso, a partir da leitura do recente trabalho de Márcia Freire de
Oliveira e Dante Pinheiro Martinelli (2014), que reuniram em seu estudo vinte e quatro
artigos objeto de revisão sistemática para avaliar um panorama geral da produção
144 “desde o ponto de vista desenhado pelo PAC [Programa de Apoio a Clusters], resulta ser problemática a inclusão do duplo objetivo de competitividade no plano regional, através da instalação e criação das ARDP (Agência Regional de Desenvolvimento Produtivo), e o apoio a competitividade das PMEs através do enfoque de clusters”
149
bibliográfica a respeito do desenvolvimento regional no contexto dos APLs, que não há um
consenso entre os autores identificados sobre haver benefícios territoriais à partir do modelo
de clusters, ou sequer um único método utilizado para a avaliação dos resultados, o que torna
o desafio ainda maior145.
3.3.1. Proposta regional do grande ABC
Localizado na porção Sudeste da Região Metropolitana de São Paulo, o Grande ABC é
formado pelo conjunto de sete municípios, sendo eles Santo André, São Bernardo do Campo,
São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra (Figura no. 11).
Com uma área de 825km2, e população de 2,55 milhões de pessoas146, de acordo com os
dados do Censo populacional de 2010, a história da Região do ABC sempre apresentou
grande relevância para a evolução econômica do território paulista. De acordo com Júlio
Cesar Sacramento (2010), essa região apresenta uma localização geográfica privilegiada por
se situar entre o porto de Santos e a capital paulista, servindo de corredor para transporte de
produtos entre o litoral e a capital (SACRAMENTO, 2010, p. 14). Para o autor, “o velho
caminho do mar, que foi rota da riqueza desde o século XVI, acabou dando lugar à Rodovia
Anchieta que se tornou condição fundamental para o crescimento urbano e industrial da
região na década de 1950” (SACRAMENTO, 2010, p. 14).
145 A pesquisa de Oliveira e Martinelli foi realizada mediante a busca eletrônica nas bases de dados Abi/ Inform, Scorpus e SciELO entre os anos 2007 e 2012 nos idiomas inglês, francês e português. Inicialmente os autores identificaram cinquenta artigos, que após revisões, seleções e descartes, compuseram um grupo de vinte e quatro artigos diretamente relacionados ao tema: quatro em 2007; quatro em 2008; dois em 2009; quatro em 2010; cinco em 2011; e cinco em 2012. Os artigos foram distribuídos segundo temas, sendo assim agrupados: A) Uso de indicadores, métodos e técnicas para avaliação de arranjos produtivos, com dez artigos; B) Impacto de arranjos produtivos de setores específicos, com três artigos; C) Desenvolvimento e promoção de arranjos produtivos, com onze artigos. 146 Santo André (680 mil hab.), São Bernardo do Campo (0,76 mi. hab.), São Caetano do Sul (0,15 mi. hab.), Diadema (0,39 mi. hab.), Mauá (0,42 mi. hab.), Ribeirão Pires (0,11 mi. hab.) e Rio Grande da Serra (0,04 mi. hab.).
150
Figura 11 – Localização da Região Metropolitana de São Paulo e do Grande ABC
Fonte: MAUÁ, 19/01/2015.
Na visão de Sacramento, a evolução histórica da Região do Grande ABC esteve
intimamente ligada ao processo de industrialização no Estado de São Paulo, especialmente a
partir do Plano de Metas, no Governo Juscelino Kubistschek, quando a região passou a
receber grande aporte de investimentos de companhias multinacionais ao longo da via
Anchieta, com destaque ao setor automobilístico das empresas Volkswagen e Mercedes, e
seus derivados: metalurgia, metal-mecânico, máquinas e equipamentos147. “Os efeitos desses
investimentos proporcionaram também que no início da década de 1970, período chamado
milagre econômico viesse para a região o setor petroquímico” (SACRAMENTO, 2010, p.
15).
De acordo com o autor, assim como foi nas outras regiões do país ao longo dos anos
1970, a o grande ABC também desfrutou de grande expansão econômica nesse período,
resultando daí um grande movimento sindical, como resultado da luta dos trabalhadores por
melhores condições de vida e trabalho. Embora as organizações sindicais, livres e
147 Sacramento conta que até meados dos anos 1970, a indústria automobilística instalada na região do Grande ABC detinha quase que a totalidade da produção nacional de veículos (SACRAMENTO, 2010, p. 15).
151
independentes, tenham sido oficializadas a partir dos anos 1930 e 1940 com as mudanças
introduzidas por Getúlio Vargas, especialmente a criação das CLTs, em 1943, Sacramento
explica que foi nas décadas seguintes, entre 1950 e 1970, que esses sindicatos intensificaram
suas exigências, através de amplos movimentos reivindicatórios. (SACRAMENTO, 2010, p.
16).
Com o agravamento da crise dos anos 1980 e as alterações no cenário econômico
mundial, especialmente com o advento do neoliberalismo nos anos 1990, a Região do Grande
ABC, assim como no restante do Brasil, incorreu em amplo processo de reestruturação
produtiva, que implicaram em reorganizações na gestão das relações de trabalho. Sacramento
revela que surgiu desse momento histórico, marcado pela globalização financeira, um novo
tipo de sindicalismo, também denominado “novo sindicalismo”. Segundo o autor:
“esse mesmo sindicalismo, caracterizado pelas negociações por meio de movimento de massas com grandes greves e mobilizações, se vê forçado a mudar sua forma de atuação através da participação nos fóruns tripartites, chamados de Câmaras Setoriais, que passaram a se constituir em uma nova forma de negociação para enfrentar a ameaça de desemprego que atingia diversos setores produtivos, e causava inquietudes aos trabalhadores” (SACRAMENTO, 2010, p. 18).
Segundo o autor, com o objetivo de buscar saídas para a crise existente na região,
iniciou-se nos anos 1990 um processo de discussão e de tomada de ações conjuntas, que
resultaram da criação do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, da Câmara Regional e da
Agência de Desenvolvimento Econômico. “Essas entidades, constituídas para organizar e
fortalecer iniciativas da região tinham como ponto de partida o estabelecimento de uma
‘Proposta Regional’ com o intuito de retomar o desenvolvimento econômico e social com a
participação os segmentos da sociedade” (SACRAMENTO, 2010, p. 18).
Fundado em Dezembro de 1990, o Consórcio Intermunicipal das Bacias do Alto
Tamanduateí e Billings – esta última presente em todos os municípios do Grande ABC, com
exceção de São Caetano do Sul que também pertence ao Consórcio Intermunicipal do Grande
ABC – inaugurou um novo espaço para discussão de ações conjuntas dos municípios
consorciados, tendo como objetivo representa-los no que se refere a interesses comuns para a
Região do Grande ABC. Entre as finalidades do Consórcio Intermunicipal destaca-se planejar
e executar “projetos e ações destinados à melhoria e controle das demandas da área de
infraestrutura, tendo como exemplos, os recursos hídricos, saneamento básico e ambiental
152
[(...)], integração do sistema viário e de transportes, desenvolvimento urbano e controle do
uso do solo” (SACRAMENTO, 2010, p. 80-1)
Segundo o autor, a Proposta Regional havia ganho forte apoio do ex-prefeito
assassinado de Santo André, Celso Daniel, que vinha protagonizando a retomada do
desenvolvimento econômico da região. “A liderança de Celso Daniel junto ao Sindicalismo-
CUT, se manifestava por ter sido ele, um dos principais articuladores do Consórcio
Intermunicipal [(...)], buscando sempre uma proximidade de suas propostas com o movimento
sindical” (SACRAMENTO, 2010, p. 65-7).
Para Sacramento, a criação de mecanismos de consensos em relação às propostas dos
atores sociais de organizar o Grande ABC, a partir de um projeto de construção regional
baseado em ações conjuntas para o enfrentamento da crise motivou tanto os sindicatos, como
diversos segmentos sociais a criar a Câmera Regional do grande ABC, em 1997, com o
propósito de estimular o desenvolvimento econômico local, com a participação dos setores da
comunidade e das prefeituras da Região (SACRAMENTO, 2010, p. 88)148.
Dessa forma, além dos esforços que começavam a ser promovidos pelo Consórcio
Intermunicipal, as experiências da Câmara Regional vinham tendo uma importante
contribuição para que o movimento sindical – especialmente do Sindicalismo-CUT, do
sindicato dos Metalúrgicos de São Bernardo e do Sindicato dos Químicos do Grande ABC -
participasse da criação de uma nova proposta regional para o Grande ABC. Entre as propostas
foi criada a Secretaria de Projetos Especiais, com um dos intuitos de “desenvolver ações junto
aos trabalhadores para transformar em cooperativas, as empresas que fecham as portas, após a
decretação de falência” (SACRAMENTO, 2010, p. 67). Para Sacramento, “a criação da
Câmara Regional, além de expandir as atividades do Consórcio Intermunicipal [(...)] ampliou
também as discussões temáticas, uma vez que trouxe para o primeiro item da agenda regional
a retomada do desenvolvimento econômico e social” (SACRAMENTO, 2010, p. 90).
Poucos meses após a sua criação a Câmara Regional realizou um seminário em que foi
formulada a “Carta do Grande ABC”, tonando-se a diretriz básica para as discussões técnicas
dos grupos temáticos. O teor da carta consistia que apesar da relevância de experiências
internacionais, a região procuraria pelo seu próprio caminho para alcançar o desenvolvimento.
Baseado nisso foram criados acordos regionais em temas prioritários, em que se destaca a
148 A Câmara Regional do Grande ABC era composta pelo Governo do Estado (governador e alguns secretários de estado), Consórcio Intermunicipal do Grande ABC (sete prefeitos), Fórum da Cidadania, parlamentares da região (sete presidentes das câmaras municipais, deputados estaduais e federais eleitos pela região), cinco representantes empresariais e cinco dos trabalhadores. Para mais detalhes, veja-se Sacramento (2010, p. 89).
153
criação da Agência de Desenvolvimento Econômico do Grande ABC (ADE)149, em outubro
de 2008, tendo sua atuação voltada para a promoção do desenvolvimento econômico
sustentado, criação de um sistema de informações socioeconômicas da região, ação de apoio e
fomento a MPEs, entre outras.
O autor afirma que embora constituição da ADE tenha representado o estabelecimento
de um suporte institucional para a condução da proposta elaborada pelo projeto regional, a
partir da realização de um planejamento regional estratégico a cargo principalmente da
Câmera Regional e do Consórcio Intermunicipal, a agência desenvolveu um projeto que foi
conveniado com o BID para a contratação de uma consultoria para elaborar diagnósticos para
a construção de cenários futuros (SACRAMENTO, 2010, p. 105). Nas palavras do autor:
“houve mudanças significativas na condução da política regional que modificaram a atuação do Sindicato dos Químicos do ABC nas ações para o fortalecimento da cadeia produtiva petroquímica. Estas ações foram definidas durante a criação da Proposta Regional como importantes para o sucesso do projeto de retomada do desenvolvimento econômico e social da região, porém começa a ganhar contorno diferenciado na medida em que a Agência de Desenvolvimento Econômico, diante do desafio de realizar outra etapa do seu processo de constituição regional busca, através da implementação do Arranjo Produtivo Local (APL), concretizar as propostas desenhadas nos anos 1990, passando da agenda para a ação, sem levar em consideração a principal proposta da articulação política regional, a governança regional que tinha como principal pressuposto a participação de todos os atores sociais importantes nas tomadas de decisões” (SACRAMENTO, 2010, p. 23-4).
Para o autor, uma vez que a Agência de Desenvolvimento Econômico passou a ser
responsável pela proposição, articulação e gestão dos Arranjos Produtivos Locais do Grande
ABC, esse órgão buscou um novo fôlego social “legitimizador”, ultrapassando o
Planejamento Estratégico realizado anteriormente por meio da criação da Câmara Regional.
Segundo Sacramento, para organizar esses diagnósticos a Câmara Regional do ABC, através
do suporte técnico e financeiro do Sebrae-SP, organizou e coordenou o projeto “Diagnóstico
socioeconômico, tendências e potencialidades dos municípios da Região do Grande ABC”
(1998) que foi encomendado à Unicamp (SACRAMENTO, 2010, p. 121).
149 “A ADE foi criada como uma organização não governamental mista composta pelas Prefeituras dos sete municípios, representadas pelo Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, pelas Associações Comerciais, pelo Sebrae-SP, pelas empresas do Pólo Pretoquímico, pelas Instituições de Ensino Superior e pelos Sindicatos” (SACRAMENTO, 2010, p. 103).
154
Devido a excessivas cobranças feitas pela sociedade frente à efetividade das ações
feitas pela ADE, numa espécie de “’provação’ da sua vocação” (SACRAMENTO, 2010, p.
155), a agência começou a centrar seus esforços no apoio a empresas de pequeno porte.
“Nesse sentido, foram realizados diversos eventos, inclusive a criação de uma rede de
incubadoras de empresas e atividades de cooperação técnica e de facilitação de acesso às
linhas de créditos e de programas de fomentos” (SACRAMENTO, 2010, p. 158).
3.3.2. APL do Grande ABC
Ainda que com um extenso leque de produtos que variavam de sacos plásticos e
artefatos calçadistas a sofisticados componentes para indústria automotiva, médica,
farmacêutica e eletroeletrônica, as empresas pertencentes do polo de transformação do ABC
sentiram a chegada de restrições que possibilitassem o aumento da rentabilidade dos seus
negócios.
As indústrias de plástico da região poderiam ter seus negócios comprometidos se não
implantassem novos processos tecnológicos para diferenciação dos seus produtos. A ausência
da diferenciação obriga a empresa a disputar espaços e enfrentar os riscos de patinar no
terreno escorregadio da perigosa rivalidade em preços, e afastar-se das condições para formar
estratégias que conduzam a opções mais duradouras no mercado. Elas perceberam que novos
investimentos em design, processos e distribuição poderiam proporcionar-lhes novos
mercados para conquistar margens de lucro mais saudáveis.
Segundo Maria Carolina Souza, que elaborou em 1998 um panorama para o setor, em
razão das assimetrias quanto ao poder de mercado das empresas pertencentes a este pólo e da
forte ameaça à entrada de novos competidores, o setor foi qualificado como “um mercado
com características oligopolísticas” (SOUZA, 1998, p. 196).
Segundo Souza, as MPEs anônimas, e informais, disputavam espaços e posições,
freqüentemente em preço, rivalizando entre si e com as grandes empresas, que respondiam
com predatórios processos de preços, os dumpings. A falta de bens substitutos, por outro lado,
consistia em vantagem competitiva, uma vez que a guerra de preços permanecia internalizada
entre as fabricantes de um dado produto.
Além disso, a elevação da demanda parecia impulsionar os negócios. “O momento é
particularmente favorável ao setor de produtos de plástico porque vive um estágio no qual o
consumo de plástico está sendo ampliado pelo desenvolvimento de novos usos e pela
substituição a outros materiais” (SOUZA, 2002, p. 55). Quanto às negociações, as indústrias
155
da terceira geração da cadeia petroquímica, permaneciam em situação duplamente
desfavorável. Em primeiro lugar, porque o segmento de segunda geração apresentava um grau
de concentração maior do que o setor de transformação. E em segundo, porque a falta de
cooperação e incentivos setoriais permitia à clientela obter um poder de barganha ainda
maior.
Diante destas dificuldades, a Agência de Desenvolvimento Econômico do Grande
ABC decidiu elaborar, em 2004, um projeto com o objetivo de gerar novos empregos e
aumentar o faturamento das empresas do setor de Plásticos do ABC, mais de 90% formadas
por MPEs. “Atualmente, o Grande ABC reúne mais de 500 fabricantes e responde por 6,3%
do faturamento do setor no país – que registrou a marca de R$ 37,5 bilhões em vendas em
2006” (SIRESP, 19/01/2015). Ao perceber a existência do potencial ofensivo, a iniciativa
privada trouxe à tona o maior arranjo produtivo do país. Oficialmente em operação desde
março de 2007, após solenidade organizada pela FIESP, o APL de Plástico do Grande ABC
recebeu um investimento inédito de R$ 4 milhões vindos de todas as petroquímicas que atuam
na região, que representam o maior mercado consumidor de produtos acabados no país.
Os APLs do Grande ABC foram organizados, dessa forma, “com o objetivo de
estimular a capacidade de inovação de micro e pequenas empresas, como forma de ampliar
sua eficiência produtiva, através da disseminação de conceitos de competitividade
cooperativa, da busca de melhora de emprego e renda” (SACRAMENTO, 2010, p. 197).
A principal “empresa âncora”, a Suzano Petroquímica, respondeu por R$ 1 milhão
deste investimento. O International Finance Corporation (IFC) - braço privado do Banco
Mundial - por mais R$ 1 milhão e o Sebrae por R$ 900 mil. O restante foram recursos estatais
em forma de infraestrutura ou centros de instrução (SIRESP, 18/01/2015). O programa previu
ações de capacitação e consultoria sobre técnicas de gestão e consultorias para operar em três
frentes: gerenciamento e organização de produção; gestão financeira; e planejamento de
mercado.
O APL envolvendo seus três setores produtivos (ferramentaria, autopeças e
transformação de materiais plásticos), teve inicio em agosto de 2004 com a participação de 63
empresas (SACRAMENTO, 2010, p. 198). Posteriormente esses segmentos foram separados
em três APLs distintos, como forma de estabelecer um plano de gestão e um cronograma mais
adequados a cada realidade. Segundo o autor, os APLs do Grande ABC tiveram uma
interação muito grande com o processo de constituição da agenda regional ao longo desse
período.
156
Uma das primeiras ações desenvolvidas, em parceria com o Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial (SENAI) e com a Faculdade de Engenharia Industrial (FEI), foi um
diagnóstico setorial para conhecer melhor algumas das carências das empresas em termos de
gestão e processos produtivos. Em paralelo, reuniões semanais entre os empresários de cada
grupo têm ocorrido com a finalidade da troca de experiências. “Atualmente, já são 36
indústrias participantes e a meta é chegar a 60” (SIRESP, 19/01/2015). Dentre outras ações
estão: sistema de garantia da qualidade ISO 9000; treinamento em marketing e vendas;
divulgação do APL de Plásticos; e o lançamento do site do APL do ABC, que serviu como
proposta inicial para fazer da região um centro mundial de referência no segmento.
Mesmo que pouco representativos, os resultados mostraram que o “consumo de
resinas pelas transformadoras da terceira geração de plástico do ABC cresceu 2,3%, acima
dos 2% do estado de São Paulo, na comparação entre o ano de 2000 e o de 2005” (SIRESP,
18/01/2015). No entanto, o setor ainda não atingiu o crescimento da ordem de 10% conforme
esperava e continua abaixo dos resultados atingidos pelos estados de Santa Catarina e do Rio
Grande do Sul, que cresceram, respectivamente, 10,4% e 2,9% no mesmo período.
Ainda assim, evidencia-se que enquanto “em 2003 as empresas empregavam 1.742
pessoas, em 2004 já empregavam 2.100” (AGÊNCIA GRANDE ABC, 19/01/2015). Segundo
o presidente do Sindicato da Indústria de Resinas Plásticas, José Ricardo Roriz Coelho, os
resultados só não foram melhores porque o setor sentiu os efeitos da valorização cambial e da
falta de incentivos fiscais do governo, que vem impedindo, principalmente, o aumento da sua
competitividade internacional. “Em estados como a Bahia e Rio de Janeiro o ICMS caiu para
próximo de 10% e em São Paulo ainda é de 18%” (AGÊNCIA GRANDE ABC, 18/01/2015).
Frente aos limites da construção de uma Proposta Regional, “que nasce forte e com
objetivos assumidos pelo conjunto de atores sociais regionais diante das mudanças que foram
ocorrendo na forma de atuação das entidades regionais e ao mesmo tempo na própria
perspectiva desses atores sociais começa a perder força” (SACRAMENTO, 2010, p. 28). Não
demoraria para que as discussões no entorno do APL dificultassem a sinergia criada entre os
atores envolvidos nessa instituição. Assim, “de uma participação efetiva no Planejamento
Estratégico e no Grupo Temático Petroquímico da Câmara Regional, o Sindicato dos
Químicos do ABC não conseguiu participar no desenvolvimento das ações no APL do Setor
Plástico coordenado pela ADE” (SACRAMENTO, 2010, p. 210).
Sacramento aponta, no entanto, que as mudanças que foram ocorrendo na articulação
regional, não foram simplesmente estabelecidas pelas instituições criadas, mas foram fruto
157
das mudanças que ocorreram com os atores sociais na forma como deixaram de reconhecer
importância à continuidade da Proposta Regional, especialmente a partir do assassinato de um
dos principais idealizadores do projeto regional para o Grande ABC, o ex-prefeito de Santo
André, Celso Daniel. Nas palavras do autor:
“O movimento sindical que antes tinha clareza da importância da participação na Proposta Regional começou gradualmente a diminuir essa participação [(...)] no Sindicato dos Químicos do Grande ABC, os veículos de comunicação com a base, deixaram de informar sobre as propostas regionais desde a morte de Celso Daniel no ano de 2002” (SACRAMENTO, 2010, p. 231).
Segundo Sacramento, independentemente do motivo que tenha levado a essa perda de
participação, as estratégias e expectativas políticas mudaram de dimensão, transformando a
intensidade das ações que vinham sendo articuladas pela Câmara Regional e o Consórcio
Intermunicipal. Para o autor, finalmente, não caberia a ADE a responsabilização por essa
mudança nos rumos da proposta regional do Grande ABC. Enquanto a condução das ações da
Agência de Desenvolvimento Econômico significou primeiramente problemas de governança
regional, ao mesmo tempo a Proposta Regional é alterada através da mudança na forma de
atuação dos atores sociais. (SACRAMENTO, 2010, p. 252)
Acredita-se, assim, que do mesmo modo que o modelo de Arranjos Produtivos Local
foi aplicado à Região do Grande ABC, outras regiões no Estado de São Paulo que o tenham
implementado também possam ter tido suas propostas regionais abaladas. Ainda que o
modelo de APLs resulte em resultados exitosos para alguns segmentos da sociedade, a
proposta pautada na competitividade como plano regional é insuficiente para promover o
dinamismo local e não substitui a estruturação de propostas regionais que abarquem
dimensões mais amplas que simplesmente a visão economicista pautada na teoria da
localização industrial.
158
CONCLUSÃO
Motivado em entender a contribuição do Programa de APLs paulista para o
desenvolvimento regional, o presente trabalho procurou comprovar, em primeiro lugar, se
entre os anos 2000 e início dos 2010 os pensamentos oriundos da teoria da localização
industrial estavam presentes na formulação do Programa de fomento a Arranjos Produtivos
Locais (APLs) no Brasil, particularmente na experiência do Estado de São Paulo, território
caracterizado por um grau elevado de concentração de capital e riquezas, mas que segue
sendo palco de conflitos e contradições sociais crescentes.
Com esse propósito, o Capítulo 1 – Teoria da Localização Industrial foi todo dedicado
ao estudo das principais ideias defendidas por essa corrente de pensamento, considerada a
escola “tradicional” da economia regional, ou espacial. Desenvolvida principalmente por
autores alemães como von Thünen e Alfred Weber ao longo do século XIX, essa teoria
compreendia a região essencialmente como uma noção de distância entre dois ou mais pontos
no espaço, ou seja, uma variável de custo a ser introduzida na equação do lucro da firma.
Embora os autores alemães sejam reconhecidos como os precursores da Teoria da
Localização Industrial, a grande contribuição dessa escola de pensamento pode ser atribuída a
Marshall, que no final do século XIX associou o fenômeno do ganho de escala produtiva de
certas indústrias organizadas em subúrbios ingleses ou distritos industriais e as economias
externas da localização a elas proporcionadas.
Quase um século depois, com a queda do consenso keynesiano e a crise mundial nos
anos 1980, algumas exitosas experiências de arranjos produtivos pautados na teoria da
localização industrial ganharam destaque internacional – a exemplo dos distritos industriais
italianos e dos distritos de alta tecnologia nos EUA que foram analisados nesse trabalho –,
suscitando grande interesse por novos estudos acerca do papel das localidades enquanto
promotoras de crescimento econômico e dinamismo próprio.
Diante destes fenômenos surgiram novas contribuições no campo regional acerca da
teoria da localização industrial a partir dos conceitos disseminados por Marshall. Entre elas
estão a teoria da especialização flexível – de autores como Becattini e, Piore e Sabel – que
avançam à ideia das economias externas com base na desintegração vertical das atividades
produtivas; a linha de pensamento da Escola de Harvard, cuja referência é Porter, que
apontou que a vantagem competitiva de uma nação, ou regiões, no mundo globalizado,
depende de um conjunto de fatores locacionais geograficamente restritos e que, juntos,
159
formam aquilo que denominou ser o sistema do “diamante”; e as contribuições da chamada
Nova Geografia Econômica, baseadas nas ideias de Krugmam sobre as forças centrífugas e
centrípetas que atuam sobre uma região.
A ascensão da teoria da localização industrial no Brasil ocorreu no final dos anos
1990, com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), frente a um quadro
de consolidação dos pressupostos neoliberais e grande perda de autonomia do Estado
Nacional como indutor de políticas de desenvolvimento regional. Com a predominância do
pensamento neoliberal, graves efeitos foram sentidos tanto na estrutura produtiva do país,
que revelou um processo de desindustrialização abismo abaixo de grande parte dos esforços
de montagem do parque industrial ocorrido até a década de 1970; como no ambiente
socialmente construído nas cidades grandes e médias, que experimentaram as sequelas da
precarização das relações sociais de produção, expressas pelo agravamento dos conflitos
sociais e pelas péssimas condições de vida de grande parte do contingente de trabalhadores
pobres que vivem nas periferias e franjas urbanas.
Diante de um cenário de crises econômicas e tensões sociais, a promoção da teoria da
localização industrial e da competitividade territorial como uma das propostas regionais a
serem adotadas no país teve seu maior ímpeto ao longo dos anos 2000, a partir da
terminologia Arranjos Produtivos Locais (APLs). Trata-se, portanto, de uma das versões
brasileiras – a principal delas além dos chamados Sistemas Locais de Produção e Inovação
(SLPIs) – inspiradas nos conceitos de distrito industrial e cluster de empresas,
principalmente das experiências internacionais bem sucedidas e das novas contribuições dos
autores dessa corrente.
Com a oficialização, em 2004, do GTP-APL coordenado pelo Mdic, através da
Portaria Interministerial nº. 200/2004, as diretrizes para formulação de Programas estaduais
de APLs tornou-se uma das alternativas para contornar esse cenário de desequilíbrios e
desigualdades econômicas e sociais crescentes no país. Apesar das vantagens e resultados
obtidos nas experiências internacionais, os APLs tornaram-se alvo de inúmeras críticas
quando compreendidos sob a ótica do planejamento regional no Brasil.
Em primeiro lugar, seu caráter endógeno e desarticulado com as estratégias de
reprodução do capital nas esferas nacional e regional cria uma condição de isolamento dessas
iniciativas, tornando-as suscetíveis a oscilações macroeconômicas ocorridas no Brasil e no
mundo. Além disso, a falta de integração com outras políticas regionais, como urbana,
transportes, saneamento, educação, etc. a distancia da sua proposta regional de dinamização
160
do território. Finalmente a adoção de modelos pré-estabelecidos e baseados em relações de
produção diferentes das que foram historicamente estabelecidas noutra região, podem e
geralmente distanciam-se das especificidades dos problemas do objeto em questão.
Com base no entendimento dos determinantes presentes na formulação das Políticas
de atendimento e fomento a APLs no Brasil, e a partir da experiência do Programa de APLs
paulista, a pesquisa se propôs a investigar, em segundo lugar, se estes APLs, amparados nas
vantagens dos fatores locacionais, contribuíram para o crescimento endógeno e dinamização
das localidades onde foram implementados no estado de São Paulo.
Dividido em 15 Regiões Administrativas, o Estado de São Paulo segue sendo a
unidade federativa com a maior população do país, com 42,2 milhões de habitantes (22,3% do
total), constituindo-se como um território eminentemente urbano, com taxa de urbanização de
96%, acima da média de 84,4 % para o Brasil. Tendo importância econômica crescente ao
longo do século XX inicialmente devido ao ciclo do café e depois por conta da grande
diversificação do seu parque industrial, o valor adicionado da produção paulista chegou a
55% do total do Brasil nos anos 1970, período marcado pela chegada de um grande
contingente de migrantes vindos principalmente das regiões periféricas do país.
A partir da crise dos anos 1980, com a paralização dos investimentos por todo o país, e
logo depois, a ascensão das medidas neoliberais, especialmente a intensificação do processo
da “guerra fiscal” iniciada na década de 1990, que promoveram verdadeiros leilões de
localização industrial para empresas de grande porte (em geral transnacionais), iniciou-se um
processo de descentralização da economia paulista, em direção a outras regiões do país.
Considerando apenas o estado de São Paulo, também foi possível observar, ao menos
a partir do ano 1999, a diminuição da participação relativa da Região Metropolitana de São
Paulo na totalidade do valor adicionado da indústria de transformação paulista, em detrimento
da expansão da participação de Regiões Administrativas como Campinas, Sorocaba e
Ribeirão Preto, que elevaram a sua participação. Acredita-se que parte desse resultado pode
ser atribuída aos investimentos gerados no agro paulista, especialmente nos setores de
transportes, energia e educação superior.
Apesar do processo de descentralização da indústria paulista em curso, o Estado de
São Paulo segue sendo a principal economia do país, com participação de mais de 30% no
PIB nacional. Ainda assim, sendo uma das regiões com as maiores taxas de urbanização do
país, São Paulo é igualmente uma das que mais dificuldades enfrenta para mediar os conflitos
sociais e as desigualdades presentes na realidade dos espaços urbanos brasileiros.
161
Quanto ao Programa de APLs paulista, embora o seu surgimento tenha ocorrido a
partir de 2002, antes mesmo da oficialização do GTP-APL em 2004, foi principalmente a
partir da concepção de uma frente nacional coordenadora e fomentadora dessas políticas que o
programa paulista, que já vinha implementado esforços conjuntos conduzidos por Fiesp e
Sebrae-SP, ganharia o apoio do Governo do Estado através da Secretaria de Desenvolvimento
(SD, atual Sdecti), que incluiu na sua pauta regional um amplo apoio a projetos dessa
natureza.
Os marcos legais do Programa de APLs paulista configuram-se principalmente pela
Lei no. 11.605, de 24/12/2003, que dispõe sobre o Plano Plurianual para o período de 2004-
2007; no Convênio 013/2008 entre Sebrae-SP e SD para execução do “Programa de
Fortalecimento de APLs no Estado de São Paulo (BR-L1016)” vinculado ao BID; no Decreto
54.654/2009, que institui o “Programa Estadual de Fomento aos Arranjos Produtivos Locais”
e cria a Rede Paulista de Arranjos Produtivos Locais, constituída entre a SD, Sebrae-SP e
Fiesp; e na Lei Orçamentária no. 13.289, de 22/12/2008, que disponibilizou recursos ao
Programa de APLs paulista por meio do Programa 1015 – Desenvolvimento Local.
Atualmente o Governo do Estado por meio da Sedecti reconhece haver 24 APLs no
Estado de São Paulo em diferentes segmentos da indústria de transformação, a maior parte
delas ligada a segmentos “tradicionais”, como indústria cerâmica, calçados, móveis, têxtil,
entre outros. De acordo com um levantamento feito em fontes de dados selecionadas, com
dados disponíveis para projetos de apoio a APLs no estado de São Paulo entre os anos 2002 e
2012, estima-se que o orçamento diretamente empenhado nos Programas de APLs paulista
tenha ultrapassado os R$ 150 milhões a preços constantes de 2014.
Embora expressivo, o montante empenhado aos Programas de APLs no estado não
indicam qualquer cifra exorbitante considerando um período de 10 anos. Os indícios
apontados pelo BID sobre o baixo nível de desembolso da verba disponibilizada revela haver,
contudo, um elevado custo de transação e alta burocracia para operacionalização do programa
e execução do orçamento disponível, o que por si só já expõem parte da sua ineficiência.
Apesar de haver diversos trabalhos recentes na literatura econômica nacional e
internacional demonstrando a aplicabilidade de indicadores de desempenho de modelos
locacionais, como no caso dos APLs no Brasil, não há um consenso entre os autores sobre as
benesses geradas ao território a partir da aplicação desse modelo, ou mesmo um método único
de avaliação dos resultados, tornando ainda maior o desafio de avaliar a contribuição dos
APLs para o crescimento e dinamização dos territórios.
162
Para cumprir com essa tarefa, a investigação prosseguiu com o estudo de caso da
Região do Grande ABC, território composto por sete municípios da RMSP e com posição
geográfica privilegiada no estado, já que está localizada entre o porto de Santos e a capital
paulista, o que favoreceu o aporte de investimentos de companhias e empresas transnacionais
durante o no Governo Juscelino Kubistschek, especialmente para os segmentos
automobilístico, metalurgia, metal-mecânico, máquinas e equipamentos e, posteriormente, nos
anos 1970, o petroquímico.
Com a intensificação da crise nos anos 1980 e a ascensão dos pressupostos neoliberais,
nos anos 1990, a Região do Grande ABC também incorreu em amplo processo de
reestruturação produtiva. Em busca de saídas e da construção de uma proposta para a Região,
buscou-se nos anos 1990 um processo de discussão e de tomada de ações conjuntas entre os
agentes sociais do território, que resultaram da criação do Consórcio Intermunicipal do
Grande ABC (1990), da Câmara Regional (1997) e da Agência de Desenvolvimento
Econômico (1998), com a participação de representantes do governo, indústrias, sindicatos e
segmentos sociais. A elaboração da “Carta do Grande ABC” consistiu, nesse sentido, na
diretriz básica para as discussões técnicas dos grupos temáticos, a partir de propostas
formuladas pelos atores sociais aí presentes.
A partir das pressões recebidas pela Agência de Desenvolvimento, começa a ganhar
contorno o desafio de implementação do Arranjo Produtivo Local (APL) na Região do
Grande ABC, contemplando os segmentos ferramentaria, auto peças e transformados
plásticos, sem que fosse levado em conta ações previamente definidas e em estruturação nas
instituições participativas, bem como a principal proposta da articulação política regional, a
governança regional que tinha como principal pressuposto a participação de todos os atores
sociais importantes nas tomadas de decisões.
Devido a mudança de postura dos agentes sociais, que pareciam perder a motivação
para dar a continuidade à construção de uma proposta regional para a Região do Grande ABC
– sendo uma das possibilidades para que isso tenha ocorrido a morte da sua principal
liderança em 2002, o ex-prefeito de Santo André, Celso Daniel – a proposta de APLs feita
pela Agência de Desenvolvimento e baseada na estratégia de competitividade ocupou o
espaço daquilo que deveria ser uma proposta regional construída segundo a participação dos
atores sociais ai presentes.
Com base no estudo de caso da Região do Grande ABC, considera-se que uma das
principais críticas ao Programa de APLs talvez não esteja nem tanto no fato desse modelo ser
163
regido pelos pressupostos da teoria da localização industrial ou em experiências bem
sucedidas em regiões desenvolvidas do globo, ou até mesmo ao apoio à competitividade das
PMEs através do enfoque de clusters. Se bem sucedida, esta estratégia pode gerar bons
resultados e até mesmo contribuir com o processo de desenvolvimento local, como
provavelmente tenha sido a intenção da Agencia de Desenvolvimento.
O principal problema está, porém, em tentar transpor à realidade e aos anseios sociais
historicamente determinados em diferentes territórios, um modelo de competitividade no
plano regional baseado na força dos fatores locacionais. Em outras palavras, trata-se de
resumir à noção utilitarista da competitividade todas as demais dimensões do saber acerca do
pensamento regional, sem que se compreendam importantes noções trazidas pela geografia,
sociologia, antropologia, ciências políticas, urbanismo, etc. para que se tenha um melhor
entendimento sobre a realidade, que é complexa, dialética e conflituosa e, aí sim, propor algo
que possa atender aos seus anseios e necessidades.
Concebida e implantada fora do âmbito do sistema de integração produtiva nacional, a
política de promoção e apoio ao fortalecimento de APLs também consiste em uma proposta
atrasada para reestruturação produtiva e diversificação da pauta industrial na atualidade,
considerando que o advento das TICs, o grande fluxo da corrente de comércio internacional e
o barateamento das commodities não exige mais que uma empresa esteja geograficamente
próxima da outras para obter vantagens em escala.
Mas ainda que se considere que os modelos pautados na teoria da localização
industrial tenham colaborado para a descentralização produtiva regional no Brasil, fato que
apenas um profundo estudo econométrico tentaria revelar, a suplantação da noção da
competividade às demais demandas regionais fará das localidades verdadeiros celeiros de
aglomerados desorganizados e burocratizados, que estão longe de alcançar os propósitos
pretendidos como instrumento de dinamização territorial.
Frente a dilemas como esses e diante de um retrato em que a finança capitalista e os
pressupostos neoliberais ascenderam a um grau jamais atingido antes, seria possível propor
novos caminhos para os problemas regionais nos dias de hoje? Há vontade política dos
agentes sociais em realizar uma revisão sistemática dos verdadeiros problemas enfrentados no
país, bem como resgatar as funções planejadoras e executoras do Estado para exercer o seu
papel com a autonomia que lhe cabe? Seria possível coordenar políticas e programas
integrados e que ofereçam respostas aos principais dilemas regionais, colaborando para o
desenvolvimento da sociedade brasileira?
164
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V – Textos
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185
ANEXOS
186
Anexo 1 – Domicílios particulares ocupados e população residente em domicílios particulares ocupados, total e em aglomerados subnormais, e número de aglomerados subnormais, segundo as grandes regiões e unidades da federação - 2010
FONTE: IBGE, Censo Demográfico 2010, p. 57-63
TotalEm aglomerados
subnormaisTotal
Em aglomerados subnormais
Brasil 57 427 999 3 224 529 190 072 903 11 425 644 6 329
Norte 3 988 832 463 444 15 820 347 1 849 604 467
Rondônia 457 323 12 605 1 550 300 47 687 25
Acre 191 169 10 001 730 903 36 844 16
Amazonas 801 640 89 933 3 476 658 381 307 121
Roraima 116 301 303 448 675 1 157 3
Pará 1 866 075 324 596 7 566 369 1 267 159 248
Amapá 156 818 23 909 667 234 108 086 48
Tocantins 399 506 2 097 1 380 208 7 364 6
Nordeste 14 957 608 926 370 52 986 438 3 198 061 1 349
Maranhão 1 656 608 91 786 6 568 693 348 074 87
Piauí 849 740 35 127 3 114 735 131 451 113
Ceará 2 369 811 121 165 8 439 947 441 937 226
Rio Grande do Norte 901 339 24 165 3 162 327 86 7 18 46
Paraíba 1 082 796 36 380 3 758 323 130 927 90
Pernambuco 2 551 317 256 088 8 770 723 875 378 347
Alagoas 847 252 36 202 3 114 195 130 428 114
Sergipe 593 248 23 225 2 065 293 82 208 46
Bahia 4 105 497 302 232 13 992 202 970 940 280
Sudeste 25 227 877 1 607 375 79 990 551 5 580 869 3 954
Minas Gerais 6 037 879 171 015 19 519 023 598 731 372
Espírito Santo 1 103 345 70 093 3 501 693 243 327 163
Rio de Janeiro 5 248 092 617 466 15 936 268 2 023 744 1 332
São Paulo 12 838 561 748 801 41 033 567 2 715 067 2 087
Sul 8 904 120 170 054 27 274 441 590 500 489
Paraná 3 304 597 61 807 10 406 307 217 223 192
Santa Catarina 1 995 572 21 769 6 226 708 75 737 74
Rio Grande do Sul 3 603 951 86 478 10 641 426 297 540 223
Centro-Oeste 4 349 562 57 286 14 001 126 206 610 70
Mato Grosso do Sul 763 696 1 879 2 437 037 7 249 8
Mato Grosso 918 559 16 472 3 020 113 56 982 14
Goiás 1 892 385 2 431 5 985 111 8 823 12
Distrito Federal 774 922 36 504 2 558 865 133 556 36
Grandes Regiões, Unidades da Federação
e municípios
Domicílios particulares ocupadosPopulação residente em domicílios
particulares ocupados Número de aglomerados subnormais
187
Anexo 2 – Composição atual do GTP APL
1. Agência de Brasileira de Desenvolvimento Industrial - ABDI
2. Agência Brasileira de Promoção de Exportação e Investimentos – Apex-Brasil
3. Banco Bradesco S.A. - BRADESCO
4. Banco da Amazônia S.A. - BASA
5. Banco do Brasil S.A. - BB
6. Banco do Nordeste do Brasil S.A. - BNB
7. Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES
8. Caixa Econômica Federal - CAIXA
9. Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – CODEVASF
10. Confederação Nacional da Indústria - CNI
11. Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq
12. Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária - EMBRAPA
13. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA
14. Instituto Euvaldo Lodi - IEL
15. Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - INMETRO
16. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA
17. Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação - MCTI
18. Ministério da Cultura – MinC
19. Ministério da Educação - MEC
20. Ministério da Integração Nacional – MI
21. Ministério da Saúde - MS
22. Ministério de Minas e Energia - MME
23. Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC
24. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS
25. Ministério do Meio Ambiente - MMA
26. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG
27. Ministério do Turismo - MTur
28. Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas - SEBRAE
29. Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial - SENAI
30. Superintendência da Zona Franca de Manaus - SUFRAMA
31. Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste – SUDECO
32. Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE
33. Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia – SUDAM
FONTE: MDIC, 2014, p. 18-20
188
Anexo 3 – Convênio entre Sebrae-SP e BIDomposição atual do GTP APL
189
190
191
192
193
194
195
196
Anexo 4 – Contratos de prestação de serviços 038/2009, 039/2009 e termos de aditamento entre Sebrae-SP e The cluster competitiveness group referente ao processo 4279/2008.
197
(continua)
198
(continua)
199
(continua)
200
(continua)
201
(continua) FONTE: Sebrae-SP