rev pagmar n 2

Ano 1 | Nmero 1 | 2013 | www.mar.mil.br/papem

ORDEM, PRONTIDO E REGULARIDADE

REVISTA PAGMAR | N 2 | 5

SUM RIO

Revista da PAPEM Pagadoria de Pessoal da MarinhaAno 2 | N 2 | 2014ISSN 2318-1702

Fundao: CMG(IM) Claudio de Carvalho Mattos

Conselho Editorial: CMG (IM) Claudio de Carvalho Mattos - Diretor-Geral CC (IM) Rodrigo Barreiros Leal - Coordenador CT (T) Sabrina dos Passos Barbosa 1T (IM) Carlos Alberto da Silva Corra Jnior 1T (RM2-T) Thiago dos Santos Azevedo 2SG (ES) Leonildo Rocha de Lima

Colaboradores:VA (Ref-IM) Estanislau Faanha SobrinhoGen Bda Ricardo Marques FigueiredoCA (Ref) Waldir Paixo CarreraCF (IM) Leonardo Dias de AssumpoTen Cel Caio Lucio Monteiro SalesTen Cel Jos Eustquio Santos MargottoCF (IM) Anderson Soares SilvaCC (IM) Renato Cesar da Cunha FerreiraCC (IM) Carlos Alexandre Nascimento WanderleyCT (AA) Rogrio Braz de Almeida

Uma produo da

Palavras do Diretor da PAPEM CMG (IM) Claudio de Carvalho Mattos

Fatos da PAPEM

Entrevista AE Airton Teixeira Pinho Filho

Disclosure no Oramento Pblico Federal: O Caso da Alocao Oramentria nas Atividades de Defesa

CC (IM) Rodrigo Barreiros Leal, CF (IM) Anderson Soares Silva, CT (AA) Rogrio Braz de Almeida

Entrevista VA(IM) Anatalicio Risden Junior

Juridicidade Administrativa e a atividade de pagamento de pessoal: uma nova leitura da legalidade estrita

Ten. Cel. Caio Lucio Monteiro Sales

Entrevista CA (IM) Samy Moustapha

A nova gesto pblica: uma anlise do processo de avaliao sob a perspectiva dos modelos de referncia gesto

CC (IM) Carlos Alexandre Nascimento Wanderley

Memrias do Pagamento de Pessoal VA (IM-Ref.) Estanislau Faanha Sobrinho

Comandos de Pagamento assinados digitalmente CT (T) Sabrina dos Passos Barbosa

Dez Conquistas do Projeto de Modernizao do Sispag CC (IM) Renato Cesar da Cunha Ferreira

Credenciamento de Bancos Mltiplos - A moderna e inovadora gesto do potencial econmico-financeiro da Folha de Pagamento

do Exrcito Brasileiro Gal. Brig. Ricardo Marques Figueiredo, Ten. Cel. Jos Eustquio Santos Margotto

Tradies e Costumes Navais

IX Regata a Remo em Escaler Almirante Gasto Motta 1T (IM) Carlos Alberto da Silva Corra Jnior

XVI Aniversrio da PAPEM 2SG - ES Leonildo Rocha de Lima

Quadro de E. Mohieli

Imagem da capa

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pg.

(21) 2578-0405 (21) 99976-8779

Jornalista ResponsvelPaschoal Ambrsio Filho

Reportagens e textosFelipe AugustoRoberto Sander

Projeto grfico e DiagramaoSimone Oliveira

RevisoEliane Luiz da Silva

Tiragem:1.500 exemplares


DIRETORPAPEM-01

PALAVRAS DO DIRET OR

Mais um ano se inicia e com extremo jbilo que lana-mos a 2 Edio da Revista PAGMAR, que versa sobre as atividades de pagamento de pessoal.

Fruto de um intenso e gratificante esforo de elabora-o que contou com a colaborao de membros da Paga-doria de Pessoal da Marinha (PAPEM), a Revista PAGMAR busca seguir o xito alcanado em sua primeira edio como importante meio de divulgao das atividades de pagamento de pessoal na Marinha do Brasil (MB).

Internacionalmente certificada pelo International Stan-dard Serial Number (ISSN), a nossa revista tambm visa abrir espao para publicao de artigos cientficos e expe-rincias de outros setores das Foras Armadas e institui-es pblicas e privadas que esto relacionadas ao tema. A Rede ISSN (ISSN Network) uma organizao intergo-

vernamental representada por diversos centros nacionais e regionais em todo o mundo e constitui a mais completa e abrangente fonte de informao sobre publicaes seriadas. O cdigo atribudo Revista PAGMAR, ISSN 2318-1702, nico e exclusivo, sendo aceito internacionalmente como forma de individualizar o ttulo da publicao. O referido cdigo possibilita identificar, com maior preciso, no mbito acadmico, os artigos publicados na Revista PAGMAR.

Ressalto, tambm, que a PAPEM se orgulha de apresentar o novo Sistema de Pagamento da Marinha (SISPAG 2), que, em paralelo ao SISPAG atual, j entrou em operao com a finalidade de aumentar a eficincia operacional e proporcio-nar maiores ferramentas de controle e execuo do pagamento baseadas em conceitos tecnolgicos modernos. Essas inovaes buscaro, com determinao, a presteza na execuo do pagamento e contribuiro sempre para a pontuali-dade, trazendo benefcios a toda famlia naval e sendo exemplos de inovao e credibilidade.

Na nossa revista, tambm dedicamos valoroso destaque s pessoas que labutam nessa Pagadoria. A comprometida e motivada tripulao da PAPEM tem papel indispensvel na conduo de todas as atividades de cunho profissional e social, alcanando um ambiente de confiana, camaradagem e respeito. Portanto, uma honra exalt-los em nossas pginas como singela forma de reconhecimento por sempre almejarem a mxima excelncia nos servios prestados s Organizaes Militares (OM).

Concluo convidando todos a desfrutar de excelentes momentos de leitura a bordo da Revista PAGMAR, a Revista de Pagamento de Pessoal da Marinha.

Claudio de Carvalho MattosCapito-de-Mar-e-Guerra (IM)

Diretor da PAPEM

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FATOS

Em meio s atividades da rotina diria, a Pagadoria de Pessoal da Marinha realizou cerimnias e recebeu visitas de autoridades militares e civis, das quais, destacaram-se as seguintes:

Fatos da PAPEM

VA (IM) Risden

Cerimonial na Praa do Acanto

Em 07 de fevereiro de 2013 - Visita do Excelentssi-mo Senhor Vice-Almirante (IM) Anatalicio Risden Junior, Diretor de Coordenao do Oramento da Marinha.

Em 18 de fevereiro de 2013 - 16 aniversrio da Pa-gadoria de Pessoal da Marinha.

CMG Arruda

Em 18 de fevereiro de 2013 - Visita do Capito-de--Mar-e-Guerra Renato Garcia Arruda, Comandante do Navio-Escola Brasil, acompanhado do CC (IM) Kleber Soares Moura.

Em 18 de fevereiro de 2013 - Foram agraciados com o Prmio Militar Padro e Servidor Civil Padro de 2012 o SO-AD Edlson Avelino da Silva e SC Solange Roque Sales, respectivamente.

Militar Padro e Servidor Civil Padro


FATOS

2 lugar OM com maior nmero de inscritos

Em 28 de abril de 2013 Durante a 8 Corrida do Corpo de Intendentes da Marinha, a PAPEM foi premiada com o 2 Lugar das Organizaes Milita-res com mais atletas inscritos. A CT (QC-IM) Cibe-le, lotada na PAPEM, obteve o 1 lugar na categoria 5 km feminino IM. Destaca-se, tambm, a grande motivao de todos em participar e contribuir para a qualidade de vida atravs da prtica esportiva.

Em 18 de fevereiro de 2013 - O lanamento da 1 Edio da Revista PAGMAR teve a presena de diversas au-toridades do Corpo de Intendentes da Marinha.

CMG(RM1-IM) Pagliusi, CA (RM1-IM) Gomes, CMG (IM) Claudio, VA (RM1-IM) Alvarez e CA (IM) Srgio Luiz

Entre os atletas da PAPEM, de azul, a CT (QC-IM) Cibele Entrega da Medalha ao CMG (IM) Claudio

Em 10 de junho de 2013 - A Presidenta da Repbli-ca, acolhendo proposta do Conselho da Ordem do Mrito Naval, resolveu admitir o CMG (IM) Claudio de Carvalho Mattos no Grau de Cavaleiro do Quadro Ordinrio da mesma Ordem.


FAT OS

Em 10 de junho de 2013 - Promoo e entrega de Meda-lha Militar de Prata (20 anos de bons servios prestados)

AGRACIADOS 9 2SG-ES Welber Carlos Nascimento; e 9 2SG-ES Paulo Roberto Lima da Rocha.

Criada pelo Decreto n 4.238, de 15 de Novembro de 1901, destina--se a recompensar os bons servios prestados pelos oficiais e praas do Exrcito, da Marinha e da Fora Area Brasileira, em servio ativo. A medalha concedida a militares que completam decnios de bons servios prestados s foras armadas, devendo os mesmos satisfazer condies tais como ser considerado mere-cedor por seu Comandante, Chefe ou Diretor e no ter sido punido disciplinarmente por transgresso atentatria honra pessoal, ao pundonor militar ou ao decoro da classe.

CMG (IM) Claudio

Ps-Graduao em Gerenciamento de Projetos na FGV

Em 16 de julho de 2013 - A cerimnia de abertura do cur-so de Ps-Graduao em Gerenciamento de Projetos, nas instalaes da Fundao Getlio Vargas, em Botafogo - Rio de Janeiro contou com a presena do Diretor de Abas-tecimento da Marinha, Excelentssimo Senhor VA (IM) Helio Mourinho Garcia Junior, do presidente da FGV, pro-fessor Carlos Ivan Simonsen Leal e do Diretor do Centro de Controle Interno da Marinha, Excelentssimo Senhor CA (IM) Marcelo Barreto Rodrigues.

Criada pelo Decreto n 24.659, de 11 de junho de 1934, a referida condecorao destina-se a premiar os militares da Marinha que se houverem distingui-do no exerccio da profisso e, excepcionalmente, as organizaes militares e instituies civis, na-cionais e estrangeiras, suas bandeiras ou estandar-tes, assim como personalidades civis e militares, brasileiras ou estrangeiras, que prestarem relevan-tes servios Marinha do Brasil.

Aula inaugural ministrada pelo CMG (IM) Claudio, na FGV

PROMOES DE PRAASSUBOFICIAL 9 1SG-CN Robson Jos do CarmoPRIMEIRO-SARGENTO 9 2SG-AD Dervanan Rodrigues de Mendona; 9 2SG-ES Welber Carlos Nascimento; e 9 2SG-ES Paulo Roberto Lima da Rocha. SEGUNDO-SARGENTO 9 3SG-PD Jaqueline Simes Cruz.

Militares promovidos e agraciados


FAT OS

CA Claro

CA (RM1-IM) Gomes

Em 22 de novembro de 2013 -Visita do Excelentssimo Senhor Contra-Almirante Cid Augusto Claro Junior, do CASNAV, acompanhado de comitiva, para apresenta-o sobre o SISPAG 2.

Em 18 de dezembro de 2013 - Visita do Excelentssimo CA (RM1-IM) Carlos Henriques Gomes.

03 de setembro de 2013 Visita do Almirante-de-Es-quadra Luiz Fernando Palmer Fonseca, Comandante de Operaes Navais, como parte da Visita do Almirantado Programada (VAP) no Setor de Administrao e Finan-as, acompanhado de sua comisso coordenada pelo Contra-Almirante Marcos Loureno de Almeida.

AE Palmer

Em 8 de Agosto de 2013 - Participao dos milita-res da PAPEM nas equipes do Corpo de Inten-dentes da Marinha na XXXIV Regata Colgio Naval. Angra dos Reis, RJ.

Equipe Veterano do CIM

Estgio para futuros Adidos Navais

Em 16 de outubro de 2013 - Palestra sobre pagamento no exterior como parte do estgio para os futuros Adidos Navais. Estiveram presentes os CMG Luiz Carlos Ras Corra, CMG Andr Luiz Albuquerque Soares, CMG Carlos Henrique Vasconcellos Martins, CMG Paulo Renato Ro-hwer Santos, CMG Andr Luiz de Mello Braga, CMG Elias Loureiro Cromwell e CMG Paulo Csar Potiguara de Lima, acompanhados do CF Jos Aquilles Abreu Jorge Teixeira.

Em 06 dezembro de 2013 - Visita do Contra-Almirante (IM) Hugo Cavalcante Nogueira, Diretor de Adminis-trao da Marinha, e do professor Irapoan Cavalcanti de Lyra, da Fundao Getlio Vargas (FGV).


ENTREVISTA

1) Como Vossa Excelncia recebeu a nomeao para o cargo de Secretrio-Geral da Marinha?

AE AirtonExtremamente honrado e envaidecido.

Exercer o cargo de Secretrio-Geral da Marinha um grande desafio, por se tratar de um Setor de vital importncia para a MB.

Lidar com a rea oramentrio-financeira, que re-percute diretamente no bem-estar do nosso maior patrimnio o pessoal e no futuro da Instituio, no que se refere busca dos recursos necessrios con-cretizao dos nossos Projetos Estratgicos, alm do no menos importante apoio logstico ao Setor Opera-tivo, motivo de muito orgulho.

2) Quais os projetos e assuntos que Vossa Excelncia pretende desenvolver para o Setor?

A SGM tem papel primordial como componente do Setor de apoio da MB. Neste sentido, torna-se mister a ateno s aes que visem s melhorias para o nosso pessoal em todas as reas de atuao, como qualida-de do rancho, conforto, facilidades para aquisio da casa prpria, enriquecimento cultural etc.

EntrevistaAE AIRTON TEIXEIRA

PINHO FILHO

No tocante Logstica, parte operativa do Setor

SGM, a expectativa o contnuo desenvolvimento,

aperfeioando todo o sistema logstico sob a compe-

tncia da DAbM, buscando efetividade em seus resul-

tados, ou seja, eficcia e eficincia, reforando ao nos-

so cliente a capacidade e o comprometimento com a

sua satisfao, melhorando o atendimento ao usurio

final, que a MARINHA DO BRASIL.

Paralelamente, na rea oramentrio-financeira,

vital que continuemos a buscar o aprimoramento

das nossas atividades, no intuito de acompanhar os

processos que esto ocorrendo no Governo Federal,

fazendo com que nossa linguagem e a da mquina

pblica sejam as mesmas, facilitando os entendi-

mentos necessrios e a conquista de situaes po-

sitivas MB.

Finalizando, no poderia deixar de mencionar as

atividades desenvolvidas pela DAdM, com o Progra-

ma Netuno, que norteia toda a administrao na MB,

fornecendo o cabedal terico necessrio obteno

da qualidade na gesto, bem como com a criao do

CIANB, que abrigar os Cursos de Aperfeioamento e

Especializao do Corpo de Intendentes no Setor SGM.


ENT REV ISTAENT REV ISTA

3) Qual a percepo de Vossa Excelncia sobre o esta-do atual das atividades desenvolvidas pelo setor SGM?

Quanto rea de oramento e finanas, o Setor est muito bem organizado, principalmente em virtude da reestruturao ocorrida no perodo de 2011 e 2012, com a criao da COrM e da DGOM, tornando claramente definidas as atuaes atinentes ao oramento, com a DGOM, e s finanas, com a DFM.

Em relao DPHDM, CCCPM, DAdM e s Comis-ses Navais, tais OM esto com suas atividades plena-mente delineadas e bem estruturadas.

A rea do Abastecimento nossa vertente operativa necessita ser revitalizada e revigorada, sendo essa uma das prioridades do Setor.

4) Como Vossa Excelncia projeta o setor SGM para o futuro?

Minha viso de futuro do Setor SGM prev: maior qualidade no atendimento aos clientes; maior intera-o com o Governo Federal; e maior proximidade, na vertente do Abastecimento, com o Setor Operativo.

5) Quais as aes desencadeadas pelo Setor SGM, a fim de contribuir com subsdios para a atual poltica de valorizao da Remunerao dos Militares?

Estamos procurando desenvolver aes, junto ao Governo Federal, no sentido de permitir, sempre, me-lhorias ao nosso pessoal. Com esse objetivo, foi cons-titudo um Grupo de Trabalho, de carter permanente, com representantes do Setor SGM e do Pessoal, para tratar dos aspectos relacionados remunerao, com aes sempre voltadas s necessidades prementes e mais relevantes sentidas pelos militares.

Nesse escopo, esto sendo discutidos: o aumento dos percentuais do Adicional Militar, do Adicional de Habilitao, da Gratificao de Representao em viagem e da Gratificao para Localidade Especial para o Mar; o retorno do Auxlio Moradia; a criao do Adicional de Compensao Orgnica de Embarque; e a alterao do Adicional de Permanncia, bem como da tabela de compensao orgnica (voltada para a rea nuclear e de mergulho).

6) Em que contribui a aproximao das trs Foras para o debate e discusso de assuntos afetos ao Paga-mento de Pessoal?

A aproximao das Foras Armadas , cada vez mais, condio necessria defesa dos nossos inte-resses comuns, j que incrementa nossa capacidade de convencimento junto aos rgos competentes do Governo Federal aos nossos pleitos, alm de possibili-tar a interpretao fidedigna e ampla dos anseios dos militares, fazendo com que o processo tenha um enfo-que holstico, o que muito benfico.

7) Qual mensagem Vossa Excelncia gostaria de deixar para todos os oficiais Intendentes?

Aos integrantes do Corpo de Intendentes da Ma-rinha, que em breve podero abrigar os Cursos de Aperfeioamento e Especializao de Intendentes no CIANB, incentivo-os a no esmorecer no desempenho de suas diversas e importantes atribuies, de modo a contribuir, indubitavelmente, para que a nossa Mari-nha do Brasil continue a merecer o respeito, a credibili-dade e a admirao da sociedade brasileira, pelo muito que representa para o Pas.


ENTREV ISTA

1. DADOS PESSOAIS Nascimento: 17/11/1950 Naturalidade: So Paulo

4. CURSOS DE CARREIRA Colgio Naval Escola Naval Aperfeioamento de Comunicaes para Oficiais Escola de Guerra Naval - Curso Bsico Escola de Guerra Naval - Curso de Comando e Estado-Maior Escola de Superior de Guerra - Curso de Altos Estudos de Poltica e Estratgia

6. CONDECORAES

AIRTON TEIXEIRA PINHO FILHO

ALMIRANTE-DE-ESQUADRA

Ttulo de Cidado Norte-Riograndense Ttulo de Cidado Maxaranguapense Ttulo de Cidado Natalense Ttulo de Cidado Cearamirinense Ttulo de Cidado de Fortaleza Ordem do Mrito da Defesa

(Grau Comendador) Ordem do Mrito Naval

(Grau Grande Oficial) Ordem do Mrito Militar

(Grau Comendador) Ordem do Mrito Aeronutico

(Grau Comendador) Ordem do Mrito Judicirio Militar

(Grau Alta Distino)

Medalha Mrito Desportivo Militar Medalha da Vitria Ordem do Ministrio Pblico Militar

(Grau Alta Distino) Medalha Militar

(Platina com passador de Platina) Medalha Mrito Tamandar Medalha Mrito Marinheiro (4 ncoras) Medalha do Pacificador Medalha Mrito Santos Dumont Medalha da Ordem do Mrito Cvico

(Grau Oficial) Medalha Jubileu de Ouro da Vitria

na 2 Guerra Mundial Medalha Mrito Policial Luiz Gonzaga

VISITE NOSSO SITEwww.mar.mil.br/papem/


ARTIGO

Disclosure no Oramento Pblico Federal:

Capito-de-Corveta (IM) Rodrigo Barreiros Leal Capito-de-Fragata (IM) Anderson Soares Silva Capito-Tenente (AA) Rogrio Braz de Almeida

O Caso da Alocao Oramentria nas Atividades de Defesa

destes, existe a possibilidade de interesse por parte de outras naes nas riquezas existentes no territrio na-cional ou mesmo alm de nossas fronteiras terrestres.

Com base na Carta Magna, Amarante (2008) afirma que esta no somente atribuiu s Foras Armadas a responsabilidade de defender nosso patrimnio, como tambm imputou responsabilidade Unio para assegu-rar os meios necessrios Defesa Nacional.

Este trabalho tem como objetivo fim contribuir para o entendimento de como so aplicados os recursos ora-mentrios no mbito do Ministrio da Defesa (MD) den-tre suas mais diversas atividades por meio da anlise da sua execuo oramentria. Com isso, buscar-se- res-ponder ao seguinte problema de pesquisa: O oramento pblico, enquanto instrumento informacional para a so-ciedade, atende aos preceitos de evidenciao e trans-parncia propostos pela Contabilidade?

Ao longo da pesquisa, na busca do objetivo-fim, alme-ja-se alcanar objetivos-meio que permitam esclarecer

Resumo:

O objetivo do trabalho contribuir para o entendimento de como so aplicados os recursos oramentrios no Mi-nistrio da Defesa (MD), por meio da anlise da sua execu-o oramentria. Nesse sentido, foram analisados docu-mentos e relatrios da execuo financeira de pastas mi-nisteriais, em especial do MD; valores do Produto Interno Bruto (PIB); e do Oramento Geral da Unio (OGU). Os re-sultados apontam, essencialmente, para perda, ao longo dos anos, de espao do MD na participao do OGU, alm de revelar que a pasta da Defesa possui especificidades e parmetros prprios que dificultam a comparao com outras atividades tpicas do Estado.

INTRODUO

As atividades inerentes defesa so importantes para qualquer pas. Ainda que no se esteja em guerra ou em estado de beligerncia ou, ainda, em reas notadamente violentas quer seja por conflitos armados ou iminncia

***

***


ARTIGO

o questionamento ora apresentado. Como objetivos in-termedirios, esta pesquisa tem como propsito, ao seu trmino, ser capaz de contribuir para o entendimento dos seguintes aspectos:

A evoluo do oramento do MD no perodo 1995-2010;

O perfil do oramento do MD; e

Comparao e anlise do oramento do MD brasi-leiro com os oramentos de Defesa de alguns pa-ses da Amrica do Sul e dos BRIC.

Ao longo das ltimas dcadas o Brasil cresceu e obteve condies de ser reconhecido como uma potncia emer-gente, ao lado de pases como a Rssia, ndia e China. Foi chamado a integrar o seleto grupo G-20, composto pelas 20 maiores economias do mundo. Em 2010, seu PIB foi acima de US$ 2 trilhes, consolidando-se entre as oito maiores econo-mias do mundo. Alm disso, a poltica externa brasileira tem contribudo para expandir a liderana e projeo do pas in-ternacionalmente. O Brasil tem se lanado em ajudas huma-nitrias e aes de paz como integrante da Organizao das Naes Unidas (ONU) e pleiteado, junto a este organismo, uma cadeira permanente no seu Conselho de Segurana.

Diante desse contexto, o estudo proposto por este trabalho se torna relevante, na medida em que, dada a projeo internacional conquistada pelo Brasil nos anos recentes, bem como diante das expectativas futuras positivas sobre seu posicionamento no cenrio mundial, remete ao esclarecimento sobre as atividades da Defe-sa e a unidade de interesses entre sociedade e Estado com vistas a assegurar a soberania e o desenvolvimento do pas. Com vistas a alcanar seu propsito, o presente estudo encontra-se organizado em cinco captulos.

REVISO DA LITERATURA

A Utilizao do Oramento sob a Pers-pectiva da Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico

Segundo Ferreira e Cruz (2008), o processo de plane-jamento, execuo e prestao de contas do oramento

pblico, que abrange a estimativa das receitas e fixao e classificao das despesas, conta com o auxlio da Contabilidade que, no mbito da administrao pblica, firma-se como importante instrumento de evidenciao dos atos previstos no oramento.

Em alinhamento com o pensamento anterior, Oliveira (2007) assegura que para que haja efetivo controle da execuo oramentria e financeira da administrao pblica torna-se indispensvel a funo da contabilida-de, no sentido de prestar as informaes que represen-tem fidedignamente a realidade econmico-financeira e patrimonial do conjunto dos rgos e entidades pbli-cas. Nesse sentido, possvel depreender que a trans-parncia no setor pblico, requisito para uma gesto democrtica, depende do grau e da forma como se d o acesso dos usurios s informaes.

Dessa forma Ferreira e Cruz (2008) destacam a ne-cessidade da evidenciao das informaes contbeis de forma transparente e til para a tomada de deciso, levando-se em conta o que cada usurio considera rele-vante, a fim de que a contabilidade pblica atinja seu ob-jetivo principal. Entretanto, as mesmas autoras (op.cit.) ressaltam que o valor da informao no dado apenas pela quantidade fornecida, mas tambm pela utilidade que tem para o usurio, bem como pela compreenso que tem da mesma.

A Utilizao da Contabilidade como Me-canismo de Evidenciao da Execuo Or-amentria na Administrao Pblica Fe-deral

Arajo (2004) afirma que entre os diversos ramos da contabilidade, a contabilidade pblica ou governamen-tal a que se ocupa do registro, organizao, controle e demonstrao dos fatos mensurveis em moeda que afetam o patrimnio das entidades pblicas (Unio, Es-tados, municpios e suas autarquias e fundaes). A di-vulgao pela contabilidade de informaes acerca de entidades pblicas abrange os aspectos oramentrios, financeiros e patrimoniais e constituem um importante


instrumento para o planejamento e controle da adminis-trao pblica.

Cabe destacar, conforme o pensamento de Ferreira e Cruz (2008), que o objetivo da contabilidade realiza-da no setor pblico no diverge daquele que norteia as atividades contbeis da rea privada. A Lei n. 4.320/64 (art. 83) define que o objetivo da contabilidade pblica evidenciar perante a Fazenda Pblica, a situao de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados.

Assim, por meio da evidenciao da situao patrimo-nial, econmica e financeira, a finalidade da contabilida-de consiste em fornecer informaes de qualidade aos seus usurios.

Em verdade, no se pode prescindir da ideia de que a transparncia das demonstraes originadas da conta-bilidade, bem como das prestaes de contas, alm de constiturem uma exigncia legal, so ainda uma deman-da social, haja vista que o cidado a cada dia est mais consciente da necessidade de se evidenciarem os resul-tados alcanados pela gesto governamental e da im-portncia da prtica da accountability (ARAJO, 2004, p. 5). Na obra referenciada, o autor acrescenta que para que a contabilidade pblica possa cumprir sua funo como instrumento de controle, faz-se necessrio que as informaes geradas sejam compreensveis, tenham relevncia, sejam confiveis, comparveis, verificveis, transparentes e teis para seus usurios.

ASPECTOS METODOLGICOS

A metodologia adotada para a realizao da presente pesquisa pode ser classificada como exploratria, docu-mental e bibliogrfica. Este trabalho foi estruturado com base em algumas das etapas propostas por Gil (2002) e consiste na especificao dos objetivos, operacionali-zao, elaborao do instrumento de coleta de dados, coleta e verificao de dados, anlise, interpretao e apresentao dos resultados.

Para isso, foram analisados diversos documentos e rela-trios de execuo financeira de algumas pastas ministe-riais, em especial do MD, dados relativos remunerao de pessoal, valores do PIB do Brasil e do Oramento Geral da Unio (OGU). Tais consultas foram feitas mediante acesso a fontes oficiais, com livre disponibilidade populao, tais como o site da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, do Tribunal de Contas da Unio, entre outros1

O objetivo foi de tentar ratificar o resultado encontrado pela pesquisa ndice Latino-Americano de Transparncia Oramentria2, no que concerne transparncia do proces-so de aplicao dos recursos oramentrios disponibiliza-dos ao MD e s demais pastas ministeriais, uma vez que o acesso e a consulta dos dados esto disponveis ao pblico em geral, atendendo o princpio da publicidade e possibili-tando o Processo de Prestao e Tomada de Contas.3

Aps a obteno dos dados, por meio das fontes men-cionadas acima, o passo seguinte foi trat-los e organi-z-los. Para isso foram utilizadas ferramentas matem-ticas, notadamente estatsticas, como forma de propi-ciar o alcance dos objetivos ora expostos neste trabalho.

As informaes so apresentadas em percentuais do PIB ou do OGU, evitando-se, com isso, ressaltar valores absolutos. Essa preocupao resulta da possibilidade de minimizar os vieses que podem permanecer mesmo aps o deflacionamento dos valores, pois muitos insu-

1 Todos os sites acessados como fontes de pesquisa para a realizao deste trabalho esto dispostos no referencial bibliogrfico.

2 O estudo coordenado pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc), em parceria com a organizao no governamental mexicana Centro de Anlise e Investigao (Fundar), pesquisou a transparncia dos Poderes em 12 pases e conclui que, no Brasil, o Executivo o mais transparente, aprovado por 74% dos entrevistados. (Correio Brasiliense: Agncia Brasil, publicado em 10 novembro de 2009).

3 O Processo de Prestao e Tomada de Contas consiste da documentao contbil e outros demonstrativos relativos atuao das unidades da Administrao Pblica Federal sujeitas jurisdio do TCU que so apresentados a este Tribunal para que sejam analisados sob os aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, eficincia e eficcia, sendo, aps, julgados regulares, regulares com ressalvas, irregulares ou iliquidveis. Disponvel em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/prestacao_tomada. Este processo tambm definido por alguns autores como accountability.

DISC LOSURE NO ORAMENTO PBL ICO FEDERAL


mos no acompanham fielmente o movimento infla-cionrio, podendo sofrer maior ou menor variao nos preos. Alm disso, dado que a gesto oramentria ad-ministra recursos escassos, variaes no PIB devem ser acompanhadas de maiores ou menores recursos desti-nados ao oramento.

Para o estudo, foi necessrio o acompanhamento da execuo do oramento ao longo de 1995-2010, especificamente sobre os valores empenhados. Po-rm, em algumas sries esse perodo foi reduzido para 2000-2010. A razo pela opo do intervalo de tempo mencionado por se tratar de um perodo em que a economia brasileira apresenta caractersticas de estabilizao, notadamente aps o processo in-flacionrio que poderia causar ambiguidade sobre algumas anlises.

Buscou-se verificar informaes que pudessem demons-trar e explicar o perfil da execuo oramentria na pasta da Defesa e a aplicao dos recursos. Para isso, foram utili-zadas diversas ferramentas estatsticas, bem como sries temporais que propiciassem a concretizao da pesquisa, analisando e correlacionando variveis que pudessem cor-roborar com a consecuo dos objetivos deste trabalho.

Aps a delimitao da pesquisa, o oramento do MD foi desmembrado, com vistas identificao das par-celas dos gastos que o compem. Uma vez identificado seus componentes, tambm foram feitas comparaes entre o oramento disponibilizado para diversos pases com caractersticas e anseios similares aos do Brasil.

O ORAMENTO DO MINISTRIO DA DEFESA (MD)

Evoluo do Oramento do MD (1995-2010)

O OGU, ao longo do perodo de 1995-2010, apresen-tou uma tendncia de elevao. De acordo com a Tabe-la 1, em 1995 representava 34,19% do PIB, elevando-se ao longo do perodo, quando atinge seu mximo no ano

de 1999, com 55,24%. Em 2010 a Unio disponibilizou 50,28% do PIB para o oramento dos rgos da admi-nistrao pblica federal, representando um acrsci-mo de recursos de 16,1% do PIB, tendo por base o ano de 1995.

No obstante o OGU tenha se elevado no perodo analisado como proporo do PIB, constata-se que a parcela dos recursos destinados ao MD se reduziu, denotando perda na participao dos recursos or-amentrios da Unio. A Tabela 2 demonstra que em 1995 a pasta da Defesa participava com 5,37% do OGU, ao passo que em 2010 esse percentual reduziu--se para 3,43%. O exerccio financeiro crtico foi o de 2003, quando foram disponibilizados apenas 2,95% do OGU.

TABELA 1- Oramento Geral da Unio em funo do PIB perodo 1995-2008

Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Oramento Geral da

Unio / PIB34,19% 34,38% 41,66% 51,12% 55,24% 52,26% 46,34% 44,01%

Ano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Oramento Geral da

Unio / PIB51,56% 46,78% 51,54% 49,95% 45,98% 41,89% 54,24% 50,28%

Fonte: IBGE e FGV

As mesmas concluses so observadas quando se toma por base o PIB. Conforme evidencia a Tabela 3, em 1995, o MD dispunha de 1,84% do PIB para a exe-cuo de suas atividades. Como pode ser observado na referida Tabela, excetuando-se os perodos pr--eleitorais, correspondentes a 2001 e 20054 em que o movimento de queda se interrompe, sendo dispo-

4 Em que pese a trajetria de queda nos percentuais do oramento do MD em funo do PIB interromper-se nos perodos pr-eleitorais de 2001 e 2005, no possvel qualquer concluso a respeito da relao entre anos pr-eleitorais e maior quantidade de recursos oramentrios disponibilizados ao MD em razo de serem apenas dois perodos. Para tal, seria necessrio um perodo maior, abrangendo vrios anos pr-eleitorais para que fosse possvel inferir algum posicionamento a respeito.

DISC LOSURE NO ORAMENTO PBL ICO FEDE RAL


nibilizados nos anos correspondentes maiores per-centuais do PIB para o oramento de diversas pastas ministeriais.

TABELA 2 - Participao do oramento do MD no OGU perodo 1995-2010

Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Oramento do MD / OGU 5,37% 4,83% 3,81% 3,31% 3,04% 3,37% 4,24% 4,03%

Ano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Oramento do MD / OGU 2,95% 3,15% 2,99% 3,01% 3,26% 3,56% 3,24% 3,43%

Fonte: SIAFI/STN

Em uma anlise mais detida do oramento da Defesa, percebe-se uma reduo dos valores alocados. O per-centual do OGU destinado ao oramento da referida pasta em 2010 representou 63,87% do percentual des-tinado em 1995. Da mesma forma, em funo do PIB, os recursos disponibilizados em 2010 corresponderam por 93,47% do oramento de 1995.

Como medida de referncia, a Figura 1 traz os percen-tuais do PIB alocados para os oramentos de defesa de pases que possuem similaridades geogrficas e/ou aspiraes semelhantes no cenrio internacional, consi-derados pases de economias emergentes e com grande influncia entre as maiores potncias econmicas mun-diais, denominados BRIC (Brasil, Rssia, ndia5 e China).

FIGURA 1 - Oramento do MD em percentuais do PIB de pases selecionados 2010.

Fonte: SIPRI

5 Segundo Amarante (2008), a ndia no recebe recursos do oramento de defesa para os programas de energia nuclear e para a pesquisa espacial.

TABELA 3 - Percentuais do Oramento dos Ministrios em funo do PIB perodo 1995-2010

Ano Defesa / PIB Previdncia / PIB Sade / PIBEducao

/ PIBTrabalho /

PIB

1995 1,84% 5,34% 2,12% 1,31% 0,82%

1996 1,66% 5,62% 1,70% 1,13% 0,86%

1997 1,59% 5,55% 1,98% 1,03% 0,80%

1998 1,69% 6,19% 1,79% 1,10% 0,84%

1999 1,68% 6,20% 1,91% 1,08% 0,79%

2000 1,76% 6,38% 1,92% 1,13% 0,84%

2001 1,96% 6,62% 2,01% 1,11% 0,89%

2002 1,77% 6,44% 1,93% 1,18% 0,29%

2003 1,52% 6,84% 1,78% 1,07% 1,01%

2004 1,47% 6,84% 1,88% 0,95% 1,00%

2005 1,54% 7,18% 1,87% 0,93% 1,09%

2006 1,51% 7,40% 1,87% 1,01% 1,18%

2007 1,50% 7,23% 1,86% 1,08% 1,16%

2008 1,49% 7,02% 1,80% 1,10% 1,18%

2009 1,75% 7,67% 2,04% 1,44% 1,47%

2010 1,72% 7,30% 1,89% 1,57% 1,29%

Fonte: IBGE, FGV e SIAFI/STN

O Brasil, em 2010, configurava com o menor percentu-al do PIB destinado ao oramento de defesa, represen-tando 1,72%, como visto anteriormente na Tabela 3. Dos pases selecionados, a China, com 2,10% do PIB, a que mais se aproxima do Brasil. Comparativamente, a ndia e a Rssia, com 2,70% e 4%, destinam mais recursos oramentrios em funo de seus PIB s atividades de defesa.

Alm disso, conforme exposto na Figura 1, em 2010 o pas encontrava-se 0,74% abaixo da mdia mundial; 0,24% abaixo da mdia da Amrica do Sul; e 0,91% abai-xo da mdia dos BRIC. Apesar da mdia da Amrica do Sul ser de 1,96%, alguns pases como Chile e Colmbia reservam, respectivamente, 3,51% e 3,75% de seus PIB para o oramento de defesa, representando percentuais superiores aos do Brasil.

O Perfil do Oramento do MD

A Tabela 4 demonstra a evoluo da parcela do or-amento do MD alocada para pagamento de pessoal, incluindo inativos e pensionistas no perodo 1995-2010,



podendo-se denotar que os gastos com pessoal e en-cargos sociais, no perodo analisado por esta pesquisa, elevou-se em aproximadamente 7%, saltando de 72,32% para 79,36%.

TABELA 4 - Parcela do Oramento do MD alocada para Pagamento de Pessoal, incluindo Inativos e

Pensionistas perodo 1995-2010

Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Pessoal e Encargos Sociais/Oramento do MD 72,32% 74,58% 64,59% 76,79% 73,93% 72,85% 73,27% 73,05%

Ano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Pessoal e Encargos Sociais/Oramento do MD 81,74% 79,04% 75,14% 79,95% 77,16% 79,02% 77,05% 79,36%

Fonte: SIAFI/STN

Desses resultados pode-se inferir, primeira vista, que grandes parcelas do oramento do MD so compro-metidas com pessoal e encargos sociais em detrimento de outras naturezas de despesas, inclusive investimen-tos. Porm, necessria uma anlise mais profunda so-bre a situao, com vistas a identificar as reais razes para a alocao do oramento vislumbrado na Tabela 4.

A participao do oramento do MD no OGU no per-odo 1995-2010 reduziu-se de 5,37% para 3,43% (Tabela 2). Da mesma forma, em percentuais do PIB, os recursos destinados ao MD declinaram de 1,84% para 1,72% (Ta-bela 3). Este fato implica em modificaes na composi-o do oramento da referida pasta.

Diante dos fatos expostos, a ferramenta estatstica de coeficiente de correlao, calculado abaixo, cor-robora com a validade da hiptese de que a principal razo para o aumento das despesas com pessoal e en-cargos sociais no mbito do MD a reduo dos recur-sos oramentrios para a referida pasta. Dos dados da tabela 8, o coeficiente de correlao para Gastos com Pessoal e Encargos Sociais no MD / Oramento do MD e Oramento do MD / OGU de -0,64, demonstrando uma correlao negativa e moderada entre as variveis analisadas, ou seja, medida que decresce a participa-

o do oramento do MD no OGU, dado que as parcelas de despesa com pessoal e encargos sociais so obriga-trias, essas aumentam sua participao percentual nas despesas do MD.


Para elucidar a ferramenta referenciada, segue abaixo a mtodo de clculo utilizado para o coeficiente de cor-relao de Pearson:

, onde e so os valores me-didos de ambas as variveis.

so as mdias arit-mticas de ambas as variveis.

A anlise correlacional indica a relao entre 2 vari-veis lineares e os valores sempre sero entre +1 e -1. O sinal indica a direo se a correlao positiva ou nega-tiva, o tamanho da varivel indica a fora da correlao.

As seguintes interpretaes foram adotadas para o tamanho da varivel ():

0,00 no existe correlao0,01 a 0,19 correlao muito fraca0,20 a 0,39 correlao fraca0,40 a 0,69 correlao moderada0,70 a 0,89 correlao forte0,90 a 1,00 correlao muito forte


Fazendo a correlao entre Gastos com Pessoal e En-cargos Sociais no MD / Oramento do MD (Tabela 4) e Oramento do MD / OGU (Tabela 2), tem-se:

X1 = Gastos com Pessoal e Encargos Sociais no MD / Oramento do MD

Y1 = Oramento do MD / OGU

= 76,42%

= 3,58%

= -0,59

Fazendo a correlao entre Gastos com Pessoal e Encargos Sociais no MD / Oramento do MD (Tabela 4) com Oramento do MD / PIB (Tabela 3), tem-se:

X1 = Gastos com Pessoal e Encargos Sociais no MD / Oramento do MD

Y1 = Oramento do MD / PIB

= 76,42%

= 1,65%

= -0,71

Os dados referentes ao ano de 1997 foram excludos dos clculos acima por estarem revestidos de compor-tamento anmalo dentro da srie histrica. Com isso, buscou-se eliminar possveis efeitos de distoro nos resultados encontrados.

De fato, a parcela comprometida com pessoal e encar-gos sociais elevou-se de 72,32% para 79,36%. Tal cenrio exige maior esforo por parte das Foras Armadas em manter os nveis de investimentos, essenciais para a ma-nuteno e preparo de seus meios e de seu pessoal, dian-te da queda de recursos ao longo do perodo de anlise da presente pesquisa. Em virtude da reduo oramen-

tria da Defesa, os recursos que ora eram destinados manuteno das atividades das Foras so remanejados para o pagamento de despesas obrigatrias6, com vistas a manter as atividades de investimentos.

Ainda, quando se utiliza a mesma ferramenta estats-tica para correlacionar Gastos com Pessoal e Encargos Sociais no MD / Oramento do MD com Oramento do MD / PIB chega-se aos mesmos movimentos. Nesse caso, o coeficiente de correlao aponta para uma cor-relao negativa e forte, representando -0,8. Isso signi-fica que medida que se reduz o oramento do MD como percentual do PIB, as despesas com pessoal e encargos sociais elevam seu valor percentual de participao no oramento do referido ministrio.

Tal situao contribui para desconstruir o entendi-mento de alguns analistas sobre o fato de que o alto percentual de despesas com pessoal e encargos sociais interfere diretamente no nvel dos investimentos gover-namentais. Segundo essa corrente de pensamento, a falta de recursos oramentrios destinados aos inves-timentos leva o pas dependncia de financiamentos externos.

Outro fato importante a ser destacado a questo das despesas obrigatrias que no podem ser contin-genciadas. Portanto, diante de uma anlise mais cui-dadosa, denota-se que a principal razo para um maior comprometimento do oramento do MD com pessoal e encargos sociais ao longo de 1995-2010 por conta da reduo dos recursos oramentrios disponibilizados, que em 1995 eram de 1,84% do PIB, reduzindo-se em 2010 para 1,72%.

Analisando a estrutura do OGU, percebe-se que o MD, ainda que comprometa apenas 7,61% de seu oramento com investimentos, apresenta nveis de investimentos superiores, comparativamente Unio. A Figura 2 revela

6 Assim como em toda a administrao pblica, por conta de lei, no possvel deixar de efetuar o pagamento de pessoal e de encargos sociais devidos ao militar ou a qualquer servidor pblico. Por conta disso a caracterstica de obrigatoriedade dessa classificao de despesa.



que outras despesas correntes e amortizao da dvida respondem, respectivamente, por 37,96% e 35,66% do OGU, ao passo que a parcela de investimento de 2,88%.

MD tambm sofreu restrio de recursos com base no PIB, declinando de 1,84% em 1995 para 1,72% em 2010.

Essa conteno oramentria trouxe modificaes da estrutura da despesa na tentativa de manter os nveis de investimentos necessrios ao preparo e emprego das Foras Armadas. Por conta disso, o percentual de des-pesas obrigatrias, notadamente de pessoal e encargos sociais, no oramento do MD se elevou, diante do mesmo perodo de anlise, de 72,32% para 79,36%, acarretando a reduo dos nveis de outras despesas correntes e in-vestimentos no perodo de 1995-2010.

Verifica-se nesta pesquisa que o Brasil disponibiliza para as atividades de defesa, como percentual do PIB, recursos aqum da mdia mundial e da mdia da Am-rica do Sul, inclusive abaixo dos BRIC e de pases como Chile e Colmbia.

Portanto, o maior comprometimento do oramento destinado ao MD com as parcelas de pagamento de pes-soal e de encargos sociais tem sua origem na reduo de recursos da pasta, ensejando um esforo maior para realizar suas despesas obrigatrias e, ainda, manter os investimentos, penalizando as atividades de manuten-


Fonte: SIAFI/STN - Elaborao prpria

Esses nmeros permitem observar, por outro enfoque, que o oramento do MD sendo composto em grande par-te por gastos obrigatrios, conforme destacado anterior-mente, possui restrita parcela de flexibilidade, comparati-vamente ao OGU e, ainda assim, investe, como percentual de seu oramento, 7,61% contra 2,88% da Unio.

CONSIDERAES FINAIS

O presente estudo procurou contribuir para o escla-recimento do oramento do MD, buscando demonstrar a evoluo dos recursos destinados referida pasta ministerial ao longo do perodo 1995-2010. Assim, con-forme definido na introduo deste trabalho, o objetivo final da pesquisa foi contribuir para o entendimento de como so aplicados os recursos oramentrios no MD dentre suas mais diversas atividades por meio da anli-se da sua execuo oramentria.

Restringindo-se o campo de observao ao caso es-tudado e s limitaes do estudo, diante dos resultados encontrados, expostos no captulo anterior, foi possvel concluir que, ao longo do perodo 1995-2010, alm de ter perdido espao na participao do OGU, o oramento do

FIGURA 2 - Parcela do Oramento do MD e do OGU alocadas por GND 2010


o das unidades e sobrecarregando o capital humano na realizao dessa misso.

luz do que foi exposto, possvel depreender que o nvel de transparncia do processo oramentrio, no mbito do MD, bem como a sua execuo, encontra--se em patamares aceitveis. Tal situao possibilita ocorrncia efetiva do controle social sobre a aplicao dos recursos pblicos, ainda que pese o fato de que em mdia, conforme demonstrado, 87% do total das despe-sas primrias do governo sejam revestidas por um car-ter obrigatrio, confirmando o elevado grau de rigidez

oramentria e contribuindo para uma reduo no nvel da accountability, diante do baixo poder discricionrio do gestor pblico na definio da aplicao dos recursos oramentrios.

Por fim, por ser tratar de uma rea de conhecimento emergente, acredita-se que os esforos despendidos em futuras pesquisas sobre os problemas levantados neste estudo, e no aprofundados da forma devida, se-ro recebidos com amplo interesse por todos aqueles que se preocupam em entender a forma como so admi-nistradas as Foras Armadas brasileiras.

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*Capito-de-Corveta (IM) Rodrigo Barreiros Leal Chefe do Departamento de Sistemas de Pagamento - PAPEM

**Capito-de-Fragata (IM) Anderson Soares Silva Doutorando USP

***Capito-Tenente (AA) Rogrio Braz de Almeida Encarregado de Diviso - DABM



1) Quais so as realizaes e benefcios observados na Mari-nha com a criao da COrM?

VA(IM) Risden

A Diretoria de Coordenao do Oramento da Marinha (COrM) teve suas origens em Janeiro de 2005, quando foi criada a Coordenadoria do Oramento da Marinha, inserida na estrutura da Secretaria-Geral da Marinha (SGM), chefiada por um Contra-Almirante (IM). Tinha o propsito de assessorar o Secretrio-Geral da Marinha na coordenao e articulao dos processos do Plano Plurianual e do Oramento Anual; nas aes de Secretaria Executiva do Plano Diretor e nas aes de captao de recursos por meio de Operaes de Crdito. A par-tir de ento, a SGM logrou alcanar resultados expressivos na obteno de crditos oramentrios e recursos financeiros, na gesto de Operaes de Crdito e no Plano Plurianual.

No entanto, com o intuito de fortalecer a atuao da Ma-rinha e imprimindo maior visibilidade e sensibilidade s demandas voltadas para a consolidao de um Poder Na-val compatvel com a magnitude martima de nosso pas, evidenciou-se a necessidade de transformar a Coordenado-ria em Diretoria, subordinada SGM e sob a Direo de um Vice-Almirante (IM), o que se efetivou no incio de 2012 com a reestruturao do Setor SGM. Assim, a Diretoria de Finan-as da Marinha (DFM) e a Diretoria de Gesto Oramentria da Marinha (DGOM) ficaram subordinadas COrM, visando racionalizar o desempenho das tarefas relacionadas com Economia, Finanas, Contabilidade e Oramento.

A integrao e a hierarquizao das aes e do fluxo de informaes permitiram COrM exercer a superviso e a co-ordenao das atividades que passaram sua competncia, possibilitando o estabelecimento de canal nico de interlo-

Entrevista VA(IM) ANATALICIO

RISDEN JUNIORcuo da Marinha junto estrutura oramentrio-financeira federal, em especial o Ministrio da Defesa (MD), o Minist-rio da Fazenda (MF), o Ministrio do Planejamento, Oramen-to e Gesto (MP), a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e a Secretaria de Oramento Federal (SOF).

A partir de ento, vrias realizaes tornaram-se poss-veis, dentre elas a contribuio viabilizao do Programa de Desenvolvimento de Submarinos (PROSUB), por meio da construo do conhecimento sobre financiamentos interna-cionais para projetos de defesa, alm de muita criatividade e elevada capacidade de argumentao para transpor os diversos obstculos; a contribuio nas recentes aquisies de meios, como a compra de oportunidade dos trs NPaOC Classe Amazonas, mediante a viabilizao oramentria, uma vez que na Lei Oramentria Anual (LOA) de 2012 no havia a previso de tal despesa; atuao constante na im-plementao da filosofia das Parcerias Pblico-Privadas (PPP); alm, claro, da conduo das tarefas corriqueiras que permeiam o dia-a-dia de todas as Organizaes Milita-res (OM) da Marinha, relacionadas negociao da Proposta Oramentria Anual, a elevao do Limite de Movimentao e Empenho (LME) da Fora, a liberao de repasses financei-ros, a obteno de crditos adicionais e outras atividades correlatas, articulando incessantemente com o MD, a SOF, o STN e demais rgos.

2) Em que aspectos a aproximao das trs Foras ajuda no debate de assuntos ligados ao oramento da Defesa?

O Ministrio da Defesa possui dois grandes fruns de dis-cusso dos assuntos oramentrios: o Conselho Consultivo, formado pelo Secretrio de Organizao Institucional e por Representantes das Foras na rea oramentria, e o Conse-

ENTREVISTA


lho Deliberativo, presidido pelo Exmo. Sr. Ministro da Defesa e pelos Exmos. Srs. Comandantes de Foras.

O Conselho Consultivo rene-se rotineiramente e nesse f-rum so alinhadas todas as questes oramentrias do Setor, tais como: discusso de patamar oramentrio do exerccio, definio de limites oramentrios e financeiros, estabeleci-mento de parmetros para o planejamento oramentrio dos prximos exerccios, sugestes de emendas aos textos de Dis-positivos Oramentrios (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Or-amentrias e Lei Oramentria Anual), entre outros assuntos.

Cumpre ressaltar que discutidas as ideias e formalizada a deciso, as Foras tm adotado um discurso unssono aos demais rgos da administrao pblica. Tal fato tem se re-vestido de suma importncia para a consecuo dos objeti-vos programados pelo Setor Defesa.

3) Com o advento de grandes programas e projetos para a MB, decorrentes na Estratgia Nacional de Defesa, qual ava-liao Vossa Excelncia faz acerca do crescimento da MB e a evoluo do oramento?

A Estratgia Nacional de Defesa, aprovada por meio do Decre-to 6.703/2008, elencou os Projetos prioritrios do Setor Defesa. A partir de 2009, principalmente em razo da aprovao do PRO-SUB, houve um incremento significativo nos valores atribudos Fora Naval. Ao final de 2012, aps intensa negociao com a rea oramentria do Governo Federal, as programaes do PROSUB e do Programa Nuclear foram ressalvadas de Limita-es Oramentrias, ao serem includas no Programa de Acelera-o do Crescimento (PAC). Esse fato permitiu reduzir o patamar de contingenciamento imposto Marinha do Brasil (MB).

Em que pese essas conquistas, a Marinha tem participado intensamente do processo de consolidao das necessida-des do Setor Defesa perante a Sociedade, principalmente, por meio de apresentaes de suas necessidades priorit-rias ao Congresso Nacional.

Como exemplo, podemos citar o recm-aprovado Livro Branco de Defesa Nacional, que amplia o acompanhamento dos temas militares pelo conjunto da sociedade, ao apresentar as potencia-lidades e as necessidades de nossa Defesa ao debate pblico.

Nesse escopo, fundamental que a MB alinhe suas ne-cessidades estratgicas aos anseios poltico-econmicos do Brasil. Respaldar oramentariamente novos projetos tem se mostrado uma tarefa rdua, um processo intenso de convencimento de diversos Setores, governamentais ou no, motivando-os a identificar nas demandas desenvolvimento

econmico, tecnolgico e social, que transbordem para todo o esforo de crescimento nacional.

4) Qual a viso de Vossa Excelncia sobre as atividades de-senvolvidas hoje pela PAPEM?

Inicialmente, vejo a Pagadoria de Pessoal da Marinha (PA-PEM) como uma Organizao Militar com a enorme respon-sabilidade de creditar pontualmente, a cada ms, a remune-rao de cerca de duzentas mil pessoas, entre militares da ativa e da reserva e seus pensionistas.

Para o cumprimento dessa nobre misso, reconheo a im-portncia das vrias tarefas realizadas pela OM, dentre as quais destaco:

- o processamento mensal das alteraes de paga-mento, advindas das diversas Organizaes Centraliza-doras de Pagamento (OC) da MB;

- a contribuio com os rgos de controle interno da Marinha por meio dos trs vetores de controle exerci-dos pela Pagadoria: Depurao da Folha Pas; Contro-ladoria da Folha Pas e Controladoria da Folha Exterior;

- o processamento e a transferncia financeira do crdito conta-corrente de aproximadamente 200.000 pessoas, no pas e no exterior, mensalmente;

- o processamento de todos os pedidos de desembol-so, atendendo demanda anual de cerca de 200 Orga-nizaes Militares, relacionados alimentao de pes-soal (Etapa de Municiamento); e

- o controle dos contratos de emprstimos consigna-dos em folha de pagamento, oriundos de bancos/enti-dades financeiras.

Os enormes desafios administrativos e tecnolgicos, so-brepujados com um desempenho eficiente e abnegado do seu pessoal, tem sido essencial para o atingimento de resul-tados positivos que, na minha viso, contribuem para o ele-vado conceito da PAPEM junto MB.

Adicionalmente, vivemos um perodo de grandes mudan-as tecnolgicas e a PAPEM vem se adequando a esse novo cenrio. Dentro desse contexto, a OM est enfrentando seu maior desafio: o projeto de modernizao do Sistema de Pagamento da Marinha (SISPAG). O chamado SISPAG-2 trar uma enorme agilidade ao processo mensal de paga-mento, otimizando o trabalho administrativo das OM como um todo, independente de serem OM apoiadas ou Organiza-es Centralizadoras.

ENTREV ISTA


ENTREV ISTA

Por fim, ressalto a atuao discreta e silenciosa da PA-PEM, sempre com Ordem, Prontido e Regularidade, lema dessa singular Organizao Militar.

5) Quais foram os principais ensinamentos e experincias angariados nas negociaes afetas ao PROSUB?

Durante as negociaes do PROSUB, foi ultrapassada a fron-teira da criao, ao ser elaborado um nico contrato, o qual no se limitava em si mesmo, mas permitiu estabelecer todas as contrataes subordinadas envolvidas no programa. Ainda no aspecto contratual pioneiro do PROSUB, a clusula de golden share inserida na criao da empresa Itagua Construes Na-vais (ICN), permitiu Marinha manter o controle das decises em relao quela Sociedade de Propsito Especfico (SPE).

As negociaes do PROSUB envolveram importantes r-gos do pas e do exterior e exigiram habilidade para aten-der s exigncias de cada parte envolvida para que fossem alcanadas as melhores condies contratuais para a Ma-rinha e para o Brasil. Os percentuais de financiamento dos contratos subordinados foram muito favorveis, em alguns deles, o patamar chegou a quase 100%, propiciando uma significativa reduo do impacto oramentrio para a Unio.

A experincia absorvida pelos oficiais que participaram da negociao demonstrou que, na realidade mundial, re-sultados so imagens instantneas do contexto universal e demonstram que os negociadores precisam conhecer a cultura, o conceito e a moral das partes envolvidas, a fim de angariar vantagens nessas negociaes transculturais. O processo nas negociaes complexo por envolver, sobre-tudo, aspetos comportamentais. No suficiente conside-rar os resultados e generalizar as aes a adotar. A evolu-o das competncias negociais deve ocorrer na mesma ve-locidade da globalizao, com metodologia, planejamento e esforo das partes para perceber as variveis intangveis do processo, de modo a facilitar a montagem do quebra--cabeas negocial.

6) Como Vossa Excelncia visualiza a participao de insti-tuio financeira do Go verno e outras organizaes (PPP) na viabilizao de grandes Projetos da MB?

O financiamento externo foi, por algum tempo, a principal ferramenta utilizada para a viabilizao financeira de grandes projetos da MB. Entretanto, a crise econmica mundial, sobre-tudo nos pases europeus, contribuiu para a elevao da taxa

de juros cobrada nos financiamentos externos e do risco de uma operao envolvendo grandes volumes financeiros.

Dado esse cenrio mundial desfavorvel obteno de fi-nanciamentos externos e considerando as restries de ordem oramentria, vislumbrou-se que o BNDES, principal instituio financeira do Governo Federal, poderia ser uma fonte de recur-sos para a viabilizao dos projetos de interesse da Fora.

Nesse sentido, a COrM desenvolveu com aquele banco e com a Secretaria do Tesouro Nacional uma estrutura de financia-mento, baseada em uma operao de Arrendamento Mercantil, em que o financiamento do BNDES ser concedido diretamente empresa, em percentual que depender da anlise das carac-tersticas do projeto e das empresas que o executaro.

Outra possibilidade para a viabilizao de grandes projetos a contratao pelo regime de PPP, atualmente empregada no Brasil e no mundo, em projetos das mais diversas reas, como construo e operao de escolas e hospitais, operao de instalaes governamentais, construo e manuteno de residncias, operao de simuladores de aeronaves de ataque e transporte de equipamentos pesados, entre outros.

No mbito do Ministrio da Defesa, a PPP tambm est sendo encarada como uma das possveis ferramentas para a viabilizao de seus projetos em reas distintas da ativi-dade-fim das Foras Armadas, permitindo que o parceiro pri-vado apresente solues que representem efetivamente me-lhoria na gesto e reduo de custos para os cofres pblicos.

A MB, alinhada com o MD, est estruturando, por meio da Diretoria de Administrao da Marinha (DAdM), uma unida-de de PPP de forma a estabelecer um centro de referncia de conhecimento que seja capaz de prover assessoramento tcnico s suas organizaes militares sobre o tema.

Alm disso, a MB desenvolve trs projetos, nas seguintes re-as: Complexo Esportivo (CEFAN); Empreendimento Residencial (PROSUB); e Infraestrutura para Manuteno de Meios (AMRJ).

Como se pode observar, h que se buscar sempre novas opor-tunidades de negcio para a viabilizao de grandes projetos, sendo o BNDES e parceiros privados de grande porte entidades de suma importncia para se chegar a novos horizontes.

7) Como Oficial IM mais antigo na ativa, como Vossa Exceln-cia projeta o Corpo de Intendentes da Marinha para o futuro?

A MB, atualmente, convive com projetos de grande rele-vncia, no s relacionados com a prpria organizao, mas tambm com o desenvolvimento do Pas. Grandes esforos


ENTREV ISTA

so realizados para recuperao da capacidade operativa, com obteno e construo de meios mais modernos, para continuidade do PROSUB e do Programa Nuclear da Marinha (PNM), dentre outros.

Esses projetos so viabilizados por recursos extrema-mente significativos em termos financeiros e amparados por operaes oramentrias, por muitas vezes, comple-xas. Essa nova realidade vem exigindo, cada vez mais, a adoo de prticas de governana e gesto fundamen-tadas em uma estrutura administrativa que atenda aos requisitos de eficincia, eficcia, efetividade e, principal-mente, economicidade, visando o planejamento e a exe-cuo de complexos e importantes programas e aes de interesse de nossa Fora.

Dessa forma, faz-se mister que a atual estrutura dos r-gos de Direo Setorial (ODS), em especial da SGM, esteja devidamente preparada para coordenar o volume crescen-

te de atividades afetas s reas de oramento, finanas, controle interno, logstica e gesto pblica, que demandam respostas precisas e tempestivas. Algumas reestrutura-es organizacionais j esto em andamento, de forma que a MB disponha de uma composio compatvel com a estru-tura administrativa demandada.

Nesse contexto, projeto para o futuro um Corpo de Inten-dentes da Marinha (CIM) composto por pessoas Oficiais e Praas - altamente capacitadas e qualificadas para o trato dos desafios existentes e daqueles novos desafios impostos Marinha, com o crescimento e desenvolvimento do pas. Alm disso, vislumbro uma estrutura organizacional para o CIM que d o suporte necessrio s tomadas de deciso, tan-to no nvel poltico quanto no nvel tcnico, medida j iniciada com a criao da COrM, por ocasio da reestruturao do Setor SGM, sediada em Braslia-DF e dirigida por um Vice--Almirante(IM).


ENTREV ISTA

ANATALICIO RISDEN JUNIOR

VICE-ALMIRANTE (IM) 1. DADOS PESSOAIS Nascimento: 17/12/1956 Naturalidade: Curitiba, PR

2. PRINCIPAIS COMISSES Comandante de Companhia de Aspirantes da Escola Naval Instrutor dos Guardas-marinha na 1 Viagem de Instruo no Navio-Escola

Brasil Ajudante de Ordens do Presidente da Repblica Jos Sarney Diretor do Depsito de Material Comum da Marinha Subchefe da Estao Brasileira COMANDANTE FERRAZ na Antrtica Diretor do Servio de Inativos e Pensionistas da Marinha Assessor Parlamentar do Comando da Marinha Chefe de Gabinete do Secretrio-Geral da Marinha

3. CONDECORAES Ordem do Mrito da Defesa Comendador Ordem do Mrito Naval Grande-Oficial Ordem de Rio Branco Cavaleiro Ordem do Mrito Aeronutico Comendador Ordem do Mrito Judicirio Militar Alta-Distino Ordem do Mrito Militar Comendador Medalha do Mrito Mau Ordem do Mrito do Trabalho Cavaleiro Medalha da Vitria Medalha do Servio Militar do Passador de Ouro 3 decnio Medalha Mrito Tamandar Medalha Mrito Marinheiro Medalha do Pacificador Medalha do Mrito Santos Dumont Prmio Almirante Luiz Philipe Saldanha da Gama Prmio Museu Histrico Nacional Ordem do Mrito Braslia Cavaleiro - Emrito Cidado de Curitiba

8) E que mensagem Vossa Excelncia deixa para os oficiais do Corpo de Intendentes da Marinha?

Deixo, inicialmente, o meu agradecimento a todos aqueles que fazem o dia-a-dia da nossa querida Inten-dncia. O nosso trabalho, silencioso, vem demonstrando ser de extrema importncia para a consecuo dos obje-tivos e o cumprimento da misso da MB. Continuem os-tentando com orgulho a folha de acanto, nosso smbolo primeiro.

Adicionalmente, gostaria ainda de concitar a todos que perma-neam na busca constante do conhecimento, essencial para gal-garmos o nvel de excelncia exigido nas negociaes dos assun-tos de interesse da nossa instituio, com os rgos extra-MB.

Por fim, reforo a importncia de continuarmos acredi-tando na Instituio e buscando dar continuidade ao legado deixado pelos nossos antecessores, desde os primrdios da Intendncia, passando pelos feitos realizados pelo nosso Pa-trono, o Almirante Gasto Motta, at os dias atuais.


ARTIGO

Juridicidade Administrativa e a atividade de pagamento

de pessoal: uma nova leitura da legalidade estrita

RESUMO: Este artigo visa demonstrar a importncia da juridicidade administrativa no Direito Administrativo Brasileiro, como uma nova leitura da legalidade, e sua aplicabilidade no que concerne s atividades de paga-mento de pessoal por parte da Administrao Pblica Militar. Sero abordados alguns aspectos relacionados decadncia do mito liberal da supremacia absoluta da lei, alguns pontos relacionados ao princpio da juridici-dade administrativa como representativo da aurora de um Novo Caminho, o reconhecimento implcito da juri-dicidade administrativa pelo TCU e o Acrdo 1151/2013 TCU-Plenrio como um exemplo da aplicabilidade da juridicidade administrativa na interpretao de normas relacionadas ao pagamento de pessoal militar.

ABSTRACT: This article aims to demonstrate the im-portance of administrative juridicity in administrative Brazilian Administrative Law, as a new reading of lega-lity, and its applicability with respect to payment activi-ties of personnel by the Military Public Administration. We will discuss some aspects related to the decay of the liberal myth of the absolute supremacy of the law, some points related to the principle of administrative juridicity, as representative of the dawn of a New Path, the implicit recognition of administrative juridicity by the TCU and Judgment 1151 / 2013 TCU-Plenary as an example of the applicability of administrative juridicity in the interpretation of rules regarding the payment of military personnel.

PALAVRAS-CHAVE: Direito Administrativo Legalida-de Juridicidade Administrativa Administrao Pbli-ca Militar Pagamento de Pessoal

KEYWORDS: Administrative Law - Legality Adminis-trative Juridicity - Military Public Administration - Pay-ment of Staff

*Tenente-Coronel (FAB) Caio Lucio Monteiro Sales


ARTIGO

INTRODUO

Quando pensamos em Direito nos vem mente, num primeiro plano, a ideia de lei, de norma, de regulamenta-o da vida em sociedade. Entretanto, se considerarmos o Direito dessa forma, colocar-nos-emos, de imediato, diante de um grande problema, qual seja o da velocidade de evoluo da sociedade.

E como a sociedade, a Vida evolui, se transforma, so-fre mutaes. A lei, a norma escrita, no acompanha tais transformaes. Nessa corrida, a norma escrita perde flego e a Vida segue evoluindo, sempre um passo frente. Tal descompasso entre a Vida e a norma escrita necessita ser corrigido. Entram em cena os princpios ju-rdicos, como verdadeiros oxigenadores do ordenamen-to jurdico.

Como representativo de uma nova leitura da legali-dade estrita, o princpio da juridicidade administrativa, conforme previsto no art. 2, pargrafo nico, inciso I, da Lei 9.784/99, vem trazer ao administrador pblico a oportunidade nica de realizar a justia administrativa sem a to frequente interveno do Judicirio em face daquelas situaes no previstas na norma escrita.

Assim como nas mais diversas reas de atuao do ad-ministrador pblico militar, a atividade de pagamento de pessoal tambm uma daquelas extremamente marca-das pela obedincia legalidade estrita, exata subsun-o do fato norma. S se paga o que est publicado e s se publica aquilo que tem total amparo na norma escrita. Mas nem toda situao do mundo ftico se encontra pre-vista na norma estrita.

A juridicidade, como princpio ampliativo da legalidade estrita, em termos da atividade de pagamento de pesso-al pode vir ao socorro da prpria Administrao. Uma Administrao que melhor aplica a norma escrita aos mais diversos casos concretos que se apresentam faz, em uma instncia ainda administrativa, o que podemos chamar de aplicao justa da norma. Por vezes o Poder Judicirio acionado e compulsado, por uma questo de simples razoabilidade na leitura da norma, a determinar

Administrao uma ao que poderia ter sido tomada na esfera administrativa.

Neste ponto cabe uma observao. No estamos a criticar a postura legalista do administrador pblico mi-litar na aplicao da norma escrita de forma rigorosa. A liberdade de interpretao em excesso e de forma no controlada pode levar ao pagamento de direitos finan-ceiros no previstos e sem fundamento. E, no nos es-queamos, o erro no pagamento traz prejuzo ao errio e quele que recebe e que posteriormente tem de ressar-cir valores aos cofres pblicos comprometendo, por no raras vezes, o seu oramento mensal. Frisemos, a apli-cao do princpio da juridicidade traz ao administrador pblico militar um reforo em uma outra obrigao que j lhe inerente: a responsabilidade.

No mbito do Comando da Aeronutica, notadamen-te na atividade normativa desenvolvida pela Diviso de Anlise e Normas de Pagamento de Pessoal Pas da Subdiretoria de Pagamento de Pessoal da Diretoria de Intendncia da Aeronutica, o princpio da juridicidade ainda aplicado de forma incipiente, ainda assim com bastante cautela. Trata-se de uma quebra de paradig-ma, uma verdadeira mudana de cultura com relao legalidade estrita. Da a importncia de trazer ao conhe-cimento daqueles agentes pblicos responsveis pelo pagamento de pessoal alguns aspectos relacionados ao princpio da juridicidade, iniciando pela decadncia do mito liberal da supremacia absoluta da lei.

A DECADNCIA DO MITO LIBERAL DE SU-PREMACIA ABSOLUTA DA LEI1

Quando trazemos discusso o tema relacionado ao enfraquecimento, para no dizer queda, do paradigma que envolve a supremacia absoluta da lei no Sistema Ju-rdico-Administrativo, devemos procurar os fatores que

1 SALES, Caio Lucio Monteiro. Juridicidade administrativa: aurora de um novo caminho. In: mbito Jurdico, Rio Grande, XVI, n. 115, ago 2013. Disponvel em: . Acesso em: 27 nov. 2013.


JUR I D IC IDADE ADMINISTRAT IVA

para tal contriburam ou esto a contribuir. Para Paulo Otero, tal desmistificao da lei se deveu a dois fatores principais: a eroso do mito liberal e a tomada de consci-ncia acerca da imperfeio intrnseca da lei.2

Em face do mito liberal, perante uma lei que tudo po-dia fazer, desconhecendo limites materiais de actuao [...], desenvolveu-se um positivismo legalista que condu-ziu a uma quase divinizao da lei.3 Para o pensamento li-beral iluminista, a lei, como produto da razo e emanada dos representantes da sociedade, era capaz de regular todo e qualquer assunto e se constitua, principalmente na Europa, importante bero de teorias jurdicas.4

A despeito de tamanha importncia da lei para o libe-ralismo, o mito da perfeio da lei passou por uma pro-gressiva eroso durante o sculo XX em razo de dois fatores principais: a grande evoluo do valor e signifi-cado da Constituio e a mudana radical no modelo de Estado.5

No que se refere ao significado e valor da Constituio, segundo Paulo Otero, trs ordens de razes determina-ram a reformulao da importncia e fora da lei advinda do liberalismo: a rigidez das Constituies, a programa-ticidade das Constituies e o desenvolvimento do prin-cpio da constitucionalidade.6

A passagem de um modelo de constituies flexveis para um modelo de constituies rgidas deslocou a lei do pice do ordenamento, para uma posio de vincu-lao fonte constitucional, com o estabelecimento de limites formais e materiais edio da lei.7

2 OTERO, Paulo. Legalidade e administrao pblica: o sentido da vinculao administrativa juridicidade. Porto: Almedina, 2003.p. 152-158.

3 Ibid., p. 153.

4 BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalizao. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p. 126.

5 OTERO, Paulo. Legalidade e administrao pblica: o sentido da vinculao administrativa juridicidade. Porto: Almedina, 2003. p. 154.

6 Ibid., p. 154-156.

7 OTERO, Paulo. Legalidade e administrao pblica: o sentido da vinculao administrativa juridicidade. Porto: Almedina, 2003. p. 154-156.

Quanto ao aspecto programtico, as constituies passaram de orgnicas ou estatutrias a programticas, expressando a vontade de um Estado Social, a qual de-veria ser respeitada pelo legislador na edio de leis.8

Por fim, o princpio constitucionalista trouxe a ideia, proveniente da Escola de Viena, de supremacia da Cons-tituio. A lei s teria validade se compatvel com a Carta Poltica.9

A questo da alterao do modelo de Estado de f-cil entendimento. Se em um ambiente de liberalismo, a interveno estatal era mnima em face da garantia da liberdade para as pessoas, representando a lei, a vonta-de geral, no ambiente relativo ao Estado de Bem-Estar, o poder poltico passou a atuar no sentido de satisfazer as necessidades coletivas e dispostas nas Constituies como direitos fundamentais. Nessa nova realidade so-cial, o legislador passou a se guiar, na edio das leis, no mais por um princpio de interveno mnima, mas por um objetivo garantidor do desenvolvimento de tarefas estatais relacionadas ao bem-estar de todos.10

O segundo ponto levantado pelo jurista portugus como fator de desmistificao da lei a questo da im-perfeio intrnseca da lei.11 Diz respeito impossibili-dade legislativa de previso e regulamentao de todos os riscos enfrentados pelas sociedades desenvolvidas: crises financeiras, ataques terroristas, catstrofes na-turais, etc. Todas as imprevises do mundo atual no possuem resposta pronta por parte do legislativo, o que d s clusulas gerais a importante misso de completar a lei, adaptando-a a cada caso.12

Gustavo Binenbojm aponta que, didaticamente, pos-svel citar algumas razes para crise da lei, considerada

8 OTERO, loc. cit.


10 Ibid., p. 156.

11 Ibid., p. 158-161.



JUR ID IC IDADE ADMINISTRA T IVA

de forma geral, e da legalidade administrativa, de forma particular: o fenmeno da proliferao legislativa; a lei como fundamento para a injustia e a barbrie; a vitria do constitucionalismo sobre o legalismo; alm da cria-o de espao para que atos infraconstitucionais sirvam de fundamento atuao administrativa.13

A proliferao das leis causa a inflao legislativa, uma vez que o legislador quer tratar de qualquer assunto por meio delas, o que as banaliza e as desacredita.14

No Brasil, a tendncia do legislador de tudo tratar por meio de lei tem raiz, acreditamos, no prprio modelo analtico de nossa Constituio, que procurou detalhar ao mximo possvel diversos assuntos, alm da organi-zao do Estado e dos direitos e garantias fundamen-tais. Exemplo clssico o caso do Colgio Pedro II, trata-do no art. 242, 2, da CF/8815.

O positivismo normativista, estabelecendo a validade de uma lei apenas em razo de sua conformidade com outra hierarquicamente superior, sem considerar valo-res e princpios ticos, acabou por tornar a lei veculo de injustias e verdadeiras barbaridades, a exemplo das prticas nazi-fascistas do perodo da Segunda Grande Guerra.16

O constitucionalismo trouxe a vitria da Constituio e seus princpios norteadores sobre a lei. O Direito pas-sou a ser entendido no somente como oriundo da lei, mas acima de tudo, da Constituio. Os valores e princ-pios constitucionais passaram a nortear todos os ramos jurdicos e, principalmente ao que interessa neste artigo, o administrador passou a pautar sua gesto e aes no

13 BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalizao. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008.p. 127-136.

14 Ibid., p. 127-128.

15 BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988: atualizada at a Emenda Constitucional n 70, de 29 Mar. 2012. Disponvel em: . Acesso em: 14 set. 2013

16 BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalizao. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p. 129.

mais somente na lei, mas na Constituio.17

Outra razo, apontada por Binenbojm, [...] decorre do fato de assistir-se atualmente criao de uma s-rie de atos normativos infraconstitucionais capazes de, por si prprios, servirem de fundamento atuao administrativa.18

Como podemos constatar, as razes que explicam o fenmeno da eroso ou desprestgio da lei so das mais variadas ordens. Mas como proceder, notadamente o ad-ministrador pblico, diante de um quadro de crise da lei, outrora o grande smbolo da segurana jurdica? Surge a juridicidade como uma nova esperana.

UM NOVO CAMINHO: A JURIDICIDADE COMO LIMITE DA LEGALIDADE ESTRITA19

Pensemos na seguinte situao: um servidor pblico adota uma criana de quatro anos de idade, mas no o faz por meio de autorizao judicial, e sim por instrumen-to pblico.

Ocorre que a adoo se d em 1984, quando em vigor o Cdigo de Menores, legislao que previa para a adoo de uma criana a indispensvel autorizao judicial, sob pena de nulidade do ato.

A despeito do vcio do ato, o servidor cadastra a filha adotiva como sua dependente perante a Administrao Pblica. Sem atentar para o defeito do ato, a Administra-o acolhe o registro.

Posteriormente o servidor vem a falecer e a filha ado-tiva passa a receber a penso relativa ao adotante fale-cido. Dezoito anos mais tarde o vcio de forma da adoo levantado e a penso cancelada pelo Tribunal de Con-tas da Unio. A pensionista, prejudicada, interpe man-dado de segurana perante o STF.

17 Ibid., p. 130.

18 Ibid., p. 132.

19 SALES, Caio Lucio Monteiro. Juridicidade administrativa: aurora de um novo caminho. In: mbito Jurdico, Rio Grande, XVI, n. 115, ago 2013. Disponvel em: . Acesso em: 27 nov. 2013.



Em acrdo prestigiador dos princpios da confiana e segurana jurdica, o STF defere a segurana e descons-titui a deciso de cancelamento da penso por parte do TCU, mantendo os proventos da pensionista. Estamos a nos referir ao MS 24268-0/2004 MG20.

O caso citado acima exemplo da convalidao con-tra legem, possvel em face da leitura constitucional do Direito Administrativo. Uma atuao da Administrao que no deve se dar somente conforme a lei, mas, prin-cipalmente, conforme o Direito21, consoante o previsto na Lei 9.784/99. Quando falamos nessa ampliao da

20 Mandado de Segurana. 2. Cancelamento de penso especial pelo Tribunal de Contas da Unio. Ausncia de comprovao da adoo por instrumento jurdico adequado. Penso concedida h vinte anos. 3. Direito de defesa ampliado com a Constituio de 1988. mbito de proteo que contempla todos os processos, judiciais ou administrativos, e no se resume a um simples direito de manifestao no processo. Constituio 4. Direito constitucional comparado. Pretenso tutela jurdica que envolve no s o direito de manifestao e de informao, mas tambm o direito de ver seus argumentos contemplados pelo rgo julgador. 5. Os princpios do contraditrio e da ampla defesa, assegurados pela Constituio, aplicam-se a todos os procedimentos administrativos. Constituio 6. O exerccio pleno do contraditrio no se limita garantia de alegao oportuna e eficaz a respeito de fatos, mas implica a possibilidade de ser ouvido tambm em matria jurdica. 7. Aplicao do princpio da segurana jurdica, enquanto subprincpio do Estado de Direito. Possibilidade de revogao de atos administrativos que no se pode estender indefinidamente. Poder anulatrio sujeito a prazo razovel. Necessidade de estabilidade das situaes criadas administrativamente. 8. Distino entre atuao administrativa que independe da audincia do interessado e deciso que, unilateralmente, cancela deciso anterior. Incidncia da garantia do contraditrio, da ampla defesa e do devido processo legal ao processo administrativo. 9. Princpio da confiana como elemento do princpio da segurana jurdica. Presena de um componente de tica jurdica. Aplicao nas relaes jurdicas de direito pblico. 10. Mandado de Segurana deferido para determinar observncia do princpio do contraditrio e da ampla defesa (CF art. 5 LV) CF5LV. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS 24268 MG / Relatora Min. Ellen Gracie. Tribunal Pleno. Julgamento em 4 fev. 2004. DJ 17 set. 2004. Disponvel em: . Acesso em: 11 out. 2012). (grifos nossos)

21 BRASIL. Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 01 Fev. 1999. [...] Art. 2oA Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de: I - atuao conforme a lei e o Direito;[...]. Disponvel em:. Acesso em: 29 abr. 2012. (grifo nosso)

legalidade, estamos a nos referir ao princpio da juridici-dade22.

Em sede de Direito Administrativo, o princpio da juri-dicidade administrativa pode e deve ser entendido como a vinculao da Administrao no somente lei formal, mas a um bloco de legalidade, ou seja, o ordenamento ju-rdico como um todo sistmico.23

H quem considere o princpio da juridicidade como resultante do fenmeno de constitucionalizao do or-denamento jurdico, chamando-o tambm por princpio da constitucionalidade.24

O conceito de bloco de legalidade bastante amplo e pode incluir princpios gerais e setoriais, costume, ju-risprudncia, a lei, enfim, o todo do Direito. Assim, para Juan Carlos Cassagne, [...] los principios generales del derecho integran el bloque de legalidad que funda y orienta, pero, sobre todo, limita y vincula el obrar de la Administracin Pblica. 25

Dissertando sobre os requisitos do ato administrati-vo, Ernst Forsthoff tambm se refere ao Direito como algo bem mais amplo que a Lei. Nas palavras do adminis-trativista alemo:

De la Ley no se deducen sino parcialmente cules son los requisitos que tienen que cumplirse para que um acto administrativo sea plenamente correcto. En la Ley se encuentran establecidas la reparticin entre las compe-

22 Em nossas aulas da disciplina Direito Administrativo Econmico, como alunos do Curso de Mestrado em Direito da UFBA, tivemos a oportunidade de ter contato com as ideias do Prof. Celso de Castro no que concerne ao conceito de juridicidade. O professor faz uma analogia entre o sistema circulatrio humano e o sistema de normas. Para ele, assim como o sangue, ao circular pelos rgos e tecidos, leva nutrientes e vida s clulas, assim o faz a Constituio, ao irrigar o ordenamento jurdico com seus princpios e valores, dando assim dinamicidade e vida ao Direito.

23 BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalizao. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008.p. 141.

24 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. A constitucionalizao do direito administrativo: o princpio da juridicidade, a releitura da legalidade administrativa e a legitimidade das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.p. 73.

25 CASSAGNE, Juan Carlos. Estudios de derecho pblico. Buenos Aires: Ediciones Depalma, 1995. p. 15.


JUR ID IC IDADE ADMINISTRA T IVA

tencias por razn de la materia y del lugar, los preceptos relativos a la forma y el procedimiento, determinaciones con respecto al contenido de los actos administrativos, etc. Sin embargo, estas prescripciones no agotan ni con mucho todas las exigencias a que debe responder un obrar administrativo limpio de irregularidades. Existen otros requisitos que derivan de la razn, de la lgica in-mamente del Derecho, de las concepciones ticas y de las Leyes naturales que, intrnsecamente considerados, parecen tan evidentes y obvios que resultara raro, cuan-do menos, hacer mencin expresa de ellos en las Leyes, no obstante lo cual poseen importancia en la prctica administrativa.26

Visualizamos, assim, a juridicidade como uma legalida-de mais ampla, mais dinmica, a englobar normas regras, normas princpios (notadamente os constitucionais), costumes, doutrina e jurisprudncia.

A esse conceito alargado de legalidade, a doutrina denominou de bloco de legalidade. Tal expresso [...] procura designar todas as normas (e no apenas as leis), inclusive as de origem jurisprudencial (princpios gerais de Direito), que so impostas Administrao.27

Ao trazer considerao do administrador pblico no somente a lei, mas tambm os valores carreados pelos princpios jurdicos, notadamente os constitucionais, a ju-ridicidade cumpre um importante papel de limitar o prin-cpio da legalidade. Dessa forma, evita-se o cometimento de absurdos e irracionalidades que, no raro, a aplicao cega e restritiva da lei formal pode proporcionar.

Sobre tal funo limitadora da juridicidade, Diogo de Figueiredo Moreira Neto diz que a constitucionalidade, [...] como expresso mxima da juridicidade na ordem jurdica interna de cada pas, passa a ser amplamente entendida no apenas como a inspirao e a motivao,

26 FORSTHOFF, Ernst. Tratado de derecho administrativo. Traduo de Legaz Lacambra, Garrido Falla e Gmez de Ortega y Junge. Madrid: Instituto de Estudios Politicos, 1958. p. 307.

27 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. A constitucionalizao do direito administrativo: o princpio da juridicidade, a releitura da legalidade administrativa e a legitimidade das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.p. 74.

mas como o limite da legalidade.28

Com o fortalecimento do princpio da juridicidade, rompe-se com o mito da supremacia da lei no que toca Administrao Pblica. O administrador pblico, antes apegado essencialmente lei e com olhos pouco volta-dos Constituio, agora se v diante da aplicao dire-ta das normas constitucionais, mormente as principiol-gicas, aos diversos atos e fatos da rotina administrativa.

Para Paulo Otero, [...] a lei deixou de ter hoje o mono-plio habilitante da actividade administrativa, [...] a apli-cao da Constituio Administrao Pblica e pela Administrao Pblica no exige necessariamente a me-diao legislativa.29

Do que dissemos at aqui, frisamos que a legalidade administrativa estrita pode e deve ser aplicada pelo ad-ministrador pblico de forma alargada, com a incidncia direta de princpios constitucionais expressos ou impl-citos, tudo com o objetivo de se alcanar uma atuao administrativa eficiente e coerente com o nosso atual Estado Constitucional Democrtico de Direito.

Estamos a falar da possibilidade de mitigao do prin-cpio da legalidade estrita na seara do Direito Adminis-trativo: a aurora da juridicidade como um Novo Caminho, caminho esse j reconhecido implicitamente pelo Tribu-nal de Contas da Unio.

A JURIDICIDADE ADMINISTRATIVA E O TRI-BUNAL DE CONTAS DA UNIO: RECONHECI-MENTO IMPLCITO30

Por ser o Tribunal de Contas da Unio (TCU) o rgo auxiliar do Poder Legislativo no tocante ao controle ex-

28 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Poder, direito e estado: o direito administrativo em tempos de globalizao. Belo Horizonte: Frum, 2011. p. 54.

29 OTERO, Paulo. Legalidade e administrao pblica: o sentido da vinculao administrativa juridicidade. Porto: Almedina, 2003.p. 735.

30 Captulo extrado de artigo aceito para publicao na Revista da Universidade da Fora Area, Vol. 26, n 33, Rio de Janeiro, Dez. 2013, intitulado Juridicidade Administrativa no Comando da Aeronutica: um estudo de caso.



terno no Brasil, conforme disposto nos artigos 70 e 71 da Constituio Federal31, torna-se relevante expor, de forma breve, a posio, mesmo que implcita, do referido Tribunal quanto ao princpio da juridicidade administrati-va no mbito da Administrao Pblica.

A posio do TCU quanto ao princpio da juridicidade pode ser extrada do Acrdo 158/2009 Plenrio32. A mencionada deciso referiu-se a u

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