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Curso de Especialização PLANEJAMENTO EM SAÚDE

RESUMO DAS PRINCIPAIS FORMULAÇÕES

CONCEITUAIS DO PES.

(adaptação Rocha, 2006 )

PES –- ESQUEMAS EXPLICATIVOS

O Planejamento Estratégico Situacional (PES) formulado por Carlos Matus,

segundo Rivera, (2003a) contribui para pensar, pragmaticamente, o planejamento como

gerência descentralizada de problemas abordados criativa e interativamente. Para

Matus, planejar significa pensar antes de atuar, com método, de maneira sistemática; é

uma ferramenta para pensar e criar o futuro (HUERTAS,1994) e planifica quem

governa, em um momento presente, através de um cálculo situacional de problemas e

oportunidades, sendo inseparável da gestão e é necessariamente política.

Dessa forma, o PES corrobora com a idéia que a formulação de políticas dá-

se em diversos níveis de governo e âmbitos de gestão e em diversos níveis de

abrangência: geral, particular e singular (MATUS,1997b), havendo, assim, uma

exigência de formulação de políticas que dêem conta dos problemas de saúde a cada

nível de atenção e a cada esfera de governo.

Essa formulação é uma ação social que se estabelece através de um cálculo

sistemático que apresenta como requisito “existência de corpos ideológicos, teóricos e

metodológicos que apóiam o calculo que precede e preside a ação. Eles imprimem

coerência e racionalidades particulares à ação; conseqüentemente, a sistematicidade

diferencia o planejamento da improvisação” (MATUS, 1993, p.55).

Em contexto de tomada de decisão negociada, como acontece no Sistema

Único de Saúde, é necessário que se analise, explique e aprecie a realidade a partir da

visão de vários interessados e que estão imersos na situação concreta que precisam

transformar e, para isso, é necessário compreendê-los a partir dos aspectos políticos,

econômicos e ideológicos-culturais da ação do homem na sociedade (ARTMAN,1993).


Matus (1982, p.21) elabora um desenho explicativo chamado de Teoria

da Produção Social1, definida como “produção de bens e serviços econômicos e tudo

que o ser humano cria a partir de suas capacidades políticas, ideológicas, cognitivas,

econômicas, organizativas e culturais, como um processo de produção social que altera

por sua vez, estas próprias capacidades”. A teoria é explicada por 3 níveis ou planos

básicos da formação social que interagem, mantendo relações de condicionamento e

determinação:

Nível 1 – chamado de fatos/fluxos de produção ou da

fenoprodução, no qual se situa todo e qualquer fato – entendido como bens,

serviços de natureza econômica, política ou social, produzido por alguém e

de alguma forma.

Nível 2 – da acumulação ou das fenoestruturas refere-se ao

espaço em que esses fatos ou fluxos são produzidos, e que se acumulam sob

a forma de estoques de recursos de poder, organizativos, econômicos,

cognitivos dos atores sociais e definem a capacidade de produção de fatos

por esses atores, em sistemas organizativos e em tecnologias de produção.

Nível 3 – das regras ou das genoestruturas corresponde ao

plano das determinações no qual estão as leis básicas que regem todo o

sistema, sendo o nível que determina o possível, é construído historicamente

e por isso também passível de mudanças pela mesma ação social.

1 TEORIA DA PRODUÇÃO SOCIAL SITUAÇÃO – espaço delimitado da de produção social que

pressupõe atores em conflito e que tudo que ali ocorre depende deles. A situação é entendida como um

recorte explicativo da realidade que é autoreferencial, dinâmica, policêntrica, totalizante, rigorosa e ativa


REGRAS ACUMULAÇÕES FLUXOS E FATOS

NORMAS

TRADICIONAIS

(regras de direito, mando,

costumes, ética, moral e

de mercado)

CAPACIDADES

(acumulação positiva)

INCAPACIDADES

(acumulação

negativa)

ESTOQUES

ATORES

OPERAÇÕES

AÇÕES

ATOS DE COMUNICAÇÃO

ATOS DE FALA

Direcionalidade (Missão)

Departamentalização

Governabilidade

Responsabilidade

Existência de uma

Agenda

Existência de um

sistema de petição e

prestação de contas

Gerencia por

operações

Criação de fatos políticos

Produção de bens e serviços

Produção de conhecimento

Produção de regras, sistema e

organizações

Matus, C. PES – Guía de Análisis Teórico – Seminario de Gobierno y Planificación

Método PES, 1994


REGRAS*

ACUMULAÇÕES** FLUXO***

* REGRAS DE DIREITO- explicitadas nos dispositivos legais conhecidos: a Constituição

Federal, a Lei 8.080 e 8.142, as regulamentações NOBS e NOAS, o Arcabouço Jurídico

Municipal – as leis do Conselho, do Fundo e da Conferência Municipal de Saúde;

REGRAS DE MANDO - impostas pelo peso da hierarquia do sistema, o papel da União,

do Estado e do Município;

REGRAS DE COSTUMES - aceitas e arraigadas como hábitos, tradições e culturas

institucionalizadas no sistema;

REGRAS DE ÉTICA - aceitas por um código de retitude, honra, idoneidade do grupo de

poder;

REGRAS DE MORAL - aceitas como normas de convivência;


REGRAS DE MERCADO - exigidas no funcionamento eficaz do sub-sistema público,

(loccus municipal), no estabelecimento do Sistema Local de Saúde sob a ótica da

promoção da saúde, com qualidade e noção de clientela.

**ACUMULAÇÕES - Estoques de recursos- de poder, organizativos, econômicos,

cognitivos dos atores sociais e definem a capacidade de produção de fatos por estes atores,

em sistemas organizativos e em tecnologias de produção.

***FLUXOS ou FATOS – nas múltiplas dimensões da realidade são gerados produtos de

natureza política, econômica e social.

**** MISSÃO é definida pelas regras de direcionalidade em face de demandas ou

necessidades sociais;

***** AGENDA é o plano, projeto, programa.


TRIANGULO DE GOVERNO

PROJETO DE GOVERNO

(agenda, plano, contudo programático)

depende do interesse, da possibilidade de ação e a sua capacidade de desenhar propostas

nenhum plano é melhor do a capacidade de escolher problemas e desenhar intervenção

GOVERNABILIDADE CAPACIDADE DE GOVERNO

Grau de exigência e de demanda relacionada ao Capacidade de condução, direção,aliada ao

conjunto de variáveis que o ator necessita a expertícia – total de técnica, métodos e

para realizar o seu projeto habilidades que ele dispõe

No vértice superior, encontramos o PROJETO DE GOVERNO, ou seja, a

agenda, o plano, o conteúdo programático que dependem do interesse, da possibilidade

de ação e da capacidade de desenhar propostas. Para Matus, nenhum plano é melhor do

que a capacidade de escolher problemas e desenhar intervenção.

No outro vértice, temos a GOVERNABILIDADE, ou seja, o grau de

exigência e de demandas relacionada ao conjunto de variáveis que o ator necessita para

realizar o seu projeto. Por fim, no lado oposto temos a CAPACIDADE DE GOVERNO,

ou seja, a capacidade de condução e de direção, aliada à expertícia do dirigente isto é,

ao total de técnica, métodos e habilidades que ele dispõe.


Os principais elementos ou categorias que compõem a capacidade de

governo são: (MATUS, 1997:27)

1- Perícia dos dirigentes, que envolve o conjunto de qualidades,

como liderança, conhecimentos, habilidades, experiência que conformam à

capacidade de mobilizar vontades e condução do projeto político.

2- Sistemas de trabalho utilizados pelos dirigentes, que compreende

os macrosistemas ou macropráticas, ou seja, os processos de tomada de decisão,

incorporação de tecnologia de gestão (incluindo aí a agenda do dirigente e sua

assessoria tecnopolítica e capacidade de manejo de crises). Dentro dessas

macropráticas, Matus inclui: o planejamento estratégico (envolvendo a

identificação, seleção e análise regular de problemas, definição de objetivos e

elaboração de operações); a criação do programa direcional, com construção de

cenários, estratégias e objetivos em longo prazo, ou seja, a grande estratégia,

como o autor denomina; a elaboração do orçamento programa (definição da

alocação de recursos e elaboração dos módulos orçamentários); monitoramento

e avaliação; gerência por operações e treinamento para formação de quadros ou

Escola de Governo (MATUS, 1997:144)

Essa formulação matusiana é bastante utilizada como referencial teórico para

estudos nacionais sobre planejamento e gestão. O vértice superior representa o projeto de

governo, estando ligado à pertinência e ao cumprimento de propostas, à identificação de

elementos do processamento técnico-políticos dos problemas enfrentados e, como

complemento, lança-se mão dos modelos de avaliação de políticas públicas. Esse aspecto pode

limitar o pesquisador, centrando a avaliação em graus de cumprimento dos planos.

O vértice da governabilidade engloba a identificação dos recursos necessários que

se tem que controlar para execução dos planos. Nessa dimensão, a tendência é recair no discurso

crônico de deficiências e escassez de recursos financeiros, humanos e de infra-estrutura a que se

circunscrevem os diagnósticos de situação nas instituições de saúde. Análise que, como discute

Testa, (1997:18-20), já limita e desanima os indivíduos, mesmo quando realizado em condições

democráticas, tendendo a ser uma fase de um processo de dominação.


Repete-se, em espaço micro, a preponderância do político sobre o individuo, ao

ressaltar as variáveis de “recursos escassos”, as “incapacidades” institucionais, aumentando a

desigualdade e as diferenças entre o geral (institucional) e os particulares. Resta aos indivíduos

envolvidos a sensação de impotência e de “coisificação”, reduzidos a “recursos humanos”. São

“os outros” que precisam melhorar, os grupos que precisam ser ampliados. Os aspectos

econômicos e estruturais tornam-se preponderantes ( a todas luces un excesso de la razón) à

procura de uma teoria que auxilie na correta tomada de decisão em detrimento de uma visión

verdadeiramente social de la problemática institucional (TESTA, 1997 p.21).

O vértice capacidade de governo, sem dúvidas, deve ser o mais utilizado para

analisar a capacidade de condução e de direção, principalmente centrado nas variáveis

lideranças e expertícia do(s) dirigente(s) e no desenho institucional disponível para executar o

conjunto de operações/ações e das estratégias necessárias para ampliar a governabilidade.

Esse desenho institucional é analisado a partir de formulações teóricas sejam as

clássicas (expressas por Durkheim, Weber e Marx) ou as formulações mais modernas

(positivistas, fenomenologistas ou existencialistas) Ou ainda, nas análises recentes construídas a

partir de noções sistêmicas e ambientalistas, edificadas sobre os paradigmas de sistemas

organizacionais e das relações (considerando ambientes externo, social, político e econômico),

como a classificação por metáforas de Morgan, (1996). Citando Motta, (2000 apud Lavras,

2003) pode-se observar que “nenhuma delas consegue dar conta da complexidade do objeto, na

medida em que realizam recortes muito específico para as respectivas abordagens” (LAVRAS,

2003, p. 17).

A formulação de projetos e planos dentro de uma instituição é influenciada pelo

“padrão planejado de organização em serviços de saúde, ainda que virtual em muitas

organizações pública no contexto brasileiro”, e requer a identificação das “distintas

racionalidades que competem entre si no processo decisório”. (PAIM, 2002b, P. 412)

Nessa ambiência, Matus (1994,1996) identifica que setores coexistem e competem

sob a coordenação de regras aceitas entre si. Mais que uma organização estruturada, estabelece-

se um “jogo” social entre os atores em torno da presença ou ausência dessas regras

(direcionalidade versus ingovernabilidade absoluta ou parcial; departamentalizaçao versus

centralismo; responsabilidade versus irresponsabilidade).


A formulação gráfica que expressa o grau de baixa ou alta responsabilização e a

articulação do sistema de trabalho, entre os macro e micro sistemas, constitui o Triângulo de

Ferro da Gestão, composto pela agenda do dirigente, pelo sistema de petição e prestação de

contas por desempenho e pela gerência por operações. (MATUS,1996:352)

Erro! Não é possível criar objetos a partir de códigos de campo de edição.

O vértice superior representado pela agenda do dirigente responsável pela

manutenção dos propósitos, definido pelo tempo empregado para cumpri-los (e o tempo é um

recurso escasso, rígido, limitado e reversível) e o foco de atenção que é dado pelo dirigente e

seu entorno (compreendendo formação de assessoria, práticas utilizadas e métodos).

Em relação à gerência operacional, essas se desenham nos microsistemas ou

micropráticas. São espaços onde se operam aos procedimentos e modos de cumprir tarefas

(processos de trabalho, definição de objetivos terminais, descentralização e responsabilização).

É dependente do desenho organizativo da instituição – estrutura das relações que se cristalizam

nas instituições em determinados momentos, nos órgãos e departamentos, seja no nível macro

institucional (referente à tipologia das organizações públicas, seus modos de propriedade, gestão

e regras pertinentes a cada tipo) e macro organizativo (referente ao desenho da estrutura ou o

organograma propriamente dito).

O sistema de prestação de contas é instituído pela sistematização do processo de

checar o processamento de problemas, cumprimento de operações e cobrança de resultados.

Produz a demanda por planejamento, a dar valor às práticas de planejamento, motiva a uma

melhor qualidade da agenda e da gerência. Traduz-se na pressão pelo que é importante, submete

todo aparelho organizacional à regra da responsabilização, levando à superação da mediocridade

política.

Políticas são propostas de redistribuição de poder, implementadas sob forma de

estratégias e para serem executadas é necessário que os propósitos da instituição, os métodos

utilizados e a forma organizativa sejam coerentes entre si. A relação entre os propósitos do

Estado, suas organizações, modo e condições desenham possibilidades diferentes e dentro

desses, a organização é mais determinada que o método, embora seja através dele que se

concretize a eficiência e a eficácia das propostas (Postulado da Coerência, TESTA, 1997).


A representação gráfica dessa formulação indica o grau de determinação e

condicionamento entre as categorias utilizadas por Mário Testa.

.................................................................................................................................................River

a, 1995 - p. 191 – reflete sobre o Postulado, ressaltando a “relação de determinação correspondente à

definição dos limites dentro dos quais deve ocorrer um fenômeno e a de condicionamento a uma

força impeditiva que limita o que pode acontecer”. Para Rivera, no primeiro nível, os propósitos

determinam o enfoque e a organização; o enfoque determina a organização e condiciona os propósitos; a

organização condiciona o enfoque e os propósitos.

Em seu Pensamento Estratégico, Testa trata três elementos como nucleares: o

propósito do governo (circunscrito pelo desejo de crescimento, legitimação e mudança), o


método de planejamento (normativo ou estratégico) e a organização (burocrática, mista ou

criativa). Testa acrescenta três componentes num segundo nível: o papel do estado, uma teoria

(de governo, ou de desenvolvimento social) e a história levando a outros elementos de análise e

subordinação. As formalizações de um enfoque de planejamento criativo e solidário, o

estabelecimento de novas relações internas na organização (pela normatização de seus

comportamentos e métodos de trabalho) determinam a capacidade de produzir e de alcançar

propósitos de mudanças.

Em relação à Teoria e o Método, esses dois elementos, no caso da saúde,

corresponderiam ao grau de acumulações de conhecimentos e práticas sobre o processo saúde e

doença, as diversas racionalidades presentes na organização e no governo.

Esses conhecimentos ou racionalidades diversas se convertem em estoques de poder

no sentido dado por Testa (2004, p. 117-125). O poder tratado como capacidade de como fazer

e para que, de acordo com o tipo de atividade desenvolvida na instituição/governo. O poder

técnico é descrito de acordo com os conhecimentos médicos, sanitários, administrativos e os

marcos teóricos ou teorias em uso no campo ou jogo institucional ou as racionalidades, de

acordo com Castell e Rivera (1979 apud Paim, 2002b, p.413).

Nessa relação entre o conhecimento e o ambiente, Testa chama atenção para a

circulação do conhecimento em espaços (âmbitos) distintos: a docência, a investigação, os

serviços, a administração superior e a população. Nesse processo de circulação de

conhecimentos, aparecem a informação (em um sentido mais amplo do acesso à informatização

e à produção de informação tanto no sentido tecnológico como metodológico) e as contradições

no uso dos sistemas de informação, apontadas por Moraes (1994, p. 19-20).

A questão do acesso à informação aparece sempre como elemento restritivo para a

racionalidade técnica e, ao mesmo tempo, é um elemento na manutenção de micro espaços de

poder. Também é um elemento restritivo para uma ação comunicativa, considerando-se os

elementos constituintes dos sistemas.

“Informação é uma descrição mais completa do real associada a um

referencial explicativo sistemático. Pode se dizer que é a representação de

fatos da realidade com base em determinada visão de mundo. É portanto a

ponte entre fatos da realidade ou as idéias de algumas pessoas e o exercício da

cidadania”.(Moraes, 1994, p.19)


O poder administrativo é considerado não apenas ligado à adequação de meios e

fins como recursos disponíveis (que resulta em eficácia e eficiência), como também ligados ao

uso dos recursos econômicos e às relações de mercado que se instalam no setor saúde. Entre o

público e o privado, mediado pelas regras de mercado e de agregação tecnológica, essa tensão

se traduz na disputa de recursos entre os níveis de atenção à saúde (a atenção primária, a média

e alta complexidade segundo consta nos documentos normativos do SUS).

O poder político se traduz como a capacidade de desencadear uma mobilização

mediada pelo conhecimento, pelo saber e experiência. É a ciência política como arte ou como

conhecimento, que se traduz em expertícia do dirigente no sentido matusiano ou em ideologia

no pensamento estratégico de Testa. São elementos centrais para entender a viabilização e

realização de projetos.

Rivera (1995) aponta que, à luz do postulado de Testa, a ineficácia tradicional do

enfoque de planejamento explica-se pela falta de uma teoria de governo e pelos propósitos

reprodutores do Estado.

Testa veria uma possibilidade de determinar os propósitos de governo, gerando

processos determinísticos, baseados na aquisição de capacidades profissionais, estabelecendo

um que fazer útil e eficaz, (semelhante ao saber prático de Schraiber, 1999), partindo da

premissa de que os sujeitos se estruturam como formas de saber e consciências através de

práticas sociais produtivas. A crítica de Rivera a Testa reside na generalização que ele realiza

das práticas organizativas referentes à produção, subsumidas na categoria trabalho.

Em caso de mudança organizacional, os autores apontam a necessidade de

consolidação de uma ética solidária de trabalho, espírito de associação criativa, democrática e

solidária de sujeitos sociais, e para Giovanella (1995, apud Rivera, p. 197) existe nas práticas

dos sujeitos como exercício de poder, “no interior das organizações enquanto um poder

cotidiano – uma forma de dominação molecular”.

Para Testa (1991, 1995), alcançar os objetivos está submetido à capacidade de

análise e de pensar cenários que permitam desenhar estratégias, ou seja, cursos de ação que

permitam alcançá-los. Essas estratégias podem buscar a manutenção (manter ações que podem

ser consideradas efetivas), a mudança (ampliar o raio de ação, intensificar o trabalho, introduzir


mudanças na forma e no conteúdo das ações que vêm sendo desenvolvidas) ou transformação

(quando o problema ainda não é enfrentado ou o é de forma inadequada).

A questão que se coloca, então, é a capacidade atual das secretarias estaduais de

saúde (SES) para desempenhar as funções que a consolidação do SUS requer. Neste sentido,

interrogamos se o trabalho de planejamento na SES-SE, considerado aqui como resultado da

produção de fatos e fluxos, consolida ou não uma determinada forma de organização.

Interessa saber, também, como as racionalidades existentes na instituição aceitam

ou rejeitam novas formas de formular política em saúde. Essa ação exige que o corpo técnico se

debruce sobre a problemática saúde e doença, utilize um conjunto de conhecimentos

interdisciplinares para promover e criar condições de desenvolvimento de mudanças sócio

políticas, além de avaliar e questionar o resultado de propostas e planos. E, na maioria das

vezes, a utilização de conhecimentos se concretiza com base naquilo que os gestores

aprenderam “valendo-se dos saberes que circulam na sociedade em geral, levando a uma

necessidade premente de intensificar a utilização do conhecimento científico na gestão da

saúde”. (Souza & Contandriopoulos, 2004, p. 548).

O uso do Planejamento

PES – planejamento estratégico situacional - GOVERNO

MAPP – método Altandir de planificação popular – PLANEJAMENTO LOCAL

ZOPP- (Zielorienterte Proyektplanung) ou Planejamento orientado por PROJETOS.

A proposta metodológica do P.E.S. - quatro momentos encadeados, num processo

contínuo, sem seqüência rígida, linear ou pré-determinado (Teixeira, 2001):

O momento explicativo – a realidade como ela é e/ou tende a ser;

Momento normativo – refere-se ao desenho do que deve ser;

Momento estratégico – refere-se ao pode ser, a análise do que da viabilidade do plano;

Momento tático operacional – diz respeito ao fazer


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