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1 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana

RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO

TC n. 029.802/2016-4 Fiscalização n. 490/2016

Relator: Bruno Dantas

DA FISCALIZAÇÃO

Modalidade: Conformidade

Ato originário: Acórdão 608/2015 - Plenário

Objeto da fiscalização: Determinações dos Acórdãos 2600/2013, 2580/2014, 608/2015-P.

Funcionais programáticas:

12.365.2080.12KU.0001/2017 - Apoio a Implantação de Escolas para Educação Infantil -

Nacional

12.365.2080.12KU.0001/2016 - Implantação de Escolas para Educação Infantil - Nacional

12.365.2030.12KU.0001/2015 - Implantação de Escolas para Educação Infantil - Nacional

Tipo da Obra: Edificação - Escolas

Período abrangido pela fiscalização: De 24/04/2007 a 24/02/2017

DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADO

Órgão/entidade fiscalizado: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

Vinculação (ministério): Ministério da Educação

Vinculação TCU (unidade técnica): Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do

Desporto

Responsável pelo órgão/entidade: nome: SILVIO DE SOUSA PINHEIRO

cargo: Presidente do FNDE

período: A partir de 21/12/2016

Outros responsáveis: vide peça: “Rol de responsáveis”

PROCESSOS DE INTERESSE

- TC 020.299/2016-8

- TC 025.153/2016-1



Resumo

Trata-se de monitoramento realizado no Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

(FNDE), no período de 24/10/2016 e 24/2/2017, a fim de verificar o cumprimento de determinações do

TCU dirigidas ao FNDE por meio dos Acórdãos 2.600/2013, 2.242/2014, 2.580/2014, 3.469/2014 e

608/2015, todos do Plenário. Registra-se que a presente fiscalização está inserida no Plano de

Fiscalização de Obras do Tribunal – Fiscobras 2017, conforme aprovado por meio do Acórdão

2.757/2016-TCU-Plenário.

A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo

aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões relacionadas ao

cumprimento dos Acórdãos por parte do auditado.

O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 10.598.252.447,28,

correspondente ao montante já repassado pelo programa até 31 de dezembro de 2016 (R$ 5,97 bilhões)

e ao saldo a pagar (R$ 4,6 bilhões) dos termos já pactuados, para pagamento gradual e proporcional

conforme evolução das obras.

Em relação aos Acórdãos monitorados, consideram-se cumpridos os seguintes itens: 9.3 e

9.4 do Acórdão 2600/2013-TCU-Plenário; 9.2.3, 9.2.4, 9.2.5, 9.2.6, 9.2.7.2, 9.2.7.3 e 9.2.7.7 do Acórdão

2580/2014-TCU-Plenário; e 9.2, 9.3.1, e 9.3.6 do Acórdão 608/2015-TCU-Plenário. Por sua vez, o

item 9.3.2 do Acórdão 608/2015-TCU-Plenário não foi considerado plenamente cumprido, apresentando

um achado referente às obras com metodologia inovadora.

Ademais, foram detectados os seguintes achados:

1) Baixo percentual de conclusão das obras com metodologia inovadora;

Com efeito, verificou-se um baixo percentual de conclusão de obras com metodologia

inovadora decorrente: (i) da inadequação de critérios objetivos nos editais para o dimensionamento

geográfico dos lotes; (ii) das providências insuficientes pelo FNDE, na condição de gestor do programa,

quanto aos atrasos, paralisações e abandonos pelas empresas contratadas; e (iii) da inexecução do objeto

da licitação pelas empresas executoras.

2) Providências insuficientes para instauração de TCE;

Neste achado, constatou-se um baixo percentual de instauração de Tomadas de Contas

Especiais (TCEs) pelo FNDE, frente ao número de obras inacabadas e de contas não prestadas dentro

do prazo legal, o que tem resultado numa pequena parcela de ressarcimento ao erário.

3) Desatualização ou inconsistências dos dados do Simec

No caso do último achado, os indícios de irregularidades constatados estão relacionados com

a existência de dados desatualizados e/ou inconsistências no Sistema Integrado de Monitoramento,

Execução e Controle do Ministério da Educação (Simec), ocorrências que afetam a gestão e o controle

do programa.

Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal

de Contas da União (NAT) e com observância aos Padrões de Monitoramento estabelecidos pelo TCU,

bem como às diretrizes do roteiro de auditoria de obras públicas. As principais técnicas utilizadas foram:

análise documental; pesquisa em sistemas informatizados e sítio eletrônicos; confronto de informações

e documentos; comparação com a legislação, a jurisprudência do TCU e a doutrina; e vistoria in loco.

Em obediência à NAT, 145, foram colhidos os comentários dos gestores por meio do ofício

85/2017-TCU/SeinfraUrbana, peça 17. O FNDE trouxe suas considerações na peça 20. Este relatório já

inclui em suas análises e propostas de encaminhamento os comentários feitos pelo FNDE.



Para os achados de auditoria, as propostas de encaminhamento contemplam audiências de

responsáveis e determinações à entidade fiscalizada.

Dentre os benefícios estimados para esta fiscalização, podem ser mencionadas melhorias na

gestão e fiscalização de convênios e termos de compromisso relacionados ao Proinfância pela entidade

auditada (FNDE); a tomada de providências com vistas ao ressarcimento de valores resultantes de danos

ao erário; além do aumento da expectativa de controle sobre as entidades fiscalizadas.

Cumpre informar que a relatoria desse processo foi atribuída ao Exmo. Ministro Bruno

Dantas, em observância ao art. 14 da Resolução-TCU 175, de 25 de maio de 2005, o qual estabelece que

o processo de monitoramento, será distribuído ao ministro ou ao auditor que originalmente relatou a

deliberação a ser monitorada.



Sumário

I. Apresentação ......................................................................................................................................... 5

I.1. Importância socioeconômica ......................................................................................................... 5

II. Introdução ............................................................................................................................................ 6

II.1. Deliberação que originou o trabalho ............................................................................................ 6

II.2. Visão geral do objeto .................................................................................................................... 6

II.3. Objetivo e questões de auditoria ................................................................................................. 11

II.4. Metodologia utilizada ................................................................................................................. 11

II.5. Volume de recursos fiscalizados ................................................................................................ 15

II.6. Benefícios estimados da fiscalização ......................................................................................... 15

III. Achados de auditoria ........................................................................................................................ 16

III.1. Baixo percentual de conclusão das obras com metodologia inovadora .................................... 16

IV. Achados não decorrentes da investigação de questões de auditoria ................................................ 26

IV.1. Providências insuficientes para instauração de TCE ................................................................ 26

IV.2. Desatualização ou inconsistências dos dados do Simec ........................................................... 31

V. Análise dos comentários dos gestores ............................................................................................... 34

VI. Conclusão ......................................................................................................................................... 36

VII. Proposta de encaminhamento ......................................................................................................... 40

APÊNDICE A - Matriz de Achados ...................................................................................................... 43

APÊNDICE B - Matriz de Responsabilização ....................................................................................... 47

APÊNDICE C - Fotos ............................................................................................................................ 54

APÊNDICE D - Dados da obra .............................................................................................................. 62

APÊNDICE E - Achados de outras fiscalizações .................................................................................. 65

APÊNDICE F - Achados reclassificados após a conclusão da fiscalização .......................................... 66

APÊNDICE G - Despachos .................................................................................................................... 67



I. Apresentação

1. Este relatório aborda o monitoramento realizado no Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educação no período de 24/10/2016 a 24/2/2017. O objetivo do trabalho é verificar o cumprimento de

determinações do TCU dirigidas ao FNDE por meio dos Acórdãos 2.600/2013, 2.242/2014, 2.580/2014,

3.469/2014 e 608/2015, todos do Plenário.

2. Os Acórdãos que geraram o presente monitoramento tratam sobre a construção das creches

que fazem parte do Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Educação

Infantil (Proinfância) do FNDE, cuja dotação orçamentária consta do Programa de Trabalho

12.365.2030.12KU.0001. O objetivo desse programa é prestar assistência financeira a outros entes

federados visando garantir o acesso de crianças à educação infantil da rede pública.

I.1. Importância socioeconômica

3. O Governo Federal criou o Proinfância, por considerar que a construção de creches e pré-

escolas, bem como a aquisição de equipamentos para a rede física escolar desse nível educacional, são

indispensáveis à melhoria da qualidade da educação.

4. Com efeito, de acordo com indicadores do Plano de Ações Articuladas (PAR), para o ano de

2010 a população do estado de São Paulo (o mais populoso do país) em idade escolar tem uma ligeira

concentração na faixa etária entre 6 e 14 anos (5.619.163 habitantes). Não obstante, a população de

crianças entre 0 e 5 anos também é relevante (3.239.096 habitantes), ante um total de 10.846.876

habitantes entre 0 e 17 anos. Ou seja, verifica-se que quase 30% da demanda por vagas na educação

básica de São Paulo corresponde ao ensino infantil.

5. Trata-se de um contexto em que a implantação de novas creches adquire grande relevância

e importância. O PAR também assinala que, em 2010, havia 11.076 escolas dedicadas à educação infantil

no estado de São Paulo, entre creches e pré-escola. Desse número, extrai-se que 4.760 escolas eram

creches, as quais são mais voltadas às crianças entre 0 e 3 anos, cuja população no estado era de

2.120.410 habitantes.

6. Supondo que toda a população entre 0 e 3 anos fosse matriculada nas creches existentes,

haveria uma ocupação de 445 crianças por estabelecimento, causando uma possível superlotação, haja

vista que, por exemplo, uma creche padrão Proinfância tipo B é projetada para suportar 240 alunos em

dois turnos.

7. Entre 2007 e 2014, o Programa investiu na construção de 2.543 escolas, por meio de

convênios e, a partir de 2011, com sua inclusão no Plano de Aceleração do Crescimento (PAC2), outras

6.185 unidades de educação infantil foram apoiadas com recursos federais, totalizando 8.728 novas

unidades em todo o país. Desde o início do Programa Proinfância até final de 2016, foi repassado um

total de R$ 5,97 bilhões dividido entre os anos de 2008 a 2016.

8. Ademais, merece destaque a importância que o Proinfância tem alcançado no Plano Nacional

de Educação (PNE) 2014-2024, o qual estabelece, dentre outras, a meta 1: "universalizar, até 2016, a

educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta

de educação infantil em creches, de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças

de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PNE”.

9. Assim, é notória a importância do programa como instrumento para atingir as metas

educacionais e proporcionar uma melhoria da situação educacional do país.



II. Introdução

II.1. Deliberação que originou o trabalho

10. Em cumprimento aos Acórdãos 2.600/2013, 2.242/2014, 2.580/2014, 3.469/2014 e

608/2015, todos do Plenário, realizou-se o monitoramento no Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educação, no período compreendido entre 24/10/2016 a 24/2/2017. Em 26/10/2016 o Acórdão

2.757/2016-Plenário incluiu a presente fiscalização no Fiscobras 2017, já depois de iniciada.

11. As razões que motivaram esta auditoria foram: a relevância social do programa, a

materialidade dos valores investidos e a existência de fiscalizações anteriores nas quais foram

identificadas irregularidades.

II.2. Visão geral do objeto

I. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

12. O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), criado pela Lei 5.537, de 21

de novembro de 1968, é uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Educação e tem como missão

prestar assistência técnica e financeira e executar ações que contribuam para uma educação de qualidade

a todos.

13. O objetivo da autarquia é contribuir para melhoria dos indicadores educacionais do país e

viabilizar iniciativas que possibilitem o acesso e a permanência de todo cidadão à educação pública de

qualidade.

14. Além disso, a Lei 9.394/1996 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) – estabelece

como dever do Estado a garantia de educação infantil gratuita às crianças de até 5 (cinco) anos de idade.

Ademais, dispõe que a educação infantil (pré-escolar) está a cargo dos municípios (art. 11, inciso V).

II. Proinfância

15. Diante das diretrizes para educação, o Governo Federal criou o Programa Nacional de

Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil

(Proinfância), por considerar que a construção de creches e pré-escolas, bem como a aquisição de

equipamentos para a rede física escolar desse nível educacional, é indispensável à melhoria da qualidade

da educação.

16. O programa foi instituído pela Resolução n. 6, de 24 de abril de 2007, e é parte das ações do

Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) do Ministério da Educação, tendo como objetivo

principal prestar assistência financeira a outros entes federados visando garantir o acesso de crianças a

creches e escolas de educação infantil da rede pública.

17. Os recursos do Proinfância destinam-se à construção e aquisição de equipamentos e

mobiliário para creches e pré-escolas públicas. Apesar de serem incluídas no mesmo programa, como

regra, a construção da obra e a aquisição dos equipamentos ocorrem em fases distintas.

18. Os demais incentivos financeiros para o funcionamento dessas creches são destinados aos

municípios por meio de outros programas do FNDE, a saber: Programa Nacional do Livro Didático

(PNLD), Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), Programa Nacional de Apoio ao

Transporte Escolar (PNATE), Caminho da Escola, Mais Educação, de atendimento à educação integral,

Programa Nacional de Tecnologia Educacional (PROINFO), Programa Dinheiro Direto na Escola

(PDDE), entre outros.

19. No contexto do Proinfância, em 2007, o FNDE elaborou dois projetos (denominados tipos

B e C) que serviram de padrão para construção das creches, sendo revisados em 2013. Houve, ainda,

https://www.fnde.gov.br/fndelegis/action/UrlPublicasAction.php?acao=abrirAtoPublico&sgl_tipo=RES&num_ato=00000006&seq_ato=000&vlr_ano=2007&sgl_orgao=CD/FNDE/MEC



uma possibilidade de que alguns municípios pré-definidos pudessem desenvolver seus próprios projetos

(denominado tipo “A”).

20. O projeto tipo "B" refere-se a uma creche de 1.323,58 m² para implantação em terreno com

dimensões mínimas de 40 m x 70 m, com finalidade de atender a uma demanda de 120 alunos (período

integral) ou 240 alunos (dois turnos). Quanto ao tipo "C", a creche seria de 781,26 m² para implantação

em terreno de 45 m x 35 m e atender a uma demanda de 60 alunos (período integral) ou 120 alunos (dois

turnos).

PROJETO PADRÃO FNDE | PROINFÂNCIA | 2013

TIPOLOGIAS

TERRENO

(Dimensões

mínimas)

ÁREA

CONSTUÍDA (m²) DEMANDA ATENDIDA

Proinfância tipo B Educação infantil 40 m x 70 m 1323,58 120 alunos (Período Integral)

240 alunos (dois turnos)

Proinfância tipo C Educação infantil 45 m x 35 m 781,26 60 alunos (Período Integral)


Tabela 1 – Projetos tipo B e C

21. Posteriormente, o FNDE disponibilizou novas versões dos projetos, Tipo 1 e Tipo 2, que

passaram a ser utilizadas a partir de maio 2015, substituindo aos projetos B e C disponibilizados em

janeiro de 2013.

PROJETO PADRÃO FNDE | PROINFÂNCIA | 2015

TIPOLOGIAS

TERRENO

(Dimensões

mínimas)

ÁREA

CONSTRUÍDA

(m²)

DEMANDA ATENDIDA

Proinfância tipo 1 - Educação infantil 40 m x 70 m 1.513,16 188 alunos (Período Integral)


Proinfância tipo 2 - Educação infantil 45 m x 35 m 895,53 94 alunos (Período Integral)


Tabela 1 – Projetos tipo 1 e 2

22. Além desses projetos, como uma tentativa de dar maior celeridade à construção das creches

do Proinfância, em 2013, o FNDE lançou três editais, por meio do Sistema de Registro de Preços (SRP).

Esses editais foram realizados no âmbito do Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC) e

previram a implantação de creches no mesmo partido arquitetônico do projeto-padrão por meio de

metodologias construtivas inovadoras.

23. Dos certames, resultou a possibilidade de adesão às atas, pelos municípios para a construção

de creches. Cada município, a depender de sua localização geográfica, poderia aderir a uma das atas. Os

certames resultaram na contratação de empresas que propuseram três diferentes metodologias

construtivas (Painéis em Concreto/PVC - Global Housing System; Painéis com molduras de aço leve e

placas cimentícias - Light Steel Framing; e Painéis em placa de resina reforçada com fibra de vidro -

Wall System).

24. Convém destacar que a legalidade da utilização do SRP para a realização de obras foi

discutida no TC 019.318/2013-8, tendo sido prolatado o Acórdão 2.600/2013-TCU-Plenário,

determinando à SecobInfraurbana que "acompanhe o desenrolar das contratações objeto dos editais

analisados, desde a construção até o pós-obra". Tal deliberação é uma das motivadoras do presente

processo de monitoramento.

http://www.fnde.gov.br/programas/proinfancia/proinfancia-projetos-arquitetonicos-para-construcao/proinfancia-tipo-1

http://www.fnde.gov.br/programas/proinfancia/proinfancia-projetos-arquitetonicos-para-construcao/proinfancia-tipo-2



III. Funcionamento do Programa

25. Em relação ao funcionamento do programa, a entidade interessada em receber recursos deve

informar esta necessidade em seu Plano de Ações Articuladas (PAR) e encaminhar eletronicamente os

documentos pertinentes ao FNDE, via Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle do

Ministério da Educação (Simec).

26. Para habilitação na ação de construção de escolas de educação infantil, podem ser adotados

projetos-padrão, fornecidos pelo FNDE, cujos parâmetros técnicos de implantação são predefinidos pela

autarquia, em consonância com as diretrizes da Secretaria de Educação Básica do MEC. Os projetos-

padrão do FNDE são nomeados “Tipo B”, “Tipo C”, “Tipo 1” e “Tipo 2” e os projetos elaborados pelos

proponentes são nomeados projetos “Tipo A”.

27. A transferência de recursos para a execução de projeto aprovado é efetuada por meio de

Termo de Compromisso entre o FNDE, o município, o estado ou o Distrito Federal.

28. Para a aquisição de mobiliário e equipamentos, é necessário seguir as especificações técnicas

e os quantitativos definidos pelo FNDE, sendo que os recursos para tais itens serão repassados mediante

a comprovação da execução da obra no módulo de monitoramento de obras do Simec, a qual cabe aos

municípios realizá-las mensalmente.

IV. Resolução/CD/FNDE 13/2012

29. A Resolução/CD/FNDE n. 13, de 8 de junho de 2012 estabelece os critérios de transferência

automática de recursos a municípios, estados e Distrito Federal, a título de apoio financeiro, para

construção de unidades de educação infantil – Proinfância, quadras esportivas escolares cobertas e

cobertura de quadras escolares no âmbito do Plano de Aceleração do Crescimento – PAC 2.

30. Quanto às responsabilidades financeiras para construção das creches do Proinfância, a

resolução informa no art. 5°, inciso III, alínea "d" que cabe a cada município "responsabilizar-se, com

recursos próprios, pela implementação de obras e serviços de terraplenagem e contenções, infraestrutura

de redes (água potável, esgotamento sanitário, energia elétrica e telefonia), bem como aqueles

necessários à implantação do empreendimento".

31. Assim, extrai-se do texto que o financiamento do FNDE se refere apenas às edificações dos

prédios do projeto-padrão, excluindo-se toda a infraestrutura restante, inclusive muros. A seguir, na

alínea "e", a referida resolução informa que o município deve garantir, com recursos próprios, a

conclusão das obras caso o valor transferido seja insuficiente para tanto. Portanto, aditivos para

acréscimos de valores também seriam de responsabilidade dos municípios, sendo que o FNDE repassa

um valor fixo, previsto nos respectivos termos de compromisso.

32. O art. 10º da citada resolução estabelecia os critérios de repasse para os financiamentos de

obras do Proinfância, nas seguintes proporções de andamento financeiro: I - até 40% do valor da(s) obra(s) após aceitação do Termo de Compromisso;

II - até 30% do valor da(s) obra(s) após o registro da ordem de serviço emitida ao contratado

comprovada por meio da anexação do documento no SIMEC;

III - até 25% do valor da(s) obra(s) quando o ente comprovar por meio da inserção de relatório de

vistoria técnica no SIMEC o atingimento mínimo de 30% de execução físico-financeira;

IV - até 25% do valor da(s) obra(s) quando o ente comprovar por meio da inserção de relatório de

vistoria técnica no SIMEC o atingimento mínimo de 60% de execução físico-financeira.

Parágrafo único - Os recursos serão transferidos obedecendo ao andamento de cada obra podendo

haver vários repasses para um mesmo termo de compromisso

33. Diante da má gestão de pagamentos às empresas pelos entes, o artigo foi alterado pela

https://www.fnde.gov.br/fndelegis/action/UrlPublicasAction.php?acao=abrirAtoPublico&sgl_tipo=RES&num_ato=00000013&seq_ato=000&vlr_ano=2012&sgl_orgao=CD/FNDE/MEC



Resolução/CD/FNDE n. 7, de 5 de agosto de 2015, passando a ter o seguinte texto: Art. 10º. Os recursos serão transferidos em parcelas, de acordo com a execução da obra, sendo a

primeira no montante de até 15%, após inserção da ordem de serviço de início de execução da obra,

no Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle do Ministério da Educação - Simec,

módulo Obras 2.0.

Parágrafo único. As demais parcelas serão transferidas após a aferição da evolução física da obra,

comprovada mediante o relatório de vistoria inserido no Sistema Integrado de Monitoramento

Execução e Controle do Ministério da Educação - Simec, módulo Obras.2.0, e aprovado pela equipe

técnica do FNDE.

34. Assim, recentemente, a transferência de recursos do FNDE aos entes beneficiados passou a

ser realizada de acordo com a evolução física da obra, comprovada mediante o relatório de vistoria

inserido no Sistema e aprovado pela equipe técnica do FNDE.

V. Valores repassados pelo Proinfância

35. Desde o início do Programa Proinfância em 2008 até 31 de dezembro de 2016, foi repassado

a outros entes um total de R$ 5,97 bilhões, conforme discriminado na tabela abaixo.

Ano Valores repassados

2008 R$ 666.540.000,00

2009 R$ 155.147.875,22

2010 R$ 533.653.636,86

2011 R$ 788.701.403,22

2012 R$ 1.477.638.581,74

2013 R$ 698.631.892,40

2014 R$ 929.174.550,71

2015 R$ 306.316.321,57

2016 R$ 415.133.848,10

Total Geral R$ 5.970.938.109,82

Tabela 3 – Valores repassado para o Proinfância por ano

36. Em relação aos valores já repassados para o programa separado por tipologia de obra, o

FNDE apresentou a tabela 4 (abaixo), adicionou também que há convênios que possuem obras de

diferentes tipologias pactuadas no mesmo instrumento, os quais possuem forma de repasse proporcional

à evolução global, portanto não há como precisar o valor proporcional à evolução de diferentes tipologias

no mesmo instrumento.

Tipologia Valores repassados

Escola de Educação Infantil Tipo A R$ 257.971.144,99

Escola de Educação Infantil Tipo B R$ 3.600.149.978,14

Escola de Educação Infantil Tipo C R$ 831.981.921,74

MI - Escola de Educação Infantil Tipo B R$ 568.684.170,76

MI - Escola de Educação Infantil Tipo C R$ 101.904.596,66

Projeto 1 Convencional R$ 367.579.805,22

Projeto 2 Convencional R$ 227.776.869,52

Projeto Tipo B - Bloco Estrutural R$ 12.064.115,88

Projeto Tipo C - Bloco Estrutural R$ 2.825.506,92

Total Geral R$ 5.970.938.109,82

Tabela 4 – Valores repassado para o Proinfância por tipologia



37. Em relação a valores futuros previstos para o programa, o FNDE informou que, devido à

não abertura e cadastramento das novas demandas dos municípios no novo ciclo do PAR, ainda não é

possível apresentar uma estimativa de demanda para novas pactuações. Porém, relacionadas às obras do

ciclo 2011-2014 que ainda possuem saldo a pagar (4.418 obras), estima-se uma necessidade financeira

total de R$ 4,6 bilhões para a conclusão de todos os termos pactuados no período, para pagamento

gradual e proporcional conforme evolução das obras.

VI. Os Acórdãos

38. Os Acórdãos que geraram o presente monitoramento trataram sobre a construção das creches

que fazem parte do Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Educação

Infantil (Proinfância) do FNDE.

39. O Acórdão 2.600/2013-Plenário foi proferido no âmbito de

representação (TC 019.318/2013-8) formulada por equipe de auditoria a partir de irregularidades em

auditoria empreendida no Programa. A representação tinha como foco os indícios de irregularidades

presentes nos Editais de Registro de Preços (SRP) n. 93/2012 (abrangência Nordeste), n. 94/2012 (Sul e

Sudeste) e n. 09/2013 (Norte e Centro-Oeste).

40. O referido aresto fez diversas determinações a respeito dessa matéria, entre as quais podem

ser destacadas: (i) implementar plano de monitoramento para obras de metodologia inovadora; e

(ii) adotar medidas para evitar que as empresas vencedoras optem por não contratar com eventuais

interessadas em aderir à Ata de Registro de Preços licitada.

41. Já o Acórdão 2.580/2014-Plenário foi proferido em auditoria (TC 007.116/2013-6) realizada

no FNDE, com o objetivo de fiscalizar o Proinfância. Nesse acordão foram determinadas uma série de

medidas a serem adotadas pela Autarquia.

42. Entre as principais medidas demandadas pelo TCU ao FNDE, podem ser mencionadas:

(i) apresentar nos futuros relatórios de gestão a situação dos empreendimentos paralisados; (ii)

implementar plano de fiscalização in loco; (iii) realizar levantamento acerca da quantidade de obras

paralisadas, em atraso ou ainda sem funcionamento; (iv) incluir em seu plano de supervisão ações para

colocar as creches, que estejam ou fiquem prontas, em funcionamento; além de outras medidas com

vistas a realizar ajustes nas planilhas orçamentárias e nos projetos.

43. Por sua vez, o Acórdão 608/2015 – Plenário foi emitido no âmbito da Fiscalização de

Orientação Centralizada (TC 001.073/2014-1). A referida FOC teve por objetivo fiscalizar a implantação

de escolas para atendimento à educação básica, no âmbito de transferências de recursos federais do

FNDE nos estados de Bahia, Espírito Santo, Goiás (auditoria-piloto), Mato Grosso, Paraíba, Piauí,

Roraima, Santa Catarina e São Paulo, em alguns programas voltados para educação, entre eles o

Proinfância.

44. O escopo dessa última auditoria foi mais abrangente e abarcou, além do Proinfância, outros

programas de construção de quadras escolares e escolas com projeto padronizado de ensino fundamental

e médio. Além disso, nesse trabalho, a equipe de auditoria fez verificações amostrais acerca dos dados

do Simec, havendo sido inspecionadas mais de 150 obras nos Estados supramencionados.

45. Dessa maneira, entre as principais determinações feitas pelo Tribunal no Acórdão 608/2015-

TCU-Plenário, é possível destacar: (i) elaborar plano de ação para aprimorar o Sistema Integrado de

Monitoramento, Execução e Controle do Ministério da Educação (Simec) - Módulo Obras 2.0 por meio

da criação de críticas automatizadas; (ii) adotar providências com vistas a melhorar a confecção dos



laudos técnicos de supervisão de obra e das memórias de cálculo; (iii) rever os procedimentos para

aprovação dos terrenos; (iv) evitar atrasos e outras deficiências nas obras de metodologias inovadoras;

(v) orientar os entes tomadores dos recursos a acionar os competentes órgãos de registro e fiscalização

profissional dos sistemas CONFEA/CREAs e CAUs nos casos a envolver problemas de segurança

estrutural; (vi) atentar apara a necessidade de observância dos requisitos de acessibilidade de pessoas

portadoras de deficiência; e (vii) detalhar a situação atualizada de obras cuja paralisação foi identificada

nas auditorias.

II.3. Objetivo e questões de auditoria

46. A presente fiscalização teve por objetivo verificar o cumprimento de determinações do TCU

dirigidas ao FNDE por meio dos Acórdãos 2.600/2013, 2.242/2014, 2.580/2014, 3.469/2014 e 608/2015,

todos do Plenário. As recomendações contidas nesses acórdãos serão analisadas em cada processo

específico, não fazendo parte do escopo deste monitoramento.

47. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo

aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:

48. Questão 1: O FNDE cumpriu as determinações contidas nos Acórdãos 2.600/2013-Plenário

e 2.242/2014-Plenário?

49. Questão 2: O FNDE cumpriu as determinações contidas nos Acórdãos 2.580/2014-Plenário

e 3.469/2014-Plenário?

50. Questão 3: O FNDE cumpriu as determinações contidas nos Acórdãos 608/2015-Plenário?

II.4. Metodologia utilizada

51. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal

de Contas da União (Portaria-TCU n. 280, de 8 de dezembro de 2010, alterada pela Portaria-TCU n. 168

de 30 de junho de 2011) e com observância aos Padrões de Monitoramento estabelecidos pelo TCU

(Portaria-Segecex n. 27 de 19 de outubro de 2009).

52. Durante o planejamento e a execução da auditoria, o levantamento das informações sobre a

obra foi realizado por meio de ofícios de requisição, e-mails e contatos telefônicos ao Fundo Nacional

de Desenvolvimento da Educação. Para responder às questões de auditoria e elaborar as matrizes de

planejamento e de achados foram utilizadas as seguintes técnicas de auditoria: análise documental;

pesquisa em sistemas informatizados e sítio eletrônicos; confronto de informações e documentos;

comparação com a legislação, a jurisprudência do TCU e a doutrina; e vistoria in loco.

53. Nesse aspecto, cabe apresentar também a metodologia utilizada para escolha das escolas

visitadas para observar o atendimento às determinações do TCU e a qualidade das obras. A amostra foi

selecionada considerando a materialidade de cada tipo de construção e a viabilidade logística da equipe

de auditoria. Dito isto, optou-se por restringir a seleção das obras às seguintes tipologias: escola de

educação infantil tipo B, espaço educativo - 04 salas, espaço educativo - 06 salas e MI - escola de

educação infantil tipo B. Os projetos convencionais 1 e 2, apesar da materialidade, não foram objetos de

determinação nos Acórdãos relacionados, devido a isso não entraram no escopo.

54. Prosseguindo na escolha das escolas a serem visitadas, a equipe de auditoria selecionou um

estado em cada região do Brasil, de modo a obter uma amostra representativa do programa no país

inteiro. Primeiramente, os Estados selecionados foram os que apresentavam a maior quantidade de obras,

dentre as tipologias selecionadas no escopo, em cada região: Pará, Maranhão e Minas Gerais (Gráfico

2).

https://contas.tcu.gov.br/fiscalis/Web/Fiscalis/Execucao/MantemMatrizPlanejamento/MatrizPlanejamentoTelaInicial.faces?origem=menu&hidCodFiscalizacao=30867





55. Nesse ponto, cabe apresentar duas exceções: Distrito Federal e Paraná. O Distrito Federal

foi escolhido como piloto, devido à logística e à economicidade da auditoria. Já o Paraná foi escolhido

devido à auditoria empreendida no âmbito estadual pela Secex-RS no estado do Rio Grande do Sul. O

RS é a unidade federativa da região Sul com maior quantidade de obras dentre as tipologias que integram

o escopo do presente trabalho.

56. Em algumas obras visitadas, foram observadas, até o período das inspeções físicas

(23/11/2016 a 20/1/2017), creches prontas que ainda não foram tomadas todas as medidas

administrativas para seu efetivo funcionamento (ID: 1009200, 30151) e algumas apresentavam

desgastes devido a intempéries e vandalismo, necessitando de reformas para iniciar o funcionamento

(ID: 24647, 24649, 1001707). Esses casos, isto é, obras concluídas, mas sem funcionamento, fazem parte

do escopo de trabalho atualmente em execução pela SecexEducação (conforme TC 025.153/2016-1), o

qual abarca o funcionamento do programa.

57. Após a escolha dos estados, foram selecionados municípios próximos às capitais,

permitindo, assim, uma logística viável para a fiscalização. A relação das escolas e creches que foram

inspecionadas está representada pelo papel de trabalho “Obras, escolas e creches vistoriadas pela equipe

de auditoria “ (evidência 16).

58. Em relação às obras de metodologia inovadora, essas não apresentaram uma parcela

significante no total das obras já iniciadas (4,35%). Entretanto, diante da particular preocupação com as

obras envolvendo metodologia inovadora, procurou-se inspecioná-las dentro das regiões escolhidas. No

caso, os estados escolhidos que apresentavam obras com essa metodologia foram Pará e Paraná.

59. Em seguida, cabe trazer um retrato das obras financiadas pelo FNDE em todo o país, razão

pela qual apresentam-se tabelas e gráficos ao final deste tópico.

60. Nas tabelas, verifica-se que o maior número de obras financiadas com recursos federais

localiza-se na Bahia, seguido por Minas Gerais, Pará, Rio Grande do Sul e São Paulo.

61. Além disso, convém notar que, no âmbito do Proinfância, o maior número de obras é de

Escola de Educação Infantil Tipo B (38,71%), seguido por Escola de Educação Infantil Tipo C (16,32%).

62. Ademais, a maior proporção de obras paralisadas frente a obras já iniciadas encontra-se no

estado do Amapá (36,36%), seguido por Sergipe (21,31%), Rio de Janeiro (19,05%) e Alagoas (16,36%).

63. Para início dos trabalhos, optou-se por aplicar os procedimentos definidos no planejamento

da auditoria em algumas cidades no Distrito Federal, sendo a vistoria piloto, como forma a avaliar a

adequação da matriz de planejamento aos objetivos traçados. As obras foram escolhidas em função da

proximidade com a sede desta Corte de Contas, de forma distribuída, a fim de obter uma amostra do

Distrito Federal como um todo.

64. Foram adotadas as seguintes técnicas de auditoria para as vistorias in loco:

a) extração de dados disponíveis no Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e

Controle (Simec), no que se refere à situação das obras, possíveis causas de paralisações e inoperâncias

de obras concluídas;

b) inspeção física das obras nos municípios selecionados, visando: identificar a situação e as

causas das obras paralisadas, atrasadas ou inoperantes; a qualidade das obras concluídas; e as

características de acessibilidade.

65. A lista de obras aqui expostas foi retirada do Sistema Integrado de Monitoramento, Execução

e Controle do Ministério da Educação (Simec) - Módulo Obras 2.0 no dia 1/2/2017.



Gráfico 1 - Total de obras extraídas a partir do Simec por situação em 1º/2/2017.

Tabela 5 – Obras por “Situação da obra” em 1º/2/2017

Tipologia da obra Total de obras % do total

Escola de Educação Infantil Tipo A 333 3,77%

Escola de Educação Infantil Tipo B 3416 38,71%

Escola de Educação Infantil Tipo C 1440 16,32%

MI - Escola de Educação Infantil Tipo B 1068 12,10%

MI - Escola de Educação Infantil Tipo C 394 4,47%

Projeto 1 Convencional 1181 13,38%

Situação da obra Número de obras

Concluída 3457

Contratação 190

Em Reformulação 475

Execução 1803

Inacabada 468

Licitação 497

Obra Cancelada 374

Paralisada 420

Planejamento pelo proponente 1140

Total Geral 8824



Projeto 2 Convencional 974 11,04%

Projeto Tipo B - Bloco Estrutural 12 0,14%

Projeto Tipo C - Bloco Estrutural 6 0,07%

Total Geral 8824 100,00%

Tabela 6 – Obras por “Tipologia da obra” em 1º/2/2017

Gráfico 2 – Obras do escopo por UF em 1º/2/2017

Gráfico 3 – Obras do Simec financiadas por recursos federais por UF em 1º/2/2017

41

19

7

27

3

36

65

9

36

9

11

0

57

33

1

68

4

59

0

18

8 23

5

58

8

18

4

31

1

23

5

47

2

11

2 13

6

73

52

50

0

23

9

82

48

9

19

6

A C A L A M A P B A C E D F E S G O M A M G M S M T P A P B P E P I P R R J R N R O R R R S S C S E S P T O

OBRAS DO ESCOPO POR UF

29

0

60

0 75

7

14

9

28

15

17

19

21

2

21

0

11

95

19

73

27

78

71

3

78

9

19

81

70

0

21

01

10

17

14

88

10

08

57

6

29

4

11

8

17

64

86

2

35

0

15

34

51

2

A C A L A M A P B A C E D F E S G O M A M G M S M T P A P B P E P I P R R J R N R O R R R S S C S E S P T O

OBRAS DO SIMEC POR UF

UF Obras iniciadas Obras paralisadas

% de paralisadas

frente às iniciadas

AC 26 0 -

AL 110 18 16,36%

AM 127 4 3,15%

AP 11 4 36,36%

BA 477 54 11,32%



Tabela 7 – Obras iniciadas e paralisadas por UF em 1º/2/2017

Situação da obra

Quantidade de obras

Convencional +

Metodologia

Inovadora

% Convencional % das obras

convencionais

Metodologia

inovadora %

Concluída 3443 39,02% 3374 38% 69 0,78%

Contratação 182 2,06% 175 2% 7 0,08%

Em Reformulação 474 5,37% 11 0% 463 5,25%

Em execução 1813 20,55% 1666 19% 147 1,67%

Inacabada 477 5,41% 462 5% 15 0,17%

Licitação 508 5,76% 503 6% 5 0,06%

Obra Cancelada 374 4,24% 213 2% 161 1,82%

Paralisada 409 4,64% 256 3% 153 1,73%

Planejamento pelo

proponente 1144 12,96% 700 8% 444 5,03%

Total 8824 100,00% 7360 83% 1464 16,59%

Tabela 8 – Obras convencionais e Metodologia inovadora por “Situação da obra” em 1º/2/2017

II.5. Volume de recursos fiscalizados

66. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 10.598.252.447,28. Este

número corresponde ao montante já repassado pelo programa até 31 de dezembro de

2016 (R$ 5,97 bilhões) e também ao saldo a pagar (R$ 4,6 bilhões) dos termos já pactuadas, para

pagamento gradual e proporcional conforme evolução das obras.

II.6. Benefícios estimados da fiscalização

CE 269 24 8,92%

DF 59 8 13,56%

ES 70 5 7,14%

GO 279 24 8,60%

MA 335 12 3,58%

MG 794 32 4,03%

MS 145 14 9,66%

MT 187 11 5,88%

PA 336 20 5,95%

PB 172 11 6,40%

PE 194 11 5,67%

PI 158 7 4,43%

PR 498 18 3,61%

RJ 84 16 19,05%

RN 133 9 6,77%

RO 50 3 6,00%

RR 30 0 -

RS 495 60 12,12%

SC 283 3 1,06%

SE 61 13 21,31%

SP 626 38 6,07%

TO 139 1 0,72%

Total Geral 6148 420 6,83%



67. Dentre os benefícios estimados para esta fiscalização, podem ser mencionadas melhorias na

gestão e fiscalização de convênios e termos de compromisso relacionados ao Proinfância pela entidade

auditada (FNDE); a tomada de providências com vistas ao ressarcimento de valores resultantes de dano

ao erário; além do aumento da expectativa de controle sobre as entidades fiscalizadas.

III. Achados de auditoria

III.1. Baixo percentual de conclusão das obras com metodologia inovadora

68. Verificou-se baixo percentual de conclusão de obras com metodologia inovadora decorrente:

(i) da inadequação de critérios objetivos nos editais para o dimensionamento geográfico dos lotes; (ii)

das providências insuficientes pelo FNDE, na condição de gestor do programa, quanto aos atrasos,

paralisações e abandonos pelas empresas contratadas; e (iii) da inexecução do objeto da licitação pelas

empresas executoras.

69. De plano, cabe notar que, embora possua alta materialidade, o presente achado pode ser

caracterizado como indício de irregularidade grave que não prejudique a continuidade-IGC, conforme

art. 121, § 1º, inciso VI, da Lei 13.408/2016 (LDO 2017), afastando sua caracterização como IGP, em

razão de o FNDE ter buscado mitigar o problema do baixo percentual de conclusão das obras por meio

da reformulação dos Termos de Compromisso pactuados para execução de creches em Metodologias

Inovadoras (Tipo B ou Tipo C) e para o sistema construtivo convencional (Tipo 1 ou Tipo 2), evidência

16.

Da ausência de critérios objetivos adequados para dimensionamento do parcelamento geográfico

dos lotes com metodologia inovadora

70. Verificou-se ausência de critérios adequados para dimensionamento do parcelamento

geográfico dos lotes de obras com metodologia inovadora, nos editais de Registro de Preços nº 93/2012,

94/2012, e 09/2013, que acarretou o baixo percentual de execução das obras.

71. Ao analisar os editais de Registro de Preços nº 09/2013, 93/2012 e 94/2012, constatou-se

que o critério de julgamento “Menor Preço por Grupo”, utilizado para a classificação das empresas, foi

inadequado, considerando a forma restritiva em que o certame foi geograficamente parcelado, não

permitindo ampla participação de licitantes conforme prescrito no inciso VI do art. 4º da Lei 12.462/2011

(RDC), bem como não observando os princípios da eficiência e economicidade, conforme art. 3º do

Regime Diferenciado de Contratação (RDC).

72. Observa-se, da análise dos respectivos projetos básicos (evidência 12), que não constam

estudos e critérios objetivos que justifiquem o parcelamento geográfico e dimensionamento dos lotes

adotados nas respectivas licitações.

73. Ao final do procedimento licitatório, a distribuição das empresas no Brasil ficou conforme

o mapa abaixo:



Fonte: site do FNDE

74. Por consequência do parcelamento geográfico inadequado do objeto e da falta de critérios

para adequado dimensionamento dos lotes licitados, as quatro empresas selecionadas, em função da

extensão territorial, tiveram dificuldades técnicas relacionadas à implementação das novas tecnologias

de construção e muitas delas abandonaram as obras. Constatou-se ainda a incapacidade das empresas de

fornecer a quantidade de material conforme a demanda, conforme relatado pelo FNDE na resposta ao

Oficio 05/490-TCU/SeinfraUrbana (págs. 7-8).

75. Corroborando esta informação, a Secex-RS, em auditoria nas obras das escolas do estado do

Rio Grande do Sul, detectou, ao final de seus trabalhos, que a empresa MVC Plásticos “não foi capaz de

executar os compromissos assumidos com as diversas prefeituras”, causando atrasos, paralisações e/ou

abandonos de obras, por falhas de planejamento, gestão, logística ou descompasso financeiro (cf.

Acórdão 3.073/2016 – TC 020.299/2016-8).

76. Extraindo os dados do Simec, com o objetivo de comparar o total de obras inicialmente

planejado para utilizar a metodologia inovadora – sob as tipologias “MI - Escola de Educação Infantil

Tipo B” e “MI - Escola de Educação Infantil Tipo C” – com o número de obras concluídas nessa

metodologia, encontra-se o percentual de 4,7% de obras concluídas, conforme quadro abaixo:

Quadro 1 - Percentual de obras com metodologia inovadora concluídas sobre o total inicial previsto

Fornecedor/nº

Metodologia Concluídas

Total

Geral

%

concluído

Casa Alta

Construções Ltda (1)

PVC/Concreto

25 456 5,5%

Consórcio

Proinfância Brasil -

PIB (2) *

Light Steel Frame - Placa

cimentícia

13 248 5,2%

Consórcio Concreto PVC/Concreto 15 143 10,5%



* Construtora Ferraz Ltda. e Kofar Industria e Comercio de Produtos Metalúrgicos Ltda e J.L.A.

Construções e Comercio LTDA.

** Construtora Venâncio Ltda e JGA Engenharia Ltda

Fonte: dados extraídos do Simec e do site do FNDE no dia 27/1/2017

77. Do total inicial de 1.482 escolas planejadas com metodologia inovadora, 1.005 do tipo B e

408 escolas do tipo C não estão concluídas, considerando a meta inicial planejada. Registra-se que, em

tempo integral, as escolas Tipo B comportam até 120 alunos e as do Tipo C, 60 alunos, dessa forma,

deixaram de ser atendidas, dentro do prazo inicial planejado, cerca de 145 mil crianças em tempo integral

ou 290 mil crianças em dois turnos.

78. Percebe-se que a concentração em poucas empresas acarretou na baixa execução das obras

envolvendo todas empresas vencedoras das metodologias inovadoras, em razão das dificuldades

logísticas encontradas bem como pela falta de adequada capacidade técnico-operacional. Considerando

os prazos de vigência, para a conclusão das obras em metodologia inovadora, de 210 dias corridos para

as escolas Tipo B e de 150 dias corridos para as escolas tipo C, conforme item 9.7 dos editais de Registro

de Preços, os projetos que utilizaram essa modalidade construtiva, de maneira geral, deveriam estar hoje

concluídos ou nos estágios finais de conclusão, pois iniciaram em meados de 2014.

79. Fato que mitiga a gravidade da situação foi a decisão do FNDE em reformular os Termos de

Compromisso pactuados para execução de creches em metodologia inovadora. Conforme resposta do

FNDE ao Ofício 4/490 SeinfraUrbana (evidência 15), “a reformulação consiste na repactuação do termo

para que a obra seja construída em tecnologia convencional por uma empresa vencedora de processo

licitatório realizado pela prefeitura”. Para isso, consoante resposta ao Ofício 2/490 SeinfraUrbana, os

entes tiveram que observar as condições necessárias para solicitar a reformulação, bem como enviar

proposta para análise e avaliação da equipe técnica do FNDE.

80. A Autarquia, em resposta ao Ofício 06/490-TCU/SeinfraUrbana, esclarece que as creches

em metodologia inovadora com avanço físico entre 0,1% a 4%, podem ser reformuladas para os novos

projetos, pois os serviços executados não comprometem a implantação dos novos serviços em método

convencional. As obras com percentual de execução entre 4,1% a 12%, com os serviços relativos à

fundação, possuem projeto em alvenaria de bloco estrutural, que permite o aproveitamento dos serviços

já executados.

81. Atualmente, do total de 1.482 obras previsto para utilizar metodologia inovadora, 939 não

foram iniciadas, o equivalente a 63,4% do total, conforme quadro abaixo.

Quadro 2 - Percentual de obras com metodologia inovadora iniciadas e não iniciadas

Situação Quantidade %

Inacabadas 11 0,7%

Canceladas 160 10,8%

Paralisadas 161 10,9%

Em execução 142 9,6%

Concluídas 69 4,7%

Obras iniciadas 543

Em reformulação 475 32,1%

Planejamento pelo proponente 452 30,5%

PVC (3) **

MVC Plásticos (4)

Materiais compósitos - perfis

pultrudados 16 635 2,5%

Total 69 1482 4,7%



Contratadas 7 0,5%

Em Licitação 5 0,3%

Obras não iniciadas 939

Total 1482

Fonte: Simec (data-base 2/2/2017)

82. Como consequências do mau planejamento na adoção de metodologias inovadoras que

contribuíram para o insucesso do projeto, citam-se: (i) a sua aplicação em todo o país, inclusive nos

municípios distantes dos centros fornecedores da tecnologia; e (ii) a concentração em poucas empresas

– a divisão geográfica adotada no projeto básico e no edital permitiu que empresas vencedoras ficassem

com uma quantidade de obras desproporcional à sua capacidade operacional, que ao final, acarretou em

custos logísticos que inviabilizaram a execução das obras.

83. Considera-se que a causa para o parcelamento geográfico inadequado do objeto em relação

às obras com metodologia inovadora foi a falta de estudos e critérios que respaldassem o bom

planejamento – em que poderiam ser melhor previstas a logística suficiente e necessária, tanto de

recursos humanos como de materiais e equipamentos, compatíveis com as metodologias propostas –

associada a uma melhor análise econômico-financeira das empresas vencedoras.

84. Ressalta-se que os editais nº 09/2013, 93/2012 e 94/2012 (evidência 6) foram objeto de

análise na representação formulada por equipe de auditoria deste Tribunal, no TC 019.318/2013-8, cuja

decisão, por meio do Acórdão 2.600/2013-Plenário, foi a de notificar o FNDE, acerca das seguintes

impropriedades: (i) opção conferida à vencedora do certame de não contratar a integralidade dos

quantitativos licitados na Ata de Registro de Preços, em desconformidade com o mens legis estabelecido

no art. 96 c/c art. 99 do Decreto 7.581/2011; (ii) licitação de obra executada por meio do regime de

contratação integrada sem a utilização da modalidade técnica e preço, em contrariedade ao disposto no

art. 9º, inciso III, da Lei 12.462/2011; e (iii) anteprojeto de engenharia com estimativas de metodologia

executiva e tecnologia construtiva antieconômica.

85. Observa-se que essa representação focou apenas em aspectos de legalidade, especificamente

os indícios de irregularidades presentes nos Editais nº 09/2013, 93/2012 e 94/2012, não tendo como

escopo a operação e gestão do programa.

86. Não obstante essas impropriedades, em favor da proteção ao interesse público primário, o

TCU decidiu, à época, excepcionalmente, não suspender a licitação, avisando que, se as impropriedades

fossem repetidas, poderia redundar na anulação dos futuros certames.

87. Registra-se que, em pedido de reexame, o TCU, por meio do Acórdão 2.242/2014-Plenário,

excluiu do Acórdão 2.600/2013-Plenário a referida notificação a ser dada àquela fundação. Conforme

voto condutor desse recurso, encontrava-se em tramitação no TCU o TC 007.116/2013-6, que tratou da

consolidação das fiscalizações efetuadas nas obras atinentes ao Proinfância, e nele seriam discutidas

com profundidade as questões relativas à possível antieconomicidade dos projetos-padrão do programa.

88. Nesse processo citado, em razão do avanço dos contratos, inclusive com obras já concluídas,

recomendou-se ao FNDE que implementasse:

plano de ação para enfrentar os riscos envolvidos na utilização das tecnologias não convencionais,

fundamentalmente no que se refere ao domínio da tecnologia construtiva para adequadamente

realizar a manutenção das edificações licitadas por meio do Sistema de Registro de Preços após

expirado o prazo de garantia de cinco anos.

(subitem 9.1.5 do Acórdão 2.580/2014-Plenário).

89. Conforme descrito no objetivo deste trabalho, não fez parte do escopo a análise das

recomendações contidas nos acórdãos 2.600/2013, 2.242/2014, 2.580/2014, 3.469/2014 e 608/2015.



Essas serão analisadas em cada processo de monitoramento específico.

90. Não obstante o monitoramento a ser empreendido sobre o item 9.1.5 do Acórdão

2.580/2014-Plenário, que trata da implementação do plano de ação recomendado ao FNDE, esta equipe

de auditoria entende que a ausência e inadequação de critérios objetivos para dimensionamento do

parcelamento geográfico dos lotes com metodologia inovadora, para apenas 4 licitantes, foi uma das

causas que contribuíram para o baixo percentual de conclusão dessas obras com metodologia inovadora.

91. Diante do exposto, conclui-se que o FNDE deixou de ampliar a eficiência nas contratações

das obras públicas com metodologia inovadora quando parcelou geograficamente e dimensionou os lotes

sem critérios objetivos, em desacordo com o inciso I do §1º do art. 1º c/c os art. 3º e 4º, inciso VI, do

Regime Diferenciado de Contratação (RDC).

Das providências insuficientes do FNDE quanto a atrasos e paralisações das obras com

metodologia inovadora

92. O presente item relaciona-se com o monitoramento do item 9.3.2 do Acórdão 608/2015, que

determinou ao FNDE a tomada de providências com vistas a evitar atrasos e outras deficiências nas

obras de metodologias inovadoras, em atenção aos arts. 8º, parágrafo único, 55, inciso IV, 57, § 1º, 66,

70, 78, incisos I, II e III, 86, e 116, § 3º, inciso II, todos da Lei 8.666/1993, além do disposto no art. 3º,

inciso III, alínea ‘f’, da Resolução CD-FNDE nº 24/2012.

93. Após envio do Ofício 02/490-TCU/SeinfraUrbana, que questionou a entidade acerca do

atendimento ao item 9.3.2 do Acórdão 608/2015-Plenário, solicitou-se a indicação das medidas adotadas

para evitar atrasos e outras deficiências nas obras de metodologias inovadoras e como tais medidas

impactaram o andamento do programa. O FNDE, por meio do Ofício nº 27249/2016/Digap-FNDE

(evidência 1), respondeu que, em função dos atrasos na execução das obras, o Ministério da Educação e

o próprio FNDE autorizaram a reformulação dos Termos de Compromisso das creches Tipo B ou Tipo

C em Metodologias Inovadoras para o sistema construtivo convencional.

94. Desse modo, os entes que optarem pela reformulação de suas creches para os novos modelos

(Tipo 1 ou Tipo 2) devem enviar proposta para análise e avaliação da equipe técnica do FNDE para

poder realizar a rescisão do contrato atinente à obra em metodologia inovadora e consequente abertura

de novo processo licitatório no âmbito do convenente para obra convencional.

95. Nesse ofício, o FNDE informou ainda que, para evitar a execução de serviços com qualidade

deficiente nessas obras, o acompanhamento e a verificação das informações inseridas no Simec são feitos

pelas empresas contratadas pelo FNDE por meio de supervisões in loco. De acordo com o plano de

monitoramento de obras do FNDE, há a previsão de realizar cinco supervisões durante a execução da

obra. Se as empresas supervisoras encontrarem irregularidades, há o registro no Simec por meio de

restrições e inconformidades, sendo o município notificado para providenciar a correção junto à empresa

supervisora. Além disso o FNDE informou que notifica, via Simec, os fiscais da obra para

providenciarem a inserção de vistorias das obras que estão com mais de 15 (quinze) dias sem indicação

de que foi vistoriada.

96. Diante da identificação de obras abandonadas, esta equipe de auditoria, por meio do Ofício

03/490-TCU/SeinfraUrbana, questionou o FNDE acerca dos procedimentos adotados junto aos órgãos

estaduais e municipais visando eventuais sanções às empresas contratadas. Em resposta, a autarquia

afirma que a responsabilidade por sancionar empresa que descumpre contrato é do próprio ente

contratante. Alega que, em razão do disposto no art. 95, do Decreto n.º 7.581/2011, cabe ao FNDE, neste

caso, aplicar eventuais sanções relacionadas apenas ao descumprimento das regras da licitação e do

acordo assumido na ata de registro de preços.

97. Em relação ao abandono das obras, o FNDE afirma que, por se tratar de descumprimento

dos contratos, por inexecução contratual, a competência de apurar as responsabilidades e aplicar



eventuais sanções aos fornecedores é dos estados e municípios contratantes que acompanham e

monitoram a execução das obras. Assim, defende não possuir legitimidade, enquanto gerenciador do

registro de preços, “para atuar como se fosse parte nos contratos firmados, exceto se o próprio FNDE os

tivesse firmado na condição de órgão contratante. ”

98. Quanto às alegações da supracitada entidade, não assiste razão em se eximir da

responsabilidade de sancionar as empresas, como se passa a explicar. Conforme consta no art. 95, inciso

VIII, alínea ‘b’, do Decreto 7.581/2011, ao órgão gerenciador cabe a aplicação de sanções que

decorrerem do descumprimento da ata de registro de preços, ressalvado o descumprimento no que

se refere às demandas dos órgãos ou entidades participantes.

99. Desse modo, o FNDE não pode se eximir de sua responsabilidade de aplicar as devidas

sanções, como gerenciador das Atas de Registro de Preços n. 49/2013, 54/2013, 55/2013, 56/2013,

59/2013 e 104/2013 (evidências 7 e 8), às empresas que sistemicamente descumpriram as obrigações a

que se sujeitaram. Nessa esteira, cita-se trecho dos Editais n. 93/2012, 94/2012, e 09/2013 que contêm

inclusive a previsão expressa acerca da questão:

24. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS

24.1. Fica impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios pelo

prazo de até 5 (cinco) anos, bem como demais cominações legais, o FORNECEDOR que:

24.1.3. Ensejar o retardamento da execução ou da entrega do objeto da licitação sem motivo

justificado;

24.1.7. Der causa à inexecução total ou parcial do Contrato.

100. Além disso, esperava-se do FNDE, ao lhe ser dirigido o Ofício 03/490-TCU/SeinfraUrbana,

a descrição sobre sua atuação ativa, junto aos órgãos e entidades participantes, especificamente quanto

ao acompanhamento de como estes estão procedendo com a aplicação de sanções às empresas

contratadas que abandonaram as obras. Importante ressaltar, pois, que o FNDE, além de ser o

gerenciador das referidas atas e o financiador dos recursos, é também o gestor federal do Programa

Proinfância e, portanto, nessa qualidade, em razão do princípio da eficiência e efetividade, é diretamente

interessado no cumprimento das metas desse programa.

101. Observa-se que o art. 96, § 1º, inciso I, do Decreto 7.581/2011 estabelece que órgãos ou

entidades participantes deverão informar ao órgão gerenciador acerca das sanções que aplicarem. Dessa

forma, sob a ótica de gerenciador das atas, o FNDE deve monitorar essas penalidades aplicadas pelos

estados e municípios.

102. Sob a ótica de gestor do programa, e não apenas de gerenciador das atas de registros de

preços, o FNDE deveria orientar e monitorar os órgãos estaduais e municipais acerca do cumprimento

dos objetivos e metas estabelecidos, e, para isso, há o mecanismo de aqueles entes aplicarem eventual

sanção às empresas que descumprem os contratos.

103. Nessa linha, o art. 12 do Decreto nº 7.691/2012, revogado pelo Decreto 9.007/2017, dava

competências à Diretoria de Gestão, Articulação e Projetos Educacionais (Digap) para:

I - gerir e executar os acordos de cooperação técnica internacional, na área de educação, sob a

responsabilidade do FNDE;

II - planejar, coordenar, supervisionar, monitorar e controlar a execução, no âmbito do FNDE,

das ações de programas e projetos educacionais realizados em parceria com as Secretarias, fundações

e autarquias do Ministério da Educação e outros órgãos e entidades nas esferas federal, estadual e

municipal;

III - coordenar a execução da assistência financeira prestada pelo FNDE por meio de seus programas

e projetos educacionais, nas etapas e modalidades de Educação Básica, Educação Profissional e

Tecnológica, Educação Especial, Educação Indígena, Educação de Jovens e Adultos, Áreas

Remanescentes de Quilombos, Aceleração de Aprendizagem, Ensino Profissionalizante, Erradicação

do Analfabetismo e Inclusão Social;



IV - prestar assistência financeira e suporte técnico aos projetos educacionais nas etapas e

modalidades de Educação Básica, Educação Especial, Educação Indígena, Educação do Campo e

Educação Profissional e Tecnológica;

V - prestar assistência financeira e suporte técnico aos Estados e Municípios na execução de projetos

educacionais para a melhoria da infraestrutura das redes públicas e comunitárias de ensino;

VI - coordenar, monitorar e estabelecer parâmetros técnicos para a execução dos programas e

projetos educacionais;

VII - fomentar ações que estimulem a melhoria da gestão, por meio da realização de processos de

formação continuada à distância, na execução, no monitoramento, na avaliação e no controle social

dos programas e ações educacionais junto ao sistema público de ensino e à sociedade civil envolvida;

e

VIII - apoiar os Estados e Municípios na implementação das ações do Plano de Ações

Articuladas, nas áreas de Gestão Educacional, Formação de Professores e dos Profissionais de

Serviço e Apoio Escolar, Práticas Pedagógicas e Avaliação, e Infraestrutura Física e Recursos

Pedagógicos, e dos demais projetos educacionais nas etapas e modalidades de Educação Básica em

parceria com as Universidades e Secretarias do Ministério da Educação. (grifos acrescidos)

104. Do mesmo modo, o art. 15 do citado decreto estabelecia incumbência ao Presidente do

FNDE para:

I - representar o FNDE ativa e passivamente, em juízo, por meio de procuradores, ou fora dele, na

qualidade de seu principal responsável;

II - dirigir as atividades do FNDE de acordo com a finalidade da Autarquia;

III - cumprir e difundir as normas emanadas do Ministério da Educação em sua área de atuação;

IV - enviar a prestação de contas e o relatório anual de atividades ao Ministério da Educação para

posterior julgamento pelo Tribunal de Contas da União;

V - constituir grupos de trabalho, comissões e comitês de apoio consultivo designando os seus

membros, observada a legislação pertinente;

VI - baixar atos normativos no âmbito de sua competência;

VII - ratificar os atos de dispensa e de reconhecimento de inexigibilidade de licitação, de acordo com

a legislação vigente;

VIII - julgar, em última instância administrativa e em conjunto com a Procuradoria Federal e com a

Diretoria Financeira, os recursos interpostos em processos decorrentes da arrecadação do salário-

educação, apresentados na forma e prazos estabelecidos pelo Conselho Deliberativo do FNDE;

IX - praticar os atos administrativos necessários à consecução das finalidades do FNDE; e

X - participar do Conselho Deliberativo. (grifos acrescidos)

105. Corrobora a insuficiência e inadequação dos procedimentos do FNDE a sua resposta, por

meio do Ofício nº 3497/2017/Digap-FNDE (evidência 4), ao Ofício 05/490-TCU/SeinfraUrbana, em que

afirma haver “várias limitações em relação ao que o FNDE pode fazer e cobrar, tantos dos municípios

quanto das empresas executoras para que as obras tenham melhor andamento e agilidade. ”

106. Ressalte-se que o Programa Proinfância é composto por 8.824 obras, incluindo as obras com

metodologia inovadora, as quais representam cerca de 16,8% (1.482 obras) do total do programa.

107. Conforme já relatado, pondera-se que o FNDE buscou mitigar a gravidade da situação a

partir do momento em que decidiu reformular os Termos de Compromisso pactuados para execução de

creches em metodologia inovadora para a tecnologia convencional.

108. Do total de 1.482 obras previsto para utilizar metodologia inovadora, 939 (63%) obras não

foram iniciadas nessa metodologia, sendo que, destas, 475 estão na situação “em reformulação”; 452

estão na situação “planejamento pelo proponente”; 7 estão contratadas e 5 estão em procedimento de

licitação.

109. Ressalte-se que, se o estado ou o município participante propuser a continuidade da escola



com os recursos federais, todas as obras com metodologia inovadora ainda não iniciadas serão

reformuladas. Se os entes optarem em continuar com a metodologia inovadora, estes deverão arcar com

os eventuais complementos de recursos necessários, conforme evidência 11.

110. Há atualmente 543 (37%) obras com metodologia inovadora que foram iniciadas, sendo 11

(1,02%) inacabadas, 160 (11%) canceladas e 161 (10,45%) paralisadas. Além disso, há 142 (10%) em

execução e apenas 69 (4,7%) obras concluídas.

111. Descontando as obras concluídas e as canceladas das obras que não foram iniciadas, o risco

de não conclusão das obras com metodologia inovadora permanece para 314 empreendimentos, cerca

de 3,6% do total das obras do Programa Proinfância, sendo 254 do tipo B e 60 do tipo C, as quais, juntas,

deveriam atender por volta de 34 mil crianças em tempo integral ou 68 mil crianças em tempo parcial.

O valor total dessas obras é de R$ 551 milhões (evidência 13).

Da responsabilidade das empresas pelo baixo percentual de conclusão das obras com metodologia

inovadora

112. Conforme resposta ao Ofício 05/490-TCU/SeinfraUrbana (evidência 4), o FNDE afirma que

as causas que provocaram o baixo percentual de conclusão das obras com metodologia inovadora são:

(i) dificuldades na gestão dos contratos por parte dos entes beneficiados; (ii) demora na liberação dos

terrenos por parte dos entes beneficiados; (iii) dificuldades técnicas relacionadas às novas tecnologias

de construção; (iv) abandono das obras por parte das empresas executoras; (v) terceirização de serviços

por parte das empresas executoras; (vi) incapacidade das empresas de fornecer a quantidade de material

conforme a demanda; e (vii) falhas de execução e má qualidade de materiais apresentados.

113. Observa-se que, dos sete itens apontados pelo FNDE para o baixo percentual de conclusão

das obras, cinco estão diretamente ligados à responsabilidade de execução das obras pelas empresas

contratadas.

(i) Dificuldades técnicas relacionadas às novas tecnologias de construção

114. O FNDE relata que as soluções propostas pelas empresas vencedoras (materiais e técnicas

construtivas) não são de amplo conhecimento dos profissionais da área da construção civil,

principalmente nas cidades do interior. Observou-se, inclusive, insegurança e excesso de zelo pelos

fiscais dos municípios em liberar as medições de pagamentos, atrasando ou paralisando as obras, mesmo

com a disponibilização de material explicativo sobre as metodologias inovadoras.

115. Nesse contexto, vale destacar que o FNDE poderia ter feito experiências piloto com as

metodologias inovadoras pretendidas para acelerar as obras do programa. Dessa maneira, boa parte dos

entraves mencionados poderiam ter sido previamente identificados, dando ao FNDE chance de realizar

melhor planejamento.

116. Porém, optou aquela Autarquia por realizar amplo procedimento de contratação das obras

para todo o território nacional, sem ter feito experiências piloto a fim de aferir a viabilidade das soluções

inovadoras no interior do Brasil, o que corrobora os indícios de mau planejamento.

(ii) Abandono das obras por parte das empresas executoras

117. A Autarquia informa também que a não disponibilização dos terrenos, bem como os atrasos

nas liberações de pagamentos, e desgastes entre a empresa executora e a prefeitura, causaram

desmobilização dos trabalhadores e abandono das obras.

(iii) Terceirização de serviços por parte das empresas executoras

118. O FNDE diz que muitas vezes as empresas vencedoras subcontrataram empresas locais sem

o devido treinamento, causando várias irregularidades nas obras, tanto pela má execução quanto pela

deficiência no armazenamento dos materiais. Isso gerou muitas restrições e inconformidades, causando

atrasos, impedindo o pagamento dos serviços bem como por causa da necessidade de realizar as devidas



correções. A terceirização gerou ainda problemas de ordem trabalhista, entre a empresa executora e a

subcontratada, por atrasos e falta de pagamento aos funcionários, que causaram paralisações de obras.

(iv) Incapacidade das empresas de fornecer a quantidade de material conforme a demanda

119. Houve casos em que a empresa executora fabricava e fornecia as peças. O FNDE informa

que houve atrasos devido à incapacidade de atender a demanda, o que também gerou atrasos e

paralisações. Com estes atrasos, muitas obras foram expostas às intempéries, deteriorando-as, inclusive

peças que já estavam instaladas, tendo por consequência um impacto financeiro às empresas locais,

dificultando a conclusão da obra.

(v) Falhas de execução e má qualidade de materiais apresentados

120. As obras com metodologia inovadora que utilizam tecnologia de pré-moldados requerem

organização e precisão em sua execução. A entidade cita o exemplo da concretagem do radier. Os pontos

das instalações hidráulicas, por exemplo, precisam estar na posição correta. Se os pontos hidráulicos não

estão coerentes com os pontos concretados na fundação, ao realizar a montagem das paredes, o serviço

será executado de maneira incorreta, o que demanda correção, causando grande transtorno à execução

da obra.

121. O FNDE relata que esse tipo de problema ocorreu sistematicamente desde o início das obras

até as etapas finais de construção em maior ou menor grau, em todas as empresas e tecnologias adotadas.

Esses problemas causavam a não liberação do pagamento pelos fiscais da obra além da solicitação das

correções adequadas. Porém, muitos serviços demoraram para ser corrigidos, ou, até mesmo, estavam

inviabilizados para correção, ocasionando, também, atrasos e paralisações.

122. Conforme quadro 1 - “Percentual de obras com metodologia inovadora concluídas sobre o

total inicial previsto” do tópico III.1, verificou-se que as obras, sob a execução de todas as empresas

contratadas, estão com baixo percentual de conclusão em comparação ao número de obras projetado

inicialmente.

123. Conforme evidência 10, verifica-se que, de todas as obras paralisadas com metodologia

inovadora, o principal motivo da paralisação (50%) decorreu do abandono das empresas vencedoras,

confirmando o relatado pelo FNDE. Conforme quadro 1 constante do tópico III.1, o percentual médio

de conclusão pelas empresas, das obras inicialmente planejadas, foi de 4,7%, considerando que a

empresa que mais concluiu obras não passou de 10,5%, caracterizando um problema sistêmico.

124. Ressalta-se também o trabalho da Secex-RS (TC 020.299/2016-8) que identificou a

inexecução contratual pela empresa MVC Componentes Plásticos S.A, que assinou a Ata de Registro de

Preços para executar obras no estado do Rio Grande do Sul, por “falhas de planejamento, gestão,

logística ou descompasso financeiro” não sendo “capaz de executar os compromissos assumidos com as

diversas Prefeituras, causando atrasos paralisações e/ou abandonos de obras. ”, cf. TC 020.299/2016-8,

peça 67, p. 25.

125. Considera-se que as causas para o presente achado são: (i) a ausência e inadequação de

critérios objetivos para dimensionamento do parcelamento geográfico dos lotes com metodologia

inovadora; (ii) os procedimentos insuficientes do FNDE, como gestor do programa, para prestar

assistência técnica aos entes estaduais e municipais, a fim de evitar atrasos e abandonos das obras; (iii)

o descumprimento editalício e contratual pelas empresas vencedoras em virtude de: (a) dificuldades

técnicas relacionadas às novas tecnologias de construção; (b) abandono das obras por parte das empresas

executoras; (c) terceirização de serviços por parte das empresas executoras; (d) incapacidade das

empresas de fornecer a quantidade de material conforme a demanda; e (e) falhas de execução e má

qualidade de materiais apresentados.

126. O planejamento deficiente da iniciativa em executar obras com metodologia inovadora por

parte dos gestores do FNDE contribuiu sobremaneira para a ocorrência do achado, sobretudo ao



considerar a ausência de experiências piloto em uma iniciativa inovadora antes de ampliá-la em larga

escala. Outra evidência de planejamento deficiente, conforme comentado, foi o mau dimensionamento

dos lotes da licitação.

127. Os efeitos gerados pelo achado consistem no prejuízo financeiro aos cofres federais pela

inexecução das obras inicialmente planejadas, o qual, no pior cenário, pode alcançar cerca de R$ 551

milhões (evidência 13), caso nenhuma das obras de metodologia inovadora atualmente inacabada,

paralisada ou em execução venha a ser retomada ou concluída e todos os recursos orçamentários

previstos sejam liberados. Outro efeito do achado refere-se ao atraso da entrega das obras reformuladas.

Além disso, há o consequente não atendimento do déficit escolar envolvendo milhares de crianças, da

ordem de 145 mil em tempo integral ou de 290 mil crianças em dois turnos, podendo não atingir a meta

1 do Plano Nacional de Educação (PNE).

128. Considerando os normativos citados, a gravidade do achado e o tempo no cargo dos gestores,

não é razoável admitir que o gestor-médio teria cometido o mesmo erro que os gestores do caso concreto

cometeram. Conforme o entendimento predominante no TCU sobre o conceito da boa-fé subjetiva,

verifica-se que os gestores não adotaram a postura do gestor-médio, ou seja, do gestor diligente, de

normal conduta cuidadosa.

129. Deveriam os responsáveis ter realizado o planejamento de suas ações (tanto na assinatura do

edital e das atas de registros de preços quanto no monitoramento das obras com metodologia inovadora)

para que não ocorressem atrasos e paralisações que levaram ao baixo percentual de conclusão das obras

em relação ao inicialmente planejado.

130. Em face do exposto, é de se concluir que a conduta dos responsáveis é culpável, razão pela

qual eles devem ser ouvidos em audiência a fim de avaliar se merecem ser apenados com a aplicação de

multa. Ressalta-se, no entanto, que na gestão de Antônio Idilvan de Lima Alencar, CPF: 381.675.653-

00, houve a reformulação dos termos de compromisso de metodologia inovadora para a convencional, o

que mitigou o problema relacionado à execução daquela metodologia.

131. Dessa forma, será proposta a audiência do senhor José Carlos Wanderley Dias de Freitas

CPF: 388.266.584-04, na condição de presidente do FNDE no período de 8/8/2011 a 26/8/2013, que

assinou as Atas de Registro de Preços nº 49/2013, 54/2013, 55/2013, 56/2013 e 59/2013, e do senhor

Antônio Corrêa Neto CPF: 244.743.801-00, na condição de Presidente-interino do FNDE no período de

5/9/2013 a 14/2/2014, que assinou a Ata de Registro de Preços nº 104/2013, por não observarem os

princípios da eficiência e economicidade constante do Regime Diferenciado de Contratações Públicas,

ao não planejarem adequadamente a iniciativa de executar, em larga escala, com metodologias

inovadoras, tendo em vista que não realizaram experiências piloto antes da ampliação dessa iniciativa

para todo o território nacional, com vistas a avaliar possíveis obstáculos que poderiam ocorrer, e não

estabeleceram critérios adequados, lastreados em estudos técnicos competentes, para dimensionamento

do parcelamento geográfico dos lotes de obras com metodologia inovadora, o que afrontou o art. 1º,

inciso I, § 1º, c/c art. 3º e art. 4º, inciso VI, da Lei 12.462/2011, além de ampla jurisprudência desta

Corte de Contas (cf. Acórdãos 2.655/2012 e 358/2016 do Plenário).

132. Observa-se a seguir o tempo no cargo dos ex-presidentes do FNDE: Antônio Corrêa Neto,

CPF: 244.743.801-00: 162 dias; Antônio Idilvan de Lima Alencar, CPF: 381.675.653-00: 427 dias;

Gastão Dias Vieira, CPF: 011.965.533-00: 258 dias; José Carlos Wanderley Dias de Freitas, CPF:

388.266.584-04: 749 dias e Romeu Weliton Caputo, CPF: 030.868.756-66: 354 dias. Tempo no cargo

da ex-diretora de gestão, articulação e projetos educacionais: Renilda Peres de Lima, CPF: 229.736.131-

91: 1321 dias.

133. Será proposta ainda a audiência dos senhores ex-presidentes do FNDE, José Carlos

Wanderley Dias de Freitas, CPF: 388.266.584-04 (período de 8/8/2011 a 26/8/2013), Romeu Weliton

Caputo CPF: 030.868.756-66 (período de 14/2/2014 a 3/2/2015), Antônio Idilvan de Lima Alencar CPF:



381.675.653-00 (período de 3/2/2015 a 5/4/2016) e Gastão Dias Vieira CPF: 011.965.533-00 (período

de 6/4/2016 a 20/12/2016), bem como da senhora Renilda Peres de Lima, ex-diretora de Gestão,

Articulação e Projetos Educacionais do FNDE no período de 29/8/2012 a 11/4/2016, pelas providências

insuficientes quanto a atrasos e paralisações que levaram ao baixo percentual de conclusão das obras

com metodologia inovadora em relação à meta inicialmente planejada, tendo em vista suas competências

definidas no art. 12 e nos incisos II, III e IX do art. 15, ambos do Decreto 7.691/2012, revogado pelo

Decreto 9.007/2017 e considerando que, decorridos cerca de 3 anos da assinatura das atas de registro de

preços, apenas 4,7% do total de obras previstas foram concluídas.

134. Será proposto que o FNDE instaure procedimento administrativo no qual sejam garantidos

o contraditório e a ampla defesa, com vistas a aplicar à Casa Alta Construções, à Construtora Ferraz

Ltda., à Kofar Industria e Comercio de Produtos Metalúrgicos Ltda, à J.L.A. Construções e Comercio

LTDA, à Construtora Venâncio Ltda, à JGA Engenharia Ltda e à MVC Plásticos S.A. as sanções

estabelecidas na cláusula 24 dos editais de Registro de Preços nº 93/2012, 94/2012, e 09/2013, em

especial o impedimento de licitar e contratar com a Administração Pública pelo prazo de até 5 (cinco)

anos, em face dos achados desta fiscalização.

135. Será proposto ainda determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação -

FNDE que:

a) Apresente um plano de ação que contemple medidas para urgente retomada, incluindo

vigilância e proteção, previsão de prazos e responsáveis, com vistas à conclusão das 314 obras que se

encontram paralisadas ou abandonadas e ainda não foram migradas da metodologia inovadora, relativas

ao programa Proinfância e contratadas à Casa Alta Construções Ltda, à Construtora Ferraz Ltda, à Kofar

Indústria e Comercio de Produtos Metalúrgicos Ltda, à J.L.A. Construções e Comercio LTDA, à

Construtora Venâncio Ltda, à JGA Engenharia Ltda, exceto à MVC Plásticos S.A., em virtude do prazo

já dado no Acórdão 3.073/2016-Plenário, em decorrência dos editais de regime diferenciado de

contratações públicas para registro de Registro de Preços nº 93/2012, 94/2012, e 09/2013.

b) no caso de as vigências dos instrumentos firmados para execução das obras identificadas

no item anterior já tiverem se exaurido, implemente as providências necessárias para cobrar as prestações

de contas porventura não apresentadas, instaurando Tomada de Contas Especial, onde couber;

136. Será proposto também recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação –

FNDE que oriente todos os entes recebedores de recursos federais que firmaram contrato com a Casa

Alta Construções, com a Construtora Ferraz Ltda, com Kofar Indústria e Comercio de Produtos

Metalúrgicos Ltda, com a J.L.A. Construções e Comercio LTDA, com a Construtora Venâncio Ltda,

com a JGA Engenharia Ltda e com a MVC Plásticos S.A. e cujas obras se encontram atrasadas,

paralisadas ou abandonadas, a fim de que adotem, se ainda não o tiverem feito, medidas administrativas

e/ou judiciais cabíveis para:

a) garantir a conclusão das obras e/ou obter o ressarcimento de prejuízos causados aos cofres

públicos e à efetividade do programa Proinfância;

b) preservar o patrimônio público eventualmente em situação de risco;

c) aplicar as sanções devidas às empresas.

IV. Achados não decorrentes da investigação de questões de auditoria

IV.1. Providências insuficientes para instauração de TCE

137. Inicialmente, cabe destacar que o presente achado é classificado como IG-C, embora,

eventualmente, esses indícios de irregularidades possam ser enquadrados no conceito legal de IG-P,

conforme o art. 117, § 1º, IV, da Lei 13.242/2015 (LDO 2016), por constituírem fatos materialmente



relevantes, com potencial de causar prejuízos e representarem desvios a princípios administrativos

constitucionais, essa classificação implicaria o bloqueio da execução física, orçamentária e financeira

dos objetos fiscalizados, até a adoção de medidas saneadoras, o que não se mostra necessário e poderia

causar um dano reverso, de prejuízo social maior pela falta de entrega dessas unidades escolares.

138. Identificou-se um baixo percentual de instauração de Tomadas de Contas Especiais (TCEs)

pelo FNDE, frente ao número de obras inacabadas e de contas não prestadas dentro do prazo legal, o

que tem resultado numa pequena parcela de ressarcimento ao erário. De acordo com a Autarquia, tal fato

decorre do elevado estoque de prestação de contas pendentes e de questões estruturantes deficitárias, a

exemplo de falta de pessoal (evidência 9, p.10).

139. A Instrução Normativa - TCU 71, de 28 de novembro de 2012, alterada pela Instrução

Normativa - TCU 76, de 23 de novembro de 2016, que dispõe sobre os processos de tomada de contas

especial, estabelece em seu art. 4º que:

Art. 4º Esgotadas as medidas administrativas de que trata o art. 3º, sem a elisão do dano, e subsistindo

os pressupostos a que se refere o art. 5º desta Instrução Normativa, a autoridade competente deve

providenciar a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo

específico.

§ 1º A instauração da tomada de contas especial de que trata o caput deste artigo não poderá exceder

o prazo máximo de cento e oitenta dias, a contar:

I - nos casos de omissão no dever de prestar contas, do primeiro dia subsequente ao vencimento do

prazo para apresentação da prestação de contas;

II - nos casos em que os elementos constantes das contas apresentadas não permitirem a conclusão

de que a aplicação dos recursos observou as normas pertinentes e/ou atingiu os fins colimados, da

data-limite para análise da prestação de contas;

III - nos demais casos, da data do evento ilegítimo ou antieconômico, quando conhecida, ou da data

da ciência do fato pela administração.

140. Do excerto acima, entende-se que, quando cabível, a instauração da tomada de contas

especial, deverá ocorrer em até cento e oitenta dias após os fatos geradores apontados nos incisos citados.

Em relação ao programa em questão, verifica-se a presença recorrente de dois casos citados nos incisos

I e II do parágrafo 1º.

141. O primeiro caso se refere à omissão do dever de prestar contas, nesses casos o normativo

afirma que deverá ser instaurada a TCE até cento e oitenta dias a contar do primeiro dia subsequente ao

vencimento do prazo para apresentação da prestação de contas, entende-se, portanto, que as medidas

administrativas realizadas para o recolhimento dos valores devem ser adotadas durante esse período.

142. O segundo caso se trata de obras inacabadas, que são aquelas obras com prazo de vigência

vencido e que o objeto não foi entregue. Apesar de algumas vezes o objeto ser concluído com recursos

próprios do ente beneficiado, existem casos em que não há a continuação da obra pelos municípios, o

que causa dano ao erário pela não consecução do objetivo pretendido, bem como a não utilização da

parte já realizada e paga.

143. A Resolução CD/FNDE 13/2012, que estabelece os critérios de transferência automática de

recursos aos entes para o Proinfância no âmbito do Plano de Aceleração do Crescimento – PAC 2, dispõe

sobre a prestação de contas da seguinte forma:

Art. 23. Os municípios, estados e o Distrito Federal deverão prestar contas dos recursos recebidos à

conta desta Resolução por meio do Sistema de Gestão de Prestação de Contas (SiGPC) até sessenta

dias após o término do prazo limite estabelecido no art. 11.

Parágrafo único. Caso a(s) obra(s) seja(m) concluída(s) em período inferior ao estipulado no art. 11, a prestação de contas deverá ser apresentada ao FNDE sessenta dias após o término da(s) obra(s).

144. Prosseguindo, a resolução afirma em seu art. 29 que, caso o ente não apresente a prestação

de contas no prazo estabelecido, o FNDE assinalará o prazo de trinta dias para a sua apresentação ou o



recolhimento do total dos recursos transferidos, e caso não ocorra adotará as medidas cabíveis para a

recuperação dos créditos.

145. Assim, entende-se que o ente tem 240 dias após o término do prazo estabelecido na

Resolução citada para realizar a prestação de contas ou devolução dos recursos, de forma que não seja

necessário a instauração da Tomada de Contas Especial. O prazo de 240 dias decorre do período para

prestação de contas pelo FNDE (60 dias) mais o prazo para instauração de TCE disposto na IN-TCU 71

(180 dias). Entende-se também que o FNDE tem o mesmo período para realizar as medidas

administrativas para recuperação dos créditos transferidos, e caso não aconteça instaure a TCE.

146. De conhecimento da legislação citada, a equipe de auditoria enviou ofícios para o FNDE, a

fim de obter dados a respeito da instauração de TCEs.

147. Primeiramente, cabe esclarecer que as obras cujo objetos não foram entregues durante a

vigência do acordo são denominadas, pelo FNDE, como obras inacabadas, utilizando a seguinte

definição (evidência 5, p.8):

Uma obra é considerada inacabada quando o convênio ou termo de compromisso tem a vigência

expirada antes da conclusão do objeto. A situação de obra inacabada não significa necessariamente

que não haverá a continuidade dos serviços. O ente beneficiado poderá concluir a obra com recursos

próprios e informar a conclusão desta ao FNDE por meio do Simec-Obras 2. Constam no sistema

210 casos em que a obra foi concluída mesmo após a data final de vigência do convênio ou termo,

como exemplo os IDs: 24857, 24659 e 24419.

148. No Ofício 06/490-TCU/SeinfraUrbana, de 31/1/2017 – dentre uma amostra aleatória de dez

obras selecionadas da relação global de 303 obras constante da evidência 2, p. 8-14, com a situação

inacabada e parecer técnico concluído pela reprovação total do objeto e pela devolução dos recursos

repassados aos entes – a equipe de auditoria perguntou ao FNDE: (i) se houve devolução dos recursos

federais, demonstrando o respectivo valor devolvido, a forma de devolução contendo o documento de

arrecadação aos cofres federais e a data da devolução; ii) a justificativa, para cada obra, de os recursos

federais não devolvidos; e iii) a justificativa, para cada obra, pela não instauração de TCE.

149. Da análise da resposta (evidência 5), verifica-se que das dez obras selecionadas, uma obra

ainda estava em fase de execução, duas estão com suas contas sendo analisadas pelas equipes técnicas

do FNDE e outras duas referem-se a convênios que, em razão da omissão no dever legal de prestar

contas, foram instauradas as respectivas Tomada de Contas Especial, nos termos da IN TCU n° 76/2016.

150. Do restante da amostra, cinco (50%) estão com o prazo para envio das prestações de contas

vencidos. O FNDE informou que, em razão da omissão no dever legal de prestar contas, os gestores

responsáveis foram notificados a adotar as providências cabíveis. A entidade afirma que, caso persista a

ausência de prestação de contas, esgotadas as medidas administrativas necessárias à caracterização ou à

elisão do dano, considerando o direito ao contraditório e à ampla defesa, adotarão as providências

previstas na IN TCU n. 76 de 23/11/2016. Ressalte-se que os prazos para os municípios prestarem contas

dessas cinco obras venceram entre 5/10/2015 a 4/9/2016.

151. Ou seja, de forma estatística, com razoável intervalo de confiança, é possível afirmar que

cerca de metade das obras inacabadas, e com parecer técnico concluído pela reprovação total do objeto,

já deveriam ter tido TCE instaurada, o que resulta, por extrapolação estatística, em 151 obras, totalizando

um valor potencial mínimo de R$ 268 milhões. Este valor foi obtido a partir do produto das 151 obras,

sem a devida instauração de TCE, e o menor valor das obras tipo 1 entre as unidades da federação, R$

1.775.662,43, referente ao estado de Sergipe (evidência 9, p.7).

152. No Ofício 09/490-TCU/SeinfraUrbana, de 14/2/2017, a equipe de auditoria solicitou quais

termos de compromissos/convênios estão com o prazo para prestar contas vencido a mais de cento e

oitenta dias e quais são as causas para não instauração de tomada de contas especial nesses casos.

153. Após análise empreendida, observou-se (evidência 9) que há 192 convênios (entre 2012 e



2016) e 56 termos de compromissos (entre 2015 e 2016) vencidos, somando um total de 248 acordos no

valor de R$ 246.365.365,81. Dos processos de 2015, 32,68% se devem a "Omissão no dever de prestar

contas", 18,16% a "Irregularidades na prestação de contas" e 17,04% a "Irregularidades na execução dos

recursos repassados" (outros motivos totalizam 32,12%), os quais ensejam a instauração de Tomada de

Contas Especial.

154. A respeito do procedimento para instauração de TCE quando da omissão do dever de prestar

contas, o FNDE afirmou o seguinte (evidência 9):

Especificamente em relação à omissão de prestação de contas, inicialmente os gestores responsáveis

são notificados de forma eletrônica via SiGPC para adoção das providências cabíveis no prazo de

30 dias. Essas notificações de prestação de contas são enviadas por meio do próprio Sistema, sendo

visíveis apenas com a senha do gestor responsável e ficam disponíveis na janela "Caixa de Entrada"

da página inicial do Sistema. É necessário que o gestor entre no SiGPC e comprove o recebimento

da diligência. Caso seja constatada a ausência de comprovação de ciência da notificação, é necessário o reenvio

via postal, concedendo ao gestor mais 30 dias para manifestação. Em última instância, publica-se

no Diário Oficial da União Edital de Notificação para adoção das medidas subsequentes, com vistas

ao esgotamento das medidas administrativos em âmbito interno, considerando, ainda, o direito legal

ao contraditório e à ampla defesa. Somente depois de todos esses procedimentos internos que os

autos relativos à omissão do dever legal de prestar contas são encaminhados à COTCE com vistas à

adoção das medidas de exceção previstas na Instrução Normativa n. 76/2016.

Entretanto, apesar dos esforços envolvidos para que todas as etapas ocorram de forma tempestiva, a

estrutura institucional e os recursos humanos e tecnológicos disponíveis têm se mostrado

insuficientes para o acompanhamento e a instauração de TCE no prazo de 180 dias. (grifos

acrescidos)

155. No que tange às causas para não instauração de tomadas de contas especial, a Autarquia

destacou o histórico da formação do passivo de prestação de contas, aliado à estrutura centralizada,

operacional e tecnológica instalada ao longo de décadas na contramão do avanço das políticas

educacionais e dos incrementos no seu orçamento para a assistência financeira dessas políticas, fazendo

com que o passivo de prestação de contas aumentasse ainda mais.

156. Afirmou ainda que já foram realizadas diversas ações com vistas a superar as limitações de

atuação da Autarquia, entretanto, o volume de trabalho relacionado às transferências de recursos

mediante convênio e repasse automático é muito superior à capacidade operacional implantada. Citou

ainda a criação do Sistema de Gestão de Prestação de Contas (SiGPC) no ano de 2012. A criação desse

sistema foi feita como uma forma de aperfeiçoar o processo de prestação de contas e instauração de TCE

no âmbito do FNDE, estando ainda em fase de desenvolvimento.

157. Cabe destacar que análise semelhante já foi empreendida durante o processo de prestação de

contas do FNDE em 2014 (TC 023.014/2014-8). Na época, essa Corte de Contas constatou um

descontrole por parte do FNDE no que se refere à análise de prestação de contas, prejudicando a

fiscalização dos recursos públicos destinados à educação. Destarte, no Acórdão 7.790/2015-TCU-1ª

Câmara o TCU deliberou da seguinte maneira:

9.4. determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE e ao Ministério do

Planejamento – MP que apresentem, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), plano de ação com

medidas para reduzir o elevado estoque de prestação de contas que se encontram sem análise

conclusiva no âmbito do FNDE, considerando, entre outras, ações voltadas para a melhoria na gestão

do quadro de pessoal, como também para a conclusão dos módulos do Sistema de Gerenciamento de

Prestação de Contas (SiGPC) relativos ao acompanhamento e à prestação de contas dos programas

educacionais incentivados;

158. É importante também frisar que, considerando a necessidade de medidas para solucionar o

descompasso entre o volume de recursos descentralizados anualmente pela Autarquia e a sua capacidade



operacional de analisar as respectivas prestações de contas, esta Corte de Contas constituiu um Grupo

de Trabalho com o objetivo de realizar o trabalho sobre a sistemática de análise das prestações de contas

de recursos públicos federais descentralizados a cargo do FNDE, através da Portaria-TCU n. 237, de 23

de setembro de 2016.

159. A determinação do Acórdão 7.790/2015-TCU-1ªCâmara e a instauração do grupo de

trabalho ressaltam o estado da situação operacional da entidade e a tentativa desta Corte de Contas em

buscar uma análise de contas mais célere, com vistas a atender aos prazos citados nos normativos,

possibilitando uma recuperação de créditos tempestivamente nos casos em que ocorra dano ao erário.

160. A equipe de auditoria enviou também o Ofício 03/490-TCU/SeinfraUrbana, de 16/12/2016,

no qual perguntava sobre os procedimentos da autarquia junto aos entes visando à abertura de TCEs nos

casos das obras inacabadas e qual a quantidade de Tomada de Contas Especiais abertas atualmente em

comparação com ao número de obras inacabadas.

161. Na resposta, o FNDE afirma que existem no sistema, atualmente, 803 obras inacabadas

provenientes de 613 acordos pactuados (alguns acordos contemplam mais de uma obra), sendo o período

de vigência desses acordos variando de 2008 a 2017. Em seguida, a Coordenação Geral de Contabilidade

e Acompanhamento de Prestação de Contas – CGCAP faz uma explanação sobre o procedimento de

análise das obras inacabadas, explicando também que o procedimento de análise das prestações de contas

dura, em média, 6 meses, com exceções que chegam a 2 anos.

162. Em seguida, afirma que concluídos os procedimentos administrativos de recuperação de

crédito junto aos entes recebedores dos recursos, caso persista o prejuízo ao erário após finalização dos

prazos concedidos, os registros de inadimplência nos respectivos sistemas são executados e os autos são

disponibilizados para que sejam adotadas as devidas medidas de exceção pela CGCAP. Ainda no âmbito

da CGCAP, após esgotadas as medidas administrativas para reparação do dano apurado e a identificação

da existência de elementos fáticos e jurídicos que indiquem a omissão no dever de prestar contas e/ou

dano ou indício de dano ao erário, é instaurada a Tomada de Contas Especial.

163. O FNDE esclarece também que a pactuação dos contratos se dá entre as empresas e os órgãos

das entidades federativas estaduais ou municipais, cabendo a esses zelar pela regularidade do

cumprimento do contrato e adotar medidas para o saneamento ou eventual sanção em face de

descumprimento contratual.

164. Por fim, o FNDE também apresentou resposta sobre a quantidade de TCEs instauradas:

Quanto à quantidade de Tomada de Contas Especiais instauradas atualmente em comparação ao

número de obras inacabadas, há 01 TCE instaurada pelo próprio Tribunal de Contas da União

(Convênio nº 702600/2010); 17 processos em que se esgotaram as medidas administrativas e

aguardam a instauração de TCE; 35 TCEs instauradas por parte desta CGCAP, sendo que destas 3

ainda se encontram em âmbito desta CGCAP e o restante foram remetidas ao Ministério da

Transparência, Fiscalização e Controladoria-Gera da União (CGU).

165. Analisando as respostas apresentadas, a equipe de auditoria observou que, apesar de o FNDE

citar na sua resposta que a situação de obra inacabada não significa necessariamente a não continuidade

dos serviços, pois o ente poderá concluir a obra com recursos próprios, sabe-se que com o decorrer do

tempo fica mais difícil a continuação da obra e o aproveitamento dos serviços já executados.

166. A equipe observou também que, pelo período de vigência das obras inacabadas no Simec

(de 2008 a 2017), algumas delas já se encontram paralisadas há bastante tempo, sofrendo com

intempéries e vandalismos, impossibilitando, muitas vezes, a sua retomada ou o aproveitamento dos

serviços já executados, caso semelhante ao visto em obras visitadas pelas equipes de auditoria

(ID Simec: 24648, 24647, 24649, 1009254, 1001707, representado um total de 10% das obras visitadas).

167. Isso ocorre devido à falta de iniciativa para resolver o problema quando do vencimento do

prazo de vigência do acordo, deixando-o prolongar-se até a data atual, visto que ainda se encontra



classificada como inacabada, ocasionando desperdício de recursos públicos. Para esses casos, o FNDE

deveria realizar rapidamente a solução do problema ou providenciar o ressarcimento ao erário sob pena

de não conseguir a recuperação dos recursos federais mal empregados.

168. Além disso, observa-se ainda que, com a quantidade de acordos com omissão no dever de

prestar contas (248 acordos) e com obras inacabadas (613 acordos), o FNDE instaurou poucas TCEs

para a recuperação dos recursos (36 TCEs), fato agravado pela materialidade dos recursos

descentralizados e pela função de gestor do programa e descentralizador de recursos federais,

responsável pelo bom emprego dos recursos repassados, fato que é corroborado pela análise estatística

com amostra aleatória feita pela equipe.

169. Dessa forma, as perspectivas em relação às consequências provocadas pelo acúmulo de

prestações de contas pendentes de análise e pela quantidade de TCEs não instauradas são preocupantes

haja vista o volume de recursos transferidos pelo programa e o histórico de que parte dessas

transferências não será regularmente comprovada pelo gestor. Destaca-se ainda o valor de

aproximadamente R$ 246 milhões provenientes de omissão do dever de prestar contas, além de outros

valores provenientes de obras inacabadas. Todavia, vale destacar que esses valores deverão ser

analisados caso a caso.

170. Considerando o plano de ação realizado para atender à determinação emitida no

Acórdão 7.790/2015-TCU-1ª Câmara, e considerando o risco de dano real aos cofres públicos com o

decorrer do tempo, será proposto que o FNDE priorize os processos de instauração de TCE por omissão,

pois, a princípio, são procedimentos mais simples que não requerem análise mais aprofundada em

comparação às instaurações de TCE por outros motivos, como, por exemplo, não consecução do objeto.

Entretanto, cabe uma ressalva, para as obras provenientes de metodologia inovadora não se vislumbra a

mesma medida, visto que, por ser um problema sistêmico, já está sendo proposto um encaminhamento

visando a responsabilização central do problema (achado III.1).

IV.2. Desatualização ou inconsistências dos dados do Simec

171. Inicialmente, cabe notar que o presente achado pode ser caracterizado como indício de

irregularidade grave que não prejudique a continuidade-IGC, conforme art. 121, § 1º, inciso VI, da Lei

13.408/2016 (LDO 2017), afastando sua caracterização como IGP, pois o FNDE vem adotando medidas

com vistas a melhorar o desempenho do programa.

172. Durante a fase de execução da auditoria foi possível observar a existência de dados

desatualizados e/ou inconsistências no Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle do

Ministério da Educação (Simec). Tais ocorrências afetam a gestão e o controle do programa e podem

prejudicar as ações de monitoramento das obras por parte do FNDE.

173. Para ressaltar a importância que o sistema apresenta no Programa Proinfância,

primeiramente, far-se-á uma breve apresentação do sistema.

O Simec

174. O Simec tem por objetivo, dentre outras funcionalidades, permitir ao FNDE e aos usuários

nele cadastrados acompanharem o andamento das obras decorrentes dos convênios e termos de

compromisso do Proinfância, por meio de consulta aos registros inseridos pelos fiscais municipais da

obra ou pelos responsáveis pela supervisão e fiscalização no FNDE.

175. Esse sistema é uma ferramenta de extrema importância para as atividades do FNDE, uma

vez que é nele que os municípios registram suas demandas, e a autarquia acompanha a evolução global

das obras mediante análise de relatórios técnicos e fotos inseridas no sistema pelos fiscais do município.

176. Observa-se também a importância do Simec no repasse dos recursos, pois a Resolução

CD/FNDE 13/2012, que estabelece os critérios de transferência automática aos entes, apresenta, além



de outros comandos relacionados ao Simec, o seguinte texto em seu art. 10º: Art. 10º. Os recursos serão transferidos em parcelas, de acordo com a execução da obra, sendo a

primeira no montante de até 15%, após inserção da ordem de serviço de início de execução da obra,

no Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle do Ministério da Educação - Simec,

módulo Obras 2.0. Parágrafo único. As demais parcelas serão transferidas após a aferição da evolução física da obra,

comprovada mediante o relatório de vistoria inserido no Sistema Integrado de Monitoramento

Execução e Controle do Ministério da Educação - Simec, módulo Obras.2.0, e aprovado pela equipe

técnica do FNDE.

177. Do excerto apresentado, verifica-se que, com base no Simec, o FNDE realiza a transferência

de recursos para os municípios beneficiados. Desse modo, pode-se observar a importância desse sistema,

que, inclusive, já foi utilizado como meio de comprovação para transferência de recursos da cifra de

R$ 5,9 bilhões (valor orçamentário já repassado pelo programa).

178. Cabe ressaltar que esse sistema de repasse foi modificado recentemente pela resolução

Resolução/CD/FNDE n. 7, de 5 de agosto de 2015. No sistema de repasse anterior a transferência de

recursos era realizada antes da execução do objeto sendo que o ente controlava os pagamentos para a

empresa construtora.

Atualização do sistema

179. A Resolução CD/FNDE 13/2012 estabelece ainda que cabe aos municípios, estados e ao

Distrito Federal “f) cientificar mensalmente o FNDE sobre a aplicação dos recursos e a consecução do

objeto conforme o previsto, por meio do preenchimento dos dados e informações sobre a(s) obra(s) no

Módulo de Monitoramento de Obras do Simec.”

180. Ao se analisar a planilha de obras do Proinfância extraída em 16/2/2017 do Simec, no que

tange a atualização das obras em execução presentes no sistema, foram obtidos 303 registros com a

última atualização entre 45 e 60 dias, já para um período superior a 60 dias tem-se 666 registros.

Considerando a soma dos dois períodos verifica-se que 969 obras (53,45% do total de obras em

execução) estão com última atualização com mais de 45 dias, contrariando o que diz o normativo editado

pelo FNDE, que estabelece que os entes devem atualizar mensalmente o sistema.

181. É importante mencionar, ainda, que a existência de informações desatualizadas no Simec já

foi objeto de determinações do Tribunal ao FNDE, conforme item 9.3.1 do Acórdão 2.165/2012

(TC 006.154/2010-7) e item 9.1 do Acórdão 608/2015-TCU (001.073/2014-1), ambos do Plenário.

182. No que tange ao item do primeiro Acordão mencionado, esta Corte de Contas determinou

ao FNDE, dentre outras providências, que alertasse os municípios e respectivos gestores dos convênios

do Proinfância que, naquela ocasião, se encontravam com data de atualização do Simec atrasada por

mais de 30 dias. Em resposta a essa determinação, o FNDE informou que iria disponibilizar mecanismos

de alerta enviados diretamente para o e-mail dos gestores, quando da identificação da falta de

preenchimento das vistorias por um período superior a trinta dias.

183. Já em relação ao item 9.1 do Acórdão 608/2015-TCU-Plenário, o TCU determinou uma série

de medidas com vistas a melhorar o sistema de monitoramento das obras. Nesse aspecto, a Autarquia

afirmou que já implementou alertas automáticos, realizando o seguinte comentário (evidência 14, p. 15):

Implementação de alerta automático para as obras com a execução física acima de 85%, cuja

evolução informada na vistoria realizada pelo fiscal do município tenha sido inferior a 5% nos

últimos 70 dias. Para as obras com a execução física abaixo de 85%, o alerta é emitido quando a

evolução informada na vistoria realizada pelo fiscal do município é inferior a 10% nos últimos 70

dias. A situação detectada demonstra indícios de paralisação da obra, razão pela qual bloqueia o PAR

do estado/município para análise de novas demandas de infraestrutura, e é informada por meio de



uma tarja vermelha na obra, indicando a existência de pendências que necessitam de providências.

Além das informações constantes na obra, a pendência é informada ao gestor do estado/município

na tela inicial do Simec por meio de pop-up de visualização obrigatória.

184. Dessa forma, observa-se que, mesmo o FNDE adotando a criação de alertas para minimizar

tais atrasos na atualização das vistorias, ainda ocorre o não cadastramento de vistorias atualizadas por

parte dos fiscais das obras dos entes beneficiados.

185. Entretanto, a unidade técnica entende que cabe à Autarquia, na posição de repassadora de

recursos, cobrar os entes recebedores uma melhor atuação, pois mais da metade das obras (53,45% do

total de obras em execução) em execução estão descumprindo o normativo que trata da atualização dos

dados das obras, mesmo com a implementação dos alertas acima mencionados.

Inconsistências detectadas no Simec

186. Além da situação observada de desatualização do sistema, confrontando as informações

obtidas nas vistorias in loco e as informações obtidas no Simec, a equipe de auditoria observou que

algumas obras apresentavam informações divergentes (ID Simec: 24647, 24648, 24649, 1009194,

1009195, 17592, 17593, 17594, 18% das obras visitadas), o que prejudica a confiabilidade dos dados do

sistema e afeta a visão geral do programa por ele proporcionada, bem como o seu bom andamento.

187. Nesse sentido, foi observado a recorrência do preenchimento do campo "situação da obra",

pelos municípios recebedores de recursos como "em execução", embora a obra estivesse efetivamente

paralisada, sendo tal situação também percebida através do percentual de acompanhamento na aba

“Vistorias” do Simec (ID Simec: 24647, 24648, 24649, 1009194, 1009195).

188. Além disso, as obras no município de Belo Horizonte estavam marcadas no Simec como

tipologia Tipo B (projeto do FNDE). Entretanto, em visita in loco foi verificado que as três obras têm

metodologia tipo A (projeto próprio). Tal falha prejudica não somente a amostra da atual fiscalização,

mas também a transparência e fidedignidade dos dados apresentados pelo programa.

189. A partir da divergência observada, a equipe técnica enviou o Ofício 06/490-

TCU/SeinfraUrbana, de 31/1/2017, para que o FNDE pudesse esclarecer a situação observada. O FNDE

apresentou a seguinte resposta (evidência 5):

Por meio do monitoramento realizado na CGIMP detectamos algumas situações em que os fiscais de

obra cadastram várias vistorias de obra em execução, porém sem evolução no percentual de avanço

físico descritos a seguir:

A obra está sem evolução física, porém não houve a desmobilização do canteiro por parte da

empresa executora ou não foi efetivamente emitido nenhum documento formalizando a

paralisação por parte do ente ou da empresa.

A obra está paralisada por uma razão conhecida e de resolução iminente, que não justifica o

cadastramento de uma vistoria de obra paralisada.

Para o FNDE, a vistoria deve informar a real situação da obra na data da visita e a medição

cadastrada deve ser a do avanço físico e não financeiro dos serviços. Muitas vezes, no

entanto, os fiscais vinculam a evolução da obra aos efetivos pagamentos das medições à

empresa executora, e não cadastram a informação da evolução da obra enquanto o pagamento

não for realizado, ocasionando a inserção de vistorias com o mesmo percentual de avanço,

simplesmente para atender ao preconizado no termo de compromisso, quanto à inserção de

vistorias mensalmente.

O cadastramento de obra em situação de paralisada gera uma restrição ao Município/Estado

para solicitações de novas ações do PAR. É bastante comum que o ente beneficiado evite o

cadastramento da paralisação de obra, com o objetivo de não bloquear a solicitação de novas

ações junto ao FNDE.

Caso detectado que o profissional engenheiro ou arquiteto fiscal da obra está cadastrando

informações falsas no Simec Obras 2.0, o FNDE diligencia o Ente solicitando justificativas e

correção das informações inseridas no sistema, podendo, nos casos mais graves, formalizar denúncia



junto aos órgãos reguladores da profissão CREA/CAU para que adote as providências cabíveis.

190. De acordo com o respondido pelo FNDE, nota-se que a situação é de conhecimento da

Autarquia e que ela está adotando medidas com vistas a sancionar as pendências com orientações e

respostas automatizadas. Tal situação é compreensível, visto a excepcionalidade da situação, uma

autarquia com quadro técnico relativamente reduzido com o dever de acompanhar mais de 8 mil obras

distribuídas em todo o território nacional.

191. Assim sendo, o número de obras em execução apresentado na tabela 5 (1.803 obras em

execução) está defasado, pois tem-se 969 obras que não atualizam o sistema mensalmente

(Parágrafo 176) e também há um número incerto de obras em que o percentual de acompanhamento da

aba “Vistorias” não sinaliza avanço físico das obras, mas a “Situação da obra” permanece em execução

(parágrafo 183).

192. Esse fato prejudica o FNDE na capacidade de obtenção de dados confiáveis e agir

tempestivamente para sanar situações que possam vir a prejudicar a consecução dos objetos dos ajustes

firmados. Essa situação prejudica ainda sua transparência e até mesmo a alocação dos recursos.

193. Dito isso, a equipe de auditoria observou que a apresentação de dados isoladamente

prejudica a transparência e fidedignidade dos dados do programa. Entende também que uma ferramenta

que melhoraria a gestão do programa e até mesmo o controle social seria a confecção de relatórios

mensais do programa. A partir desses relatórios os gestores poderão obter dados metrificados e a real

situação mês a mês do programa, contribuindo para a tomada de decisões e melhor alocação dos recursos,

pois a análise de dados isoladamente prejudica a tomada de decisão por parte dos gestores.

194. Além disso, outra possível providência que melhoraria a transparência e estimularia o

controle social seria a publicação de dados de obras custeadas com recursos do FNDE segmentadas por

município em seu sítio eletrônico. Dessa forma, a população de cada município assistido com recursos

dessa Autarquia teria condições de conhecer os empreendimentos e as intervenções previstas.

195. Dessa forma, a fim de evitar a utilização de dados defasados e até mesmos não confiáveis,

cabe determinação ao FNDE que emita e publique relatórios mensais com uma situação geral do

programa apresentando dados relacionados a termos financeiros e também ao avanço físico das obras,

separando as obras pela data de última atualização e também pela quantidade de meses em que não há

avanços físicos apresentados.

V. Análise dos comentários dos gestores

196. Acerca da insuficiência de providências pelo FNDE quanto aos atrasos, paralisações e

abandonos das obras de Metodologias Inovadoras pelas empresas contratadas, constante do achado que

trata sobre o baixo percentual de conclusão das obras com metodologia inovadora, o FNDE respondeu,

na Informação n. 705/2017Cgimp/Digap/FNDE (peça 20, p. 4-10), que

no âmbito do monitoramento de obras, será encaminhado ofício circular a todos os Gestores

Municipais que tenham obras de Metodologias Inovadoras paralisadas e/ou abandonadas a fim de

que adotem as medidas cabíveis para: (a) garantir a conclusão das obras e/ou obter o ressarcimento

de prejuízos causados aos cofres públicos e à efetividade do Programa Proinfância, (b) preservar o

patrimônio Público eventualmente em situação de risco e (c) aplicar as devidas sanções às empresas,

informando a situação atualizada das obras e prazo para a tomada das ações pertinentes. A partir das

respostas apresentadas pelos municípios será realizado um acompanhamento das ações informadas a

fim de que sejam cumpridas dentro dos prazos estabelecidos.

197. Quanto à proposta de determinar ao FNDE para apresentar um plano de ação com medidas

para urgente retomada, incluindo vigilância e proteção, previsão de prazos e responsáveis, com vistas a

conclusão das 314 obras que se encontram paralisadas ou abandonadas e ainda não foram migradas da



metodologia inovadora, o FNDE informa que as obras com elevado percentual de execução (aquelas

cujos painéis de vedação – paredes - encontram-se instalados) não é possível a reformulação. Em relação

às obras com baixo percentual de execução, conforme já respondido pela Autarquia no Ofício 06/490-

TCU/SeinfraUrbana, as creches com avanço físico entre 0,1% a 4%, há a possibilidade de alteração da

metodologia inovadora para os novos projetos, não comprometendo a implantação. Para as obras com

percentual de execução entre 4,1% a 12%, as quais indicam a execução de serviços relativos à fundação,

o FNDE disponibilizou projeto em alvenaria de bloco estrutural, permitindo o aproveitamento dos

serviços já executados (fundação radier).

198. Diante da resposta apresentada pelo FNDE, não obstante o encaminhamento do ofício

circular aos gestores municipais que tenham obras de Metodologias Inovadoras paralisadas e/ou

abandonadas, bem como a informação acerca das obras a serem reformuladas, esta equipe de auditoria

entende não ter havido fatos novos que pudessem modificar o achado.

199. No tocante ao achado sobre não instauração de tomadas de contas especiais, o FNDE

apresentou o Memorando nº 1799/2017/CGCAP, de 21/3/2017 (peça 20, p. 9-10). Na resposta, a

Coordenação-Geral de Contabilidade e Acompanhamento de Prestação de Contas – CGCAP informou

que, no momento, não existem providências a serem adotadas por ela. Afirmando que (peça 20, p. 9-

10):

No que concerne à implementação de providências para cobrar as obrigações de prestar de contas

dos instrumentos pactuados com prazos expirados, esclarecemos que a Diretoria Financeira já está

tomando as providências para liberação das prestações de contas que estão com os prazos exauridos

e, posteriormente, para adoção das medidas de exceção cabíveis, conforme demande o caso. Quanto

aos convênios e aos termos de compromisso, para que o Sistema de Gestão de Prestação de Contas

– SiGPC libere a prestar contas é preciso total integração com outros sistemas internos e externos,

tais como Sistema Integrado de Gestão Financeira – SIGEF, Sistema Integrado de Administração

Financeira do Governo Federal - SIAFI, Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle

- SIMEC e Sistema de Convênios – SICONV, para que as informações fornecidas aos gestores, aos

órgãos de controle, bem como à sociedade civil estejam completas. Estas ações de integração já estão

em desenvolvimento. (grifos acrescidos)

200. Diante dos comentários apresentados, vê-se que a situação é de conhecimento da Autarquia

e que vem sendo adotadas medidas com vistas a realizar o ressarcimento ao erário no programa, quando

necessário. Entretanto, a resposta apresentada pela Autarquia não trouxe fatos novos para o achado

descrito no relatório, permanecendo assim o mesmo encaminhamento.

201. Em relação à desatualização do Simec, o FNDE apresentou a Informação

n. 705 /2017Cgimp/Digap/FNDE, abordando, inicialmente, como funciona a marcação das obras com

desatualização no sistema, sendo feita da seguinte forma: as obras com atualização dentro dos últimos

44 dias, recebem a marcação verde; com última atualização entre 45 e 59 dias, recebem uma marcação

amarela; com mais de 60 dias sem atualização, recebem marcação vermelha. Essas últimas são

consideradas desatualizadas e recebem tratamento diferenciado no sistema, disparando diariamente

mensagens SMS e e‐mails aos gestores e fiscais, solicitando atualização de informações sobre as obras

pactuadas.

202. Prosseguindo em sua resposta, a Autarquia apresentou algumas soluções para minimizar a

desatualização e inconsistência de informações no Simec (peça 20, p. 4-5):

Além disso, pretendemos implementar ainda novas ferramentas no Sistema a fim de impedir que o

ente beneficiado permaneça sem prestar informações sobre o termo/convênio por mais de 30 dias.

Assim que o gestor ou fiscal da obra acessar o Simec, aparecerá a lista de obras desatualizadas

no estado/Município e a única ação permitida será a inserção de vistoria na obra. Dessa

maneira, o gestor/fiscal não conseguirá realizar nenhuma ação dentro do sistema até que a

informação sobre a obra seja atualizada. Estamos providenciando ainda um alerta no sistema,

informando da importância da atualização e das pendências que surgem caso esta atualização não



seja feita, por exemplo: bloqueio de pagamentos.

Estuda‐se ainda a criação de uma central de obras desatualizadas onde a equipe do monitoramento

ficaria responsável por identificar os casos que estão com impedimentos para atualização devido às

falhas de sistema ou outras dificuldades em relação ao preenchimento das abas, repassando as

orientações necessárias para eliminação do problema.

Considerando as obras com divergência de situação entre as informações cadastradas no sistema e a

situação real observada in loco, estuda‐se a publicação de novo edital de contratação de empresas

supervisoras com número maior de supervisões a serem realizadas, aumentando a frequência em

que cada obra recebe esta visita, tornando‐se mais fácil detectar esse tipo de situação e tomar as

providências necessárias. (grifos adicionados)

203. No achado foi apresentado a situação do Simec, na qual foi constatado inconsistências e

desatualizações do sistema. Para que o sistema funcionasse com maior transparência do programa foi

proposto a confecção de relatório mensal com a situação geral do programa, com vistas a retratar o

progresso ou retrocesso do programa mensalmente.

204. Diante das respostas apresentadas, e após as devidas análises, observa-se que as medidas

propostas, e já em fase de estudo pela Autarquia, estão em consonância com a solução do achado, quais

sejam: trava no sistema dos gestores de obras desatualizadas até que haja atualização da obra, criação de

uma central de obras desatualizadas e contratação de empresas supervisoras com maior número de

supervisões.

205. Assim, vislumbra-se adicionar à proposta de encaminhamento determinação para que a

Autarquia implemente, no prazo de 90 dias, a nova ferramenta no Simec, com vistas a travar a tela inicial

do gestor até que realize a atualização da obra; e apresente os estudos, no prazo de 60 dias, para a criação

da central de obras desatualizadas e para a contratação de empresas supervisoras com maior número de

supervisões.

VI. Conclusão

206. As seguintes constatações foram identificadas neste trabalho:

a) Baixo percentual de conclusão de obras com metodologia inovadora;

b) Providências insuficientes para instauração de TCE;

c) Desatualização ou inconsistências dos dados do Simec.

207. Para as demais questões da matriz de planejamento, não foram identificados achados de

auditoria.

VI.1 Baixo percentual de conclusão de obras com metodologia inovadora

208. Na presente fiscalização verificou-se o baixo percentual de conclusão das obras com

metodologia inovadora causado pela ausência e inadequação de critérios objetivos para

dimensionamento do parcelamento geográfico dos lotes; (ii) pelos procedimentos insuficientes do

FNDE, como gestor do programa, para prestar assistência técnica aos entes estaduais e municipais, a fim

de evitar atrasos e abandonos das obras; (iii) pelo descumprimento editalício e contratual das empresas

vencedoras em virtude de: (a) dificuldades técnicas relacionadas às novas tecnologias de construção; (b)

abandono das obras por parte das empresas executoras; (c) terceirização de serviços por parte das

empresas executoras; (d) incapacidade das empresas de fornecer a quantidade de material conforme a

demanda; e (e) falhas de execução e má qualidade de materiais apresentados.

209. Com efeito, as obras em metodologia inovadora apresentaram baixo nível de conclusão,

conforme quadro a seguir:

Percentual de obras com metodologia inovadora iniciadas e não iniciadas



Situação Quantidade %

Inacabadas 11 0,7%

Canceladas 160 10,8%

Paralisadas 161 10,9%

Em execução 142 9,6%

Concluídas 69 4,7%

Obras iniciadas 543

Em reformulação 475 32,1%

Planejamento pelo proponente 452 30,5%

Contratadas 7 0,5%

Em Licitação 5 0,3%

Obras não iniciadas 939

Total 1482

Fonte: Simec (data-base 2/2/2017)

210. Ou seja, do total de 1.482 obras previstas para serem executadas em Metodologia Inovadora,

observa-se que 939 (63,36%) sequer foram iniciadas, 161 (10,9%) foram paralisadas e apenas 69 (4,7%)

foram concluídas.

211. O potencial efeito gerado pelo achado consiste no prejuízo financeiro aos cofres federais

pela inexecução das obras inicialmente planejadas, o qual, no pior cenário, pode alcançar cerca de R$

551 milhões (evidência 13), caso nenhuma das obras de metodologia inovadora atualmente inacabada,

paralisada ou em execução venha a ser retomada ou concluída e todos os recursos orçamentários

previstos sejam liberados. Outro efeito do achado refere-se ao atraso da entrega das obras reformuladas.

Além disso, há o consequente não atendimento do déficit escolar envolvendo milhares de crianças, da

ordem de 145 mil em tempo integral ou de 290 mil crianças em dois turnos, podendo não atingir a meta

1 do Plano Nacional de Educação (PNE).

212. Outro efeito é a necessidade de reformulação das obras ainda não iniciadas com a

metodologia inovadora, o que acarreta atrasos na sua execução e conclusão, visto que são necessários

diversos trâmites até a efetiva modificação dos instrumentos de transferência de recursos federais para

os municípios, além da realização de novo certame licitatório.

213. O presente achado está relacionado aos Acórdãos 2.600/2013 e 608/2015, ambos do

Plenário, por meio dos quais o Tribunal efetuou determinações ao FNDE no tocante a essa tipologia de

obra. Ademais, o achado em tela também foi detectado e abordado em trabalho conduzido pela Secex/RS

no TC 020.299/2016-8.

214. Em relação ao achado que detectou o baixo percentual de conclusão de obras com

metodologia inovadora, será proposta a audiência do senhor José Carlos Wanderley Dias de Freitas CPF:

388.266.584-04, na condição de presidente do FNDE no período de 8/8/2011 a 26/8/2013, que assinou

as Atas de Registro de Preços nº 49/2013, 54/2013, 55/2013, 56/2013 e 59/2013, e do senhor Antônio

Corrêa Neto CPF: 244.743.801-00, na condição de Presidente-interino do FNDE no período de 5/9/2013

a 14/2/2014, que assinou a Ata de Registro de Preços nº 104/2013, por não observarem os princípios da

eficiência e economicidade constante do Regime Diferenciado de Contratações Públicas, ao não

planejarem adequadamente a iniciativa de executar, em larga escala, creches com metodologias

inovadoras, tendo em vista que não realizaram experiências piloto antes da ampliação dessa iniciativa

para todo o território nacional, com vistas a avaliar possíveis obstáculos que poderiam ocorrer, e não

estabeleceram critérios adequados, lastreados em estudos técnicos competentes, para dimensionamento

do parcelamento geográfico dos lotes de obras, o que afrontou o art. 1º, inciso I, § 1º, c/c art. 3º e art. 4º,

inciso VI, da Lei 12.462/2011, além de ampla jurisprudência desta Corte de Contas (cf. Acórdãos



2655/2012 e 358/2016 do Plenário).

215. Será proposta ainda a audiência dos senhores ex-presidentes do FNDE, José Carlos

Wanderley Dias de Freitas, CPF: 388.266.584-04 (período de 8/8/2011 a 26/8/2013), Romeu Weliton

Caputo CPF: 030.868.756-66 (período de 14/2/2014 a 3/2/2015), Antônio Idilvan de Lima Alencar CPF:

381.675.653-00 (período de 3/2/2015 a 5/4/2016) e Gastão Dias Vieira CPF: 011.965.533-00 (período

de 6/4/2016 a 20/12/2016), bem como da senhora Renilda Peres de Lima, ex-diretora de Gestão,

Articulação e Projetos Educacionais do FNDE no período de 29/8/2012 a 11/4/2016, pelas providências

insuficientes quanto a atrasos e paralisações que levaram ao baixo percentual de conclusão das obras

com metodologia inovadora em relação à meta inicialmente planejada, tendo em vista suas competências

definidas no art. 12 e nos incisos II, III e IX do art. 15, ambos do Decreto 7.691/2012, revogado pelo

Decreto 9.007/2017 e considerando que, decorridos cerca de 3 anos da assinatura das atas de registro de

preços, apenas 4,7% do total de obras previstas foram concluídas.

216. Será proposto que o FNDE instaure procedimento administrativo no qual sejam garantidos






anos, em face dos achados desta fiscalização.

217. Propõe-se ainda determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE

que apresente um plano de ação (contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os responsáveis

pelas ações e o prazo previsto para a sua implementação) que contemple medidas com vistas à conclusão

das 314 obras que se encontram paralisadas ou abandonadas e ainda não foram migradas da metodologia

inovadora, incluindo medidas de vigilância e proteção para evitar vandalismos, nas unidades relativas

ao programa Proinfância e contratadas à Casa Alta Construções, à Construtora Ferraz Ltda, à Kofar

Indústria e Comercio de Produtos Metalúrgicos Ltda, à J.L.A. Construções e Comercio LTDA, à

Construtora Venâncio Ltda, à JGA Engenharia Ltda, exceto à MVC Plásticos S.A., em virtude do prazo

já dado no Acórdão 3.073/2016-Plenário, em decorrência dos editais de regime diferenciado de

contratações públicas para registro de Registro de Preços nº 93/2012, 94/2012, e 09/2013.

218. Também, propõe-se recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação –

FNDE que oriente todos os entes recebedores de recursos federais que firmaram contrato com a Casa

Alta Construções, com a Construtora Ferraz Ltda, com Kofar Indústria e Comercio de Produtos

Metalúrgicos Ltda, com a J.L.A. Construções e Comercio LTDA, com a Construtora Venâncio Ltda,

com a JGA Engenharia Ltda e com a MVC Plásticos S.A. e cujas obras se encontram atrasadas,

paralisadas ou abandonadas, a fim de que adotem, se ainda não o tiverem feito, medidas administrativas

e/ou judiciais cabíveis para:

a) garantir a conclusão das obras e/ou obter o ressarcimento de prejuízos causados aos

cofres públicos e à efetividade do programa Proinfância;

b) preservar o patrimônio público eventualmente em situação de risco;

c) aplicar as sanções devidas às empresas.

VI.2 Providências insuficientes para instauração de Tomadas de Contas Especiais

219. Foi detectada a ausência de providências para a instauração de Tomadas de Contas Especiais

(TCEs) pelo FNDE, frente ao número de obras inacabadas e ausência de prestação de contas dentro do

prazo legal, o que resulta numa pequena parcela de ressarcimento ao erário frente a prejuízos causados

pela omissão do dever de prestar contas e pela não consecução do objeto pretendido.

220. O potencial prejuízo ao erário em face da falta de instauração tempestiva de tomadas de



contas especiais nos casos enquadrados nas hipóteses previstas na Instrução Normativa TCU n. 71/2012,

modificada pela IN TCU 76/2016 alcança R$ 268 milhões.

221. Verificou-se, por exemplo, por meio de amostra aleatória e extrapolação estatística, que

cerca de metade das obras inacabadas do Proinfância e que já contam com parecer técnico concluído

pela reprovação total do objeto encontram-se na situação de contas não prestadas. Não obstante, não

houve instauração tempestiva de TCE pelo FNDE, visto que os prazos previstos nos normativos

supramencionados não foram respeitados na análise amostral realizada.

222. Além disso, observa-se ainda que, com a quantidade de acordos com omissão no dever de

prestar contas (248 acordos) e com obras inacabadas (613 acordos), o FNDE instaurou poucas TCEs

para a recuperação dos recursos (36 TCEs), fato agravado pela materialidade dos recursos

descentralizados e pela função de gestor do programa e descentralizador de recursos federais,

responsável pelo bom emprego dos recursos repassados, fato que é corroborado pela análise estatística

com amostra aleatória feita pela equipe.

223. Em razão do achado referente à não instauração de TCE pelo FNDE, será proposto

determinar ao FNDE que priorize a instauração das TCEs para os processos de omissão do dever de

prestar contas acima de cento e oitenta dias, por ser, a priori, um processo mais simples e, ao mesmo

tempo, capaz de obter bom retorno dos valores mal empregados, em cumprimento a IN-TCU 71/2012,

modificada pela IN-TCU 76/2016. Cabe também à autarquia notificar antecipadamente todos os entes

sobre o prazo para prestação de contas, apresentando no mesmo ofício alerta acerca da consequência

pelo inadimplemento, qual seja, a instauração de TCE, afim de evitar novos casos de não abertura de

TCE pelo FNDE.

VI.3 Dados desatualizados e/ou inconsistências no Simec

224. Ademais, foi possível observar a existência de dados desatualizados e/ou inconsistências no

Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle do Ministério da Educação (Simec). Tais

ocorrências afetam a gestão e controle do programa e podem prejudicar as ações de monitoramento das

obras por parte do FNDE.

225. De fato, ao se analisar a planilha de obras do Proinfância extraída em 16/2/2017 do Simec,

no que tange a atualização das obras em execução presentes no sistema, foram obtidos 303 registros com

a última atualização entre 45 e 60 dias, já para um período superior a 60 dias tem-se 666 registros.

Considerando a soma dos dois períodos verifica-se que 969 obras (53,45% do total de obras em

execução) estão com última atualização com mais de 45 dias, contrariando o que diz o normativo editado

pelo FNDE, que estabelece que os entes devem atualizar mensalmente o sistema.

226. Além da situação observada de desatualização do sistema, confrontando as informações

obtidas nas vistorias in loco e as informações obtidas no Simec, a equipe de auditoria observou que

algumas obras apresentavam informações divergentes (ID Simec: 24647, 24648, 24649, 1009194,

1009195, 17592, 17593, 17594), o que prejudica a confiabilidade dos dados do sistema e afeta a visão

geral do programa por ele proporcionada, bem como o seu bom andamento.

227. Nesse sentido, foi observado a recorrência do preenchimento do campo "situação da obra",

pelos municípios recebedores de recursos como "em execução", embora a obra estivesse efetivamente

paralisada, sendo tal situação também percebida através do percentual de acompanhamento na aba

“Vistorias” do Simec (ID Simec: 24647, 24648, 24649, 1009194, 1009195).

228. Ademais, as obras no município de Belo Horizonte estavam marcadas no Simec como de

tipologia Tipo B (projeto do FNDE). Entretanto, em visita in loco foi verificado que as três obras têm

metodologia tipo A (projeto próprio). Tal falha prejudica não somente a amostra da atual fiscalização,

mas também a transparência e fidedignidade dos dados apresentados pelo programa.

229. Haja vista a situação de desatualização do sistema, e considerando que o FNDE está ciente



do problema, conforme evidenciado no tópico III.3 deste relatório, propõe-se determinar ao FNDE que

emita e publique em seu sítio eletrônico relatórios mensais com uma situação geral do programa,

contendo, no mínimo: o avanço financeiros e físico das obras; a data da última atualização dos dados de

cada obra; o município tomador do recurso; e também a quantidade de meses em que não há avanços

físicos apresentados; propiciando transparência e fomentando o controle social.

230. Adicionalmente, registra-se que, após as análises da equipe técnica do TCU, o relatório

preliminar foi submetido aos comentários dos gestores do FNDE. Posteriormente aos comentários dos

gestores e às devidas análises, foram adicionadas à proposta de encaminhamento as seguintes

determinações ao Fundo: para que implemente, no prazo de 90 dias, a nova ferramenta no Simec, com

vistas a bloquear a tela inicial do sistema até que o gestor realize a atualização dos dados da obra; e que

apresente os estudos conclusivos acerca da criação da central de obras desatualizadas e da contratação

de empresas supervisoras para realizar um maior número de fiscalizações.

VII. Proposta de encaminhamento

231. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo,

a) Determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, com fulcro

no art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU (RITCU), que adote as medidas descritas a seguir

e, no prazo de 90 dias, remeta ao TCU toda a documentação comprobatória das providências adotadas:

a.1) priorize a instauração das TCEs para os processos em que haja omissão do dever de

prestar contas por prazo superior a cento e oitenta dias, por ser um procedimento mais simples com

melhor retorno dos valores mal empregados, cumprindo a IN - TCU 71/2012, modificada pela IN-TCU

76/2016, exceto para as obras relacionadas no item b a seguir, já que para estas estão sendo propostas

outras medidas, conforme explicado no texto do relatório; ainda, notifique antecipadamente todos os

entes tomadores sobre o prazo para prestação de contas, apresentando alerta acerca da consequência pelo

inadimplemento, afim de evitar novos atrasos;

a.2) emita e publique, em seu sítio eletrônico, relatórios mensais com uma situação geral do

programa apresentando dados relacionados a termos financeiros e também ao avanço físico das obras,

separando as obras por município, pela data de última atualização das obras e também pela quantidade

de meses em que não há avanços físicos apresentados.

a.3) emita e publique em seu sítio eletrônico relatórios mensais com uma situação geral do

programa, contendo, no mínimo: os avanços financeiro e físico das obras; a data da última atualização

dos dados de cada obra; o município tomador do recurso; e também a quantidade de meses em que não

há avanços físicos apresentados; propiciando transparência e fomentando o controle social;

a.4) implemente, ferramentas no Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle

para que assim que o gestor ou fiscal da obra o acessar, apareça a lista de obras desatualizadas no

estado/Município e a única ação permitida para ele seja a inserção de dados acerca de vistoria nessas

obras, a fim de impedir que o ente beneficiado permaneça sem prestar informações sobre o

termo/convênio por mais de 30 dias;

a.5) apresente os estudos para criação de uma central de obras desatualizadas, na qual a

equipe do monitoramento ficaria responsável por identificar os casos que estão com impedimentos para

atualização, e para contratação de empresas supervisoras que propiciem um maior número de

supervisões.

a.6) adote medidas visando instaurar procedimento administrativo no qual sejam garantidos




http://simec.mec.gov.br/





anos, em face dos achados desta fiscalização;

a.7) apresente plano de ação (contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os

responsáveis pelas ações e o prazo previsto para a sua implementação) que contemple disposições para

urgente retomada, incluindo prévia vigilância e proteção para evitar depredações, com vistas à conclusão

das 314 obras que se encontram paralisadas ou abandonadas e ainda não foram migradas da metodologia

inovadora, relativas ao programa Proinfância e contratadas à Casa Alta Construções, à Construtora

Ferraz Ltda, à Kofar Indústria e Comercio de Produtos Metalúrgicos Ltda, à J.L.A. Construções e

Comercio LTDA, à Construtora Venâncio Ltda, à JGA Engenharia Ltda, exceto à MVC Plásticos S.A.,

em virtude do prazo já dado no Acórdão 3.073/2016-Plenário, em decorrência dos editais de regime

diferenciado de contratações públicas para registro de Registro de Preços nº 93/2012, 94/2012, e

09/2013;

b) recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, com base no

inciso III do artigo 250 do Regimento Interno do TCU, que oriente todos os entes recebedores de recursos

federais que firmaram contrato com a Casa Alta Construções, com a Construtora Ferraz Ltda, com

Kofar Indústria e Comercio de Produtos Metalúrgicos Ltda, com a J.L.A. Construções e Comercio

LTDA, com a Construtora Venâncio Ltda, com a JGA Engenharia Ltda e com a MVC Plásticos S.A. e

cujas obras se encontram atrasadas, paralisadas ou abandonadas, a fim de que adotem, se ainda não o

tiverem feito, medidas administrativas e/ou judiciais cabíveis para:

b.1) garantir a conclusão das obras e/ou obter o ressarcimento de prejuízos causados aos

cofres públicos, visando a efetividade do programa Proinfância;

b.2) preservar o patrimônio público eventualmente em situação de risco, adotando medidas

de vigilância e proteção para evitar depredações;

b.3) aplicar as sanções devidas às empresas;

c) realizar audiência, com fulcro no art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU

(RITCU), para que, no prazo de quinze dias, apresentem razões de justificativa pelas irregularidades

indicadas, enviando cópia da deliberação que vier a ser proferida nos autos para subsidiar suas respostas:

c.1) do senhor José Carlos Wanderley Dias de Freitas CPF: 388.266.584-04, na condição de

presidente do FNDE à época, que assinou as Atas de Registro de Preços nº 49/2013, 54/2013, 55/2013,

56/2013 e 59/2013, e do senhor Antônio Corrêa Neto CPF: 244.743.801-00, na condição de Presidente-

interino do FNDE à época, que assinou a Ata de Registro de Preços nº 104/2013, por não observarem os

princípios da eficiência e economicidade ao não estabelecerem critérios adequados para

dimensionamento do parcelamento geográfico dos lotes de obras com metodologia inovadora, o que

afronta o art. 1º, inciso I, § 1º, c/c art. 3º e art. 4º, inciso VI, da Lei 12.462/2011, e resultou em diversos

problemas descritos neste relatório que culminaram no baixo percentual de obras concluídas;

c.2) dos senhores ex-presidentes do FNDE, José Carlos Wanderley Dias de Freitas, CPF:

388.266.584-04, Romeu Weliton Caputo CPF: 030.868.756-66, Antônio Idilvan de Lima Alencar CPF:

381.675.653-00 e Gastão Dias Vieira CPF: 011.965.533-00, bem como da senhora Renilda Peres de

Lima, ex-diretora de Gestão, Articulação e Projetos Educacionais do FNDE, pelas providências

insuficientes adotadas quanto aos atrasos e paralisações que levaram ao baixo percentual de conclusão

das obras com metodologia inovadora em relação à meta inicialmente planejada, tendo em vista suas

competências definidas no art. 12 e nos incisos II, III e IX do art. 15, ambos do Decreto 7.691/2012,

revogado pelo Decreto 9.007/2017 e considerando que, decorridos cerca de 3 anos da assinatura das atas

de registro de preços, apenas 4,7% do total de obras previstas foram concluídas;

d) enviar cópia da deliberação que vier a ser proferida nos autos, acompanhado do relatório



e do voto que o fundamentaram ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE; à Casa

Alta Construções Ltda, à Construtora Ferraz Ltda, à Kofar Indústria e Comercio de Produtos

Metalúrgicos Ltda, à J.L.A. Construções e Comercio LTDA, à Construtora Venâncio Ltda, à JGA

Engenharia Ltda e à MVC Plásticos S.A.; à Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e

do Desporto – SecexEducação e à Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul –

Secex/RS.

e) considerar cumpridos os seguintes itens no presente monitoramento: 9.3 e 9.4 do Acórdão

2600/2013-TCU-Plenário; 9.2.3, 9.2.4, 9.2.5, 9.2.6, 9.2.7.2, 9.2.7.3 e 9.2.7.7 do Acórdão 2580/2014-

TCU-Plenário; e 9.2, 9.3.1, e 9.3.6 do Acórdão 608/2015-TCU-Plenário.

Seinfraurb, 23 de março de 2017.



APÊNDICE A - Matriz de Achados

DESCRIÇÃO DO

ACHADO SITUAÇÃO

ENCONTRADA OBJETOS CRITÉRIO EVIDÊNCIA CAUSA EFEITO ENCAMINHAMENTO

IG-C - Baixo

percentual de

conclusão das obras

com metodologia

inovadora

Verificou-se o baixo

percentual de conclusão das

obras com metodologia

inovadora decorrente: (i) da

inadequação de critérios

objetivos nos editais para o

dimensionamento geográfico

dos lotes; (ii) da ausência de

providências pelo FNDE, na

condição de gestor do

programa, quanto aos atrasos,

paralisações e abandonos

pelas empresas contratadas; e

(iii) da inexecução do objeto

da licitação pelas empresas

executoras.

Edital - EDITAL

DE RDC Nº

94/2012

Edital - EDITAL

DE RDC Nº

09/2013

Edital - EDITAL

DE RDC Nº

93/2012

Acórdão

608/2015,

item 9.3.2,

Tribunal de

Contas da

União

Decreto

7691/2012,

art. 12, inciso

II a VIII; art.

15, inciso II ;

art. 15, inciso

III; art. 15,

inciso IX

Edital

93/2012,

94/2012, e

09/2013/2012

, FNDE, item

24

Lei

12462/2011,

art. 3º, § 1º,

inciso I; art.

4º, inciso VI

Evidência 1 -

Resposta ao

OFício 02-490

SeinfraUrbana

Evidência 3 -

Resposta ao

OFício 04-490

SeinfraUrbana

Evidência 4 -

Resposta ao

Ofício 05-490

SeinfraUrbana

Evidência 5 -

Resposta ao

Ofício 06-490

SeinfraUrbana

Evidência 2 -

Resposta ao

Ofício 03-490

SeinfraUrbana

Evidência 12 -

Projetos

Básicos -

Editais 93-

2012, 94-2012

e 09-2013

Evidência 15 -

Resposta ao

Oficio 4-490

(item3)

Considera-se

que as causas

para o presente

achado são: (i) a

ausência e

inadequação de

critérios

objetivos para

dimensionament

o do

parcelamento

geográfico dos

lotes com

metodologia

inovadora; (ii)

os

procedimentos

insuficientes do

FNDE, como

gestor do

programa, para

prestar

assistência

técnica aos entes

estaduais e

municipais, a

fim de evitar

atrasos e

abandonos das

obras; (iii) o

descumprimento

editalício e

Prejuízos em

virtude da

ausência de

fiscalização

Determinação a

Órgão/Entidade (Fundo

Nacional de

Desenvolvimento da

Educação)

Audiência de

Responsável (Antônio

Idilvan de Lima Alencar,

Gastão Dias Vieira, José

Carlos Wanderley Dias

de Freitas, Renilda Peres

de Lima, Romeu Weliton

Caputo, Antonio Correa

Neto)

Recomendação a


Nacional de

Desenvolvimento da

Educação)



DESCRIÇÃO DO

ACHADO SITUAÇÃO


Seinfraurbana

Evidência 6 -

Editais para

Registros de

Preços (SRP) -

Metodologia

Inovadora

Evidência 7 -

Atas de

Registro de

Preços -

Metodologia

Inovadora -

FNDE

Evidência 8 -

Publicações

DOU - Editais

92-2012, 93-

2012 e 94-2012

Evidência 10 -

Obras

Metodologia

Inovadora

paralisadas

Evidência 11 -

Metodologia

inovadora para

a tecnologia

convencional

Evidência 13 -

Obras

metodologia

inovadora

contratual pelas

empresas

vencedoras



DESCRIÇÃO DO

ACHADO SITUAÇÃO


inacabadas,

paralisadas e

em execução

Evidência 16 -

Roteiro para

reformulacao

de obras -

metodologia

inovadora para

convencional

IG-C - Providências

insuficientes para

instauração de TCE

Identificou-se um baixo

percentual de instauração de

Tomadas de Contas Especiais

(TCEs) pelo FNDE, frente ao

número de obras inacabadas e

de contas não prestadas

dentro do prazo legal, o que

tem resultado numa pequena

parcela de ressarcimento ao

erário. De acordo com a

Autarquia, tal fato decorre do

elevado estoque de prestação

de contas pendentes e de

questões estruturantes

deficitárias.

Edital - EDITAL

DE RDC Nº

94/2012

Edital - EDITAL

DE RDC Nº

09/2013

Edital - EDITAL

DE RDC Nº

93/2012

Instrução

Normativa

71/2012,

TCU, art. 4º,

§ 1º, inciso I

Lei

8443/1992,

art. 8º, caput

Evidência 2 -

Resposta ao

Ofício 03-490

SeinfraUrbana,

folhas 1/100

Evidência 5 -

Resposta ao

Ofício 06-490

SeinfraUrbana,

folhas 1/14

Evidência 9 -

Resposta ao

Ofício 09-490

SeinfraUrbana

Grande passivo

de prestação de

contas, aliado à

estrutura

centralizada,

operacional e

tecnológica

instalada ao

longo de

décadas na

contramão do

avanço das

políticas

educacionais e

dos incrementos

no seu

orçamento para

a assistência

financeira dessas

políticas,

fazendo com

que o passivo de

prestação de

contas

Prejuízos em

virtude de atraso

ou ausência de

análise da

prestação de

contas

Determinação a


Nacional de

Desenvolvimento da

Educação)



DESCRIÇÃO DO

ACHADO SITUAÇÃO


aumentasse

ainda mais.

IG-C -

Desatualização ou

inconsistências dos

dados do Simec

Existência de dados

desatualizados e/ou

inconsistências no Sistema

Integrado de Monitoramento,

Execução e Controle do

Ministério da Educação

(Simec).

Edital - EDITAL

DE RDC Nº

94/2012

Edital - EDITAL

DE RDC Nº

09/2013

Edital - EDITAL

DE RDC Nº

93/2012

Acórdão

608/2015,

item 9.1,

TCU,

Plenário

Evidência 14 -

Plano de Ação

para SIMEC

2.0

Evidência 18 -

Memorando nº

1799/2017/CG

CAP

Evidência 17 -

Informação -

705-2017-

CGIMP

Não atualização

dos dados por

parte dos entes

recebedores de

recursos, mesmo

com a

notificação pela

Autarquia.

Prejuízos em

virtude da

ausência de

fiscalização

Determinação a


Nacional de

Desenvolvimento da

Educação)



APÊNDICE B - Matriz de Responsabilização

ACHADO RESPONSÁVEL(IS) PERÍODO DE

EXERCÍCIO CONDUTA

NEXO DE CAUSALIDADE

(entre a conduta e o resultado ilícito) CULPABILIDADE

Baixo percentual de

conclusão das obras com


Antonio Correa Neto (CPF:

244.743.801-00) Presidente do FNDE (de

05/09/2013 até

14/02/2014)

José Carlos

Wanderley Dias de

Freitas CPF:

388.266.584-04, na

condição de

presidente do FNDE

à época, assinou as

Atas de Registro de

Preços nº 49/2013,

54/2013, 55/2013,

56/2013 e 59/2013.

Antônio Corrêa Neto

CPF: 244.743.801-

00, na condição de

Presidente-interino

do FNDE à época,

assinou a Ata de

Registro de Preços

nº 104/2013.

Antônio Corrêa

Neto, CPF:

244.743.801-00,

Antônio Idilvan de

Lima Alencar, CPF:

381.675.653-00,

Gastão Dias Vieira,

CPF: 011.965.533-

00, José Carlos

Wanderley Dias de

Freitas, CPF:

José Carlos Wanderley Dias de Freitas,

CPF: 388.266.584-04 e Antônio

Corrêa Neto, CPF: 244.743.801-00, na

condição de presidentes do FNDE,

assinaram a Ata de Registro de Preços

nº 104/2013, sem que os Editais de

Registro de Preços nº 93/2012,

94/2012, e 09/2013 observassem os

princípios da eficiência e

economicidade constante do Regime

Diferenciado de Contratações

Públicas, ao não estabelecerem

critérios objetivos para

dimensionamento do parcelamento

geográfico dos lotes de obras com

metodologia inovadora, em desacordo

com o inciso I do §1º do art. 1º c/c os

art. 3º e 4º, inciso VI, do Regime

Diferenciado de Contratação (RDC). A

ausência e inadequação de critérios

objetivos para dimensionamento do

parcelamento geográfico dos lotes com

metodologia inovadora, para apenas 4

licitantes, foi uma das causas para o

baixo percentual de conclusão das

obras com metodologia inovadora.

Antônio Corrêa Neto, CPF:

244.743.801-00, Antônio Idilvan de

Lima Alencar, CPF: 381.675.653-00,

Gastão Dias Vieira, CPF: 011.965.533-

O RDC em seu inciso I

do § 1º do art. 1º c/c o

art 3º e inciso VI do art.

4º busca ampliar a

eficiência nas

contratações públicas e

a competitividade entre

os licitantes.

Os ex-presidentes José

Carlos Wanderley Dias

de Freitas CPF:

388.266.584-04, que

assinou as Atas de

Registro de Preços nº

49/2013, 54/2013,

55/2013, 56/2013 e

59/2013, e o senhor

Antônio Corrêa Neto

CPF: 244.743.801-00,

que assinou a Ata de

Registro de Preços nº

104/2013, não

observaram os

princípios da eficiência

e competitividade do

RDC, ao não

estabelecerem critérios

para dimensionamento

do parcelamento

geográfico dos lotes de

Antônio Idilvan de Lima

Alencar (CPF: 381.675.653-

00)

Presidente do FNDE (de

03/02/2015 até

05/04/2016)

José Carlos Wanderley Dias

de Freitas (CPF:

388.266.584-04)

Presidente do FNDE (de

08/08/2011 até

26/08/2013)

Gastão Dias Vieira (CPF:

011.965.533-00) Presidente do FNDE (de

06/04/2016 até

20/12/2016)

Renilda Peres de Lima (CPF:

229.736.131-91) Diretora de Gestão,

Articulação e Projetos

Educacionais

(Digap/FNDE) (de

29/08/2012 até

11/04/2016)

Romeu Weliton Caputo

(CPF: 030.868.756-66) Presidente do FNDE (de

14/02/2014 até

03/02/2015)




EXERCÍCIO CONDUTA

NEXO DE CAUSALIDADE


388.266.584-04 e

Romeu Weliton

Caputo, CPF:

030.868.756-66, na

condição de

presidentes do

FNDE, bem como a

senhora Renilda

Peres de Lima, CPF:

229.736.131-91, ex-

diretora de Gestão,

Articulação e

Projetos

Educacionais do

FNDE, não tomaram

as providências

suficientes para

evitar atrasos e

paralisações que

levaram ao baixo

percentual de

conclusão das obras

com metodologia

inovadora em

relação à meta

inicialmente

planejada.

00, José Carlos Wanderley Dias de

Freitas, CPF: 388.266.584-04 e Romeu

Weliton Caputo, CPF: 030.868.756-66,

na condição de presidentes do FNDE,

bem como a senhora Renilda Peres de

Lima, CPF: 229.736.131-91, ex-

diretora de Gestão, Articulação e

Projetos Educacionais do FNDE, pelas

providências insuficientes quanto a

atrasos e paralisações que levaram ao

baixo percentual de conclusão das

obras com metodologia inovadora em

relação à meta inicialmente planejada.


inovadora,

concentrando em

poucas empresas a

execução das obras em

todo o país.

Os incisos II, III e IX do

art. 15 do Decreto nº

7.691/2012 estabelecem

que ao Presidente do

FNDE a incumbência

de: dirigir as atividades

do FNDE de acordo

com a finalidade da

Autarquia; cumprir e

difundir as normas

emanadas do Ministério

da Educação em sua

área de atuação; e

praticar os atos

administrativos

necessários à

consecução das

finalidades do FNDE.

Por sua vez o art. 12 do

Decreto nº 7.691/2012

estabelece as seguintes

competências à

Diretoria de Gestão,

Articulação e Projetos

Educacionais, dentre




EXERCÍCIO CONDUTA

NEXO DE CAUSALIDADE


outras: (i) planejar,

coordenar,

supervisionar, monitorar

e controlar a execução,

no âmbito do FNDE,

das ações de programas

e projetos educacionais

realizados em parceria

com estados e

municípios; (ii)

coordenar a execução da

assistência financeira

prestada pelo FNDE por

meio de seus programas

e projetos educacionais,

nas etapas e

modalidades de

Educação Básica,

Educação Profissional e

Tecnológica, Educação

Especial, Educação

Indígena, Educação de

Jovens e Adultos, Áreas

Remanescentes de

Quilombos, Aceleração

de Aprendizagem,

Ensino

Profissionalizante,

Erradicação do

Analfabetismo e

Inclusão Social; (iii)

prestar assistência

financeira e suporte

técnico aos projetos




EXERCÍCIO CONDUTA

NEXO DE CAUSALIDADE


educacionais nas etapas

e modalidades de

Educação Básica,

Educação Especial,

Educação Indígena,

Educação do Campo e

Educação Profissional e

Tecnológica; (iv)

prestar assistência

financeira e suporte

técnico aos estados e

municípios na execução

de projetos educacionais

para a melhoria da

infraestrutura das redes

públicas e comunitárias

de ensino; e (v)

coordenar, monitorar e

estabelecer parâmetros

técnicos para a

execução dos programas

e projetos educacionais.

Tempo no cargo dos ex-

presidentes: Antônio

Corrêa Neto, CPF:

244.743.801-00: 162

dias; Antônio Idilvan de

Lima Alencar, CPF:

381.675.653-00: 427

dias; Gastão Dias

Vieira, CPF:

011.965.533-00: 258

dias; José Carlos




EXERCÍCIO CONDUTA

NEXO DE CAUSALIDADE


Wanderley Dias de

Freitas CPF:

388.266.584-04: 749

dias e Romeu Weliton

Caputo, CPF:

030.868.756-66: 354

dias. Ex-diretora de

gestão, articulação e

projetos educacionais:

Renilda Peres de Lima,

CPF: 229.736.131-91:

1321 dias.

Considerando os

normativos citados, a

gravidade do achado e o

tempo no cargo dos

gestores, não é razoável

admitir que o gestor-

médio teria cometido o

mesmo erro que os

gestores do caso

concreto cometeram.

Conforme o

entendimento

predominante no TCU

sobre o conceito da boa-

fé subjetiva, verifica-se

que os gestores não

adotaram a postura do

gestor-médio, ou seja,

do gestor diligente, de

normal conduta

cuidadosa. Deveriam os




EXERCÍCIO CONDUTA

NEXO DE CAUSALIDADE


responsáveis ter

realizado o

planejamento de suas

ações (tanto na

assinatura do edital e

das atas de registros de

preços quanto no

monitoramento das


inovadora) para que não

ocorressem atrasos e

paralisações que

levaram ao baixo

percentual de conclusão

das obras em relação ao

inicialmente planejado.

Em face do exposto, é

de se concluir que a

conduta dos

responsáveis é culpável,

razão pela qual eles

devem ser ouvidos em

audiência a fim de

avaliar se merecem ser

apenados com a

aplicação de multa.

Ressalta-se que na

gestão de Antônio

Idilvan de Lima

Alencar, CPF:

381.675.653-00

reformulou-se os termos

de compromisso de





EXERCÍCIO CONDUTA

NEXO DE CAUSALIDADE


para a convencional o

que mitigou o problema

relacionado à execução

daquela metodologia.



APÊNDICE C - Fotos

Creche concluída e não funcionando em Ananindeua - PA



Creche em funcionamento em Betim - MG



Creche em funcionamento em Santa Luzia - MG



Creche MI paralisada em Castanhal - PA



Obras de escola de 06 salas paralisada em Juatuba - MG



Creche paralisada em Samambaia - DF



Creche com obra em execução em Paço do Lumiar - MA



Creche MI em funcionamento em Colombo - PR



APÊNDICE D - Dados da obra

1. Dados Cadastrais

Obra bloqueada na LOA deste ano: Não

1.1. Execução física, orçamentária e financeira

1.1.1. Execução física

Data de vistoria: 02/02/2017 Percentual executado: 39,02%

Data do início da obra: 24/04/2007 Data prevista para conclusão:

Situação na data da vistoria: Em andamento

Descrição da execução realizada até a data da vistoria:

Observações:

O percentual executado refere-se a quantidade de obras concluídas(3443 obras) em relação ao total de

obras no âmbito do Proinfância(8824 obras)

1.1.2. Execução orçamentária e financeira

Valor estimado para conclusão: R$ 0,00

Valor estimado global da obra: R$ 0,00

Data base da estimativa:

Funcional programática: 12.365.2080.12KU.0001/2017 - Apoio a Implantação de Escolas para Educação

Infantil - Nacional

Origem Ano Lei

Orçamentária

Valores

empenhados

Valores

liquidados

Pagamento de

despesas

Percentual

execução

financeira

União 2016 502.117.808,00 171.264.399,00 255.372,00 255.372,00 0,05%

União 2015 3.771.283.588,0

0

403.003.628,00 10.116.391,00 10.116.391,00 0,27%

União 2014 3.500.000.000,0

0

2.681.159.284,0

0

94.381.342,00 94.381.342,00 2,70%

União 2013 1.984.200.000,0

0

1.984.200.000,0

0

553.766.395,00 220.284.510,00 11,10%

União 2012 1.784.000.000,0

0

1.784.000.000,0

0

692.287.709,00 692.287.709,00 38,81%

Valores em reais

Observações:

1.2. Editais

Nº do edital: 94/2012

Objeto:

Registro de Preços consignado em Ata, pelo prazo de 12 (doze) meses, para eventual construção de escolas do

Programa Proinfância Tipo B e Tipo C - ABRANGÊNCIA SUL E SUDESTE

UASG: Modalidade de licitação: Pregão Eletrônico

Data da publicação: Tipo de licitação ou critérios de julgamento: Menor

preço

Data da abertura da documentação: Valor estimado:

Quantidade de propostas classificadas:



Observações:


Objeto:


Programa Proinfância Tipo B e Tipo C - ABRANGÊNCIA NORDESTE



preço



Observações:


Objeto:


Programa Proinfância Tipo B e Tipo C -ABRANGÊNCIA NORTE E CENTRO-OESTE



preço



Observações:

1.3. Histórico de fiscalizações

A classe da irregularidade listada é referente àquela vigente em 30 de novembro do ano da

fiscalização.

2013 2014 2015

Obra já fiscalizada pelo TCU (no âmbito do Fiscobras)? Não Não Não

Foram observados indícios de irregularidades graves? Não Não Não

2. Deliberações do TCU

A listagem poderá conter deliberações de processos já encerrados.

Processo de interesse (deliberações até a data de início da auditoria)

Processo Deliberação Data

019.318/2013-8 Despacho do Min. Valmir Campelo 18/07/2013


019.318/2013-8 AC-2600-37/2013-PL 25/09/2013





019.318/2013-8 AC-2242-33/2014-PL 27/08/2014

007.116/2013-6 AC-2580-38/2014-PL 01/10/2014

007.116/2013-6 AC-3469-48/2014-PL 03/12/2014

001.073/2014-1 Despacho do Min. Bruno Dantas 04/03/2015



001.073/2014-1 AC-608-10/2015-PL 25/03/2015

Processo de interesse (deliberações após a data de início da auditoria)

Processo Deliberação Data

020.299/2016-8 AC-3073-49/2016-PL 30/11/2016



APÊNDICE E - Achados de outras fiscalizações

Não há achados de outras fiscalizações pendentes de solução ou saneados.



APÊNDICE F - Achados reclassificados após a conclusão da fiscalização

1. Achados desta fiscalização

1.1. Não há.

2. Achados de outras fiscalizações

2.1. Não há.



APÊNDICE G - Despachos

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Secretaria Geral de Controle Externo

Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura

Urbana

Processo: 029.802/2016-4

Fiscalização: 490/2016

Objetivo: verificar o cumprimento de

determinações do TCU dirigidas ao

FNDE por meio dos Acórdãos

2600/2013, 2580/2014, 608/2015, todos

do Plenário

DESPACHO

Ante o que consta no relatório, manifesto-me de acordo com as propostas de encaminhamento

consignadas pela equipe de auditoria.

Em 31 de março de 2017. Encaminhe-se ao secretário.



TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Secretaria Geral de Controle Externo

Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura

Urbana

Processo: 029.802/2016-4

Fiscalização: 490/2016

Objetivo: verificar o cumprimento de

determinações do TCU dirigidas ao

FNDE por meio dos Acórdãos

2600/2013, 2580/2014, 608/2015, todos

do Plenário

DESPACHO

Manifesto concordância com as propostas de encaminhamento formuladas pela equipe de fiscalização.

Em 31 de março de 2017. Encaminhe-se ao Gab. do Min. Bruno Dantas Nascimento.

_________________________________________________________

Marcelo Almeida de Carvalho

Secretário substituto

relatÓrio de fiscalizaÇÃo · de educação infantil em creches, de forma a atender, no mínimo,...

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