relatÓrio de fiscalizaÇÃo · 2017-11-03 · quantificáveis desta auditoria é de r$ r$...
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1 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO
TC n. 025.760/2016-5 Fiscalização n. 404/2016
Relator: Augusto Sherman
DA FISCALIZAÇÃO
Modalidade: Conformidade
Ato originário: Despacho de 30/08/2016 do Min. Augusto Sherman (TC 023.542/2016-0)
Objeto da fiscalização: Obras de construção da BR-235/BA - km 282,0 a km 357,4
Funcional programática:
26.782.2087.7F51.0029/2016 - Construção de Trecho Rodoviário - Divisa PI/BA -
Divisa BA/SE - na BR-235/BA no estado da Bahia
Tipo da Obra: Rodovia - Construção ou Implantação
Período abrangido pela fiscalização: De 01/04/2014 a 04/10/2016
DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADO
Órgão/entidade fiscalizado: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
Vinculação (ministério): Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil
Vinculação TCU (unidade técnica): Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura
Rodoviária e de Aviação Civil
Responsável pelo órgão/entidade: nome: valter casimiro silveira
cargo: Diretor-Geral
período: A partir de 18/09/2015
Outros responsáveis: vide peça: “Rol de responsáveis”
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Resumo
Trata-se de fiscalização realizada na Superintendência Regional do DNIT no Estado da Bahia
– SRDNIT/BA, tendo como objeto as obras de construção da BR-235/BA – km 282,0 ao
km 357,4, executadas sob o abrigo do Contrato 05.00202/2014, firmado entre o DNIT e o
Consórcio Paviservice/SVC.
A presente auditoria teve por objetivo principal avaliar as medidas adotadas pela Administração
nas fases de planejamento, contratação e execução do empreendimento destinadas à garantia da
qualidade final da obra.
A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo
aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:
a) Questão 1: Os instrumentos de contratação (editais de licitação, contratos, etc.)
têm cláusulas que visam garantir a qualidade do projeto e das obras?
b) Questão 2: O projeto é atual, inclui a totalidade das obras e foi devidamente
examinado e aprovado pela autoridade competente?
c) Questão 3: A execução da obra atende aos requisitos de qualidade e prazos?
d) Questão 4: A obra conta com uma supervisão/fiscalização constante e eficaz?
e) Questão 5: As alterações na fase de execução das obras afetam a qualidade do
empreendimento?
Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de
Contas da União (Portaria-TCU n. 280, de 8/12/2010, alterada pela Portaria-TCU n. 168 de
30/6/2011) e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo
TCU (Portaria-Segecex n. 26 de 19/10/2009).
A metodologia utilizada constituiu-se da análise documental, inspeção física, pesquisas em
sistemas informatizados, procedimentos de revisão analítica, comparação com a legislação
vigente e a jurisprudência do TCU e conferência de cálculos.
Neste trabalho foram apontados os seguintes achados de auditoria:
a) Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados -
Remoção de solo mole e execução de colchão de areia;
b) Achado III.2 – Superfaturamento por medição e pagamento de serviços
desnecessários - Substituição de subleito;
c) Achado III.3 - Superfaturamento decorrente de falhas na Revisão de Projeto em
Fase de Obras;
d) Achado III.4 - Superfaturamento em razão de medição e pagamento de projeto
executivo deficiente;
e) Achado III.5 - Falhas da fiscalização/supervisão - Serviços executados em
desacordo com o previsto em projeto;
f) Achado III.6 – Ausência de efetividade das ações promovidas pela
Administração para solucionar questões relativas a desapropriações e remoções de
interferências; e
g) Achado III.7 – Paralisação injustificada de frentes de serviço.
Ressalta-se que os achados III.1 e III.2 foram tipificados como pIGP (proposta de indício de
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irregularidade grave com recomendação de paralisação), haja vista que as situações relatadas
se enquadram no art. 121, § 1º, inciso IV da Lei 13.408/2016 (LDO/2017).
Diante desses achados, propõe-se o encaminhamento do presente relatório ao DNIT para
manifestação preliminar no prazo improrrogável de quinze dias, conforme disposto no art. 14
da Resolução TCU nº 280/2016.
Ademais, relativamente ao achado III.1, está sendo proposta medida cautelar, sem oitiva prévia,
para que seja suspensa a execução dos serviços no segmento compreendido entre as estacas
2625 e 2835 (km 334,5 – km 338,7), até que o DNIT apresente uma definição acerca da solução
adequada a ser adotada para o tratamento da camada de solo mole nesse trecho.
Ainda, propõe-se a realização de oitiva do DNIT, do consórcio construtor, da empresa
supervisora e da empresa projetista, conforme previsto no art. 250, inc. V, do RITCU, para
manifestarem-se sobre os fatos que possam resultar em decisão do Tribunal no sentido de
desconstituir ato ou processo administrativo ou alterar contrato em seu desfavor.
O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 117.647.607,30, sendo esta
quantia referente ao somatório dos valores globais a preços iniciais e com aditivos do Contrato
05.00202/2014 (R$ 110.290.675,23 – 3/2013), referente à execução das obras de construção da
BR-235/BA – km282,0 a km 354,4, do Contrato 05.00239/2014 (R$ 6.356.803,71 – 8/2013),
relativo aos serviços de supervisão das obras, e do Contrato 05.00878/2010 (R$ 1.000.128,36
– 10/2009), que trata da elaboração de estudos prévios e do projeto executivo do
empreendimento.
Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a manutenção da
expectativa do controle e a correção das irregularidades apontadas. O total dos benefícios
quantificáveis desta auditoria é de R$ R$ 16.921.527,10, sendo R$ 16.209.530,72 com data-
base 3/2013 e R$ 711.996,38 com data-base 10/2009.
Por fim, cumpre informar que a relatoria desse processo foi atribuída ao Exmo. Ministro
Augusto Sherman, relator da LUJ-12 no biênio 2015-2016, em conformidade com o art. 18-A
da Resolução TCU nº 175/2005 vigente à época.
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Sumário
I. Apresentação ........................................................................................................................... 6
I.1. Importância socioeconômica............................................................................................ 6
II. Introdução .............................................................................................................................. 6
II.1. Deliberação que originou o trabalho............................................................................... 6
II.2. Visão geral do objeto ...................................................................................................... 6
II.3. Objetivo e questões de auditoria ................................................................................... 11
II.4. Metodologia utilizada ................................................................................................... 11
II.5. Limitações inerentes à auditoria ................................................................................... 11
II.6. Volume de recursos fiscalizados .................................................................................. 11
II.7. Benefícios estimados da fiscalização............................................................................ 12
III. Achados de auditoria .......................................................................................................... 12
III.1. Superfaturamento pela medição de serviços não executados - Remoção de solo mole e
execução de colchão de areia ............................................................................................... 12
III.2. – Superfaturamento por medição e pagamento de serviços desnecessários -
Substituição de subleito ........................................................................................................ 21
III.3. Superfaturamento decorrente de falhas na Revisão de Projeto em Fase de Obras...... 24
III.4. Superfaturamento em razão de medição e pagamento de projeto executivo deficiente.
.............................................................................................................................................. 26
III.5. Falhas da fiscalização/supervisão - Serviços executados em desacordo com o previsto
em projeto ............................................................................................................................. 31
III.6. Ausência de efetividade das ações promovidas pela Administração para solucionar
questões relativas a desapropriações e remoções de interferências ..................................... 33
III.7. Paralisação injustificada de frentes de serviço ............................................................ 36
IV. Conclusão ........................................................................................................................... 38
V. Proposta de encaminhamento .............................................................................................. 41
APÊNDICE A - Matriz de Achados ........................................................................................ 44
APÊNDICE B - Matriz de Responsabilização ......................................................................... 48
APÊNDICE C - Fotos .............................................................................................................. 49
APÊNDICE D - Dados da obra ................................................................................................ 50
APÊNDICE E - Achados de outras fiscalizações .................................................................... 54
APÊNDICE F - Achados reclassificados após a conclusão da fiscalização ............................ 54
APÊNDICE G - Despachos ...................................................................................................... 56
ANEXO A - Deliberações ........................................................................................................ 60
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I. Apresentação
1. Trata-se de fiscalização realizada na Superintendência Regional do DNIT no Estado
da Bahia – SRDNIT/BA, entre 8/9/2016 e 28/10/2016, tendo como objeto as obras de
construção da BR-235/BA – km 282,0 ao km 357,4, executadas sob o abrigo do Contrato
05.00202/2014, firmado entre o DNIT e o Consórcio Paviservice/SVC.
I.1. Importância socioeconômica
2. Conforme dados constantes nos Atos Preparatórios do Edital RDC-Presencial
702/2013-5 (Evidência 1), relativo à contratação das obras objeto desta fiscalização, a rodovia
BR-235/BA depois de totalmente implantada consolidará o mais importante corredor
rodoviário do norte do estado da Bahia, e beneficiará o polo agroindustrial de Juazeiro e
Petrolina, constituindo-se numa excelente alternativa de escoamento da produção desta região.
3. Em razão da sua importância, o empreendimento em questão está incluído no
Programa de Aceleração do Crescimento – PAC do Governo Federal.
II. Introdução
II.1. Deliberação que originou o trabalho
4. Realizou-se esta fiscalização em cumprimento ao Despacho, de 30/8/2016, do Min.
Augusto Sherman (TC 023.542/2016-0).
5. Dentre as razões que motivaram este trabalho, destaca-se a contribuição com a
continuidade da atuação do TCU no cumprimento do planejamento acordado no âmbito do
Grupo de Trabalho de Auditoria de Obras Públicas da Olacefs. Isso porque esta fiscalização
adequou-se à aplicação da matriz preliminar de planejamento de fiscalização de qualidade de
obras, acordada quando da realização de encontro para planejamento da auditoria coordenada
de qualidade em obras rodoviárias, o denominado “Taller de Planificación de Chile”.
II.2. Visão geral do objeto
Figura 1 – Localização da obra
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6. Conforme informações constantes do projeto executivo da obra, a rodovia BR-235
interliga os estados de Sergipe, Bahia, Pernambuco, Piauí, Maranhão, Tocantins e Pará. Tem
início no entroncamento com a BR-101/SE, próximo a cidade de Aracajú e finaliza no
entroncamento com a BR-080/163, na localidade de Cachimbo, no estado do Pará.
7. No estado da Bahia, a rodovia BR-235, partindo da divisa BA/SE, atravessa as
microrregiões – Sertão de Paulo Afonso, Sertão de Canudos, Corredeiras do São Francisco,
Baixo e Médio São Francisco, nas quais se inserem os municípios de Coronel João Sá, Pedro
Alexandre, Jeremoabo, Euclides da Cunha, Uauá, Curaçá, Juazeiro, Casa Nova, Remanso e
Campo Alegre de Lourdes até a Divisa BA/PI.
8. Antes do início das obras relativas ao Contrato 05.00202/2010, o segmento (km
282,0 ao km 357,4) da BR-235/BA objeto desta fiscalização apresentava uma implantação
consolidada, sendo uma parte em leito natural (est. 0 a est. 2836 - plataforma existente variando
de 5,0 m a 12,0 m) e outra com revestimento asfáltico (est. 2836 a est. 3325), desenvolvendo-
se em terreno plano ou levemente ondulado e permitindo duas faixas de tráfego centrais, sendo
uma por sentido.
Figura 2 – Situação típica da rodovia antes do início
das obras (est. 0 a est. 2836)
Rio San Francisco
Juazeiro
Petrolina
Bahia
Pinhões
km 282,0
km 357,4
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Fonte: Google Earth – Street View
9. Previu-se no projeto executivo que a estrutura de pavimento existente a partir da
estaca 2836 até à estaca 3325 (final do trecho) seria removida para a implantação de uma nova
estrutura.
Figura 3 – Situação típica da rodovia antes do início
das obras (est. 2836 até a est. 3325 - final do segmento)
Fonte: Google Earth – Street View
10. A classe de projeto adotada no trecho foi definida como sendo Classe II. Com isso,
as principais características técnicas estabelecidas para o segmento foram:
a) Velocidade diretriz: 70km/h;
b) Largura da pista de rolamento (m): 7,00m
c) Largura dos acostamentos (m): 2,50m;
d) Largura dos dispositivos de drenagem (m): 1,00m; e
e) Raio mínimo de curvatura (m): R>=170m.
11. Em relação ao traçado adotado, optou-se pelo aproveitamento total do corpo
estradal existente, com introdução de pequenas melhorias geométricas, executadas dentro da
faixa de domínio prevista.
12. Projetou-se a implantação de uma variante que se inicia na estaca final do trecho
projetado (BR-235/BA – est. 3325) e termina no entroncamento com a BR-407/BA, conforme
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mostrado na Figura 4, a seguir.
Figura 4 – Detalhe da Variante
Fonte: Projeto executivo – Volume 1
13. Foram previstas três interseções ao longo do trecho, nos seguintes locais:
a) Acesso à Agrovale, entre as estacas 2830 e 2850;
b) Acesso à Juazeiro pelo final do trecho, entre as estacas 3325 e 21 (Variante), e
c) No final da variante, no entroncamento com a BR-407/BA, entre as estacas 69
e 80+10 (Variante).
14. A nova estrutura do pavimento compõe-se de uma camada de sub-base de solo
estabilizado granulometricamente com 15cm de espessura; uma camada de base de brita
graduada de 15cm de espessura, uma camada de Concreto Betuminoso Usinado à Quente -
CBUQ Faixa “B com 6cm de espessura e uma camada de CBUQ Faixa “C” com 4cm de
espessura, para a pista. Para os acostamentos previu-se uma camada de sub-base de solo
estabilizado granulometricamente com 15cm de espessura uma camada de base de brita
graduada de 15cm de espessura e uma camada de CBUQ Faixa “B com 6 cm de espessura.
15. Foram projetadas quatro novas pontes, quais sejam:
a) Ponte sobre o Braço I do Riacho Poção, entre as estacas 1837+17,00 e
1840+7,00;
b) Ponte sobre o Riacho Poção, entre as estacas 1856+13,00 e 1859+3,00;
c) Ponte sobre o Riacho Frade, entre as 2167+13,00 e 2168+18,50; e
d) Ponte sobre o Riacho Tourão, entre as estacas 3049+4,00 e 3051+4,00.
16. O projeto executivo do segmento auditado foi elaborado pela empresa JDS
Engenharia e Consultoria, conforme Contrato 05.00810/2010 (Evidência 2) firmado pela
Superintendência Regional do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes no
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Estado da Bahia – SRDNIT/BA, a partir do resultado da licitação relativa ao Edital 069/2010-
5 (Evidência 3).
17. Esse projeto foi analisado por uma comissão de servidores nomeados para este fim
pelo Superintendente da SRDNIT/BA, conforme Portaria 95, de 19/7/2012. Depois de realizar
suas análises, essa comissão aprovou o projeto, conforme Portaria 160, de 22/11/2013
(Evidência 4).
18. As obras estão sendo executadas pelo Consórcio Paviservice/SVC, conforme
Contrato 05.00202/2014 (Evidência 5), firmado pela SRDNIT/BA, a partir do resultado da
licitação relativa ao Edital RDC-Presencial 702/2013-05, cujo regime de execução é a
empreitada por preço global (Evidência 1).
19. O valor global das obras segundo orçamento de referência do DNIT foi de
R$ 100.701.492,76 (3/2013). O Consórcio Paviservice/SVC venceu a licitação apresentando
uma proposta de preço no valor global de R$ 100.660.000,00 (3/2013), com desconto de 0,04%
(Evidência 6).
20. A fiscalização da obra está sendo efetivada pelo servidor Necivaldo Ferreira Silva
(Portaria n. 29 – Boletim Administrativo n. 4, de 31/3/14 a 4/4/14 – Evidência 7), com o auxílio
da empresa supervisora Direção Consultoria e Engenharia Ltda., conforme Contrato
05.00239/2014 (Evidência 8), firmado pela SRDNIT/BA, a partir do resultado da licitação
relativa ao Edital RDC 614/2013-05 (Evidência 9).
21. No decorrer das obras foi formalizado o 1º Termo Aditivo ao Contrato
05.00202/2014 (Evidência 10), o qual se fundamentou na 1ª Revisão de Projeto em Fase de
Obras - RPFO, aprovada em 7/12/2015, pelo Coordenador Geral de Construção Rodoviária –
DIR/DNIT (Evidência 11, p. 84).
22. Dentre as alterações promovidas na 1ª RPFO merecem destaque (Evidência 11):
a) deslocamento da plataforma da rodovia para direita entre os km 334,5 (est. 2625)
e km 338,7 (est. 2835), em razão de terem sido verificadas interferências da plataforma
projetada com uma linha de distribuição de energia elétrica e com um canal de irrigação;
b) inclusão dos serviços de remoção de solo mole e execução de camada drenante,
entre os km 334,5 (est. 2625) e km 338,7 (est. 2835), uma vez que a nova plataforma estaria
localizada sobre um trecho com presença de solo mole;
c) acréscimos nas alturas dos aterros ao longo do segmento, de maneira a viabilizar
a execução dos bueiros de drenagem, uma vez que as alturas de aterro previstas originalmente
não permitiam a adequada implantação desses dispositivos;
d) deslocamento da posição do canteiro de obras e das usinas de solos e de CBUQ,
acarretando alterações nas distâncias médias de transporte - DMTs dos insumos; e
e) implantação de um segmento de 1,4 km para proporcionar melhorias na
interligação entre o final do trecho (est. 3325) e a área urbana de Juazeiro/BA.
23. No global, as alterações promovidas acarretam um acréscimo de R$ 9.630.675,23
(3/2013) no valor do Contrato 05.00202/2014, que passou a ter um valor global de R$
110.290.675,23 (3/2013) (Evidência 10).
24. No momento da execução deste trabalho, a obra encontrava-se com 84,9% de
realização, conforme Relatório Geral do Contrato 05.00202/2014, obtido no Sistema de
Acompanhamento de Contratos do DNIT – Siac (Evidência 12).
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II.3. Objetivo e questões de auditoria
25. A presente auditoria teve por objetivo principal avaliar as medidas adotadas pela
Administração nas fases de planejamento, contratação e execução do empreendimento
destinadas à garantia da qualidade final da obra.
26. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão
sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante
indicadas:
a) Questão 1: Os instrumentos de contratação (editais de licitação, contratos, etc.)
têm cláusulas que visam garantir a qualidade do projeto e das obras?
b) Questão 2: O projeto é atual, inclui a totalidade das obras e foi devidamente
examinado e aprovado pela autoridade competente?
c) Questão 3: A execução da obra atende aos requisitos de qualidade e prazos?
d) Questão 4: A obra conta com uma supervisão/fiscalização constante e eficaz?
e) Questão 5: As alterações na fase de execução das obras afetam a qualidade do
empreendimento?
II.4. Metodologia utilizada
27. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do
Tribunal de Contas da União (Portaria-TCU n. 280, de 8/12/2010, alterada pela Portaria-TCU
n. 168 de 30/6/2011) e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade
estabelecidos pelo TCU (Portaria-Segecex n. 26 de 19/10/2009).
28. A metodologia utilizada constituiu-se da análise documental, inspeção física,
pesquisas em sistemas informatizados, procedimentos de revisão analítica, comparação com a
legislação vigente e a jurisprudência do TCU e conferência de cálculos.
29. Foram realizados exames e avaliações, por meio da aplicação dos procedimentos
estabelecidos na fase de planejamento da auditoria, nos seguintes objetos:
a) Contrato 05.00202/2014, de 1/4/2014 - Execução das obras de construção da
BR-235/BA, km 282,0 - km 357,4, Consórcio Paviservice/SVC;
b) Contrato 05.00239/2014, de 5/6/2014, Supervisão das obras de construção da
BR-235/BA, Direção Consultoria e Engenharia Ltda.; e
c) Contrato 05.00878/2010, de 4/11/2010, Execução de serviços de estudos de
viabilidade técnica, econômica e ambiental e elaboração de projeto executivo das obras de
pavimentação da BR-235/BA - km 282,0 a km 357,4, JDS Engenharia e Consultoria Ltda.
II.5. Limitações inerentes à auditoria
30. Devido a limitações de tempo, de mão de obra e de equipamentos, durante a visita
à obra não foi possível realizar uma quantidade de ensaios geotécnicos suficiente para embasar
a efetivação de estudos estatísticos que permitissem generalizar alguns resultados obtidos, como
por exemplo o percentual de equivalente de areia relativo ao material utilizado na execução da
terraplenagem entre os km 334,5 (est. 2625) e km 338,7 (est. 2835).
II.6. Volume de recursos fiscalizados
31. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 117.647.607,30,
sendo esta quantia referente ao somatório dos valores globais a preços iniciais e com aditivos
do Contrato 05.202/2014 (R$ 110.290.675,23 – 3/2013), do Contrato 05.00239/2014 (R$
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6.356.803,71 – 8/2013) e do Contrato 05.00878/2010 (R$ 1.000.128,36 – 10/2009).
II.7. Benefícios estimados da fiscalização
32. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a manutenção
da expectativa do controle e a correção das irregularidades apontadas. O total dos benefícios
quantificáveis desta auditoria é de R$ 16.921.527,10, sendo R$ 16.209.530,72 com data-base
3/2013 e R$ 711.996,38 com data-base 10/2009.
III. Achados de auditoria
III.1. Superfaturamento pela medição de serviços não executados - Remoção de solo mole e
execução de colchão de areia
III.1.1. Tipificação:
33. As irregularidades tratadas neste achado:
a) constituem fatos materialmente relevantes em relação ao valor total contratado
(R$ 7.061.422,00 (3/2013), que correspondem a 6,4% do valor do contrato a PI);
b) apresentam potencialidade de ocasionar prejuízos ao erário (os prejuízos
referem-se a R$ 7.061.422,00 (3/2013) relativos aos fatos já consumados, e, além disso, a danos
futuros advindos de eventual perda de serviços caso a obra no segmento seja continuada); e
c) configuram graves desvios relativamente aos princípios constitucionais a que
está submetida a administração pública federal, já que afrontam o princípio da eficiência
previsto no art. 37 da CF/88.
34. Diante disso, este achado enquadra-se como proposta de irregularidade grave com
recomendação de paralisação (pIGP), conforme disposto no art. 121, § 1º, inciso IV da Lei
13.408/2016 (LDO/2017) c/c o art. 2º, inc. VIII da Resolução TCU nº 280/2016.
III.1.2. Situação encontrada:
35. Verificou-se que os serviços de terraplenagem do segmento entre os km 334,5 (est.
2625) e km 338,7 (est. 2835) não foram executados em conformidade com o projeto vigente e
suas respectivas especificações. Não se comprovou a remoção da camada de solo mole, nem a
execução da camada drenante de areia, tal como previstos em projeto. Essas irregularidades
acarretaram a medição e o pagamento indevidos no valor estimado em R$ 7.061.422,26
(3/2013), em desacordo com o disposto nos art. 62 e 63, 2º, inciso III, da Lei 4320/1964.
36. Antes de apresentar o detalhamento das irregularidades apontadas neste achado,
cabe trazer alguns conceitos técnicos que servem de base para a exposição de fatos que será
feita em sequência.
37. O primeiro conceito refere-se à caracterização dos solos moles.
37.1. Conforme as Diretrizes Básicas para Elaboração de Estudos e Projetos Rodoviários
–Instruções para acompanhamento e análise – Publicação IPR-739/2010, p. 417, “devem ser
considerados solos moles materiais de alta compressibilidade, ricos em matéria orgânica e cujo
NSPT seja inferior a 4”.
37.2. A mesma Publicação IPR-739/2010, estabelece que nos locais onde forem
encontrados solos moles a investigação geotécnica deve ser conduzida, no mínimo, de acordo
com o procedimento estabelecido na norma DNER-PRO 381/98.
13 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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37.3. Ademais, determina que a obtenção do perfil geotécnico deve ser realizada por meio
de sondagens à percussão tipo SPT (ABNT-NBR 6484) que devem atender às seguintes
exigências:
a) depósitos com extensão de até 100 m, apenas uma sondagem é suficiente. Caso
o depósito tenha extensão superior a 100 m, deve ser executada uma sondagem a cada 100 m;
b) as sondagens devem atravessar toda a camada mole, penetrando pelo menos três
metros em camada cujo NSPT > 30, ou seja, impenetrável à percussão;
c) devem ser apresentados ensaios SPT que delimitem a extensão e a largura da
ocorrência.
37.4. Ainda conforme a Publicação IPR-739/2010, conhecida a espessura da camada de
solo mole por meio dos ensaios acima descritos, pode ser prevista a remoção total do material
ou adoção de solução que admita sua presença. Contudo, em hipótese alguma deve ser admitida
remoção parcial. Ademais, apenas deve ser aceita remoção total para depósitos com espessura
inferior a 3 m, caso tal solução se apresente mais econômica que outras possíveis, e viáveis
tecnicamente.
38. Outro conceito que também merece ser mencionado diz respeito à camada drenante
de areia.
38.1. O Manual de Implantação Básica de Rodovia – Publicação IPR-742/2010, p. 65,
assim como o Manual de Drenagem de Rodovias – Publicação IPR 724/2006, p. 262, informam
que:
O objetivo das camadas drenantes é drenar as águas situadas a pequena profundidade do
corpo estradal, em que o volume não possa ser drenado pelos drenos “espinha de peixe”.
São usadas:
- Nos cortes em rocha;
- Nos cortes em que o lençol freático estiver próximo do greide da terraplenagem;
- Na base dos aterros onde houver água livre próxima ao terreno natural;
- Nos aterros constituídos sobre terrenos impermeáveis.
A remoção das águas coletadas pelos colchões drenantes deve ser feita por drenos
longitudinais.
38.2. O Manual de Drenagem de Rodovias, ainda, quanto ao dimensionamento da
camada drenante, prevê:
Para o dimensionamento do colchão drenante, como se trata, ainda, de meio poroso, há
necessidade das seguintes determinações:
a) Volume de água a escoar pela camada numa faixa de 1,0 metro de largura e
comprimento, na direção do fluxo, até o limite da bacia de contribuição (Q);
b) Gradiente hidráulico do fluxo que poderá ser substituído pela declividade da camada.
Além dessas determinações há necessidade de pesquisa no campo para obtenção do
material drenante e filtrante, cujas granulometrias deverão obedecer, conforme o caso, aos
critérios de Terzaghi, do Bureau of Reclamation e Soil Conservation Service e do Comitê
Francês de Geotêxteis e Geomembranas ou literatura técnica especializada, conforme
Anexo a este Manual.
Os coeficientes de permeabilidade das camadas deverão atender às necessidades da vazão.
38.3. Ademais, cabe mencionar a norma DER/PR ES-T 05/05 – Terraplenagem –
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Colchão Drenante de Areia para Fundação de Aterro, do Departamento de Estradas de
Rodagens do Estado do Paraná – DER/PR (Evidência 13), a qual estabelece que o Equivalente
de Areia (método DNER-054/97) do material a ser utilizado na confecção dos colchões
drenantes de areia deve ser igual ou superior a 35%.
38.4. Cabe esclarecer que o equivalente de areia é um ensaio geotécnico que visa
determinar a quantidade de impurezas e finos em determinada mistura de agregado, ou seja,
quanto maior o equivalente de areia, menor a quantidade de finos e impurezas na amostra.
39. Feito este breve relato técnico, passa-se para o detalhamento das irregularidades
verificadas na execução da terraplenagem do segmento entre os km 334,5 (est. 2625) e km
338,7 (est. 2835).
39.1. No projeto executivo original previu-se a execução da terraplenagem desse
segmento sem que tenha sido feita qualquer menção à presença de interferências que poderiam
prejudicar o bom andamento dos serviços. Contudo, durante as obras, foi necessário promover
alterações no projeto original desse trecho, com o deslocamento da plataforma da rodovia para
direita, em razão de terem sido verificadas interferências da plataforma projetada com uma linha
de distribuição de energia elétrica e com um canal de irrigação, já existentes à época do
desenvolvimento do projeto (essa questão está sendo tratada com maiores detalhes no Achado
III.4 - Superfaturamento em razão de medição e pagamento de projeto executivo deficiente).
39.2. Ademais, junto com o deslocamento da plataforma, incluíram-se os serviços de
remoção de solo mole e execução de camada drenante, uma vez que a nova plataforma estaria
localizada sobre um trecho com presença de solo mole.
39.3. Quanto ao serviço de remoção de solo mole, cabe registrar que na RPFO não
constam laudos de ensaios de SPT que fundamentem a adequada caracterização do material,
mormente no que se refere a largura, extensão e profundidade da suposta camada de solo mole.
Na RPFO, o máximo que se informa a respeito da caracterização do solo mole é:
Foram feitos furos de sondagem com trado manual a cada 1.000 m3, com extensão máxima
a cada 100 m, onde se encontrou camadas de solos saprolíticos mole com espessura inferior
a 3,00m. Vertissolos com grande quantidade de matéria orgânica, mostrando geralmente
cores escuras acinzentadas, com cota de NA elevada e Standard Penetration Test — SPT
variando de 3 a 5 golpes por penetração, apresentando uma tensão característica média do
solo de 0,50 kg/cm2.
39.4. Quanto à camada drenante, vale esclarecer que não se realizou o seu
dimensionamento conforme as diretrizes previstas no Manual de Drenagem de Rodovias.
Ademais, não se previu a instalação de drenos. Dessa forma, a camada drenante projetada na
RPFO não apresenta uma das características básicas desse tipo de dispositivo, qual seja: a
remoção das águas coletadas, por meio de drenos. Assim sendo, avalia-se que a camada
drenante em questão não foi projetada tendo como função primordial remover a água coletada.
A solução prevista está mais alinhada com a execução de um colchão de areia que serviria para
viabilizar, sobretudo, o processo de compactação das camadas iniciais do corpo de aterro, em
função das dificuldades associadas à presença da água.
39.5. Apesar de a solução prevista não estar totalmente coerente com uma das
características fundamentais de uma camada drenante, para sua execução previu-se o emprego
de uma areia lavada, proveniente do riacho Seco, localizado a 60,44 km do trecho (ver figura 5
abaixo). Essa areia prevista em projeto apresenta um Equivalente de Areia de 98% (Evidência
14, p. 2).
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Figura 5 – Areal riacho Seco
39.6. Com essas alterações, o segmento entre os km 334,5 (est. 2625) e km 338,7 (est.
2835) passou a ter um projeto diferenciado, a partir do qual se procedeu a quantificação e a
definição dos preços dos serviços a serem executados, com base nas respectivas seções
transversais (Evidência 14, p. 4-54).
39.7. Nesse ponto é importante enfatizar que o Contrato 05.00202/2014 é remunerado
pelo regime de execução por preço global, razão pela qual se torna ainda mais importante a
utilização de procedimentos e metodologias confiáveis que permitam a precisa quantificação
dos serviços.
39.8. A seguir, na Figura 6, apresenta-se a reprodução da seção transversal da est. 2739,
a qual serve para demonstrar o aspecto da solução adotada no projeto (RPFO) para o trecho em
questão:
Figura 6 – Seção est. 2739 – Conforme projeto
Fonte: Evidência 14, p. 31 (Anexo – Pranchas A3 – Seções Brejo - Manifestação do DNIT em resposta ao Ofício 0576/2016-
TCU/SeinfraRodovia – TC 025.069/2016-0 – Produção de Conhecimento)
39.9. Ocorre que nas memórias de cálculo das medições desse segmento (Evidência 14,
p. 56-98), as seções transversais que representam os serviços executados não apresentam uma
conformação semelhante ao previsto no projeto - RPFO.
39.10. Nessas seções não se constata a execução da remoção da camada de solo mole,
conforme nota-se no desenho referente a est. 2739, reproduzido na Figura 7 a seguir:
Figura 7 – Seção est. 2739 – Conforme execução
Camada de solo mole a ser removida
Camada drenante a ser executada
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Fonte: Evidência 14, p. 60 (memórias de cálculo das medições do Contrato 05.00202/2014).
39.11. Durante a visita à obra, esta equipe de auditoria requereu à fiscalização/supervisão
e ao consórcio executor que fosse feita a escavação de um furo na plataforma da terraplenagem
nas proximidades da est. 2739, de maneira que se pudesse comprovar a efetiva execução da
camada drenante de areia, bem como a remoção do solo mole.
Figura 8 – Registro da escavação na est. 2739
39.12. Essa solicitação foi prontamente atendida e por meio desse trabalho constatou-se
que nas proximidades da est. 2739:
a) não se verificaram indícios da execução da remoção de solo mole, haja vista que
a situação encontrada apresentou-se compatível com a seção transversal utilizada como base
para a medição dos serviços e, consequentemente, diferente da seção transversal do projeto
revisado, inclusive no que diz respeito à altura do material depositado sobre o terreno natural;
b) verificou-se a presença de uma camada de material com coloração escura, sem
as características de uma areia lavada de rio, entre o terreno natural e as demais camadas do
corpo de aterro.
39.13. Mesmo que tátil e visualmente o material de coloração escura não apresentasse as
Material com coloração escura
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características de uma areia lavada de rio, requereu-se que fosse coletada uma amostra desse
material para realização de ensaios de Equivalente de Areia.
39.14. Com a amostra do material coletado nas imediações da est. 2739, realizou-se o
ensaio de Equivalente de Areia, o qual resultou em um percentual médio de 34,35% (Evidência
14, p. 100-101).
39.15. O resultado do ensaio serviu para fortalecer os indícios de que o colchão de areia
não foi executado conforme projeto. Comprovou-se, sobretudo, que na execução dos serviços
não foi empregada a areia proveniente do riacho Seco (DMT 60,44 km), que, lembre-se,
apresentava Equivalente de Areia de 98%.
39.16. Apesar de ficar evidente que não se utilizou uma areia lavada para executar o
colchão de areia nas proximidades da est. 2739, os laudos de ensaios de Equivalente de Areia
apresentados nos relatórios da empresa supervisora informam resultados da ordem de 90,7% a
92,3% para o segmento entre as est. 2739 a 2748 (Evidência 14, p. 105-109).
39.17. A incompatibilidade verificada entre os resultados dos ensaios de Equivalente de
Areia apresentados pela empresa supervisora e os resultados obtidos nos ensaios realizados
durante esta fiscalização denotam indícios de que os dados informados pela empresa
supervisora não se referem ao material que, de fato, foi utilizado na obra, pelo menos no que
diz respeito ao material empregado nas proximidades da est. 2739.
39.18. Ademais, cabe registrar que depois de concluída a investigação nas proximidades
da est. 2739, o consórcio construtor se propôs realizar um outro furo, com intuito de caracterizar
a situação em outro ponto do segmento. Os ensaios de equivalente de areia realizados com o
material coletado nesse furo apresentaram um resultado médio de 65,3% (Evidência 14, p. 102-
103), ou seja, evidenciou-se mais uma vez a incompatibilidade entre o material empregado no
trecho e a areia pura proveniente do riacho Seco. Frise-se que o local do novo furo foi escolhido
pela própria construtora (est. 2635).
Figura 9 – Registro da escavação na est. 2635
18 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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39.19. Diante do exposto, avalia-se que existem indícios suficientes para afirmar que os
serviços, na forma prevista no projeto vigente para o segmento entre os km 334,5 (est. 2625) e
km 338,7 (est. 2835), não foram executados, uma vez que não se comprovou a remoção da
camada de solo mole nem a utilização da areia prevista em projeto na camada drenante.
39.20. Os serviços em questão neste achado, quais sejam, remoção de solo mole e
execução de camada drenante de areia, estão associados aos itens de serviço relacionados na
Tabela 1 a seguir:
Tabela 1: Estimativa do Superfaturamento
Remoção de Solo Mole e Execução de Camada Drenante - Est. 2625 a 2830
Item
Medição
Grupo
RPFO Discriminação
Unid. Quant.
Prevista
Quant.
Medida
Valor da planilha depois da RPFO Observações
Total Previsto Total Medido
93009 1.0 Camada drenante
de areia - variante km 1,0 0,9 R$ 0,00 R$ 2.373.164,92
Item referente a serviço a ser
executado na Variante utilizado indevidamente
93010 1.0 ECT - Solo Mole km 1,0 0,9 R$ 0,00 R$ 532.852,29
Item referente a serviço a ser
executado na Variante
utilizado indevidamente
83072 1.1 Empréstimos p
Terraplenagem km 24,0 24,0 R$ 124.514,31 R$ 124.514,31
Item referente ao momento
de transporte (valor
correspondente à parcela relativa ao solo mole)
93010 1.1 ECT - Solo Mole km 1,0 0,5 R$ 1.048.814,10 R$ 524.407,05 Mediu-se 50% do volume
previsto de solo mole
83059 1.2 ECT - Est. 2625 a
2830 km 4,1 2,46 R$ 5.844.139,50 R$ 3.506.483,69
Trata-se da execução da camada drenante (inclusive
transporte da areia)
Total Geral R$ 7.017.467,91 R$ 7.061.422,26
Fonte: Elaboração própria a partir dos elementos contidos na Planilha da RPFO (Evidência 11); Resumo Geral do Contrato
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(Evidência 12); Medição Acumulada e Memórias de cálculo das medições do Contrato 05.00202/2014 – Evidência 14, p. 111-
116.
39.21. Conforme a Tabela 1, verifica-se que já foi medido além do valor total previsto para
a execução dos serviços de remoção de solo mole e camada drenante de areia, que totaliza R$
7.017.467,91 (3/2013).
39.22. Assim sendo, conclui-se que ocorreram medição e o pagamento indevidos no valor
estimado em R$ 7.061.422,26 (3/2013), em desacordo com o disposto nos art. 62 e 63, 2º, Inciso
III, da Lei 4320/1964.
40. Cabe informar que, antes da conclusão deste relatório, a SRDNIT/BA encaminhou
o Ofício 1857/2016-GAB, de 14/12/2016, à Secex/BA (Evidência 15) indicando que teria
determinado que fosse realizada a avaliação de toda a camada de areia, executando-se outros
furos ao longo do segmento compreendido entre as estacas 2625 e 2830, e, no caso de
identificadas não conformidades para os ensaios de caracterização, granulometria e equivalente
de areia, que fosse feita a substituição por material adequado, de acordo com as especificações
do projeto e sem ônus para obra.
41. Contudo, cabe ressaltar que a eventual decisão pela mera substituição do material
empregado na camada drenante, na forma proposta pela SRDNIT/BA, a princípio, mostra-se
precipitada, pois, conforme relatado neste achado, algumas questões acerca da solução proposta
na 1ª RPFO ainda requerem esclarecimentos, quais sejam:
a) a adequada caracterização da camada de solo mole, em termos de extensão,
largura e profundidade, de modo que se permita definir o adequado tratamento a ser dado a
essa camada;
b) a real necessidade do emprego da areia lavada proveniente do riacho Seco na
camada drenante, avaliando-se, inclusive, se de fato essa camada deve exercer a função
drenante (conforme mencionado anteriormente, a camada de areia, na forma como foi proposta
na 1ª RPFO, não está exercendo essa função).
42. Nesse sentido, até que se tenha uma definição acerca da solução adequada a ser
adotada, mostra-se pertinente a proposição de medida cautelar para que seja suspensa a
execução dos serviços no segmento compreendido entre as estacas 2625 e 2830.
43. Cabe esclarecer que no momento da realização desta auditoria os serviços no
segmento compreendido entre as estacas 2625 e 2830 encontravam-se parcialmente paralisados,
aguardando resolução de questões relativas à remoção de interferências (linhas de distribuição
de eletricidade). Contudo, os serviços poderão ser retomados por completo, quando da
resolução dessas questões, agravando as irregularidades apontadas neste achado.
44. Consoante o art. 276 do Regimento Interno/TCU, em caso de urgência, de fundado
receio de grave lesão ao Erário ou a direito alheio ou de risco de ineficácia da decisão de mérito,
de ofício ou mediante provocação, pode-se adotar medida cautelar, com ou sem a prévia oitiva
da parte, determinando, entre outras providências, a suspensão do ato ou procedimento
impugnado, até que o Tribunal julgue o mérito da questão. Tal providência deverá ser adotada
quando presentes os pressupostos da plausibilidade jurídica e do perigo da demora (item I.11
do Anexo I da Portaria Segecex 12/2016).
45. Os pressupostos da plausibilidade jurídica estão presentes no caso em questão,
tendo em vista os indícios de que os serviços, no segmento em exame, não foram executados
conforme previsto no projeto vigente, em grave afronta aos art. 62 e 63, 2º, inciso III, da Lei
20 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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4320/1964.
46. O perigo da demora também está caracterizado, uma vez que a continuidade da obra
nesse segmento acarretará mais prejuízos ao Erário, caso se confirme que a camada drenante
executada pela empresa não seja passível de aceitação ou que a camada de solo mole não foi
removida, ou, ainda, caso se conclua que a solução prevista na 1ª RPFO não seja adequada ou
suficiente para garantir a estabilidade do corpo estradal. Ou seja, caso os serviços executados
pela empresa ou a solução prevista na 1ª RPFO se mostrem inadequados, as camadas de
terraplenagem e pavimentação sobrejacentes porventura executadas serão perdidas, pois será
necessário refazer toda a estrutura do segmento rodoviário.
47. Além do mais, não se verifica o risco do perigo da demora reverso, uma vez que
não se vislumbra a possibilidade de a adoção da medida cautelar causar dano irreparável
(irreversibilidade dos efeitos da medida) ao patrimônio público, à administração pública e ao
funcionamento dos serviços públicos, ou, ainda, prejuízo superior àquele que se pretende evitar.
Na verdade, a medida visa a evitar tal dano e busca garantir a segurança da rodovia, em prol do
interesse público.
III.1.3. Objetos nos quais o achado foi constatado:
Contrato 05 00202/2014, 1/4/2014, Execução das obras de construção da BR-235/BA, no
segmento km 282,0 - km 357,4, Paviservice Servicos de Pavimentacao Ltda.
Contrato 05 00239/2014, 5/6/2014, Supervisão das obras de construção da BR-235/BA,
Direção Consultoria e Engenharia Ltda.
III.1.4. Critérios:
Lei 4320/1960, art. 62; art. 63, § 2º, inciso III.
1ª revisão de projeto em fase de obras.
Manual de Drenagem do DNIT - IPR724/2006.
Diretrizes Básicas para Elaboração de Estudos e Projetos Rodoviários – Instruções para
acompanhamento e análise – Publicação IPR-739/2010.
Método DNER-054/97 (Equivalente de Areia).
III.1.5. Evidências:
Evidência 13 - DER/PR ES-T 05/05 – Terraplenagem – Colchão Drenante de Areia para
Fundação de Aterro.
Evidência 14 – Evidências do Achado III.1 (informações sobre o areal previsto em projeto,
seções transversais previstas na 1ª RPFO para o segmento, seções transversais indicadas na 24ª
medição do Contrato SR-05-0202/2014 para o segmento, ensaios de Equivalente de Areia
realizados no material coletado pela equipe de auditoria e ensaios apresentados nos relatórios
da empresa supervisora e na 25ª medição do Contrato SR-05-0202/2014, medição acumulada e
memória de cálculo).
III.1.6. Causas da ocorrência do achado:
Deficiência de controles internos - Deficiências na fiscalização/supervisão da obra, ao permitir
a medição e pagamento de serviços sem que tenha sido comprovada sua efetiva execução,
conforme previsto em projeto.
III.1.7. Efeitos/Consequências do achado:
Prejuízos gerados por pagamentos indevidos (efeito real) - Foram medidos e pagos serviços,
sem que tenha sido comprovada sua efetiva realização.
21 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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III.2. – Superfaturamento por medição e pagamento de serviços desnecessários - Substituição
de subleito
III.2.1. Tipificação:
48. As irregularidades tratadas neste achado:
a) constituem fatos materialmente relevantes em relação ao valor total contratado
(R$ 8.487.330,40 (3/2013), que correspondem a 7,7% do valor do contrato a
PI);
b) apresentam potencialidade de ocasionar prejuízos ao erário (os prejuízos
referem-se a R$ 8.487.330,40 (3/2013) relativos aos fatos já consumados, não
se verificando riscos de novos danos); e
c) configuram graves desvios relativamente aos princípios constitucionais a que
está submetida a administração pública federal, já que afrontam o princípio da eficiência
previsto no art. 37 da CF/88.
49. Diante disso, este achado enquadra-se como proposta de irregularidade grave com
recomendação de paralisação (pIGP), conforme disposto no art. 121, § 1º, inciso IV da Lei
13.408/2016 (LDO/2017) c/c o art. 2º, inc. VIII da Resolução TCU nº 280/2016.
III.2.2. Situação encontrada:
50. Verificaram-se indícios de medição e pagamento indevidos referentes a serviços de
substituição de subleito, previstos em segmentos para os quais não há a necessidade de sua
realização, sobretudo em locais apresentando alturas de aterro superiores a 1,00 m. Estima-se o
montante pago indevidamente em R$ 8.487.330,40 (3/2013), fato em desacordo com o disposto
nos art. 62 e 63, 2º, inciso III, da Lei 4.320/1964.
51. Inicialmente cabe esclarecer que, conforme as Diretrizes Básicas para Elaboração
de Estudos e Projetos Rodoviários – Instruções para acompanhamento e análise – Publicação
IPR-739/2010, p. 400, o processo de substituição de subleito deve ser previsto nos casos em
que os solos do subleito apresentam Índice de Suporte Califórnia - ISC menor que ISC de
projeto e expansão maior que 2%. Nesses casos deve ser previsto o rebaixo do material e sua
substituição, considerando uma espessura máxima de reposição igual a 60 cm, ou
tratamento/estabilização dos solos do subleito. Nos casos do solo subleito apresentar ISC
inferior a 2%, a espessura do rebaixo deve alcançar 1,00 m, conforme o Manual de
Pavimentação – Publicação IPR-719/2006, p. 147.
52. O rebaixo e a consequente substituição de solo do subleito visam garantir que os
últimos 60 cm da terraplenagem (acabamento da terraplenagem) apresentem ISC maior ou igual
ao ISC de projeto e expansão inferior a 2%.
52.1. Nesse ponto, cabe registrar que o ISC é um dos índices obtidos por meio de um
ensaio geotécnico utilizado para avaliar a capacidade de suporte de um solo compactado. Esse
método de ensaio empírico é adotado por grande parcela de órgãos rodoviários, no Brasil e no
mundo, e por meio dele também se obtém o valor da expansão do solo examinado.
53. Dessa forma, espera-se que a execução de rebaixo e substituição do material de
subleito ocorra em segmentos com corte ou com aterros menores que 60 cm, que apresentem
ISC menor que ISC de projeto e/ou expansão maior que 2%.
54. Entretanto, verificou-se que o projeto não seguiu criteriosamente essa premissa.
22 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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55. Uma das falhas é que o projeto, na definição dos segmentos que deveriam receber
substituição de subleito, levou em conta somente a cota verificada no eixo da plataforma do
projeto, enquanto que o adequado seria considerar também as cotas dos bordos da plataforma.
56. Esse procedimento se justifica, sobretudo porque, antes da elaboração do projeto e
da execução das obras, o segmento (km 282,0 ao km 357,4) da BR-235/BA, objeto desta
fiscalização, já apresentava uma implantação consolidada, sendo uma parte em leito natural
(est. 0 a est. 2836 - plataforma existente variando de 5,0 m a 12,0 m) e outra com revestimento
asfáltico (est. 2836 a est. 3325). Tal situação deve ser considerada uma vez que existe uma
variação significativa das alturas de corte ou aterro a serem executados no eixo em relação aos
bordos. Por exemplo, no trecho entre as estacas 0 a 10, a altura de aterro no eixo não passa de
20 cm, indicando a execução de substituição do material com baixa capacidade de suporte,
enquanto que nos bordos essa altura, no geral, é superior a 1,00 m, não necessitando a execução
de rebaixo (Evidência 16, p. 2).
57. Outra falha verificada na previsão da substituição de subleito diz respeito à
indicação de rebaixos em pontos cujas alturas de aterro previstos já são superiores a 60 cm, seja
no eixo ou nos bordos. Por exemplo, no segmento entre as est. 20 a 50, as alturas de aterro a
serem executados alcançam mais de 3,00 m e, mesmo assim, está prevista a realização de
substituição de subleito para esse segmento (Evidência 16, p. 2).
58. Essas duas situações típicas se repetem em outros segmentos ao longo do trecho,
fato a partir do qual se pode concluir que ocorreram falhas na quantificação dos rebaixos para
substituição de subleito constantes do projeto executivo (esse indício de irregularidade está
sendo tratado no Achado III.4 - Superfaturamento em razão de medição e pagamento de projeto
executivo deficiente).
59. Na 1ª RPFO, as alturas dos aterros ao longo do segmento foram acrescidas, de
maneira a viabilizar a execução dos bueiros de drenagem. Esse ajuste foi necessário uma vez
que as alturas de aterro previstas originalmente no projeto executivo não permitiam a adequada
implantação desses dispositivos (outra falha de projeto que também está sendo tratada no
Achado III.4 - Superfaturamento em razão de medição e pagamento de projeto executivo
deficiente). Ocorre que mesmo acrescendo a altura dos aterros ao longo de praticamente toda a
extensão do trecho, na RPFO não se procedeu a imprescindível revisão do volume de material
a ser rebaixado e substituído no subleito, quantificado em 160.877,00 m3 (Evidência 16, p. 3-
6). Esse volume total foi mantido na RPFO e indevidamente medido e pago, com a anuência da
fiscalização/supervisão da obra.
60. Diante dessa falha procedimental e considerando a magnitude do volume de
substituição de subleito medido e pago, esta equipe de auditoria procedeu uma reavaliação
expedita dos volumes de substituição de subleito, visando exclusivamente obter elementos para
realizar uma estimativa do valor total medido e pago indevidamente (Evidência 16, p. 8-19).
61. Nessa reavaliação, estimou-se o volume de rebaixo para substituição de subleito em
23.574,025 m3 (Evidência 16, p. 19), ou seja, apenas 14,6% do volume total quantificado,
medido e pago.
62. De posse desse novo volume de rebaixo e substituição de subleito, esta equipe de
auditoria procedeu a uma reavaliação da distribuição de massa adotada na RPFO (Evidência
16, p. 21-23), haja vista a influência da diferença verificada entre esse novo volume de rebaixo
e o quantitativo constante da RPFO no cálculo das distâncias médias de transporte – DMTs.
23 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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63. Registre-se que nessa reavaliação da distribuição de massa foram consideradas as
caixas de empréstimo efetivamente utilizadas na obra, não constantes do projeto executivo ou
da RPFO (questão tratada no Achado III.4 - Superfaturamento em razão de medição e
pagamento de projeto executivo deficiente). De igual modo, foram desconsideradas aquelas
caixas de empréstimo previstas em projeto, mas que não sofreram qualquer exploração durante
a obra. Ademais, quando viável tecnicamente, foi considerada a utilização do material
proveniente da remoção do pavimento existente, sobretudo no trecho onde já havia implantação
de revestimento asfáltico.
64. Cabe esclarecer que se reavaliou a distribuição de massa visando exclusivamente
obter elementos para possibilitar a estimativa do valor medido e pago indevidamente. Ou seja,
essa nova distribuição de massa elaborada por esta equipe de auditoria não é necessariamente a
distribuição de fato efetivada na obra, entretanto pondera-se que, em princípio, essa nova
distribuição poderia ter sido adotada na obra sem impedimentos técnicos.
65. Com base nessa nova distribuição de massa, elaborou-se um novo Quadro Resumo
da Terraplenagem (Evidência 16, p. 97), a partir do qual se revisou a planilha orçamentária
referente a terraplenagem da obra (Evidência 16, p. 99-100). Comparando-se essa nova planilha
orçamentária com a adotada na RPFO, estima-se que o valor da planilha esteja superestimado
no montante de R$ 8.942.190,73 (3/2013), sendo que desse total já foi medido e pago
indevidamente o valor de R$ 8.847.330,40 (3/2013), referente à superestimativa de rebaixos e
substituição de subleito, conforme Tabela 2, a seguir.
Tabela 2 – Estimativa dos valores medidos indevidamente – Rebaixo e Substituição de
subleito
Discriminação
Valor da planilha depois da RPFO Observações
Correspondência
itens da planilha
RPFO
Total RPFO Total Estimado Total Medido
A B C
1.0 – Terraplenagem
83059 ECT 14.860.719,97 10.560.123,06 14.073.006,33 1.1-1.16; %Canteiro
83060 Compactação de
aterro 2.431.758,32 2.819.349,42 2.296.328,29
1.25-1.28;
%Canteiro
83072 Empréstimos p/
terraplenagem 189.881,75 51.468,17 189.881,72
1.18-1.24;
%Canteiro
93007 Corpo estradal 543.029,67 62.357,99 530.983,47 1.17; %Canteiro
93008 Espalhamento e
compac. de bota-fora - 39.697,14 -
1.1 - Terraplenagem - 1ª RPFO - Preços Novos
83059 ECT 3.277.838,22 - 3.104.998,04 1.3R-1.15R
83060 Compactação de
aterro 657.875,98 - 621.237,41
1.25R
83072 Empréstimos p/
terraplenagem 211.075,95 - 211.075,95
1.16R; 1.17R;
1.23R; 1.24R
93007 Corpo estradal 682,48 - 667,34 1.27R
93008 Espalhamento e
compac. de bota-fora 330.706,57 28.382,39 330.706,57 1.28R; %Canteiro
Total Geral R$ 22.503.568,91 R$ 13.561.378,18 R$ 21.358.885,12
24 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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Sobrepreço na planilha (A - B) R$ 8.942.190,73
Percentual de diferença (D = 100 x B / A) 60,3%
Valor medido corrigido (E = C x D) R$ 12.871.554,72
Valor medido indevidamente (C - E) R$ 8.487.330,40
Fonte: Elaboração própria a partir dos elementos contidos na Planilha da RPFO (Evidência 11, p. 73-82); Resumo Geral do
Contrato (Evidência 12); Medição Acumulada (Evidência 14, p. 111-112); Resumo da Terraplenagem – Ajustado (Evidência
16, p. 97).
III.2.3. Objetos nos quais o achado foi constatado:
Contrato 05 00202/2014, 1/4/2014, Execução das obras de construção da BR-235/BA, no
segmento km 282,0 - km 357,4, Paviservice Servicos de Pavimentacao Ltda.
Contrato 05 00239/2014, 5/6/2014, Supervisão das obras de construção da BR-235/BA,
Direção Consultoria e Engenharia Ltda.
III.2.4. Critérios:
Lei 4320/1960, art. 62; art. 63, § 2º, inciso III.
Diretrizes Básicas para Elaboração de Estudos e Projetos Rodoviários – Instruções para
acompanhamento e análise – Publicação IPR-739/2010, p. 400.
Manual de Pavimentação – Publicação IPR-719/2006, p. 147.
III.2.5. Evidências:
Evidência 11 – Análise e Aprovação - 1ª RPFO
Evidência 12 – Resumo Contrato 05.00202.2014
Evidência 16 – Evidências do Achado III.2 (excertos do projeto de terraplenagem e da 1ª RPFO;
reavaliação expedita dos volumes de substituição do subleito realizada pela equipe de auditoria;
reavaliação da distribuição da terraplenagem realizada pela equipe de auditoria; Quadro
Resumo da Terraplenagem – elaborado pela equipe de auditoria após a reavaliação da
terraplenagem; planilha orçamentária – revisada pela equipe de auditoria após reavaliação da
terraplenagem; estimativa dos valores medidos indevidamente).
III.2.6. Causas da ocorrência do achado:
Deficiência de controles internos - Deficiências na fiscalização/supervisão da obra, ao permitir
a medição e pagamento de serviços sem que tenha sido comprovada sua efetiva execução,
conforme previsto em projeto.
III.2.7. Efeitos/Consequências do achado:
Prejuízos gerados por pagamentos indevidos (efeito real) - Foram medidos e pagos serviços,
sem que tenha sido comprovada sua real necessidade de execução, nem que tenha sido
comprovada sua efetiva realização.
III.3. Superfaturamento decorrente de falhas na Revisão de Projeto em Fase de Obras
III.3.1. Tipificação:
66. As irregularidades tratadas neste achado não constituem fatos materialmente
relevantes em relação ao valor total contratado (R$ 660.778,06 (3/2013), ou seja, 0,6% do valor
do contrato a PI), não se enquadrando, portanto, no conceito de irregularidade grave com
recomendação de paralisação (IG-P) contido no art. 121, § 1º, inciso IV da Lei 13.408/2016
(LDO/2017).
67. Diante disso, tipifica-se este achado como irregularidade grave com recomendação
25 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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de continuidade (IGC).
III.3.2. Situação encontrada:
68. Verificou-se a elaboração e aprovação da 1ª Revisão de Projeto em Fase de Obras
- RPFO sem que nela tenham sido consideradas alterações de pressupostos estabelecidos
originalmente no projeto executivo e que não foram atendidos no decorrer da obra (transporte
do filler com DMT de 523,20 km e utilização de areia comercial), acarretando um
superfaturamento no valor de R$ 660.778,06 (3/2013) e contrariando o disposto na Lei
8.666/1993, art. 65, § 1º, inciso I, alínea “a”; e na Lei 12.462/2011, art. 39.
69. Esse superfaturamento originou-se, sobretudo, em razão de falhas ocorridas na
análise e aprovação de serviços novos incluídos na planilha orçamentária da 1ª RPFO. Nessa
revisão, houve a necessidade de serem acrescentados novos serviços, considerando as
alterações que aconteceram em determinadas condições de contorno estabelecidas no projeto
executivo das obras, como, por exemplo, a alteração no local de implantação do canteiro de
obras e das usinas de produção de Concreto betuminoso usinado a quente - CBUQ e de Brita
graduada simples – BGS.
70. Ocorre que nessa 1ª RPFO não foram contempladas duas outras mudanças em
pressupostos estabelecidos originalmente no projeto executivo, que apresentam significativa
relevância:
a) alteração do local de obtenção do insumo filler (cimento) a ser utilizado na
produção de CBUQ (Juazeiro/BA em vez de Salvador/BA); e
b) alteração na forma de obtenção do agregado fino empregado na obra (areia
extraída com carregadeira em vez de areia comercial).
71. Verifica-se que na composição de custo – CPU do serviço de CBUQ - faixa C
adotou-se a DMT de 513,78 km para o transporte do filler (cimento). No entanto, no próprio
projeto executivo encontra-se estabelecido que o cimento pode ser obtido a partir de
Juazeiro/BA, o que proporciona uma DMT de 28,20 km.
71.1. Adotando-se a DMT de 28,20 km na CPU do CBUQ - faixa C e considerando todo
o quantitativo desse serviço, estima-se que a planilha orçamentária da 1ª RPFO contempla um
sobrepreço de R$ 256.456,67 (3/2013) (Evidência 17).
72. No caso da areia, verifica-se que na 1ª RPFO adotou-se a forma comercial para
obtenção desse insumo. Contudo, esta equipe de auditoria não obteve qualquer indício de que
a areia utilizada na obra foi, de fato, obtida comercialmente. Ao contrário, obtiveram-se indícios
de que a areia teria sido extraída pela empresa executora das obras, utilizando-se carregadeiras.
72.1. Tais indícios ficaram demonstrados, sobretudo, após visita realizada ao areal
utilizado na obra (riacho Seco), realizada em companhia da fiscalização/supervisão do
empreendimento, onde se verificou não haver qualquer vestígio de instalação de empresa
comercial, seja escritório, seja pessoal, sejam equipamentos (Figura 10). Ademais, o próprio
projeto executivo traz a informação de que esse areal é de propriedade da Prefeitura Municipal
de Juazeiro/BA.
Figura 10 – Areal riacho Seco
26 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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72.2. Adotando-se a obtenção da areia por meio de extração com carregadeiras e
considerando todo o quantitativo de areia previsto para a obra (Evidência 17), estima-se que a
planilha orçamentária da 1ª RPFO contempla um sobrepreço de R$ 521.844,93 (3/2013).
73. Considerando apenas essas duas falhas, estima-se que a planilha orçamentária da 1ª
RPFO contempla um sobrepreço de R$ 778.301,60 (3/2013).
74. Aplicando sobre este valor o percentual já medido no Contrato 05.00202/2014, que
alcança 84,9%, estima-se que em relação a essas duas falhas já houve um superfaturamento no
valor de R$ 660.778,06 (3/2013).
III.3.3. Objetos nos quais o achado foi constatado:
Contrato 05 00202/2014, 1/4/2014, Execução das obras de construção da BR-235/BA, no
segmento km 282,0 - km 357,4, Paviservice Serviços de Pavimentação Ltda.
Contrato 05 00239/2014, 5/6/2014, Supervisão das obras de construção da BR-235/BA,
Direção Consultoria e Engenharia Ltda.
III.3.4. Critérios:
Lei 8666/1993, art. 65, inciso I, alínea “a”
Lei 12462/2011, art. 39
III.3.5. Evidências:
Evidência 17– Estimativa de superfaturamento – Areia e CBUQ.
III.3.6. Causas da ocorrência do achado:
Deficiência de controles internos - Falha da fiscalização/supervisão ao elaborar e aprovar
Revisão de Projeto em Fase de Obras, que não contempla modificações de pressupostos
estabelecidos no projeto executivo.
III.3.7. Efeitos/Consequências do achado:
Prejuízos gerados por pagamentos indevidos (efeito real).
III.4. Superfaturamento em razão de medição e pagamento de projeto executivo deficiente.
III.4.1. Tipificação:
75. As irregularidades tratadas neste achado constituem fatos materialmente relevantes
em relação ao valor total contratado. Apesar disso, avalia-se que este achado não se enquadra
27 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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no conceito de irregularidade grave com recomendação de paralisação (IG-P) contido no
art. 121, § 1º, inciso IV da Lei 13.408/2016 (LDO/2017), uma vez que o Contrato
05.00878/2010 já se encontra encerrado desde 12/4/2016.
76. Diante disso, tipifica-se este achado como irregularidade grave com recomendação
de continuidade (IGC).
III.4.2. Situação encontrada:
77. Verificou-se a elaboração, análise e aprovação de projeto executivo deficiente,
acarretando pagamento indevido no valor de R$ 711.996,38 (10/2009) e contrariando o disposto
na Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX; art. 6º, inciso X; art. 12; art. 66; art. 67, § 1º e 2º; art. 69; e
art. 70.
78. O projeto executivo da BR-235/BA – km 282,0 - km 357,4 - foi elaborado pela
empresa JDS Engenharia e Consultoria, conforme Contrato 05.00878/2010 (Evidência 2)
firmado pela SRDNIT/BA, a partir do resultado da licitação relativa ao Edital 069/2010-5
(Evidência 3).
79. Esse projeto foi analisado por uma comissão de servidores nomeados para este fim
pelo Superintendente da SRDNIT/BA, conforme Portaria 95, de 19/7/2012. Depois de proceder
a suas análises, essa comissão aprovou o projeto, conforme Portaria 160, de 22/11/2013
(Evidência 4).
80. Ocorre que se verificaram falhas em diversas etapas desse projeto que deveriam
ter impedido sua aprovação. A seguir, citam-se algumas dessas falhas:
a) Estudos de Tráfego:
a.1) adoção de percentual de crescimento de tráfego da ordem de 7%, sem que
tenham sido apresentados estudos socioeconômicos para fundamentar esse
crescimento;
b) Estudos Geotécnicos:
b.1) indicação da presença de solos moles, sem estar fundamentada em ensaios
de SPT (Variante);
b.2) levantamento de caixas de empréstimo para terraplenagem, deixando de
considerar a possibilidade de utilização de importantes empréstimos laterais,
como por exemplo os localizados nas estacas 100 e 744;
b.3) inconsistências nos ensaios geotécnicos que fundamentaram a solução de
fundações da ponte sobre o rio Tourão, conforme detalhado no Volume I – Parte
II, da 1ª RPFO, item 6.10 – Alterações propostas /Alterações no projeto
estrutural das fundações da ponte sobre o rio Tourão;
c) Estudos Topográficos:
c.1) levantamento das interferências ao longo do segmento, deixando de
cadastrar linhas de distribuição de energia elétrica e canais de irrigação inseridos
na faixa de domínio e que prejudicavam a execução da obra (est. 2625 a est.
2835; est. 705 a est. 1130; est. 1145 a est. 1210 etc);
d) Projeto Geométrico:
d.1) adoção de traçado que dificulta sua materialização em razão da presença de
interferências, acarretando a necessidade de relocação do eixo da rodovia ou à
paralisação das obras (est. 2625 a est. 2835; proximidades do rio Tourão etc);
28 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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d.2) incompatibilidade entre as dimensões dos dispositivos de drenagem
superficial projetados e a largura da plataforma indicada em projeto, conforme
detalhado no Volume I – Parte II, da 1ª RPFO, item 6.3 – Alterações propostas;
e) Projeto de Terraplenagem:
e.1) indicação de rebaixo e substituição de subleito em pontos cuja altura de
aterro é superior a 60 cm (pontos entre as est. 0 e est. 10; est 20 a est 50 dentre
outros), conforme detalhado no Achado III.2, supra;
e.2) previsão de descarte em bota-foras de solos cujas características geotécnicas
permitiriam sua utilização em corpo de aterro (ISC > 2% e expansão < 4%), o
que reduziria as DMTs e o custo da terraplenagem (est. 69 a est. 81; est. 139 a
est. 151; est. 799 a est. 811; dentre outros);
e.3) adoção de alturas de aterro insuficientes para a adequada execução de
bueiros de drenagem (ao longo de todo o segmento);
e.4) adoção de distribuição de massa sem considerar importantes caixas de
empréstimo aumentando indevidamente as DMTs, como por exemplo os
empréstimos localizados nas estacas 100 e 744;
f) Projeto de Drenagem:
f.1) adoção de bueiros em cotas que não permitiriam o adequado escoamento das
águas (cota da saída do bueiro inferior à cota do terreno natural), conforme
detalhado no Volume I – Parte II, da 1ª RPFO, item 6.3 – Alterações propostas;
f.2) adoção indiscriminada de bueiros do tipo CA-4, independentemente da
altura do aterro sobre estes dispositivos (o tipo de tubo - CA-1; CA-2. CA-3 ou
CA-4 – deve ser definido em função da altura do aterro sobre este dispositivo);
f.3) ausência da indicação de bueiros em pontos indiscutivelmente necessários e
indicação de bueiros em pontos indiscutivelmente desnecessários, conforme
relatado na 1ª RPFO – Volume I – Parte 2 – Item 6.3 - Alterações Propostas;
g) Projeto de Pavimentação:
g.1) adoção de base em BGS, sem que tenham sido apresentados estudos
referentes a outras soluções alternativas possivelmente menos onerosas, por
exemplo, mistura solo-brita;
h) Orçamento:
h.1) adoção de origem para a obtenção do insumo filler a partir de local distante
da obra (Salvador), mesmo que no próprio projeto esteja contemplada a obtenção
do cimento a partir de local mais próximo (Juazeiro/BA), conforme detalhado
no Achado III.3, supra;
h.2) adoção da forma de obtenção da areia por meio comercial, mesmo que no
próprio projeto esteja relatado que o areal indicado é de propriedade da
Prefeitura de Juazeiro/BA, conforme detalhado no Achado III.3, supra;
h.3) adoção de areia comercial (equivalente de areia superior a 90%) para
execução de colchão de areia (camada drenante da Variante), sem que tenha sido
avaliada a possibilidade de utilização de material alternativo de menor custo,
como por exemplo, aquele extraído de caixas de empréstimo, que apresentasse
equivalente de areia superior a 35% (conforme DER/PR ES-T 05/05 –
Terraplenagem – Colchão Drenante de Areia para Fundação de Aterro –
29 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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Evidência 13).
81. É importante registrar que todas essas falhas listadas no item anterior foram
identificadas a partir da comparação entre o disposto do projeto executivo e o disposto nas
Diretrizes Básicas Para Elaboração de Estudos e Projetos Rodoviários – Escopos
Básicos/Instruções de Serviços – Publicação IPR-717/2005 e nas Diretrizes Básicas Para
Elaboração de Estudos e Projetos Rodoviários – Instruções para Acompanhamento e Análises
– Publicação IPR-717/2010. Também serviu de fundamentação o disposto no Volume I – Parte
II – Alterações Propostas, da 1ª RPFO, bem como o disposto nos Termos de Referência do
Edital n. 0069/2010-05 (Evidência 3), relativo à licitação para contratação da elaboração do
projeto em exame, que culminou na formalização do Contrato 05.00878/2010 (Evidência 2).
82. Nesse ponto, cabe esclarecer que o Contrato 05.00878/2010 estabelece na sua
Cláusula Quarta, parágrafo primeiro, que as notas fiscais relativas à execução dos serviços
prestados só deverão ser apresentadas ao DNIT depois de ter sido emitido o respectivo atestado
de conformidade.
83. Registre-se que a comissão designada para analisar o projeto executivo emitiu os
respectivos atestados de conformidade de todas as etapas do projeto, apesar de parte delas
apresentar as falhas listadas acima, que caracterizam a inexecução parcial do objeto, nos termos
da Cláusula Décima, parágrafo primeiro, do Contrato 05.00878/2010. Dessa forma, as etapas
do projeto que apresentavam deficiências não poderiam ter recebido o atestado de conformidade
e, consequentemente, não poderiam ter sido medidas e pagas.
84. Diante disso, conclui-se que foram efetivados medição e pagamento indevidos no
âmbito do Contrato 05.00878/2010.
85. Para estimar os custos de cada etapa do projeto utilizaram-se os dados constantes
da Tabela 3, a seguir, lembrando que o objeto do Contrato 05.00878/2010 contempla a
elaboração do projeto executivo, orçada em R$ 892.236,11, e a realização do Estudo de
Viabilidade Técnica e Econômica – EVTE, orçada em R$ 107.892,25, totalizando
R$ 1.000.128,36 (10/2009).
Tabela 3 – Estimativa do peso de cada etapa do projeto
Discriminação % Valor do item
EVTE 100% R$ 107.892,25
Projeto
Estudos de Tráfego 1,2% R$ 10.732,74
Estudos Topográficos 18,5% R$ 164.704,50
Estudos Geotécnicos/Geológicos 32,5% R$ 290.147,95
Estudos Hidrológicos 2,4% R$ 21.833,27
Projetos de geometria e terraplenagem 18,5% R$ 164.834,85
Projeto de drenagem/OAC 2,4% R$ 21.833,27
Projeto de pavimentação 4,5% R$ 40.507,69
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Projeto de OAEs 2,8% R$ 25.299,11
Projeto ambiental 5,7% R$ 50.818,11
Projeto de obras complementares 1,2% R$ 10.916,62
Projeto de sinalização 3,4% R$ 30.582,59
Projeto de desapropriação 4,6% R$ 40.790,03
Orçamento 2,2% R$ 19.235,38
Total 100,0% R$ 1.000.128,36
Fonte: Elaboração própria a partir dos elementos contidos no Termo de Referência do Edital 0069/2010-
05 (Evidência 3, p. 121-125) e no Contrato 05.00872/2010 (Evidência 2), considerando os percentuais
de custos da equipe técnica relativos à elaboração do projeto.
86. Tomando por base os dados constantes na Tabela 3, supra, e considerando que
foram verificadas inconformidades nas etapas do projeto referentes a Estudos de Tráfego;
Estudos Geotécnicos; Estudos Topográficos; Projeto Geométrico; Projeto de Terraplenagem;
Projeto de Drenagem; Projeto de Pavimentação; e Orçamento; estima-se que foi medido e pago
indevidamente o montante de R$ 711.996,38 (10/2009), conforme Tabela 4, a seguir.
Tabela 4 – Estimativa do superfaturamento
Discriminação Valor do item
Projeto
Estudos de Tráfego R$ 10.732,74
Estudos Topográficos R$ 164.704,50
Estudos Geotécnicos/Geológicos R$ 290.147,95
Projetos de geometria e terraplenagem R$ 164.834,85
Projeto de drenagem/OAC R$ 21.833,27
Projeto de pavimentação R$ 40.507,69
Orçamento R$ 19.235,38
Total R$ 711.996,38
Fonte: Elaboração própria a partir dos elementos contidos no Tabela 3, supra
III.4.3. Objetos nos quais o achado foi constatado:
Contrato 05 00878/2010, 4/11/2010, Execução de serviços de estudos de viabilidade técnica,
econômica e ambiental e elaboração de projeto executivo das obras de pavimentação da BR-
235/BA - km 282,0 a km 357,4, JDS Engenharia e Consultoria Ltda.
III.4.4. Critérios:
Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX; art. 6º, inciso X; art. 12; art. 66; art. 67, § 1º e 2º; art. 69; art.
70.
III.4.5. Evidências:
Evidência 2 – Contrato 878/2010
Evidência 3 – Edital 69/2010
Evidência 4 – Análise e aprovação do projeto executivo
31 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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Evidência 18 – Resposta do DNIT ao Ofício 0576/2016-TCU/SeinfraRodovia, de 29/8/2016
(projeto executivo – item não digitalizável)
III.4.6. Causas da ocorrência do achado:
Deficiência de controles internos - Falhas nos controles da empresa projetista e da fiscalização
do DNIT.
III.4.7. Efeitos/Consequências do achado:
Prejuízos gerados por pagamentos indevidos (efeito real) - Medição e pagamento pela
elaboração de projeto que não apresenta os requisitos necessários à sua aprovação.
III.5. Falhas da fiscalização/supervisão - Serviços executados em desacordo com o previsto
em projeto
III.5.1. Tipificação:
87. As irregularidades tratadas neste achado não constituem fatos materialmente
relevantes em relação ao valor total contratado, nem apresentam potencialidade de ocasionar
prejuízos ao erário ou a terceiros, não se enquadrando, portanto, no conceito de irregularidade
grave com recomendação de paralisação (IG-P) contido no art. 121, § 1º, inciso IV da Lei
13.408/2016 (LDO/2017).
88. Diante disso, tipifica-se este achado como irregularidade grave com recomendação
de continuidade (IGC).
III.5.2. Situação encontrada:
89. Averiguaram-se indícios de irregularidades nos trabalhos desenvolvidos pela
empresa supervisora – Contrato 05.00239/2014, sobretudo no acompanhamento dos serviços
de terraplenagem, contrariando o disposto no art. 39 da Lei 12.462/2011 e nos art. 66 e 67, §1º
e §2º, da Lei 8666/1993.
90. A fiscalização das obras de pavimentação da BR-235/BA (km 282,0 - km 357,4)
está sendo efetivada pelo DNIT por intermédio do servidor Necivaldo Ferreira Silva (Portaria
n. 29 – Boletim Administrativo n. 4, de 31/3/14 a 4/4/14 – Evidência 7), com o auxílio da
empresa supervisora Direção Consultoria e Engenharia Ltda., conforme Contrato
05.00239/2014 (Evidência 8), firmado pela SRDNIT/BA, a partir do resultado da licitação
relativa ao Edital RDC 614/2013-05.
91. Ocorre que se verificaram indícios de irregularidades nas atividades de supervisão
desenvolvidas pela Direção Consultoria e Engenharia Ltda., principalmente, nos trabalhos
relativos à etapa de terraplenagem da obra, no que se refere ao acompanhamento dos serviços,
à elaboração de medições e à elaboração da 1ª RPFO. A seguir, citam-se algumas dessas
irregularidades:
a) Inconformidades na elaboração da 1ª RPFO:
a.1) indicação da presença de solos moles, sem estar fundamentada em ensaios
de SPT (Est. 2625 a est. 2835);
a.2) levantamento de caixas de empréstimo para terraplenagem, deixando de
considerar a possibilidade de utilização de importantes empréstimos laterais,
como por exemplo os localizados nas estacas 100 e 744, acarretando acréscimos
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indevidos no valor da terraplenagem;
a.3) alteração no greide de terraplenagem da obra, sem proceder a
imprescindível revisão dos quantitativos de rebaixo e substituição de subleito,
acarretando superestimativa dos custos da etapa de terraplenagem;
a.4) alteração dos quantitativos e escavação, carga e transporte de material -
ECT, sem proceder a necessária revisão da distribuição de massa, mesmo diante
das consequentes modificações das DMTs, acarretando superestimativa dos
custos da etapa de terraplenagem;
a.5) previsão de descarte do material proveniente da remoção do pavimento
existente, apesar de esse material apresentar características geotécnicas que
permitiriam sua utilização, pelo menos, em corpo de aterro (ISC > 2% e
expansão < 4%), acarretando superestimativa dos custos da etapa de
terraplenagem;
b) Inconformidades no acompanhamento/elaboração de medições dos serviços de
terraplenagem:
b.1) medição dos serviços de remoção de solo mole e execução de camada
drenante (est. 2625 a est. 2835) executados em desconformidade com o projeto
vigente e suas respectivas especificações. Não se comprovou a remoção da
camada de solo mole, nem a execução da camada drenante de areia, tal como
previstos em projeto (irregularidade detalhada no Achado III.1, supra);
b.2) apresentação de laudos de ensaios de equivalente de areia que não
representam o material examinado (est. 2739), conforme detalhado no Achado
III.1, supra;
b.2) utilização do item de serviço "Escavação, carga e transporte de areia - DMT
72,34 km - Camada drenante - Variante" (item inserido na planilha para
remunerar exclusivamente a camada drenante da Variante) para medir a
execução de camada drenante entre as estacas est. 2625 a est. 2835, com DMT
de 60,44 km, conforme detalhado no Achado III.1.
b.3) medição dos serviços de rebaixo e substituição de subleito sem que tenha
sido comprovada sua necessidade e execução, conforme detalhado no Achado
III.2, supra;
92. As falhas na prestação dos serviços de supervisão são passíveis de penalização à
empresa Direção Consultoria e Engenharia Ltda., conforme o disposto na Cláusula Décima do
Contrato 05.00239/2014.
III.5.3. Objetos nos quais o achado foi constatado:
Contrato 05.00239/2014, 5/6/2014, Supervisão das obras de construção da BR-235/BA,
Direção Consultoria e Engenharia Ltda.
III.5.4. Critérios:
Lei 8666/1993, art. 66; art. 67, § 1º e 2º
Lei 12462/2011, art. 39
III.5.5. Evidências:
Evidência 7 - Portaria Fiscal Contrato 05-00202-2014
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Evidência 8 - Contrato 05.00239/2014
Evidência 18 – Resposta do DNIT ao Ofício 0576/2016-TCU/SeinfraRodovia, de 29/8/2016 (1ª
Revisão de Projeto em Fase de Obras – item não digitalizável)
III.5.6. Causas da ocorrência do achado:
Deficiência de controles internos - Deficiências da fiscalização/supervisão ao não realizarem
um acompanhamento efetivo dos serviços de terraplenagem da obra.
III.5.7. Efeitos/Consequências do achado:
Prejuízos gerados por pagamentos indevidos (efeito real) - Medição e pagamento de serviços
de supervisão deficientes.
III.6. Ausência de efetividade das ações promovidas pela Administração para solucionar
questões relativas a desapropriações e remoções de interferências
III.6.1. Tipificação:
93. A irregularidade tratada neste achado não se enquadra nos casos descritos no
art. 121, § 1º, inciso IV da Lei 13.408/2016 (LDO/2017), uma vez que não se demonstrou
materialmente relevante em relação ao valor total contratado, não se verificaram elementos que
ensejassem a nulidade de nenhum dos contratos associados ao empreendimento; nem que
permitissem concluir pela ocorrência de graves desvios relativamente aos princípios
constitucionais a que está submetida a administração pública federal.
94. Diante disso, tipifica-se este achado como irregularidade grave com recomendação
de continuidade (IGC).
III.6.2. Situação encontrada:
95. Verificou-se a paralisação de frentes de serviço em razão da ausência de efetividade
das ações promovidas pela Administração para solucionar questões relativas a desapropriações
e remoções de interferências, contrariando o disposto na Lei 8666/1993, art. 41 e art. 66; no
Contrato 202/2014, SRDNIT/BA, Cláusula 9ª; e no Edital 702/2013, DNIT, Anexo IX.
96. Em que pese o fato de o DNIT já ter iniciado procedimentos visando à liberação de
frentes de serviço (Evidência 19), averiguou-se que, passados mais de dois anos do início das
obras, ainda permanecem pendentes de solução as desapropriações que possibilitarão a
finalização dos serviços no segmento próximo à ponte do rio Tourão e a execução do trecho da
Variante, bem como a remoção da linha de distribuição de energia elétrica, que viabilizará a
finalização dos serviços entre os km 334,5 e km 338,7.
97. A demora na solução desses problemas caracteriza indício de que as ações já
realizadas pelo DNIT, com o apoio de empresas contratadas para esse fim, não apresentaram a
efetividade esperada, culminando na ocorrência de atrasos e paralisações da obra.
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Figura 11 – Situação da obra nas proximidades da ponte sobre o rio Tourão
Fonte: Google Earth – imagem de 8/2015
Figura 12 – Trecho da Variante aguardando desapropriações para início das obras.
Ponte sobre o rio Tourão
Área com desapropriação pendente
Segmento com obras paralisadas
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Fonte: Google Earth – imagem de 27/11/2016
Figura 13 – Situação da obra no trecho entre os km 334,5 e km 338,7
Fonte: Registro efetuado pela equipe de auditoria.
Rede de eletricidade cruzando a rodovia
Obra paralisada neste segmento
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III.6.3. Objetos nos quais o achado foi constatado:
Contrato 05 00202/2014, 1/4/2014, Execução das obras de construção da BR-235/BA, no
segmento km 282,0 - km 357,4, Paviservice Servicos de Pavimentacao Ltda.
Contrato 05.00239/2014, 5/6/2014, Supervisão das obras de construção da BR-235/BA,
Direção Consultoria e Engenharia Ltda.
III.6.4. Critérios:
Lei 8666/1993, art. 66; art. 67, § 1º e 2º
Lei 12462/2011, art. 39
III.6.5. Evidências:
Evidência 19 – Excerto de relatório da supervisora relatando as interferências; e Ofício
008/2015 – emitido pela supervisora – informa sobre interferências da rede elétrica.
III.6.6. Causas da ocorrência do achado:
Deficiência de controles internos - Ausência de efetividade das providências adotadas pelo
DNIT para resolver problemas que impedem o avanço normal das obras (desapropriação e
remoção de interferências).
III.6.7. Efeitos/Consequências do achado:
Frentes de serviço não liberadas acarretando atrasos na execução da obra (efeito real).
III.7. Paralisação injustificada de frentes de serviço
III.7.1. Tipificação:
98. A irregularidade tratada neste achado não se enquadra nos casos descritos no
art. 121, § 1º, inciso IV da Lei 13.408/2016 (LDO/2017), uma vez que não se demonstrou
materialmente relevante em relação ao valor total contratado, não se verificaram elementos que
ensejassem a nulidade de nenhum dos contratos associados ao empreendimento; nem que
permitissem concluir pela ocorrência de graves desvios relativamente aos princípios
constitucionais a que está submetida a administração pública federal.
99. Diante disso, tipifica-se este achado como irregularidade grave com recomendação
de continuidade (IGC).
III.7.2. Situação encontrada:
100. Verificou-se falha no planejamento e no controle da execução dos serviços relativos
ao segmento entre as est. 1800 e est. 1900 (proximidades da ponte sobre o riacho Poção), com
consequente paralisação injustificada dos trabalhos, acarretando perdas de serviços
parcialmente executados em função dos estragos provocados pelas chuvas, contrariando o
disposto na Lei 8666/1993, art. 66; art. 67; art. 69; art. 70.
101. O consórcio construtor iniciou os serviços de terraplenagem no segmento nas
proximidades do riacho Poção (est. 1800 a est. 1900), sem, contudo, finalizá-los, nem,
tampouco, iniciar e concluir as etapas subsequentes (pavimentação, drenagem superficial,
37 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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sinalização, obras complementares). Tal procedimento caracteriza a ocorrência de indícios de
falhas no planejamento e no controle da execução das obras.
102. Ademais, a situação das obras nas proximidades do riacho Poção permite avaliar
que o consórcio construtor e o DNIT não adotaram sequer ações efetivas no sentido de proteger
os serviços parcialmente executados contra as chuvas, as intempéries e a fatores erosivos. Note-
se que não foram realizados serviços, previstos em projetos, como por exemplo: proteção
vegetal dos taludes, drenagem superficial (mesmo que provisória e emergencial), gabião,
enrocamento de pedra etc (Evidência 20).
103. Registre-se que, estando a obra inconclusa neste segmento, ocorreram chuvas em
janeiro/2016 que provocaram danos nos serviços parcialmente executados, tais como os listados
a seguir:
a) Seccionamento dos aterros nas cabeceiras das pontes;
b) Carreamento de solos proveniente do corpo de aterro;
c) Perda da laje de transição de uma ponte
Figura 14 – Situação da obra nas proximidades do riacho Poção durante as chuvas de
janeiro/2016 (perda da laje de transição e nível d’água próximo do greide da rodovia)
Fonte: Evidência 20
104. Vale acrescentar que o nível das águas das chuvas praticamente alcançou a cota do
greide da rodovia, mas não chegou a galgar sua superfície, conforme informações de moradores
da região repassadas à empresa supervisora das obras (Evidência 20). Esse fato provocou a
ocorrência de um efeito de várzea, fazendo com que o aterro funcionasse de forma semelhante
a uma barragem, conforme demonstrado na Figura 14. Essa situação pode indicar, inclusive, a
ocorrência de falhas nos estudos hidrológicos que embasaram o projeto das OAEs.
105. Diante dos fatos ocorridos, é importante mencionar que caberia ao consórcio
construtor e ao DNIT elaborarem um plano de ataque às obras, de maneira que fosse garantida
38 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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a completa execução dos serviços nas frentes atacadas, contemplando todas as fases da obra.
Como isso não se materializou, avalia-se que ocorreu falha no planejamento e no controle da
execução dos serviços relativos ao segmento entre as est. 1800 e est. 1900 (proximidades da
ponte sobre o riacho Poção).
106. Quanto aos indícios de ocorrência de falhas nos estudos hidrológicos que
embasaram o projeto das OAEs, caberia à SRDNIT/BA buscar elementos técnicos que
garantam à correção dos estudos/pareceres apresentados pela projetista.
III.7.3. Objetos nos quais o achado foi constatado:
Contrato 05 00202/2014, 1/4/2014, Execução das obras de construção da BR-235/BA, no
segmento km 282,0 - km 357,4, Paviservice Servicos de Pavimentacao Ltda.
Contrato 05.00239/2014, 5/6/2014, Supervisão das obras de construção da BR-235/BA,
Direção Consultoria e Engenharia Ltda.
III.7.4. Critérios:
Lei 8666/1993, art. 66; art. 67; art. 69; art. 70
III.7.5. Evidências:
Evidência 20 – Documento emitido pela supervisora - resposta ao Ofício
780/2016/GAB/DNIT-BA.
III.7.6. Causas da ocorrência do achado:
Deficiência de controles internos - Falha no planejamento da execução dos serviços, por parte
da executora das obras e da fiscalização/supervisão.
III.7.7. Efeitos/Consequências do achado:
Obra paralisada com perda de parte de serviços parcialmente executados (efeito real)
IV. Conclusão
107. Trata-se de fiscalização realizada na Superintendência Regional do DNIT no Estado
da Bahia – SRDNIT/BA, tendo como objeto as obras de construção da BR-235/BA – km 282,0
ao km 357,4, executadas sob o abrigo do Contrato 05.00202/2014, firmado entre o DNIT e o
Consórcio Paviservice/SVC.
108. Neste trabalho, foram apontados os seguintes indícios de irregularidade:
a) Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados -
Remoção de solo mole e execução de colchão de areia;
b) Achado III.2 – Superfaturamento por medição e pagamento de serviços
desnecessários - Substituição de subleito;
c) Achado III.3 - Superfaturamento decorrente de falhas na Revisão de Projeto em
Fase de Obras;
d) Achado III.4 - Superfaturamento em razão de medição e pagamento de projeto
executivo deficiente;
e) Achado III.5 - Falhas da fiscalização/supervisão - Serviços executados em
desacordo com o previsto em projeto;
f) Achado III.6 - Ausência de efetividade das ações promovidas pela
Administração para solucionar questões relativas a desapropriações e remoções de
39 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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interferências; e
g) Achado III.7 - Paralisação injustificada de frentes de serviço.
109. Ressalta-se que os achados III.1 e III.2 foram tipificados como pIGP (proposta de
indício de irregularidade grave com recomendação de paralisação), haja vista que as situações
relatadas se enquadram no art. 121, § 1º, inciso IV da Lei 13.408/2016 (LDO/2017).
110. Esses achados ainda serão objeto de manifestação preliminar do órgão responsável,
conforme previsto no § 9º do art. 121 da Lei 13.408/2016 (LDO/2017). As prováveis medidas
corretivas para o achado III.1 serão a realização dos estudos necessários à avaliação da solução
adequada para o tratamento da camada de solo mole no segmento compreendido entre as estacas
2625 e 2835 (km 334,5 – km 338,7), a adequação do projeto executivo, se for o caso, e, ainda,
a adoção das medidas administrativas visando à recuperação do prejuízo ao Erário. No caso do
achado III.2, a provável medida corretiva será a adoção das medidas administrativas para reaver
o prejuízo ao Erário já consumado.
111. Diante desses achados, propõe-se o encaminhamento do presente relatório ao DNIT
para manifestação preliminar no prazo improrrogável de quinze dias, conforme disposto no art.
14 da Resolução TCU nº 280/2016.
112. Frise-se que, conforme o § 1º do mesmo artigo, o DNIT deverá ser informado de
que na hipótese de a manifestação preliminar apresentada não elidir a irregularidade, o Tribunal
de Contas da União, mediante decisão monocrática ou colegiada, poderá classificar o achado
como IGP e encaminhar as informações pertinentes ao Congresso Nacional, nos termos da Lei
de Diretrizes Orçamentárias. Outrossim, conforme o § 2º, considerando que as irregularidades
se referem à ocorrência de superfaturamento, cabe informar ao DNIT que os achados poderão
ser reclassificados para IGR, caso haja autorização do contratado para retenção de valores a
serem pagos, ou apresentação de garantias suficientes à cobertura integral dos prejuízos
potenciais ao erário, nos termos da legislação pertinente, até a decisão de mérito sobre o indício
relatado, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Ademais, o § 4º prevê que a unidade
técnica devolverá ao remetente a documentação entregue fora do prazo, para evitar o
descumprimento do prazo determinado pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, cabendo
comunicar ao gestor que ele poderá exercer o seu direito de defesa nas etapas processuais
posteriores, em conformidade com a Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, e com o Regimento
Interno do TCU.
113. Ademais, relativamente ao achado III.1, está sendo proposta medida cautelar para
que seja suspensa a execução dos serviços no segmento compreendido entre as estacas 2625 e
2835 (km 334,5 – km 338,7), até que o DNIT apresente uma definição acerca da solução
adequada a ser adotada para o tratamento da camada de solo mole nesse trecho.
114. Cumpre destacar que, conforme informação fornecida pelo DNIT, a
Superintendência Regional já determinou a realização de novas sondagens no intuito de avaliar
o material utilizado na camada drenante. No entanto, a medida cautelar aqui proposta visa a
garantir que não apenas se avalie o material empregado na camada drenante, mas também se
avalie se foi dado o tratamento correto à camada de solo mole e se a solução prevista na 1ª
RPFO se mostrou adequada.
115. Nesse cenário, avalia-se que a medida cautelar poderá ser adotada sem oitiva prévia,
cabendo dar o prazo de quinze dias para o DNIT e o consórcio construtor pronunciarem-se, na
forma prevista no art. 276, § 3º, do RITCU.
40 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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116. Além disso, propõe-se a realização de oitiva do DNIT, do consórcio construtor, da
empresa supervisora e da empresa projetista, conforme previsto no art. 250, inc. V, do RITCU,
para manifestarem-se sobre os fatos que possam resultar em decisão do Tribunal no sentido de
desconstituir ato ou processo administrativo ou alterar contrato em seu desfavor.
117. A partir dos resultados do trabalho, pode-se também responder as questões de
auditoria formuladas, quais sejam:
a) Questão 1: Os instrumentos de contratação (editais de licitação, contratos, etc.)
têm cláusulas que visam garantir a qualidade do projeto e das obras?
b) Questão 2: O projeto é atual, inclui a totalidade das obras e foi devidamente
examinado e aprovado pela autoridade competente?
c) Questão 3: A execução da obra atende aos requisitos de qualidade e prazos?
d) Questão 4: A obra conta com uma supervisão/fiscalização constante e eficaz?
e) Questão 5: As alterações na fase de execução das obras afetam a qualidade do
empreendimento?
118. Sobre a questão 1, com base nos elementos analisados, não se apontaram
irregularidades nas cláusulas dos instrumentos de contratação.
119. Acerca da questão 2, a resposta é negativa, haja vista as diversas falhas apontadas
no projeto executivo da obra, sobretudo no achado III.4 deste relatório.
120. No que se refere à questão 3, verificou-se que a execução da obra não atende aos
requisitos de qualidade e prazos, tendo em vista, sobretudo, as deficiências de qualidade dos
serviços executados entre as estacas 2625 e 2830 (achado III.1), e os atrasos verificados na
execução (achados III.6 e III.7).
121. A questão 4 também não foi confirmada, considerando as falhas de
fiscalização/supervisão apontadas, especialmente, no achado III.5 deste relatório.
122. Quanto à questão 5, verificou-se que alterações promovidas durante as obras
prejudicaram a qualidade do empreendimento, haja vista a ocorrência de falhas na 1ª RPFO
relatadas nos achados III.2, III.3 e III.5 deste relatório.
123. A tabela 5 a seguir resume a avaliação acerca das questões de auditoria:
Tabela 5 – Relação Questões de auditoria X Achados
Questões de auditoria Achados
Questão 1 Não se apontaram irregularidades relacionadas a essa questão.
Questão 2 Achado III.4
Questão 3 Achados III.1, III.6 e III.7
Questão 4 Achado III.5
Questão 5 Achados III.2, III.3 e III.5
Fonte: Elaboração própria.
124. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 117.647.607,30,
sendo esta quantia referente ao somatório dos valores globais a preços iniciais e com aditivos
do Contrato 05.202/2014 (R$ 110.290.675,23 – 3/2013), do Contrato 05.00239/2014 (R$
6.356.803,71 – 8/2013) e do Contrato 05.00878/2010 (R$ 1.000.128,36 – 10/2009).
41 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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125. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a manutenção
da expectativa do controle e a correção das irregularidades apontadas, sendo o total dos
benefícios quantificáveis desta auditoria de R$ 16.921.527,10, sendo R$ 16.209.530,72 com
data-base 3/2013 e R$ 711.996,38 com data-base 10/2009.
V. Proposta de encaminhamento
126. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior propondo:
a) determinar, cautelarmente, nos termos do art. 276, caput, do Regimento
Interno/TCU, ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, que suspenda a
execução dos serviços objeto do Contrato 05.00202/2014 (obras de construção da BR-235/BA
– km 282,0 ao km 357,4), especificamente no segmento compreendido entre as estacas 2625 e
2835 (km 334,5 – km 338,7);
b) determinar, nos termos do art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, para, no prazo de quinze dias,
manifestar-se sobre os fatos que ensejam a medida cautelar supra, especialmente quanto aos
serviços de remoção de solo mole e de camada drenante de areia, não executados ou executados
em desacordo com o previsto na 1ª RPFO, bem como quanto à pertinência da solução proposta
na 1ª RPFO;
c) determinar, nos termos do art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do
Consórcio Paviservice/SVC, para, no prazo de quinze dias, querendo, manifestar-se sobre os
fatos que ensejam a medida cautelar supra;
d) encaminhar, conforme disposto no art. 14 da Resolução TCU nº 280/2016, ao
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, o presente relatório para manifestação
preliminar, no prazo improrrogável de quinze dias, acerca dos indícios de irregularidades
tipificados como pIGP (proposta de indício de irregularidade grave com recomendação de
paralisação – Achado III.1: Superfaturamento pela medição de serviços não executados -
Remoção de solo mole e execução de colchão de areia; e Achado III.2: Superfaturamento por
medição e pagamento de serviços desnecessários - Substituição de subleito);
e) comunicar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, nos
termos do art. 14, §§ 1º, 2º e 4º, da Resolução TCU nº 280/2016, que:
e.1) o Tribunal de Contas da União, mediante decisão monocrática ou
colegiada, poderá classificar os achados como IGP (indício de
irregularidade grave com recomendação de paralisação) e encaminhar as
informações pertinentes ao Congresso Nacional, nos termos da Lei de
Diretrizes Orçamentárias;
e.2) os achados poderão ser reclassificados para IGR (indício de irregularidade
grave com recomendação de retenção parcial de valores), caso haja
autorização do contratado para retenção de valores a serem pagos, ou
apresentação de garantias suficientes à cobertura integral dos prejuízos
potenciais ao erário, nos termos da legislação pertinente, até a decisão de
mérito sobre o indício relatado, nos termos da Lei de Diretrizes
Orçamentárias;
e.3) a unidade técnica devolverá ao remetente a documentação entregue fora
do prazo previsto no item “d” supra, para evitar o descumprimento do
prazo determinado pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, ressaltando-se
que o gestor poderá exercer o seu direito de defesa nas etapas processuais
42 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
posteriores, em conformidade com a Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, e
com o Regimento Interno do TCU;
f) determinar, nos termos do art. 250, inc. V, do Regimento Interno/TCU, a oitiva
do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, para, no prazo de quinze dias,
manifestar-se sobre os seguintes indícios de irregularidade:
f.1) Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados
- Remoção de solo mole e execução de colchão de areia;
f.2) Achado III.2 – Superfaturamento por medição e pagamento de serviços
desnecessários - Substituição de subleito;
f.3) Achado III.3 - Superfaturamento decorrente de falhas na Revisão de
Projeto em Fase de Obras;
f.4) Achado III.4 - Superfaturamento em razão de medição e pagamento de
projeto executivo deficiente;
f.5) Achado III.5 - Falhas da fiscalização/supervisão - Serviços executados em
desacordo com o previsto em projeto;
f.6) Achado III.6 - Ausência de efetividade das ações promovidas pela
Administração para solucionar questões relativas a desapropriações e
remoções de interferências; e
f.7) Achado III.7 - Paralisação injustificada de frentes de serviço;
g) determinar, nos termos do art. 250, inc. V, do Regimento Interno/TCU, a oitiva
do Consórcio Paviservice/SVC, para, no prazo de quinze dias, manifestar-se sobre os seguintes
indícios de irregularidade:
g.1) Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados
- Remoção de solo mole e execução de colchão de areia;
g.2) Achado III.2 – Superfaturamento por medição e pagamento de serviços
desnecessários - Substituição de subleito;
g.3) Achado III.3 - Superfaturamento decorrente de falhas na Revisão de
Projeto em Fase de Obras;
g.4) Achado III.7 - Paralisação injustificada de frentes de serviço;
h) determinar, nos termos do art. 250, inc. V, do Regimento Interno/TCU, a oitiva
da empresa JDS Engenharia e Consultoria, para, no prazo de quinze dias, manifestar-se sobre
os seguintes indícios de irregularidade:
h.1) Achado III.4 - Superfaturamento em razão de medição e pagamento de
projeto executivo deficiente;
i) determinar, nos termos do art. 250, inc. V, do Regimento Interno/TCU, a oitiva
da empresa Direção Consultoria e Engenharia Ltda., para, no prazo de quinze dias, manifestar-
se sobre os seguintes indícios de irregularidade:
i.1) Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados -
Remoção de solo mole e execução de colchão de areia;
i.2) Achado III.2 – Superfaturamento por medição e pagamento de serviços
desnecessários - Substituição de subleito;
i.3) Achado III.3 - Superfaturamento decorrente de falhas na Revisão de Projeto
em Fase de Obras;
43 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
i.4) Achado III.5 - Falhas da fiscalização/supervisão - Serviços executados em
desacordo com o previsto em projeto;
i.5) Achado III.7 - Paralisação injustificada de frentes de serviço.
SeinfraRodoviaAviação, 29 de março de
2017.
44 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
APÊNDICE A - Matriz de Achados
DESCRIÇÃO DO
ACHADO SITUAÇÃO
ENCONTRADA OBJETOS CRITÉRIO EVIDÊNCIA CAUSA EFEITO ENCAMINHAMENTO
pIG-P -
Superfaturamento
pela medição de
serviços não
executados -
Remoção de solo
mole e execução de
colchão de areia
Verificou-se que os serviços
de terraplenagem do
segmento entre os km 334,5
(est. 2625) e km 338,7 (est.
2835) não foram executados
em conformidade com o
projeto e respectivas
especificações. Não se
comprovou a remoção da
camada de solo mole, nem a
execução da camada drenante
de areia, tal como previstos
em projeto. Essas
irregularidades acarretaram a
medição e pagamento
indevidos no valor estimado
em R$ 7.061.422,26
(3/2013), contrariando o
disposto nos art. 62 e 63, 2º,
Inciso III, da Lei 4320/1964.
Contrato -
Execução das
obras de
construção da
BR-235/BA.
Contrato -
Supervisão das
obras de
construção da
BR-235/BA.
Lei
4320/1960,
art. 62; art.
63, § 2º,
inciso III
Evidência 13 -
Evidência 13 -
DER-PR ES-T
05-05 -
Colchão
Drenante de
Areia
Evidência 14 -
Evidência 14 -
Evidências do
Achado III.1
Deficiência de
controles
internos.
Prejuízos gerados
por pagamentos
indevidos
Aplicação de Medida
Cautelar a
Órgão/Entidade
(Departamento Nacional
de Infraestrutura de
Transportes)
Oitiva
pIG-P -
Superfaturamento por
medição e pagamento
de serviços
desnecessários -
Substituição de
subleito
Verificaram-se indícios de
medição e pagamento
indevidos referentes a
serviços de substituição de
subleito, previstos em
segmentos para os quais não
há a necessidade de sua
realização, sobretudo em
locais apresentando alturas de
aterro superiores a 1,00 m.
Contrato -
Execução das
obras de
construção da
BR-235/BA.
Contrato -
Supervisão das
obras de
construção da
BR-235/BA.
Lei
4320/1960,
art. 62; art.
63, § 2º,
inciso III
Evidência 11 -
Evidência 11 -
Análise e
aprovação - 1ª
RPFO
Evidência 12 -
Evidência 12 -
Resumo
Contrato 05-
00202-2014
Deficiência de
controles
internos
Prejuízos gerados
por pagamentos
indevidos
Oitiva
45 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
DESCRIÇÃO DO
ACHADO SITUAÇÃO
ENCONTRADA OBJETOS CRITÉRIO EVIDÊNCIA CAUSA EFEITO ENCAMINHAMENTO
Estima-se o montante pago
indevidamente em R$
8.487.330,40 (3/2013), fato
em desacordo com o disposto
nos art. 62 e 63, 2º, inciso III,
da Lei 4.320/1964.
Evidência 16 -
Evidência 16 -
Evidências do
Achado III.2
IG-C -
Superfaturamento
decorrente de falhas
na Revisão de Projeto
em Fase de Obras
Verificou-se a elaboração e
aprovação de Revisão de
Projeto em Fase de Obras -
RPFO sem que nela tenham
sido consideradas alterações
de pressupostos estabelecidos
originalmente no projeto
executivo e que não foram
atendidos no decorrer da obra
(transporte do filler com
DMT de 523,20 km e
utilização de areia comercial)
acarretando superfaturamento
no valor de R$ 660.778,06
(3/2013).
Contrato -
Execução das
obras de
construção da
BR-235/BA.
Contrato -
Supervisão das
obras de
construção da
BR-235/BA.
Lei
8666/1993,
art. 65, § 1º,
inciso a
Lei
12462/2011,
art. 39
Evidência 17 -
Evidência 17 -
Evidências do
Achado III.3
Deficiência de
controles
internos
Prejuízos gerados
por pagamentos
indevidos
Oitiva
IG-C -
Superfaturamento em
razão de medição e
pagamento de projeto
executivo deficiente.
Verificou-se a elaboração e
aprovação de projeto
executivo deficiente,
acarretando pagamento
indevido no valor de R$
711.996,38 .
Contrato -
Projeto executivo
BR-235/BA - km
282,0 a km 357,4
Lei
8666/1993,
art. 6º, inciso
IX; art. 6º,
inciso X; art.
12; art. 66;
art. 67, § 1º e
2º; art. 69;
art. 70
Evidência 2 -
Evidência 2 -
Contrato 878-
10 - projeto
Evidência 3 -
Evidência 3 -
Edital
Concorrência
69-10 - projeto
Evidência 4 -
Evidência 4 -
Análise e
Deficiência de
controles
internos
Prejuízos gerados
por pagamentos
indevidos
Oitiva
46 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
DESCRIÇÃO DO
ACHADO SITUAÇÃO
ENCONTRADA OBJETOS CRITÉRIO EVIDÊNCIA CAUSA EFEITO ENCAMINHAMENTO
aprovação
projeto
executivo
Evidência 18 -
Evidência 18 -
Resposta do
DNIT ao Of
0576-2016-
TCU
IG-C - Falhas da
fiscalização/supervisã
o - Serviços
executados em
desacordo com o
previsto em projeto
Averiguaram-se indícios de
irregularidades nos trabalhos
desenvolvidos pela empresa
supervisora – Contrato
05.00239/2014, sobretudo no
acompanhamento dos
serviços de terraplenagem,
contrariando o disposto no
art. 39 da Lei 12.462/2011 e
nos art. 66 e 67, §1º e §2º, da
Lei 8666/1993.
Contrato -
Execução das
obras de
construção da
BR-235/BA.
Contrato -
Supervisão das
obras de
construção da
BR-235/BA.
Lei
8666/1993,
art. 66; art.
67, § 1º e 2º
Lei
12462/2011,
art. 39
Evidência 18 -
Evidência 18 -
Resposta do
DNIT ao Of
0576-2016-
TCU
Evidência 7 -
Evidência 7 -
Portaria Fiscal
Contrato 05-
00202-2014
Evidência 8 -
Evidência 8 -
Contrato 05-
00239-2014 -
supervisão
Deficiência de
controles
internos
Elaboração e
aprovação de
revisão de projeto
que não
representa a
realidade da obra
e medição de
serviços que não
correspondem às
atividades, de
fato, executadas.
Oitiva
IG-C - Ausência de
efetividade das ações
promovidas pela
Administração para
solucionar questões
relativas a
desapropriações e
remoções de
Verificou-se a paralisação de
frentes de serviço em razão
da ausência de efetividade
das ações promovidas pela
Administração para
solucionar questões relativas
a desapropriações e
remoções de interferências,
Contrato -
Execução das
obras de
construção da
BR-235/BA.
Contrato
202/2014,
SRDNIT/BA,
cláusula 4ª e
9ª
Edital
702/2013,
DNIT, item
Evidência 19 -
Evidência 19 -
Evidências do
Achado III.6
Deficiência de
controles
internos
Frentes de serviço
não liberadas
acarretando
atrasos na
execução da obra.
Oitiva
47 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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DESCRIÇÃO DO
ACHADO SITUAÇÃO
ENCONTRADA OBJETOS CRITÉRIO EVIDÊNCIA CAUSA EFEITO ENCAMINHAMENTO
interferências uma vez que passados mais
de dois anos do início das
obras ainda permanecem
pendentes de solução as
desapropriações que
possibilitarão a finalização
dos serviços no segmento
próximo á ponte do rio
Tourão e a execução do
trecho da Variante, bem como
a remoção da linha de
distribuição de energia
elétrica, que viabilizará a
finalização dos serviços entre
os km 334,5 e km 338,7.
Anexo IX
Lei
8666/1993,
art. 41; art. 66
IG-C - Paralisação
injustificada de
frentes de serviço
Verificou-se a paralisação
injustificada dos serviços nas
proximidades da ponte sobre
o riacho Poção (km 319),
acarretando perdas de
serviços parcialmente
executados em função dos
estragos provocados pelas
chuvas.
Contrato -
Execução das
obras de
construção da
BR-235/BA.
Contrato -
Supervisão das
obras de
construção da
BR-235/BA.
Lei
8666/1993,
art. 66; art.
67; art. 69;
art. 70
Evidência 20 -
Evidência 20 -
Evidências do
Achado III.7
Deficiência de
controles
internos
Perda de parte de
serviços
parcialmente
executados.
Oitiva
48 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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APÊNDICE B - Matriz de Responsabilização
Não existem dados cadastrados na matriz de responsabilização.
49 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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APÊNDICE C - Fotos
Não existem dados cadastrados no apêndice de fotos.
50 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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APÊNDICE D - Dados da obra
1. Dados Cadastrais
Obra bloqueada na LOA deste ano: Não
1.1. Execução física, orçamentária e financeira
1.1.1. Execução física
Data de vistoria: 04/10/2016 Percentual executado: 90,0%
Data do início da obra: 01/04/2014 Data prevista para conclusão: 31/12/2016
Situação na data da vistoria: Em andamento
Descrição da execução realizada até a data da vistoria:
Dos 75,4 km de extensão resta executar a pavimentação de 8,0 km, contemplando o segmento de 4,0 km
onde se localiza a suposta presença de solo mole, além de segmentos pontuais nas proximidades das obras
de arte especiais.
Observações:
1.1.2. Execução orçamentária e financeira
Valor estimado para conclusão: R$ 17.397.367,67
Valor estimado global da obra: R$ 110.290.675,23
Data base da estimativa: 01/03/2013
Funcional programática: 26.782.2087.7F51.0029/2016 - Construção de Trecho Rodoviário - Divisa PI/BA -
Divisa BA/SE - na BR-235/BA no estado da Bahia
Origem Ano Lei
Orçamentária
Valores
empenhados
Valores
liquidados
Pagamento de
despesas
Percentual
execução
financeira
União 2016 24.467.183,00 24.067.183,00 995.243,00 995.243,00 4,07%
União 2015 138.758.060,00 135.063.058,00 49.813.035,00 35.448.415,00 25,55%
União 2014 170.600.000,00 154.838.412,00 154.838.412,00 36.304.936,00 21,28%
Valores em reais
Observações:
1.2. Contratos principais
Nº contrato: 05 00202/2014
Objeto do contrato:
Execução das obras de construção da BR-235/BA, no segmento km 282,0 - km 357,4.
Data da assinatura: 07/03/2014 Mod. licitação: RDC - Regime Diferenciado de
Contratação
SIASG: Código interno do SIASG:
CNPJ contratada: 01.397.753/0001-45 Razão social: Paviservice Servicos de Pavimentacao Ltda
CNPJ contratante: 04.892.707/0001-00 Razão social: Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes
Situação inicial Situação atual
Vigência: 01/04/2014 a 20/03/2016 Vigência: 01/04/2014 a 31/12/2016
Valor: R$ 100.660.000,00 Valor: R$ 110.290.675,23
Data-base: 01/03/2013 Data-base: 01/03/2013
Volume de serviço: Volume de serviço:
51 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
Custo unitário: Custo unitário:
BDI: BDI:
Nº/Data aditivoAtual: 2 16/03/2016
Situação do contrato: Em andamento.
Alterações do objeto: Revisão de projeto em fase de obra com reflexo financeiro e com preços novos (TA-001). Prorrogação de prazo
(TA-002).
Observações:
Execução física e financeira:
Data da coleta de dados / vistoria: 04/10/2016
Situação: Em andamento
Percentual de execução física: 90,0%
Descrição da execução realizada até a data da vistoria:
Dos 75,4 km de extensão resta executar a pavimentação de 8,0 km, contemplando o segmento de 4,0 km onde
se localiza a suposta presença de solo mole, além de segmentos pontuais nas proximidades das obras de arte
especiais.
Valores medidos: R$ 93.635.621,01
Valores pagos: R$ 93.635.621,01
Percentual de execução financeira: 84,90%
Observações acerca da execução física e financeira do contrato:
Nº contrato: 05 00239/2014
Objeto do contrato:
Supervisão das obras de construção da BR-235/BA.
Data da assinatura: 31/03/2014 Mod. licitação: RDC - Regime Diferenciado de
Contratação
SIASG: Código interno do SIASG:
CNPJ contratada: 32.963.001/0001-28 Razão social: Direção Consultoria e Engenharia Ltda
CNPJ contratante: 04.892.707/0001-00 Razão social: Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes
Situação inicial Situação atual
Vigência: 05/06/2014 a 24/05/2016 Vigência: 05/06/2014 a 31/12/2016
Valor: R$ 4.889.849,00 Valor: R$ 6.356.803,71
Data-base: 01/08/2013 Data-base: 01/08/2013
Volume de serviço: Volume de serviço:
Custo unitário: Custo unitário:
BDI: BDI:
Nº/Data aditivoAtual: 1 23/05/2016
Situação do contrato: Em andamento.
Alterações do objeto: Prorrogação de prazo.
Observações:
Nº contrato: 05 00878/2010
Objeto do contrato:
Execução de serviços de estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental e elaboração de projeto
executivo das obras de pavimentação da BR-235/BA - km 282,0 a km 357,4.
Data da assinatura: 18/10/2010 Mod. licitação: Concorrência
SIASG: Código interno do SIASG:
CNPJ contratada: 40.376.139/0001-59 Razão social: Jds Engenharia e Consultoria Ltda
52 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
CNPJ contratante: 04.892.707/0001-00 Razão social: Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes
Situação inicial Situação atual
Vigência: 04/11/2010 a 30/09/2011 Vigência: 04/11/2010 a 29/12/2011
Valor: R$ 1.000.128,36 Valor: R$ 1.000.128,36
Data-base: 01/10/2009 Data-base: 01/10/2009
Volume de serviço: 75 km Volume de serviço: 75 km
Custo unitário: R$ 13.335,04 Custo unitário: R$ 13.335,04
BDI: BDI:
Nº/Data aditivoAtual:
Situação do contrato: Concluído.
Alterações do objeto:
Observações:
1.3. Editais
Nº do edital: 702/2013-05
Objeto:
Contratação de empresas para execução das Obras de Construção na Rodovia BR- 235/BA.
UASG: Modalidade de licitação: RDC - Regime Diferenciado de
Contratação
Data da publicação: 31/12/2013 Tipo de licitação ou critérios de julgamento: Maior
oferta de preço
Data da abertura da documentação:
23/01/2014
Valor estimado:
Quantidade de propostas classificadas: 1
Observações:
Orçamento sigiloso.
Nº do edital: 0069/2010-05
Objeto:
Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (1ª Etapa) e Elaboração do Projeto Executivo de
Engenharia para Construção de Rodovias Rurais (2ª Etapa) visando a Pavimentação da BR-235/BA.
UASG: Modalidade de licitação: Concorrência
Data da publicação: 24/02/2010 Tipo de licitação ou critérios de julgamento: Técnica e
preço
Data da abertura da documentação:
12/04/2010
Valor estimado: R$ 1.790.353,38
Quantidade de propostas classificadas:
Observações:
Lotes I e II. Valor se refere ao Lote II (Segmento: km 282,0 – km 357,4).
1.4. Histórico de fiscalizações
A classe da irregularidade listada é referente àquela vigente em 30 de novembro do ano da
fiscalização.
2013 2014 2015
Obra já fiscalizada pelo TCU (no âmbito do Fiscobras)? Não Não Não
Foram observados indícios de irregularidades graves? Não Não Não
53 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
2. Deliberações do TCU
A listagem poderá conter deliberações de processos já encerrados.
Processo de interesse (deliberações até a data de início da auditoria)
Não há deliberações para os processos de interesse até a data de início da auditoria.
Processo de interesse (deliberações após a data de início da auditoria)
Não há deliberações até a emissão desse relatório.
54 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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APÊNDICE E - Achados de outras fiscalizações
Não há achados de outras fiscalizações pendentes de solução ou saneados.
APÊNDICE F - Achados reclassificados após a conclusão da fiscalização
1. Achados desta fiscalização
1.1. (IGP) Superfaturamento pela medição de serviços não executados - Remoção de solo
mole e execução de colchão de areia (TC 025.760/2016-5)
Objeto: Contrato 05 00202/2014, 1/4/2014, Execução das obras de construção da BR-235/BA,
no segmento km 282,0 - km 357,4., Paviservice Servicos de Pavimentacao Ltda.
Este achado está sendo tratado no processo 025.760/2016-5 e teve sua gravidade alterada de
pIGP para IGP por meio do despacho do Exmº Sr. Ministro Relator Augusto Sherman, em
23/05/2017.
1.2. (IGP) Superfaturamento por medição e pagamento de serviços desnecessários -
Substituição de subleito (TC 025.760/2016-5)
Objeto: Contrato 05 00202/2014, 1/4/2014, Execução das obras de construção da BR-235/BA,
no segmento km 282,0 - km 357,4., Paviservice Servicos de Pavimentacao Ltda.
Este achado está sendo tratado no processo 025.760/2016-5 e teve sua gravidade alterada de
pIGP para IGP por meio do despacho do Exmº Sr. Ministro Relator Augusto Sherman, em
23/05/2017.
1.3. (IGP) Superfaturamento pela medição de serviços não executados - Remoção de solo
mole e execução de colchão de areia (TC 025.760/2016-5)
Objeto: Contrato 05 00239/2014, 5/6/2014, Supervisão das obras de construção da BR-
235/BA., Direção Consultoria e Engenharia Ltda.
Este achado está sendo tratado no processo 025.760/2016-5 e teve sua gravidade alterada de
pIGP para IGP por meio do despacho do Exmº Sr. Ministro Relator Augusto Sherman, em
23/05/2017.
1.4. (IGP) Superfaturamento por medição e pagamento de serviços desnecessários -
Substituição de subleito (TC 025.760/2016-5)
Objeto: Contrato 05 00239/2014, 5/6/2014, Supervisão das obras de construção da BR-
235/BA., Direção Consultoria e Engenharia Ltda.
Este achado está sendo tratado no processo 025.760/2016-5 e teve sua gravidade alterada de
pIGP para IGP por meio do despacho do Exmº Sr. Ministro Relator Augusto Sherman, em
23/05/2017.
2. Achados de outras fiscalizações
2.1. Não há.
55 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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56 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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APÊNDICE G - Despachos
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria Geral de Controle Externo
Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura
Rodoviária e de Aviação Civil
Processo: 025.760/2016-5
Fiscalização: 404/2016
Objetivo: avaliar as medidas adotadas
pela Administração nas fases de
planejamento, contratação e execução do
empreendimento destinadas à garantia da
qualidade final da obra
DESPACHO
Manifesto-me de acordo com a proposta da equipe de auditoria, constante de peça anterior.
Em 30 de março de 2017. Encaminhe-se ao secretário.
57 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria Geral de Controle Externo
Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura
Rodoviária e de Aviação Civil
Processo: 025.760/2016-5
Fiscalização: 404/2016
Objetivo: avaliar as medidas adotadas
pela Administração nas fases de
planejamento, contratação e execução do
empreendimento destinadas à garantia da
qualidade final da obra
DESPACHO
Em conformidade com o disposto no art. 14, § 5º, da Resolução-TCU 280/2016, fica dispensado o envio
do relatório desta fiscalização para comentários do gestor, considerando que foram apontados indícios
de irregularidades graves com recomendação de paralisação.
Manifesto-me de acordo com o relatório lançado pela equipe de auditoria, que contou com a anuência
do supervisor da ação de controle. Dessa maneira, concordo com a tipificação das duas primeiras
irregularidades como pIGP (proposta de indício de irregularidade grave com recomendação de
paralisação), conforme entendimento esposado no art. 2º, inciso VIII, da Resolução-TCU 280/2016 e
por enquadramento no art. 121, §1º, inciso IV, da Lei 13.408/2016 (LDO/2017).
Ademais, avalio como pertinente a proposta de adoção de medida cautelar a fim de suspender a execução
dos serviços no trecho especificado da rodovia, tendo em vista a explanação do problema apresentada
no corpo do relatório. Avalio como presentes os pressupostos da fumaça do bom direito e do perigo da
demora. Ainda que o trecho esteja com execução paralisada por outros motivos, há a possibilidade de
que os problemas que causaram a interrupção dos serviços sejam resolvidos, com a consequente
retomada da obra e o agravamento dos prejuízos apontados. Por outro lado, creio não haver o perigo da
demora reverso, justamente pelo fato de a obra já se encontrar paralisada no trecho em comento, sem
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notícia de maiores transtornos para os usuários.
A Resolução-TCU 280/2016, em seu art. 14, confere competência ao titular da unidade técnica para
colher a manifestação preliminar do órgão responsável pela realização da obra com pIGP, antes do envio
do relatório ao Gabinete do Ministro Relator. No entanto, ao proceder à leitura do art. 15 do normativo,
entende-se pela necessidade de submeter a proposta de medida cautelar ao presidente do processo, ainda
que o § 1º possa induzir à compreensão de que o secretário estaria autorizado a colher a oitiva do órgão
sobre a cautelar, no mesmo prazo de quinze dias concedido para a manifestação da pIGP. Tal
entendimento não prospera, pois como a prerrogativa de determinar a adoção de medida cautelar é
exclusiva do relator, do Presidente ou do Plenário (art. 276 do RI/TCU), a oitiva feita com base no
aludido § 1º seria, na verdade, a oitiva prévia prevista no art. 276, § 2º, do RI/TCU, com prazo máximo
de até cinco dias úteis, o que inviabiliza a concessão do prazo de quinze dias previsto na resolução.
Assim sendo, submete-se ao crivo do Ministro Relator a proposta alvitrada pela equipe, na forma abaixo
transcrita, com a supressão dos encaminhamentos sobre os demais achados, a serem feitos após a
deliberação sobre as pIGP, conforme orienta a Resolução-TCU 280/2016 em seus arts. 21 e 22:
a) determinar, cautelarmente, nos termos do art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, ao
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, que suspenda a execução dos serviços objeto
do Contrato 05.00202/2014 (obras de construção da BR-235/BA – km 282,0 ao km 357,4),
especificamente no segmento compreendido entre as estacas 2625 e 2835 (km 334,5 – km 338,7);
b) determinar, nos termos do art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes, para, no prazo de quinze dias, manifestar-se sobre os fatos
que ensejam a medida cautelar supra, especialmente quanto aos serviços de remoção de solo mole e de
camada drenante de areia, não executados ou executados em desacordo com o previsto na 1ª RPFO, bem
como quanto à pertinência da solução proposta na 1ª RPFO;
c) determinar, nos termos do art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do Consórcio
Paviservice/SVC, para, no prazo de quinze dias, querendo, manifestar-se sobre os fatos que ensejam a
medida cautelar supra, encaminhando à parte o relatório de fiscalização;
d) encaminhar, conforme disposto no art. 14 da Resolução TCU nº 280/2016, ao Departamento Nacional
de Infraestrutura de Transportes, o relatório de fiscalização para manifestação preliminar, no prazo
improrrogável de quinze dias, acerca dos indícios de irregularidades tipificados como pIGP (proposta
de indício de irregularidade grave com recomendação de paralisação – Achado III.1: Superfaturamento
pela medição de serviços não executados - Remoção de solo mole e execução de colchão de areia; e
Achado III.2: Superfaturamento por medição e pagamento de serviços desnecessários - Substituição de
subleito); e
e) comunicar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, nos termos do art. 14, §§ 1º,
2º e 4º, da Resolução TCU nº 280/2016, que:
e.1) o Tribunal de Contas da União, mediante decisão monocrática ou colegiada, poderá classificar os
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achados como IGP (indício de irregularidade grave com recomendação de paralisação) e encaminhar as
informações pertinentes ao Congresso Nacional, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias;
e.2) os achados poderão ser reclassificados para IGR (indício de irregularidade grave com recomendação
de retenção parcial de valores), caso haja autorização do contratado para retenção de valores a serem
pagos, ou apresentação de garantias suficientes à cobertura integral dos prejuízos potenciais ao erário,
nos termos da legislação pertinente, até a decisão de mérito sobre o indício relatado, nos termos da Lei
de Diretrizes Orçamentárias; e
e.3) a unidade técnica devolverá ao remetente a documentação entregue fora do prazo previsto no item
“ d” supra, para evitar o descumprimento do prazo determinado pela Lei de Diretrizes Orçamentárias,
ressaltando-se que o gestor poderá exercer o seu direito de defesa nas etapas processuais posteriores, em
conformidade com a Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, e com o Regimento Interno do TCU.
Em 30 de março de 2017. Encaminhe-se ao Gab. do Min. Subst. Augusto Sherman.
____________________________________________________________
Luiz Fernando Ururahy de Souza
Secretário de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil
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ANEXO A - Deliberações
TC 025.760/2016-5
Natureza: Relatório de Auditoria
Unidade Jurisdicionada: Departamento Nacional de Infraestrutura
de Transportes.
Interessados: Congresso Nacional; Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes (04.892.707/0001-00); Paviservice
Serviços de Pavimentação Ltda (01.397.753/0001-45); Svc
Construções Ltda (01.543.722/0001-55)
DESPACHO
Trata-se de relatório de auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura
Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação) nas obras de construção da BR-235-BA – km
282 ao km 357,4, objeto do contrato firmado entre o Dnit e o Consórcio Paviservice/SVC.
I
2. Consoante exposto pela equipe de fiscalização no Relatório de Fiscalização 404/2016 (peça
27), antes do início das obras contratadas o segmento de 75 km de rodovia apresentava uma implantação
consolidada, parte em leito natural e parte com revestimento asfáltico.
3. As obras em questão estão abrangidas pelo Contrato 05.00202/2014, celebrado a partir do
resultado da licitação relativa ao Edital RDC-Presencial 702/2013-05, cujo regime de execução é a
empreitada por preço global. O orçamento de referência do Dnit para fins de licitação foi de
R$ 100.701.492,76 (3/2013), e o Consórcio Paviservice/SVC sagrou-se vencedor com uma proposta de
preço no valor global de R$ 100.660.000,00 (3/2013), com desconto de 0,04%.
4. A fiscalização da obra no âmbito do Dnit, por sua vez, é realizada por servidor da autarquia,
com o auxílio da empresa supervisora Direção Consultoria e Engenharia Ltda., conforme Contrato
05.00239/2014.
5. Consta dos autos que no decorrer das obras foi formalizado o 1º Termo Aditivo ao Contrato
05.00202/2014, fundamentado na 1ª Revisão de Projeto em Fase de Obras - RPFO, aprovada em
7/12/2015 pelo Coordenador Geral de Construção Rodoviária – DIR/DNIT. Dentre as alterações
promovidas na 1ª RPFO evidenciam-se as seguintes:
5.1 - deslocamento da plataforma da rodovia para direita entre os km 334,5 (est. 2625) e km
338,7 (est. 2835), em razão de terem sido verificadas interferências da plataforma projetada com uma
linha de distribuição de energia elétrica e com um canal de irrigação;
5.2 - inclusão dos serviços de remoção de solo mole e execução de camada drenante, entre
os km 334,5 (est. 2625) e km 338,7 (est. 2835), uma vez que a nova plataforma estaria localizada sobre
um trecho com presença de solo mole;
5.3 - acréscimos nas alturas dos aterros ao longo do segmento, de maneira a viabilizar a
execução dos bueiros de drenagem, uma vez que as alturas de aterro previstas originalmente não
permitiam a adequada implantação desses dispositivos;
5.4 - deslocamento da posição do canteiro de obras e das usinas de solos e de CBUQ,
acarretando alterações nas distâncias médias de transporte - DMTs dos insumos; e
5.5 - implantação de um segmento de 1,4 km para proporcionar melhorias na interligação
entre o final do trecho (est. 3325) e a área urbana de Juazeiro/BA.
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6. As alterações promovidas pela revisão de projeto resultaram acréscimo de R$ 9.630.675,23
(3/2013) no valor do Contrato 05.00202/2014, que passou a ter um valor global de R$ 110.290.675,23.
7. Por ocasião da realização dos trabalhos (8/9/216 a 28/10/2016) a obra encontrava-se com
84,9% de execução, conforme Relatório Geral do Contrato 05.00202/2014, obtido no Sistema de
Acompanhamento de Contratos do Dnit – Siac. Na oportunidade, sete achados foram reportados pela
equipe de fiscalização em seu relatório, concluído em 29/3/2017 (peça 27):
7.1 - Achado III.1 (pIGP) - Superfaturamento pela medição de serviços não executados -
Remoção de solo mole e execução de colchão de areia (prejuízo estimado em cerca de 6,4% do valor do
contrato, a preços iniciais), equivalente a R$ 7.017.467,91 (3/2013);
7.2 – Achado III.2 (pIGP) – Superfaturamento por medição e pagamento de serviços
desnecessários - Substituição de subleito (prejuízo estimado em cerca de 7,7% do valor do contrato, a
preços iniciais), equivalente ao montante de R$ 8.487.330,40 (3/2013);
7.3 – Achado III.3 (pIGC) - Superfaturamento decorrente de falhas na Revisão de Projeto
em Fase de Obras (prejuízo estimado em cerca de 0,6% do valor do contrato, a preços iniciais),
equivalente a R$ 660.778,06 (3/2013);
7.4 – Achado III.4 (pIGC) - Superfaturamento em razão de medição e pagamento de projeto
executivo deficiente (prejuízo estimado em face dos próprios valores pagos à executora do projeto
executivo, considerado deficiente; serviços impugnados pela equipe: R$ 711.996,38 de um contrato de
R$ 1.000.128,36);
7.5 – Achado III.5 (pIGC) - Falhas da fiscalização/supervisão - Serviços executados em
desacordo com o previsto em projeto;
7.6 – Achado III.6 (pIGC) – Ausência de efetividade das ações promovidas pela
Administração para solucionar questões relativas a desapropriações e remoções de interferências; e
7.7 – Achado III.7 (pIGC) – Paralisação injustificada de frentes de serviço.
8. Consoante exposto no relatório de auditoria, os achados III.1 e III.2 foram tipificados como
pIGP (proposta de indício de irregularidade grave com recomendação de paralisação). Para o Achado
III.1 a SeinfraRodoviaAviação também propôs a adoção de medida cautelar inaudita altera pars com
vistas a que o Dnit suspendesse a execução dos serviços objeto do contrato 05.00202/2014 (obras de
construção da BR-235/BA – km 282,0 ao km 357,4), especificamente no segmento de quatro
quilômetros compreendido entre as estacas 2625 e 2835 (km 334,5 – km 338,7), com fundamento no art.
276 do Regimento Interno/TCU, procedendo-se, em seguida, às oitivas do Dnit e do Consórcio executor.
9. Informaram os auditores, ainda, que a execução dos serviços no referido trecho objeto da
proposta de cautelar estava paralisada ao tempo da realização da fiscalização, em razão da necessidade
de resolução das questões relativas às interferências relativas às linhas de distribuição de eletricidade.
Todavia, tal fato não influiria no perigo de lesão e risco de ineficácia de decisão de mérito, porquanto os
serviços poderiam ser retomados por completo quando da resolução dessas questões, agravando as
irregularidades apontadas no achado, mantendo-se, na visão deles, os requisitos ensejadores da cautelar.
10. Submetidas as proposições da secretaria a este Relator, proferi despacho constante da peça
31 destes autos, no dia 4/4/2017, no qual manifestei-me no sentido de que deveria ser colhida a oitiva
prévia junto ao Dnit e empresas integrantes do consórcio executor, nos termos do § 2º do art. 276 do
Regimento Interno/TCU, no prazo de cinco dias úteis, notadamente porque não havia informações
atualizadas sobre a execução das obras no trecho, uma vez que desde a fiscalização empreendida in loco
pelos auditores, até a conclusão do relatório e elaboração das propostas pelo titular da unidade técnica,
em 31/3/2017, passaram-se mais de 5 meses, bem assim, considerando que o relatório preliminar não
foi submetido aos gestores.
11. Consignei, ainda, que, previamente à eventual adoção da cautelar pleiteada pela secretaria,
deveria ser realizada a oitiva regimental, de forma a propiciar, neste caso, tanto o contraditório sobre os
fatos reputados de urgente intervenção cautelar por este Tribunal, como a busca de informações mais
atualizadas sobre o trecho em execução (diligência), e sobre as medidas encetadas ou efetivamente
executadas pelo Dnit e empresas executoras para eventual correção dos problemas apontados pela
equipe, haja vista que no relatório produzido pelos auditores havia indicação de ciência prévia, por parte
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do Dnit, sobre o indício de irregularidade apontado bem como da adoção de algumas providências, ainda
que incipientes ou preliminares, em face das constatações havidas durante a fiscalização realizada na
presença dos envolvidos com a realização das obras.
12. Assim, determinei, preliminarmente, a realização de oitiva prévia do Dnit e das empresas
integrantes do Consórcio Paviservise/SVC, para que, no prazo regimental, apresentassem as
manifestações que entendessem pertinentes quanto ao Achado III.1 – Superfaturamento pela medição
de serviços não executados – Remoção de solo mole e execução de colchão de areia no segmento
compreendido entre as estacas 2625 e 2835 (km 334,5 km 338,7 da Rodovia BR-135/BA), objeto do
Contrato 05.00202/2014, reportado no relatório da Fiscalização 404/2016, constante deste processo,
informando-se a eles sobre a possibilidade de este Tribunal vir a adotar medida cautelar suspensiva da
execução dos serviços ou de retenção de valores, caso presentes os requisitos ensejadores da medida.
Determinei, ainda, o envio, ao Dnit, de cópia do relatório da Fiscalização 404/2016, objeto deste
processo, para manifestação preliminar, no prazo improrrogável de 15 (quinze) dias, acerca dos indícios
de irregularidades tipificados como pIGP e a realização de diligência com vistas a que informasse sobre
o estágio atual de execução das obras do trecho informado no Achado III.1 do relatório de auditoria,
bem assim, sobre o estágio de execução total das obras, e respectivos pagamentos efetuados, incluindo
informação sobre o saldo contratual pendente de pagamento.
13. Após o cumprimento das medidas por mim determinadas, vieram aos autos as alegações do
Dnit e das empresas consorciadas, bem assim informações mais atuais sobre a execução das obras e
sobre a situação do contrato em questão. Quanto a essas, o Dnit apresentou um Relatório-Geral do
Contrato, emitido em 11/4/2017, no qual demonstra que foram medidos R$ 95.424.618,19 a preços
iniciais, que representam 86,52% do valor total do contrato (R$ 110.290.675,23), além do histórico das
medições realizadas e um relatório da situação dos processos de pagamento, informando a existência de
saldo a executar de R$ 14.866.057,02, a preços iniciais. Relativamente ao trecho situado no segmento
de 4,2 km de extensão, localizado entre o km 334,5 e o km 338,7 da BR-235/BA, as informações
constantes de documento da empresa supervisora das obras são de que teria sido realizada a correção da
camada drenante no segmento, apontada como de composição irregular pela equipe, mediante a
escavação do material existente e substituição por areia conforme indicação do projeto, respeitando suas
cotas e larguras. Já teria sido realizada, segundo ela, a terraplenagem em toda a extensão do segmento.
Este se encontraria, atualmente, em cota de regularização de subleito.
14. Em que pese o refazimento de parte dos serviços no referido trecho, a análise empreendida
pela SeinfraRodoviaAviação, em sua derradeira instrução de peça 49 destes autos, corroborada pelo
pronunciamento dos dirigentes (peças 50/51) em face dos argumentos apresentados pelas partes,
conduziu ao entendimento daquela especializada no sentido do não saneamento integral dos indícios de
irregularidades apontados no “Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados
– Remoção de solo mole e execução de colchão de areia” no segmento compreendido entre as estacas
2625 e 2835, razão pela qual, além da manutenção da pIGP, manteve-se a proposição de adoção de
medida cautelar suspensiva da execução dos serviços naquele trecho.
15. A justificativa para a manutenção de tal proposição reside no entendimento dos auditores
daquela Seinfra de que o indício não foi sanado. Persistiria, na visão dos auditores, indício de que a
liquidação e o posterior pagamento ocorreram sem a prévia comprovação da remoção da camada de solo
mole prevista na primeira revisão do projeto em fase de obra, bem como não teria sido demonstrada a
comprovação da real necessidade de utilização de areia lavada de rio na camada denominada drenante.
16. O periculum in mora reside, na visão dos auditores, no fato de que a continuidade da
execução das obras no trecho, com a realização das camadas de subleito e pavimentação sem a
comprovação efetiva da remoção da camada de solo mole, caso esta de fato tenha existido (aqui há
dúvidas da secretaria quanto à efetiva existência, volume e extensão), tende a comprometer a qualidade
do pavimento, pois a eventual existência de resquícios de solo mole sob a camada de areia executada
poderia comprometer a estabilidade do corpo estradal. Seria então necessário a realização de estudo com
o intuito de traçar o perfil geotécnico do segmento executado, a fim de se concluir sobre a efetiva situação
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do trecho no que tange tanto à existência de solo mole a esta altura, como para fins de comprovação de
sua remoção, nos termos constantes da revisão de projeto.
17. Assim, justifica a secretaria que “o perigo da demora só estará afastado se for constatada
a inexistência de solo mole sob a plataforma da rodovia ou se, constatada a existência de solo mole,
sejam feitos os serviços que se avalie como necessários para solucionar adequadamente o problema”.
18. Quanto ao segundo achado, que contém também proposição de IGP – “Achado III.2 (pIGP)
– Superfaturamento por medição e pagamento de serviços desnecessários - Substituição de subleito”, a
unidade técnica destes Tribunal, da mesma forma mantém sua proposição de manutenção de IGP,
conforme as razões aduzidas à peça 49.
19. Assim, como resultado da análise empreendida, a secretaria especializada em obras
rodoviárias propõe a adoção de cautelar suspensiva dos serviços, especificamente no segmento
compreendido entre as estacas 2625 e 2835, a oitiva do Dnit e das empresas envolvidas com os achados
apontados (todos os sete achados e não apenas os relativos à pIGP), e a expedição de comunicação à
Comissão Mista do Congresso Nacional, nos termos do art. 19 da Resolução TCU 280/2016, em face da
manutenção das proposições de IPG para os achados III.1 e III.2 do relatório de auditoria.
II
20. Feito esse resumo, PASSO A DECIDIR.
21. Acerca do “Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados -
Remoção de solo mole e execução de colchão de areia”, colhe-se da instrução derradeira e da peça 42,
que o Dnit/SR-BA discorda das constatações da equipe de auditoria, aduzindo que o serviço de remoção
de solo mole no trecho de 4,2 km fora efetivamente realizado, conforme parecer técnico de consultor
especializado apresentado em 18/10/2014 e fotografias ali anexadas, além do que, a observação do tipo
de solo no entorno da área permitiria verificar que ainda existiriam resquícios e sobras de solos moles,
e as seções onde foram executados os serviços apresentam perfil diferente do horizonte geológico do
seu entorno, evidenciando a execução de aterro com material importado de jazida. Aduz, nesse sentido,
que teria seguido a IN Dnit DG 2/2015 e que teria apresentado uma forma sintética dos registros de
sondagem. Porém, reconhece que deixou de apresentar os perfis de sondagem rotativa à percussão.
22. Nesse ponto, em linha oposta a essa argumentação, a unidade técnica especializada aduz que
“37. (...) não foram apresentados os ensaios de sondagem que supostamente teriam embasado a solução
proposta na 1ª RPFO, os quais, em princípio, poderiam comprovar, objetivamente, a existência da
camada de solo mole, e permitiriam inferir qual teria sido a dimensão dessa camada. Além disso, ao
contrário do que foi informado pela SR-Dnit/BA e pelo consórcio, os boletins de medição apresentam
desenhos de perfis que corroboram a constatação de ausência de remoção de solo mole, já que não se
nota alteração da cota do terreno natural, conforme se verifica na peça 20, p. 60-98 e no exemplo
mostrado na Figura 1.”
23. Além do mais, a unidade técnica é enfática sobre a ineficácia dos elementos aduzidos pelas
construtoras para fins de comprovação da existência e da retirada da camada de solo mole e sua
substituição por areia, ao expor que:
“38. Mesmo os laudos das sondagens apresentados pelo consórcio construtor (peça 47, p.
41-52), as quais, frise-se, foram realizadas após a execução dos serviços, não comprovam a existência
prévia e tampouco a posterior remoção de solo mole na forma indicada no projeto. Os laudos
apresentam os resultados de sondagens realizadas em quatro pontos localizados às margens do
segmento executado (estacas 2646, 2698, 2746 e 2796). Em dois desses pontos (estacas 2646 e 2698),
não se evidenciou a existência de solo mole nos termos da normatização do Dnit, já que os laudos
demonstram não haver material cujo índice de resistência à penetração (NSPT) o classifique como
mole. Importa observar que, conforme as Diretrizes Básicas para Elaboração de Estudos e Projetos
Rodoviários – Instruções para acompanhamento e análise – Publicação IPR-739/2010, p. 417, ‘devem
ser considerados solos moles materiais de alta compressibilidade, ricos em matéria orgânica e cujo
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NSPT seja inferior a 4’ (grifou-se). O não atendimento a um dos requisitos caracterizadores
estabelecidos para enquadramento na classificação, qual seja, NSPT inferior a 4, já demonstra que foi
equivocada a indicação na 1ª RPFO de que haveria solo mole ao longo de todo o segmento.
39. Ademais, a Figura 1 apresentada acima demonstra que a camada drenante foi executada
sobre o perfil do terreno natural, em cota acima da que havia sido prevista na 1ª RPFO. Ou seja, a
seção executada como demonstrado na Figura 1 supra (a qual é compatível com a situação verificada
em campo pela equipe de auditoria) indica que não houve remoção de material sob a camada drenante.
40. Por outro lado, as fotografias apresentadas sugerem que possa ter havido a retirada de
algum material ao longo do segmento compreendido entre as estacas 2625 e 2835. Entretanto, se
houve, os quantitativos removidos certamente são inferiores aos previstos na 1ª RPFO e pagos no
Contrato 05.00202/2014, mesmo porque essa escavação não está demonstrada nas seções transversais
apresentadas nas medições (ver Figura 1). Uma possibilidade é que esse material removido tenha sido
decorrente da limpeza da camada vegetal superficial sobre a qual foi executada a camada drenante.
41. Nesse sentido, para que se chegue a uma conclusão sobre os quantitativos de material de
fato removidos, entende-se ser necessária a realização de um estudo, possivelmente mediante a
realização de sondagens tanto na plataforma executada quanto nas margens, de modo a permitir
traçar-se um perfil geotécnico do local. Considera-se pertinente que esse estudo seja conduzido pelo
Dnit, ressaltando-se a necessidade de que este Tribunal seja informado sobre o período de realização
das sondagens, com antecedência mínima de quinze dias, para que avalie a conveniência e
oportunidade de designar um representante para acompanhá-las.” (grifei)
24. Diante desse arrazoado, e das evidências até aqui produzidas, exerço juízo de
verossimilhança sobre as evidências produzidas pela equipe da SeinfraRodoviaAviação acerca da
proposição de adoção da cautelar.
25. Nesse juízo de cognição sumária, considerando que o contraditório exercido não foi capaz
de apontar, mediante a apresentação dos laudos de sondagem segundo normas técnicas do próprio Dnit,
a efetiva necessidade e execução dos serviços, vez que a própria autarquia reconhece a apresentação
apenas sintética dos registros de sondagem, sem demonstração dos perfis de sondagem rotativa à
percussão, e considerando que os elementos de peça 20, notadamente, os boletins de medição, que não
apresentam desenhos de perfis indicando a alteração da cota do terreno natural pela remoção da camada
de solo mole e substituição por areia, sou conduzido ao acolhimento da proposição da unidade técnica,
no sentido da suspensão cautelar da execução da obra no referido trecho, mantendo-se ainda a proposição
de IGP, com ciência ao Congresso Nacional, a fim de resguardar o erário e a futura qualidade construtiva
do trecho rodoviário em questão, fruto de alteração do traçado na 1ª RPFO.
26. A propósito, estando os autos conclusos em meu Gabinete, foi protocolado junto à
Secex/BA, no dia 19/5/2017, o Ofício n. 393/2017/GAB/DNIT-BA, no qual a Superintendência
Regional do Dnit informa providências adicionais que adotou em face das conclusões da instrução
oferecida pela SeinfraRodoviaAviação, valendo transcrever aqui excerto de tal comunicação:
“(...)
2. Considerando a análise da oitiva prévia realizada pelo Tribunal de Contas da União -
TCU, relativo ao Relatório de Fiscalização referente ao TC n. 025.760/2016-5.
3. Considerando a grande importância da conclusão das obras da Rodovia BR- 235/BA -
Lote 5 para o Estado da Bahia como também para todos os usuários que dela utiliza e atendendo ao
relato do Sr. Auditor Lúcio Cardial Jacomini da SeinfraRodovia, solicitamos ao Consórcio
PAVISERVICE / SVC, conforme determinado no Ofício n° 391/2017/GAB/DNIT-BA (Anexo I),
que realize um estudo geotécnico, com sondagens e os ensaios necessários e cabíveis, ao longo do
segmento compreendido entre as estacas 2625 e 2835, com o intuito de traçar um perfil geotécnico
do segmento executado, e assim, permitir concluir sobre a existência de solo mole sob a plataforma
executada e os quantitativos de material de fato removidos.
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4. Ato contínuo, solicitamos também à Supervisora DIREÇÃO Consultoria e Engenharia
Ltda, conforme o Ofício n° 392/2017/GAB/DNIT-BA (Anexo II), que acompanhe e ateste os
estudos a serem realizados pelo Consórcio PAVISERVICE / SVC, para o atendimento das
determinações do Tribunal de Contas da União - TCU.
5. Como resposta, e ação imediata ao determinado por este distinto Tribunal, o Consórcio
PAVISERVICE / SVC, conforme demonstrado no Ofício n. 215/2017/SEDE/BA-ENG (Anexo
III), informa que estará iniciando, a partir de 05/06/2017, os estudos geotécnicos, com sondagens e
os ensaios necessários para traçar um perfil geotécnico entre as estacas 2625 e 2835 da Rodovia BR-
235/BA.
6. Diante o exposto, e conforme determinado na análise da oitiva prévia realizada pelo
Tribunal de Contas da União - TCU relativo ao Relatório de Fiscalização referente ao TC n°
025.760/2016-5, informamos que os ensaios de campo serão realizados, a partir de 05/06/2017.”
27. Dessarte, entendo que as medidas adotadas pelo Dnit, embora suficientes para propiciar a
apuração do indício de irregularidade apontado, com vistas à sua confirmação ou saneamento, não
trazem substancial modificação nas proposições alvitradas, pois resta evidenciada a adequação dessas,
tanto no que tange à cautelar quanto à proposição de IGP, medidas essas que poderão ser revertidas caso
se constate a adequação dos estudos às alegações outrora apresentadas pelos defensores da correção dos
procedimentos de projeto, execução e medição dos serviços realizados.
28. Todavia, considerando que a unidade técnica deste Tribunal sinaliza com a necessidade de
acompanhamento dos referidos trabalhos, conforme constou da parte final do “item f.1.1” da proposta
de encaminhamento da derradeira instrução, entendo adequado determinar que a referida unidade técnica
proceda ao acompanhamento dos procedimentos com ou sem o auxílio da Secex/BA, na forma que
entender mais pertinente.
29. Relativamente ao segundo achado, que contém também proposição de IGP – “Achado III.2
(pIGP) – Superfaturamento por medição e pagamento de serviços desnecessários - Substituição de
subleito”, também estou de acordo com a proposição da secretaria, que se fundamenta no disposto no no
art. 121, § 1º, inciso IV da Lei 13.408/2016 (LDO/2017) c/c o art. 2º, inc. VIII da Resolução TCU nº
280/2016.
30. Em relação a esse achado, a equipe de fiscalização reportou a existência de indícios de
medição e pagamento indevidos referentes a serviços de substituição de subleito, previstos em
segmentos para os quais não haveria a necessidade de sua realização, sobretudo em locais apresentando
alturas de aterro superiores a um metro. O montante estimado desse pagamento indevido foi de R$
8.487.330,40 (3/2013).
31. Segundo reportado pela equipe da SeinfraRodoviaAviação, as Diretrizes Básicas para
Elaboração de Estudos e Projetos Rodoviários – Instruções para acompanhamento e análise – Publicação
IPR-739/2010, p. 400, preveem que o processo de substituição de subleito deve ser previsto nos casos
em que os solos do subleito apresentam Índice de Suporte Califórnia - ISC menor que ISC de projeto e
expansão maior que 2% e que, nesses casos, deve ser previsto o rebaixo do material e sua substituição,
considerando uma espessura máxima de reposição igual a 60 cm, ou tratamento/estabilização dos solos
do subleito. E, nos casos do solo subleito apresentar ISC inferior a 2%, a espessura do rebaixo deve
alcançar um metro, conforme o Manual de Pavimentação – Publicação IPR-719/2006, p. 147.
32. Explicam que o rebaixo e a consequente substituição de solo do subleito visam garantir que
os últimos 60 cm da terraplenagem (acabamento da terraplenagem) apresentem ISC maior ou igual ao
ISC de projeto e expansão inferior a 2%. E, dessa forma, espera-se que a execução de rebaixo e
substituição do material de subleito ocorra em segmentos com corte ou com aterros menores que 60 cm,
que apresentem ISC menor que ISC de projeto e/ou expansão maior que 2%. Ocorre que segundo os
auditores da Seinfra, nos trechos em aterro, são esperadas a execução de rebaixo e substituição do
material do terreno natural apenas quando o aterro for menor que 60 cm (no caso de o terreno natural
apresentar ISC < ISCprojeto ou expansão > 2%) ou menor do que 1 m (no caso de o terreno natural
apresentar ISC < 2%). Porém, essas premissas não teriam sido seguidas nas obras da BR-235/BA, uma
66 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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vez que em diversos locais com presença de aterros significativos, inclusive com alturas superiores a 1
metro, previu-se o rebaixo e a substituição do subleito, sendo que esse erro permaneceu na 1ª RPFO e
teria sido agravado nessa revisão em razão de acréscimo das alturas dos aterros ao longo do segmento
ali referido, mantendo-se os volumes de rebaixo e substituição do subleito.
33. Dessa forma, tem-se duas situações, a meu ver: a) houve erro de projeto que previu a
execução de serviço desnecessário, mas que foi executado pela empresa, resultando na prática de ato
antieconômico em prejuízo ao erário, porém sem locupletamento por parte da empresa executora na
execução desses (de qualquer forma o Dnit teria licitado, medido e pago por serviços desnecessários);
ou b) houve erro de projeto que previu a execução de serviço desnecessário, o qual foi medido e pago
em razão de constar da planilha de obra, sem a prestação efetiva do serviço por parte da empresa, eis
que desnecessário, resultando em prejuízo ao erário e pagamento por serviço não realizado, o que me
parece a conclusão mais plausível com a qual a equipe da Seinfra trabalhou neste processo, uma vez que
sinaliza como providência para o saneamento a adoção de medidas administrativas visando reaver o
prejuízo ao erário já consumado.
34. De qualquer forma, o prejuízo estimado, da ordem de R$ 8,47 milhões, decorrente da
superestimativas de rebaixos com substituição de subleito, é grave e recomenda a paralisação do aporte
de recursos à obra, ou a retenção dos valores enquanto se discute e se apura tal prejuízo. Saliento, todavia,
em face da possibilidade de continuidade das obras com retenção de valores, que consoante dispõe o no
art. 121, § 1º, inciso V da Lei 13.408/2016 (LDO/2017) c/c o art. 2º, inc. V da Resolução TCU nº
280/2016, classifica-se como indício de irregularidade grave com recomendação de retenção parcial de
valores (IGR) aquele que, embora atenda à conceituação de IGP permite a continuidade da obra, desde
que haja autorização do contratado para retenção de valores a serem pagos ou a apresentação de garantias
suficientes para prevenir o possível dano ao erário, até a decisão de mérito sobre o indício relatado, e
que até o momento não houve autorização do contratado para tal retenção ou apresentação de garantia,
em que pese este Relator haver determinado, no despacho de peça 31, que fossem adotadas as seguintes
providências:
“12.3 – seja comunicado ao Dnit, nos termos do art. 14, §§ 1º, 2º e 4º, da Resolução TCU nº
280/2016, que:
12.3.1 - na hipótese de a manifestação preliminar apresentada não elidir os indícios de
irregularidades relativos aos Achados III.1 e III.2, o Tribunal de Contas da União, mediante decisão
monocrática ou colegiada, poderá classificar referidos achados como IGP (indício de irregularidade
grave com recomendação de paralisação) e encaminhar as informações pertinentes ao Congresso
Nacional, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias;
12.3.2 - os achados poderão ser reclassificados para IGR (indício de irregularidade grave
com recomendação de retenção parcial de valores), caso haja autorização do contratado para retenção
de valores a serem pagos, ou apresentação de garantias suficientes à cobertura integral dos prejuízos
potenciais ao erário, nos termos da legislação pertinente, até a decisão de mérito sobre o indício
relatado, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias; e
(...)
12.5 – seja enviada ao Dnit e às empresas integrantes do consórcio executor, além de cópia
do relatório de fiscalização, também cópia do pronunciamento do titular da unidade técnica e cópia
deste Despacho.
35. Sem embargo, entendo que a partir da confirmação do IGP, torna-se necessário seja
novamente dada ciência às empresas envolvidas sobre essa possibilidade de alteração de IGP para IGR,
caso haja concordância com a retenção de valores ou apresentação de garantias, conforme definiu a
LDO.
67 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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36. Quanto aos demais achados, cujos apontamentos são detalhados na instrução da
SeinfraRodoviaAviação, os quais receberam a proposta de classificação do tipo IGC, entendo que são
adequadas as proposições preliminares de realização de oitiva das partes envolvidas, razão pela qual
também acolho as medidas alvitradas.
37. Assim, diante do exposto, acolhendo as proposições da SeinfraRodoviaAviação
fundamentadas que estão no relatório e instrução lá produzidos, considerando a insuficiência das
alegações apresentadas para o afastamento integral dos indícios de irregularidades apontados em sede
de oitiva prévia determinada por este Relator, DETERMINO:
37.1. cautelarmente ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit, com
fundamento nos arts. 71, inciso IX, da Constituição Federal, 45 da Lei 8.443/1992 e 276, caput, do
Regimento Interno/TCU, que suspenda a execução dos serviços objeto do Contrato 05.00202/2014
(obras de construção da BR-235/BA – km 282,0 ao km 357,4), especificamente no segmento
compreendido entre as estacas 2625 e 2835 (km 334,5 – km 338,7), em razão dos indícios de
irregularidades reportados nestes autos relativos ao item de Achado III.1 - Superfaturamento pela
medição de serviços não executados - Remoção de solo mole e execução de colchão de areia;
37.2. seja realizada a oitiva do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes –
Dnit, com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, com vistas a que, no prazo de
quinze dias, apresente razões que entender necessárias e pertinentes ao exame de mérito da cautelar
adotada por este Tribunal, bem assim, relativamente a todos os demais achados consignados no relatório
de auditoria da equipe de fiscalização da SeinfraRodoviaAviação, assim indicados:
37.2.1. Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados -
Remoção de solo mole e execução de colchão de areia;
37.2.2. Achado III.2 – Superfaturamento por medição e pagamento de serviços
desnecessários - Substituição de subleito;
37.2.3. Achado III.3 - Superfaturamento decorrente de falhas na Revisão de Projeto em Fase
de Obras;
37.2.4. Achado III.4 - Superfaturamento em razão de medição e pagamento de projeto
executivo deficiente;
37.2.5. Achado III.5 - Falhas da fiscalização/supervisão - Serviços executados em desacordo
com o previsto em projeto;
37.2.6. Achado III.6 - Ausência de efetividade das ações promovidas pela Administração
para solucionar questões relativas a desapropriações e remoções de interferências; e
37.2.7. Achado III.7 - Paralisação injustificada de frentes de serviço;
37.3. seja realizada a oitiva das empresas integrantes do Consórcio Paviservice/SVC, com
fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de quinze dias,
apresentem razões que entender necessárias e pertinentes ao exame de mérito da cautelar adotada por
este Tribunal, bem assim, relativamente aos achados consignados no relatório de auditoria da equipe de
fiscalização da SeinfraRodoviaAviação, assim indicados:
37.3.1. Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados -
Remoção de solo mole e execução de colchão de areia;
37.3.2. Achado III.2 – Superfaturamento por medição e pagamento de serviços
desnecessários - Substituição de subleito;
37.3.3. Achado III.3 - Superfaturamento decorrente de falhas na Revisão de Projeto em Fase
de Obras;
37.3.4. Achado III.7 - Paralisação injustificada de frentes de serviço;
37.4. seja realizada a oitiva da empresa JDS Engenharia e Consultoria, com fundamento no
art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de quinze dias, se manifeste, se assim
desejar, sobre o indício de irregularidade tratado no Achado III.4 - Superfaturamento em razão de
medição e pagamento de projeto executivo deficiente;
37.5. seja realizada a oitiva da empresa Direção Consultoria e Engenharia Ltda., com
68 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de quinze dias, se
manifeste, se assim desejar, sobre os seguintes indícios de irregularidade apontados no relatório de
fiscalização da SeinfraRodoviaAviação:
37.5.1. Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados -
Remoção de solo mole e execução de colchão de areia;
37.5.2. Achado III.2 – Superfaturamento por medição e pagamento de serviços
desnecessários - Substituição de subleito;
37.5.3. Achado III.3 - Superfaturamento decorrente de falhas na Revisão de Projeto em Fase
de Obras;
37.5.4. Achado III.5 - Falhas da fiscalização/supervisão - Serviços executados em desacordo
com o previsto em projeto;
37.5.5. Achado III.7 - Paralisação injustificada de frentes de serviço.
37.6. seja remetida comunicação à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização do Congresso Nacional, em cumprimento ao art. 19 da Resolução TCU nº 280/2016, com
vistas a informar que foram detectados indícios de irregularidades graves do tipo IG-P (inciso IV do §
1º do art. 121 da LDO/2017) no Contrato 05.00202/2014 (obras de construção da BR-235/BA – km
282,0 ao km 357,4), tendo sido estimado potencial dano ao erário de R$ 15.548.752,66, e que seu
saneamento depende da adoção das seguintes medidas pelo Dnit:
37.6.1. quanto ao achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados
- Remoção de solo mole e execução de colchão de areia:
37.6.1.1. realização de estudos geotécnicos no segmento compreendido entre as estacas 2625
e 2835 (km 334,5 – km 338,7), que permitam concluir sobre a existência de solo mole sob a plataforma
executada e os quantitativos de material de fato removidos, a ser realizado sob acompanhamento de
Auditor Federal de Controle Externo pertencente aos quadros da secretaria deste Tribunal;
37.6.1.2. refazimento dos serviços, caso constatado comprometimento da estabilidade do
corpo estradal;
37.6.1.3. adoção das medidas administrativas visando à recuperação do prejuízo ao Erário;
37.6.2. quanto ao achado III.2 - Superfaturamento por medição e pagamento de serviços
desnecessários - Substituição de subleito: a adoção das medidas administrativas para reaver o prejuízo
ao Erário já consumado;
37.7. dê-se ciência ao Dnit da comunicação a que se refere o subitem anterior, enviando-se-
lhe, ainda, cópia do inteiro teor deste despacho bem como cópia da instrução e pareceres de peças 49/51;
37.8. dê-se ciência deste despacho às empresas integrantes do consórcio Paviservice/SVC e
às demais empresas arroladas nas oitivas determinadas, enviando-se-lhes, ainda, cópia das peças 49/51;
37.9. seja comunicado ao Dnit e às empresas integrantes do consórcio que os achados III.1
e III.2, ora classificados como IGP, poderão ser reclassificados para IGR (indício de irregularidade grave
com recomendação de retenção parcial de valores), caso haja autorização do contratado para retenção
de valores a serem pagos, ou apresentação de garantias suficientes à cobertura integral dos prejuízos
potenciais ao erário, nos termos da legislação pertinente, até a decisão de mérito sobre os indícios de
irregularidades graves com paralisação aqui mencionados, nos termos da Lei de Diretrizes
Orçamentárias,
37.10. à Secretaria de Fiscalização de Obras Rodoviárias e de Aviação Civil que proceda ao
acompanhamento dos procedimentos informados pelo Dnit no Ofício nº 393/2017/GAB/DNIT-BA
(peça 52) podendo valer-se do auxílio da Secex/BA na realização de tal trabalho de acompanhamento,
que deverá ser realizado com a participação de Auditor Federal de Controle Externo com conhecimentos
na área de especialidade dessa unidade técnica especializada;
37.11. sejam os autos restituídos à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e
de Aviação Civil para as comunicações e demais providências a seu cargo, respeitando-se o que dispõe
o art. 19, § 1º, da Resolução TCU 280/2016.
À SeinfraRodoviaAviação.
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Brasília, 23 de maio de 2017.
(Assinado Eletronicamente)
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Relator
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GRUPO II - CLASSE I - Plenário
TC-025.760/2016-5
Natureza: Agravo (em Relatório de Auditoria)
Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
Interessados: Congresso Nacional; Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes (04.892.707/0001-00); Direção Consultoria e Engenharia Ltda.
(32.963.001/0001-28); JDS - Engenharia e Consultoria Ltda. (40.376.139/0001-
59); Paviservice Serviços de Pavimentação Ltda. (01.397.753/0001-45); SVC
Construções Ltda. (01.543.722/0001-55)
Recorrentes: Paviservice Serviços de Pavimentação Ltda. (01.397.753/0001-
45); SVC Construções Ltda. (01.543.722/0001-55), empresas integrantes do
Consórcio Paviservice/SVC.
Representação legal: Manoel Pinto (11.024/OAB/BA), representando
Paviservice Serviços de Pavimentação Ltda. e SVC Construções Ltda.; Paulo
Aristóteles Amador de Sousa, representando Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes.
SUMÁRIO: AGRAVO CONTRA MEDIDA CAUTELAR. OBRAS DE
CONSTRUÇÃO RODOVIÁRIA NO ESTADO DA BAHIA. SUSPENSÃO DA
EXECUÇÃO CONTRATUAL NO ESPECÍFICO TRECHO
COMPREENDIDO ENTRE AS ESTACAS 2625 E 2835 NOS KM 334,5 A KM
338,7 DA BR-235/BA. INDÍCIOS DE SUPERFATURAMENTO PELA
MEDIÇÃO DE SERVIÇOS NÃO REALIZADOS. CONHECIMENTO.
NEGATIVA DE PROVIMENTO.
1. Os recursos manejados contra decisão de natureza cautelar proferida pelo
TCU devem ser recebidos sem efeito suspensivo, conforme aplicação subsidiária
do CPC (art. 520 da Lei 5.869/1973 e art. 1.012, § 1º, da Lei 13.105/2015), e o
disposto na Resolução TCU 36/1995.
2. Ademais, por dedução lógica, nem se poderia admitir efeito suspensivo aos
recursos e agravos interpostos contra as medidas cautelares, pois significaria, em
termos práticos, cancelar a medida acautelatória antes mesmo da apreciação dos
argumentos apresentados pelos interessados, conforme os precedentes Acórdãos
2.483/2013 e 488/2017, ambos do Plenário.
RELATÓRIO
Trata-se de agravo interposto pelas empresas Paviservice Serviços de Pavimentação Ltda. e
SVC Construções Ltda., integrantes do Consórcio Paviservice/SVC, com pedido de efeito suspensivo,
em face de medida cautelar adotada por meio de despacho deste relator proferido à peça 53 destes autos,
referendado pelo Plenário deste Tribunal em sessão de 24 de maio de 2017 (peça 55).
2. Para melhor compreensão da matéria, cuido primeiramente de reproduzir o teor do despacho
proferido, no qual foi determinada a suspensão cautelar da execução de parcela de obra objeto de
contrato celebrado entre as recorrentes e o Dnit, sobre o qual se insurgem referidas empresas:
“Trata-se de relatório de auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura
Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação) nas obras de construção da BR-235-BA -
km 282 ao km 357,4, objeto do contrato firmado entre o Dnit e o Consórcio Paviservice/SVC.
71 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
I
2. Consoante exposto pela equipe de fiscalização no Relatório de Fiscalização 404/2016
(peça 27), antes do início das obras contratadas o segmento de 75 km de rodovia apresentava uma
implantação consolidada, parte em leito natural e parte com revestimento asfáltico.
3. As obras em questão estão abrangidas pelo Contrato 05.00202/2014, celebrado a partir
do resultado da licitação relativa ao Edital RDC-Presencial 702/2013-05, cujo regime de execução é
a empreitada por preço global. O orçamento de referência do Dnit para fins de licitação foi de
R$ 100.701.492,76 (3/2013), e o Consórcio Paviservice/SVC sagrou-se vencedor com uma proposta
de preço no valor global de R$ 100.660.000,00 (3/2013), com desconto de 0,04%.
4. A fiscalização da obra no âmbito do Dnit, por sua vez, é realizada por servidor da
autarquia, com o auxílio da empresa supervisora Direção Consultoria e Engenharia Ltda., conforme
Contrato 05.00239/2014.
5. Consta dos autos que no decorrer das obras foi formalizado o 1º Termo Aditivo ao
Contrato 05.00202/2014, fundamentado na 1ª Revisão de Projeto em Fase de Obras - RPFO, aprovada
em 7/12/2015 pelo Coordenador-Geral de Construção Rodoviária - DIR/Dnit. Dentre as alterações
promovidas na 1ª RPFO evidenciam-se as seguintes:
5.1 - deslocamento da plataforma da rodovia para direita entre os km 334,5 (est. 2625) e km
338,7 (est. 2835), em razão de terem sido verificadas interferências da plataforma projetada com uma
linha de distribuição de energia elétrica e com um canal de irrigação;
5.2 - inclusão dos serviços de remoção de solo mole e execução de camada drenante, entre
os km 334,5 (est. 2625) e km 338,7 (est. 2835), uma vez que a nova plataforma estaria localizada
sobre um trecho com presença de solo mole;
5.3 - acréscimos nas alturas dos aterros ao longo do segmento, de maneira a viabilizar a
execução dos bueiros de drenagem, uma vez que as alturas de aterro previstas originalmente não
permitiam a adequada implantação desses dispositivos;
5.4 - deslocamento da posição do canteiro de obras e das usinas de solos e de CBUQ,
acarretando alterações nas distâncias médias de transporte - DMTs dos insumos; e
5.5 - implantação de um segmento de 1,4 km para proporcionar melhorias na interligação
entre o final do trecho (est. 3325) e a área urbana de Juazeiro/BA.
6. As alterações promovidas pela revisão de projeto resultaram acréscimo de
R$ 9.630.675,23 (3/2013) no valor do Contrato 05.00202/2014, que passou a ter um valor global de
R$ 110.290.675,23.
7. Por ocasião da realização dos trabalhos (8/9/216 a 28/10/2016) a obra encontrava-se com
84,9% de execução, conforme Relatório Geral do Contrato 05.00202/2014, obtido no Sistema de
Acompanhamento de Contratos do Dnit - Siac. Na oportunidade, sete achados foram reportados pela
equipe de fiscalização em seu relatório, concluído em 29/3/2017 (peça 27):
7.1 - Achado III.1 (pIGP) - Superfaturamento pela medição de serviços não executados -
Remoção de solo mole e execução de colchão de areia (prejuízo estimado em cerca de 6,4% do valor
do contrato, a preços iniciais), equivalente a R$ 7.017.467,91 (3/2013);
7.2 - Achado III.2 (pIGP) - Superfaturamento por medição e pagamento de serviços
desnecessários - Substituição de subleito (prejuízo estimado em cerca de 7,7% do valor do contrato,
a preços iniciais), equivalente ao montante de R$ 8.487.330,40 (3/2013);
7.3 - Achado III.3 (pIGC) - Superfaturamento decorrente de falhas na Revisão de Projeto em
Fase de Obras (prejuízo estimado em cerca de 0,6% do valor do contrato, a preços iniciais),
equivalente a R$ 660.778,06 (3/2013);
7.4 - Achado III.4 (pIGC) - Superfaturamento em razão de medição e pagamento de projeto
executivo deficiente (prejuízo estimado em face dos próprios valores pagos à executora do projeto
executivo, considerado deficiente; serviços impugnados pela equipe: R$ 711.996,38 de um contrato
de R$ 1.000.128,36);
7.5 - Achado III.5 (pIGC) - Falhas da fiscalização/supervisão - Serviços executados em
desacordo com o previsto em projeto;
72 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
7.6 - Achado III.6 (pIGC) - Ausência de efetividade das ações promovidas pela
Administração para solucionar questões relativas a desapropriações e remoções de interferências; e
7.7 - Achado III.7 (pIGC) - Paralisação injustificada de frentes de serviço.
8. Consoante exposto no relatório de auditoria, os achados III.1 e III.2 foram tipificados
como pIGP (proposta de indício de irregularidade grave com recomendação de paralisação). Para o
Achado III.1 a SeinfraRodoviaAviação também propôs a adoção de medida cautelar inaudita altera
pars com vistas a que o Dnit suspendesse a execução dos serviços objeto do contrato 05.00202/2014
(obras de construção da BR-235/BA - km 282,0 ao km 357,4), especificamente no segmento de quatro
quilômetros compreendido entre as estacas 2625 e 2835 (km 334,5 - km 338,7), com fundamento no
art. 276 do Regimento Interno/TCU, procedendo-se, em seguida, às oitivas do Dnit e do Consórcio
executor.
9. Informaram os auditores, ainda, que a execução dos serviços no referido trecho objeto da
proposta de cautelar estava paralisada ao tempo da realização da fiscalização, em razão da
necessidade de resolução das questões relativas às interferências relativas às linhas de distribuição de
eletricidade. Todavia, tal fato não influiria no perigo de lesão e risco de ineficácia de decisão de
mérito, porquanto os serviços poderiam ser retomados por completo quando da resolução dessas
questões, agravando as irregularidades apontadas no achado, mantendo-se, na visão deles, os
requisitos ensejadores da cautelar.
10. Submetidas as proposições da secretaria a este Relator, proferi despacho constante da
peça 31 destes autos, no dia 4/4/2017, no qual manifestei-me no sentido de que deveria ser colhida a
oitiva prévia junto ao Dnit e empresas integrantes do consórcio executor, nos termos do § 2º do art.
276 do Regimento Interno/TCU, no prazo de cinco dias úteis, notadamente porque não havia
informações atualizadas sobre a execução das obras no trecho, uma vez que desde a fiscalização
empreendida in loco pelos auditores, até a conclusão do relatório e elaboração das propostas pelo
titular da unidade técnica, em 31/3/2017, passaram-se mais de 5 meses, bem assim, considerando que
o relatório preliminar não foi submetido aos gestores.
11. Consignei, ainda, que, previamente à eventual adoção da cautelar pleiteada pela
secretaria, deveria ser realizada a oitiva regimental, de forma a propiciar, neste caso, tanto o
contraditório sobre os fatos reputados de urgente intervenção cautelar por este Tribunal, como a busca
de informações mais atualizadas sobre o trecho em execução (diligência), e sobre as medidas
encetadas ou efetivamente executadas pelo Dnit e empresas executoras para eventual correção dos
problemas apontados pela equipe, haja vista que no relatório produzido pelos auditores havia
indicação de ciência prévia, por parte do Dnit, sobre o indício de irregularidade apontado bem como
da adoção de algumas providências, ainda que incipientes ou preliminares, em face das constatações
havidas durante a fiscalização realizada na presença dos envolvidos com a realização das obras.
12. Assim, determinei, preliminarmente, a realização de oitiva prévia do Dnit e das empresas
integrantes do Consórcio Paviservise/SVC, para que, no prazo regimental, apresentassem as
manifestações que entendessem pertinentes quanto ao Achado III.1 - Superfaturamento pela medição
de serviços não executados - Remoção de solo mole e execução de colchão de areia no segmento
compreendido entre as estacas 2625 e 2835 (km 334,5 km 338,7 da Rodovia BR-135/BA), objeto do
Contrato 05.00202/2014, reportado no relatório da Fiscalização 404/2016, constante deste processo,
informando-se a eles sobre a possibilidade de este Tribunal vir a adotar medida cautelar suspensiva
da execução dos serviços ou de retenção de valores, caso presentes os requisitos ensejadores da
medida. Determinei, ainda, o envio, ao Dnit, de cópia do relatório da Fiscalização 404/2016, objeto
deste processo, para manifestação preliminar, no prazo improrrogável de quinze dias, acerca dos
indícios de irregularidades tipificados como pIGP e a realização de diligência com vistas a que
informasse sobre o estágio atual de execução das obras do trecho informado no Achado III.1 do
relatório de auditoria, bem assim, sobre o estágio de execução total das obras, e respectivos
pagamentos efetuados, incluindo informação sobre o saldo contratual pendente de pagamento.
13. Após o cumprimento das medidas por mim determinadas, vieram aos autos as alegações
do Dnit e das empresas consorciadas, bem assim informações mais atuais sobre a execução das obras
73 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
e sobre a situação do contrato em questão. Quanto a essas, o Dnit apresentou um Relatório-Geral do
Contrato, emitido em 11/4/2017, no qual demonstra que foram medidos R$ 95.424.618,19 a preços
iniciais, que representam 86,52% do valor total do contrato (R$ 110.290.675,23), além do histórico
das medições realizadas e um relatório da situação dos processos de pagamento, informando a
existência de saldo a executar de R$ 14.866.057,02, a preços iniciais. Relativamente ao trecho situado
no segmento de 4,2 km de extensão, localizado entre o km 334,5 e o km 338,7 da BR-235/BA, as
informações constantes de documento da empresa supervisora das obras são de que teria sido
realizada a correção da camada drenante no segmento, apontada como de composição irregular pela
equipe, mediante a escavação do material existente e substituição por areia conforme indicação do
projeto, respeitando suas cotas e larguras. Já teria sido realizada, segundo ela, a terraplenagem em
toda a extensão do segmento. Este se encontraria, atualmente, em cota de regularização de subleito.
14. Em que pese o refazimento de parte dos serviços no referido trecho, a análise
empreendida pela SeinfraRodoviaAviação, em sua derradeira instrução de peça 49 destes autos,
corroborada pelo pronunciamento dos dirigentes (peças 50/51) em face dos argumentos apresentados
pelas partes, conduziu ao entendimento daquela especializada no sentido do não saneamento integral
dos indícios de irregularidades apontados no ‘Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de
serviços não executados - Remoção de solo mole e execução de colchão de areia’ no segmento
compreendido entre as estacas 2625 e 2835, razão pela qual, além da manutenção da pIGP, manteve-
se a proposição de adoção de medida cautelar suspensiva da execução dos serviços naquele
trecho.
15. A justificativa para a manutenção de tal proposição reside no entendimento dos auditores
daquela Seinfra de que o indício não foi sanado. Persistiria, na visão dos auditores, indício de que a
liquidação e o posterior pagamento ocorreram sem a prévia comprovação da remoção da camada de
solo mole prevista na primeira revisão do projeto em fase de obra, bem como não teria sido
demonstrada a comprovação da real necessidade de utilização de areia lavada de rio na camada
denominada drenante.
16. O periculum in mora reside, na visão dos auditores, no fato de que a continuidade da
execução das obras no trecho, com a realização das camadas de subleito e pavimentação sem a
comprovação efetiva da remoção da camada de solo mole, caso esta de fato tenha existido (aqui há
dúvidas da secretaria quanto à efetiva existência, volume e extensão), tende a comprometer a
qualidade do pavimento, pois a eventual existência de resquícios de solo mole sob a camada de areia
executada poderia comprometer a estabilidade do corpo estradal. Seria então necessário a realização
de estudo com o intuito de traçar o perfil geotécnico do segmento executado, a fim de se concluir
sobre a efetiva situação do trecho no que tange tanto à existência de solo mole a esta altura, como
para fins de comprovação de sua remoção, nos termos constantes da revisão de projeto.
17. Assim, justifica a secretaria que ‘o perigo da demora só estará afastado se for constatada
a inexistência de solo mole sob a plataforma da rodovia ou se, constatada a existência de solo mole,
sejam feitos os serviços que se avalie como necessários para solucionar adequadamente o problema’.
18. Quanto ao segundo achado, que contém também proposição de IGP - ‘Achado III.2
(pIGP) - Superfaturamento por medição e pagamento de serviços desnecessários - Substituição de
subleito’, a unidade técnica deste Tribunal, da mesma forma mantém sua proposição de manutenção
de IGP, conforme as razões aduzidas à peça 49.
19. Assim, como resultado da análise empreendida, a secretaria especializada em obras
rodoviárias propõe a adoção de cautelar suspensiva dos serviços, especificamente no segmento
compreendido entre as estacas 2625 e 2835, a oitiva do Dnit e das empresas envolvidas com os
achados apontados (todos os sete achados e não apenas os relativos à pIGP), e a expedição de
comunicação à Comissão Mista do Congresso Nacional, nos termos do art. 19 da Resolução TCU
280/2016, em face da manutenção das proposições de IGP para os achados III.1 e III.2 do relatório
de auditoria.
II
20. Feito esse resumo, PASSO A DECIDIR.
74 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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21. Acerca do ‘Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados -
Remoção de solo mole e execução de colchão de areia’, colhe-se da instrução derradeira e da peça
42, que o Dnit/SR-BA discorda das constatações da equipe de auditoria, aduzindo que o serviço de
remoção de solo mole no trecho de 4,2 km fora efetivamente realizado, conforme parecer técnico de
consultor especializado apresentado em 18/10/2014 e fotografias ali anexadas, além do que, a
observação do tipo de solo no entorno da área permitiria verificar que ainda existiriam resquícios e
sobras de solos moles, e as seções onde foram executados os serviços apresentam perfil diferente do
horizonte geológico do seu entorno, evidenciando a execução de aterro com material importado de
jazida. Aduz, nesse sentido, que teria seguido a IN Dnit DG 2/2015 e que teria apresentado uma forma
sintética dos registros de sondagem. Porém, reconhece que deixou de apresentar os perfis de
sondagem rotativa à percussão.
22. Nesse ponto, em linha oposta a essa argumentação, a unidade técnica especializada aduz
que ‘37. (...) não foram apresentados os ensaios de sondagem que supostamente teriam embasado a
solução proposta na 1ª RPFO, os quais, em princípio, poderiam comprovar, objetivamente, a
existência da camada de solo mole, e permitiriam inferir qual teria sido a dimensão dessa camada.
Além disso, ao contrário do que foi informado pela SR-Dnit/BA e pelo consórcio, os boletins de
medição apresentam desenhos de perfis que corroboram a constatação de ausência de remoção de
solo mole, já que não se nota alteração da cota do terreno natural, conforme se verifica na peça 20,
p. 60-98 e no exemplo mostrado na Figura 1.’
23. Além do mais, a unidade técnica é enfática sobre a ineficácia dos elementos aduzidos
pelas construtoras para fins de comprovação da existência e da retirada da camada de solo mole e sua
substituição por areia, ao expor que:
‘38. Mesmo os laudos das sondagens apresentados pelo consórcio construtor (peça 47, p. 41-
52), as quais, frise-se, foram realizadas após a execução dos serviços, não comprovam a existência
prévia e tampouco a posterior remoção de solo mole na forma indicada no projeto. Os laudos
apresentam os resultados de sondagens realizadas em quatro pontos localizados às margens do
segmento executado (estacas 2646, 2698, 2746 e 2796). Em dois desses pontos (estacas 2646 e 2698),
não se evidenciou a existência de solo mole nos termos da normatização do Dnit, já que os laudos
demonstram não haver material cujo índice de resistência à penetração (NSPT) o classifique como
mole. Importa observar que, conforme as Diretrizes Básicas para Elaboração de Estudos e Projetos
Rodoviários - Instruções para acompanhamento e análise - Publicação IPR-739/2010, p. 417, ‘devem
ser considerados solos moles materiais de alta compressibilidade, ricos em matéria orgânica e cujo
NSPT seja inferior a 4’ (grifou-se). O não atendimento a um dos requisitos caracterizadores
estabelecidos para enquadramento na classificação, qual seja, NSPT inferior a 4, já demonstra que foi
equivocada a indicação na 1ª RPFO de que haveria solo mole ao longo de todo o segmento.
39. Ademais, a Figura 1 apresentada acima demonstra que a camada drenante foi executada
sobre o perfil do terreno natural, em cota acima da que havia sido prevista na 1ª RPFO. Ou seja, a
seção executada como demonstrado na Figura 1 supra (a qual é compatível com a situação verificada
em campo pela equipe de auditoria) indica que não houve remoção de material sob a camada drenante.
40. Por outro lado, as fotografias apresentadas sugerem que possa ter havido a retirada de
algum material ao longo do segmento compreendido entre as estacas 2625 e 2835. Entretanto, se
houve, os quantitativos removidos certamente são inferiores aos previstos na 1ª RPFO e pagos no
Contrato 05.00202/2014, mesmo porque essa escavação não está demonstrada nas seções transversais
apresentadas nas medições (ver Figura 1). Uma possibilidade é que esse material removido tenha sido
decorrente da limpeza da camada vegetal superficial sobre a qual foi executada a camada drenante.
41. Nesse sentido, para que se chegue a uma conclusão sobre os quantitativos de material de
fato removidos, entende-se ser necessária a realização de um estudo, possivelmente mediante a
realização de sondagens tanto na plataforma executada quanto nas margens, de modo a permitir
traçar-se um perfil geotécnico do local. Considera-se pertinente que esse estudo seja conduzido pelo
Dnit, ressaltando-se a necessidade de que este Tribunal seja informado sobre o período de realização
das sondagens, com antecedência mínima de quinze dias, para que avalie a conveniência e
75 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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oportunidade de designar um representante para acompanhá-las.’ (grifei)
24. Diante desse arrazoado, e das evidências até aqui produzidas, exerço juízo de
verossimilhança sobre as evidências produzidas pela equipe da SeinfraRodoviaAviação acerca da
proposição de adoção da cautelar.
25. Nesse juízo de cognição sumária, considerando que o contraditório exercido não foi
capaz de apontar, mediante a apresentação dos laudos de sondagem segundo normas técnicas do
próprio Dnit, a efetiva necessidade e execução dos serviços, vez que a própria autarquia reconhece a
apresentação apenas sintética dos registros de sondagem, sem demonstração dos perfis de sondagem
rotativa à percussão, e considerando que os elementos de peça 20, notadamente, os boletins de
medição, que não apresentam desenhos de perfis indicando a alteração da cota do terreno natural pela
remoção da camada de solo mole e substituição por areia, sou conduzido ao acolhimento da
proposição da unidade técnica, no sentido da suspensão cautelar da execução da obra no referido
trecho, mantendo-se ainda a proposição de IGP, com ciência ao Congresso Nacional, a fim de
resguardar o erário e a futura qualidade construtiva do trecho rodoviário em questão, fruto de alteração
do traçado na 1ª RPFO.
26. A propósito, estando os autos conclusos em meu Gabinete, foi protocolado junto à
Secex/BA, no dia 19/5/2017, o Ofício 393/2017/GAB/Dnit-BA, no qual a Superintendência Regional
do Dnit informa providências adicionais que adotou em face das conclusões da instrução oferecida
pela SeinfraRodoviaAviação, valendo transcrever aqui excerto de tal comunicação:
‘ (...)
2. Considerando a análise da oitiva prévia realizada pelo Tribunal de Contas da União -
TCU, relativo ao Relatório de Fiscalização referente ao TC-025.760/2016-5.
3. Considerando a grande importância da conclusão das obras da Rodovia BR- 235/BA -
Lote 5 para o Estado da Bahia como também para todos os usuários que dela utiliza e atendendo ao
relato do Sr. Auditor Lúcio Cardial Jacomini da SeinfraRodovia, solicitamos ao Consórcio
PAVISERVICE / SVC, conforme determinado no Ofício 391/2017/GAB/Dnit-BA (Anexo I), que
realize um estudo geotécnico, com sondagens e os ensaios necessários e cabíveis, ao longo do
segmento compreendido entre as estacas 2625 e 2835, com o intuito de traçar um perfil geotécnico
do segmento executado, e assim, permitir concluir sobre a existência de solo mole sob a plataforma
executada e os quantitativos de material de fato removidos.
4. Ato contínuo, solicitamos também à Supervisora DIREÇÃO Consultoria e Engenharia
Ltda., conforme o Ofício 392/2017/GAB/Dnit-BA (Anexo II), que acompanhe e ateste os estudos a
serem realizados pelo Consórcio PAVISERVICE / SVC, para o atendimento das determinações do
Tribunal de Contas da União - TCU.
5. Como resposta, e ação imediata ao determinado por este distinto Tribunal, o Consórcio
PAVISERVICE / SVC, conforme demonstrado no Ofício 215/2017/SEDE/BA-ENG (Anexo III),
informa que estará iniciando, a partir de 05/06/2017, os estudos geotécnicos, com sondagens e os
ensaios necessários para traçar um perfil geotécnico entre as estacas 2625 e 2835 da Rodovia BR-
235/BA.
6. Diante o exposto, e conforme determinado na análise da oitiva prévia realizada pelo
Tribunal de Contas da União - TCU relativo ao Relatório de Fiscalização referente ao TC-
025.760/2016-5, informamos que os ensaios de campo serão realizados, a partir de 05/06/2017.’
27. Dessarte, entendo que as medidas adotadas pelo Dnit, embora suficientes para propiciar
a apuração do indício de irregularidade apontado, com vistas à sua confirmação ou saneamento, não
trazem substancial modificação nas proposições alvitradas, pois resta evidenciada a adequação
dessas, tanto no que tange à cautelar quanto à proposição de IGP, medidas essas que poderão ser
revertidas caso se constate a adequação dos estudos às alegações outrora apresentadas pelos
defensores da correção dos procedimentos de projeto, execução e medição dos serviços realizados.
76 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
28. Todavia, considerando que a unidade técnica deste Tribunal sinaliza com a necessidade
de acompanhamento dos referidos trabalhos, conforme constou da parte final do ‘item f.1.1’ da
proposta de encaminhamento da derradeira instrução, entendo adequado determinar que a referida
unidade técnica proceda ao acompanhamento dos procedimentos com ou sem o auxílio da Secex/BA,
na forma que entender mais pertinente.
29. Relativamente ao segundo achado, que contém também proposição de IGP - ‘Achado
III.2 (pIGP) - Superfaturamento por medição e pagamento de serviços desnecessários - Substituição
de subleito’, também estou de acordo com a proposição da secretaria, que se fundamenta no disposto
no no art. 121, § 1º, inciso IV da Lei 13.408/2016 (LDO/2017) c/c o art. 2º, inc. VIII da Resolução
TCU 280/2016.
30. Em relação a esse achado, a equipe de fiscalização reportou a existência de indícios de
medição e pagamento indevidos referentes a serviços de substituição de subleito, previstos em
segmentos para os quais não haveria a necessidade de sua realização, sobretudo em locais
apresentando alturas de aterro superiores a um metro. O montante estimado desse pagamento
indevido foi de R$ 8.487.330,40 (3/2013).
31. Segundo reportado pela equipe da SeinfraRodoviaAviação, as Diretrizes Básicas para
Elaboração de Estudos e Projetos Rodoviários - Instruções para acompanhamento e análise -
Publicação IPR-739/2010, p. 400, preveem que o processo de substituição de subleito deve ser
previsto nos casos em que os solos do subleito apresentam Índice de Suporte Califórnia - ISC menor
que ISC de projeto e expansão maior que 2% e que, nesses casos, deve ser previsto o rebaixo do
material e sua substituição, considerando uma espessura máxima de reposição igual a 60 cm, ou
tratamento/estabilização dos solos do subleito. E, nos casos do solo subleito apresentar ISC inferior
a 2%, a espessura do rebaixo deve alcançar um metro, conforme o Manual de Pavimentação -
Publicação IPR-719/2006, p. 147.
32. Explicam que o rebaixo e a consequente substituição de solo do subleito visam garantir
que os últimos 60 cm da terraplenagem (acabamento da terraplenagem) apresentem ISC maior ou
igual ao ISC de projeto e expansão inferior a 2%. E, dessa forma, espera-se que a execução de rebaixo
e substituição do material de subleito ocorra em segmentos com corte ou com aterros menores que
60 cm, que apresentem ISC menor que ISC de projeto e/ou expansão maior que 2%. Ocorre que
segundo os auditores da Seinfra, nos trechos em aterro, são esperadas a execução de rebaixo e
substituição do material do terreno natural apenas quando o aterro for menor que 60 cm (no caso de
o terreno natural apresentar ISC < ISCprojeto ou expansão > 2%) ou menor do que 1 m (no caso de
o terreno natural apresentar ISC < 2%). Porém, essas premissas não teriam sido seguidas nas obras
da BR-235/BA, uma vez que em diversos locais com presença de aterros significativos, inclusive com
alturas superiores a 1 metro, previu-se o rebaixo e a substituição do subleito, sendo que esse erro
permaneceu na 1ª RPFO e teria sido agravado nessa revisão em razão de acréscimo das alturas dos
aterros ao longo do segmento ali referido, mantendo-se os volumes de rebaixo e substituição do
subleito.
33. Dessa forma, tem-se duas situações, a meu ver: a) houve erro de projeto que previu a
execução de serviço desnecessário, mas que foi executado pela empresa, resultando na prática de ato
antieconômico em prejuízo ao erário, porém sem locupletamento por parte da empresa executora na
execução desses (de qualquer forma o Dnit teria licitado, medido e pago por serviços desnecessários);
ou b) houve erro de projeto que previu a execução de serviço desnecessário, o qual foi medido e pago
em razão de constar da planilha de obra, sem a prestação efetiva do serviço por parte da empresa, eis
que desnecessário, resultando em prejuízo ao erário e pagamento por serviço não realizado, o que me
parece a conclusão mais plausível com a qual a equipe da Seinfra trabalhou neste processo, uma vez
que sinaliza como providência para o saneamento a adoção de medidas administrativas visando reaver
o prejuízo ao erário já consumado.
34. De qualquer forma, o prejuízo estimado, da ordem de R$ 8,47 milhões, decorrente da
superestimativas de rebaixos com substituição de subleito, é grave e recomenda a paralisação do
aporte de recursos à obra, ou a retenção dos valores enquanto se discute e se apura tal prejuízo.
77 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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Saliento, todavia, em face da possibilidade de continuidade das obras com retenção de valores, que
consoante dispõe o no art. 121, § 1º, inciso V da Lei 13.408/2016 (LDO/2017) c/c o art. 2º, inc. V da
Resolução TCU 280/2016, classifica-se como indício de irregularidade grave com recomendação de
retenção parcial de valores (IGR) aquele que, embora atenda à conceituação de IGP permite a
continuidade da obra, desde que haja autorização do contratado para retenção de valores a serem
pagos ou a apresentação de garantias suficientes para prevenir o possível dano ao erário, até a decisão
de mérito sobre o indício relatado, e que até o momento não houve autorização do contratado para tal
retenção ou apresentação de garantia, em que pese este Relator haver determinado, no despacho de
peça 31, que fossem adotadas as seguintes providências:
‘12.3 - seja comunicado ao Dnit, nos termos do art. 14, §§ 1º, 2º e 4º, da Resolução TCU
280/2016, que:
12.3.1 - na hipótese de a manifestação preliminar apresentada não elidir os indícios de
irregularidades relativos aos Achados III.1 e III.2, o Tribunal de Contas da União, mediante decisão
monocrática ou colegiada, poderá classificar referidos achados como IGP (indício de irregularidade
grave com recomendação de paralisação) e encaminhar as informações pertinentes ao Congresso
Nacional, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias;
12.3.2 - os achados poderão ser reclassificados para IGR (indício de irregularidade grave
com recomendação de retenção parcial de valores), caso haja autorização do contratado para retenção
de valores a serem pagos, ou apresentação de garantias suficientes à cobertura integral dos prejuízos
potenciais ao erário, nos termos da legislação pertinente, até a decisão de mérito sobre o indício
relatado, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias; e
(...)
12.5 - seja enviada ao Dnit e às empresas integrantes do consórcio executor, além de cópia
do relatório de fiscalização, também cópia do pronunciamento do titular da unidade técnica e cópia
deste Despacho.’
35. Sem embargo, entendo que a partir da confirmação do IGP, torna-se necessário seja
novamente dada ciência às empresas envolvidas sobre essa possibilidade de alteração de IGP para
IGR, caso haja concordância com a retenção de valores ou apresentação de garantias, conforme
definiu a LDO.
36. Quanto aos demais achados, cujos apontamentos são detalhados na instrução da
SeinfraRodoviaAviação, os quais receberam a proposta de classificação do tipo IGC, entendo que são
adequadas as proposições preliminares de realização de oitiva das partes envolvidas, razão pela qual
também acolho as medidas alvitradas.
37. Assim, diante do exposto, acolhendo as proposições da SeinfraRodoviaAviação
fundamentadas que estão no relatório e instrução lá produzidos, considerando a insuficiência das
alegações apresentadas para o afastamento integral dos indícios de irregularidades apontados em sede
de oitiva prévia determinada por este Relator, DETERMINO:
37.1. cautelarmente ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit, com
fundamento nos arts. 71, inciso IX, da Constituição Federal, 45 da Lei 8.443/1992 e 276, caput, do
Regimento Interno/TCU, que suspenda a execução dos serviços objeto do Contrato 05.00202/2014
(obras de construção da BR-235/BA - km 282,0 ao km 357,4), especificamente no segmento
compreendido entre as estacas 2625 e 2835 (km 334,5 - km 338,7), em razão dos indícios de
irregularidades reportados nestes autos relativos ao item de Achado III.1 - Superfaturamento pela
medição de serviços não executados - Remoção de solo mole e execução de colchão de areia;
37.2. seja realizada a oitiva do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes -
Dnit, com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, com vistas a que, no prazo
de quinze dias, apresente razões que entender necessárias e pertinentes ao exame de mérito da cautelar
adotada por este Tribunal, bem assim, relativamente a todos os demais achados consignados no
relatório de auditoria da equipe de fiscalização da SeinfraRodoviaAviação, assim indicados:
78 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
37.2.1. Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados -
Remoção de solo mole e execução de colchão de areia;
37.2.2. Achado III.2 - Superfaturamento por medição e pagamento de serviços
desnecessários - Substituição de subleito;
37.2.3. Achado III.3 - Superfaturamento decorrente de falhas na Revisão de Projeto em Fase
de Obras;
37.2.4. Achado III.4 - Superfaturamento em razão de medição e pagamento de projeto
executivo deficiente;
37.2.5. Achado III.5 - Falhas da fiscalização/supervisão - Serviços executados em desacordo
com o previsto em projeto;
37.2.6. Achado III.6 - Ausência de efetividade das ações promovidas pela Administração
para solucionar questões relativas a desapropriações e remoções de interferências; e
37.2.7. Achado III.7 - Paralisação injustificada de frentes de serviço;
37.3. seja realizada a oitiva das empresas integrantes do Consórcio Paviservice/SVC, com
fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de quinze dias,
apresentem razões que entender necessárias e pertinentes ao exame de mérito da cautelar adotada por
este Tribunal, bem assim, relativamente aos achados consignados no relatório de auditoria da equipe
de fiscalização da SeinfraRodoviaAviação, assim indicados:
37.3.1. Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados -
Remoção de solo mole e execução de colchão de areia;
37.3.2. Achado III.2 - Superfaturamento por medição e pagamento de serviços
desnecessários - Substituição de subleito;
37.3.3. Achado III.3 - Superfaturamento decorrente de falhas na Revisão de Projeto em Fase
de Obras;
37.3.4. Achado III.7 - Paralisação injustificada de frentes de serviço;
37.4. seja realizada a oitiva da empresa JDS Engenharia e Consultoria, com fundamento no
art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de quinze dias, se manifeste, se
assim desejar, sobre o indício de irregularidade tratado no Achado III.4 - Superfaturamento em razão
de medição e pagamento de projeto executivo deficiente;
37.5. seja realizada a oitiva da empresa Direção Consultoria e Engenharia Ltda., com
fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de quinze dias, se
manifeste, se assim desejar, sobre os seguintes indícios de irregularidade apontados no relatório de
fiscalização da SeinfraRodoviaAviação:
37.5.1. Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados -
Remoção de solo mole e execução de colchão de areia;
37.5.2. Achado III.2 - Superfaturamento por medição e pagamento de serviços
desnecessários - Substituição de subleito;
37.5.3. Achado III.3 - Superfaturamento decorrente de falhas na Revisão de Projeto em Fase
de Obras;
37.5.4. Achado III.5 - Falhas da fiscalização/supervisão - Serviços executados em desacordo
com o previsto em projeto;
37.5.5. Achado III.7 - Paralisação injustificada de frentes de serviço.
37.6. seja remetida comunicação à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização do Congresso Nacional, em cumprimento ao art. 19 da Resolução TCU 280/2016, com
vistas a informar que foram detectados indícios de irregularidades graves do tipo IG-P (inciso IV do
§ 1º do art. 121 da LDO/2017) no Contrato 05.00202/2014 (obras de construção da BR-235/BA - km
282,0 ao km 357,4), tendo sido estimado potencial dano ao erário de R$ 15.548.752,66, e que seu
saneamento depende da adoção das seguintes medidas pelo Dnit:
37.6.1. quanto ao achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados
- Remoção de solo mole e execução de colchão de areia:
37.6.1.1. realização de estudos geotécnicos no segmento compreendido entre as estacas 2625
79 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
e 2835 (km 334,5 - km 338,7), que permitam concluir sobre a existência de solo mole sob a plataforma
executada e os quantitativos de material de fato removidos, a ser realizado sob acompanhamento de
Auditor Federal de Controle Externo pertencente aos quadros da secretaria deste Tribunal;
37.6.1.2. refazimento dos serviços, caso constatado comprometimento da estabilidade do
corpo estradal;
37.6.1.3. adoção das medidas administrativas visando à recuperação do prejuízo ao Erário;
37.6.2. quanto ao achado III.2 - Superfaturamento por medição e pagamento de serviços
desnecessários - Substituição de subleito: a adoção das medidas administrativas para reaver o prejuízo
ao Erário já consumado;
37.7. dê-se ciência ao Dnit da comunicação a que se refere o subitem anterior, enviando-se-
lhe, ainda, cópia do inteiro teor deste despacho bem como cópia da instrução e pareceres de peças
49/51;
37.8. dê-se ciência deste despacho às empresas integrantes do consórcio Paviservice/SVC e
às demais empresas arroladas nas oitivas determinadas, enviando-se-lhes, ainda, cópia das peças
49/51;
37.9. seja comunicado ao Dnit e às empresas integrantes do consórcio que os achados III.1
e III.2, ora classificados como IGP, poderão ser reclassificados para IGR (indício de irregularidade
grave com recomendação de retenção parcial de valores), caso haja autorização do contratado para
retenção de valores a serem pagos, ou apresentação de garantias suficientes à cobertura integral dos
prejuízos potenciais ao erário, nos termos da legislação pertinente, até a decisão de mérito sobre os
indícios de irregularidades graves com paralisação aqui mencionados, nos termos da Lei de Diretrizes
Orçamentárias,
37.10. à Secretaria de Fiscalização de Obras Rodoviárias e de Aviação Civil que proceda ao
acompanhamento dos procedimentos informados pelo Dnit no Ofício 393/2017/GAB/Dnit-BA (peça
52) podendo valer-se do auxílio da Secex/BA na realização de tal trabalho de acompanhamento, que
deverá ser realizado com a participação de Auditor Federal de Controle Externo com conhecimentos
na área de especialidade dessa unidade técnica especializada;
37.11. sejam os autos restituídos à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e
de Aviação Civil para as comunicações e demais providências a seu cargo, respeitando-se o que
dispõe o art. 19, § 1º, da Resolução TCU 280/2016.”
3. Contra o referido despacho acautelatório as construtoras opuseram este agravo, cujas razões
recursais apresento, nos parágrafos seguintes, de forma resumida.
4. Aduzem que as obras se encontram em estágio avançado, com cerca de 95% dos serviços
concluídos e que deveriam ser concluídas em um prazo aproximado de sessenta dias.
5. Defendem que deveria ter sido adotada outra forma de cautela que não seja a paralisação dos
serviços. Entendem as agravantes que a cautelar adotada foi precipitada, já que novos estudos
geológicos, já contratados, e na iminência de serem realizados (3/7/2017), demonstrarão que houve não
só a remoção do solo mole, como também a aplicação de colchão de areia como previsto em projeto. As
cautelas que deveriam ter sido adotadas, em suas visões, já o foram pelo consórcio construtor e pelo
Dnit, inexistindo assim os pressupostos para aquela medida, tendo este Tribunal acabado por incorrer
em perigo reverso, ante o avançado estágio da obra.
6. O consórcio construtor aponta que houve a confirmação pelo Dnit da realização dos serviços,
e informa que a figura 1 trazida aos autos pela secretaria padece de falha técnica, vez que não reflete a
situação da estaca 2739, razão pela qual apresenta figura que demonstra a situação real da referida estaca.
Além do mais, não teriam só seguido os normativos do Dnit, como também demonstrada a existência de
solo mole no trecho questionado, fato que foi determinante para a realização de sua remoção e aplicação
de colchão de areia, conforme a primeira revisão do projeto em fase de obras.
7. Asseveram que no tocante à qualidade do material da camada drenante inspecionada pelos
auditores deste Tribunal, as amostras ensaiadas pela equipe de auditoria não foram examinadas em
quantidade representativa estatisticamente, que pudesse determinar o valor característico do equivalente
80 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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de areia, e que o consórcio optou por refazer todo o serviço, ante a dúvida que pairava sobre a qualidade
da areia.
8. Quanto à existência de periculum in mora reverso, apontam os recorrentes que:
8.1 - o consórcio não só colaborou, como tem colaborado para que os serviços sejam
concluídos a contento, dentro da mais alta qualidade e regularidade;
8.2 - a paralisação dos serviços nesta etapa do empreendimento poderá causar sérios
prejuízos à sociedade e ao erário, já que o atual estágio de evolução das obras aponta para a
desnecessidade de adoção de uma medida cautelar que possa suspender a conclusão dos serviços, já que
todo o trabalho de ratificação da qualidade e dos custos dos serviços poderá ser realizado pelos auditores
após o término do empreendimento;
8.3 - já foi acertado pelo Dnit em comum acordo com o consórcio e com o conhecimento
dos auditores desta Corte de Contas, que serão realizados estudos geológicos, custeados pelo consórcio,
para demonstrar que não se sustentam os indícios de irregularidades apontados pela equipe de auditoria
no item III.1;
8.4 - haveria que se aguardar os resultados dos referidos estudos geológicos para que se
pudesse fazer juízo de valor sobre o que se supõe irregular no Achado III.1;
8.5 - os serviços de remoção de solo mole e execução de colchão de areia foram refeitos,
incontinenti, quando da realização da auditoria, há cerca de seis meses, e por sugestão da equipe técnica
deste TCU, que entendida não ter sido utilizado material de qualidade no primeiro serviço, de modo que
numa atitude proativa e de boa-fé, os trabalhos foram refeitos, com mínimo impacto ao empreendimento
que se encontra em seu final;
8.6 - no item “Limitações inerentes à auditoria” a própria secretaria reconheceu “limitações
de tempo” e de recursos utilizados na auditoria, asseverando que não foi possível realizar uma quantidade
de ensaios geotécnicos suficiente para a generalização dos resultados obtidos;
8.7 - seria essa uma demonstração clara de que o relatório de auditoria não conseguiu
demonstrar por meio de provas cabais a ocorrência de falhas por parte do consórcio, tanto assim que o
consórcio contratou estudos geotécnicos mais aprofundados para demonstrar a qualidade e comprovar a
realização dos serviços;
8.8 - não se deve deixar de considerar a importância socioeconômica do empreendimento,
que se interrompido neste momento deverá acarretar um cenário de total descontentamento para a região
e de elevadas perdas para o particular, para as economias local e regional, quanto para o erário, que terá
de retomar os serviços mais adiante, certamente, a um custo mais elevado.
9. Rogam por que seja revista a cautelar adotada em razão da já reconhecida alteração da
situação fática das obras, visto que necessário seria novamente que se conheça as obras para ver que não
deveriam mais persistir as preocupações da equipe de auditoria. Aduzem, nessa linha, que “já que vista
a obra há mais de seis meses pela equipe de auditoria, momento em que foram realçadas algumas
preocupações, e instadas as empresas, e até o Dnit, órgão contratante, houve notícia nos autos da
execução das obras de correção, exatamente no trecho questionado, ou seja, os km 334,5 e 338,7, com
clara alteração da situação de fato, que estava a conclamar nova visita antes que qualquer decisão
cautelar pudesse gerar prejuízo para a sociedade, uma vez que as obras encontram-se em avançado
estagio de realização (...)” (grifo no original).
10. Entendem, por fim, que a auditoria não avaliou as consequências para o contrato ao
recomendar sua paralisação, análise que deveria ter sido feita em função do volume contratado, volume
já executado e o que resta a ser feito, e mais ainda o que já foi refeito pelo consórcio.
11. Requerem, assim, a revogação da cautelar a fim de que, primeiramente, sejam concluídos os
novos estudos geotécnicos, além de permitir a conclusão total do empreendimento.
É o relatório.
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VOTO
Em exame, agravo interposto conjuntamente pelas empresas Paviservice Serviços de
Pavimentação Ltda. e SVC Construções Ltda., integrantes do Consórcio Paviservice/SVC, com pedido
de efeito suspensivo, em face de medida cautelar adotada por meio de despacho deste relator, proferido
à peça 53 destes autos, referendado pelo Plenário deste Tribunal em sessão de 24 de maio de 2017.
2. Preliminarmente, consigno que o agravo em questão preenche os requisitos de
admissibilidade previstos para seu conhecimento por este Tribunal, com fundamento no art. 289 do
RI/TCU.
I
3. Quanto ao pedido de efeito suspensivo, conquanto o § 4º do art. 289 do Regimento Interno
disponha que a critério do Presidente do Tribunal, do presidente de câmara ou do relator, conforme o
caso, poderá ser conferido efeito suspensivo ao agravo, em se tratando de medidas cautelares tal efeito
suspensivo encontra óbice nas disposições da Resolução TCU 36/1995, notadamente, no art. 24, segundo
o qual não tem efeito suspensivo os recursos e agravos interpostos contra as medidas cautelares previstas
nos arts. 18 a 21 do mesmo normativo, correspondentes àquelas dispostas na Lei 8.443/1992.
4. E nessa linha tem decidido esta Corte de Contas, como por exemplo restou evidenciado no
precedente Acórdão 2.438/2013 - Plenário, do qual se extrai o entendimento de que não têm efeito
suspensivo os recursos e agravos interpostos contra as medidas cautelares, pois, caso contrário,
significaria, em termos práticos, cancelar a medida acautelatória antes mesmo da apreciação dos
argumentos apresentados pelos interessados. No mesmo sentido decidiu este Tribunal ao apreciar o
Acórdão 488/2017 - Plenário, sob minha relatoria, no qual assentei o seguinte posicionamento no voto
que proferi ao conduzir aquela deliberação:
“14. O pedido de concessão de efeito suspensivo ao agravo, entretanto, não pode ser acolhido
por este Tribunal, pois tal medida significaria, na verdade, tornar sem efeito a medida acautelatória
antes mesmo da apreciação dos argumentos apresentados pelos interessados, conforme já decidiu esta
Casa por meio do Acórdão 2.438/2013-TCU-Plenário (Rel. o Ministro Raimundo Carreiro). Ademais,
há muito se entende dessa forma, consoante pode ser visto nos arts. 24 e 26 da Resolução/TCU 36/95,
os quais estabelecem que não têm efeito suspensivo os recursos interpostos contra as medidas
cautelares adotadas por esta Corte.
15. Ressalto, ademais, que na apreciação do TC-005.406/2013-7 (Acórdão 927/2016-TCU-
Plenário - relator Ministro Vital do Rêgo) ficou consignado que ’ os recursos que se prestem a atacar
deliberações de cunho cautelar devem ser recebidos sem efeito suspensivo, uma vez que, tanto o
antigo como o novo Código de Processo Civil, aplicados subsidiariamente aos processos desta Corte
por força da Súmula 103/TCU e do art. 298 do Regimento Interno/TCU, excepcionam este efeito
suspensivo em casos de a decisão atacada versar sobre concessão de medida cautelar, arts. 520 e
1.012, respectivamente’.”
5. Destarte, os recursos manejados contra decisão de natureza cautelar proferida pelo TCU
devem ser recebidos sem o referido efeito, conforme aplicação subsidiária do CPC (art. 520 Lei
5.869/1973 e art. 1.012, § 1º, da Lei 13.105/2015), e o disposto na Resolução TCU 36/1995.
II
6. No mérito, entendo que os argumentos ventilados na peça recursal não se revelam suficientes
ou capazes de provocar a revogação da medida cautelar como pretendido pelas agravantes.
7. Conforme pode ser lido no relatório precedente, a medida cautelar adotada consistiu em
determinar a suspensão da execução dos serviços objeto do Contrato 05.00202/2014 (obras de
construção da BR-235/BA - km 282,0 ao km 357,4), especificamente no segmento compreendido entre
as estacas 2625 e 2835 (km 334,5 - km 338,7), em razão dos indícios de irregularidades reportados nestes
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Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
autos relativos ao item de Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados -
Remoção de solo mole e execução de colchão de areia.
8. Os recorrentes aduzem que a obra se encontra em estágio avançado, com cerca de 95% dos
serviços concluídos, e que deveriam ser concluídas em prazo aproximado de sessenta dias. Defendem
que deveria ter sido adotada outra forma de cautela em vez da paralisação dos serviços. Entendem ainda
que a cautelar adotada foi precipitada, já que novos estudos geológicos, já contratados, e na iminência
de serem realizados (3/7/2017), demonstrarão que houve não só a remoção do solo mole, como também
a aplicação de colchão de areia como previsto em projeto. As cautelas que deveriam ter sido adotadas,
em suas visões, já o foram pelo consórcio construtor e pelo Dnit, inexistindo assim os pressupostos para
aquela medida, tendo este Tribunal acabado por incorrer em perigo reverso, ante o avançado estágio da
obra.
9. Em linha diversa do alardeado pelos recorrentes, todavia, verifica-se que o estágio de sua
execução não foi ignorado pela decisão acautelatória, vez que a equipe de auditoria da
SeinfraRodoviaAviação informara, por ocasião da conclusão de seu relatório, que a obra se encontrava
com 84,9% de execução, ao tempo da realização dos trabalhos entre agosto e setembro de 2016.
Preocupado que estive com o andamento das mesmas, e considerando o transcurso de aproximadamente
seis meses desde a execução da auditoria até a conclusão do relatório, retornei os autos à secretaria para
que realizasse oitivas prévias, bem assim diligenciasse o Dnit em busca de informações mais atualizadas
sobre o estágio de execução, adotando medida de prudência e cautela, e não de precipitação como
asseveram as construtoras. E tais medidas constam expressamente registradas no Despacho decisório em
que fora adotada a cautelar, transcrito integralmente no relatório precedente.
10. Assim, em resposta, obtive a informação, em data próxima à adoção da cautelar, conforme
Relatório-Geral do Contrato, emitido em 11/4/2017, enviado pelo Dnit, de que a execução se encontrava
em cerca de 86,25% do valor total do contrato. O trecho objeto da cautelar, todavia, é que se situava em
estágio ainda intermediário, em razão dos problemas enfrentados ali, a exemplo da resolução de questões
relativas às interferências das linhas de distribuição de energia, estes informados no relatório de
auditoria, e à necessidade de refazimento de serviços, detectada pela equipe de fiscalização e,
aparentemente, acatada e executada pelo consórcio recorrente.
11. Não fossem os apontamentos também relativos à qualidade construtiva, como a remoção de
solos moles e execução de colchão de areia drenante, e fosse o caso de paralisar toda a extensão da
rodovia, não teria este Relator adotado a cautelar suspensiva da execução, preferindo, ao revés, adotar
cautelar de retenção de valores contratuais, de sorte a evitar a concretização de prejuízos financeiros.
Ocorre que a decisão levou em consideração o fato de que somente o trecho de pouco mais de 4 km seria
suspenso, seja em virtude de superfaturamento, seja em razão de indícios de inexecução da remoção de
camada de solo mole ou da execução de colchão drenante com areia de rio em descompasso com a
previsão da projetista, o que poderia afetar a qualidade construtiva.
12. A propósito, os novos estudos geológicos, já contratados, e na iminência de serem realizados,
consoante explicitado pelo recorrentes, também foram objeto de consideração no Despacho proferido,
e, ao revés do que tenciona indicar as agravantes, consistem em medidas adotadas pelo Dnit junto à
empresa, em face de apontamentos da própria auditoria deste Tribunal, após a constatação da
insuficiência dos registros de sondagem até então apresentados, conforme os seguintes excertos da
decisão singular que adotei e que resta integralmente transcrita no relatório precedente:
“21. Acerca do ‘Achado III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados
- Remoção de solo mole e execução de colchão de areia’, colhe-se da instrução derradeira e da peça
42, que o Dnit/SR-BA discorda das constatações da equipe de auditoria, aduzindo que o serviço de
remoção de solo mole no trecho de 4,2 km fora efetivamente realizado, conforme parecer técnico de
consultor especializado apresentado em 18/10/2014 e fotografias ali anexadas, além do que, a
observação do tipo de solo no entorno da área permitiria verificar que ainda existiriam resquícios e
sobras de solos moles, e as seções onde foram executados os serviços apresentam perfil diferente do
horizonte geológico do seu entorno, evidenciando a execução de aterro com material importado de
83 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
jazida. Aduz, nesse sentido, que teria seguido a IN Dnit DG 2/2015 e que teria apresentado uma forma
sintética dos registros de sondagem. Porém, reconhece que deixou de apresentar os perfis de
sondagem rotativa à percussão.
22. Nesse ponto, em linha oposta a essa argumentação, a unidade técnica especializada aduz
que ‘37. (...) não foram apresentados os ensaios de sondagem que supostamente teriam embasado a
solução proposta na 1ª RPFO, os quais, em princípio, poderiam comprovar, objetivamente, a
existência da camada de solo mole, e permitiriam inferir qual teria sido a dimensão dessa camada.
Além disso, ao contrário do que foi informado pela SR-Dnit/BA e pelo consórcio, os boletins de
medição apresentam desenhos de perfis que corroboram a constatação de ausência de remoção de
solo mole, já que não se nota alteração da cota do terreno natural, conforme se verifica na peça 20,
p. 60-98 e no exemplo mostrado na Figura 1.’
23. Além do mais, a unidade técnica é enfática sobre a ineficácia dos elementos aduzidos
pelas construtoras para fins de comprovação da existência e da retirada da camada de solo mole e sua
substituição por areia, (...omissis....):
(...omissis...)
25. Nesse juízo de cognição sumária, considerando que o contraditório exercido não foi
capaz de apontar, mediante a apresentação dos laudos de sondagem segundo normas técnicas do
próprio Dnit, a efetiva necessidade e execução dos serviços, vez que a própria autarquia reconhece a
apresentação apenas sintética dos registros de sondagem, sem demonstração dos perfis de sondagem
rotativa à percussão, e considerando que os elementos de peça 20, notadamente, os boletins de
medição, que não apresentam desenhos de perfis indicando a alteração da cota do terreno natural pela
remoção da camada de solo mole e substituição por areia, sou conduzido ao acolhimento da
proposição da unidade técnica, no sentido da suspensão cautelar da execução da obra no referido
trecho, mantendo-se ainda a proposição de IGP, com ciência ao Congresso Nacional, a fim de
resguardar o erário e a futura qualidade construtiva do trecho rodoviário em questão, fruto de alteração
do traçado na 1ª RPFO.
26. A propósito, estando os autos conclusos em meu Gabinete, foi protocolado junto à
Secex/BA, no dia 19/5/2017, o Ofício 393/2017/GAB/Dnit-BA, no qual a Superintendência Regional
do Dnit informa providências adicionais que adotou em face das conclusões da instrução oferecida
pela SeinfraRodoviaAviação, valendo transcrever aqui excerto de tal comunicação:
‘ (...)
2. Considerando a análise da oitiva prévia realizada pelo Tribunal de Contas da União -
TCU, relativo ao Relatório de Fiscalização referente ao TC-025.760/2016-5.
3. Considerando a grande importância da conclusão das obras da Rodovia BR- 235/BA -
Lote 5 para o Estado da Bahia como também para todos os usuários que dela utiliza e atendendo ao
relato do Sr. Auditor Lúcio Cardial Jacomini da SeinfraRodovia, solicitamos ao Consórcio
PAVISERVICE / SVC, conforme determinado no Ofício 391/2017/GAB/Dnit-BA (Anexo I), que
realize um estudo geotécnico, com sondagens e os ensaios necessários e cabíveis, ao longo do
segmento compreendido entre as estacas 2625 e 2835, com o intuito de traçar um perfil geotécnico
do segmento executado, e assim, permitir concluir sobre a existência de solo mole sob a plataforma
executada e os quantitativos de material de fato removidos.
4. Ato contínuo, solicitamos também à Supervisora DIREÇÃO Consultoria e Engenharia
Ltda., conforme o Ofício 392/2017/GAB/Dnit-BA (Anexo II), que acompanhe e ateste os estudos a
serem realizados pelo Consórcio PAVISERVICE / SVC, para o atendimento das determinações do
Tribunal de Contas da União - TCU.
5. Como resposta, e ação imediata ao determinado por este distinto Tribunal, o Consórcio
PAVISERVICE / SVC, conforme demonstrado no Ofício 215/2017/SEDE/BA-ENG (Anexo III),
informa que estará iniciando, a partir de 05/06/2017, os estudos geotécnicos, com sondagens e os
ensaios necessários para traçar um perfil geotécnico entre as estacas 2625 e 2835 da Rodovia BR-
235/BA.
84 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
6. Diante o exposto, e conforme determinado na análise da oitiva prévia realizada pelo
Tribunal de Contas da União - TCU relativo ao Relatório de Fiscalização referente ao TC-
025.760/2016-5, informamos que os ensaios de campo serão realizados, a partir de 05/06/2017.’
27. Dessarte, entendo que as medidas adotadas pelo Dnit, embora suficientes para propiciar
a apuração do indício de irregularidade apontado, com vistas à sua confirmação ou saneamento, não
trazem substancial modificação nas proposições alvitradas, pois resta evidenciada a adequação
dessas, tanto no que tange à cautelar quanto à proposição de IGP, medidas essas que poderão ser
revertidas caso se constate a adequação dos estudos às alegações outrora apresentadas pelos
defensores da correção dos procedimentos de projeto, execução e medição dos serviços realizados.
28. Todavia, considerando que a unidade técnica deste Tribunal sinaliza com a necessidade
de acompanhamento dos referidos trabalhos, conforme constou da parte final do ‘item f.1.1’ da
proposta de encaminhamento da derradeira instrução, entendo adequado determinar que a referida
unidade técnica proceda ao acompanhamento dos procedimentos com ou sem o auxílio da Secex/BA,
na forma que entender mais pertinente.”
13. Logo, determinei, diante da iniciativa do Dnit em solicitar a realização das sondagens
requeridas, que a unidade técnica especializada realizasse acompanhamento de tais estudos, com ou sem
o auxílio da unidade técnica regional, já se tendo inclusive notícia nos autos do início dos trabalhos de
fiscalização entre os dias 10/7 e 20/7/2017, consoante portarias anexadas aos autos às peças 76/77 e
informação constante do despacho do titular da SeinfraRodoviaAviação, à peça 75, segundo o qual “No
âmbito da Fiscalização 245/2017 será realizada inspeção nas obras de construção da BR-235/BA, de
maneira a viabilizar o acompanhamento dos procedimentos informados pelo Dnit no Ofício
393/2017/GAB/Dnit-BA (peça 52), em especial a realização de ensaios geotécnicos para obtenção dos
elementos técnicos necessários ao exame de mérito das irregularidades que justificaram a adoção da
medida cautelar, objeto da decisão alvo de recurso.”.
14. Logo, as alegações do consórcio, neste recurso, já referidas, bem como aquelas outras, de
que houve a confirmação pelo Dnit da realização dos serviços, de que a figura 1 trazida aos autos pela
secretaria padece de falha técnica, vez que não reflete a situação da estaca 2739, de que teriam seguido
os normativos do Dnit, e de que foi demonstrada a existência de solo mole no trecho questionado, não
se revelam suficientes para a revisão da cautelar, haja vista que não infirmam os apontamentos relativos
ao fumus boni juris, o qual somente restará afastado se os ensaios geotécnicos, sob fiscalização dos
auditores desta Corte, demonstrarem haver razão ao consórcio executor.
15. Até mesmo a alegação de que no tocante à qualidade do material da camada drenante
inspecionada pelos auditores deste Tribunal, as amostras ensaiadas pela equipe de auditoria não foram
examinadas em quantidade representativa estatisticamente, que pudesse determinar o valor característico
do equivalente de areia, somente receberá guarida, e conclusão definitiva, com a realização dos referidos
ensaios, que, em tese, já se encontram em andamento.
16. Inexiste, assim, a meu ver, também o alardeado periculum in mora reverso, porquanto a
colaboração do consórcio no deslinde da matéria enfrentada, com a realização dos estudos geológicos,
os quais seriam realizados ainda neste mês, somente tende a propiciar rápida resolução de mérito deste
processo, seja confirmando os prejuízos que a cautelar quis obstar o agravamento ou a concretização,
seja confirmando as alegações do Dnit e do consórcio, de modo a possibilitar, nesse caso, a revogação
da cautelar e a continuidade das obras no referido trecho.
17. Ora, é contraditório aos termos da cautelar o pedido formulado pelos recorrentes, no sentido
de que se aguardem os estudos geológicos para a adoção da medida, pois é a partir desses estudos que
se poderá formar a convicção, a devida certeza sobre a correção dos procedimentos de execução das
obras no referido trecho, de sorte a autorizar sua retomada. Medida de cautela, portanto, é aquela que
aguarda a conclusão dos estudos e o aval da equipe técnica de fiscalização deste Tribunal, não a que
revoga a cautelar e autoriza, previamente, sem conclusão de tais estudos, a continuidade da execução de
85 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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obras no trecho, que poderá ensejar, inclusive, o seu refazimento, ou a devolução dos recursos ali
empregados indevidamente.
18. Por fim, vale dizer que a concomitância da atuação da equipe técnica deste Tribunal, na
fiscalização da realização dos estudos e ensaios no trecho em questão, propiciará o rápido deslinde das
questões debatidas nestes autos, seja no sentido da liberação das obras, seja no da adoção das medidas
corretivas necessárias, após os devidos apontamentos e contraditório das partes. A não ser que haja
resistência do próprio consócio construtor em aceitar os resultados dos ensaios geotécnicos que ora se
realizam ou se realizarão, e em adotar as medidas corretivas necessárias, sejam físicas ou contratuais,
vislumbro desfecho razoavelmente célere para estes autos, o que afasta também os supostos prejuízos
econômicos e sociais aventados pelos recorrentes a título de perigo reverso.
19. Encontrando-se o agravo em tela já incluído em pauta para julgamento, a Paviservice
Serviços de Pavimentação Ltda. e SVC Construções Ltda., empresas integrantes do Consórcio
Paviservice/SVC, fizeram chegar memorial às minhas mãos, por meio do qual defendem o levantamento,
ainda que parcial, da Cautelar adotada sobre este feito. Verifico, no entanto, que, de novo, em relação
ao que já haviam argumentado em sua peça recursal, só consta a assertiva de que “os estudos geotécnicos,
com sondagens e os ensaios necessários para traçar um perfil geotécnico entre as estacas 2625 e 2835
da Rodovia BR-235/BA” já se iniciaram e que, em função dos levantamentos já realizados, a substituição
de solo mole por colchão de areia já restaria devidamente demonstrada para 1,2 Km dos 4,2 Km sob
questionamento, afirmação com base na qual requerem a liberação para que seja dada continuidade à
execução de, ao menos, 1,8 Km do trecho envolvido na medida ad cautelam. Referida informação,
contudo, não é acompanhada de qualquer elemento probatório.
20. Referido memorial ainda faz confusão entre o Achado de Auditoria III.1 (Superfaturamento
pela medição de serviços não executados – Remoção de solo mole e execução de colchão de areia),
objeto da cautelar em discussão, e o Achado de Auditoria III.2 (Superfaturamento por medição e
pagamento de serviços desnecessários – Substituição de subleito), como se ambos se referissem
exatamente ao mesmo trecho da estrada, com isso pretendendo defender-se que o suposto saneamento
de um significaria, igualmente, o saneamento do outro. Tal argumento, no entanto, funda-se em premissa
incorreta. No Despacho ora questionado, transcrito no item 2 do Relatório precedente, tive a
oportunidade de esclarecer que, enquanto o Achado III.1 se refere exclusivamente ao segmento entre as
estacas 2625 e 2835, o Achado III.2 corresponde a diversos segmentos da rodovia, sendo este último
atinente a prejuízo já concretizado, em relação ao qual nem mesmo se mostra útil a concessão de medida
acautelatória.
21. Não considero, portanto, que a nova manifestação aporte elementos que justifiquem a
mudança de meu entendimento anterior.
22. Isto posto, entendo que este Tribunal deva conhecer do agravo interposto pelas empresas
Paviservice Serviços de Pavimentação Ltda. e SVC Construções Ltda., integrantes do Consórcio
Paviservice/SVC, para, no mérito, negar-lhes provimento.
E, com essas considerações, manifesto-me por que o Tribunal aprove o acórdão que ora
submeto à deliberação deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 26 de julho de 2017.
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Relator
86 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
ACÓRDÃO Nº 1609/2017 - TCU - Plenário
1. Processo TC-025.760/2016-5.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Agravo (Relatório de Auditoria)
3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Interessados: Congresso Nacional; Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
(04.892.707/0001-00); Direção Consultoria e Engenharia Ltda. (32.963.001/0001-28); JDS - Engenharia
e Consultoria Ltda. (40.376.139/0001-59); Paviservice Serviços de Pavimentação Ltda.
(01.397.753/0001-45); SVC Construções Ltda. (01.543.722/0001-55)
3.2. Recorrentes: Paviservice Serviços de Pavimentação Ltda. (01.397.753/0001-45); SVC Construções
Ltda. (01.543.722/0001-55).
4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil
(SeinfraRod).
8. Representação legal:
8.1. Manoel Pinto (11.024/OAB/BA), representando Paviservice Serviços de Pavimentação Ltda. e SVC
Construções Ltda.;
8.2. Paulo Aristóteles Amador de Sousa, representando Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, no qual se examina agravo interposto
conjuntamente pelas empresas Paviservice Serviços de Pavimentação Ltda. e SVC Construções Ltda.,
integrantes do Consórcio Paviservice/SVC, com pedido de efeito suspensivo, em face de medida cautelar
adotada por meio de despacho do relator proferido à peça 53 destes autos, referendado pelo Plenário
deste Tribunal em sessão de 24 de maio de 2017, em que se determinou ao Dnit que suspendesse a
execução dos serviços objeto do Contrato 05.00202/2014 (obras de construção da BR-235/BA - km
282,0 ao km 357,4), especificamente no segmento compreendido entre as estacas 2625 e 2835 (km 334,5
- km 338,7), em razão dos indícios de irregularidades reportados nestes autos relativos ao item de Achado
III.1 - Superfaturamento pela medição de serviços não executados - Remoção de solo mole e execução
de colchão de areia,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer do presente agravo, sem efeito suspensivo, com fulcro nos arts. 277, inciso V,
e 289 do Regimento Interno TCU, para, no mérito, negar-lhe provimento;
9.2. dar ciência deste acórdão às recorrentes, ao Departamento de Nacional de Infraestrutura
Rodoviária (Dnit) e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional; e
9.3. restituir os autos à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação
Civil, para realização das comunicações, prosseguimento das análises e fiscalização das obras,
determinando-lhe celeridade na instrução da questão ora em foco.
10. Ata n° 28/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 26/7/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1609-28/17-P.
87 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti (Relator), Marcos Bemquerer
Costa e André Luís de Carvalho.
(Assinado Eletronicamente)
RAIMUNDO CARREIRO (Assinado Eletronicamente)
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral, em exercício