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ODELO

Relatrio

Final

28 de junho de 2016

28 de junho de 2016

COMISSO DE REFORMA DO MODELO DE ASSISTNCIA NA DOENA AOS SERVIDORES DO ESTADO (ADSE)

(CR - ADSE)

A CR-ADSE aprovou o presente documento em 28 de junho de 2016

Reforma do Modelo da ADSE

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Sobre a Comisso de Reforma do Modelo de Assistncia na Doena aos Servidores do Estado Criada pelo Despacho n 3177-A/2016.

Membros

Pedro Pita Barros (que preside), Eduardo Paz Ferreira, Alexandre Vieira Abrantes, Fernando Lopes Ribeiro Mendes, Jos Antnio Aranda da Silva, Margarida Corra de Aguiar, Rui Miranda Julio, Carlos Jos Liberato Baptista, Maria Eugnia Melo de Almeida Pires.

Contacto

Rosa Maria Nunes, [email protected], Praa de Alvalade, 18, 1748-004 LISBOA

mailto:[email protected]


3

Sumrio Executivo

O Ministro da Sade Doutor Adalberto Campos Fernandes constituiu a presente Comisso. A Comisso recebeu o mandato de apresentar proposta de projeto de enquadramento e regulao que contemple a reviso do modelo institucional, estatutrio e financeiro da Assistncia na Doena aos Servidores do Estado (ADSE), de acordo com o previsto no Programa do Governo e, tendo em conta, as Recomendaes do Tribunal de Contas. A Comisso toma como ponto de partida trs critrios de apreciao das solues possveis:

a) administrao e gesto da ADSE com participao dos associados, entendendo-se como tal os indivduos que realizam contribuies para a ADSE;

b) eliminao do risco oramental associado com despesas presentes e futuras do Estado com a ADSE; e

c) confiana na robustez institucional do novo modelo que venha a ser adotado. A Comisso considera que a reviso do modelo institucional, estatutrio e financeiro tem de ser enquadrada no contexto da ADSE como parte das relaes laborais do Estado com os seus trabalhadores, e no como um problema de organizao do sistema de sade nacional. Esta viso tem implicaes importantes, refletidas na discusso apresentada. Ao contextualizar o papel da ADSE no campo das relaes laborais, o Estado no se poder retirar completamente do acompanhamento do funcionamento da ADSE. A soluo encontrada para um novo modelo da ADSE dever desejavelmente eliminar o risco da necessidade de financiamento oramental. O modelo institucional e jurdico a ser adotado dever, pois, reservar ao Estado um papel de acompanhamento e monitorizao da ADSE, respeitando um conjunto de princpios referentes Natureza, Misso, Atribuies, Responsabilidade do Estado, Princpios de Governo, Relao entre a ADSE e o Estado, Transparncia, Mecanismos de Sustentabilidade e Governo Societrio. Estes princpios resultam numa responsabilidade do Estado no acompanhamento do funcionamento da ADSE mas sem interveno direta na gesto executiva e sem responsabilidade financeira sobre essa gesto. Os princpios propostos suscitam um equilbrio entre a administrao e gesto com participao dos associados e a confiana na robustez institucional do modelo adotado. A opo escolhida para um novo enquadramento da ADSE no dever procurar gerir ou condicionar de forma irreversvel a gesto futura da ADSE. O modelo financeiro no deve, por esse motivo, ser definido de forma rgida na presente reviso. A reviso deve viabilizar e procurar os mecanismos que promovam a sustentabilidade financeira da ADSE, sendo que esta sustentabilidade no tem um processo nico de concretizao. A Comisso considera que a soluo a adotar implicar necessariamente a produo de legislao especfica. A viso generalizada na Comisso a de ser prefervel uma transio gradual, num perodo de 2 anos. Neste processo de transio, o Estado dever manter presena, intervindo na gesto corrente, por forma a assegurar que essa transio resulta num modelo final que respeita os princpios propostos.


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As opinies da Comisso representam as vises dos membros que a integram. No refletem necessariamente as vises do Ministrio da Sade ou de qualquer das instituies com que os membros da Comisso se encontrem afiliados.


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ndice

Sumrio Executivo............................................................................................................................ 3

Termos de referncia da Comisso de Reforma .................................................................... 6

1. Enquadramento da ADSE .......................................................................................................... 7 1.2 Modelo Financeiro atual .................................................................................................................. 13

1.2.1 Cobertura financeira da ADSE ............................................................................................................... 13 1.2.2 Beneficirios .................................................................................................................................................. 14 1.2.3 Entidades empregadoras ......................................................................................................................... 16 1.2.4 Regime convencionado ............................................................................................................................. 17 1.2.5 Regime livre ................................................................................................................................................... 18

1.3 Outras atividades desenvolvidas pela ADSE ............................................................................ 18

2. Enquadramento conceptual .................................................................................................. 19 2.1 As grandes alternativas de evoluo .......................................................................................... 19 2.2 Princpios gerais ................................................................................................................................ 21 2.3 Aspectos conceptuais da opo de mutualizao ................................................................... 21

2.3.1 Regulao da ADSE ..................................................................................................................................... 23 2.3.2 Modelo Estatutrio ..................................................................................................................................... 24 2.3.3 Modelo Financeiro ...................................................................................................................................... 24

3. A viso da Comisso de Reforma ......................................................................................... 25 3.1 Modelo Institucional ......................................................................................................................... 26 3.2 Modelo Estatutrio ............................................................................................................................ 34

Glossrio e Abreviaturas ............................................................................................................. 44

Lista de documentos consultados no mbito dos trabalhos da Comisso................. 44


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Termos de referncia da Comisso de Reforma Os termos de referncia so dados pelo Despacho de constituio da Comisso:

Importa ponderar a adoo de medidas de reformulao do sistema, nas vertentes

jurdica, institucional, estatutria e financeira, com a devida profundidade e ponderao

na anlise e segurana nas opes, pelo que se revela adequado colher os contributos

especializados de individualidades de reconhecido mrito uma proposta de projeto de

enquadramento e regulao que contemple a reviso do modelo institucional, estatutrio

e financeiro da Assistncia na Doena aos Servidores do Estado (ADSE), de acordo com o

previsto no Programa do Governo e, tendo em conta, as Recomendaes do Tribunal de

Contas.

O programa do XXI Governo refere (p.100) a Mutualizao progressiva da ADSE, abrindo

a sua gesto a representantes legitimamente designados pelos seus beneficirios,

pensionistas e familiares.

A extenso, detalhe e destinatrios das recomendaes do Tribunal de Contas (expressas

no documento Auditoria ao sistema de proteo social dos trabalhadores em funes

pblicas ADSE, Relatrio n 12/2015, 2 Seco, Processo n 11/2014 AUDIT, volume

I Sumrio executivo, pp. 40 e seguintes) justificam que se identifiquem de forma clara

quais no so relevantes para o contexto da Comisso (uma descrio completa das

recomendaes encontra-se disponibilizada em anexo). As recomendaes sobre a forma

de organizao interna da ADSE e sua gesto devero ser tomadas como estando fora do

mbito dos trabalhos, bem como recomendaes sobre o tratamento da ADSE enquanto

instrumento de polticas pblicas (incluindo os aspetos de poltica fiscal, de relacionamento

com o Servio Nacional de Sade - ou Servio Regional de Sade, no caso de cada uma

das regies autnomas). Das restantes recomendaes do Tribunal de Contas, as

implicaes so diversas, sendo porm de assinalar: (a) A introduo do princpio de

contribuies de taxa diferenciada (de acordo com a idade na recomendao 1.4, na

sugesto do Tribunal de Contas, embora o princpio seja mais amplo). A definio da

estrutura das contribuies poder ser, ou no, deixada unicamente gesto da ADSE;

(b) A necessidade de definio clara de mecanismos de readmisso (recomendao 1.5);

(c) A relao direta entre ADSE e titular (recomendao 1.6), alterando o relacionamento

titular, entidade empregadora e ADSE de forma adequada; e, (d) A alterao do estatuto

jurdico-administrativo e financeiro de forma a refletir o ponto anterior e a auto-

sustentabilidade financeira.


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1. Enquadramento da ADSE O Estado oferece aos seus servidores, desde 1963, um servio de assistncia na doena,

a Assistncia na Doena aos Servidores do Estado - ADSE, atualmente existente como

Direo-Geral de Proteo Social aos Trabalhadores em Funes Pblicas, como parte do

respetivo pacote salarial e benefcios. A partir de 1979, o Estado passou a assegurar a

todos os cidados acesso a um Servio Nacional de Sade SNS, universal e

tendencialmente gratuito, mas resolveu manter a ADSE para os seus funcionrios.

A Direo-Geral tem atualmente como misso promover a sade atravs da preveno

da doena, do tratamento e da reabilitao.

Para um cabal entendimento da atual situao da ADSE necessrio conhecer o seu

percurso histrico. A criao da ADSE anterior ao aparecimento do Servio Nacional de

Sade. Quando surge a ADSE, esta constitui uma primeira cobertura de seguro de sade

para os funcionrios pblicos, ao mesmo tempo que desempenha o papel de complemento

salarial, sendo que data trabalhadores de outras empresas beneficiavam de sistemas de

assistncia na doena por iniciativa das respetivas empresas.

A ADSE tem uma significativa longevidade na gesto de um regime de benefcios para os

trabalhadores que exercem funes pblicas, assumindo ainda responsabilidades na

verificao da doena destes trabalhadores.

Importa relembrar os factos determinantes na histria da ADSE:

1963 Foi criada a Assistncia na Doena aos Servidores Civis do Estado, identificada pela

abreviatura ADSE1. O diploma estabeleceu um esquema de proteo na doena que

abrangia as modalidades de assistncia (mdica e cirrgica), enfermagem e

medicamentos. Com o objetivo de abranger a totalidade dos servidores, implantou-se

gradualmente por todo o Pas, prevendo, ainda, a aplicao aos familiares. O seu

financiamento era integralmente garantido por transferncia do Oramento do Estado.

1964 O Decreto-Lei n. 45688, de 27 de abril de 1964, regulamentou o diploma que

criara a ADSE, legitimou os direitos e deveres dos beneficirios, estabeleceu o modo de

prestao da assistncia, a inscrio dos mdicos convencionados, bem como definiu a

competncia e constituio da administrao.

No incio, a proteo na doena abrangia apenas os funcionrios e agentes no ativo dos

Servios da Administrao Central, tendo gradualmente sido admitidos como beneficirios

os trabalhadores da Administrao Local, os dependentes e os aposentados.

O alargamento do mbito de aplicao pessoal verificou-se at ao ano de 1972,

abrangendo sucessivamente os trabalhadores dos organismos autnomos, o pessoal dos

corpos administrativos (Autarquias Locais), os aposentados, os cnjuges e filhos.

1 Decreto-Lei n. 45002, de 27 de abril de 1963.


8

1979 Foi criado o desconto de 0,5% a aplicar nos vencimentos dos funcionrios e agentes

da administrao pblica central, regional e local, ficando isentos aposentados2. O

desconto foi aplicado a partir de 1 de janeiro de 1979 e, mais tarde, foi institucionalizado

o desconto para a ADSE3. O desconto obrigatrio para a ADSE foi ainda posteriormente

consagrado no estatuto remuneratrio dos funcionrios e agentes da Administrao

pblica4.

1979 Foi criado o Servio Nacional de Sade, no mbito do Ministrio dos Assuntos

Sociais, resultante das polticas sociais emergentes, do aperfeioamento que se foi

instituindo, do sucessivo processo evolutivo, com origens em 1971 e aprofundado at

1974, data a partir da qual a poltica da sade regista profundas modificaes, at ao

direito reconhecido na Constituio da Repblica que todos tm direito sade (Lei n.

56/79, de 15 de setembro).

Entretanto, o Estado, enquanto entidade patronal, manteve um regime de benefcios para

os funcionrios pblicos, separando esta atividade da que lhe competia no domnio da

organizao do Sistema Nacional de Sade.

1980 Aprovou-se a transformao da Assistncia na Doena aos Servidores Civis do

Estado na atual Direo-Geral, qual foi conferido o estatuto de organismo central de

Proteo Social na Administrao Pblica, dando-lhe o estatuto de coordenador de todos

os benefcios oferecidos data, na rea dos cuidados de sade e encargos de famlia,

mantendo a sigla ADSE5.

Segundo esta perspetiva, a ADSE tinha por misso assegurar a Proteo aos seus

beneficirios nos domnios da promoo da sade, preveno da doena, cura e

reabilitao e a proceder verificao do direito aos encargos de famlia e seu registo, bem

como intervir a favor do beneficirio no caso de eventos de carter geral e tpico que

tenham como consequncia uma alterao desfavorvel do equilbrio entre as suas

necessidades e os meios de que dispe para as satisfazer.

1981 Foi fixado em 1% o desconto obrigatrio nos vencimentos dos funcionrios e

agentes dos Servios do Estado, beneficirios da ADSE6.

1983 Foi reajustada a estrutura orgnica e competncias da Direo-Geral7 e publicado

o Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro, que define o funcionamento e esquema de

benefcios da ADSE.

1985 No mbito dos beneficirios, adquire nova caracterizao quando o Decreto-Lei

n. 327/85, de 8 de agosto, viabiliza a inscrio dos docentes do ensino superior, privado

2 Artigo 32. da Lei n. 21-A/79, de 25 de junho e artigo 10. do Decreto-Lei n. 201-A/79, de 30 de junho. 3 Decreto Lei n. 183-L/80, de 9 de junho. 4 Artigo 14. do Decreto-Lei n. 353-A/89, de 16 de outubro. 5 Decreto-Lei n. 476/80, de 15 outubro. 6 Decreto-Lei n. 125/81, de 27 de maio. 7 Decreto-Lei n. 115/83, de 24 de fevereiro.


9

e cooperativo, desde que inscritos na Caixa Geral de Aposentaes (CGA), e aps

celebrao de acordo com a ADSE.

1988 Foi permitida a inscrio dos docentes do ensino no superior na ADSE, desde que

inscritos na CGA e celebrado acordo8.

Alarga-se a atividade verificao da doena dos funcionrios e agentes da Administrao

Pblica, no quadro das competncias atribudas pelo Decreto-Lei n. 497/88, de 30 de

dezembro e do Decreto Regulamentar n. 41/90, de 29 de novembro. A legislao referida

instituiu mecanismos de controlo da doena, que se concretizam na verificao domiciliria

e na interveno de uma junta mdica, aps o funcionrio atingir o limite de 60 dias

consecutivos de ausncia ao servio, por doena natural, ou de 90 dias por acidente de

trabalho.

1993 Os subsistemas de sade so corresponsabilizados pelo Servio Nacional de Sade

(novo estatuto do SNS), criado pelo Decreto-Lei n. 11/93, de 15 de janeiro, pelos

encargos resultantes da sua prestao de cuidados dos seus beneficirios9.

1999 Procedeu-se reestruturao orgnica da ADSE10. Foi aprovado o novo regime

jurdico dos acidentes de trabalho e das doenas profissionais11.

2001 Foi atribuda Direo-Geral a responsabilidade pelo pagamento do subsdio de

acompanhante e o do complemento por dependncia aos subscritores da Caixa Geral de

Aposentaes que sofram de doena do foro oncolgico ou paramiloidose familiar12. Esta

responsabilidade transferida para a CGA a partir de 1 de janeiro de 201013.

2005 A orgnica do Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica estabelecia que a

ADSE assegurava a proteo dos seus beneficirios no domnio da sade14.

So introduzidas alteraes ao Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro, pelo Decreto-

Lei n. 234/2005, de 30 de dezembro, destacando-se: A concesso aos beneficirios

titulares da ADSE do direito de opo pela inscrio em outro sistema de assistncia, desde

que sejam cnjuges ou vivam em unio de facto com o beneficirio titular de outro

subsistema de sade; A equiparao da ADSE a entidade administradora das receitas

provenientes do desconto obrigatrio15; O carcter facultativo da inscrio e a possibilidade

de renncia, com carcter definitivo, a essa inscrio, para trabalhadores que iniciaram

funes a partir de 1 de janeiro de 200616.

8 Decreto-Lei n. 321/88, de 22 de setembro. 9 Artigos 23. e 31. 10 Decreto-Lei n. 279/99, de 26 de julho. 11 Decreto-Lei n. 503/99, de 20 de novembro. 12 Decreto-Lei n. 173/2001, de 31 de maio. 13 Em conformidade com a Lei n. 90/2009, de 31 de agosto, que aprovou o regime especial de proteo na invalidez. 14 Orgnica aprovada pelo Decreto-Lei n. 47/2005, de 24 de fevereiro. 15 Previsto no Decreto-Lei n. 125/81, de 27 de maio. 16 Artigo 12. do Decreto-Lei n. 118/83.


10

2006 Fixa-se o desconto em 1,5%17 calculado sobre o valor da remunerao dos

beneficirios titulares no ativo e em 1% sobre o valor das penses de aposentao e

reforma dos beneficirios em tais situaes. Para os beneficirios aposentados aquela

percentagem foi incrementada anualmente em 0,1% at atingir a percentagem fixada para

os beneficirios titulares no ativo, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2007.

regulamentado o procedimento de inscrio na ADSE18, como beneficirios familiares,

das pessoas que vivam em unio de facto com o beneficirio titular.

2007 A partir de 1 de janeiro de 2007, as importncias descontadas aos beneficirios

titulares passaram a constituir receita prpria da ADSE19. No mbito da reorganizao da

Administrao Central, a Direo-Geral foi sujeita a um processo de reestruturao20, de

forma a corresponder responsabilidade acrescida que lhe era atribuda na gesto dos

benefcios e da rede de prestadores, na sequncia da conformao dos subsistemas e na

administrao das receitas decorrentes dos descontos obrigatrios. Fixa-se a estrutura

nuclear dos servios21 e as competncias das respetivas unidades orgnicas da Direo-

Geral e so criadas as unidades orgnicas flexveis22.

2008 concedido o alargamento do mbito de aplicao do esquema de benefcios da

ADSE generalidade dos trabalhadores que exeram funes pblicas23,

independentemente da modalidade de constituio da sua relao jurdica de emprego

pblico.

Alargou ainda a possibilidade de inscrio e manuteno de inscrio aos descendentes

maiores estudantes como beneficirios familiares at concluso do mestrado ou

doutoramento, de modo a ajustar-se nova organizao do ensino superior.

2009 Define-se a proteo social dos trabalhadores que exercem funes pblicas24,

passando a integrar no regime geral da segurana social todos os trabalhadores titulares

de uma relao jurdica de emprego pblico, independentemente da modalidade de

vinculao e de constituio da relao jurdica de emprego pblico.

2010 subscrito um memorando de entendimento pelos Ministros das Finanas e da

Administrao Pblica, da Sade, da Defesa Nacional e da Administrao Interna, com o

objetivo de eliminar as relaes financeiras entre o Servio Nacional de Sade (SNS) e a

Direo-Geral de Proteo Social aos Funcionrios e Agentes da Administrao Pblica

(ADSE), o Instituto de Ao Social das Foras Armadas (IASFA), os Servios de Assistncia

na Doena (SAD) da Guarda Nacional Republicana (GNR) e da Polcia de Segurana Pblica

17 Lei n. 53-D/2006, de 29 de dezembro. 18 Portaria n. 701/2006, de 13 de julho. 19 Art. 48. da Lei n. 53-D/2006, de 29 de dezembro. 20 Decreto Regulamentar n. 23/2007, de 29 de maro. 21 Portaria n. 351/2007, de 30 de maro. 22 Despacho do Diretor-Geral n. 8963/2007, de 30 de abril (DR, II Srie, n. 95, de 17 de maio). 23 Lei n. 64-A/2008, de 31 de dezembro (Oramento do Estado para 2009). 24 Lei n. 4/2009, de 29 de janeiro.


11

(PSP). O Oramento do Estado passa a financiar diretamente as Entidades que constituem

o SNS.

Todos os beneficirios titulares da ADSE, incluindo os inscritos anteriormente a 1 de janeiro

de 2006, passaram a poder renunciar sua inscrio, sendo esta definitiva25.

Com a Lei do Oramento de Estado para 201126 instituiu-se uma contribuio para a ADSE

de 2,5%, a suportar pelas Entidades empregadoras da Administrao Central, com a

natureza de servios integrados ou autnomos, calculada sobre as remuneraes sujeitas

a reteno a favor da CGA ou Segurana Social.

2011 A nova orgnica do Ministrio das Finanas27 rebatiza a entidade gestora de

Direo-Geral de Proteo Social dos Trabalhadores em Funes Pblicas, mantendo a

sigla ADSE.

A partir de 1 de janeiro de 2011, as entidades responsveis pelo processamento de

remuneraes e penses passam a entregar as verbas retidas aos beneficirios titulares,

diretamente ADSE, atravs de documento nico de cobrana.28

Em 17 de maio de 2011, o Estado Portugus subscreve, com a Comisso Europeia, o Banco

Central Europeu (BCE) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Memorando de

Entendimento Sobre as Condicionalidades de Poltica Econmica, que visa a concesso de

assistncia financeira da Unio Europeia a Portugal.

Este Memorando vem determinar, ao nvel da rea da Poltica Oramental, a reduo do

custo oramental global com sistemas de sade dos trabalhadores em funes pblicas

(ADSE, ADM e SAD) diminuindo a comparticipao da Entidade empregadora e ajustando

o mbito dos benefcios de sade, com poupanas de 100 milhes de euros em 2012.

Estabelece tambm nas Medidas Oramentais Estruturais, para o domnio da sade, que

com o objetivo de alcanar um modelo sustentvel nos sistemas de cuidados de sade

para trabalhadores em funes pblicas, o custo global oramental dos sistemas atuais-

ADSE, ADM (Foras Armadas) e SAD (Foras Policiais) - ser reduzido em 30% em 2012 e

em 20% adicionais em 2013, em todos os nveis das Administraes Pblicas. Seguir-se-

o redues adicionais a taxas semelhantes nos anos subsequentes, com vista a que os

sistemas se financiem por si prprios at 2016. Os custos oramentais destes sistemas

sero reduzidos atravs do decrscimo das contribuies da Entidade empregadora e pelo

ajustamento do mbito dos benefcios de sade.

25 Alterao introduzida ao Decreto-lei 118/83, pela Lei do Oramento do Estado para 2010 (Lei n. 3-B/2010, de 28 de abril) 26 Artigo 163. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro) que altera o Decreto-Lei n. 118/83, 27 Decreto-Lei n. 117/2011, de 15 de dezembro. 28 Os novos procedimentos foram determinados pelo despacho n. 1452/2011, do Secretrio de Estado Adjunto e do Oramento, de 6 de janeiro.

http://www.adse.pt/document/documento_unico_de_cobranca_20110112.pdfhttp://www.adse.pt/document/Despacho_seao_ficheiros_ADSE.pdfhttp://www.adse.pt/document/Despacho_seao_ficheiros_ADSE.pdfhttp://www.adse.pt/document/Despacho_seao_ficheiros_ADSE.pdf


12

Os encargos com as prestaes de cuidados de sade, realizadas por estabelecimentos e

servios do SNS aos beneficirios da ADSE, passaram a ser suportados pelo oramento do

SNS, a partir do dia 1 de janeiro de 201229.

Pelo mesmo diploma, as penses de aposentao e de reforma dos beneficirios titulares,

ficaram sujeitas ao desconto de 1,5%, quando o seu montante seja superior ao valor

correspondente retribuio mnima mensal garantida, sendo que se da aplicao da

referida percentagem resultar penso de valor inferior esta fica isenta de desconto30.

2013 O Decreto-Lei n. 105/2013, de 30 de julho, altera o Decreto-Lei n. 118/83, ao

fixar a taxa de desconto em 2,5% e reduziu a taxa para a contribuio da Entidade

empregadora para 1,25%. Transitoriamente, a taxa de desconto foi fixada em 2,25%, at

dezembro de 2013. Estabeleceu tambm que as penses de aposentao e de reforma,

quando o seu montante for superior ao valor correspondente retribuio mnima mensal

garantida, ficam sujeitas contribuio do beneficirio titular mesma taxa de 2,5%.

Os trabalhadores que cessem, por mtuo acordo, a relao jurdica de emprego pblico na

modalidade de nomeao definitiva ou de contrato de trabalho em funes pblicas por

tempo indeterminado, podem optar por manter a inscrio na ADSE com o correspondente

dever de desconto, desde que assim o declarem no acordo de cessao do contrato31.

2014 Fixa-se o desconto de 3,50% sobre a remunerao base dos beneficirios titulares32.

Sendo a receita proveniente desses descontos consignada ao pagamento dos benefcios

concedidos pela ADSE aos seus beneficirios, nos domnios da sade, preveno da

doena, tratamento e reabilitao.

As penses de aposentao e de reforma dos beneficirios titulares, quando o seu

montante for superior ao valor correspondente retribuio mnima mensal garantida,

ficam sujeitas ao desconto de 3,50%.

De acordo com o artigo 241. da Lei n. 35/2014, de 20 de junho, aquando da cedncia

de interesse pbico, a entidade cessionria passou a ser responsvel no financiamento do

regime de proteo social, nos termos legais aplicveis, desde que o trabalhador opte por

manter o regime de proteo social de origem. Ao abrigo da aludida lei, nos seus artigos

262. e 263., os trabalhadores na primeira fase do processo de requalificao podem

beneficiar do regime de proteo social, designadamente os benefcios da ADSE, nos

termos legais aplicveis.

29 Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (Oramento do Estado para 2012), art. 189. 30 Art. 195., da Lei n. 64-B/2011. 31 Em conformidade com as alteraes introduzidas no Decreto-Lei n. 118/83, pelo Decreto-Lei n. 161/2013, de 22 de Novembro. 32 Lei n. 30/2014, de 19 de maio, que altera os artigos 46. e 47. do Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro


13

2015 Determinada nova dependncia da ADSE, passando esta para a tutela do Ministrio

da Sade33. Foi criado o Colgio de Governo dos Subsistemas Pblicos de Sade (CGSPS)34

como rgo de coordenao que tem por misso promover e reforar a articulao entre

os subsistemas pblicos de sade, aprofundando sinergias e otimizando a gesto dos

recursos.

Durante o ano letivo de 2015/2016 a comprovao das declaraes apresentadas e da

situao de doena declarada do docente ou do seu familiar35 para instruo do pedido de

mobilidade36 podem ser realizadas por recurso Junta Mdica da ADSE.

1.2 Modelo Financeiro atual

1.2.1 Cobertura financeira da ADSE A Direo-Geral assegura o financiamento de despesas relacionadas com a sade37 na sua

redao atual38, designadamente com:

cuidados de sade e atos mdicos, prestados em territrio nacional e no

estrangeiro;

medicamentos;

meios complementares de diagnstico e tratamentos;

meios de correo e/ou compensao;

internamento, tratamentos termais, aposentadoria e transportes.

Desde 2010, as entidades prestadoras do Servio Nacional de Sade deixaram de emitir

faturao pela prestao a beneficirios da ADSE, depois do memorando de entendimento

subscrito pelos Ministrios da Sade, da Defesa, da Administrao Interna e das Finanas.

Ser sempre de recordar que o beneficirio da ADSE usufrui dos mesmos direitos no acesso

ao SNS, exatamente nas mesmas condies que qualquer outro utente.

Os beneficirios da ADSE porque mantm o seu estatuto de utente do SNS esto

igualmente sujeitos ao pagamento de taxas moderadoras, bem como ao seu regime de

isenes. As taxas moderadoras no devero ser confundidas pelos copagamentos fixados

33 Decreto-Lei n. 152/2015, de 7 de agosto. 34 Decreto-Lei n. 154/2015, de 7 de agosto. 35 Nos termos do despacho 11970-B/2015, de 22/10, do Secretrio de Estado do Ensino e da Administrao Escolar, publicado no Dirio da Repblica, 2. srie N. 208 de 23 de outubro de 2015, 36 Efetuado ao abrigo do Despacho n. 4773/2015, de 24 de abril de 2015, do Secretrio de Estado do Ensino e da Administrao Escolar, publicado no Dirio da Repblica, 2. srie, n. 89, de 8 de maio de 2015. 37 Em conformidade com o previsto no Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro. 38 Pelos Decretos-Leis ns 90/98, de 14 de abril, 279/99, de 26 de julho, e 234/2005, de 30 de dezembro, pelas Leis ns 53-D/2006, de 29 de dezembro, 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, pelos Decretos-Lei n. 105/2013, de 30 de julho e 161/2013, de 22 de novembro e pelas Leis ns 30/2014, de 19 de maio, 35/2014, de 20 de junho e 82-B/2014, de 31 de dezembro, Decreto-Lei n. 36/2015,de 9 de maro.


14

pela ADSE. O copagamento dos beneficirios da ADSE tem uma aplicao generalizada,

visa corresponsabilizar o beneficirio no exerccio do seu direito de livre escolha e

representa uma importante parcela no financiamento das despesas de sade, na ordem

dos 20% dos encargos com os prestadores convencionados.

A atividade da ADSE continuou a desenvolver-se em trs reas diferenciadas: o regime

convencionado, o regime livre e as farmcias (Regies Autnomas da Madeira e dos

Aores).39

1.2.2 Beneficirios Os requisitos para a inscrio dos beneficirios esto definidos legalmente em diversos

diplomas40. O universo dos beneficirios agrega dois grupos: titulares e familiares.

Consideram-se beneficirios titulares os trabalhadores com relao jurdica de emprego

pblico da administrao central, regional e local, desde que estejam inscritos na Caixa

Geral de Aposentaes ou na Segurana Social, e no beneficiem, como titulares, de outro

sistema de sade integrado na Administrao Pblica; o pessoal docente do ensino

particular e cooperativo, desde que para o efeito seja celebrado um acordo com a ADSE41;

aposentados que no sejam abrangidos por qualquer outro sistema de sade integrado na

Administrao Pblica; e outro pessoal que a lei contemple42.

At 2005, os trabalhadores com relao jurdica de emprego pblico da administrao

central, regional e local, eram inscritos obrigatoriamente na Caixa Geral de Aposentaes

e na ADSE. Os trabalhadores com relao jurdica de emprego pblico que iniciaram

funes a partir de 1 de janeiro de 2006, passaram a estar inscritos obrigatoriamente na

Segurana Social e a sua inscrio na ADSE tornou-se opcional.

A partir de 2009, com a Lei do Oramento, a inscrio na ADSE passou a ser opcional para

todos os trabalhadores com relao jurdica de emprego pblico (incluindo os que se

encontravam inscritos antes de 01-01-2006).

Os beneficirios titulares tm direito a inscrever como beneficirios familiares, o(s) seu(s):

cnjuge ou pessoa com quem viva em unio de facto; descendentes ou equiparados;

ascendentes ou equiparados desde que a cargo do beneficirio titular.

39 A caracterizao quantitativa da atividade da ADSE encontra-se descrita no Anexo 1 ao presente relatrio. 40 Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro, com a redao dada pelos Decretos-Lei n.s 90/98, de 14 de abril, 279/99, de 26 de julho, e 234/2005, de 30 de dezembro, pelas Leis n.s 53-D/2006, de 29 de dezembro, 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2011, de 30 de dezembro, e Lei n. 30/2014, de 19 de maio e pelos Decretos-Lei n. 105/2013, de 30 de julho e 161/2013, de 22 de novembro, Portaria n. 701/2006, de 13 de julho; Lei n. 64-A/2008, de 31 de dezembro; e, Lei n. 35/2014, de 20 de junho. 41 Nos termos do art. 8. do Decreto-Lei n. 321/88, de 22 de setembro e do art. 5. do Decreto-Lei n. 327/85, de 8 de agosto. 42 Alneas c) e d) do art. 3. do Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro.


15

A inscrio dos familiares s possvel desde que provem no estar abrangidos, em

resultado do exerccio de atividade remunerada ou tributvel, por regime de segurana

social de inscrio obrigatria, enquanto se mantiver essa situao.

Desde 2009, em consonncia com a organizao do ensino superior, os descendentes

maiores estudantes inscritos e/ou que venham a inscrever-se em cursos superiores at

aos 26 anos de idade tambm esto abrangidos pela ADSE at concluso do mestrado

ou do doutoramento43.

Os descendentes maiores podem manter-se como beneficirios familiares aps os 26 anos

de idade, desde que comprovada a sua incapacidade, total ou permanente, ou a situao

de doena prolongada que obstem angariao de meios de subsistncia44.

Os Ascendentes ou equiparados podem inscrever-se desde que a cargo do beneficirio

titular e no possuam rendimentos prprios mensais iguais ou superiores: a) a 60% da

remunerao mnima mensal assegurada por lei generalidade dos trabalhadores por

conta de outrem, se se tratar de um s ascendente; b) a essa remunerao mnima mensal,

no caso de se tratar de um casal de ascendentes.

Foi reconhecido aos trabalhadores que exercem funes pblicas, beneficirios titulares da

ADSE, enquanto cnjuges ou vivam em unio de facto com beneficirios titulares de outro

subsistema de sade, o direito de opo pela inscrio nesse subsistema como

beneficirios extraordinrios45. Direito este que se encontra previsto quando os

beneficirios manifestam a sua opo pela(o): a) Assistncia na Doena aos Militares

(ADM)46; b) SAD/Guarda Republicana ou da SAD/Policia de Segurana Pblica47.

A composio do universo de beneficirios, a partir de 2011, tem vindo a ser influenciada

por diversos fatores: beneficirios que se aposentaram; programa de rescises por mtuo

acordo48, apesar do Governo ter consignado a possibilidade de manuteno da inscrio

na ADSE, para os trabalhadores que aceitem a cessao da respetiva relao jurdica de

emprego pblico, apesar da sua extino, parte dos que optaram por manter a sua

qualidade de beneficirio j no se encontram com inscrio ativa, por falta de entrega de

desconto; regularizao informtica de registos com a situao de bito (bitos muito

antigos), e regularizao de beneficirios familiares cnjuges que se encontravam com

direitos vitalcios e que j haviam perdido os requisitos para se manterem como

beneficirios familiares (a partir de 2015 deixaram de existir direitos vitalcios associados

com familiares).

43 Artigo 17. da Lei n. 64-A/2008, de 31 de dezembro. 44 De acordo com o estipulado no n. 2 do art. 7. e alnea b) do n. 2 do art. 9. do Decreto Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro, na redao conferida pelas sucessivas alteraes. 45 No quadro das alteraes introduzidas pelo Decreto Lei n. 234/2005, de 30 de dezembro. 46 Portaria n. 1393/2007, de 25 de outubro, com a redao resultante da Declarao de Retificao n. 115-A/2007, de 24 de dezembro. 47 Portaria n. 1620/2007, de 26 de dezembro. 48 Criado pela Portaria n. 221-A/2013, de 8 de julho.


16

A variao anual negativa do nmero de beneficirios nos ltimos dois anos

essencialmente determinada, por: termo e no renovao dos contratos (tomando como

exemplo a no colocao de muitos docentes); perda de direitos dos descendentes

maiores; perda de requisitos no caso dos beneficirios familiares cnjuges; e,

cancelamento de direitos de beneficirios que no se encontram a entregar o

correspondente desconto ADSE.

O registo de pedidos de renncia permite constatar um impacto marginal, sem quaisquer

consequncias de relevo na dimenso do universo de beneficirios, muito particularmente

porque s os beneficirios titulares que tm impacto no financiamento da ADSE e

principalmente porque o decrscimo de renncias em 2015 foi bastante acentuado, face

s registadas em 2014.

1.2.3 Entidades empregadoras A interao entre a DireoGeral e os beneficirios titulares no ativo e respetivos

familiares sustentada pelo universo das 3.412 entidades empregadoras.

As entidades empregadoras e processadoras das respetivas penses, como fiis

depositrias, so responsveis por proceder ao processamento da reteno dos valores da

contribuio dos beneficirios titulares, e procederem sua entrega Direo-Geral.

As entidades empregadoras participam na inscrio de beneficirios titulares e familiares,

recolha e devoluo dos cartes de beneficirio, atualizao de dados de identificao, na

recolha da documentao que suporta os pedidos de reembolso de despesas e na sua

remessa Direo-Geral, assim como na comunicao das alteraes de dados de

identificao da prpria entidade empregadora.

Face reorganizao administrativa que tem vindo a ocorrer, o nmero de entidades

empregadoras tem vindo a decrescer.

As entidades empregadoras encontram-se distribudas por diversos grupos, consoante as

suas caractersticas e especificidades:

As entidades da Administrao Central, onde se integram os Servios Integrados e os

Servios Autnomos e que representam 45% do universo total das entidades, com

autonomia administrativa e financeira, responsveis pela entrega da contribuio dos

respetivos trabalhadores, beneficirios titulares da ADSE.

As entidades que se incluem na Administrao Local e que assumem o financiamento

dos encargos de sade prestados pelas entidades prestadoras de cuidados de sade,

com conveno com a ADSE e ainda, o processamento e respetivo reembolso de

despesas que os seus trabalhadores realizam no mbito de Regime Livre, assim como

a entrega das correspondentes contribuies desses beneficirios.


17

As entidades processadoras das penses, CGA e Centro Nacional de Penses (CNP),

tambm responsveis pela entrega da contribuio dos respetivos pensionistas,

beneficirios titulares da ADSE.

Entidades com acordo de capitao; entidades estas que assumem um pagamento

anual fixo por beneficirio e em contrapartida a DireoGeral assume os reembolsos

dos encargos com atos e cuidados de sade prestados aos seus beneficirios

associados.

Para as 736 entidades que prescreveram o referido acordo de capitao49, a capitao

apurada de acordo com o Despacho do Secretrio de Estado do Oramento, de 16 de

fevereiro de 2005, sendo a respetiva capitao calculada em funo dos custos mdios por

beneficirio, considerando os custos do regime convencionado, regime livre e respetivos

custos de administrao.

Comparativamente ao ano anterior, os beneficirios da ADSE continuam maioritariamente

relacionados com entidades empregadoras da Administrao Central (45%) ou

aposentados (31,4%). Em face de toda a conjuntura social e econmica possvel

constatar um aumento do nmero de beneficirios aposentados face ao decrscimo

verificado na Administrao Central.

Desde 2011 que se tem vindo a desenvolver um controlo a nvel institucional, tendo-se

inicialmente optado pelo controlo a nvel das entidades empregadoras ou processadoras

de penses e tendo-se iniciado em 2014 o desenvolvimento que veio permitir o controlo

da contribuio a nvel do trabalhador e a regularizao de um grande nmero de

beneficirios que se encontravam em incumprimento.

Denotou-se uma maior preocupao, por parte da maioria das entidades, no cumprimento

das tramitaes institudas.

1.2.4 Regime convencionado O regime convencionado consiste numa modalidade de acesso dos beneficirios a cuidados

de sade, baseada numa rede de prestadores que celebram uma conveno com a ADSE

onde so estabelecidas regras de funcionamento, designadamente:

a) a tabela de preos do ato ou do cuidado de sade;

b) o valor do copagamento do beneficirio que no deve ser confundido com a taxa

moderadora do SNS;

c) a tramitao para a entrega da faturao.

A ADSE no assume quaisquer compromissos com o prestador convencionado

relativamente a volumes de prestao, nem intervm na deciso do beneficirio. No tem,

igualmente, qualquer responsabilidade na gesto, direta ou indireta, de qualquer

49 Celebrado nos termos do art. 64. do Decreto Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro.


18

plataforma de prestao de cuidados de sade. A sua atividade exclusivamente orientada

para o financiamento.

A relevncia de um prestador convencionado na rede da ADSE varivel, a depender da

sua capacidade de oferta e do volume de procura dos beneficirios.

A maior procura da rede de prestadores exercida pelos beneficirios residentes nos

distritos de Lisboa, Porto e Setbal, as reas geogrficas que concentram o maior nmero

de beneficirios.

A celebrao de novas convenes procura privilegiar, segundo a ADSE, os prestadores

que evidenciam a maior preferncia dos beneficirios, medida pelo nmero de pedidos de

reembolso (regime livre); aportem mais-valia rede; e, melhorem a cobertura geogrfica,

alargando a distribuio regional.

Na celebrao de conveno exigido o licenciamento emitido pelas entidades

responsveis do Ministrio da Sade e, para os profissionais, a inscrio nas respetivas

Ordens profissionais. A conveno da ADSE apenas estabelece regras de funcionamento,

de modo a proporcionar boas condies de acesso e de preo ao beneficirio, havendo o

cuidado em respeitar os compromissos com o prestador, pela contrapartida da sua

prestao, sem qualquer vertente de subsidiao estatal. A ADSE, em momento algum,

compromete nveis de prestao, nem interfere na afetao dos beneficirios aos locais de

prestao.

1.2.5 Regime livre O regime livre constitui uma modalidade que permite aos beneficirios aceder a cuidados

de sade fora do mbito da rede convencionada da ADSE.

Neste regime, os beneficirios titulares, aposentados ou no ativo e respetivos familiares,

podem exercer o seu direito da livre escolha dos prestadores de cuidados de sade,

suportando inicialmente a totalidade dos encargos, sendo posteriormente reembolsados.

Os prestadores procurados pelos beneficirios em regime livre no detm qualquer relao

contratual com a ADSE, existindo portanto, por parte destes, liberdade na fixao do preo.

Os reembolsos so processados segundo regras e tabelas em vigor, que fixam limites para

o montante mximo a reembolsar e, em algumas situaes, tambm estabelecem limites

de quantidades por beneficirio.

O processamento dos reembolsos de despesas realizadas pelos beneficirios no uma

responsabilidade exclusiva da Direo-Geral, sendo atribuda por lei s entidades

empregadoras integradas nas Administraes Local e Regional.

1.3 Outras atividades desenvolvidas pela ADSE

A verificao da doena uma rea especfica da Direo-Geral, integrada na Direo de

Servios de Consultadoria Mdica e Verificao da Doena. Trata-se de uma atividade


19

pblica completamente independente do regime de financiamento dos cuidados de sade

prestados aos beneficirios.

A verificao da doena abrange duas reas: a) A verificao domiciliria da doena e a

realizao de juntas mdicas de verificao da incapacidade temporria para o trabalho

por doena natural50; e, b) A verificao da incapacidade temporria para o trabalho por

acidente de trabalho e doenas profissionais51.

Esta atividade desenvolvida pela ADSE no um servio prestado aos seus associados e

sim um servio prestado entidade patronal. No contexto de transformao da ADSE num

novo modelo organizativo estas atividades, a continuarem a ser desempenhadas pela

ADSE, ou pela entidade que a substitua, devero ser remuneradas por valores de mercado,

ou que pelo menos cubram os respetivos custos.

2. Enquadramento conceptual

2.1 As grandes alternativas de evoluo

O enquadramento dado Comisso torna claro que dentro da opo de mutualizao

que se devero situar os trabalhos e a anlise que dever ser produzida. Ainda assim, por

sistematizao, adequado ponderar se outras opes que alcancem o mesmo objetivo de

retirar a ADSE do espao oramental seriam estritamente melhores face opo de

mutualizao.

Importa perceber se alguma das grandes opes possveis fora do mbito da

mutualizao teria vantagem nos critrios relevantes face opo de mutualizao.

Adiantando a concluso deste exerccio sobre a consistncia lgica da linha de

desenvolvimento que se aprofundar, a Comisso considera que nenhuma dessas outras

alternativas, descritas de seguida, estritamente mais vantajosa, nos critrios do mandato

atribudo Comisso, por comparao com a opo de mutualizao (interpretada de

forma ampla). No remanescente desta seco sero escrutinadas as razes desta

concluso da Comisso. Na seco seguinte, sero analisadas em detalhe as alternativas

de modelo jurdico e estatutrio relevantes num quadro de mutualizao, como opo

poltica inscrita no programa do XXI Governo Constitucional.

Sendo a ADSE uma entidade financiadora de cuidados de sade, encontra-se inserida no

sistema de sade portugus. A discusso da ADSE no contexto do sistema de sade

portugus no pode ser desligado do princpio geral que resulta da Constituio da

Repblica Portuguesa e em particular do Art 64.

O objetivo da proposta solicitada de reforma da ADSE , pois, retirar ao espao oramental

das contas do Estado os riscos inerentes gesto da ADSE.

50 Decreto-Lei n. 100/99, de 31 de maro, revogado pela Lei n. 35/2014 de 20 de junho e Portaria n. 118/96, de 16 de Abril. 51 Decreto-Lei n. 503/99, de 20 de novembro.


20

Trs opes globais, pelo menos, surgem como possveis: a) extino da ADSE; b)

mutualizao, entendida num sentido amplo; c) passagem da carteira de titulares e

beneficirios da ADSE a entidades especializadas na gesto de contribuies e benefcios

de seguros de sade, passando a existir uma relao unicamente entre esses dois grupos

de agentes.

A opo de extino da ADSE, encerrando a atual Direo-Geral o seu papel de

administrao e gesto das contribuies e estabelecimento de contratos com prestadores

e reembolsos nas condies estipuladas, implica o fim das contribuies dos trabalhadores

e o fim dos benefcios (acesso a cuidados de sade) que essas contribuies tinham

associados.

A opo de mutualizao da ADSE implica que a gesto da ADSE, incluindo a definio do

nvel e perfil das contribuies, bem como a definio dos benefcios a que essas

contribuies do acesso, seja assumida por uma entidade que representa os interesses

de quem contribui. O prprio conceito de mutualizao dever ser definido rigorosamente,

tema a que se voltar neste relatrio.

A terceira opo, de venda de passagem da carteira de titulares e beneficirios da ADSE

para entidades especializadas na gesto de contribuies e benefcios de seguros,

corresponde sada da esfera pblica do que hoje a ADSE.

A opo de extino da ADSE implica um julgamento sobre a utilidade, ou no, da

existncia da ADSE que caber aos seus beneficirios/contribuintes realizar. Encerrar a

ADSE caso os seus beneficirios queiram a sua continuao em moldes de

autossustentabilidade corresponde a uma opo inadequada do ponto de vista social. Como

tal, ser sempre inferior a uma das duas outras opes, mesmo sem a realizao de anlise

adicional em detalhe do que possa ser exatamente cada uma dessas opes.

A comparao da opo de passagem da carteira de titulares e beneficirios da ADSE a

entidades especializadas na gesto de contribuies e benefcios de seguros de sade com

a opo de mutualizao no bvia. No funcionamento do sistema de sade, encontram-

se presentes mecanismos de seguro privado de sade, em sentido lato, com gesto de

rede de prestao de cuidados de sade que no so muito distintos do que seria a

passagem da carteira de titulares e beneficirios da ADSE para uma entidade gestora

profissional (com fins lucrativos). Por outro lado, no existe uma associao mutualista

privada com a dimenso e mbito do atual sistema ADSE no sistema de sade portugus,

invalidando uma comparao direta sobre o provvel desempenho em cada uma das

opes.

Sendo que de um ponto de vista de funcionamento ser presumivelmente mais fcil uma

transio de enquadramento de mutualidade para entidade privada do que uma transio

de sentido contrrio, do ponto de vista de flexibilidade da soluo, a opo de mutualizao

aparenta ter vantagens.


21

De um ponto de vista normativo, tendo a ADSE deixado de ser um benefcio concedido

pela entidade patronal Estado aos seus trabalhadores, para ser um sistema

financeiramente autossustentado pelas contribuies dos seus beneficirios

(inclusivamente gerando um excedente positivo que seria classificado como lucro numa

entidade privada), legtimo questionar se uma eventual extino, ou passagem da ADSE

para um modelo de gesto tipicamente de seguro de sade privado, decidida

unilateralmente pelo Estado, no usurparia uma deciso que eventualmente cabe aos

titulares da ADSE.

Uma opo igualmente possvel a manuteno da situao atual, com a ADSE a continuar

como Direo-Geral. Contudo, essa manuteno do status quo no compatvel com as

recomendaes do Tribunal de Contas e no respeita o princpio de, sendo a ADSE

integralmente financiada pelas contribuies dos seus membros, estes ltimos terem um

papel ativo na conduo dos destinos dos fundos que disponibilizam.

Deste modo, a opo pela transformao num modelo com caractersticas de mutualidade

no uma opo que seja estritamente inferior a outras opes gerais, pelo que a

discusso se centrar unicamente na transformao do atual modelo de funcionamento da

ADSE num novo modelo no campo da mutualizao.

2.2 Princpios gerais

Entende a Comisso que a definio do caminho a ser adotado para o futuro da ADSE

dever respeitar um conjunto de princpios fundamentais gerais e especficos. Estes

princpios sero detalhados de seguida.

2.3 Aspetos conceptuais da opo de mutualizao

O problema colocado para anlise a definio da melhor forma de retirar o sistema ADSE

do permetro do Oramento do Estado, eliminando o risco oramental presente e futuro

que lhe est associado.

A mutualizao da ADSE uma forma de concretizar esse objetivo. A mutualizao da

ADSE referida no mandato dado Comisso interpretado de uma forma genrica como

entregar a gesto e administrao aos titulares (quem paga as contribuies que

sustentam as prestaes de cuidados de sade cobertas pelo sistema ADSE), retirando da

esfera de atuao do Estado essa responsabilidade.

Este objetivo tem, conceptualmente, diferentes formas de ser racionalizado. Antes de

abordar as opes disponveis discutidas no mbito da Comisso, relevante clarificar o

papel da ADSE na sociedade portuguesa.

O papel da ADSE est associado a duas vises diferentes, quanto sua existncia.


22

Na primeira viso, o papel da ADSE deve ser analisado em termos de coerncia com a

arquitetura global do sistema de sade portugus. Em concreto, a pergunta crucial, nesta

viso, saber se h justificao para a presena de uma segunda cobertura de seguro

pblico para os cidados que sejam funcionrios do Estado quando existe um Servio

Nacional de Sade universal, abrangente e tendencialmente gratuito. A discusso toma

ento lugar num nvel tcnico quanto aos efeitos de eficincia e de equidade de uma

segunda cobertura de seguro pblico para um subconjunto da populao.

Na segunda viso, a ADSE surge no contexto do espao de dilogo entre o Estado,

enquanto entidade empregadora, e os seus trabalhadores, colocando o sistema ADSE no

foro de uma relao laboral. A entidade patronal faz aqui a gesto da ADSE em substituio

dos trabalhadores. A ADSE surge nesta viso como um complemento salarial oferecido

pelo Estado aos seus trabalhadores. Como as receitas do Estado so maioritariamente

oriundas de impostos, significa que este complemento salarial financiado por impostos,

tal como a maioria dos salrios dos funcionrios pblicos. Neste contexto, a discusso

sobre se os funcionrios pblicos devem ter, ou no, este complemento salarial, e em caso

afirmativo porque deve ser ele atribudo em espcie (cobertura de seguro de sade) e no

em termos monetrios (dando a liberdade aos trabalhadores pblicos de utilizarem esse

complemento salarial da forma que melhor entendam).

Na apreciao do papel da ADSE, a Comisso considera, maioritariamente, que a

reviso do modelo institucional, estatutrio e financeiro da ADSE tem de ser

enquadrado como sendo parte das relaes laborais do Estado com os seus

trabalhadores, e no como um problema de organizao do sistema de sade

portugus.

Ao colocar-se a discusso da evoluo da ADSE no contexto das relaes laborais do Estado

com os seus trabalhadores, h a implicao de automaticamente se excluir a abertura da

ADSE a toda a populao. Essa discusso apenas relevante se a ADSE for encarada

primordialmente como uma forma de interveno do Estado no sistema de sade. Porm,

adotar essa viso alternativa significa uma discusso substancialmente distinta sobre o

papel da ADSE e como dever ser o seu modelo futuro.

Em termos de desenho do sistema de sade, ao ter-se a centralidade do Servio Nacional

de Sade como instrumento da interveno do Estado, que no disputada por qualquer

dos partidos do sistema poltico, a ADSE deveria ser, do ponto de vista da organizao do

sistema de sade, colocada como associao privada, fora da esfera pblica. Nessa

circunstncia, caberia aos respetivos associados definir o mbito de participao na

associao, mecanismos de governao, regras de contribuio e planos de benefcios,

sem qualquer interveno pblica. A existncia de diferentes coberturas de seguro de

sade de natureza pblica e cumulativas no uma forma eficiente de organizar a

interveno pblica no campo da sade. Resulta, por isso, clara a importncia da deciso


23

da Comisso de enquadrar a ADSE nas relaes laborais entre o Estado e os seus

trabalhadores.

A discusso da retirada da ADSE do permetro do Oramento do Estado no se

pode alhear da preocupao de esse movimento ser compatvel com uma

sustentabilidade financeira, a mdio e longo prazo, embora no caiba neste

momento a definio da estratgia futura da respetiva gesto. relevante

assegurar que esse movimento de sada no implica forosamente a

insustentabilidade financeira da ADSE e o seu desaparecimento em breve.

Independentemente da viso adotada, h consideraes sobre o modelo financeiro que

so consensuais para a Comisso.

Dada a dimenso da ADSE questiona-se, legitimamente, se o enquadramento jurdico,

incluindo aqui a sua regulao, das mutualidades se encontra adequado s exigncias que

sero colocadas na reviso do modelo financeiro, jurdico e estatutrio.

A Comisso considera que a soluo a adotar implicar necessariamente a

produo de legislao especfica.

A Comisso sugere que seja adotado um modelo jurdico compatvel com um

conjunto de princpios especficos, descritos em seco prpria. Esses princpios

so compatveis com diferentes formatos jurdicos, deixando a sua escolha em

concreto para o decisor poltico. A ttulo de ilustrao, os princpios enunciados

so compatveis, por exemplo, com um modelo de Pessoa coletiva de direito

privado, de tipo associativo, sem fins lucrativos e de utilidade pblica

administrativa.

Um elemento central do movimento de retirada do espao oramental da ADSE a

credibilidade do Estado no voltar a financiar o sistema em caso de dificuldades financeiras

do mesmo. Isto , se o sistema ADSE vier a estar no futuro tecnicamente falido, voltar

ou dever o Estado voltar a contribuir, como opo poltica ou como resultado da relao

empregador trabalhador? Resolver esta questo essencial para eliminar o risco para o

Oramento do Estado da ADSE no novo modelo organizativo. A preocupao com este

aspeto encontra-se expresso nos princpios descritos na Seco 3.

2.3.1 Regulao da ADSE No caso presente, em que o Estado gere diretamente a ADSE, no h grande justificao

para haver uma entidade reguladora que supervisione a ADSE. Com a separao da ADSE

do Estado, deixando de ser uma direo-geral, ou se assegura uma tutela do Estado sobre

a nova entidade ou ser necessrio definir de forma clara o contexto de regulao em que

se ir inserir essa nova entidade.

Uma primeira possibilidade para essa regulao ser realizada pela mesma entidade que

supervisiona os seguros de sade (e os seguros, de forma mais geral) Autoridade de


24

Superviso dos Seguros e Fundos de Penses. A colaborao da Entidade Reguladora da

Sade e da Autoridade da Concorrncia ocorre quando os temas a tratar se sobrepem

aos mandatos dessas entidades.

Tem havido alguma discusso sobre a necessidade de rever a legislao que regula a

superviso dos operadores de seguros e produtos afins, nomeadamente a superviso das

mutualidades. Dever-se-ia aproveitar esta ocasio para atualizar as disposies de

regulao e superviso dos seguros de sade, por serem particularmente complexos e

terem tido um incremento muito significativo durante os ltimos anos.

2.3.2 Modelo Estatutrio relevante fazer uma separao conceptual entre administrao e gesto do sistema

ADSE. Por administrao entende-se receber receitas financeiras dos pagamentos pelos

titulares e contratar o seguro de sade ou os prestadores que garantem a proteo

pretendida para os beneficirios. Gerir significa definir custos e benefcios do sistema de

proteo. A gesto poder ser feita diretamente ou por concurso para atribuio de um

seguro de sade com as caractersticas que sejam definidas pelos representantes dos

titulares.

Nesta segunda situao, os beneficirios, organizados como uma mutualidade ou de outra

forma, poderiam contratar uma operadora de seguros de sade privada para gerir a ADSE.

O contrato poderia ser atribudo atravs de concurso internacional, repetido com certa

regularidade. provvel que concorressem grupos nacionais e internacionais.

Considerou a Comisso que a administrao e a gesto da ADSE dever

permanecer numa mesma entidade, pelo menos durante os primeiros anos ps-

transformao e que a alterao dessa situao, a ser realizada, dever ocorrer

num contexto institucional de plena representatividade dos associados e de

garantia da robustez institucional do novo modelo.

2.3.3 Modelo Financeiro A opo escolhida para um novo enquadramento da ADSE no dever procurar condicionar

de forma irreversvel a gesto futura da ADSE.

No dever, por exemplo, indicar qual a taxa de contribuio a ser cobrada aos titulares

e/ou qual a sua evoluo ao longo do tempo. De igual modo, dever ser deixada gesto

futura a deciso sobre alargamento, ou no, do universo admissvel de titulares.

Por outro lado, devero ser claras as obrigaes que sejam essenciais para a

sustentabilidade material e financeira da ADSE. Por exemplo, a constituio de reservas

para responsabilidades futuras com despesas de sade que sejam assumidas como parte

da cobertura oferecida face contribuio recebida.

Este princpio significa que o modelo financeiro deve deixar em aberto diferentes

possibilidades de gesto, devendo contudo garantir que feita uma gesto prudente das


25

responsabilidades presentes e futuras que estejam associadas com as contribuies

recebidas dos associados.

A definio de um quadro institucional e de um modelo estatutrio no pode ser

financeiramente invivel.

Dentro do contexto financeiro, necessrio reconhecer que h atividades que o sistema

ADSE desenvolve para o Estado que extravasam as funes associadas com a proteo em

caso de doena (e de promoo da sade, numa perspetiva mais geral), e que so

responsabilidade da entidade empregadora. Independentemente da soluo que venha a

ser adotada para a mutualizao da ADSE, estas atividades devero ou ser retiradas da

esfera de interveno da ADSE ou ser remuneradas por valores de mercado.

De um ponto de vista conceptual, h a possibilidade da ADSE poder evoluir, como

mutualidade, para uma situao de cobertura alternativa ao Servio Nacional de Sade,

situao normalmente designada por opting-out, em lugar de ser uma segunda cobertura

de seguro de sade (topping-up). No se vislumbra no atual contexto que esta

possibilidade de opting.out tenha viabilidade poltica e social.

Nas opes de modelo de contribuio, a utilizao de uma regra definida como

percentagem do salrio, em lugar de um valor associado com o risco de necessitar de

cuidados de sade, introduz um fator de redistribuio de rendimento.

A evoluo da populao abrangida pela ADSE e o seu envelhecimento demogrfico,

designadamente com a passagem situao de aposentados de muitos titulares, ir retirar

do sistema contribuies futuras, por o salrio se reduzir nessa transio, precisamente

para situaes em que aumenta o valor esperado das despesas com cuidados de sade.

Os elementos de redistribuio e de necessidade de compatibilizar receitas com despesas

tero de ser explicitamente discutidos pela gesto da futura entidade que resultar da

evoluo da atual ADSE.

3. A viso da Comisso de Reforma consensual para a Comisso que o Estado no se poder desligar

completamente da ADSE, mas a sua interveno dever ser remetida para a

monitorizao do modelo de governao da nova entidade jurdica que venha a

ser criada.

Uma clarificao central a ser realizada saber se o sistema ADSE deve ser discutido no

contexto do desenho do sistema de sade portugus, ou no contexto da relao laboral

entre o Estado como empregador e os seus trabalhadores (funcionrios pblicos).

A este respeito no h unanimidade dentro da Comisso, sendo que uma maioria

substancial dos membros da Comisso favorvel discusso da ADSE num


26

contexto de benefcios atribudos no quadro de uma poltica de recursos humanos

do Estado.

Ao considerar o posicionamento da ADSE no quadro das relaes laborais entre o Estado

e os seus trabalhadores, h potencial para uma contradio com a deciso de excluir

qualquer participao financeira do Estado. Essa potencial contradio resolvida, na

opinio de alguns membros da Comisso, colocando a contribuio do Estado no campo

da organizao e governao do sistema de proteo, excluindo-o contudo do aspeto do

financiamento.

Note-se que esta contextualizao tem implicaes importantes para a gesto futura da

ADSE, nomeadamente em termos de abertura a outros beneficirios ou outros titulares

contribuintes. Numa outra vertente, se o sistema ADSE enquadrado nas relaes

laborais, dever haver uma discusso sobre qual a melhor forma de o Estado, enquanto

entidade empregadora, dar proteo de seguro de sade adicional proteo que dada

pelo Servio Nacional de Sade, dado que existem diversas possibilidades de o fazer.

As diferentes possibilidades institucionais tm que ser comparadas nos seus mritos e nas

suas desvantagens. Para essa comparao, h diferentes aspetos que tm de ser

considerados. De acordo com o mandato recebido, devero ser includos critrios como a

compatibilidade com sustentabilidade do seu financiamento, eficincia, equidade e no

envolver risco oramental no contexto das contas pblicas. Estes quatro critrios

necessitam de uma definio precisa quanto ao seu significado.

No que toca sustentabilidade de financiamento da ADSE, o requisito essencial que no

seja um modelo que determine uma situao de insustentabilidade financeira dentro da

liberdade de gesto que resulte do modelo adotado. No entanto, entende a Comisso que

no se deve substituir gesto que venha a ser constituda, na definio da trajetria de

custos e benefcios que assegure a sustentabilidade da ADSE. A sustentabilidade financeira

da ADSE definida como a capacidade das receitas recolhidas serem suficientes para

satisfazer as responsabilidades assumidas, presentes e futuras. A resoluo de uma

situao de desequilbrio entre a evoluo das despesas e das receitas envolve a alterao

de receitas, de responsabilidades (informalmente, denominadas de pacote de benefcios)

ou de ambos. O aumento das receitas, para um mesmo pacote de benefcios, pode ser

realizado aumentando a contribuio ou aumentando o conjunto de contribuintes (sendo

que esta segunda opo tambm aumenta as responsabilidades). A determinao da

combinao exata dos elementos de ajustamento cabe equipa de gesto que venha a

ser constituda.

3.1 Modelo Institucional

O modelo jurdico que venha a ser adotado no dever prescindir de vrios elementos

considerados fundamentais:


27

participao de representantes dos titulares nos rgos sociais (conselho geral);

gesto autnoma profissional;

regulao pblica.

A regulao pblica do sistema que resulte da evoluo da ADSE um problema novo que

se coloca. Existem diferentes entidades reguladoras que potencialmente tm jurisdio

sobre a ADSE: Entidade Reguladora da Sade (ERS), Autoridade da Concorrncia (AdC), e

Autoridade de Superviso de Seguros e Fundos de Penses (ASF). Pela natureza da

atividade desenvolvida, a ASF ser, na opinio da Comisso, a entidade que poder

assegurar a regulao especifica, na sua componente de atividade tcnica. Contudo, h

aspetos tcnicos que tero de ser resolvidos, nomeadamente ao nvel da jurisdio formal

da ASF e da fiscalidade especfica aplicvel.

A cobertura da ADSE tem duas componentes, que devem ser separadas: a cobertura

correspondente proteo em caso de doena e a cobertura correspondente a acidentes

de trabalho no exerccio de funes profissionais. Estas duas coberturas devem ser

claramente separadas, na medida em que a segunda uma obrigao da entidade

empregadora e como tal deve ser financiada. A primeira corresponde a uma cobertura

tcnica de seguro de sade adicional ao Servio Nacional de Sade.

necessrio distinguir o processo de mutualizao do risco (partilha de risco entre os

titulares da ADSE) e o figurino institucional de mutualizao que venha a ser

eventualmente adotado. A mutualizao como partilha do risco, em que quem est doente

recebe implicitamente uma transferncia de quem no est doente, est j realizada, na

medida em que as contribuies recolhidas so suficientes para cobrir as despesas. Existe

igualmente um elemento forte de redistribuio, na medida em que os titulares de maiores

rendimentos redistribuem para os titulares de menores rendimentos por via da contribuio

como percentagem do salrio (para idnticas caractersticas de risco).

Em termos de figurinos institucionais, h diferentes possibilidades que podem ser

encaradas: a) associao mutualista; b) fundao pblica; c) fundao privada; d)

cooperativa; e) instituto pblico; f) associao privada sem fins lucrativos de utilidade

pblica; e g) entidade pblica empresarial.

A figura de associao mutualista tem um enquadramento legal que se encontra

desatualizado. O atual quadro legal nasceu num contexto em que as associaes de

mutualidade se caracterizavam pela proximidade de localizao geogrfica pelos pequenos

nmeros envolvidos. A existncia e desenvolvimento de associaes de mutualidade com

grandes nmeros tem exigncias que no encontram resposta no atual quadro legal. Por

exemplo, o processo eleitoral para escolha direta dos rgos sociais em associao

mutualista com grandes nmeros poder ser objecto de ao concertada por grupos que se

organizam mas que no tm interesses alinhados com a globalidade dos associados.


28

Em qualquer opo que seja tomada quanto ao figurino institucional, questo

fundamental a confiana dos titulares na gesto do sistema.

Importa igualmente clarificar o papel da ADSE como instrumento de polticas pblicas.

Atualmente, h titulares isentos de pagar contribuies ADSE. Essa deciso assume-se

como uma poltica social. Ao separar o sistema ADSE, esta poltica social ter que ser

igualmente autonomizada, e os valores das contribuies referentes aos cidados

beneficirios desta deciso dever ser paga pelo Estado ADSE. A ADSE no dever ser

instrumento direto de polticas pblicas, sendo que qualquer contribuio da ADSE no

contexto de polticas pblicas dever implicar um pagamento que cubra o custo associado

com essa situao de instrumento de polticas pblicas. No exemplo acima, significa que o

Estado dever assegurar as contribuies devidas correspondentes aos cidados que

declare isentos de contribuio.

Em termos do modelo jurdico a ser adotado, opinio da Comisso que ter de

ocorrer inovao no quadro legislativo, qualquer que seja a opo tomada, devido

ao nmero de titulares e beneficirios da ADSE e ao que esse nmero significa

para os mecanismos de governo de associaes mutualistas.

A discusso das vantagens e desvantagens dos diferentes modelos, nas suas componentes

jurdica, estatutria e financeira, centrou-se na anlise de cinco critrios de desenho do

modelo, e em quatro critrios de avaliao do desempenho em termos de sistema. Os

cinco critrios relacionados com o desenho do sistema foram a capacidade de assegurar

financiamento, a estabilidade do modelo de governo da entidade e a representatividade

dos associados, a autonomia de gesto para assegurar uma gesto tcnica profissional e

eficiente, a necessidade e tipo de regulao envolvida, e a cobertura da populao

(considerando a possibilidade de alargamento do universo de associados).

O cruzamento destes cinco critrios com as diferentes alternativas de modelo institucional

resulta numa matriz de caractersticas dessas alternativas. Esta matriz foi a base da

discusso das vantagens e desvantagens de cada desenho institucional. No aspeto de

financiamento, importou avaliar em que medida cada modelo teria capacidade, ou no, de

assegurar a sustentabilidade financeira futura da nova entidade que venha a resultar da

evoluo da ADSE. As consideraes de sustentabilidade financeira futura tm que ser

vistas luz de dois elementos: a) a previso de aumento de responsabilidades futuras,

presentes em vrios estudos disponveis, sugere fortemente que a atual situao no se

ir manter, evoluindo para um aumento das despesas e uma reduo das contribuies

dos associados, mesmo mantendo-se a atual taxa de contribuio; b) necessidade de

garantir flexibilidade de gesto para que em cada momento se possa vir tomar as decises

que assegurem a sustentabilidade financeira do modelo institucional que venha a ser

adotado. Neste campo do financiamento, as duas opes que foram consideradas como

sendo mais favorveis foram as Associao Mutualista e de Associao Privada sem fins


29

lucrativos e de utilidade pblica. O consenso gerado, contudo, foi o de ser sobretudo

essencial preservar a capacidade de gesto futura, que no dever ser cerceada de modo

a inviabilizar a sustentabilidade financeira. No processo de discusso pblica surgiram

diversas sugestes de ordem operacional, que a Comisso entende serem vlidas como

elemento para discusso. Contudo, no alteram a posio de no caber Comisso

substituir-se futura gesto da nova entidade na determinao de medidas concretas.

Cabe Comisso refletir sobre o quadro institucional que permita uma liberdade de gesto

suficiente para que as medidas necessrias sustentabilidade financeira da nova entidade

possam ser encontradas, de acordo tambm com os interesses e preferncias dos

associados e beneficirios.

No campo da administrao e governo interno da nova entidade, o aspeto crucial para a

Comisso o da confiana no modelo que venha a ser adotado. Este aspeto foi igualmente

o mais saliente durante o processo de discusso pblica, tratado infra em mais detalhe. A

preocupao com um modelo que assegure robustez institucional, entendida como

segurana quanto a intervenes que no estejam alinhadas com os interesses gerais dos

membros e beneficirios. Essas intervenes podero surgir quer do lado privado quer do

lado pblico. Neste campo, foi consensual a viso de haver dificuldades em todos os

modelos institucionais, nomeadamente no que seja a participao dos beneficirios nessa

administrao. Vrias das figuras institucionais consideradas no asseguram, por

definio, essa participao de uma forma ampla e democrtica. Outras tm exigncias

fortes sobre o modelo de governo interno para que seja possvel assegurar essa

participao sem ferir a desejada robustez institucional. Tambm neste aspeto reuniu

maior consenso dentro da Comisso as opes de associao mutualista e de associao

privada sem fins lucrativos e de utilidade pblica.

O terceiro critrio o de assegurar uma gesto tcnica profissional e eficiente. Foi unnime

tratar-se de um aspeto transversal, e capaz de ser assegurado nos diferentes modelos

institucionais. Isto , no h impedimentos especficos, em qualquer dos modelos

institucionais considerados, a que se consiga alcanar essa gesto eficiente e profissional.

No estando contudo assegurada partida que exista, ser necessrio que o modelo

institucional que venha a ser adotado crie os mecanismos de incentivos e os instrumentos

internos de governo da instituio para que essa gesto profissional e eficiente seja uma

realidade.

Sobre os aspetos de regulao, foram consensuais a importncia de uma regulao tcnica,

uma vez que a gesto das contribuies recebidas para cobrir despesas associadas com os

benefcios em cada ano deve observar regras de prudncia, e a importncia de uma

presena do Estado que assegure a robustez institucional sem que dessa presena resulte

uma reduo (eventualmente substancial) da autonomia de administrao e de gesto da

nova entidade. Considerou a Comisso que este ltimo aspeto no dever ser assegurado


30

por entidade reguladora e sim pela adequada definio do modelo institucional. Neste

campo, foi consensual a vantagem do modelo de associao privada sem fins lucrativos e

de utilidade pblica sobre os restantes.

Por fim, no critrio de cobertura, no est em questo a abertura generalidade da

populao, pois tal no compatvel com o enquadramento da ADSE no seio das relaes

laborais entre o Estado e os seus trabalhadores. A questo coloca-se na abrangncia da

definio de trabalhadores a serem admitidos como beneficirios (e contribuintes). Neste

campo, o consenso da Comisso foi pela maior flexibilidade, tambm associada com o

processo de deciso sobre eventuais alargamentos do universo de beneficirios, com o

modelo institucional de associao privada sem fins lucrativos e de utilidade pblica.

Deste processo de anlise resultou que os modelos institucionais de fundao e de entidade

pblica empresarial apresentavam desvantagens importantes a nvel da participao dos

beneficirios, no compensadas por eventuais vantagens noutros critrios. Os modelos de

instituto pblico e de cooperativa apresentam problemas importantes, do ponto de vista

da Comisso, no campo de conseguir assegurar o financiamento e de robustez

institucional, embora os problemas sejam de natureza diferente em cada um desses casos.

Face proeminncia que o modelo de instituto pblico, na sua variante de gesto

participada, ganhou no processo de discusso pblica, ser discutido em maior detalhe

adiante.

Os quatro critrios de impacto global foram a sustentabilidade do modelo, a eficincia do

modelo, a equidade (dentro do conjunto de associados e no contexto da populao

portuguesa) e, por fim, a eliminao de riscos financeiros para o Oramento do Estado.

Estes critrios traduziram-se num conjunto de fatores relevantes para avaliao desses

impactos. A anlise realizada pela Comisso incidiu apenas sobre os modelos institucionais

e suas variantes que resultaram mais interessantes da apreciao das caractersticas de

cada modelo. Os critrios de impacto global cobrem os aspetos de cobertura

(universalidade, benefcios, proteo financeira), equidade (no financiamento, no acesso a

cuidados de sade geogrfica e socioeconmica, e na sade igualmente com as

dimenses geogrfica e socioeconmica), eficincia (na prestao de cuidados de sade,

na introduo de novos modelos de organizao, na origem de fundos), qualidade dos

cuidados, e disponibilidade de recursos (recursos humanos, recursos financeiros, impacto

oramental e sustentabilidade das contas pblicas).

Da anlise comparada dos modelos institucionais possveis dentro de uma interpretao

abrangente do termo mutualizao inscrito no Programa de Governo luz dos critrios

enunciados (incluindo os aspetos de impacto global), concluiu a Comisso que diferentes

modelos permitem satisfazer os requisitos base, mas em diferente grau. Dependendo da


31

importncia relativa que se d aos diferentes critrios poder resultar um modelo

institucional distinto.

A Comisso entendeu assim que importante estabelecer um conjunto de princpios que

o novo modelo institucional e jurdico da ADSE dever respeitar, independentemente da

formulao jurdica que venha a ser consagrada na nova entidade. A preferncia

consensual da Comisso pelo modelo de associao privada sem fins lucrativos e de

utilidade pblica. A prxima seco apresenta os princpios considerados essenciais pela

Comisso na definio do novo modelo.

Do processo de discusso pblica resultaram contributos concretos. A preocupao com a

confiana dos beneficirios na nova entidade levou, no entendimento da Comisso quanto

ao contedo dos comentrios recebidos, proposta de um modelo jurdico e estatutrio

baseado na figura do instituto pblico, com nfase na verso de gesto partilhada com os

beneficirios.

A possibilidade de evoluo da ADSE para instituto pblico, eventualmente de gesto

partilhada, apresenta, na opinio da Comisso, vantagens e desvantagens. A principal

vantagem, e a que motivou o seu destaque nos contributos associados discusso pblica,

encontra-se na confiana que o modelo suscita (ou aparenta suscitar) junto dos atuais

membros e beneficirios da ADSE. As desvantagens encontram-se noutras dimenses

consideradas relevantes pela Comisso e que surgiram em menor destaque nas

preocupaes expressas na discusso pblica.

Justifica-se, por esse motivo, que seja dada alguma ateno adicional s implicaes

decorrentes do modelo de instituto pblico (eventualmente de gesto partilhada). O

Decreto-Lei n. 5/2012, de 17 de janeiro, introduziu alteraes e republicou a Lei

Quadro dos Institutos Pblicos - Lei n. 3/2004, de 15 de janeiro. A figura de instituto

pblico, como estabelecida pelo Decreto-Lei n 5/2012, de 17 de janeiro, estabelece que

os institutos pblicos se encontram sujeitos ao regime oramental e financeiro dos

servios e fundos autnomos (artigo 35) e que a sua prestao de contas se rege pelo

disposto nos seguintes instrumentos legais e regulamentares: a) Lei de Enquadramento

Oramental; b) regime de administrao financeira do Estado; c) Lei de Organizao e

Processo do Tribunal de Contas; d) Instrues emanadas pelo Tribunal de Contas; e)

Diplomas anuais de execuo oramental (artigo 39).

A autonomia e a flexibilidade de gesto do instituto pblico esto limitadas pela tutela e

superintendncia do Governo (1- O membro do Governo da tutela pode dirigir orientaes,

emitir diretivas ou solicitar informaes aos rgos dirigentes dos institutos pblicos sobre

os objetivos a atingir na gesto do instituto e sobre as prioridades a adotar na respetiva

prossecuo. 2- Alm da superintendncia do membro do Governo da tutela, os institutos

pblicos devem observar as orientaes governamentais estabelecidas pelos membros do


32

Governo responsveis pelas reas das finanas e da Administrao Publica, respetivamente

em matria de finanas e pessoal. (artigo 42)

Estes aspetos da figura de instituto pblico chocam, na viso da Comisso, com o desejvel

envolvimento dos associados na administrao da nova entidade, viso que est

igualmente presente nas recomendaes do Tribunal de Contas. Esta considerao s

ligeiramente mitigada pela possibilidade de participao de terceiros na gesto via

composio do rgo diretivo (nomeadamente, embora no exclusivamente) (artigo 47,

prev que nos institutos pblicos em que, por determinao constitucional ou legislativa,

deva haver participao de terceiros na sua gesto, a respetiva organizao pode

contemplar as especificidades necessrias para esse efeito, nomeadamente no que respeita

composio do rgo diretivo.). A definio dos representantes dos associados nesta

gesto participada no caso de instituto pblico apresenta as mesmas dificuldades que tem

o modelo de entidade de direito privado, de tipo associativo, sem fins lucrativos e de

utilidade pblica administrativa.

O artigo 48, que enuncia os casos em que se aplicam normas especiais determina que a

derrogao do regime comum efetuada na estrita medida necessria especificidade do

servio que prestado pelo instituto pblico.

Neste enquadramento, o governo no tem grande margem para legislar de forma contrria

ao que a lei determina pelo que a opo da ADSE como instituto pblico ter entre outras

as seguintes consequncias:

a) A ADSE fica sujeita ao regime oramental dos servios e fundos autnomos, sendo-

lhe aplicvel todos os normativos da execuo oramental. O Estado pode decidir

mandar entregar na tesouraria do Estado os saldos gerados com as contribuies

dos beneficirios da ADSE. [Regime oramental e financeiro (artigo 35 do Decreto-

Lei n. 5/2012)]

b) ADSE fica sujeita s orientaes e diretivas que a tutela entender dar. Fica ainda

sujeita s orientaes do Ministro das Finanas em matria de finanas e pessoal.

O esquema de benefcios e quotizaes em vez de ser preponderantemente decidido

pelos quotizados decidido pelo Estado. [Superintendncia (artigo 42 do Decreto-

Lei n. 5/2012)]

c) A ADSE fica sujeita a autorizao da tutela para a definio do plano de atividades,

a aceitao de heranas e legados, entre outros. [Unidade de tesouraria (n3 do

artigo 39 do Decreto-Lei n. 5/2012)]

d) A ADSE tem que utilizar o POCP e est sujeita ao conjunto de regras da execuo

oramental, o que quer dizer, entre outros aspetos, que precisa de autorizao para

transitar o saldo de gerncia e pode ser sujeita ao regime de cativao.

[Contabilidade e prestao de contas (n 1 e 2 do artigo 39 do Decreto-Lei n.

5/2012)]


33

e) As verbas das quotizaes dos beneficirios da ADSE tm que ser mantidas no

IGCP, no podendo ser aplicadas a no ser em instrumentos disponibilizados por

aquela entidade, facto que prejudica a capacidade de procurar as melhores opes

de rentabilizao dos saldos disponveis. [Unidade de tesouraria (n3 do artigo 39

do Decreto-Lei n. 5/2012)]

f) A ADSE permanecer dentro do permetro das Administraes Pblicas, o que

contraria as recomendaes do Tribunal de Contas, que entende que as

contribuies dos trabalhadores so fundos privados que no devem estar

misturados com os dinheiros pblicos, nem melhorar artificialmente as contas do

Estado. [Permanncia no permetro das Administraes Pblicas]

g) Apesar de este artigo prever que pode existir a participao de terceiros na gesto,

nomeadamente atravs da composio do conselho diretivo (CD), prev tambm

no artigo 19 que os membros do CD so nomeados por despacho da tutela. Neste

enquadramento ser difcil conciliar uma situao em que os beneficirios da ADSE

elegem os seus representantes, que posteriormente tm que ser nomeados por

despacho. Acresce que a Lei refere que so selecionados segundo um procedimento

concursal [Participao dos beneficirios na gesto (artigo 47 do Decreto-Lei n.

5/2012)]

O elemento mais recorrente como preocupao expressa resultante do processo de

discusso pblica a necessidade de no perder a confiana dos associados, entendida

como a perceo dos associados e beneficirios quanto continuidade dos benefcios

vigentes e qualidade e pr

relatório final - adse – instituto público de …³rio final 28 de junho de 2016 28 de junho de...

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