Pro je to EuroBras i l 2000Apoio à Modernização do Aparelho do Estado

Par t i c ipação Soc ia l no GovernoRelatório da Missão Técnica à Suécia e à Alemanha

Brasília, julho de 2007

1

SUMÁRIO

1. CONTEXTUALIZAÇÃO.............................................................................3

2. DESENVOLVIMENTO DA MISSÃO..........................................................4

2.1. SUÉCIA................................................................................................4

2.2. ALEMANHA.......................................................................................43

3. CONTEÚDO TÉCNICO DA MISSÃO.......................................................76

3.1. A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL.............................................76

3.2. PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL ESTUDADOS NA MISSÃO............................................................................80

3.3. PROPOSIÇÕES DE MELHORIA DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL........................................................................................................81

4. AVALIAÇÃO GLOBAL............................................................................82

5. EVENTO DE MULTIPLICAÇÃO.............................................................83

6. Conclusões/Recomendações............................................................................83

2

1. Contextualização

A missão técnica à Europa, realizada no período de 21 de maio a 01

de junho de 2007, teve como tema na participação social no governo. A

semana na Suécia (21 a 25 de maio) abordou as questões relativas ao

diálogo entre o governo central e a sociedade civil, além da coordenação

interna dos trabalhos pelo Gabinete do Governo no que se refere à

transparência social e ao acesso da sociedade a documentos públicos.

Foram feitas visitas a ministérios e organizações do Governo central e o

Gabinete de Ouvidoria.

Na Alemanha, no período de 28 de maio a 01 de junho, foram

tratadas as complexas relações entre as duas câmaras parlamentares, o

Governo e a sociedade civil no âmbito de uma República Federativa, além

do forte poder dos Estados dentre da República, com a visita a um Governo

Estadual.

O programa contemplou também visitas a instituições para mostrar o

grau e as formas de participação dos parceiros sociais e de outras

organizações na preparação das decisões governamentais em matéria de

legislação, elaboração de orçamentos e controle do Estado.

A missão teve por objetivo capacitar gestores públicos brasileiros,

beneficiando instituições governamentais na melhoria da administração

pública. Os participantes da missão são:

Participante Órgão

Ana Elisa Estrela Ferreira Ministério da Educação

Andressa Souza Mendes Agência Nacional de Energia Elétrica

Danielle Cancela Cronemberger Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Fábia Oliveira Martins de Souza Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Isadora Louzada Hugueney Lacava Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Jomilton Costa Souza Ministério da Saúde

José Valente Chaves Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada

Luciana Batista de Sá Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade

Racial

Paulo Roberto Paiva Casa Civil

Sandro Gerardi Ministério da Saúde

2. Desenvolvimento da Missão

3

2.1. Suécia

Principais Características

Geografia

A Suécia é dividida em três grandes regiões, a Götaland, ao sul, a

Svealand, na parte central e Norrland, que fica ao norte. Cada uma

dessas três regiões é subdividida em regiões menores chamadas

landskaps ou landstings.

As características geográficas da Suécia são:

Área de 450.000 quilômetros quadrados, incluindo 39.000

quilômetros quadrados de lagos;

Precipitação pluviométrica entre 400 – 700 mm;

Diferentes climas em 1.900 quilômetros no sentido N – S;

As áreas de florestas correspondem a 234.000 quilômetros

quadrados;

35.000 quilômetros quadrados de fazendas;

71.000 quilômetros quadrados de montanha.

População

A população sueca está estimada, atualmente, em 9,1 milhões de

habitantes, assim caracterizados:

2/3 vivem no sul do país;

1 milhão são originários do exterior, principalmente da Finlândia,

Dinamarca, Noruega, Hungria;

Cerca de 4,3 milhões estão empregados, correspondendo a 74% da

força de trabalho;

0,22 milhão corresponde a desempregados;

0,6 milhão encontra-se em tratamento de saúde;

O número de pensionistas é crescente.

Economia

A economia sueca é uma das mais importantes da Europa. Após um

período de recessão, aumento do desemprego e altas taxas de inflação no

4

começo da década de 1990, a Suécia atingiu crescimento sustentável por

meio de ajustes fiscais e da dinamização da sua economia.

Historicamente, a economia sueca sempre experimentou avanços a

partir do aumento de suas exportações. No século XIX, o aumento da

demanda Européia e o acesso à infra-estrutura barata no país

possibilitaram o nascimento da sua indústria. A abertura econômica, a

liberdade de imprensa e a desregulamentação tiveram papel bastante

significativo.

A Suécia manteve-se neutra durante as duas Grandes Guerras

Mundiais na primeira metade do século XX. O país beneficiou-se, no pós II

Grande Guerra, de uma combinação de demanda intensa por seus produtos

e da devastação do parque industrial de outras nações do Oeste Europeu. A

desvalorização da moeda nacional, a coroa sueca, também influenciou na

balança comercial. As principais fontes de divisas para a Suécia, nesse

período, foram as indústrias de origem florestal, de mineração, de veículos

automotores e de aço.

Durante os anos 60, a Suécia enfrentou aumento da concorrência por

mercado devido não só à reconstrução dos países Europeus como também

ao crescimento da economia japonesa. A produção industrial de alguns

setores - como o têxtil -, sofreu abalos e demissões tiveram de ocorrer.

Nos anos 70, a crise do petróleo afetou em muito a economia sueca

que dependia, excessivamente, da estabilidade internacional. A intervenção

governamental não foi capaz de sustentar o crescimento sueco, e certos

setores do parque industrial, como o metalúrgico, sofreram mais do que

outros.

A década de 80 foi proveitosa para a Suécia, que manteve baixíssima

taxa de desemprego no período. Porém, foi marcada por altas e crescentes

taxas de inflação e o governo passou a ter problemas no âmbito fiscal. A

Suécia não conseguiu evitar uma crise econômica na primeira metade da

década de 1990, cujas conseqüências foram a desaceleração econômica e o

aumento do desemprego.

Os avanços tecnológicos e uma força de trabalho bastante preparada

(educada) resultaram em um aumento substancial de produtividade na

Suécia. O eixo principal da economia sueca se deslocou da agricultura e

indústria para o setor de serviços, com destaque para o setor de

telecomunicações e de tecnologia da informação (TI). Isso permitiu ao país

5

reduzir sua vulnerabilidade econômica face às flutuações dos preços das

comodities.

Atualmente, a economia do país apresenta a seguinte formação:

O setor de serviços emprega maior número de pessoas;

A indústria fabrica carros, caminhões, ônibus, máquinas,

medicamentos, aço, mobiliário, tecnologia da informação,

alimentação, roupas;

As principais empresas são as seguintes: Scania, Volvo, Ericsson,

Atlas, Copco, Alfa Laval, IKEA, HM, SKF, Skanska;

A agricultura emprega 2% da força de trabalho;

As exportações correspondem a 50% do PIB;

As exportações estão direcionadas para a União Européia (62%), os

EUA (8%), a Noruega (9%), o Brasil (0,7%) e a China (2%).

Os grandes indicadores econômicos da Suécia, em bilhões de coroa

sueca (2006) são:

PIB: 2.838;

Exportação: 1.456;

Importação: 1.224;

Consumo doméstico: 1.338;

Governo Central: 207;

Governo Local: 552;

Formação bruta de capital: 509.

Desde a crise ocorrida no período 1991-93, o governo sueco superou

o período de instabilidade, caracterizado por dívidas, inflação e déficits

fiscais. Atualmente, a Suécia tem superávit fiscal de cerca de 1% do PIB e a

inflação sob controle. Medidas como teto para gasto no Orçamento,

independência do Banco Central e reforma previdenciária resultaram em

alívio para as contas públicas. A manutenção da excelência no setor público

exige investimentos significativos. A Suécia tem um imposto de renda

altíssimo, além de impostos indiretos.

Qualidade de vida

6

A Suécia dispõe atualmente de um extensivo programa de bem-estar

social. Além disso, serviços públicos como saúde e educação estão entre os

melhores do mundo.

Introdução ao Sistema de Governo Sueco e o papel da sociedade civil

O sistema de governo sueco tornou-se uma monarquia constitucional

parlamentarista a partir da constituição de 1974 a qual restringiu a

atuação da realeza a funções cerimoniais, embora o rei ainda conserve a

função de chefe de Estado. Antigamente, o rei era eleito pelos agricultores.

O Parlamento Sueco – Riksdag -, foi bicameral até 1970, quando foi

instituída uma única Câmara, com 349 membros eleitos. As eleições gerais

ocorrem a cada quatro anos, no terceiro domingo do mês de setembro.

Para um partido político conquistar uma cadeira no Parlamento, ele precisa

obter mais de 4% do número total de votos na eleição ou 12% de votos

numa região eleitoral.

O país conta, atualmente, com o Partido Social Democrata, o Partido

Moderado, o Partido Popular, o Partido Democrata Cristão, o Partido da

Esquerda, o Partido do Centro e o Partido Ambiental (os Verdes). Há

também partidos de extrema-direita que conquistaram alguma

popularidade nas últimas eleições. O Partido Democrata Sueco –

Sverigedemokraterna -, conseguiu eleger vários representantes nas

eleições locais, especialmente no sul da Suécia (região densamente

povoada – cerca de 2/3 da população sueca).

O Riksdag - também chamado de Sveriges Riksdag -, é o

Parlamento legislativo nacional da Suécia. Também pode alterar a

Constituição e formar um governo. Como na maioria das democracias

parlamentares, o chefe de estado delega um político para formar um

governo. Após acordo com os líderes partidários no Riksdag, o Presidente

da Assembléia nomeia o primeiro-ministro. Para formar o governo, o

primeiro-ministro escolhido apresenta a lista com os Ministros escolhidos

para ser avaliada e aprovada pelo Parlamento.

Sistema Político

7

O Sistema Democrático na Suécia possui o seguinte desdobramento:

Nível nacional:

Eleições para o Parlamento;

O Parlamento elege o Primeiro-Ministro que forma um governo.

Nível Regional:

Eleições para a Assembléia do Conselho do Condado (20 Conselhos);

A Assembléia do Conselho do Condado elege os executivos do

Conselho do Condado.

Nível Local:

Eleições para o Conselho Municipal (290 municípios);

O Conselho Municipal elege o executivo municipal.

Auto-governança na Suécia

A auto-governança sueca possui uma longa tradição (1862);

Constituição (regulações básicas);

Atos do Governo Local (regulações específicas).

Princípios para auto-governança local

Garantida pela Constituição;

Poder de taxação para autoridades locais;

O município é a unidade básica;

O Conselho do Condado é a segunda autoridade (municipal ou

regional);

Poderes regulados geral e especificamente

(cultura, esportes).

Legislação

Constituição de 1974;

Ato do Governo Local de 1991;

Leis especiais;

Decreto autorizativo ou regulamento municipal;

Regra para assuntos internos/regulamentos internos;

Acordos internacionais.

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Ato do Governo Local Sueco

Divisão, sociedade (membership);

Poderes dos municípios e Conselhos dos

Condados;

Organização dos municípios e Conselho dos

Condados;

Representantes eleitos;

Assembléias;

Comitê executivo e outros comitês;

Procedimentos co-determinados;

Auditoria;

Avaliação de legalidade.

Gastos do Governo Local

a. Município:

Escolas: 25%;

Atendimento à criança: 13%;

Serviços sociais: 8%;

Atendimento à terceira idade: 20%;

Outros (diversos): 34%.

b. Conselho do Condado

Auxílio médico: 80%;

Transporte público: 5%;

Auxílio dentário: 3%;

Outros (diversos): 12%.

Controlando as Finanças do Governo Local

Regulamentação dos fundos para serviços;

Medidas temporárias contra a criação de

taxas locais;

Bom financiamento para manutenção da

moradia (Local GVT Act);

Orçamento balanceado (Local Gvt Act);

Concessões gerais e sistemas de equalização;

Compensação para o VAT (imposto sobre o

valor agregado).

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Concessão Geral e Sistema de Equalização de 2005

Concessão de equalização da receita para município com de taxa de

capacidade per capita menor do que 115%;

Concessão de equalização da receita para Conselho do Condado com

de taxa de capacidade per capita menor do que 110%;

Concessão de equalização da receita para autoridades locais (local

authorities) com a taxa de capacidade per capita de 115% ou 110%;

Equalização horizontal da estrutura de custos entre autoridades

locais;

Concessão adicional estrutural para certas autoridades locais;

Concessão adicional per capita.

Estrutura do Governo Sueco

O Parlamento: faz as leis;

O Governo: faz a política;

As agências de estado: implementam a

política.

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Escritório do Governo

Emprega 4.600 pessoas sendo que 95% são

técnicos não-políticos.

Estrutura do Governo Central

250 agências governamentais que são responsáveis pela política de

implementação;

Aproximadamente, 230.000 empregados: 50.000 nas universidades;

16.000 policiais; 14.000 na seguridade social; 13.000 na

administração dos impostos.

Estrutura do Governo Local

20 Conselhos de Condado (Região) – saúde, transportes local e

regional, cultura, com 240.000 empregados;

290 municípios – saúde das crianças, ensino primário e secundário,

terceira idade, ruas, água, esgoto etc (730.000 empregados).

Possibilidades de Influência

Por meio de reuniões com políticos, cartas endereçadas a eles

endereçadas, artigos escritos e periódicos, verificação de documentos e

contas, representação em Conselhos é possível influenciar decisões na

Suécia.

Organizações sociais

Na Suécia, as principais organizações sociais são:

Confederação Sueca dos Sindicatos, conhecida pela sigla “LO” (The

Swedish Trade Union Confederation): possui 1.918.800 filiados,

sendo 46% mulheres e 54% homens;

Confederação Sueca dos Empregados Profissionais, conhecida pela

sigla “TCO” (Swedish Confederation of Professional Employees):

possui 1.051.742 filiados, sendo 38% homens e 62% mulheres;

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Confederação Sueca das Associações Profissionais, conhecida pela

sigla “SACO” (Swedish Confederation of Professional Associations):

possui 514.000 filiados, sendo 52% homens e 48% mulheres.

Organizações de empregadores;

Organizações ligadas a “lobby” (organização de contribuintes, de

inquilinos, de proprietários de bosques);

Organizações esportivas e de diversão;

Organizações não-governamentais;

Associações para propósitos (objetivos) especiais.

A preparação do orçamento na Suécia – a relação entre o Governo central, as regiões e os municípios

A estrutura política/organizacional do governo

A estrutura de governo é composta, além do Gabinete do Primeiro-

Ministro, de cerca de 21 ministros. Alguns ministérios possuem dois

Ministros, sendo que um deles (ministro) está ligado diretamente ao

Parlamento. Os ministérios são os seguintes: Negócios junto a União

Européia, Justiça, Migração e Asilo Político, Relações Exteriores,

Cooperação e Desenvolvimento Internacional, Comércio Exterior, Defesa,

Saúde e Negócios Sociais, Terceira Idade e Saúde Pública, Seguridade

Social, Finanças, Governo Local, Educação e Pesquisa, Escolas,

Agricultura, Alimentação e Pesca, Meio Ambiente, Infra-Estrutura e

Energia, Comunicações, Integração e Igualdade de Gênero, Cultura e

Emprego.

As competências nos Escritórios do Governo estão definidas da

seguinte maneira:

Escritório do Primeiro Ministro: dirige e coordena o trabalho dos

escritórios do governo e a política sueca para com a União Européia;

Ministros: cada ministro tem sua própria área de responsabilidade.

Os ministros esboçam os negócios do governo e preparam “projetos

e/ou programas” para as decisões de governo;

Oficial para Negócios Administrativos: dentro do Escritório do

Governo, o Oficial para Negócios Administrativos é o órgão

responsável pelo desenvolvimento de métodos e rotinas

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administrativos, finanças, administração, empregadores, tecnologia

da informação, treinamento, bibliotecas, arquivos, serviços a comitês

e outros serviços internos, assim como informação interna e externa.

Há aproximadamente 250 agências governamentais na Suécia. Essas

agências governamentais decidem e implementam suas próprias decisões.

Em princípio, nem o Governo ou um único Ministro pode determinar o

resultado (outcome) das decisões das agências em matéria de sua

competência.

O Ministério das Finanças responde pela elaboração do orçamento

que será submetido ao Parlamento sueco (Rickdag). O Ministro das

Finanças responde pela Política econômica; Política orçamentária,

orçamento nacional; Legislação fiscal e tributária; Política monetária,

seguridade social e seguro; Cooperação econômica internacional; Governo

local e administração do governo Central; e Regulação de agências

estaduais.

O perfil das pessoas que trabalham no Ministério das Finanças é o

seguinte:

Idade média de 40 anos;

95% são empregados não políticos;

25% possuem responsabilidades administrativas;

As ocupações mais comuns são as seguintes: economistas,

advogados e cientistas sociais;

10% possuem responsabilidades gerenciais;

65% possuem responsabilidades executivas;

50% são mulheres;

470 empregados.

13

Os procedimentos para a preparação do orçamento são:

A Estrutura Orçamentária:

Estrutura econômica;

Objetivos da política fiscal explícita: teto para gastos; superávit

primário de 1%.

Procedimento de cima para baixo: preparação no gabinete; decisões

tomadas no Parlamento.

Monitoramento;

Controle de saída – orçamento baseado nos resultados.

Monitoramento do Orçamento:

Realizadas entre 5 e 6 estimativas anuais: estimativa para o ano em

curso e para os próximos três anos; estimativa para os gastos,

receitas e variáveis macroeconômicas.

Existência de um sistema de informação próprio para estimativas:

baseado na web e utilizado pelas agências e ministérios;

Custos correntes por agências são incrementados com indicadores

menos o coeficiente de produtividade.

Controle de Entrada e Saída

Orçamento baseado em resultados (gasto efetivo/controle de saída);

O propósito é mudar o foco de controle de entrada a fim de favorecer

o controle de saída (não para reduzir o controle total).

Medidas de Controle

Relatório Anual sobre as finanças e não sobre o resultado financeiro;

Auditoria externa dos relatórios anuais – eles podem ser confiáveis;

Auditores externos podem também examinar resultados não

financeiros;

O Escritório de Auditoria Nacional é uma agência ligada diretamente

ao Parlamento (não ao Governo).

14

Processo de elaboração do Orçamento:

O processo de elaboração do Orçamento do Governo Central ocorre

da seguinte maneira1:

Meses Governo Parlamento Agências

Janeiro Ministérios projetam suas áreas de despesas e apropriações.

Fevereir

o

Os Ministérios continuam com o trabalho orçamentário.

Submetem os relatórios anuais e os documentos do orçamento ao Governo.

Março O Governo conduz as deliberações e acordos sobre as características essenciais da política econômica e os objetivos da política orçamentária.

O Escritório de Auditoria do Estado apresenta relatório de auditoria ao Governo.

Abril São apresentados a Política Fiscal e o Relatório Anual do Governo Central ao Parlamento (Ricksdag).

Começa o processo de conhecimento da Política Fiscal e do Relatório Anual do Governo Central.

Maio O trabalho do orçamento continua em vários ministérios.

Continua o trabalho de conhecimento sobre a Política Fiscal.

A Oposição apresenta diferentes alternativas para o Governo sobre a Política Fiscal.

Junho Ocorrem decisões preliminares sobre os números do orçamento.

Tomada de decisão formal sobre a Política Fiscal e o Relatório Anual do Governo Fiscal.

Julho Pausa do trabalho sobre o orçamento sueco. O Escritório do Governo trabalha sobre o orçamento da União Européia.

Agosto Continua o trabalho sobre o orçamento.

Setembr

o

Apresenta o Orçamento no Parlamento (Ricksdag).

1 “The Central Government Budget process”, Ministry of Finance Sweden, January, 2007.

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Meses Governo Parlamento AgênciasOutubro Analisa o Orçamento. A Oposição apresenta

diferentes alternativas para a proposta de Orçamento ao Governo.

Novembro

Os ministros preparam a apropriação.

Tomada de decisão sobre o teto de gasto, a expansão sobre a estrutura do gasto por área e a receita do governo central.

Dezembro

A apropriação é aprovada.

Tomada de decisão sobre a apropriação orçamentária do governo central.

O Orçamento possui:

11 volumes;

2.700 páginas;

27 áreas de gastos;

500 apropriações;

200 itens revistos.

Objetivos do Departamento de Orçamento:

Disciplina fiscal;

Efetividade na alocação de recursos;

Alta qualidade e eficiência na administração.

Departamento de Orçamento

Unidade de coordenação: coordena o processo orçamentário, projeta

o orçamento;

Unidade 1: articulação com os Ministérios das Relações Exteriores,

da Justiça, da Defesa, das Finanças, do Emprego, e da Integração e

Igualdade de Gênero;

Unidade 2: articulação com os seguintes Ministérios Infra-estrutura,

Cultura, Educação, Agricultura e Companhias Estatais;

Unidade 3: articulação com os Ministérios do Emprego e da

Seguridade Social;

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Unidade de Análise: desenvolvimento estrutural e outros

programas/projetos de longo prazo;

Unidade de desenvolvimento orçamentário: desenvolvimento do

sistema de orçamento;

Unidade Orçamentária para a União Européia: relação com a União

Européia, incluindo a contribuição da Suécia a ela.

O Parlamento e o processo de tomada de decisão. As relações com o Governo e com outras organizações. O papel do Parlamento na elaboração do orçamento.

A História do Parlamento na Suécia

Em 1809, uma das novas leis fundamentais adotadas na Suécia, o

Instrumento do Governo, dividiu o poder entre o Parlamento e o Rei e

baseou-se na separação de poderes entre o legislativo, o judiciário e o

executivo. O primeiro ato do Parlamento, uma lei que determinou os

procedimentos para o trabalho do Parlamento, foi introduzido em 1810.

Entre 1809 e 1974, foram feitas várias mudanças na Constituição

para assegurar a representação das novas classes sociais. Em 1865, o

Parlamento dos quatros estados foi abolido e substituído por um sistema

bicameral. A 1ª Câmara era eleita indiretamente pelos condados e

assembléias municipais das grandes cidades. As eleições para a 2ª Câmara

eram diretas, mas apenas 21% dos homens acima de 21 anos podiam votar.

Em 1921, o Parlamento alcançou um sistema democrático de

representação para todos os cidadãos.

O sistema bicameral foi abolido em 1971 e foi instituída uma única

câmara de 349 membros. Além disso, o sistema de diferentes comissões

para matérias legislativas e orçamentárias foi abandonado e foram criadas

16 comissões para áreas específicas.

Em 1974, os princípios do parlamentarismo foram introduzidos na

Constituição e o Presidente adquiriu um papel central na formação do novo

governo após uma eleição. Duas decisões importantes foram tomadas em

1994: estender o período eleitoral de 3 para 4 anos e o tornar mais

eficiente o processo orçamentário, ou seja, o ano orçamentário coincide

com o ano calendário e o projeto de lei do orçamento é apresentado e

discutido no outono.

17

Composição do Parlamento

O Parlamento é composto de 349 membros escolhidos a cada quatro

anos. Durante o período de 2006-2010, sete partidos estão representados

no Parlamento com a seguinte composição:

Partido Membros

Social-Democrata 130Moderado 97Centro 29Liberal 28Cristão-Democrata 24Esquerda 22Verde 19

Cada parlamentar tem sua própria secretaria política como estrutura

de apoio (ajudas de custo/viagens/estudos).

Atuação Legislativa

A iniciativa legislativa tem origem predominantemente no governo

(90%). Os parlamentares podem ter a iniciativa, mas dificilmente o fazem,

pois o governo detém as informações que justificam a necessidade de uma

nova lei.

O processo de decisão está concentrado nas Comissões

Permanentes, que realizam audiências com organizações e cidadãos antes

do debate na Câmara. Elas atuam na análise de novas leis ou alterações de

leis existentes. Portanto, toda proposta de lei é analisada pelas comissões

permanentes. Os parlamentares têm um prazo de 15 dias para apresentar

projetos de lei individuais alternativos à proposta do governo, que pode ser

alterada, complementada ou rejeitada.

O Parlamento também pode instalar Comissões Provisórias, caso o

próprio Parlamento inicie uma investigação, o que ocorre geralmente para

assuntos relacionados à organização do Parlamento e outras questões

internas.

O governo e as agências podem regulamentar as leis aprovadas no

Parlamento. Há uma agência de auditoria no Parlamento, criada

recentemente, que tem o poder de controle e inspeção decisões tomadas e

da implementação das leis pelo governo e pelas agências. Esta agência 18

elabora um relatório anual para cada agência e não controla as atividades

do Parlamento.

Não há uma corregedoria no Parlamento, apenas um cadastro que

pode notificar conflito de interesses entre os parlamentares, ao qual a

sociedade pode ter acesso, o que caracteriza uma imunidade relativa dos

membros, que querem independência para atuar.

As votações no Parlamento são públicas e encontra-se em discussão

a possibilidade de tornar públicas as reuniões das Comissões Permanentes

também.

Não há um lobby organizado, pois os membros do Parlamento têm

sua origem nos diversos grupos de interesses da sociedade, ou seja, a

influência das organizações ocorre por meio dos parlamentares.

Processo Orçamentário

Recentemente, houve uma mudança no Parlamento em relação ao

processo orçamentário. Atualmente, o Parlamento define metas para as

variáveis macroeconômicas e as despesas (cima para baixo).

A Lei Especial do Orçamento é diferente da Lei Orçamentária. Ela

define as regras para o orçamento, tais como os investimentos,

responsabilidades em caso de não cumprimento das metas, etc.

Os membros do Parlamento podem fazer qualquer tipo de alteração

no orçamento (aumento de despesas, criação de impostos, etc). Os partidos

de oposição apresentam orçamentos alternativos à proposta do governo,

que geralmente é aceita com pequenas modificações.

O processo orçamentário ocorre em duas etapas:

1ª etapa: previsão das receitas e despesas para o período de 3 a 5

anos na primavera;

2ª etapa: apresentação e aprovação do orçamento no outono.

No segundo momento, o Parlamento decide o teto total para as

despesas e a alocação das despesas em 27 áreas com os respectivos tetos

(500 apropriações). As 27 áreas estão divididas nas 15 Comissões

Permanentes, ou seja, todas elas trabalham com o orçamento.

A Comissão de Finanças atua na definição do teto geral das despesas

e também de cada área e nas questões tributárias, bem como emite parecer

19

em relação à proposta orçamentária do governo e aos orçamentos

alternativos apresentados pela oposição, que conta com o apoio de uma

área de pesquisa do Parlamento. Todas as mudanças de legislação têm que

prever o impacto econômico.

Após a aprovação do orçamento no Parlamento, o governo

encaminha às agências as respectivas apropriações para que elas possam

implementar suas políticas públicas. Durante a execução orçamentária, as

agências podem pedir suplementação (maio e novembro), que pode ser

aprovada ou não pelo Parlamento. Caso seja aprovada, o governo faz o

remanejamento entre as apropriações e encaminha a suplementação às

agências. Quando as agências não utilizam todo o recurso recebido, o

governo e o Parlamento podem redirecionar os recursos não utilizados para

outras agências.

Participação Social no Parlamento

O público geralmente faz suas requisições diretamente aos membros

do Parlamento por meio de cartas. Além disso, pode requisitar sua

participação em reuniões das Comissões Permanentes e participar de todos

os debates, os quais são transmitidos ao vivo na televisão.

20

Como melhorar a democracia, os direitos humanos e a participação social

das minorias na sociedade sueca

O Ministério da Integração e Equidade de Gênero atua nas seguintes

áreas:

Cidadania: questões relacionadas à cidadania e sua legislação;

Consumidores: proteção do consumidor, segurança dos produtos,

organizações dos consumidores;

Democracia: sustentação e fortalecimento da democracia;

Equidade de Gênero: coordenação da ação governamental para

promover a equidade de gênero;

Direitos Humanos: coordenação e desenvolvimento de ações

governamentais para promover e proteger os direitos humanos a

nível nacional;

Integração: coordenação das políticas de integração, introdução dos

imigrantes na sociedade, medidas anti-discriminatórias;

Metrópoles: promoção do crescimento sustentável nas grandes

cidades e ajuda e desenvolvimento das áreas urbanas desprovidas;

Minorias: proteção e suporte às minorias nacionais e às línguas

historicamente minoritárias;

Organizações Não-governamentais: condições para os movimentos e

as organizações populares;

Política de juventude: melhoria da situação dos jovens.

No período de 1999 a 2006, as medidas adotadas na Suécia para o

fortalecimento da democracia e a proteção e defesa dos direitos humanos

foram:

Lei da Democracia em 2002: encaminhamento de propostas dos

cidadãos para as assembléias locais e criação de um fórum para as

organizações não-governamentais. Cabe destacar que 2/3 dos

municípios adotaram a reforma voluntariamente;

Termo de desenvolvimento de longo prazo;

1º Plano Nacional de Direitos Humanos em 2002;

Criação do Ministério da Integração e Equidade de Gênero.

21

A avaliação do 1º Plano revelou que a situação na Suécia havia

melhorado, mas não o suficiente. Entre as ações realizadas, pode-se

destacar a criação do sistema de monitoramento da democracia e do

comitê de combate à violência contra os eleitos e a realização de uma

intensa campanha sobre democracia.

O acompanhamento do sistema democrático é realizado pela Agência

Estatística Sueca, por meio de uma base de dados pública, na qual são

analisadas 70 variáveis que permitem a comparação entre os municípios.

Os usuários são o governo, pesquisadores, jornalistas, políticos regionais e

locais e servidores públicos.

A campanha sobre a democracia, realizada em 2006, antes das

eleições, teve como foco aumentar o poder de influência das pessoas e o

conhecimento dos políticos em relação aos desafios a serem enfrentados e

aos efeitos das políticas públicas na redução da exclusão social. O

ministério contou com a cooperação de associações locais e organizações

não-governamentais em 12 municípios. Além disso, foram realizadas

eleições escolares em 2006, para aumentar a participação dos jovens nas

eleições e a motivação para votar. Nas eleições de 2006, 82% dos eleitores

votaram, o que representou um aumento de 6% na participação da

sociedade em relação às últimas eleições.

A iniciativa popular foi incorporada ao governo local em 1994. O

cidadão tem que ser residente para poder propor um referendo e deve ter,

ainda, apoio de 5% da população. As minorias são organizadas nos níveis

central e local. Em 2006, foi desenvolvido um Plano Nacional de Não-

Discriminação das Minorias Nacionais, considerando e respeitando as

tradições. Não há um sistema de cotas para as minorias e as políticas

direcionadas a esse público são de preservação da cultura. O que se

pretende é mudar o foco para uma política de integração para evitar a

exclusão social dessas minorias.

As prioridades políticas para 2007 são:

Estratégia de empoderamento e novos objetivos para democracia e

direitos humanos;

Estratégia para e-democracia;

Fórum para o futuro da democracia;

Ameaças assimétricas contra a democracia;

Implementação do 2º Plano Nacional de Direitos Humanos;

22

Diálogo nacional (cultural, religioso);

Criação de uma lei para as minorias nacionais;

Estratégia para economia social;

Acordos entre o estado e o setor voluntário.

O 2º Plano Nacional de Direitos Humanos 2006-2009

O 1º Plano Nacional de Direitos Humanos 2002-2004 foi adotado

nove anos depois da recomendação da Conferência Mundial de Direitos

Humanos de Viena em 1993. O monitoramento e a avaliação do 1º Plano

contribui para a elaboração do 2º Plano Nacional de Direitos Humanos

2006-2009 adotado pelo governo e apresentado no Parlamento em março

de 2006.

O 2º Plano é composto de duas partes: um estudo sobre a situação

dos direitos humanos na Suécia em 2005 e o plano de ação para os anos de

2006 a 2009. A sua elaboração baseou-se na avaliação do 1º Plano, nas

recomendações internacionais e nas opiniões dos grupos de referência.

O processo de consulta aos grupos de referência mobilizou quase

200 atores, dentre os quais se destacam partidos políticos, autoridades

nacionais, conselhos dos condados e municípios, universidades e conselhos

universitários, sindicatos e organizações de empregadores e organizações

não-governamentais (350 ONG’s das áreas de direitos humanos, saúde,

educação, pessoa com deficiência, etc).

O objetivo de longo prazo do 2º Plano é “assegurar o respeito total

aos direitos humanos na Suécia”. Para que esse objetivo seja alcançado, é

crucial elevar a educação e a conscientização em direitos humanos e

melhorar a coordenação dos esforços para proteger e promover os direitos

humanos.

O Plano foca na não-discriminação e aborda as seguintes áreas:

minorias nacionais, os direitos das crianças, direitos econômicos, sociais e

culturais (trabalho, moradia, saúde, educação), violência contra a mulher,

cumprimento da lei, asilo e migração e direitos políticos.

Toda a administração pública na Suécia está envolvida na

implementação do Plano. As agências receberam a atribuição de educar as

pessoas em direitos humanos e foi delegada aos conselhos de condados e

municípios a transferência de conhecimento sobre direitos humanos. Além

disso, foi estabelecida uma Delegação de Direitos Humanos, agência

23

temporária que deverá assessorar o governo, os conselhos de condados, os

municípios e as agências no que diz respeito à disponibilização de

treinamento e ferramentas que garantam a implementação do Plano.

O esforço de conscientização e educação em direitos humanos deve

considerar as escolas e educação superior, a administração pública, o

público, informação e diálogo em direitos humanos, informação em

diferentes línguas e para pessoas com deficiência e um website de direitos

humanos.

Há uma comissão interministerial responsável pelo acompanhamento

da implementação do plano. Em 2008, haverá um seminário de

monitoramento com os grupos de referência e deverá ser publicado um

relatório de monitoramento em março de 2010, ano em que será realizada

a avaliação do plano.

Melhorando a democracia: retrospectiva e algumas reflexões.

A Suécia começou a se preocupar com as questões democráticas

devido à redução na participação eleitoral, na confiança do povo em

relação à política e aos políticos e na participação das pessoas na política.

Diante disso, foi instituída uma comissão composta pelo governo, partidos

políticos e cientistas, que realizou reuniões em todo o país para incorporar

os interesses locais. Em 1998, foram criados o Ministério da Democracia e

uma agência especial, que trata das questões eleitorais.

Para aumentar a confiança das pessoas na política, a administração

pública deve funcionar (eficiência) e ser orientada para o cidadão, com foco

na transparência. Quanto à participação social na política, foram adotadas

medidas as seguintes medidas:

Criação dos embaixadores da democracia antes das eleições que

visitavam as casas das pessoas, para aumentar a participação dos

imigrantes;

Mudanças na legislação para possibilitar a participação das pessoas

com deficiência;

Educação dos servidores públicos e dos políticos;

Conscientização da sociedade.

24

Portanto, o tratamento da democracia se restringiu na participação

política e não abordou aspectos como educação e gênero, porque já estão

funcionando. O resultado alcançado com as intervenções foi um maior

diálogo entre municípios e partidos políticos.

As lições aprendidas com esse processo foram:

Nunca subestime a resistência dos diferentes grupos políticos. A

necessidade de mudança deve estar assimilada pelos grupos de

interesse, pois o poder gera conflito de interesses;

As mudanças democráticas são de longo prazo;

O governo deve estar ciente do que se pode melhorar, pois as

pessoas criam expectativas e não se pode iniciar uma ação quando

não se sabe se há condições de alcançar os resultados esperados.

Diante disso, as áreas importantes para uma mudança democrática

são:

Educação: não garante a participação democrática, mas ajuda;

Intercâmbio de experiências: espaços para encontro das pessoas;

Confiança: dar às pessoas uma razão para acreditar na política;

Efetividade da administração pública: cumprimento das metas

estabelecidas;

Participação política.

25

O papel do Gabinete de Ouvidoria Parlamenta – a supervisão das

autoridades públicas

Histórico da Instituição

A ouvidoria na Suécia foi instalada em 1810, quando o poder do rei

foi divido com o Parlamento (Riksdag). O rei devia indicar o chanceler da

justiça (o ombudsman real) e o Parlamento seu próprio ombudsman

parlamentar. A principal finalidade do ombudsman parlamentar era

proteger os direitos dos cidadãos estabelecendo uma agência supervisora

que fosse completamente independente do poder executivo.

Logo após a Suécia, a Finlândia criou uma ouvidoria, e há uma

distinção entre as instituições de ouvidoria nos diferentes países.

Instituições francesas utilizam a ouvidoria como mediação do governo com

o cidadão, na Espanha o “Defensor del Pueblo” tem trabalho e metodologia

diferente.

Competências

Inicialmente, o papel de um ombudsman parlamentar podia ser

caracterizado como aquele de um prosecutor (advogados que possuem um

grau de conhecimento da lei e são reconhecidos como profissionais legais

pela corte e que podem representar o estado – como são os procuradores

no Brasil).

Atualmente, o ombudsman parlamentar na Suécia deve certificar-se

de que o governo e as agências de governo local e as cortes seguem a lei

sueca, trabalhando com queixas que os cidadãos lhes emitem. Além dessas

queixas, o órgão tem o poder de iniciar investigações por iniciativa própria

com base em artigos divulgados na mídia, por erros cometidos pela

administração e se a denúncia anônima for consistente, e podem

recomendar soluções aos procedimentos adotados pelos órgãos públicos.

Estrutura

Na Suécia, há quatro ombudsman eleitos pelo Parlamento, que

trabalham com 5 a 7 investigadores, cada um compondo um total de 55

servidores no órgão. Os investigadores são substituídos a cada seis anos e

26

geralmente foram ocupantes de cargo de juiz. Os ministérios, as agências,

os condados e os municípios não possuem serviços de ouvidoria,

entretanto, em Estocolmo, existe um conselho que controla o atendimento

de saúde na capital.

Forma de Atuação

Atuam basicamente sobre as agências públicas, não atuando sobre o

Primeiro Ministro e seu Ministério que são controlados por comissão

específica do Parlamento, principalmente sob o aspecto político.

Geralmente nas inspeções in loco, verifica-se documentos, inspeciona-se a

qualidade do serviço, o comportamento dos funcionários e a existência de

divergências sistêmicas e estruturais dos serviços.

Se for identificada a ocorrência de crime por parte de um servidor

público, o ombudsman possui um procurador que faz a acusação à justiça e

recomenda as sanções criminais cabíveis, em relação às sanções

disciplinares o servidor é submetido a um conselho de trabalhadores e

autoridades, podendo ser penalizado com um aviso público, a redução dos

vencimentos e até a perda do emprego.

O resultado das inspeções é público, divulgando o nome do servidor

nas declarações e informando como a ação deveria ter sido conduzida

corretamente, assim a ouvidoria atua como um guia para o futuro, pois os

demais servidores tomam ciência de como proceder em situações análogas.

O trabalho da ouvidoria pode resultar na necessidade de modificação da lei

para que seja incluído novo dispositivo, ou anulados outros, em função de

conflitos legislativos.

Resultados

O ombudsman parlamentar da Suécia recebe em média 6.000

queixas por ano, com um acréscimo de 10% em relação ao exercício de

2005/06, devido principalmente à utilização da internet para acesso ao

órgão, e realiza aproximadamente 100 ações por iniciativa própria ao ano.

Do total de queixas, 80 a 85% são encaminhadas às agências

públicas para apuração, com uma média de 30 dias para a resposta à

ouvidoria pois 35% são resolvidas por contato telefônico; de 10 a 15% o

resultado é favorável ao cidadão. Aproximadamente 50% deixam de ser

27

atendidas considerando que trabalham com um prazo de prescrição de dois

anos, sendo que o atraso está relacionado com a tarefa após o resultado da

apuração que é o de elaborar relatórios.

As diferenças no sistema de ouvidoria entre o Brasil e a Suécia são

significativas e perfeitamente justificadas, pois as dimensões brasileiras

inviabilizam a centralização praticada pelo sistema sueco. Como exemplo,

em 2006, somente no Departamento de Ouvidoria Geral do SUS do

Ministério da Saúde foram recebidas 6.322.854 ligações telefônicas que

geraram 15.504.203 informações prestadas, e juntamente com outros

meios de contato produziram 14.042 demandas para outros órgãos, o que

demonstra a conscientização do povo brasileiro em utilizar os instrumentos

de ouvidoria como forma de garantia de direitos.

Destaca-se nas competências da ouvidoria sueca o poder de

investigação e recomendação de punição, que no Brasil são

responsabilidades de órgãos específicos. A disseminação de informação e a

maturidade política da população são fatores preponderantes da

participação social no controle das autoridades públicas, fatores que no

Brasil são incipientes se considerarmos as dificuldades decorrentes da

exclusão digital e das grandes distâncias, e se consideramos ainda que faz

apenas 18 anos que adotamos o sufrágio direto comparado com os 200

anos de Parlamento sueco.

As regiões e os municípios da Suécia e o papel da Associação Sueca de Regiões e Autoridades Locais (SALAR)

A Constituição da Suécia em seu artigo 1º estabelece que a

democracia está baseada na autonomia regional e local, inclusive com

capacidade de arrecadação de tributos e liberdade de determinação dos

valores das taxas. A tabela abaixo apresenta as responsabilidades das

esferas de governo:

28

ESFERA RESPONSABILIDADE

Governo Federal

Política Externa

Previdência

Polícia

Educação de Nível Superior

Condados Saúde Pública

Transporte Intermunicipal

Municípios Cuidados com as Crianças

Tratamento de Lixo e Meio Ambiente

A receita do município é composta de 69% do imposto sobre a renda,

14% de subsídios (1/5 destes são despesas pré-determinadas), e o restante

é em função de suas próprias taxas.

A Associação Sueca de Regiões e Autoridades Locais (SALAR)

representa os 20 condados (county councils) e os 290 municípios

(municipalities) nos assuntos tratados pelos ministérios e pelo Parlamento

e visam melhorar as propostas em discussão.

A Associação é constituída de 450 voluntários e é custeada com taxas

pagas pelos seus membros o que a torna independente do Governo Federal

e do Parlamento. As decisões são tomadas por um conselho eleito pelos

políticos municipais.

Os principais assuntos tratados atualmente são:

A reavaliação da divisão dos condados que está em debate faz 3 anos

– reduzir o número de condados de forma que cada um possua uma

população de 1 a 2 milhões de habitantes com um hospital, e uma

universidade, pois a divisão atual está baseada em um estudo de

1650, a distância entre os habitantes está diminuindo e as estruturas

estão muito pesadas;

O princípio de autodeterminação da aplicação dos recursos (decisão

sobre a aplicação do 1/5 citado anteriormente);

A possibilidade dos municípios negociarem sobre os acordos centrais

com os sindicatos, pois estes se relacionam diretamente com os

ministérios e o Parlamento;

Estudar a participação dos municípios em relação aos diversos

setores da economia;

29

Facilitar a cooperação entre os municípios nas áreas de atuação de

sua responsabilidade.

Atualmente, a associação tem que acompanhar o desenvolvimento

dos trabalhos em Bruxelas, onde as decisões da União Européia são

tomadas, considerando que as normas lá emanadas influenciam na

legislação dos países membros, afetando assim as atividades desenvolvidas

nos condados e municípios.

Seu maior desafio é a homogeneização do discurso, pois o presidente

é conservador e a estrutura da organização reflete a estrutura política do

país, que agora está composta pela coalizão dos principais partidos

políticos.

O papel das autoridades locais no sistema sueco de educação

As metas e normas gerais são determinadas pelo Parlamento por

intermédio da lei de educação, inclusive o currículo escolar, e está baseada

na autonomia local. Há escolas administradas pelos municípios e outras

independentes sob administração privada competindo entre si, mas ambas

são custeadas por recursos públicos, sendo que os pais tem liberdade de

escolher o tipo de escola que seus filhos desejam freqüentar.

O ensino tem início na pré-escola que perdura até o sexto ano de

vida, onde 83% das crianças estão matriculadas. Nessa faixa etária, 87%

das crianças freqüentam a escola municipal e 13% freqüentam a escola

independente.

O ensino básico tem início aos 7 anos e termina aos 15 anos, onde

91% estão matriculados na escola municipal e apenas 9% estão

matriculados nas escolas independentes. O ensino médio, que abrange

jovens de 16 aos 19 anos, só é disponibilizado por escolas municipais, onde

são lecionadas as aulas vocacionais, ou seja, ensino com ênfase no mercado

de trabalho nas seguintes áreas: recreação de crianças; energia; veículos;

construção; artes e eletricidade.

Nos casos em que as crianças têm que se deslocar de uma localidade

para outra, os recursos necessários para custear seus estudos também são

transferidos, assim é que os municípios elaboram seu planejamento para a

educação levando em consideração os seguintes dados:

30

O atual número de alunos;

A necessidade de transporte dos alunos;

A quantidade necessária de recursos financeiros;

A opinião local dos habitantes;

Os programas de governo;

A opinião dos outros municípios.

A educação na Suécia tende a sofrer uma reforma em diversas áreas

das quais se destacam: aumentar o número de escolas independentes;

aumentar o número de salas de aula para educação vocacional; e

desenvolvimento de auto-avaliação da escola e do sistema de educação.

Os desafios que justificam essas reformas é o fato de 12% das

escolas não adotarem cronograma para as matérias, pois apenas estipulam

a carga horária, e a população defende que o aluno faça os exames quando

estiver pronto, além disso, não há dialogo entre os professores dos

diferentes níveis de ensino.

A nova lei da educação deverá ser capaz de solucionar os problemas

com o Governo Central em relação ao sub-financiamento do município,

como o fato de que os municípios são obrigados a ter um pedagogo para

atender as questões de gênero, pois alegam que não tem problemas com o

ensino especial e que isto só necessita constar do currículo escolar.

Os princípios do sistema sueco de equalização das finanças dos municípios

e regiões

O principal fator que motivou a Suécia a estabelecer um sistema de

equalização das finanças dos municípios e regiões, implantado em 1996, foi

a reforma das fronteiras em decorrência da movimentação da população da

área rural para a área urbana gerando maiores despesas aos municípios

que recebiam a população migrante.

Diante disso, o governo sueco elaborou uma forma de calcular a taxa

de arrecadação de impostos per capta do nível federal que mede a

capacidade de determinado poder público de arrecadar impostos em

relação ao número de habitantes e que serve de base para o cálculo da taxa

dos municípios. Atualmente, os municípios com maiores dificuldades em

função de suas características geoeconômicas têm uma taxa de capacidade

31

de arrecadação per capta de 100 %, enquanto nos mais ricos essa taxa é de

300%.

A sociedade sueca paga os impostos diretamente na fonte e depois

são transferidos aos municípios pelo sistema de equalização, que reduz as

desigualdades na qualidade de vida dos cidadãos suecos.

Diversos são os fatores que influenciam no cálculo do valor a ser

distribuído aos municípios, tais como: a média salarial per capta; a

estrutura etária dos cidadãos: a quantidade de habitantes; o tipo de

atividade econômica praticada, o número de escolas, dentre outros. Dessa

forma, os municípios com maior número de creches e de mulheres idosas e

com maior volume de trânsito são os municípios mais caros para o governo.

Como exemplo, o sistema de equalização ajudou a reduzir o valor médio

gasto por habitante na educação. Antes do processo de equalização,

gastava-se SEK 75.000,00 por habitante/ano e, atualmente, o valor se

encontra no patamar de SEK 36.000,00.

Na média um município sueco estabelece uma carga tributária de 21

a 22%, enquanto a carga tributária nacional está em torno de 32 a 33%.

Até 2003, o nível estipulado para o qual os municípios deveriam contribuir

para o sistema de equalização era de 90% da taxa nacional e foi

gradativamente sendo aumentado, de forma que, em 2005, dos 54

municípios que estavam acima daquele nível, somente 13 municípios com

115.000 habitantes estão acima do nível de 115%, e direcionam SEK 3,4

bilhões para os demais municípios abaixo desse nível. Em 2003, dois

condados estavam acima do nível e, desde 2005, apenas um está acima de

110% colaborando com SEK 2,2 bilhões.

Conforme gráfico abaixo, no exercício de 2005, foram redistribuídos

SEK 59,9 bilhões, dos quais SEK 55,2 bilhões eram contribuições do

Governo Federal, e assim divididos: SEK 45,0 bilhões para os municípios e

SEK 14,9 bilhões para os condados.

32

Diálogo entre os cidadãos e as autoridades locais suecas

Os municípios são dotados de conselhos que decidem a respeito do

desenvolvimento das comunidades, sobre o emprego, como prover os

serviços e sobre a supervisão da autoridade local. Nos conselhos, os temas

são debatidos em comissões nas quais as pessoas e as empresas afetadas

podem debater os assuntos.

Embora existam 40.000 políticos trabalhando nas localidades, a

população tem afirmado que necessita de um maior diálogo com os

gestores municipais, pois a facilidade e o excessivo uso de ferramentas de

contato com o nível central e com sindicatos, em especial a internet, tem

feito com que a autoridade nos municípios não seja acionada. Não há uma

sistemática ideal para abordagem entre o prefeito e a comunidade, tão

pouco existe a difusão de boas práticas de gestão nesse sentido.

Influenciando a política de ambiente na Suécia. Trabalhando com a dimensão Européia.

A maior associação de preservação do meio ambiente da Europa,

fundada em 1909, além de trabalhar com o tema na Suécia, tem forte

influência na União Européia e está presente em todos os continentes, seja

por meio de atuação direta, seja por financiamento e/ou parceria com mais

de 50 instituições congêneres. Entidade sem fins lucrativos, a Sociedade

Sueca de Conservação da Natureza tem o seu Presidente, que é Doutor em

33

115

100

Taxa de Capacidade %

Municípios1-290

SEK 45 bilhõesGoverno Federal

SEK 3,4 bilhões

Sistemas Ambientais e Energia e trabalha em regime de dedicação

exclusiva, além de 70 outros empregados – 50 na sede, 10 em Gotemburgo

e 10 em outras localidades. Tem uma unidade em cada um dos municípios e

representação regional em todos os condados.

Tem como estratégia principal, visando a se manter na ordem do dia,

a participação em debates na TV e o trabalho investigativo cujo objetivo

central seria o desenvolvimento de ações consentâneas com os temas

abaixo:

Conservação – Preservação da Natureza, proteção de áreas virgens e

manejadas;

Proteção da saúde pública, permitindo que as pessoas enxerguem

árvores, com o objetivo de visualizarem o verde que

comprovadamente é a cor que mais satisfaz os nossos olhos;

Aumentar a democracia de baixo para cima;

Conexão cidades/natureza;

Contra produtos químicos não degradáveis;

Ajudar os consumidores a fazerem opção por produtos que não

tragam malefícios ao meio ambiente;

Adoção do selo de qualidade (selos ecológicos);

Incentivar as crianças a irem aos bosques, que o verde esteja

próximo de onde moram as pessoas; e,

Publicação de revista sobre o tema.

O orçamento para 2007, cerca de 20 milhões de dólares, é financiado

majoritariamente pelos seus associados, atualmente em torno de 170 mil

membros contribuintes – tomando como parâmetro, equivaleria a 3,5

milhões de pessoas no Brasil. No entanto, o governo sueco historicamente

financia ¼ dos projetos desenvolvidos pela associação e que são de

interesse específico do mesmo.

A tentativa de influenciar o Parlamento está respaldada pela tradição

antiga de movimentos populares na Suécia, pela via do consenso. A

associação conta também, com membros experientes oriundos de outros

segmentos, tais como igrejas, trabalhadores, associação de jovens, etc.

A associação tem participação informal em todas as comissões do

Parlamento. Às vezes, participa formalmente de algumas delas.

34

Atualmente, o maior lobby é para duplicar os recursos voltados para o setor

floresta.

O trabalho dos associados é voluntário, cerca de 6 mil pessoas

participam das atividades da associação despendendo de 10 minutos a 10

horas de trabalho semanal. O trabalho de fiscalização da entidade é

facilitado, pois existem competências institucionais claras, por exemplo, no

que se refere ao manejo do lixo, os municípios são responsáveis pelo seu

tratamento, sendo que os produtores têm responsabilidade sobre o seu lixo

– pneus, alumínios, papéis, etc. São responsáveis coletivamente pela

reciclagem, atualmente em torno de 90%.

A Associação faz avaliações sistemáticas da atuação dos políticos no

tema meio ambiente, no que se refere às promessas e ao cumprimento das

mesmas. Atualmente, os políticos conservadores são os piores avaliados,

pois votaram contra tudo que se referia ao meio ambiente. Afirmam que, na

visão dos conservadores, mudanças climáticas têm a ver com o destino

humano.

Na ótica da Associação, os transgênicos não se apresentam como a

maior ameaça ao meio ambiente, embora acredite que é melhor diversificar

os produtos do que modificá-los geneticamente. Considera que a produção

atual de alimentos no mundo é suficiente e que a questão da fome é em

razão de logística inadequada.

Maneiras de Influenciar a Política Social e as Decisões Governamentais

A constituição de sindicatos na Suécia, em toda sua história não

visava somente a metas sindicais, sobretudo a igualdade social e

econômica. A Confederação Sueca de Sindicatos (LO), que já teve vínculo

muito estreito com o Partido Social-Democrata (PSD), atualmente está mais

afastada.

Em termos de organização social na Suécia, 80% dos chamados

colarinho azul e 70% do colarinho branco são participantes de sindicatos. A

LO representa muitos trabalhadores, por isso supõem que a sociedade

sueca como um todo tem que ouvi-la. Tenta-se influenciar o Partido Social-

Democrata. Muitos dos membros desse partido são ativistas sindicais.

A imprensa sindical tem um papel muito importante, conta com a

revista LO – nacional - e uma revista para cada uma das 15 federações

35

afiliadas. No início do século XIX, os sindicatos fundaram o PSD – voz no

mercado de trabalho e no Parlamento.

Não existe na Suécia tradição de grandes movimentos. Procuram

influenciar nos bastidores. No entanto, recentemente foram feitas

manifestações em todo o país contra a proposta do governo de reduzir o

percentual do seguro-desemprego.

O sindicato não tem programas sociais para seus filiados, trata-se de

uma atribuição do governo. A preocupação central da LO é apresentar

propostas para melhoria geral da sociedade. No entanto, hoje a relação

com o governo não é muito boa, pois se trata de governo de centro-direita.

Tomando como base as informações, não muito esclarecedoras,

prestadas pelo Sr. Mats Eriksson, representante da LO e a partir da

literatura, podemos inferir que, no resto da Europa, quando os social-

democratas participaram de governos de coalizão criados para combater a

crise que se instalou no interstício entre a primeira e a segunda grandes

guerras, às vezes apoiando iniciativas de seus aliados conservadores, na

Suécia, a social-democracia formou um governo no auge da crise, sob sua

liderança e com um programa inédito e bem sucedido de promoção do

crescimento, do pleno emprego e do bem-estar social.

O Partido Social-Democrata tornou-se hegemônico na Suécia e,

assim, pôde realizar as progressivas reformas, atingindo seus objetivos

socialistas fundamentais em poucos anos. O sistema previdenciário

implementado pelos social-democratas suecos ao longo dos anos mostra-se

eficiente, abrangendo aposentadoria, pensões, assistência à saúde e outros

benefícios sociais. Desta forma, não há muito espaço para uma política

sindical voltada ao confronto, ou mesmo para reivindicações de melhorias,

pois aparentemente não há insatisfação quanto a esse aspecto. Ainda, como

reforço, a LO que é majoritariamente a representante da classe

trabalhadora sueca é umbilicalmente ligada ao partido Social-Democrata,

que historicamente é hegemônico. Portanto, praticamente não há oposição

política, tampouco um contraditório mais consistente.

A Comunicação Social como Instrumento de Controle Social dos Assuntos

do Estado: A Experiência do mais respeitado Jornal da Suécia.

O direito de acesso à informação pública apareceu pela primeira vez

na Lei de Liberdade de Imprensa da Suécia, em 1766. Apesar disso, foi

36

apenas em 1949, que tal princípio passou a ser adotado explicitamente pela

Constituição sueca.

Constitui um direito fundamental de cada indivíduo participar e

exercer influência na evolução da sociedade. Todas as pessoas têm direito

a ser informadas e conhecer as atividades do setor público, a exprimir

livremente as suas opiniões, a aderir a organizações e partidos políticos e a

votar em eleições livres.

Acredita-se que essa Lei de Imprensa tenha sido a inspiradora do

preceito contido na Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, de 26

de agosto de 1789, proveniente da Revolução Francesa que diz, no artigo

15 que “A sociedade tem o direito de pedir a qualquer agente público,

contas de sua administração”. Portanto, mesmo que a Declaração não

trouxesse explícita a garantia de efetivo acesso a todos os documentos

públicos, inclusive suas contas, apresentava o princípio da transparência.

Em termos de liberdade de imprensa, de expressão e respeito aos

direitos do cidadão, a Suécia é um celeiro de inovações. Como exemplo, a

figura do Ombudsman, que surgiu no século 19, não com o objetivo

específico de trabalhar em meios de comunicação, mas, como defensor do

povo em gera, e depois surge como defensor de leitores junto à imprensa,

também, no início do século 20. Outra novidade, a auto-regulamentação da

Imprensa, surgiu na Suécia em 1916 por meio do Conselho de Imprensa.

A Suécia tem quatro leis constitucionais: a forma de governo, a

ordem de sucessão, a liberdade de imprensa e a liberdade de expressão.

Apesar de ser uma nação onde a democracia é exercida quase que na sua

plenitude, criou-se uma lei que proíbe a publicidade dirigida às crianças.

Elas estão proibidas inclusive de participar dos comerciais. Isso denota que

a liberdade de imprensa não pode ser um instrumento que prevaleça sobre

o direito e a proteção das liberdades de outros de segmentos sociais, como

por exemplo, as crianças.

Todo esse aparato legislativo e a tradição antiga do controle social

da imprensa, aliado ao grande número de famílias leitoras de jornais

impressos, - em torno de 82% das famílias assinam jornais – contribui

decisivamente para que esse controle seja exercido na Suécia, em grande

dose. Inclusive, a transformação social rápida e profunda que ocorreu na

Suécia - população rural para população industrial - somente teve êxito na

quantidade e qualidade tendo como auxiliar a mídia livre e responsável.

37

O sistema de educação na Suécia e suas relações com o Governo central e

os municípios

Este tópico trata do sistema educacional sueco, em especial

relacionado à educação infantil, ao nível compulsório – correspondente ao

nosso Ensino Fundamental, e à educação secundária. O foco sobre esses

níveis ocorreu devido às relações institucionais entre governo central na

Suécia e municipalidades. De qualquer modo, são também abarcadas

questões relacionadas ao Ensino Superior, bem como sobre Educação de

Jovens e Adultos e Ensino à Distância.

Nesse sentido, a educação escolar que compreende desde a

educação infantil até o secundário é responsabilidade das municipalidades

e o nível obrigatório é o correspondente ao Ensino Fundamental. No que

tange à Educação Infantil, 83% das crianças já vão para a creche a partir

do 1º ano de idade. De qualquer forma, a pré-escola é uma forma não-

compulsória de educação dentro do sistema escolar público. As

municipalidades têm a obrigação de oferecer às crianças uma vaga até os

seus 6 anos de idade – quando inicia o nível compulsório. O programa pré-

escolar apresenta um mínimo de 525 horas por ano.

Na educação compulsória, a ser freqüentada regularmente entre os 7

e 16 anos de idade, existem várias disciplinas obrigatórias. Dentre elas,

destacam-se a de Tecnologia, que trata do funcionamento de máquinas,

motores, com foco em ciências naturais, e a de Civismo, que lida com

aspectos e formação da sociedade, democracia, fatos básicos sobre o

município e o condado, dado o contexto histórico e geográfico. Há também

a disciplina que versa sobre trabalhos têxteis, em madeira e metais, bem

como a oferta de outros idiomas, além do sueco e do inglês.

A instituição privada (ou escola independente) tem a possibilidade de

um currículo diferenciado da pública, desde que atenda aos objetivos

básicos demandados das escolas municipais. As escolas independentes

geralmente têm uma abordagem pedagógica diferenciada, considerando

ainda orientações lingüísticas e/ou étnicas.

Observa-se que um dos princípios do sistema escolar na Suécia é a

sua descentralização. São as escolas municipais, por exemplo, que

decidem quando os alunos aprendem um determinado assunto. E, uma vez

mais, os municípios têm a obrigação de oferecer uma vaga no sistema.

38

Nesse nível escolar, estão incluídas, além das regulares, as escolas

especiais e as Sâmi.

Há, entretanto, algumas diferenças de gestão e/ou estruturação

dessas. No caso do ensino compulsório ofertado para o povo Sâmi, os 6

primeiros anos de escola são obrigatórios e devidamente integrados com a

sua realidade e cultura. A educação especial, que é ofertada quando da

impossibilidade de alguns alunos com deficiência não conseguirem assistir

às aulas em sistema regular, não é administrada pelo município, mas pelo

governo central. E essa educação apresenta um tempo maior que o regular,

sendo de 10 anos.

Quanto ao nível secundário, toda municipalidade na Suécia deve

oferecer aos estudantes esse nível de educação, não compulsório e

correspondente ao nosso Ensino Médio. Os estudantes têm o direito de

escolher qual escola a freqüentar. Isso inclui as escolas independentes que,

mesmo que não existam no município em que o aluno reside, são obrigadas

a oferecer transporte para que o aluno assista a suas aulas, como também

pagar a mensalidade da escola. Segundo o Ministério da Educação da

Suécia, 15% dos alunos nesse nível estudam em escolas independentes.

No que diz respeito ao currículo da educação secundária, há diversos

cursos profissionalizantes, incluindo os ligados à assistência médica básica,

mecânica, programação de computadores, dentre outros. O município

também tem a obrigação de auxiliar o aluno a encontrar uma atividade

dentro do mercado de trabalho. Também é possível combinar horário de

trabalho com horário de aula.

O direito a esse nível de ensino, garantido integralmente aos alunos,

vai até os 20 anos de idade. Após isso, há diversos tipos de educação

secundária para adultos. O nível médio regular sueco proporciona ainda

aos alunos um currículo no qual elementos profissionalizantes estão

fortemente presentes, além de prepará-los para o nível correspondente ao

ensino superior brasileiro.

Se, após o aluno completar 20 anos, não houver terminado o nível

compulsório ou secundário (geralmente esse último), ele pode freqüentar a

educação para jovens e adultos municipal. Para essa modalidade de ensino,

não há ofertas dentro de escolas independentes. Nessa modalidade,

freqüentam também imigrantes, em especial para aprender o idioma sueco.

Uma vez mais, os municípios têm a obrigação de oferecer essa modalidade

aos alunos.

39

Há também as chamadas “folk high schools” e associações de

voluntários de estudos. Para a modalidade de educação de jovens e adultos,

há ainda um programa de educação suplementar, que vai de 6 meses a um

ano, geralmente. É um tipo de re-qualificação, que pode treinar o pessoal

no local do trabalho. Para essa educação, o pré-requisito é a educação

secundária completa. O nível terciário ou superior compreende 40

instituições públicas universitárias. A partir de 2007, o Parlamento proporá

uma entrada mais seletiva a essas instituições.

Por fim, há ainda uma política forte contra “bullying” – assédio

moral, dentro do sistema escolar. Nas escolas, há um conselheiro que

encaminha e está preparado para lidar com o assunto. A educação à

distancia – EAD, encontra-se mais relacionada com o nível secundário, além

de algumas instituições de ensino superior que apresentam alguns cursos

nessa modalidade em cidades como Pequim (China) e Riad (Arábia Saudita)

A União Nacional Sueca do Povo Sâmi.

O povo Sâmi é indígena e vive do comércio relacionado à carne de

rena e turismo sustentável. Mora principalmente nas regiões setentrionais

da Noruega, Suécia, Finlândia e da península de Kola, na Rússia. É um dos

maiores grupos indígenas. Estimam-se cerca de 70.000 pessoas

pertencentes ao povo Sâmi nesses países.

Na Suécia, existem 51 aldeias – sendo 32 na parte setentrional do

país, com 4500 Sâmi registrados como donos de rena (lá, existem 230 mil

dessas). Os Sâmi são os únicos que detêm o direito de serem donos de

rena. Outras atividades econômicas comuns são a pesca, o artesanato, além

do turismo.

O Estado sueco não reconhecia o povo Sâmi como indígena até 1977.

Em 1998, o então ministro para a agricultura e assuntos indígenas, Annika

Åhnberg, pediu perdão ao povo Sâmi, em nome do governo, pela maneira

como os trataram ao longo do tempo. No passado, as crianças Sâmi eram

separadas das crianças com outras ascendências, em “escolas para

nômades”. Acreditava-se que os Sâmi não podiam ir a escolas “normais”,

porque se considerava que eles não saberiam comer de garfo e faca, não

saberiam viver em casas ditas normais. Isto é, que eles seriam incapazes de

compreender a civilização ocidental.

40

E, quando os Sâmi conseguiam ir à escola para “não-nômades”, eles

perdiam o direito de terem renas. Viviam, portanto, em um limbo, sendo

considerados pelos suecos “melhores” que os nômades, mas nunca à altura

do cidadão Europeu “civilizado”.

Atualmente, apesar do fato de que há um fortalecimento da

(re)construção da identidade Sâmi, houve pouca mudança, em termos

políticos. O formato do Parlamento Sâmi, por exemplo, é controlado pelo

Parlamento sueco. Os Sâmi ainda não têm uma representação política no

legislativo sueco. A região da Lapônia, que foi considerada pela UNESCO

como patrimônio mundial em 1996, devido a sua biodiversidade, seu

significado histórico e a sua relevância ao povo Sâmi, não foi tratada

diretamente com o povo Sâmi. E a sua área protegida é quase descontínua

devido a uma hidrelétrica lá construída.

Segundo uma representante dos Sâmi, a mídia não escreve porque

não tem conhecimento sobre os Sâmi e que é necessário um canal de

comunicação mais efetivo e consistente. Por fim, estudos de impacto

ambiental e de fortalecimento ambiental na região deveriam ter a

participação dos Sâmi na formulação das políticas públicas afetas.

Os atores e o financiamento do sistema sueco de saúde.

O atendimento básico de saúde representa uma obrigação do

governo do condado, que conta com 11% da arrecadação tributária.

Ademais, os custos referentes à saúde e assistência médica representam

algo acima de 9% do PIB.

Como indicadores gerais de saúde, tem-se que a expectativa de vida

na Suécia é de 82 anos para mulheres e 78 para homens. A taxa de

mortalidade é de 2 crianças em 1000 nascidos vivos.

Há 21 conselhos nos condados, bastante variáveis, em termos de

população e oferta de serviços. Gottland, o menor, atende a 50 mil pessoas

e o maior, Estocolmo, a 1,8 milhão. Esses conselhos do condado são

responsáveis por organizar os seus serviços, a fim de que cada cidadão

possa usufruir de um adequado tratamento. Há também normas para dar

liberdade às municipalidades e condados para organizar a oferta dos seus

serviços de saúde.

O atendimento correspondente a baixa complexidade é

descentralizado, encontrando-se os de média e alta complexidade nos

41

grandes centros. Há nove hospitais regionais, 70 hospitais nos condados e

mais de 1000 centros de saúde. Ao contrário do Reino Unido, a Suécia não

dispõe de um serviço de saúde tipo “Médico da Família”, seguindo o

atendimento do posto de saúde direto para um hospital.

Dentre os novos pontos para saúde, o antigo secretário apontou para

a mudança no perfil das doenças, dado o envelhecimento da população, e a

realização de novos estudos médicos e medicamentos. Esses medicamentos

estarão cada vez mais caros, uma vez que, dada a avaliação de genótipos,

eles serão cada vez mais individualizados.

Ainda sobre o envelhecimento da população, tem-se que 18% dos

atendidos têm acima de 65 anos, mas 80% dos recursos saúde seguem para

esse público. Com a tendência de taxas de natalidade decrescentes, urge,

como em outros países, considerar a situação atuarial para o devido

atendimento de saúde. Existem projetos de migrar os mais ricos para o

setor privado de saúde, bem como uma reforma previdenciária, que

considere as novas expectativas médias de vida. Mas, é necessário que um

dos princípios levados em conta para o sistema de saúde sueco se

mantenha: a garantia da qualidade do serviço prestado. Isso leva em conta

desde o preparo de um médico, até prazos máximos para atendimento

médico. No caso de uma cirurgia na Suécia, o tempo de espera máximo é

de 3 meses.

Em contrapartida, até os 19 anos do cidadão, tudo é gratuito em

termos de atendimento de saúde na Suécia, até o odontológico. Após essa

idade, 60% do tratamento são pagos pelo indivíduo. Mas, após o dispêndio

individual de 1500 coroas/ano, essa pessoa arcará com 15% do tratamento,

com o Estado se responsabilizando pelo restante.

Com tudo isso, considera-se que os condados são pequenos para essa

estrutura e previsões. Inclusive, em termos regionais, o norte da Suécia

não tem um sistema de medicina privada. E, a fim de minimizar esses

impactos, existe a possibilidade de redução desses condados, portanto,

ficando entre 6 e 9, prevendo-se essa nova divisão para meados da próxima

década.

O seguro-desemprego na Suécia é de até 2 anos e o controle de

informações de saúde do indivíduo é realizado mediante um cartão, que ele

recebe ao nascer. Nesse cartão, constam informações como o seu sexo,

além da naturalidade. Os direitos do cidadão também estão garantidos pela

42

presença de um sistema de defesa de seus direitos, personificado pela

figura do “ombudsman”.

2.2. Alemanha

Introdução ao sistema político na Alemanha (federalismo alemão) e

interesses organizados e acesso ao processo político

A Alemanha é uma democracia constitucional federal, cujo sistema

político foi criado com a constituição de 1949, chamada Grundgesetz (Lei

Básica). Na sua democracia representativa, a política deve garantir aos

cidadãos uma vida digna (Estado Social).

A Alemanha possui 16 estados federados e cada um possui seu

próprio governo, tribunal confederado e capital. Mas no que se refere à

legislação, as leis nacionais se sobrepõe às leis federais. Os vários níveis

que compõem o federalismo alemão foram criados no sentido de evitar

concentração numa só instância.

Há 18 anos, o voto, na Alemanha, é direto, livre, igualitário e secreto.

As eleições municipais estão também consagradas na Constituição do país.

Uma das principais características do sistema político-eleitoral alemão é a

existência de várias coligações, já que o eleitor tem 2 votos: um que vai

para o candidato e outro que vai para o partido político.

O Presidente, na Alemanha, é o chefe de Estado e é eleito para um

mandato de 5 anos, com direito a uma candidatura para reeleição. O chefe

de Estado tem a prerrogativa de nomear os membros do governo bem como

os juízes, mas os seus poderes estão limitados apenas a funções

cerimoniais e de representação do Estado. O chanceler é o único membro

eleito do Parlamento e possui competência diretiva: as linhas gerais das

leis são, por ele, determinadas.

O Parlamento, chamado Bundestag (Assembléia Federal), é eleito de

quatro em quatro anos por voto popular, usando um complexo sistema que

combina o voto direto com representação proporcional. Os 16 Bendiz

(Estados) estão representados federalmente no Bundesrat (Conselho

Federal), que tem palavra no processo legislativo. Nos últimos tempos, tem

havido alguma controvérsia sobre o fato de que o Bundestag e o Bundesrat

43

bloquearam decisões um do outro, o que dificulta a ação efetiva do

governo.

O braço judicial inclui o Tribunal Constitucional, chamado

Bundesverfassungsgericht, que pode bloquear qualquer ato de legislação

ou administração se estes forem considerados inconstitucionais.

Com relação às questões tributárias, os orçamentos estaduais e

federais são autônomos. Existe o que se chama de distribuição vertical e

distribuição horizontal. De acordo com a primeira, o bolo fiscal excedente é

distribuído entre os 3 entes. A distribuição horizontal refere-se à

participação dos Estados no bolo fiscal federal.

Em decorrência do alto nível de desigualdades existentes entre as

regiões que antes representavam as duas Alemanhas, foi firmado um pacto

de solidariedade. Em função desse pacto, houve, durante os anos de 1995 a

2004, uma compensação financeira entre as regiões de maneira que a parte

ocidental realizava transferências financeiras para a parte oriental. Dada a

existência de policentrismo na Alemanha, há uma grande necessidade de

articulação e cooperação entre os entes federados.

Regulamentos, diálogo social e lobbying na União Européia

Os processos de lobby no âmbito da União Européia são importantes

tendo em vista que cerca de 80% das leis aprovadas na esfera nacional de

cada país são, na verdade, de aplicação das normas Européias. Segundo

Florian Nehm, Chefe dos Assuntos Europeus do Axel Springer Publishing

Group, a maior parte dos stakeholders não se dão conta desse número e

60% dos policy makers tomam decisões sem conhecer a fundo seu setor. A

Alemanha não consegue alcançar seus objetivos por meio de lobby, daí a

necessidade de informar os governos de maneira adequada a fim de

influenciar a tomada de decisões no âmbito da própria União Européia.

Estudo de caso: Anunciando restrições à alimentação intensiva em açúcar

O estudo de caso apresentado referia-se à propaganda de redes de

fast food versus aumento da obesidade e diabetes em crianças. Tal estudo

permite questionar até que ponto vai a responsabilidade do Estado e

quando começa a responsabilidade do indivíduo. Os argumentos pró-

propaganda se baseavam no fato de que: (i) produtos legais têm direito à

44

publicidade, (ii) educação da alimentação é tarefa das escolas e das

famílias, (iii) a mídia deve ser parte da solução e não parte do problema e

(iv) liberdade de expressão também é direito social.

O palestrante explicou que a Alemanha é um país tradicionalmente

muito organizado e que o corporativismo se faz presente em muitas

instâncias, sejam conferências, sindicatos, igrejas, associações de

fazendeiros, agricultores, silvicultores. O Estado, portanto, delega

determinadas funções a instituições privadas e isso funciona dado que os

grupos de interesse são fortes e consolidados. O lobby na Alemanha é

regulamentado, existem leis que tratam do assunto, de modo que esses

grupos conseguem realizar audiências públicas nas comissões temáticas do

Bundestag e do Bundesrat.

Segundo Florian Nehm, o cenário de representação aumentou, nos

últimos anos. O número de Organizações Não-Governamentais aumentou e

a sociedade está cada vez mais pluralista e participativa. Ainda nesse

contexto, ele explicou que existe uma rede muito forte de cooperação e

contato entre as organizações.

45

O papel do Conselho Federal Alemão (Segunda Câmara do Parlamento

Alemão – Bundesrat) eleito pelos Estados e o diálogo com a sociedade civil

A Lei fundamental atribui competência legislativa aos Estados

Federados, desde que não haja outra disposição em Lei. Para além da

divisão vertical entre os Estados Federados, há a divisão horizontal com os

cinco poderes públicos (Presidente, Bundestag, Bundesrat, governo federal

e tribunal constitucional federal).

A Alemanha adota um sistema rígido de distribuição de poderes. Via

de regra, as questões penais ficam na esfera federal, embora a execução e

aplicabilidade dessas esteja a cargo dos Estados, e as questões civis a

cargo da esfera estadual. Tudo o que for referente à execução/aplicação

legislativa é incumbência dos Estados Federados.

Na estrutura administrativa, os Estados Federados possuem suas

secretarias. Conforme mencionado anteriormente, os Estados têm uma

competência legislativa básica, no entanto, cada vez mais há uma

tendência de centralizar a competência legislativa para o nível federal,

atribuída a uma conscientização de que a iniciativa legislativa deveria ser

da União, cabendo aos Estados Federados a execução e aplicabilidade das

mesmas.

Nesse sentido, os Estados Federados foram de certo modo

compensados nesta divisão de poderes com a criação do Conselho Federal,

onde os Estados Federados tem competência direta no processo legislativo.

Desta forma, o Poder Legislativo federal possui duas câmaras: o Bundestag

(Parlamento federal) com 672 deputados eleitos pelo voto direto para um

mandato de 4 anos e o Bundesrat (conselho federal) formado por 69

membros que representam os estados.

 Os membros do Conselho Federal não são eleitos. Somente os

próprios governadores e seus secretários podem representar seus estados

nas reuniões e votações do Conselho Federal. Conforme a população, cada

unidade da federação possui de três a seis votos no Bundesrat. O número

de votos depende do número da população dos Estados. O maior Estado

tem 25 vezes a população do Estado menor. Os componentes do Bundesrat

estão em constante alteração, pois dependem das eleições estaduais.

As leis alemãs são aprovadas por maioria simples no Parlamento e

somente as que dizem respeito a assuntos de competência dos estados são

analisadas pelo Conselho Federal, a câmara alta do Legislativo alemão. Sua

46

competência é a ratificação de todas as leis que envolvam interesses dos

Estados Federados, mas podem solicitar qualquer dispositivo legal para sua

manifestação, desta maneira todas as leis vigentes nos 16 Estados

Federados tem que ser aprovadas no Conselho Federal.

Hoje, cerca de 40% das leis só podem entrar em vigor com a

aprovação expressa do Bundesrat (a própria lei estipula em quais casos). A

aprovação dessa lei no Conselho precisa de maioria a ser negociada na

câmara. Uma emenda constitucional restringiu as matérias a serem

ratificadas pelo Conselho, que antes tinha que dar manifestação expressa

de aprovação em um percentual de 60% das iniciativas legislativas.

No modo de composição do Poder Político alemão, há um elo estreito

entre governo federal e Parlamento, uma vez que o chanceler federal é

eleito pelos partidos que fazem a coligação no Bundestag. O Bundesrat

representa uma reação à representação expressa no Bundestag. Em função

dessa necessidade de consenso da Câmara Federal para aprovação das leis,

a maioria parlamentar do governo está dependente da 2ª Câmara.

Na República Federativa da Alemanha há partidos políticos muito

fortes. Os votos refletem o apoio ao partido político e não aos candidatos.

A disciplina no seio de uma bancada parlamentar é muito rígida. Os

membros dos diversos governos estaduais também assumem funções

importantes a nível de partido federal. Em questões que mobilizam a

opinião pública, os partidos tendem a se agrupar em alianças.

Os partidos existentes na Alemanha são: Partido Social Democrata –

PSD (esquerda); Partido “Os Verdes”; Partido Cristão – CDU (conservador);

Partido Cristão – CSU; Partido Liberal – FDP; Partido esquerdista – PDS;

Partido Nacional Democrata – NDP.

Os governos Estaduais vêm com pouca freqüência em Berlim, porque

esse ato poderia ser considerado de apoio/anuência e com isso tenderiam a

fortalecer a União e isso não é desejável. Eles comparecem o menos

possível nas reuniões do Conselho Federal. Geralmente, nestas audiências,

existem grandes quantidades de pontos por dia a serem analisados, cerca

de 300 a 700 numa reunião plenária. Nas reuniões de aprovação, a média é

de 100 pontos por dia, com pré-concordância partidária e aprovação de 5 a

10 pontos. O restante é analisado de acordo com o respectivo interesse dos

Estados Federados.

Atualmente, há dois grandes partidos com grande coligação a nível

federal. Os dois trabalham conjuntamente. Tem 2/3 em nível do Parlamento

47

e uma maioria confortável em nível da 2ª Câmara – sempre de acordo com

o Parlamento federal, conforme a orientação dos 2 grandes partidos.

Uma lei de pequena complexidade leva em torno de 3 semanas para

sua aprovação. Essas três semanas começam a contar do encaminhamento

do Bundestag ou da chegada do projeto de lei no Bundesrat.

Freqüentemente, as bancadas de maioria do Bundestag enviam a lei para o

Conselho Federal com pedido de redução de prazo para 2 semanas.

Raramente, convocam uma reunião extraordinária para votar apenas um

ponto de pauta. Diante disso, são acusados de não terem uma conduta

cordial (quando não aceitam formalmente uma redução de prazo). Toda

essa situação, dependendo da configuração política, pode causar atritos de

grande proporção.

O Conselho Federal tem que cumprir prazos estipulados em ato

normativo para aprovação dos projetos de lei. Como sanção pelo não

cumprimento do prazo, existe uma estância chamada Comissão de

mediação, na qual o Conselho expõe os motivos pelo descumprimento do

prazo legal para aprovação/votação.

Atualmente, cerca de 60% dos projetos de leis não necessitam da

aprovação da 2ª Câmara, no entanto, remanesce o direito à reivindicação

de sua apreciação. São leis que não afetam as finanças dos Estados, nem

tratam de implementação federal a nível estadual e nem de mudanças

constitucionais. Nestes casos, o Bundestag pode desconsiderar a

solicitação.

Há um princípio interno de igualdade de tratamento entre todos os

Estados. A única diferença prevista na Constituição é a do número de

votos. A proporção de votos é definida da seguinte maneira:

Até 2 milhões – 3 votos

Até 6 milhões - 5 votos

Mais de 7 milhões - 6 votos

Para cada Estado, tem que haver consenso interpartidário e não há

possibilidade de divisão do comportamento eleitoral. Quando não houver

consenso para votação, existe a possibilidade de abstenção (que

corresponde a um voto negativo). Os parlamentares federais estão sujeitos

apenas a sua consciência e suas decisões não estão vinculadas aos seus

partidos. O que não acontece no Bundesrat.

48

Não é permitido fazer divisão dos votos.

O diálogo social na Alemanha – Sindicato do Serviço Público (Verdi)

Os funcionários a tempo integral do sindicato não são custeados pelo

Estado, mas por cotas dos filiados. Há, aproximadamente, 2 milhões de

filiados, sendo 1 milhão de funcionários do setor público e a outra metade

no setor de prestação de serviços.

O sindicato funciona em 11 regiões, além da central há cerca de 100

unidades descentralizadas. Trabalham com participação em eventos,

congressos internacionais, além de todas as atividades sindicais.

Há diferenças entre os dois segmentos:

Assalariado público vitalício = aqueles aprovados por

“concurso”, que tem suas atribuições e direitos instituídos em

Lei, não podem fazer greves, e tem a vitaliciedade como garantia.

Assalariado público não vitalício = prestam serviços não

ligados diretamente à soberania dos Estados e da União, tem seus

direitos e atribuições definidas em contratos coletivos negociados

pelos sindicatos Verdi e a representação do sindicato dos

empregadores, podem fazer greves.

Sistema de Emprego no Setor Público

Dos 4,7 milhões de funcionários do setor público, cerca de 1,7 são

vitalícios. O direito dos assalariados vitalícios não é um contrato

negociável, porque seus limites estão dispostos em legislação. Seus direitos

são estipulados pelo Ministério Especial da Fazenda e a proposta de Lei do

Governo Federal ou do Parlamento Federal, com a aprovação seguindo

tramitação normal. A função do sindicato Verdi, nestes casos, é a

participação em todo o processo legislativo (lobby) na defesa dos interesses

dos funcionários. No caso da atuação dos sindicatos e da mobilização da

classe assalariada não vitalícia, não há meios para greve política. O único

objetivo é conflito tarifário ou reajuste salarial.

A divisão de tarefas entre os assalariados vitalícios e não vitalícios

não são firmadas por livre arbítrio, mas dizem respeito às funções a serem

desempenhadas. As funções correlatas à soberania do Estado somente

podem ser executadas por assalariados vitalícios. As principais vantagens

do assalariado vitalício são:

Condescendência por parte do Estado;

49

Condições de trabalho estão vinculadas na Constituição;

Vitaliciedade no Trabalho;

Dividido por carreiras em todos os níveis.

A tabela a seguir apresenta os salários dos funcionários vitalícios,

inclusive das mulheres, que ganham abaixo do salário médio dos

funcionários, sendo que este tratamento desigual é considerado tradicional.

No setor privado a diferença salarial entre homens e mulheres é ainda

maior, de 30 a 40%.

Assalariados Vitalícios

- Total

Assalariados

Vitalícios - Mulheres

Simples 2.070 1.440

Média 2.360 2.000

Superior 3.200 2.580

Suprema 4.200 3.550

Salário Médio (em €)

Carreira

A aposentadoria de um funcionário vitalício é custeada pelo Estado,

que define o montante. Houve um saneamento de dívidas e uma das

medidas foi o corte do valor das pensões dos funcionários vitalícios. Já o

sistema de aposentadoria dos funcionários não vitalícios é calculado e pago

de acordo com as cotizações (cláusula de proteção do patrimônio).

Os assalariados não vitalícios têm direito à greve e para que os

serviços sejam garantidos faz-se um acordo de emergência entre Verdi e o

Sindicato dos Empregadores (qual o percentual de trabalhadores deve

permanecer para garantir minimamente o atendimento das demandas). Os

vitalícios não podem ser colocados no lugar dos grevistas.

O objetivo das greves é afetar economicamente o empregador e não

o usuário do serviço. O horário de trabalho varia segundo regiões e poderá

ir até 42 horas semanais e o mínimo de 40 horas, no caso dos vitalícios. Os

funcionários não vitalícios têm jornadas de trabalho de 38,5 a 40,5 horas

semanais, resultado dos direitos engendrados nos contratos coletivos. A lei

está sempre acima do acordo coletivo de trabalho.

Conforme diagrama abaixo, o Sistema Legal na Alemanha é

escalonado, Princípio da Maior Vantagem:

50

Constituição Federal

Leis trabalhistas

Acordos coletivos

Acordos empresariais

Contrato de trabalho

Segundo o Princípio Vinculativo, o nível inferior só pode aprovar uma

norma se não estiver em conflito com lei superior. Não existe salário

mínimo na Alemanha, ficando à discricionariedade dos sindicatos e do

Parlamento vincular o acordo coletivo e legislar normas com os valores

expressos.

A licença para maternidade é de 2 semanas antes do parto a 4

semanas depois (a mãe pode ficar 1 ano em casa recebendo 70% do salário

bruto). Existem acordos coletivos que prevêem até 6 anos com segurança

de emprego, mas sem salários.

A taxa de desemprego é de 9,4%. O programa de Política Econômica

pode incentivar a economia para que o desemprego seja combatido pelo

desenvolvimento econômico. O Sindicato exige melhor

qualificação/capacitação dos desempregados. Outra reivindicação do Verdi

é que seja implementado salário mínimo na Alemanha. O acesso ao serviço

público vitalício é por meio de exames de concurso. O setor público não

está acompanhando aumentos do setor privado.

A interação entre o Governo Federal e atores não-governamentais no setor

do meio-ambiente

A Deutsche Umwelthlife (DUH) é uma organização para preservação

do meio ambiente, fundada em 1975, com orçamento de € 3,2 milhões em

2006, oriundos de doadores e dedicado aos projetos ecológicos. A entidade

possui 60 funcionários em tempo integral, com dedicação quase exclusiva à

proteção do meio ambiente, embora a sua função tenha sido ampliada há

51

Os acordos verbais podem ser considerados, mas não configuram na

hierarquia da Lei do Primado.

10 anos. Nesse sentido, a organização faz um trabalho mais no âmbito

político, como por exemplo, a introdução de combustíveis com baixo teor

de enxofre, a economia de reciclagem, o depósito para bebidas em lata e a

política de energia e do clima.

A DUH destaca-se também como liga de defesa do consumidor desde

2004, quando houve também o crescimento do número de funcionários. Há

outras instituições maiores, como a Worl Wildlife Fund (WWF) e o

Greenpeace Alemão (confederações). A Confederação Círculo de proteção

da Natureza conjuga várias ligas de interesses.

O Conselho de Administração da DUH dá as linhas diretivas da

atuação. Os donativos são transferidos por organizações locais. Tratam

também da moderação e mediação de conflitos, com grande ênfase nos

processos de tomada de decisão a nível político.

A Liga de Meio Ambiente nos seguintes âmbitos:

Influência a nível político (aspectos formais e informais);

Relações públicas;

Campanhas;

Contato com tomadores de decisão;

Contratos regulares com membros de governo (informal);

Palestras com mídia;

Contatos com Parlamento e Conselho Federal;

Processo de legislação.

Cada vez mais se percebe o nível em que o lobby deve ser

trabalhado. O papel dessa ação na União Européia, em Bruxelas, é muito

importante uma vez que a Alemanha só implementa os normativos ali

discutidos e ajustados.

No contexto de mudança climática, a indústria automobilística da

União Européia vai baixar emissão de CO2 até 2008 (decisão aprovada para

até 2012). A campanha pela não poluição do ar no trânsito – 380 mil

pessoas na Alemanha com veículos altamente poluentes – ocasionou um

conflito com fabricantes franceses e japoneses, inclusive com montadoras

alemãs, mas os suecos ganharam essa campanha pela circulação de

automóveis com filtros a diesel na União Européia, unindo-se à

Organização Mundial de Saúde e à Liga das Crianças.

52

A DUH apresentará também propostas próprias na cúpula da

chancelaria sobre energia e reciclagem de embalagem, uma vez que a

Alemanha tem cerca de 1200 tipos de cervejas diferentes.

Cooperação entre os níveis federal e estadual na área da educação

Em função do sistema federativo, há um jogo de conjugação União e

Estados Federados. Tanto a nível federal quanto estadual, existe

Parlamento, assembléia legislativa no caso dos Estados Federados. Em

ambos os níveis, há Ministérios para função executiva, com competência

estipulada pela lei fundamental.

No tocante à Política de Educação, os Estados Federados têm

soberania educacional e cultural – responsabilidade exclusiva pela garantia

de qualidade, construção de escolas superiores e pesquisas nas

Universidades.

Nas conferências dos Ministros da Cultura, compostas pelo Ministro

Federal da Cultura e os 16 secretários de cultura dos Estados, são

debatidas questões com relevância superior – assuntos que afetam da

mesma forma os 16 Estados Federados. Atualmente, uma importante

discussão é assegurar a mobilidade dos estudantes no espaço territorial,

buscando garantir que não haverá atraso na educação de um alemão

transferido de um Estado Federado para outro. A conferência de ministros

vai estabelecer compatibilidade de diplomas e exames. Esses pareceres são

declarações de intenção política e não tem efeito vinculativo (não tem valor

jurídico).

Ao Ministério das Relações Exteriores da União compete a

divulgação da cultura e língua alemã no exterior, intercâmbio de bolsistas

por meio de instituição financiada pela união (instituto Goethe).

A União não pode tomar decisão sobre política externa em educação

sem dar ciência aos Estados Federados. A União lidera as negociações, mas

com representação dos Estados Federados para assegurarem seus

interesses. O Bundestag é que decide o limite da verba a ser destinada

para política externa de educação e cultura.

A estipulação e controle de capacitação e da qualidade de ensino a

nível internacional é tarefa conjunta da União e Estados Federados. Os

recursos para cultura e formação são oriundos do orçamento dos Estados

Federados, podendo diferir um do outro. Não existe um limite mínimo de

53

investimento pelos Estados, suas respectivas assembléias legislativas

definem.

Os currículos escolares não são ditados pela União, mas sim

estabelecidos em cada Estado Federado, o que causa muitas

incompatibilidades. O ensino é publico, apesar de existirem escolas

privadas. O nível de qualidade das escolas é variável. Os padrões são

piores em bairros com crianças estrangeiras. Devido à autonomia neste

tema, são os Estados Federados que, isoladamente, decidem se tem que

haver um ensino específico/próprio para o estrangeiro.

A união pode fazer transferências de recursos em educação nos

Estados Federados, mas a aplicação destes tem que ser com uma finalidade

específica, sem contudo que a união possa interferir na sua gestão. O

ensino é obrigatório de 06 aos 16 anos de acordo com a Constituição

Alemã. Aos Estados Federados é permitida ampliação desta faixa, mas

nunca sua redução.

O resultado da pesquisa da qualidade de ensino na Alemanha,

através do relatório de PISA, foi ruim. A administração das escolas é feita

pelas secretarias de educação dos Estados Federados. Ao município cabe

apenas a construção do prédio escolar. Os municípios existem a nível

publico com direito a auto-administração.

54

A interação entre o Governo Federal e atores não governamentais na área

da educação.

O Sindicato para a Educação e a Ciência (GEW) possui, ao todo, 250

mil afiliados, desde creches até instituições de ensino superior. Desse

número, 165 mil são professores de escolas. Em relação aos funcionários

vitalícios, como eles não pode ser demitidos, não se interessam pelas

atividades das organizações sindicais, logo, não se filiam. O leste da

Alemanha possui o menor grau de sindicalização, dado o número reduzido

de postos de trabalho, bem como o próprio índice demográfico, que é baixo

em comparação com as outras regiões do país.

O trabalho do sindicato se resume a: (i) atividades de lobby, (ii)

contato com o governo, com o parlamento e o com conselho federal e (iii)

contato com as organizações estaduais. Além disso, existem processos

formalizados de participação. São promovidos, regularmente, encontros

dentro dos ministérios, de 3 a 4 vezes por ano. O sindicato promove, ainda,

discussões em outros momentos, convocando eventos e convidando peritos

dos ministérios e especialistas de pesquisa em educação. Organiza,

também, ciclos de debate e reuniões com representantes de partidos

políticos, que são muito importantes para a criação de redes e para que se

saiba o que cada entidade, instituição, partido político está pensando

acerca do tema e também o que se está pesquisando na área.

No que diz respeito às principais características estruturais do

sistema de educação alemão, a educação é privada e voluntária até os 6

anos, se resumindo a creches e jardins de infância. Isso se deve a uma

cultura do povo alemão de acreditar que essa educação é de

responsabilidade da família e não da escola. Dos 6 aos 10 anos, tem-se o

ensino básico.

Segundo o Estudo PISA, realizado no âmbito da União Européia,

constatou-se que 25% dos alunos de 15 anos, na Alemanha, sabem ler, mas

não sabem interpretar. A conclusão do estudo, para o caso alemão, é a de

que, quanto maior for o nível de escolaridade dos pais, maior será a chance

das crianças entrarem nos liceus. Isso denota que o desempenho dos

alunos está diretamente relacionado à capacidade financeira dos pais.

Quanto ao critério de entrada para as universidades, não existe

vestibular na Alemanha, pois os diplomas dos 12º e 13º anos é que dão

direito ao aluno de entrar na universidade.

55

A formação profissional na Alemanha se dá de duas formas. A

tradicional é pelas escolas. Uma outra forma, chamada de dual, é dada pelo

contrato que empresas fazem com os alunos em tempo parcial aliada à

capacitação teórica oferecida nas escolas profissionalizantes, de

responsabilidade dos estados federados. O contrato com as empresas, por

sua vez, é de responsabilidade da União. Cerca de 50 a 70 mil alunos não

conseguem lugar na capacitação dual, existe uma lista de espera de mais

de 1 ano.

Acerca do federalismo e das imposições por ele colocadas, há um

problema no que se refere às competências relativas à educação. Os

estados queriam tornar-se responsáveis por todas as competências

relativas à formação e ensino, ou seja, da creche ao ensino superior. O

problema principal é que, assim, não haveria uma uniformidade no ensino,

o que poderia levar à dificuldade de mobilidade dos alunos entre as

diversas regiões. Atualmente, os municípios são responsáveis pelas creches

e jardins de infância e, é de responsabilidade da União, a capacitação

profissional nas empresas. O restante fica a cargo dos estados.

Havia uma proposta de reforma da educação na Alemanha. De

acordo com essa proposta, as atividades de pesquisa ficariam a cargo da

União e as ligadas ao ensino superior ficariam a cargo dos estados. O

sindicato foi contra, com o argumento de que isso significaria uma divisão

entre ensino e pesquisa que seria prejudicial. Por fim, o sindicato teve êxito

e a proposta não foi aprovada.

As relações financeiras entre o Governo Federal e os Estados

A delegação brasileira foi recebida pelo Sr. Axel Nawrath, Secretário

Estadual de Finanças; pelo Sr. Andreas Kienemund, Chefe da Divisão de

Regras Constitucionais das Finanças Públicas; e pela Sra. Ulla Schwarze,

Chefe da Divisão de Coordenação dos Orçamentos Públicos.

Os Estados são entes autônomos, podendo utilizar suas receitas da

maneira que lhes convier, sem intervenção da União. Essa, por sua vez,

somente pode executar uma lei se essa lei estiver expressa na Constituição.

Caso contrário, fica a cargo dos Estados a competência. O federalismo

alemão é caracterizado pelo centralismo legislativo e pela descentralização

administrativa.

56

Nesse contexto, os Estados querem ter mais competência originária

e a União deseja, por outro lado, se retirar de determinadas áreas, como

por exemplo, o sistema de ensino superior e a remuneração dos

funcionários públicos estaduais. Entretanto, os Estados com menos

recursos não desejam esse aumento de competência, exigido por alguns

Estados.

As organizações podem participar do processo legislativo de duas

formas. Quando da votação de determinado projeto apresentado pelos

ministérios, as organizações são chamadas a participar de audiências e têm

a prerrogativa de entregar, antes das reuniões, seus próprios pareceres ao

projeto. Outra forma de participação se dá quando da realização de

audiências públicas nas comissões parlamentares temáticas. Nesse

momento, as organizações são também convidadas.

A União e Estados baseiam-se no princípio da Conexão, segundo o

qual cada ente é responsável pelo financiamento de suas tarefas. Em outras

palavras, o responsável pela administração é também responsável pelo seu

financiamento. Há, contudo, algumas exceções à essa regra. Primeiro, é o

caso das ajudas financeiras concedidas pela União a Estados e Municípios

para investimentos em áreas como saneamento, abastecimento de água,

habitação e transporte. A União, no entanto, somente pode ser responsável

por até 90% desse financiamento.

Com relação às questões tributárias, a União não pode criar novos

tipos de impostos. Qualquer novo imposto deve ser agregado aos já

existentes. O mesmo ocorre no caso dos Estados. Para os Municípios, no

entanto, não existe essa determinação. Por conta disso, existe um certo

ressentimento por parte dos Estados. Ademais, no que concerne à

arrecadação, foi apontado que ela não é centralizada na União. Há

impostos federais, estaduais, municipais e comuns entre os três níveis.

O Conselho de Planejamento Financeiro é composto pelo Ministro de

Finanças Federal, por um conselho de peritos, pelo Banco Central e por

Estados e Municípios. São funções desse Conselho: (i) manter as regras da

União Européia, (ii) determinar limites para despesas e endividamento, (iii)

estimar a evolução da conjuntura econômica e (iv) recomendar regras e

aplicação de sanções.

A proteção aos consumidores na Alemanha

57

Há cerca de 80 milhões de consumidores que, de alguma forma,

demandam proteção da Federação Alemã de Consumidores. Em cada

estado alemão, existe uma central de proteção, que é responsável por

assessorar, informar os consumidores, fazer lobby nas instâncias estaduais

e assim por diante. O papel da federação, no nível federal, é realizar

atividades de lobby no que se refere à atuação dos agentes econômicos que

podem ferir o interesse dos consumidores.

No total, são 25 organizações que fazem parte da Federação. As

principais são as associações de mulheres e as filantrópicas, que são tidas

como a raiz das organizações de consumidores na Alemanha. Há, ainda, 45

entidades afiliadas. Essas entidades se ocupam de fazer lobby, assessoria,

consultoria e representações. Possuem uma relação estreita com a

Confederação Européia de defesa do consumidor, bem como com a

Confederação Mundial.

A atuação das entidades e organizações que fazem parte da

federação é independente de qualquer relação com os partidos políticos,

mas cerca de 75% do orçamento, que está em torno de € 15,9 bilhões, vem

do Governo Federal. Por conta disso, é feita uma auditoria anual nas contas

da Federação.

A Federação se ocupa de garantir direitos básicos aos consumidores,

quais sejam: a satisfação das necessidades básicas, o direito à informação e

à integridade física, o direito de ser ouvido, à indenização por dano sofrido,

entre outros. Fazer valer o direito do consumidor é uma tarefa pública que

deve sempre ser perseguida. A Federação deve, portanto, fiscalizar as

atividades do mercado quando o Estado não consegue fazê-lo, contribuindo

assim para o efetivo cumprimento das leis.

Um dos modos de veicular os trabalhos da Federação é por meio de

publicações e pela internet. Nesse sentido, são publicados indicadores que

sintetizam a política de defesa do consumidor. Essa publicização levou os

parlamentares a perceberem a importância de serem os “porta-vozes” dos

consumidores. Outro resultado positivo é a constante busca pela melhora

dos indicadores, por parte dos Estados.

No âmbito do governo, os temas ligados à defesa do consumidor

estão espalhados por todos os ministérios. Há departamentos transversais

que tratam da proteção ao consumidor e tentam integrar o tema nas

políticas públicas levadas a cabo. A Federação faz sua parte ao participar,

anualmente, das negociações sobre o orçamento, visando a garantir verbas

58

para tais políticas. Outra maneira de influenciar o processo decisório é por

meio do envio de pareceres acerca de projetos, que os próprios

parlamentares demandam da federação.

O Sistema de Saúde, suas atribuições e responsabilidades

O Ministério da Saúde é composto de 500 servidores divididos em

dois grupos, sendo um em Bonn com 350 funcionários e outro em Berlin

com 150. A Ministra Federal é a Excelentíssima Ulla Schmidt que assumiu

em 2002, pertencente ao Partido Social Democrático. Há 5 departamentos

no Ministério: serviços centrais; Europeu e internacional; medicamentos e

proteção a saúde; assistência aos doentes e previdência social, cuidado de

pessoas; e prevenção, combate e biomedicina.

O Parlamento e a 2ª Câmara aprovam os projetos leis, indicadores de

projetos leis e iniciativa do governo em formato de lei. As leis centrais que

modificam o sistema de saúde necessitam da maioria simples das duas

casas por meio de muita negociação.

O Ministério Federal da Saúde conta com uma série de instituições:

Instituto Federal para Medicamentos;

Instituto Alemão de Documentação e Informações Medicinais;

Entidade de Seguros (previdência);

Instituto Investigação Epidemiológica e Vacinação; e

Centro Federal de Informações sobre Saúde.

As Secretarias Estaduais da Saúde possuem tarefas específicas

menos legislativas, como planejamento e controle, organizações dos

médicos e caixa da previdência.

No nível federal, o Parlamento, a 2ª Câmara e o Governo Federal

criam uma legislação de base e os pormenores são gerenciados pelos

estados e centros, hospitais associações e federações (estados/federal). Os

municípios dependem dos estados, em regra existem repartições de saúde

e hospitais locais, que pertencem aos municípios.

O Comitê Federal a nível nacional realiza trabalhos e normatizações

de caixas de saúde, diretrizes de prestação de serviços, que são totalmente

descentralizadas. O sistema é formado pelo Comitê de hospitais, caixa de

saúde e Governo Federal. O Ministério Federal de saúde supervisiona as

divisões do comitê, que possui a seguinte composição: 1/3 de hospitais

59

públicos municipais, 1/3 de entidades públicas e 1/3 de entidades privadas

de pequeno e grande porte e os hospitais universitários.

A esperança de vida está em 78,7 anos, a taxa de fertilidade é de 1,3

filhos por mulher e a de mortalidade infantil é de 1,3/1000 nascidos vivos.

Outro dado interessante é que há um crescente processo de

envelhecimento da população. As estatísticas mostram que, em 2000,

15,7% da população tinham menos de 14 anos e, em 2050, esse percentual

cairá para 15,2%; enquanto que a população acima de 65 anos crescerá de

16,3% para 28,0% no mesmo período. Em média, a proporção da população

mais velha passará do patamar atual de 39,9% para 46,8%.

Quanto aos dados dos serviços de saúde, pode-se destacar:

361,7 médicos para 100.000 habitantes;

57,9 farmacêuticos para 100.000 habitantes;

950,8 enfermeiros para 100.000 habitantes;

10,8% de participação no PIB;

2.900 Euros por habitante em média.

O sistema de saúde é financiado do seguinte modo:

8% de recursos públicos;

57% de seguros de saúde - pagos pelos segurados que são

chamados de caixa saúde

Outros seguros: 7% do seguro de atendimento a enfermidades

de alta duração; 2% de aposentadoria; 2% de seguros de

acidentes públicos; 9 % de caixas de saúde privadas; 4%

financiados pelos empregados; e, 12% da saúde privada.

Quanto à cobertura do sistema, 87,5% das pessoas possuem os

seguros da saúde pública, 9,7% os seguros de saúde privados, 2,0% os

seguros específicos dos servidores públicos vitalícios e 0,2% não tem

seguro de saúde que são em grande parte os desempregados. Os segurados

públicos totalizam 70,1 milhões de segurados, divididos da seguinte

maneira:

28,5 milhões emprego fixo;

16,9 milhões de aposentados;

4,8 milhões de privados;

20,1 milhões de crianças e jovens.

60

Os trabalhadores/empregadores pagam 3.562,00 de Euros por ano.

Em 2005, a participação dos empregadores era de 0,9% a mais do que os

empregados, ou seja, 13,9% de participação dos empregados. Em média, os

empregados pagam 14,4% do salário e há 14,8 empregadores/empregados.

Os aposentados contribuem com 1/2 da caixa de saúde. Em relação aos

desempregados, as entidades responsáveis pagam suas contribuições. Em

2005, havia 140 tipos de caixa de saúde e, em 2009, está prevista a

unificação das caixas para uma única.

O Sistema de Saúde é financiado por 90% das caixas de saúde. O

sistema como um todo gasta por volta de 140 bilhões de Euros, o Estado

participa com 1 bilhão e os agricultores com uma contribuição mínima.

Existe uma caixa específica para doenças de crianças, que gasta por volta

de 2,5 bilhões de Euros do Estado com previsão de aumento para 14

bilhões em 2008.

Há ainda pagamentos adicionais para indivíduos que usam o sistema:

farmácias (5 a 10 Euros por pessoa), massagens de terapia, auxiliares –

aparelhos de audição, próteses, cadeiras de rodas, internamentos (10

Euros por 28 dias), consultas (10 Euros/3 meses), dentistas (10

Euros/tratamento) – próteses de dentes são isentos de pagamentos para

crianças e jovens, adultos pagam 2% do salário bruto anual, as doenças

crônicas 1% do teto.

Os tratamentos são feitos nos consultórios ou casa consultórios

médicos, raramente são consultados nos ambulatórios, os medicamentos

são distribuídos através das farmácias e é cobrado o percentual conforme o

caso, as grávidas são atendidas nas maternidades e são feitos exames

periódicos em crianças para prevenir doenças.

As mulheres vão periodicamente aos consultores para exames

rotineiros, os homens têm nota baixa nesta questão. São feitos trabalhos de

marketing para incentivar a práticas de esporte e para o cidadão parar de

fumar dando cursos específicos.

Os principais gastos em saúde são: 20% para tratamentos, 20% em

medicamentos e 33% para hospitais. Estão sendo investidos agora em um

novo projeto de reabilitação, médicos auxiliares, saúde em casa e

transporte de fisioterapia.

Os seguros por categorias nos 16 estados são: seguros das empresas

ou grupos de assegurados em saúde; seguros de artes e oficiais; seguros de

cooperativas de artistas; seguros de mineiros, agricultores e marinheiros;

61

seguro de livre escolha do segurado; as pessoas da alta classe escolhem os

seguros privados e pagam conforme a idade, quanto mais jovem mais

barato.

O governo necessita sempre de uma nova reforma, pois as despesas

estão aumentando com internamentos, medicamentos, atendimento

ambulatorial, exames, os médicos não abrem mão dos seus consultórios e a

evolução com as contribuições estão estáveis. Existe pouca concorrência no

sistema e as contribuições não podem ser aumentadas por pressão da

sociedade. O comitê foi ampliado desde 2003 para resolver essas questões.

Recentemente foi aumentada a participação dos pacientes para equilibrar o

sistema.

Em 1º de Abril de 2007, foi proposta mais uma reforma, dessa vez,

com algumas novidades: (i) a concorrência deve ser acentuada, (ii) todas as

pessoas serão protegidas pelos seguros, (iii) haverá livre escolha entre os

trabalhadores e (iv) os subsídios estatais deverão ser aumentados. Estão

prevendo outras reformas já, estruturais, de organização, financeiro e de

seguro privado.

A reforma estrutural pretende melhorar a eficiência e o tratamento

ambulatorial e hospitalar. A organizacional pretende reduzir as caixas em

menos de 100 até chegar a uma única. No âmbito do financiamento a longo

prazo, pretende-se diferenciar caixas dos jovens de caixas de pessoas com

mais de 65 anos. Já os seguros privados, a pretensão é obrigar a aceitação

das pessoas com doenças graves. Essas situações de reforma são

importantes, mas não se conseguirá uma reforma radical devido aos limites

e respeito pelos cidadãos.

62

A relação entre o Governo Federal e os Estados num sistema de educação descentralizado

No sistema de educação, há 4 secretários, educação, formação,

pesquisa e informação, e 8 departamentos centrais, básico, internacional,

profissional, sistema científico, pesquisa chave inovação, pesquisa básica

vida-saúde e pesquisa cultura.

A cooperação com América do Norte e Sul conta com um orçamento

de € 8,5 bilhões, sendo a cooperação com o Brasil a mais importante, com

pesquisas técnicas do meio ambiente, climáticas e marítimas, presentes

nos estados do Amazonas, Pará, Pernambuco, Bahia, Rio de janeiro e

Distrito Federal. A cooperação totaliza € 1,9 bilhões com a participação de

€ 600.000,00 da Alemanha.

Na relação dos 16 estados com o Ministério Federal de Educação, há

uma federação moderada, na qual são determinadas as competências por

meio da Constituição Federal. São competências estaduais: sistema

escolar, básico de 1 ao 4º ano, o 2º ciclo temos três tipos que são o liceu,

geral e o avançado. No nível superior existe um co-planejamento entre os

estados e União.

Quanto ao direito do ensino superior com perspectivas Européias, a

União Européia introduziu em 2002 a padronização do ensino superior. Há

a possibilidade de cooperação entre estados e União por meio de

convênios. Serão pactuadas com os estados metas para 2020, como o

aumento de 90.000 vagas, competitividade nas pesquisas, acréscimo

programático do investimento em € 700.000,00 e construção de escolas

superiores. Esta sendo criado um sistema dual onde a União se

responsabiliza pela profissionalização prática dos alunos em parcerias com

as empresas, enquanto os estados os educa teoricamente antes da

realização dos cursos práticos.

A participação do setor privado no processo legislativo – As relações

financeiras entre a República Federal, os Estados e os Municípios

Na Alemanha, há uma participação do setor privado no Processo

Legislativo, que é realizada principalmente pela Associação das Câmaras

de Comércio e Indústria (DIHK), composta de 4 milhões de associados.

A DIHK é uma associação do direito privado e tem como associados:

63

81 câmaras de indústria e comércio com cerca 4 milhões de

empresas associadas (associações de direito público);

54 câmaras no exterior (associações do direito privado).

A DIHK tem como órgão supremo a Assembléia Geral e ademais o

Conselho Administrativo que junto com o Secretario Geral representam o

DIHK. O Secretario Geral é responsável pela administração. A DIHK tem

cerca de 200 empregados, as Câmaras cerca 7.000 e as Câmaras e

representações no exterior mais de 1000 empregados.

A representação do setor privado no processo legislativo é

essencialmente pró-ativa, uma vez que representantes dos diversos

interesses econômicos fazem parte das instituições legislativas como

deputados eleitos e, portanto, há um lobby das empresas, associações e

câmaras de comércio e indústria e de outros ramos. Entretanto, há também

uma representação reativa, já que as instituições legislativas fazem

consultas às empresas, associações, câmaras e peritos.

Ademais, a participação do setor privado ocorre também na área

judicial, com representantes dos diversos interesses econômicos nos

tribunais, e nas autarquias, dado que as assembléias gerais das câmaras de

comércio e indústrias compõem-se de representantes das empresas.

É importante fazer distinção entre as Associações na Alemanha, que

são classificadas quanto à estrutura legal, o interesse e ao nível de atuação,

conforme se segue:

Quanto à estrutura legal:

o Direito privado: associações dos diferentes ramos,

sindicatos, ONG’s;

o Direito público: câmaras de indústria e Comércio, dos

artesãos, das diversas profissões, da agricultura.

Interesse

o Interesse da comunidade econômica;

o Interesses dos diversos ramos da indústria ou do

comércio;

o Interesse geral da comunidade;

o Interesse do patronato;

64

o Interesse dos empregados;

o Interesse dos consumidores;

o Outros interesses (ONGs).

Nível de atuação:

o Associações de nível federal: Confederação da Indústria

(BDI), Associação das Câmaras de Comércio e Indústria

(DIHK), Associação dos Sindicatos Patronais (BDA) e

outras;

o Associações ao nível estatal;

o Associações ao nível regional ou local: Câmaras de

Comércio e Indústria, entre outras;

REPRESENTAÇÃO DO INTERESSE COMUN DE UM RAMO INDUSTRIAL OU COMERCIAL

Exemplo: Indústria de Automóveis

65

GovernoGoverno

Associação

Empresas da Indústria de Automoveis

REPRESENTAÇÃO DO INTERESSE GERAL DA COMUNIDADE ECONÓMICA (I)

REPRESENTAÇÃO DO INTERESSE GERAL DA COMUNIDADE ECONOMICA (II)

66

PRO

baixobaixo

médiomédio

altoalto

ConsumidorConsumidor

CONTRA

Indústria de Indústria de AutomoveisAutomoveis

Importadoras de Importadoras de Automoveis Automoveis

Servicos em Servicos em GeralGeral

Diustribuidoras Diustribuidoras de Automoveis de Automoveis

Nacionais Nacionais

Outras IndústriasOutras Indústrias

Serv. Financeiros Serv. Financeiros

Decreto para a Abolição do

Imposto sobre a Importação de Veículos

GovernoGoverno Federal/Estatal/LocalFederal/Estatal/Local

Câmara de Comércio e Indústria

Todas as Empresas do Distrito da Câmara

?

REPRESENTAÇÃO DO INTERESSE GERAL DA COMUNIDADE ECONOMICA (III)

REPRESENTAÇÃO DO INTERESSE GERAL DA COMUNIDADE ECONOMICA (IV)

REPRESENTAÇÃO DO INTERESSE GERAL DA COMUNIDADE ECONOMICA (V)

67

Interesses de Empresas

R

R

G

SF

C

V

S DG

S

S

SF

S

SS

V

I

I

II

I

CC

II

I

R

C

C

C

Assembleia GeralAssembleia Geral

G RIII

S

SF

SF SS

S

S

S

SS

SSF

SSSI

I

I

II

I

I

II

I

II

S SSF

G

GG

GR

R

R

R R

ORGANIZACAO DE UMA CÂMARA DE COMÉRCIO E INDÚSTRIA

Há ainda uma participação específica do setor privado na Legislação:

Câmaras de Indústria e Comércio e outras Câmaras são

responsáveis pela formação profissional, administração de

registros, nomeação de peritos, certificados de origem;

68

Assembleia Geral

Commissão Jurídica

Comissão do Setor

Financeiro

Commissãodo Setor

Transporte

Comissão do Setor Indústrial

Comissão do

Setor Comercial

Empresas Associadas

ComissõesEmpregados

Presidente

Tribunais Judiciais

SupervisãoTribunal de Contas

Assembleia Geral

Secretário Geral

Câmaras das profissões decretam e administram as regras

éticas da profissão;

Câmaras atuam como legisladores elaborando estatutos, como

peritos representando o interesse geral da comunidade

econômica face às instituições legisladoras e administrativas

do estado e dos municípios e aos tribunais judiciais, como

instituições administradoras na execução de leis e decretos

estatais e como fonte de serviços as empresas associadas.

As funções, a organização e o papel de um Estado numa República Federal – O federalismo alemão na perspectiva do Estado da Saxônia.

A Saxônia é um dos 16 estados federados (Länder) da Alemanha, no

leste do país. Sua capital é Desdém. A Saxônia tem uma história de mais de

900 anos. É um dos estados mais antigos da Alemanha, porém é o mais

jovem considerando a nova configuração pós-reunificação. Nos últimos 15

anos, perdeu cerca de 15% do número de habitantes originais, devido à

migração interna e à queda da taxa de natalidade. Atualmente estão em

processo de recuperação para atingir os antigos parâmetros de riqueza do

passado. Em relação ao PIB, desde 1991 até hoje conseguiram duplicá-lo.

Algumas características do federalismo alemão: os estados alemães

são muito diferentes. Há grandes diferenças em relação ao número da

população, superfície territorial e poder econômico de estado para estado.

Essas diferenças são grandes e graves para a configuração do país, mas

existem mecanismos de compensação (interestadual) com objetivo de

proporcionar o nivelamento e a compensação financeira entre os estados.

Os estados mais pobres recebem mais dinheiro à disposição por habitante.

Há ainda o Pacto da Solidariedade II, a favor dos estados orientais,

para um período de cerca de 30 anos, que tem por objetivo auxiliar a

69

reestruturação desses estados (infra-estrutura) para atingirem pelo menos

95% do nível médio da Alemanha.

Em relação à execução das leis, a maior parte é incumbência dos

estados federados. E a maioria das leis são leis federais. Os estados

federados financiam-se por parcela de impostos comunitários (sobretudo

taxas das empresas, do retorno, do salário), e por impostos próprios. As leis

de imposto são quase exclusivamente leis federais.

As competências substanciais da legislação dos estados federados

A cooperação dos estados na legislação federal ocorre por meio do

Conselho Federal, como 2ª Câmara Federal (Governadores), que tem

influência substancial na legislação federal, pois cerca 40 a 50% das leis

federais precisam ser aprovadas pelo Conselho Federal. Além disso, há a

influência dos partidos políticos da União e dos estados e, em alguns casos,

o chanceler federal já foi governador federal, conhecendo bem a política

federal do estado. Os ministros principais exercem também,

freqüentemente, elevadas funções nos partidos de origem.

As limitações da autonomia e auto-coordenação (cooperação e co-

gestão) dos estados são:

Tarefas comuns da União e dos estados federados;

Coordenação própria dos estados por MPK e conferências

especializadas de ministros;

Controle das decisões das Cortes Nacionais por Cortes

Federais.

Já as limitações da autonomia dos estados pela constituição

fazendária são:

As condições de financiamento (impostos)

70

Escolas, Universidade

s, Cultura

Segurança interna

Rádio, imprensa

Assuntos Municipais

Pagamento de funcionários

púbicos vitalícios e

execução penal

Imposto sobre óleo (petróleo);Dever de polícia;Imposto sobre tabaco.

Impostos Federais

Imposto sobre valor agregadoImposto de rendaImposto de corporação

Impostos Comunitários

Imposto sobre veículo motorImposto sobre propriedade real.

Impostos Estaduais

Imposto sobre comércio

Imposto sobre propriedade real.

Impostos Municipais

Os estados têm pouca margem de ação para criar receitas próprias.

A administração fiscal dos estados faz exame também de impostos da

federação (os impostos comunitários). A União emite quase todas as leis de

imposto. Estes são obrigados geralmente por acordo específico. Há um

afastamento dos estados para a organização da renda. As diferenças entre

os municípios referem-se aos impostos de propriedade de comércio e real

propriedade.

Prós e Contras do Federalismo Alemão

Na visão dos estados, as vantagens do Federalismo são:

A possibilidade de interferências. Os estados dão forma ao

contrapeso forte à União, com direitos eficazes de

participação;

Manutenção da identidade regional;

Os estados que possuem estrutura econômica mais fraca

lucram com o Sistema de Solidariedade, entre a União e os

estados e sob os estados (mecanismo compensatório);

Política orientada para o consenso.

Já as desvantagens dizem respeito aos seguintes aspectos:

Escassez de limitações claras de competências;

Interesses regionais complicam as reformas necessárias;

Processo legislativo complexo;

Dependência da política da União em maiorias para mudanças

na casa superior do Parlamento.

Os mecanismos de inter-relação entre os estados federados são

muito complexos. O Estado poderia tirar proveito se o ordenamento

jurídico da Alemanha fosse mais fácil, em busca de mais eficiência

(estímulo à competição entre os estados federados).

As melhores práticas da reforma do federalismo (2006) são as leis

que distribuíram de forma clara as competências entre estados federados e

União, com a garantia de maior autonomia para os estados.

71

Relacionamento entre Estados Federados e Municípios

A Saxônia está dividida em 22 distritos (circunscrições municipais) e

7 cidades independentes, que não pertencem a nenhum distrito e 500

municípios que possuem população entre 2.000 a 50.000 habitantes. Há

uma proposta de redução do número de cidades independentes de 7 para 3,

e de circunscrições de 22 para 10. Esta reforma administrativa, também de

ordem funcional, abrange questões de coordenação e informação.

Os municípios encontram-se sujeitos à fiscalização do Estado

Federado, quanto aos parâmetros/leis que lhes foram atribuídas. O Estado

Federado tem direito de Instrução, que deve ser usado de forma reservada,

para fiscalização da forma como foram executadas as tarefas e sua

eficiência e eficácia. Há um desejo de se manter a autonomia municipal,

tornando a fiscalização dos estados sobre os municípios menos

abrangentes, uma vez que a fiscalização é vista como forma de

conscientização dos municípios.

As eleições municipais ocorrem de 5 em 5 anos, por voto direto são

eleitos os prefeitos que possuem uma posição política forte nos municípios

e nas circunscrições. De acordo com a Constituição Municipal, 15% dos

eleitores poderão solicitar que seja realizado plebiscito com objetivo de

tratar questões importantes para a localidade (Democracia Direta). Além

do plebiscito, outras formas de participação da sociedade são as reuniões

públicas nos Parlamentos e nas comissões.

A interação entre os distritos, os municípios e o Governo e as respectivas

funções e responsabilidades

Os municípios podem receber status de cidades independentes ou

circunscrições. Os municípios possuem direito à autonomia e este direito

deve ser garantido pela União e pelos estados federados. Como exemplo, o

Estado da Saxônia precisa garantir que a capital Desdém receba os

meios/recursos necessários para execução das suas tarefas.

A autonomia municipal administrativa permite ao município assumir

as tarefas por via de responsabilidade própria, segundo a legislação. Os

assuntos próprios dos municípios, de interesse local, são tratados por

Portarias ou decretos Municipais.

72

A Saxônia tem como principal preocupação o seu problema

demográfico. Devido às baixas taxas de natalidade (1,2), a previsão para

2020 é de 3,9 milhões de habitantes. Isto significa menos dinheiro e menos

gastos com a administração.

A seguir alguns dados sócio-econômicos sobre a Alemanha:

40% dos jovens entram direto na faculdade depois do 2º ciclo

de ensino;

Taxa de desemprego do estado da Saxônia é de

aproximadamente 15%, representa a 4º maior taxa de

desemprego na Alemanha;

O orçamento anual da Saxônia é o único que não possui dívida;

Investimentos anuais nas circunscrições: € 180 milhões;

Receitas anuais:

o União e estados federados: € 800 milhões;

o Estado da Saxônia: € 500 milhões; e

o Municípios (cotizações municipais): € 407 milhões.

Despesas anuais:

o Questões sociais (desemprego, juventude, deficientes): €

1,3 bilhões;

o Custos de administração e pessoal: € 400 milhões;

o Escola: € 150 milhões;

o Cultura: € 50 milhões.

O estado da Saxônia pretende criar uma rede de comunicação, pois

todas as entidades públicas do estado deveriam estar interligadas numa

rede de comunicação protegida, não só Internet. Esta rede de comunicação

faz parte de uma licitação, cuja previsão de gastos é de cerca € 180

milhões para os próximos 5 anos.

Em relação à participação social, ela é limitada pela lei que é muito

inflexível. O estado pretende criar novos canais de participação, espaços

73

para comunicação, embora alguns aspectos já estejam definidos em lei e

devam ser obedecidos.

74

3. Conteúdo Técnico da Missão

3.1. A Participação Social no Brasil

No Brasil, a luta pela maior participação popular na esfera pública

teve sua origem no campo da resistência contra a ditadura militar, a partir

dos anos 70 e ao longo dos anos 80, quando os movimentos populares se

organizaram em torno das reivindicações como educação, saúde,

habitação, água, luz, transporte, dentre outros. Reivindicava-se, além disso,

a criação de espaços de participação, para que a sociedade civil organizada

pudesse canalizar suas demandas e influir nos processos decisórios de

políticas públicas.

A presença ativa dos “novos atores” e movimentos sociais

contribuíram para dar um primeiro grande passo na transformação do

Estado e para a instalação das novas regras do jogo entre as esferas

“política” e “civil”. Dessa forma, a luta orientou-se para a instalação de

mecanismos mais eficazes de influência nas políticas públicas por parte da

sociedade, desde a fase de formulação até a implementação, avaliação e

acompanhamento.

Com a abertura democrática ocorrida a partir de 1984, no Governo

Figueiredo, percebe-se um avanço na questão da participação social no

Brasil, destacando-se nesse contexto o movimento popular, denominado

“Diretas Já”, que resulta na definição de que a soberania popular será

exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor

igual para todos.

A Constituição de 1988, conhecida como a “Constituição Cidadã”

incluiu mecanismos de democracia direta e de democracia participativa. No

tocante à democracia participativa, cita-se o estabelecimento de Conselhos

Gestores de Políticas Públicas, nos níveis municipal, estadual e federal com

representação paritária do Estado e da Sociedade civil, destinados a

formular políticas sobre questões relacionadas à saúde, a crianças e

adolescentes, bem como à assistência social.

A queda da censura, a liberdade de imprensa e a manutenção de

canais de comunicação com linguagem adequada ao público, como a rádio

comunitária, constituem aspectos positivos para a disseminação de

informações à população, embora o poder da imprensa, atualmente, seja

75

utilizado de forma inadequada visando, em certas ocasiões, a interesses

particulares em detrimento dos interesses coletivos.

No que tange aos aspectos macroeconômicos, um importante divisor

de águas para a gestão das contas públicas foi a publicação da norma que

versa sobre Responsabilidade Fiscal, fixando limites e regras para o gasto

público, o que representou o surgimento de uma nova mentalidade, em um

movimento contra despesas realizadas de modo irresponsável.

De qualquer modo, tem-se que a seriedade no manejo

macroeconômico é também condição indispensável para responder ao

desafio de fortalecimento da participação social, mas não suficiente. São

necessários mecanismos diretos para a inclusão social. Por isso, o governo

brasileiro tem empreendido esforços e aplicado recursos vultosos na

promoção de políticas sociais, como o “Bolsa-Família”, que beneficia a mais

de 9,2 milhões de lares. Além disso, o gasto social real do governo para o

combate à fome foi no Brasil de R$ 27 bilhões, de 2003 a 2005. O programa

Fome Zero, por exemplo, que concentra um conjunto de 31 ações, recebeu

esse investimento para ampliação do acesso à alimentação, fortalecimento

da agricultura familiar, promoção de processos de geração de renda,

articulação, mobilização e controle social, dentre outros aspectos.

Os recursos aplicados em saúde também cresceram muito, nos

últimos anos. Em 2007, por exemplo, obteve-se um orçamento de R$ 46

bilhões, só na esfera federal. E os resultados são positivos: a redução

substancial da mortalidade infantil, programa de prevenção e atendimento

da Aids, reconhecido como modelo pela Organização Mundial da Saúde –

OMS, e pela opinião pública internacional. Tem-se também o programa

Saúde da Família que chega a 24 mil equipes em 2006, o Sistema de

Atendimento Móvel de Urgência – SAMU, além das farmácias populares e

de outros avanços e conquistas importantes, como o fato de que 98% dos

transplantes são feitos pelo SUS.

No que se refere às políticas públicas, verifica-se que a participação

social é maior na fase preliminar de formulação e que a falta de

conscientização do povo sobre as questões de cidadania, provoca uma

participação incipiente na fase de implementação e acompanhamento das

ações de governo, à exceção de alguns municípios que adotam o orçamento

participativo, o que propicia um certo controle da sociedade na definição

da aplicação de parte dos recursos públicos.

76

Como exceção, podemos inferir que a saúde hoje possui o principal

modelo de sistema descentralizado com canais de participação social. O

Balcão de Direitos, também, é um importante instrumento em favor da

sociedade, pois presta informações precisas, reduzindo o tempo que seria

necessário para o indivíduo ter seu problema resolvido. Nesta linha,

destaca-se, também, o sistema de controle interno e externo do governo

federal, representado pela Controladoria Geral da União - CGU e Tribunal

de Contas da União – TCU. Esses órgãos de fiscalização atuam, também, a

partir de reclamações e sugestões apresentadas pelos cidadãos, por meio

do sistema de ouvidoria.

A população conta, ainda, com outros espaços de participação social,

dentre os quais destacamos:

Conferências e Conselhos (Saúde, Cidades, Direitos

Humanos, Cultura, Classes, etc)

Organizações/ Grupos de interesses: ONG’s; UNE, CUT,

CGT, OAB, MST, etc.

Ouvidorias

Ministério Público

Audiências e Consultas Públicas

As dimensões territoriais e o tamanho da população, entretanto, são

fatores que dificultam a participação social no Brasil. No caso das

ouvidorias nos Ministérios, essas dimensões implicam em problemas de

capacidade para encaminhamento das denúncias, sugestões e reclamações.

Falta de legitimidade das organizações e das entidades da sociedade

civil organizada nos conselhos também é outro fator dificultante, pois a

representação dos interesses pessoais ou de grupos específicos se

sobrepõe ao interesse coletivo, em muitos casos. Além disso, os conselhos

são órgãos consultivos quando, na verdade, deveriam ter um papel mais

ativo, e existe dificuldade de implementação das decisões tomadas nas

conferências. Nesse sentido, uma deficiência que se observa é a falta de

resposta do governo para a sociedade após a realização das consultas

públicas/conselhos/conferências. Quando há resposta efetiva, existe o

entrave face à exclusão social de grande parte da sociedade brasileira.

No Congresso Nacional, identifica-se também o problema da

representatividade, pois se vota nas pessoas e não nos partidos e numa

77

ideologia, talvez por falta de consciência política e senso coletivo. No

Brasil, apesar da obrigatoriedade do voto, a população não participa das

discussões travadas no Congresso Nacional, além de que o processo

legislativo é muito lento e inflexível. Outro aspecto que salta aos olhos é a

não contemplação, em grande parte, das demandas da sociedade nas

políticas públicas.

O Ministério Público é um dos lócus de participação social mais

ativos, no entanto, mostra-se ineficiente tendo em vista a própria

ineficiência dos demais órgãos públicos, aliados à morosidade do Poder

Judiciário.

No entanto, embora já ocorram esses avanços mencionados, é

necessário promover nas instituições reformas de cunho político, tributário

e legislativo. À frente, no último item desse relatório – Recomendações e

Conclusão – enumeram-se as algumas proposições com vistas à melhoria da

participação da sociedade nas decisões de governo, considerando o

fortalecimento institucional do Estado, por meio de políticas públicas e de

ações calcadas na transparência de normas e resultados.

3.2.Principais instrumentos de participação social estudados na Missão

Uma das características mais marcantes observadas na experiência

alemã com relação à participação da sociedade nos processos de tomada de

decisão, foi o caráter de legitimidade da atuação dos grupos de lobby nas

diversas instâncias do governo. Na Alemanha, o lobby é regulamentado por

lei, o que possibilita uma maior transparência nos processos de influência.

Além disso, essa regulamentação garante aos grupos de interesse maior

legitimidade perante seus representados. A organização desses grupos e o

modo como agem com vistas a influenciar as decisões representa a força

que tais grupos possuem.

Ao se traçar um paralelo com a situação brasileira, percebe-se que

há muitas diferenças. A primeira delas, e mais importante, é a não

regulamentação das atividades de lobby. Projeto de Lei do Senado do

senador Marco Maciel (PFL/PE), em tramitação desde 1989, propõe tal

regulamentação ao dispor sobre o registro, perante as mesas de ambas as

Casas do Congresso, de pessoas físicas ou jurídicas que exerçam qualquer

atividade tendente a influir no processo legislativo. Além disso, o projeto

exige declaração do capital social e receitas auferidas com as atividades de

78

tais pessoas, além de uma detalhada prestação semestral de contas dos

seus gastos. O projeto, entretanto, foi aprovado somente no Senado e

encontra-se para votação no plenário da Câmara dos Deputados.

A discussão a respeito da regulamentação das atividades de lobby é

recorrente e possui várias vertentes, mas é inegável que venha a garantir

maior transparência nas relações entre governo e interesses privados,

como pode ser observado na Alemanha.

Um outro bom exemplo de instrumento de participação social,

estudado na Suécia, é a Ouvidoria. Ela é composta por quatro ombudsmen

eleitos pelo Parlamento, que trabalham com 5 a 7 investigadores cada um.

Seu papel é certificar-se de que o governo e as agências de governo local e

as cortes seguem a legislação do país. O órgão tem o poder de iniciar

investigações por iniciativa própria e de recomendar soluções aos

procedimentos adotados pelos órgãos públicos.

O trabalho da ouvidoria pode resultar na necessidade de modificação

da lei para que seja incluído novo dispositivo, ou anulados outros, em

função de conflitos legislativos.

As diferenças no sistema de Ouvidoria entre o Brasil e a Suécia são

significativas e perfeitamente justificáveis, pois as dimensões brasileiras

inviabilizam a centralização praticada pelo sistema sueco. Como exemplo,

em 2006 somente no Departamento de Ouvidoria Geral do SUS do

Ministério da Saúde, foram recebidas 6.322.854 ligações telefônicas que

geraram 15.504.203 informações prestadas, e juntamente com outros

meios de contato produziram 14.042 demandas para outros órgãos, o que

demonstra a conscientização do povo brasileiro em utilizar os instrumentos

de ouvidoria como forma de garantia de direitos.

Destaca-se nas competências da ouvidoria sueca o poder de

investigação e recomendação de punição, que no Brasil são

responsabilidades de órgãos específicos.

4. Avaliação Global

De maneira geral, os membros da delegação brasileira traçaram

pontos positivos e negativos muito semelhantes entre si com relação à

missão aos países Europeus. Alguns pontos positivos que merecem ser

comentados são os seguintes:

79

Contato com funcionários de alto nível do

governo sueco e alemão

Conteúdo bastante interessante da maioria

das palestras

Qualidade elevada da maioria das

apresentações

Serviço excelente de tradução na Suécia

Receptividade, principalmente por parte dos

representantes suecos

Os pontos negativos identificados pela equipe com relação à

organização da missão podem ser resumidos nos seguintes:

Dificuldades nos traslados: a delegação tinha

que caminhar do hotel até os locais onde as palestras seriam realizadas.

Tendo em vista que havia ao menos 4 palestras por dia, ficava muito

cansativo para o grupo

Cronograma muito apertado: o horário entre

as reuniões não era suficiente para realizar refeições, no horário do

almoço.

Material de apoio utilizado não foi

disponibilizado em Português. Deveria ter sido providenciado, no mínimo, a

tradução para o Inglês.

Muitas palestras por dia: a carga de

informação diária era muito grande, de modo que a delegação apresentou

dificuldades na absorção do conteúdo.

Tendo em vista que as agências na Suécia

são o principal tipo de órgão executor da atividade pública naquele país,

um ponto negativo foi a ausência de visita a pelo menos uma dessas

instituições.

Um outro aspecto levantado pela delegação foi a ausência, em

muitos casos, da ênfase ao tema da missão: a participação social. Isso

ocorreu, principalmente, na visita à Alemanha. As palestras foram, na

maioria das vezes, focadas na explicação da estrutura e funcionamento dos

diversos ministérios, dos entes federativos. A questão da participação

social apenas tangenciou os debates promovidos.

80

5. Evento de Multiplicação

Abaixo, estão quatro propostas do grupo à Direção Nacional do Projeto Eurobrasil de evento de multiplicação para a disseminação dos conhecimentos auferidos durante a missão técnica à Europa. Ressalta-se que as quatro propostas foram elaboradas pela equipe e foram colocadas em votação, restando vencedora a proposta 5.4. Achamos, por bem, no entanto, incluir todas as propostas criadas, com vistas a enriquecer o relatório final.

5.1 Seminário “Participação Social” Temas a) Produção e fluxo de informação sobre as políticas que afetam as condições de vida da população (Educação, Saúde, Transporte, Trabalho e Emprego e Meio Ambiente). b) Como se dá o processamento das críticas e sugestões da população sobre essas políticas. Sugestão: Seminário para 200 participantes de diversos órgãos dos 3 Poderes da República e outros convidados. Mesa: 1 especialista sueco, 1 especialista alemão, 1 especialista do Conselho Nacional de Saúde, 1 especialista do Conselho Nacional de Assistência Social, 1 especialista da Abong, 1 especialista da Inter-Redes 2 estudiosos do assunto (pode ser da Academia). Formato: Manhã 8h45 às 9h abertura9h às 9h50 – Apresentação do especialista sueco.9h50 às 10h40 – Apresentação do especialista alemão. 10h40 às 11h – Intervalo 11h às 12h - Comentário dos especialistas brasileiros. 12h às 12h30 – Perguntas e respostas Tarde 14h30 às 15h20 – Apresentação do 1º especialista brasileiro.15h20 às 16h10 – Apresentação do 2º especialista brasileiro. 10h10 às 16h30 – Intervalo 16h30 às 17h30 - Comentário dos especialistas estrangeiros. 1730h às 18h – Perguntas e respostas.

81

5. 2 Seminário “Como promover a Participação Social no Brasil?” Temas a) Experiências da Alemanha e da Suécia. i. Na Suécia: o papel do Ombudsman, da legislação – A Carta da Democracia de 2002 – e da educação.ii. Na Alemanha: o papel dos Sindicatos b) Como aplicar no Brasil as experiências de outros países e promover a participação social no Brasili. Apresentação da experiência brasileiraii. Análise de especialistas da academia Participantes: Seminário para 200 participantes de diversos órgãos dos 3 Poderes da República e outros convidados. Mesa: 2 especialistas sueco, 1 especialista alemão, 2 especialistas no assunto ligados à Academia, 1 representante do município de Porto Alegre/RS, 1 representante do município de Teresina/PI. Formato: Manhã 8h30 às 8h45 – Abertura8h45 às 9h30 – Apresentação do primeiro especialista sueco – O Papel do Ombudsman9h30 às 10h30 – Apresentação do segundo especialista sueco – O papel da legislação e da educação. 10h30 às 11h00 – Intervalo 11h00 às 11h45 – Comentário dos especialistas brasileiros. 11h45 às 12h30 – Perguntas e respostasTarde 14h30 às 15h15 – Apresentação do representante do município de Porto Alegre/RS.15h15 às 16h00 – Apresentação do representante do município de Teresina/PI. 16h00 às 16h30 – Intervalo 16h30 às 18h00 – Comentário dos especialistas da academia – propostas de como promover a participação social no Brasil. 18h00h às 18h30 – Debate. 18h30 – Encerramento.

82

5.3 Seminário: “O funcionamento da federação na Suécia, na Alemanha e no Brasil e sua distribuição de recursos: qual o melhor caminho a seguir?”

Tema: O funcionamento da federação na Suécia, na Alemanha e no Brasil e sua distribuição de recursos: qual seria o melhor caminho a seguir? Poderíamos diminuir as desigualdades regionais e sociais alterando nossa distribuição de recursos (ou seja, melhorando nosso sistema de equalização)? Se sim, qual seria a melhor forma?

O seminário (de até dois dias) deverá contar com presenças de parlamentares brasileiros (especialmente os ligados a questões tributárias), de técnicos do governo e acadêmicos visando ao aprofundamento do tema. A participação de especialista sueco e alemão neste seminário é de fundamental importância.

Os técnicos do governo federal, estadual e municipal deverão pertencer não somente à área de finanças públicas, em seu respectivo nível, como também da área da saúde, de educação, de desenvolvimento social e outros, a fim de aprofundamento da discussão e que conheçam nossa metodologia de distribuição de recursos (FPE, FPM etc).

Membros da subcomissão de reforma tributária do Congresso Nacional deverão participar assim como ex-parlamentares preocupados com o nosso sistema de distribuição de recursos.

5.4 Seminário “Como promover a Participação Social num país federativo?”

  Temas

 a) Experiências da Alemanha e da Suécia.

i. Na Suécia: o papel do Ombudsman, da legislação – A Carta da Democracia de 2002 – e da educação.

ii. Na Alemanha: o papel dos Sindicatos b) Como aplicar no Brasil as experiências de outros países e promover a participação social no Brasil

i. Apresentação da experiência brasileiraii. Análise de especialistas da academia

c) Participação social versus federalismo? i. Apresentação da experiência sueca – Sistema de

equalização (especialista sueco)ii. Análise de especialista da academia

d) Necessidade de realização de reforma políticai. Apresentação de representante do Congresso

Nacionalii. Análise de especialista da academia

 

83

Participantes: Seminário para 200 participantes de diversos órgãos dos 3 Poderes da República e outros formadores de opinião. Mesa: 2 especialistas suecos (1 especialista para o primeiro dia e outro para o segundo), 1 especialista alemão, 2 especialistas no assunto ligados à Academia, 1 representante do município de Porto Alegre/RS, 1 representante do município de Recife/PE. Formato: Primeiro dia – Manhã 8h30 às 8h45 – Abertura8h45 às 9h30 – Apresentação especialista sueco – O Papel do Ombudsman9h30 às 10h15 – Apresentação especialista sueco – O papel da legislação e da educação.10h15 às 10h30 – Intervalo10h30 às 11h15 – Apresentação do especialista alemão – O papel dos sindicatos11h15 às 12h00 – Comentário dos especialistas brasileiros.12h às 12h45 – Perguntas e respostas

Tarde 14h30 às 15h15 – Apresentação do representante do município de Porto Alegre/RS.15h15 às 16h00 – Apresentação do representante do município de Recife/PE.16h00 às 16h30 – Intervalo16h30 às 18h00 – Comentário dos especialistas da academia – propostas de como promover a participação social no Brasil.18h00h às 18h30 – Debate.18h30 – Encerramento.

Segundo dia – Manhã 8h30 às 8h45 – Abertura8h45 às 10h15 – Apresentação do especialista sueco – Sistema de equalização sueco10h15 às 10h45 – Perguntas  10h45 às 11h00 – Intervalo11h00 às 12h00 – Análise dos especialistas da academia12h00 às 12h30 – Perguntas e respostas

Segundo dia – Tarde

14h30 às 15h30 – Apresentação do representante do Congresso Nacional15h30 às 15h45 – Intervalo15h45 às 17h15 – Comentário dos especialistas da academia17h15h às 18h00 – Debate.18h00 – Encerramento.

84

Propõe-se, ainda que, como resultado desse seminário, sejam preparados papers pelos especialistas da academia com suas análises a respeito dos mecanismos de participação social na Suécia e na Alemanha, bem como sobre o sistema de equalização sueco, e suas recomendações e observações sobre como se tratar o tema no Brasil.

85

6. Conclusões/Recomendações

Após uma série de discussões e debates a respeito das apresentações

durante as duas semanas de missão, o grupo preparou, como

recomendação, um conjunto de proposições, que se encontram a seguir.

Algumas delas foram agrupadas, visando a fortalecer o argumento da

necessidade de mudança. Assim, temos um primeiro grupo de proposições

relacionadas à publicização e transparência:

1. Ampla divulgação de informações (prazos, novas políticas

públicas, espaços para participação social existentes,...) à

população, utilizando, para isso, diversas mídias.

2. Ampla divulgação sobre órgãos de fiscalização e seu

funcionamento, bem como sobre o modo de acessá-los.

3. Criação de redes para ampliação do impacto das políticas

públicas e promoção de um diálogo amplo com o poder

público, que sejam capazes de negociar a participação no

desenho de suas políticas.

4. Campanhas massivas em rádio e televisão sobre a necessidade

de exercer o controle social.

5. Comprometimento de governos no sentido de publicizar

resultados das gestões, incluindo realizações e denúncias.

6. Divulgação ampla sobre os direitos da população, nos diversos

meios de comunicação.

7. Fortalecimento da cultura de prestação de contas e divulgação

dessa prestação de modo geral e claro a todos.

8. Fortalecimento de uma cultura de resposta do governo para a

sociedade.

9. Inclusão digital

Como já dito em pontos anteriores, existem alguns espaços efetivos

de participação da sociedade, como é o caso dos conselhos de saúde, mas

esses espaços precisam ser revitalizados, em alguns casos e, em outros,

criados. Nesse sentido, propõe-se:

86

1. Aprimorar o funcionamento dos espaços de participação

existentes, tais como: conselhos, conferências, consultas

públicas e outros.

2. Fomentar a criação de Observatórios de políticas públicas, em

que se garanta a participação da sociedade, de maneira que

essa possa ser ouvida em suas demandas.

3. Processo de construção do PPA mais participativo com a

sociedade, buscando demandas mais objetivas e

transparentes, nas quais a população tenha poder de decisão.

4. Uso de diferentes representações, como os conselhos

municipais, estaduais e federais ou fóruns da articulação

política, para promover a participação ativa da sociedade civil.

Existem, ainda, modificações de caráter institucional que precisam

ser promovidas para que se possa garantir meios de melhorar a

participação da sociedade nas decisões políticas. São elas:

1. Descentralização das Ouvidorias para o controle social e

divulgação dos processos, proporcionando maior autonomia a

essas e capacidade de apuração/sanção.

2. Fortalecimento de estruturas institucionais permanentes e

sustentáveis de composição intersetorial, capazes de gerir o

processo de planejamento e a execução das ações e projetos

decorrentes.

3. Identificação e fortalecimento das organizações da sociedade

civil que tenham legitimidade para exercer os objetivos

propostos.

4. Capacitação intensiva de atores públicos representantes dos

três níveis de governo.

5. Qualificação de membros dos conselhos setoriais para a

participação e a mobilização da sociedade.

Além das proposições acima elencadas, sugere-se que (i) sejam

realizadas auditorias operacionais, visando ao atendimento de metas físicas

e qualificação dos gestores da Administração Pública nas três esferas de

governo; (ii) boas práticas de controle social sejam difundidas; (iii) sejam

incluídas disciplinas que versem sobre o civismo e práticas cidadãs nos

87

currículos escolares, (iv) haja constante estímulo ao monitoramento das

instituições pelo maior número de agentes possível: cidadãos, imprensa,

órgãos de controle do Estado.

É preciso fortalecer a participação da sociedade no

acompanhamento do ciclo orçamentário federal, em todas as regiões do

país. Essa participação deve ser modelada em conjunto com a sociedade.

Aliado a isso, deve-se buscar mobilizar políticos ou agentes governamentais

em torno de ações, leis e decisões que traduzam diferentes necessidades

das comunidades ou grupos sociais. A sociedade, mais próxima de seus

representantes, poderá ser capaz de influenciar as decisões e de fazer valer

suas demandas.

Por fim, mas não menos importante, deve-se buscar o fortalecimento

do federalismo brasileiro. É fundamental que municípios e estados sejam

efetivamente autônomos e estruturados e sejam capazes de arcar com as

demandas das sociedades.

Ao final desse período em que o grupo esteve em missão, chegou-se

à conclusão de que as realidades, dimensões, históricos, backgrounds dos

dois países visitados são muito divergentes das brasileiras. Daí, que não é

simples e direta a transposição das experiências sueca e alemã. O Brasil

possui suas idiossincrasias e cultura próprias e, diante disso, é preciso

reunir esforços, de todas as frentes, para que seja possível garantir o maior

e melhor acesso da sociedade aos fóruns de discussão e de decisão.

88