PROJETO EUROBRASIL 2000 Apoio Modernizao do Aparelho de Estado Co-financiado pela Unio Europia

SEMINRIO Concertao para o Desenvolvimento: Lies Europias para o Brasil (Textos de Referncia)

Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria de Gesto Departamento de Programas de Cooperao Internacional em Gesto

Comisso Europia

Braslia 2007

Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto Paulo Bernardo Silva Secretrio de Gesto Valter Correia da Silva Diretor do Departamento de Programas de Cooperao Internacional em Gesto Victor Branco de Holanda Diretor Nacional do Projeto EuroBrasil 2000 Ruben Bauer

Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto Comisso Europia

SEMINRIO Concertao para o Desenvolvimento: Lies Europias para o Brasil (Textos de Referncia)

Braslia 2007

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO SECRETARIA DE GESTO DEPARTAMENTO DE PROGRAMAS DE COOPERAO INSTITUCIONAL EM GESTO PROJETO EUROBRASIL 2000 Esplanada dos Ministrios, bloco K 4 andar sala 479-A CEP 70040-906 Braslia-DF Telefones: (61) 3429.4906 / 3429.4208 / 3429.4836 Fax: (61) 3225.5183 eurobrasil@planejamento.gov.br http://www.planejamento.gov.br/gesto/contedo/eurobrasil/eurobrasil.htm Direo Nacional do Projeto EuroBrasil 2000 Alexis Saludjian (equipe europia) Carla Sorneta (equipe europia) Flvia Carvalho (equipe brasileira) Luciana Vieira (equipe brasileira) Norma Nogueira (equipe brasileira) Ruben Bauer (Diretor) Elaborao: Prof. Dra. Maria Joo Rodrigues CAPA Brbara Bela Editora Grfica DIAGRAMAO E ARTE FINAL Brbara Bela Editora Grfica TIRAGEM 250 exemplares permitida a reproduo parcial ou total desde que citada a fonte. Normalizao: DIBIB/CODIN/SPOA Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. Comisso Europia. Seminrio concertao para o desenvolvimento : lies europias para o Brasil : textos de referncia / Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto Braslia : MP 2006. , 64 p. Contedo: Estratgia e governana para a economia do conhecimento: o mtodo aberto de coordenao como uma nova ferramenta de governana ; Governana estratgica de projetos e agendas de desenvolvimento ; O debate sobre a Europa e a estratgia de Lisboa para crescimento e emprego / Maria Joo Rodrigues. 1.Planejamento estratgico. I. Ttulo. CDU 658.012.7

SUMRIO

APRESENTAO ........................................................................................................................ 07 INTRODUO AO CONTExTO BRASILEIRO - SUBSDIOS PARA UMA REFLExO ACERCA DAS RELAES INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL .............................................. 09 SOBRE A AUTORA .................................................................................................................... 12 ESTRATGIA E GOVERNANA PARA A ECONOMIA DO CONHECIMENTO: O MTODO ABERTO DE COORDENAO COMO UMA NOVA FERRAMENTA DE GOVERNANA ............ 13 1. O ponto de partida de uma estratgia europia ...................................................................... 13 2. A Estratgia de Lisboa ............................................................................................................. 14 3. Estratgia e governana .......................................................................................................... 15 4. O Mtodo Aberto de Coordenao ........................................................................................ 16 5. Balano da aplicao da estratgia de Lisboa .......................................................................... 23 O DEBATE SOBRE A EUROPA E A ESTRATGIA DE LISBOA PARA CRESCIMENTO E EMPREGO ............................................... 28 1. Viso global da estratgia de Lisboa aps sua reviso intermediria ........................................ 29 2. Um modelo social europeu sustentvel................................................................................... 32 GOVERNANA ESTRATGICA DE PROJETOS E AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO ................ 45 1. Planejamento e gesto estratgica........................................................................................... 46 2. Governana Estratgica........................................................................................................... 50 3. Sntese: Governana e Gesto Estratgica para uma Agenda de Desenvolvimento .................. 52 4. Governana Estratgica nos Vrios Nveis................................................................................ 52 5. Governana Estratgica em Contexto de Integrao Regional.................................................. 53

APRESENTAO

O Projeto EuroBrasil 2000 um acordo de cooperao tcnica firmado entre o Brasil e a Unio Europia para apoio ao Governo Federal em seus esforos de modernizao e reforma da Administrao Pblica, a partir do contato com o estado da arte europeu em administrao pblica e o intercmbio de experincias entre o Brasil e a Europa nesse campo. Para isso, o Projeto conta com a assistncia tcnica prestada por um consrcio contratado pela Unio Europia, integrado pela Escola Nacional de Administrao da Frana (ENA), pelo Instituto Sueco de Administrao Pblica (SIPU), pelo Instituto Holands de Administrao Pblica (ROI) e pelo Instituto Nacional de Administrao de Portugal (INA). O Projeto tem por objetivo geral apoiar o Governo brasileiro na implementao da sua poltica de gesto pblica, e por objetivos especficos: apoiar a flexibilidade da gesto da administrao pblica; reforar a capacidade das instituies centrais para a reforma administrativa; melhorar a capacidade de gesto dos funcionrios pblicos de categorias superiores; melhorar as relaes entre a administrao pblica e os cidados; e criar laos permanentes com a Europa.

Em um prazo de trs anos, o Projeto prev a capacitao de aproximadamente 5.000 servidores de nvel superior do quadro permanente da Administrao, mediante atividades como videoconferncias, cursos de educao a distncia, oficinas e seminrios com especialistas, alm de participao em misses tcnicas Europa e incubao de redes temticas e comunidades de prtica. Sero ainda elaborados estudos tcnicos para subsidiar iniciativas de mudana na Administrao Pblica. O Projeto tem trs componentes principais: Fortalecimento da Administrao Pblica; Desenvolvimento da capacidade gerencial dos servidores pblicos; e Relacionamento entre a Administrao Pblica e o cidado. Estes componentes, por sua vez, subdividem-se em blocos de aes encadeadas: as reas temticas do Projeto. Em seu formato atual, o Projeto conta com 13 reas temticas: tica profissional; Formao para o servio pblico; Gerenciamento de projetos;

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Gesto de pessoas; Gesto por resultados; Melhoramento da relao entre o Estado e o cidado; Modelagem federativa; Modelagem institucional; Monitoramento e avaliao de programas governamentais; Parcerias pblico-privadas; Planejamento e gesto territorial; Planejamento estratgico; e Redes e comunidades de prtica (suporte metodolgico ao Projeto).

No mbito do componente Desenvolvimento da Capacidade Gerencial dos Servidores Pblicos e da rea temtica Planejamento Estratgico do Projeto, foi programado o Seminrio Concertao para o Desenvolvimento: Lies Europias para o Brasil. Esta publicao contm trs textos de referncia, de autoria da Prof. Dra. Maria Joo Rodrigues, sobre o processo de formulao da estratgia de desenvolvimento de longo prazo da Unio Europia, a chamada Agenda de Lisboa, com nfase para o Mtodo Aberto de Coordenao, instrumento empregado para a coordenao das polticas da Unio Europia entre os diferentes Estados-membros. O ltimo texto traz reflexes sobre a construo de uma estratgia integrada de desenvolvimento no Brasil.

Braslia, maro de 2007 Direo Nacional do Projeto EuroBrasil 2000

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INTRODUO AO CONTExTO BRASILEIRO SUBSDIOS PARA UMA REfLExO ACERCA DAS RELAES INTERGOvERNAMENTAIS NO BRASIL

Eficincia e efetividade na implementao das polticas pblicas so exigncias crescentes da sociedade contempornea. Nesse contexto, surge o debate em torno da necessidade de uma melhor integrao das aes dos governos federal, estadual e municipal, especialmente quando os problemas a serem resolvidos so complexos e abrangentes. Problemas como violncia nos grandes centros urbanos, a pobreza e a poluio ambiental, entre outros, no podem ser resolvidos sem que haja um esforo de integrao de polticas pblicas tanto na dimenso intra-governamental quanto intergovernamental. Outro aspecto que refora a importncia da integrao intergovernamental de polticas diz respeito ao carter peculiar do federalismo brasileiro, marcado pela ampla gama de competncias que devem ser executadas conjuntamente pelos trs entes federados. A Constituio Federal de 1988 (CF 88), no art. 23, relaciona as inmeras competncias comuns Unio, Estados e Municpios, das quais esto indicadas, a seguir, as principais:

Cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia. Proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia. Proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas. Preservar a fauna e a flora. Fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar. Promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico. Combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos.

Os dados da tabela apresentada a seguir demonstram o expressivo volume de recursos que a cada ano a Unio transfere aos demais entes para a execuo de aes de competncia comum.

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Oramento federal: transferncias de recursos aos Estados e Municpios *

*Os dados no consideram as transferncias legais e constitucionais Fonte: Siafi.

Observa-se, ainda, que o sistema tributrio tem papel relevante na descentralizao, por esta terse desenvolvido com base nas transferncias do Governo Federal, por meio dos Fundos de Participao, cujos recursos no esto sujeitos a uma vinculao especfica. Em decorrncia do aumento da participao dos Estados e Municpios na arrecadao do Governo Federal, por meio desses fundos, as transferncias abandonaram seu carter compensatrio para assumir o papel de principal fonte de recursos. Essa observao torna-se evidente quando se observa o comportamento das alquotas do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) que alcanaram 21,5 % e 22,5 %, respectivamente. Entre 1998 e 2005, o FPE teve variao incremental de 45%, aproximadamente, enquanto que o FPM variou em 60% no mesmo perodo, o que representa, em termos de percentual de receitas disponveis, uma queda do patamar de 25,9 % em 1998 para 25,8% no caso dos Estados, e um aumento de 13,8% em 1998 para 17,2% em 2005 no caso dos Municpios. Para a Unio, isso significou uma maior vinculao dos seus gastos e a reduo da capacidade de controle da alocao de recursos. Por outro lado, a necessidade de financiar os gastos com direitos sociais, tambm ampliados pela CF 88, fez emergir um processo de recuperao das receitas federais por meio da criao de Contribuies, tributo cuja receita a Unio no compartilha. Todos os fatores citados contribuem para acentuar a disparidade na capacidade de financiamento das polticas implementadas pelos entes subnacionais, deixando evidente a necessidade de se promover uma concertao harmnica com a descentralizao fiscal. Isso nos remete tambm a antiga questo da definio de quais bens e servios pblicos devem ser fornecidos de forma descentralizada ou centralizada, com vistas alocao eficiente dos recursos.

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Em qualquer dos casos, de se esperar que Unio, Estados e Municpios atuem de maneira articulada no exerccio de suas competncias visando o aumento da eficincia da ao governamental e o alcance de resultados efetivos para o atendimento das demandas e resoluo dos problemas que afligem a sociedade brasileira. Portanto, faz-se mister uma reflexo acerca das relaes intergovernamentais e do papel de cada ente federado no fortalecimento dos espaos de pactuao e negociao j existentes, bem como na construo de novos instrumentos para promover a cooperao em torno de prioridades comuns, preservando, ao mesmo tempo, a autonomia e a competncia de cada ente federado.

Braslia, maro de 2007. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos .

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SOBRE A AUTORA

A Prof. Dra. Maria Joo Rodrigues Catedrtica em Economia pela Universidade de Lisboa, ex-Ministra do Trabalho de Portugal, Presidente do Conselho de Cincias Sociais da Comisso Europia e Conselheira Especial da Comisso Europia para a Agenda de Lisboa.

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ESTRATGIA E GOvERNANA PARA A ECONOMIA DO CONhECIMENTO: O MTODO ABERTO DE COORDENAO COMO UMA NOvA fERRAMENTA DE GOvERNANA

1. O ponto de partida de uma estratgia europia O problema inicial que presidiu preparao da Cimeira de Lisboa (23 e 24 de Maro de 2000) foi o seguinte: ser possvel atualizar a estratgia europia de desenvolvimento para responder, luz dos valores europeus, aos novos desafios decorrentes da globalizao, da mudana tecnolgica e do envelhecimento das populaes? Um novo paradigma est emergindo em que o conhecimento e a inovao so as principais fontes de riqueza mas tambm de diferena das naes, das empresas e das pessoas. A Europa est perdendo terreno em relao aos EUA, mas tal no significa que os tenhamos que imitar. Tratava-se de definir uma via europia de transio para essa economia baseada na inovao e no conhecimento, com marcas distintivas que vo da salvaguarda da coeso social e da diversidade cultural s prprias escolhas tecnolgicas. Criar uma nova plataforma competitiva fundamental para sustentar o modelo social europeu, que ter tambm de ser renovado. A resposta a esta questo exige inovaes institucionais, se quisermos tirar partido do potencial deste novo paradigma, evitando, no entanto, riscos de fratura social. Inovao, por exemplo, das normas que regulam o comrcio e a concorrncia internacionais, os modelos sociais ou os sistemas de ensino superior. Alm disso, a inovao institucional em cada um dos Estados Membros da Unio Europia tem que internalizar o nvel de integrao atingido atravs do mercado interno e da moeda nica. Isto implica um certo nvel de coordenao europia, para levar a cabo reformas institucionais, no respeito pelas especificidades nacionais. necessrio um sistema de governana que permita aos seus vrios nveis (europeu, nacional e local) interagir. A resposta questo inicial exigiu uma vasta empreitada intelectual e poltica para a reviso da agenda poltica europia e dos principais documentos de poltica comunitria luz dos ltimos desenvolvimentos das cincias sociais2. Foram envolvidos nesta tarefa reputados intelectuais europeus com uma vasta experincia nestas reas3. Tratava-se de identificar quais as inovaes institucionais que podiam alterar o modo de regulao das sociedades europias e abrir-lhes uma nova trajetria de desenvolvimento em direo economia baseada no conhecimento. Mas era preciso transformar as idias-fora em deciso e ao poltica. Todo o desenrolar da Presidncia foi arquitetado nesse sentido, tirando partido de dois Conselhos Europeus, catorze Conselhos de Ministros,Adaptao do texto Estratgia e Governao para a economia do Conhecimento publicado originalmente no livro A Agenda Econmica e Social da Unio Europia A Estratgia de Lisboa, Edies Dom Quixote (Lisboa), 2004. 2 Cf. Presidncia da Unio Europia, 5256/00, 2000. 3 Cf.Presidncia da Unio Europia, 1999 A e B; Rodrigues, 2002.1

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sete Conferncias ministeriais, vrias sesses no Parlamento Europeu e um Frum de alto nvel, reunindo os principais atores ao nvel europeu e nacional. Estando em causa a definio de uma estratgia global, havia que dar o papel central ao prprio Conselho Europeu em sinergia com as iniciativas da Comisso Europia. A reunio do Conselho Europeu deveria ser extraordinria, concentrada apenas neste objetivo. Deveria ter lugar suficientemente cedo para enquadrar os Conselhos de Ministros que lhe sucederam, mas suficientemente tarde para permitir a vasta ao de persuaso necessria para atingir um acordo. Esta ao assentou num conjunto de apostas ambiciosas que a Presidncia assumiu o risco de propor formalmente e traduziu-se em contatos mltiplos realizados em todas as instncias comunitrias e junto dos prprios governos, culminando com a visita do Primeiro-Ministro a todas as capitais da Unio Europia. Um debate pblico permitiu tambm colher contributos muito diversos da sociedade civil, de todos os governos e de todas as instituies comunitrias. As decises da Cimeira de Lisboa ajudaram a dar a forma final ao elevado nvel de consenso e mobilizao criados, fixando objetivos, calendrios e mtodos mais precisos, definindo mandatos para todos os Conselhos de Ministros envolvidos. Foi esta mola propulsora que permitiu apresentar j no ltimo Conselho Europeu da Feira, em Junho de 2000, um conjunto de resultados concretos que comearam a ser transpostos para o nvel nacional, e a ser desenvolvidos ao longo das Presidncias seguintes.

2. A Estratgia de Lisboa A reunio de Lisboa do Conselho Europeu, de 23 e 24 de Maro de 2000, definiu um novo objetivo estratgico e uma estratgia global. Citando as suas prprias concluses4: A Unio atribuiu-se hoje um novo objetivo estratgico para a prxima dcada: tornar-se o espao econmico mais dinmico e competitivo do mundo baseado no conhecimento e capaz de garantir um crescimento econmico sustentvel, com mais e melhores empregos, e com maior coeso social. A consecuo deste objectivo pressupe uma estratgia global que vise:

preparar a transio para uma economia e uma sociedade baseadas no conhecimento, atravs da aplicao de melhores polticas no domnio da sociedade da informao e da Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), bem como da acelerao do processo de reforma estrutural para fomentar a competitividade e a inovao e da concluso do mercado interno; modernizar o modelo social europeu, investindo nas pessoas e combatendo a excluso social; sustentar as ss perspectivas econmicas e as favorveis previses de crescimento, aplicando uma adequada combinao de polticas macroeconmicas.Esta citao importante para esclarecer que, ao contrrio do que algumas vulgarizaes levariam a crer, o objetivo estratgico definido em Lisboa no visa a criar a economia mais competitiva, mas sim atingir uma combinao especfica de elevada competitividade com as outras caractersticas. Seria esta a especificidade da via europia. A Estratgia de Lisboa definiu as seguintes orientaes polticas (Caixa 2.1.):

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Conselho da Unio Europia, 2000-A.

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Caixa 1. As principais orientaes polticas da Estratgia de Lisboa uma poltica para a sociedade da informao centrada na melhoria da qualidade de vida dos cidados, com aplicaes concretas no ensino superior, nos servios pblicos, no comrcio eletrnico, na sade, na gesto das cidades; num novo impulso para desenvolver as tecnologias de informao nas empresas, nomeadamente o comrcio eletrnico e as ferramentas de gesto do conhecimento; numa ambio de desdobramento das redes avanadas de telecomunicaes e de democratizao do acesso Internet, por um lado, e de produo de contedos que valorizem o patrimnio cultural e cientfico europeu, por outro; uma poltica de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) na qual o atual programa comunitrio e as polticas nacionais convergem num espao europeu de investigao atravs da colocao em rede dos programas e das instituies de P&D. Uma forte prioridade para as polticas de inovao e a criao de uma patente comunitria; uma poltica de empreendedorismo que vai para alm do atual programa comunitrio, combinando-o com uma coordenao das polticas nacionais com vistas criao de melhores condies para a iniciativa empresarial nomeadamente a simplificao administrativa, o acesso ao capital de risco ou a formao de gestores; reformas econmicas centradas na criao de potencial de crescimento e de inovao, que dinamizam os mercados de capitais para apoiarem os investimentos de futuro, completando o mercado interno europeu atravs da liberalizao de setores de base, com respeito do servio pblico prprio do modelo europeu; polticas macroeconmicas que, para alm de manterem a j adquirida estabilidade macroeconmica, estimulem o crescimento, o emprego e a mudana estrutural, utilizando a poltica oramental e fiscal para conferir maior prioridade ao investimento em ensino superior, formao, investigao e inovao; uma renovao do modelo social europeu, tendo por linhas de fora um maior investimento nas pessoas e a ativao das polticas sociais, a par de um combate reforado s novas e velhas formas de excluso social; a introduo de novas prioridades para as polticas educativas nacionais: transformar as escolas em centros abertos para o ensino superior e a formao ao longo da vida, apoiando os diferentes grupos da populao, utilizando a Internet e produtos multimdia; introduzir novas competncias de base e estabelecer um diploma europeu; combater o analfabetismo digital; a intensificao das polticas ativas de emprego com trs focos fundamentais: generalizar a formao ao longo da vida; expandir o emprego nos servios, em particular nos servios de apoio famlia, como grande fonte de criao de empregos, de melhoria da qualidade de vida e da igualdade de oportunidades entre mulheres e homens; elevar as taxas de emprego na Europa como fator chave para a consolidao financeira dos sistemas de proteco social; a organizao de um processo de cooperao entre Estados Membros para a modernizao da proteo social, visando fazer face a problemas comuns como sustentar os sistemas de penses em face do envelhecimento da populao; a preparao de planos nacionais de combate excluso social nas suas vrias dimenses (incluindo ensino superior, a sade e a habitao) e respondendo a grupos-alvo especficos a cada situao nacional; a valorizao do dilogo social na gesto da mudana e a organizao de vrias formas de parceria com a sociedade civil, incluindo a difuso de boas prticas das empresas com maior responsabilidade social.

3. Estratgia e governana A concretizao efetiva de uma estratgia requer um motor poltico: um centro de governana ao nvel europeu com capacidade para coordenar as vrias polticas e para adapt-las a cada contexto nacional. As decises de Lisboa reforaram este centro de governana de trs formas: em primeiro lugar, conferindo ao Conselho Europeu um maior papel de coordenador das vrias formaes do Conselho de Ministros, que passar a dedicar a sua reunio de Primavera ao monitoramento desta estratgia, com base num relatrio de sntese apresentado pela Comisso Europia; em segundo lugar, as grandes orientaes de poltica econmica passaro a melhorar a sinergia entre polticas macro-econmicas, estruturais e de emprego; em terceiro lugar, com vistas a complementar os instrumentos legislativos, a Unio adotou um mtodo aberto para a coordenao entre Estados Membros, que j comeou a ser aplicado a diferentes polticas, intensificando a traduo das prioridades europias para as polticas nacionais. Este mtodo combina coerncia europia e respeito pela diversidade nacional. Partindo da definio de linhas diretrizes europias para cada poltica, passa pela identificao de boas prticas e de indicadores de referncia, e traduz-se, finalmente, em planos nacionais com metas e medidas concretas adaptadas a cada caso

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nacional. Trata-se de organizar um vasto processo de inovao, aprendizagem e emulao entre os pases europeus, em que a Comisso Europia poder desempenhar um novo papel catalisador. Trata-se de um mtodo que visa acelerar a convergncia real, agora que estamos completando a convergncia nominal com a moeda nica. Na sequncia das concluses da Cimeira de Lisboa, este mtodo est agora sendo aplicado em diferentes reas de polticas pblicas, nomeadamente a poltica para a sociedade da informao, P&D, empreendedorismo, reformas econmicas, educao e incluso social. Est sendo aplicada uma abordagem pragmtica e flexvel para desenvolver e adaptar este mtodo s especificidades de cada domnio poltico. Desenvolver a economia do conhecimento com coeso social e promover a convergncia real na Europa, combinando o impulso comunitrio com as polticas nacionais: a que ser testada, nos prximos anos, a estratgia de Lisboa.

4. O Mtodo Aberto de Coordenao O mtodo aberto de coordenao visa a organizar um processo de aprendizagem para enfrentar os desafios comuns da economia global de uma forma coordenada, respeitando a diversidade nacional. Est se tornando um novo exerccio para a governana a nvel europeu e nacional. Nesta seo, apresentaremos o seu contexto geral, faremos um balano desta experincia e finalmente, apontaremos algumas questes emergentes para, na seo seguinte, apresentar um balano da estratgia de Lisboa como um todo. 4.1 A inveno de um mtodo poltico O mtodo aberto de coordenao foi elaborado aps uma reflexo sobre governana destinada a definir mtodos para desenvolver a dimenso europia. Esta elaborao pode ser resumida como se apresenta a seguir5: A construo poltica da Europa uma experincia nica. O seu sucesso tem dependido da capacidade de combinar coerncia com respeito pela diversidade e eficcia com legitimidade democrtica. Isto implica utilizar mtodos polticos diferentes consoante as reas de polticas pblicas e os vrios processos institucionais. Por boas razes, tm sido concebidos vrios mtodos que se situam entre a integrao pura e a cooperao leal. Assim, temos: a) A poltica monetria uma poltica nica no seio da Zona Euro; b) As polticas oramentais nacionais so coordenadas no nvel europeu com base em critrios e regras estritamente pr-definidos; c) As polticas de emprego so coordenadas no nvel europeu com base em linhas diretrizes e alguns indicadores, permitindo espao de manobra para ajustamentos no nvel nacional; d) Foi introduzido um processo de cooperao com vistas modernizao das polticas de proteo social, tendo em conta as diferenas nacionais. As polticas que visam construo do mercado nico e da Unio Econmica e Monetria (UEM), como a poltica de concorrncia, a poltica monetria e a poltica oramental so, de uma forma lgica, nicas ou baseadas num estrito mtodo de coordenao relativamente aos princpios a serem observados. No entanto, h certas polticas mais vocacionadas para a criao de novas competncias e capacidades para responder s mudanas estruturais. Envolvem uma aprendizagem mais rpida e a descoberta de solues apropriadas. Estas polticas resultaram na formulao de linhas diretrizes estratgicas no nvel europeu, para fazer face mudana estrutural, que so, tambm, mais abertas diversidade nacional.5

Rodrigues, 2001.

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Na realidade, a principal fonte de inspirao do mtodo aberto de coordenao foi o processo de Luxemburgo para a estratgia europia do emprego. Este mtodo foi criado para superar uma importante dificuldade poltica identificada na preparao do Conselho Europeu de Luxemburgo sobre o emprego, em 1997, na medida em que no era possvel adotar uma meta comum para a reduo do desemprego, como contrapartida das metas comuns para a reduo da inflao, dficit e dvida. No entanto, sob a presso poltica desta Cimeira, foi possvel, em vez disso, adotar linhas diretrizes qualitativas comuns, efetuando algumas opes polticas para reformar os mercados de trabalho europeus. Depois disso, foi organizado um processo no qual os Estados Membros se emulam uns aos outros na sua aplicao, estimulando a troca de boas prticas e definindo metas especficas, tendo em conta as caractersticas nacionais. A Comisso Europia apresenta a proposta de linhas diretrizes europias, organiza o seu acompanhamento e pode fazer recomendaes aos Estados Membros. No obstante algumas dificuldades, os resultados obtidos tm sido estimulantes e encorajadores, e o impacto dos atuais Planos nacionais de emprego adotados por todos os Estados Membros so prova disso. Decorridos trs anos, a definio do mtodo aberto de coordenao foi expressamente concebida durante a preparao do Conselho Europeu de Lisboa a fim de desenvolver a dimenso europia em novas reas de polticas pblicas, nomeadamente a sociedade da informao, P&D, a inovao, a poltica de empreendedorismo, a educao e o combate excluso social. Depois de profundas discusses conduzidas pela Presidncia com os Governos, a Comisso Europia, o Parlamento Europeu e os parceiros sociais, esta Cimeira adotou formalmente este mtodo nos seguintes termos6: Aplicao de um novo mtodo aberto de coordenao

1. A consecuo do objetivo estratgico ser facilitada pela aplicao de um novo mtodo aberto de coordenao conduzindo divulgao de melhores prticas e favorecendo uma maior convergncia no que diz respeito aos principais objetivos da UE. Este mtodo, que foi delineado para ajudar os Estados-Membros a desenvolverem progressivamente as suas prprias polticas, implica: que sejam definidas, para a Unio Europia, orientaes combinadas com calendrios especficos para a consecuo dos objetivos nelas fixados a curto, mdio e longo prazo; que sejam estabelecidos, sempre que necessrio, indicadores quantitativos e qualitativos e benchmarks de entre os melhores do mundo, adequados s necessidades dos diferentes EstadosMembros e setores como um mtodo de comparao das melhores prticas; que essas orientaes europias sejam traduzidas em polticas nacionais e regionais, por via da definio de metas especficas e da adoo de medidas, tendo em conta as diferenas nacionais e regionais; que se proceda periodicamente ao monitoramento, avaliao e anlise pelos homlogos, organizadas como um processo de aprendizagem recproca. 2. Ser aplicada uma abordagem plenamente descentralizada consentnea com o princpio da subsidiariedade, em que a Unio Europia, os Estados-Membros, as instncias regionais e locais, bem como os parceiros sociais e a sociedade civil, estaro ativamente associados, atravs do recurso a formas variveis de parceria. A Comisso Europia, atravs de um trabalho em rede com os diversos fornecedores e usurios, designadamente os parceiros sociais, as empresas e as ONG, elaborar um mtodo de benchmarking das melhores prticas de gesto da mudana.Uma ltima questo merece ser abordada. Como poderia a aplicao do mtodo aberto de coordenao ser coordenada nas diferentes reas polticas? Segundo as concluses do Conselho Europeu de Lisboa, no seu pargrafo 36:6

Concluses da Presidncia, 2000, pargrafo 37.

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Estas melhorias sero potenciadas pelo propsito do Conselho Europeu de assumir um significativo papel de orientao e coordenao com vistas a assegurar a coerncia global e o monitoramento efetivo da progresso para o novo objetivo estratgico. Assim, o Conselho Europeu realizar anualmente, na Primavera, uma sesso dedicada s questes econmicas e sociais. Conseqentemente, devero organizar-se os trabalhos preparatrios e subseqentes de tal sesso. O Conselho Europeu convida a Comisso a elaborar anualmente um relatrio de sntese sobre os progressos efetuados, com base em indicadores estruturais a serem acordados, referentes ao emprego, inovao, reforma econmica e coeso social.Assim, o Conselho Europeu deveria conduzir e monitorar, regularmente, os resultados alcanados pelo mtodo aberto de coordenao nas suas diferentes reas, com base em iniciativas regulares da Comisso Europia. Isto requer duas capacidades distintas por parte dos membros do Conselho Europeu: definir as orientaes gerais para as diferentes reas polticas, a fim de organizar o trabalho preparatrio e subseqente das diferentes formaes do Conselho; assegurar a sua aplicao no nvel europeu e nacional. Alm disso, as grandes orientaes de poltica econmica esto evoluindo no sentido de se tornarem um importante instrumento de coordenao das polticas macro-econmicas, estruturais e de emprego:

As Orientaes Gerais de Poltica Econmica j existentes e os processos de Luxemburgo, de Cardiff e de Colnia j proporcionam os instrumentos necessrios, desde que simplificados e melhor coordenados, especialmente atravs das outras formaes do Conselho que tambm contriburam para a preparao, pelo Conselho de Assuntos Econmicos e Financeiros (ECOFIN)7, das Orientaes Gerais de Poltica Econmica. Alm disso, as Orientaes Gerais de Poltica Econmica devem centrar-se, cada vez mais, nas implicaes a mdio e a longo prazo das polticas estruturais e nas reformas tendentes promoo das potencialidades de crescimento econmico, do emprego e da coeso social, bem como na transio para uma economia baseada no conhecimento. Os processos de Cardiff e de Luxemburgo permitiro tratar mais pormenorizadamente os respectivos temas.8.4.2 A experincia atual nas diferentes reas de polticas pblicas No seguimento das Concluses da Cimeira de Lisboa, este mtodo est agora sendo aplicado a diferentes reas de polticas pblicas: Nas polticas para a Sociedade da informao, o Plano de Ao e-Europe aponta prioridades claras, boas prticas, indicadores e responsabilidades a nvel europeu e nacional; Na poltica de empreendedorismo, um exerccio de benchmarking baseado em indicadores comuns est sendo aplicado, envolvendo as polticas nacionais; No processo de Cardiff para as reformas econmicas, esto sendo identificados indicadores estruturais com vistas a reforar as prioridades definidas para sustentar os relatrios nacionais; Na poltica de educao, para alm da definio de objetivos e indicadores comuns, est havendo um debate com vistas aplicao de prioridades comuns e boas prticas, utilizando relatrios nacionais; Na rea da pesquisa cientfica, est-se progredindo no sentido do mapeamento das redes de P&D e da melhoria da coordenao, assim como da organizao de um exerccio de benchmarking com base em indicadores comuns; Na rea da incluso social, esto sendo identificados prioridades e indicadores, depois de terem sido adotados objetivos comuns, com vistas preparao de planos nacionais.Esse Conselho composto pelos Ministros de Economia e Finanas e pelos Ministros do Oramento dos pases-membros da Unio Europia. 8 Cimeira de Lisboa, Concluses da Presidncia, pargrafo 35.7

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Alm disso, conforme solicitado pelas Concluses da Cimeira de Lisboa, foi adotada pelo Conselho Europeu de Nice uma bateria de 35 indicadores comuns, que cobrem as reas do emprego, reformas econmicas, inovao e coeso social e que parte integrante do Relatrio de Sntese apresentado pela Comisso Europia ao Conselho Europeu da Primavera9. A Unio Europia pode, doravante, fazer o acompanhamento no s da convergncia nominal, mas tambm da convergncia real dos esforos nacionais. QUADRO 1 Os indicadores estruturais - chave da Unio Europia

9

COM (2000) 594; COM (2001) 79 final.

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Figura 1 Taxas de crescimento real do PIB

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Figura 2 Produtividade do trabalho por hora trabalhada (UE-15=100)

4.3. A Melhoria da Base Terica do Mtodo Aberto de Coordenao O mtodo aberto de coordenao j foi sujeito a numerosos debates polticos e est, tambm, suscitando as primeiras contribuies por parte de pesquisadores em cincias sociais. Este debate emergente leva-me a contribuir com algumas elaboraes e esclarecimentos ex-post. Estes comentrios tm tambm em conta desenvolvimentos tericos recentes: na economia, com a nova nfase conferida mudana estrutural, o enquadramento institucional e regulamentar e os processos de aprendizagem subjacentes; nas cincias de gesto, com as abordagens baseadas no benchmarking, nas organizaes que aprendem e na criao de competncias; na sociologia, com as abordagens societais que analisam e comparam os desenvolvimentos institucionais no seu contexto especfico; na cincia poltica, com os conhecimentos recentes na construo de sistemas de governana em vrios nveis.

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Alguns comentrios gerais impem-se, a fim de esclarecer o mtodo em si10: O objetivo do mtodo aberto de coordenao no definir um ranking geral dos Estados Membros em cada poltica, mas sim organizar um processo de aprendizagem no nvel europeu, com vista a estimular a troca e a emulao de boas prticas e a auxiliar os Estados Membros a melhorar as suas polticas nacionais; O mtodo aberto de coordenao utiliza o benchmarking como tcnica, mas vai para alm do simples exerccio de benchmarking. Cria uma dimenso europia e opera escolhas polticas atravs da definio de linhas diretrizes europias, e encoraja a gesto por objetivos atravs da adaptao destas linhas diretrizes europias diversidade nacional; O mtodo aberto de coordenao uma forma concreta de desenvolver a governana moderna utilizando o princpio da subsidiariedade; O mtodo aberto de coordenao pode promover a convergncia em relao ao interesse comum e a prioridades comuns acordadas, no respeito pelas diversidades nacionais e regionais. Trata-se de um mtodo inclusivo para aprofundar a construo europia; O mtodo aberto de coordenao deve ser combinado com os outros mtodos existentes, dependendo do problema a tratar. Estes mtodos vo da harmonizao cooperao. O mtodo aberto de coordenao ocupa, ele prprio, uma posio intermdia nesta escala de diferentes mtodos. Vai para alm da cooperao intergovernamental e constitui um instrumento de integrao a juntar a um conjunto mais geral de instrumentos; A Comisso Europia pode representar um papel crucial enquanto catalisador nos diferentes estdios do mtodo aberto de coordenao, nomeadamente por meio de: apresentao de propostas para linhas diretrizes europias, organizao de trocas de boas prticas, apresentao de propostas de indicadores, apoio ao monitoramento e reviso pelos pares; O mtodo aberto de coordenao pode, igualmente, tornar-se uma importante ferramenta para melhorar a transparncia e a participao democrtica. O mtodo aberto de coordenao chamado aberto por vrias razes: porque as linhas diretrizes europias e a sua prioridade relativa podem ser adaptadas ao nvel nacional; porque as boas prticas deveriam ser avaliadas e adaptadas no seu contexto nacional; porque existe uma distino clara entre indicadores de referncia a adotar no nvel europeu e metas concretas a fixar por cada Estado Membro para cada indicador, tendo em conta o seu ponto de partida. Por exemplo, os indicadores comuns podem ser o ratio entre investimento em P&D e o PIB, ou a participao feminina, mas o objetivo dever ser diferente para cada Estado Membro. Isto significa que o monitoramento e a avaliao deveriam se basear, principalmente, nos progressos alcanados ou nos resultados relativos; porque o monitoramento e a avaliao deveriam ter em conta o contexto nacional numa abordagem sistmica; finalmente, porque o desenvolvimento deste mtodo nos seus diferentes estdios deve estar aberto participao dos vrios atores da sociedade civil. A parceria uma ferramenta da governana moderna. Por conseguinte, devem ser acrescentados alguns comentrios metodolgicos: a definio de linhas diretrizes europias dever ter em conta os relatrios de diagnstico e de prospectiva j disponveis;10

Presidncia da Unio Europia, 9088/00, 2000.

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a identificao de boas prticas, indicadores de referncia e benchmarks dever ter em conta relatrios de anlises comparativas e o contexto nacional das polticas; a definio dos indicadores dever basear-se numa tipologia clara (desempenho/poltica/contexto) e dever combinar uma abordagem bottom-up e top-down. Uma abordagem bottom-up relativamente aos indicadores detalhados pode ser desenvolvida pelos comits e pelas formaes do Conselho no que toca a cada rea poltica, a partir de propostas apresentadas pela Comisso Europia. A abordagem top-down focalizar-se- na pequena bateria de indicadores estruturais necessria para a preparao do Relatrio de Sntese a apresentar pela Comisso ao Conselho Europeu da primavera. Esta bateria dever ser consistente com as prioridades estratgicas definidas pelo Conselho Europeu; a definio e aplicao das polticas, planos ou iniciativas nacionais dever basear-se nas parcerias apropriadas; tanto o monitoramento como a avaliao devero basear-se em abordagens sistmicas no contexto nacional e devero contribuir para a criao de uma cultura de gesto estratgica e de aprendizagem com a experincia, envolvendo todos os parceiros relevantes. Todos estes processos requerem, naturalmente, pesquisa multidisciplinar especfica como base para uma forma de fazer poltica baseada no conhecimento. 4.4 Questes Emergentes Por ltimo, a experincia e o debate em curso levantam, agora, novas questes relativas ao mtodo aberto de coordenao, como sejam: este mtodo no um mtodo intergovernamental, uma vez que tanto a Comisso Europia como o Parlamento Europeu podem desempenhar os seus papis na totalidade. O papel do Conselho , contudo, crucial na adoo e adaptao das linhas diretrizes europias s polticas nacionais. Podero estas sinergias entre Conselho e Comisso ser aperfeioadas, no s no Conselho de Ministros, como no prprio Conselho Europeu, tendo em conta, nomeadamente, a sua reunio da Primavera?11 como ligar o dilogo social ao mtodo aberto de coordenao?12 como combinar o direito comunitrio com o mtodo aberto de coordenao? Que outras polticas se pode melhorar no nvel europeu com o mtodo aberto de coordenao? O mtodo aberto de coordenao foi concebido para aprofundar a construo europia. Mas tambm pode ser adaptado para apoiar seu alargamento. Quais devero ser estas adaptaes? O desenvolvimento do mtodo aberto de coordenao a nvel europeu e nacional requer uma forte interao entre a agenda poltica e cientfica e muito provavelmente um vasto programa de ao-investigao. Como se pode organizar este processo?13

5. Balano da aplicao da estratgia de Lisboa Num balano geral da aplicao da estratgia de Lisboa, ressaltam-se algumas tendncias: a estratgia de Lisboa tem sido uma referncia central no desenvolvimento e na renovao das polticas econmicas e sociais da UE;

Tel, in Rodrigues, 2002 A. Rodrigues, 2002-B. 13 Ziegler e Trubek, 2003.11 12

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a Comisso Europia incorporou sistematicamente esta estratgia no seu programa de trabalho e apresentou uma longa lista de propostas em sintonia com a agenda poltica e as linhas diretrizes definidas em Lisboa; o mtodo aberto de coordenao, proposto por esta estratgia, est sendo estendido s polticas para a sociedade da informao, investigao, inovao, ensino superior, excluso social e proteo social; o Conselho, nas suas vrias formaes, tem aplicado esta agenda, com base nas propostas acimareferidas; uma parte das linhas diretrizes definidas a nvel europeu est atualmente sendo adaptada pelos Estados Membros no nvel nacional, embora a ligao com o nvel europeu no seja sempre explicitada.

Impe-se uma referncia especial aos progressos mais relevantes, que apresentamos abaixo: a) o Plano e-Europe para a sociedade da informao alcanou um nvel considervel de aplicao a nvel europeu e nacional14. J foi lanada a nova edio deste Plano, para 2003-200515; b) esto em curso as linhas diretrizes e instrumentos para a construo do Espao Europeu de Investigao com o 6 Programa-Quadro de investigao e desenvolvimento para 2002-200616; c) Foram apresentados pela Comisso Europia desenvolvimentos mais ambiciosos para a poltica de inovao, que foram adotados pelo Conselho17; d) O Programa Plurianual para a Empresa, aprovado em 2001 e a Carta Europia das Pequenas Empresas constituem a base de um exerccio de benchmarking em curso, no quadro da poltica de empresa18; e) Tanto os relatrios nacionais como o relatrio de sntese sobre as reformas econmicas, denominado processo de Cardiff (Comit de Poltica Econmica, ECOFIN/EPC/171/02, 2002), e o Programa de Trabalho para o Mercado Interno fazem referncia realizao da estratgia de Lisboa. Foi alcanado um progresso significativo com a aprovao do estatuto da sociedade europia, a Comunicao sobre servios de interesse geral, a reduo dos auxlios de Estado e a liberalizao da indstria das telecomunicaes e dos setores da energia; f) A reforma e a integrao dos mercados financeiros, com base em relatrios elaborados pela Comisso Europia e pelo Comit de Sbios, est atualmente em curso19; g) A Iniciativa Inovao 2000, lanada pelo Banco Europeu de Investimento, apoiou um vasto leque de projetos nos Estados Membros20; h) Foi alcanado um acordo relativo diretiva sobre tributao da poupana, na sequncia da matriz aprovada pelo Conselho Europeu de Santa Maria da Feira; i) Em termos de poltica de educao, assiste-se a uma renovao considervel na abordagem baseada no mtodo aberto de coordenao e esto sendo definidos objetivos mais ambiciosos para a formao ao longo da vida21; j) O pacote do emprego aprovado no processo de Luxemburgo inclui uma renovao significativa nas linhas diretrizes, com base na estratgia de Lisboa22; k) Quanto poltica de proteo social, a Comisso, o Grupo de Alto Nvel para a proteo Social e o Comit de Poltica Econmica esto desenvolvendo um trabalho conjunto muito relevante sobre os problemas e a aplicao das estratgias de reforma23;COM, 14.06.2000. COM (2001), 140 final. 16 COM (2000) 6, COM (2000) 612 final, PES-CONS 3635/02. 17 COM (2000) 567 final. 18 SEC (2000) 1842 19 COM (2000) 336 final 20 BEI, 2000 21 COM (2000) 318 final, COM (2001) 59 final 22 Conselho da Unio Europia, 2002/177/EC. 23 CPS e CPE, 2001.14 15

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l) A poltica de combate excluso social conheceu talvez o progresso mais rpido, como o prova o fato da lista de objetivos apropriados aprovada pelo Conselho ter sido transformada em planos nacionais de combate excluso social, em 200124; m) Depois de um complexo debate, a Agenda de Poltica Social foi aprovada no Conselho Europeu de Nice, definindo as prioridades da poltica social para os prximos 5 anos25; n) As diferentes formaes do Conselho e os comits continuam identificando indicadores relevantes a bom ritmo. A lista de 35 indicadores estruturais prioritrios para o emprego, reformas econmicas, inovao e coeso social, aprovada na Cimeira de Nice, foi incorporada no Relatrio de Sntese regularmente apresentado pela Comisso Europia ao Conselho Europeu da Primavera; o) As questes-chave para as orientaes gerais de poltica econmica foram afinadas com a estratgia de Lisboa sob a coordenao do ECOFIN com inputs de outras formaes do Conselho, em concordncia com a metodologia estabelecida26. Est tambm em discusso uma proposta da Comisso Europia para o reforo da coordenao das polticas econmicas no seio da Zona Euro; p) A dimenso ambiental foi acrescentada, pelo Conselho Europeu de Estocolmo, em 2001, s dimenses econmica e social definidas em Lisboa (Concluses da Presidncia, 2001), munindo a Unio Europia de uma estratgia polivalente para o desenvolvimento sustentvel27. No entanto, e no obstante todos estes progressos, continua a haver deficincias na aplicao da estratgia, conforme identificadas em detalhe pelo relatrio de sntese apresentado pela Comisso Europia28. Um teste decisivo eficcia da estratgia de Lisboa a capacidade dos Estados Membros de aplic-la a nvel nacional.

Referncias Bibliogrfica Banco Europeu de Investimento (2000), Iniciativa Inovao 2000, Conselho da Unio Europeia 6442/00, 15.03.2000. Banco Europeu de Investimento (2000), De Lisboa a Santa Maria da Feira Progressos na implementao da Iniciativa Inovao 2000 do BEI, Junho de 2000. Banco Europeu de Investimento (2001), Iniciativa Inovao 2000: De Lisboa a Estocolmo: a Iniciativa Inovao 2000 do BEI um ano depois Progressos e perspectivas de implementao, Maro de 2001. Comisso Europia (2000), Comunicao: Rumo a um Espao Europeu de Investigao, COM (2000) 06, 18.01.2000. Comisso Europia (2000), Comunicao da Comisso eLearning Pensar o Futuro da Educao, COM (2000) 318 final, 24.05.2000. Comisso Europia, Plano de Aco para os Servios Financeiros Segundo Relatrio de Progresso (2000), COM (2000) 336 final, 30.05.2000. Comisso Europia (2000), eEurope 2002 Uma sociedade da informao para todos, Plano de Aco preparado para o Conselho Europeu da Feira, 14.06.2000.Conselho da Unio Europia, 12189/00. COM (2000) 379 final. 26 COM (2000) 214 final. 27 COM (2001) 264 final. 28 COM (2002) 14 final.24 25

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Comisso Europia (2000), Proposta de Deciso do Parlamento Europeu e do que estabelece um programa comunitrio de aco de incentivo cooperao entre os Estados Membros em matria de luta contra a excluso social, COM (2000) 368 final, 16.06.2000. Comisso Europia (2000), Agenda de Poltica Social, COM (2000) 379 final, 28.06.2000. Comisso Europia (2000), Comunicao: A Inovao numa economia assente no conhecimento, COM (2000) 567, 20.09.2000. Comisso Europia (2000), Comunicao: Indicadores Estruturais, COM (2000) 594, 27.09.2000. Comisso Europia (2000), Comunicao: Realizao do Espao Europeu da Investigao: Orientaes para as aces da Unio no domnio da Investigao (2002-2006), COM (2000) 612 final, 04.10.2000. Comisso Europia (2000), Benchmarking da Poltica de Empresa Primeiros resultados do Painel de Avaliao, SEC (2000) 1842, 27.10.2000. Comisso Europia (2001), Relatrio sobre os objectivos futuros dos sistemas de educao, COM (2001) 59 final, 31.01.2001. Comisso Europia (2001), Comunicao da Comisso Realizar o potencial da Unio Europeia: consolidar e alargar a estratgia de Lisboa, COM (2001) 79, 08.02.2001. Comisso Europia (2001), Comunicao: eEurope2002 Impacto e Prioridades, COM (2001) 140 final, 13.03.2001. Comisso Europia (2001), Communicao da Comisso, Uma Europa Sustentvel para um Mundo Melhor: a Estratgia da Unio Europeia para o Desenvolvimento Sustentvel, COM (2001) 264 final, 15.05.2001. Comisso Europia (2001), Proposta Modificada para o 6 Programa-Quadro de IDT e contribuio para a criao do Espao Europeu de Investigao (2002-2006), COM (2001) 709, 22.11.2001. Comisso Europia, Comunicao da Comisso ao Conselho Europeu da Primavera em Barcelona: A Estratgia de Lisboa Acontecer a Mudana, COM (2002) 14 final, 15.01.2002. Comit de Poltica Econmica (2002), Relatrio Anual sobre Reformas Estruturais 2002, ECFIN/EPC/171/02, 05.03.2002. CPS e CPE (2001), Qualidade e Viabilidade das Penses, Relatrio Conjunto do Comit de Proteco Social e do Comit de Poltica Econmica sobre Objectivos e Mtodos de Trabalho na rea das Penses: Aplicao do Mtodo Aberto de Coordenao, Novembro de 2001. Conselho da Unio Europia (2000-A), Concluses do Conselho Europeu de Lisboa, Conselho da Unio Europeia SN 100/00, 23-24 Maro 2000. Conselho da Unio Europia (2000-B), Recomendao da Comisso sobre as Orientaes Gerais para as Polticas Econmicas dos Estados Membros e da Comunidade - 2000, Ref. COM (2000) 214 final, 11.04.2000. Conselho da Unio Europia (2000-C), Luta contra a pobreza e a excluso social Definio de objectivos para o Conselho Europeu de Nice Acordo poltico, Ref. 12189/00, 10.10.2000. Conselho da Unio Europia (2001), Concluses do Conselho Europeu de Estocolmo, Conselho da Unio Europeia SN 100/01, 23-24 Maro 2001.

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O DEBATE SOBRE A EUROPA E A ESTRATGIA DE LISBOA PARA CRESCIMENTO E EMPREGO

Um maior debate sobre a Europa deve ocorrer nos prximos meses na preparao da reunio extraordinria do Conselho Europeu a realizar-se em outubro de 2005. Esta uma iniciativa aprovada pela ltima reunio do Conselho Europeu em junho de 2005 para responder a um mal-estar geral evidente na indefinio dos termos do Tratado Constitucional e do oramento da Comunidade Europia. A Presidncia atual (Reino Unido) props que o foco especial deste debate seja o modelo social europeu.2 Ao mesmo tempo, os governos dos vinte e cinco Estados-Membros3 se comprometeram a lanar programas nacionais de reforma com vistas a uma implementao mais decisiva da estratgia de Lisboa para crescimento e emprego, assim que se conclua a reviso intermediria no primeiro semestre de 2005. H muitas possveis conexes entre um processo e o outro. O debate sobre a Europa pode fornecer subsdios de ordem mais geral para a formulao dos programas nacionais, ao passo que estes deveriam traduzir suas escolhas em aes concretas, envolvendo no apenas os governos, mas tambm as outras instituies polticas e a sociedade civil. Alm disso, a estratgia de Lisboa, depois de sua reviso intermediria, j oferece uma resposta bastante atualizada e sofisticada questo da sustentabilidade do modelo social europeu. Europa para que? Os discursos tradicionais que focalizam a necessidade de assegurar a paz internamente j no funcionam mais, principalmente para as geraes mais jovens que consideram isto uma questo superada. preciso desenvolver uma abordagem centrada nas aspiraes dos cidados europeus, que olhe para o futuro, focalizando: a sustentabilidade das condies de vida numa economia globalizada; a transformao da Europa num parceiro mais forte no esforo para a melhoria da governana global; a criao de um sistema poltico mais democrtico e efetivo; Sendo estas as prioridades, ento preciso combinar: uma agenda de reformas estruturais com a coordenao das polticas macroeconmicas da Zona Euro; uma poltica de comercial com polticas de inovao e emprego para gerar novas reas de crescimento e emprego;1

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3

Texto traduzido do original: RODRIGUES, M. J. The Debate over Europe and the Lisbon Strategy for Growth and Jobs in Europa, Novas Fronteiras: A Estratgia de Lisboa Renovada, Centro de Informao Europia Jacques Delors, n 18, p. 21-35, Lisboa, Julho/ Dezembro de 2005. A autora refere-se Presidncia rotativa da Unio Europia, assumida, poca da publicao do texto, pelo Reino Unido (01 de julho a 31 de dezembro de 2005). Desde 1o de janeiro de 2007, com a integrao da Bulgria e da Romnia, a Unio Europia passou a contar com 27 EstadosMembros.

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iniciativas internacionais especficas com entendimentos claros e firmes sobre a questo do multilateralismo; uma expanso da Unio Europia equilibrada com o aprofundamento da democracia.

1. Viso global da estratgia de Lisboa aps sua reviso intermediria A Estratgia de Lisboa, lanada pelo Conselho Europeu de maro de 2000, consistia precisamente na elaborao de uma estratgia europia global para o desenvolvimento econmico e social em face dos novos desafios: globalizao, envelhecimento populacional, mudana tecnolgica mais rpida. Sua idia central o reconhecimento de que, para sustentar o modelo social europeu, preciso renovar sua base econmica, com nfase no conhecimento e na inovao. Este deveria ser o objetivo maior da agenda de reformas estruturais4. Durante os ltimos cinco anos esta estratgia gerou uma agenda de objetivos comuns e medidas concretas, usando no apenas os instrumentos tradicionais de diretrizes e programas de alcance geral, mas tambm um novo modelo aberto de coordenao, j testado na poltica de emprego e que foi aplicado desde ento a muitas outras reas de poltica pblica, tais como sociedade de informao, pesquisa, empreendedorismo, inovao, educao, proteo social e incluso social5. O resultado geral alcanado at 2004 mostrava claramente muita desigualdade entre as diferentes reas de poltica pblica e entre os pases. Os progressos obtidos quanto ampliao do acesso Internet, s redes para excelncia em pesquisa, ao tratamento desburocratizado das micro-empresas, a integrao dos mercados financeiros, a modernizao dos servios de emprego e a alguns planos de incluso social so bastante evidentes. Mas alguns gargalos importantes tambm so evidentes quanto ao estmulo inovao, criao de uma sistemtica de patenteamento para toda a Comunidade Europia, abertura do mercado de servios, ao desenvolvimento de programas de formao ao longo da vida e reforma da previdncia social. Alm disso, numa avaliao bastante ligeira, deve-se dizer que alguns pases do Norte alcanaram desempenhos melhores do que certos pases do Sul, ao passo que alguns pases menores parecem se desempenhar melhor do que a maioria dos pases grandes. Enquanto isso, os hiatos de implementao foram agravados por problemas de comunicao, devido ausncia de uma poltica nessa rea capaz de conectar os avanos alcanados com a agenda de construo da Europa. Em face destas faltas, a reviso intermediria de maio de 2004, sob a Presidncia de Luxemburgo, acenou com algumas respostas para os principais problemas identificados6, a saber: objetivos estratgicos confusos; inflao de prioridades e medidas; carncia de mecanismos de implementao, coordenao e participao; insuficincia de incentivos financeiros.

1.1. Esclarecendo os objetivos estratgicos O primeiro problema a ser enfrentado o da relevncia da prpria estratgia. Em face dos novos desafios, a estratgia de Lisboa ainda relevante?

4 5 6

Rodrigues, 2002. Rodrigues, 2003. Kok, 2004; Sapir 2004.

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A conjuntura mundial est mudando. O aparecimento de novos competidores, somado s tendncias evidentes de envelhecimento populacional, deveria ser considerado com mais profundidade pela estratgia de Lisboa, mas sua concepo permanece vlida e parece ainda mais urgente. Foi esta a posio adotada pelo Conselho Europeu na reunio da primavera sob a Presidncia de Luxemburgo:

A Europa tem que renovar as bases da sua competitividade, aumentar seu potencial de crescimento e sua produtividade e fortalecer a coeso social, com uma nfase especial no conhecimento, na inovao e na otimizao do capital humano7.Acelerar a transio para uma sociedade de conhecimento continua a ser a diretriz central. A necessidade de melhorar as sinergias entre as trs dimenses estratgicas (econmica, social e ambiental) tambm reforada no contexto mais geral dos princpios de desenvolvimento sustentvel8. Ainda assim, considera-se que a estratgia dever colocar um foco renovado sobre o crescimento e o emprego, com algumas implicaes quanto definio das prioridades polticas, conforme ser exposto a seguir. 1.2. Definindo as prioridades polticas As principais prioridades polticas da estratgia de Lisboa para crescimento e emprego, aps a reviso intermediria concluda em julho, so trs: Conhecimento e inovao como fatores de crescimento sustentvel; Tornar a Europa um lugar mais atraente para investir e trabalhar; Mais e melhores empregos. Estas trs prioridades polticas foram especificadas em uma lista curta de 24 diretrizes que usam instrumentos inspirados no Tratado da Unio Europia, chamados diretrizes globais de poltica econmica e diretrizes de emprego. Alm disso, mais uma componente foi includa para lidar com as polticas macroeconmicas, intitulada Polticas macroeconmicas de crescimento e emprego (ver o quadro abaixo e os Documentos do Conselho 10667/05 e 10205/05). Pela primeira vez, conseqentemente, a UE est equipada com um pacote integrado de diretrizes para suas polticas econmicas e sociais, baseado nos instrumentos do prprio Tratado que a criou. Por trs desta importante iniciativa poltica existe um processo bastante longo de amadurecimento cuja concluso principal apontava para a necessidade de aperfeioar a implementao das estratgias. 1.3. Incentivando a implementao A deciso de definir diretrizes coordenadas para as polticas econmicas e sociais da Unio Europia vem da dcada de 1990, quando se organizou a Unio Econmica e Monetria (UEM). Durante a Reunio de Lisboa do Conselho Europeu em 2000 as condies polticas ainda no estavam maduras para a adoo de uma estratgia econmica e social que usasse instrumentos de cunho mais compulsrio, tais como as diretrizes baseadas no Tratado. Conseqentemente, foi delineado um novo mtodo aberto de coordenao9, baseado na: identificao de objetivos ou diretrizes comuns; sua converso em polticas adaptadas s especificidades nacionais; organizao de um processo de monitoramento baseado em indicadores comuns, identificando as melhores prticas e sendo conduzido pelos prprios participantes.7 8 9

Documento do Conselho 7619/05, 5 Documento do Conselho 7619/05. Documentos do Conselho SN 100/00 e da Presidncia 9088/00.

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O desenvolvimento deste mtodo em onze reas de poltica pblica a partir do ano de 2000, apesar de algumas falhas (burocratizao, comparaes simplistas, etc.), tem sido bastante instrumental para a construo dos necessrios consensos sobre os desafios estratgicos e as reformas fundamentais a serem implementadas. Em 2005, os argumentos relativos aos hiatos de implementao e coordenao j eram bastante fortes para garantir a transformao de algumas dentre as mais importantes diretrizes fracas em diretrizes duras, utilizando-as para formular as diretrizes baseadas no Tratado10. Conseqentemente, o mtodo aberto de coordenao teve o seu papel na construo da dimenso europia, organizando o processo de aprendizagem e promovendo diversas convergncias que respeitavam as diferenas nacionais. Isto significa que este mtodo se esgotou? No este o caso11. Ele pode desempenhar o seu papel quando necessrio, o que quer dizer que o processo de formulao de polticas pode trabalhar em dois nveis, um mais formal e preciso. Um segundo desdobramento importante relativo aos instrumentos de implementao refere-se aos programas nacionais de reformas para o prximo trinio, que devero ser apresentados pelos Estados-Membros no outono de 200512. Estes programas deveriam ser proativos, delineando estratgias polticas globais para a implementao das diretrizes conjuntas e adaptando-as s especificidades nacionais. Espera-se tambm que estes programas, alm de apresentar as prioridades e medidas polticas, esclaream os papis dos diferentes stakeholders, bem como os recursos oramentrios que sero empregados, inclusive os fundos estruturais de apoio aos programas de estabilizao e convergncia. As aes de preparao, implementao e monitoramento dos programas nacionais deveriam envolver as principais instituies polticas como tambm a sociedade civil e, quando apropriado, um coordenador nacional deveria ser designado. Pressupe-se igualmente que um relatrio de acompanhamento anual ser apresentado por cada um dos Estados-Membros, como etapa para a elaborao de um relatrio geral a ser apresentado pela Comisso Europia a cada reunio de primavera do Conselho Europeu. Uma pea importante para estimular a implementao o Programa de Lisboa, adotado recentemente pela Comunidade Europia. Este Programa agrega, pela primeira vez, todas as aes de regulao, de financiamento e de formulao de polticas empreendidas no nvel europeu no mbito da Estratgia de Lisboa para crescimento e emprego, organizando-as de acordo com as trs prioridades principais j mencionadas13. As aes fundamentais compreendem, entre outras, as seguintes: apoio ao conhecimento e inovao na Europa; reforma da poltica de ajuda Estatal pblica; melhor regulao das atividades empresariais; concluso do mercado interno de servios; concluso de um acordo ambicioso na Rodada de Doha; remoo de obstculos mobilidade fsica, de emprego e acadmica; desenvolvimento de uma abordagem comum sobre migrao econmica; apoio gesto das conseqncias sociais da reestruturao econmica.

Da mesma maneira que os programas nacionais para crescimento e emprego requerem uma coordenao mais forte dentro dos governos, o Programa de Lisboa tambm requer o mesmo da Comisso Europia e do Conselho de Ministros em suas reas pertinentes: Conselho Econmico e Financeiro (ECOFIN), Emprego e Questes Sociais, Competitividade, Educao e Meio Ambiente. Quanto ao Parlamento europeu, um procedimento de coordenao interna j praticado entre as diferentes comisses e o mesmo deveria ser considerado pelos parlamentos nacionais, pois algumas das suas comisses internas podem estar envolvidas.10 11 12 13

Documentos do Conselho 10667/05 e 10205/05. Ver Documentos do Conselho 7619/05 39 d) e da Comisso, SEC 28.04.2005. Documento da Comisso, SEC 28/04/2005. Documento da Comisso, COM (2005) 330.

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1.4. Criando incentivos financeiros Diferentes reformas dos instrumentos financeiros esto sendo implementadas para alinh-los com as prioridades polticas da Estratgia de Lisboa para o crescimento e o emprego, a saber: o quadro-geral da Comunidade no que diz respeito ajuda estatal pblica est sendo horizontalizado, enfatizando P&D, inovao e capital humano; o Banco Europeu de Investimento e o Fundo Europeu de Investimento tambm esto aplicando instrumentos novos em apoio estratgia para o crescimento e o emprego e foram convidados a dar uma ateno especial s necessidades das pequenas e mdias empresas (PMEs) inovadoras da Europa; os Programas da Comunidade tambm podem ter um papel importante, principalmente se forem capazes de atuar como catalisadores dos programas nacionais de crescimento e emprego. Trs casos muito pertinentes so o 7 Quadro-Geral Programtico para Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico, o Programa da Comunidade para Competitividade e Inovao e o Programa da Comunidade para a formao ao longo da vida; as Diretrizes Estratgicas da Comunidade para a Poltica de Coeso, recentemente propostas pela Comisso Europia, esto fortemente alinhadas com as diretrizes globais da Estratgia de Lisboa, cobrindo as trs prioridades principais desta: tornar a Europa e suas regies lugares mais atraentes para investir e trabalhar; conhecimento e inovao para o crescimento; e mais e melhores empregos14. O escopo destes instrumentos depende, claro, do montante de recursos financeiros a serem investidos, nas prximas Perspectivas Financeiras (2007-2013), em dois objetivos centrais: as prioridades de Lisboa e a coeso regional. Alm de tudo isso, foi introduzida uma reforma no Pacto de Estabilidade e Crescimento que pode vir a ter implicaes muito pertinentes para a estratgia de Lisboa15. De acordo com esta reforma, a estabilidade macroeconmica permanece uma preocupao central, os limites para o dficit pblico e a dvida pblica permanecem respectivamente em 3% e 60% com relao ao PNB e as polticas fiscais pro-cclicas devem ser evitadas. No obstante, uma nfase nova dada ao crescimento econmico e sustentabilidade da dvida pblica para lidar com as tendncias demogrficas. Contra este pano de fundo, as metas de Lisboa, tais como reformar os sistemas de proteo social e redirecionar a despesa pblica para os investimentos-chave em reas com potencial de crescimento (P&D, inovao e capital humano) esto entre os fatores que devem ser considerados na avaliao dos dficits pblicos (abaixo ou acima de 3%) ou ao se definir as trajetrias de ajuste, no caso dos processos deficitrios excessivos. A partir do novo cenrio criado pela reviso intermediria da Estratgia de Lisboa, preciso tratar a seguir de um dos assuntos mais complexos do debate geral sobre a Europa.

2. Um modelo social europeu sustentvel A reforma do modelo social europeu um dos assuntos mais complexos a serem focalizados no debate geral sobre a Europa. Este modelo o resultado de um processo histrico longo e complexo de tentativas voltadas para compatibilizar a justia social com o aumento do desempenho econmico. Isto significa que a dimenso social deveria ser balizada pelo propsito de justia social, mas tambm contribuir para o crescimento e a competitividade. Reciprocamente, crescimento e competitividade so cruciais14 15

Documento da Comisso, SEC (2005) 0299. Conselho 7619/05.

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para apoiar a dimenso social e tambm deveriam ser ajustados para apoi-la. Isto tambm significa que h escolhas diferentes em polticas econmicas e sociais que evoluem com o passar do tempo e devem ser permanentemente colocadas em discusso, debate poltico e dilogo social. Isso faz parte da tradio europia, altamente apreciada dentro e fora da Europa como uma conquista importante para garantir a prosperidade e a qualidade de vida. Esta tradio traduz-se em modelos nacionais bastante diferenciados e as tipologias mais renomadas distinguem os modelos escandinavo, anglo-saxo, continental e sul-europeus16. No obstante as diferenas entre eles, alguns aspectos-chave foram reunidos para construir esse modelo social europeu: acesso geral crescente educao e ao treinamento; regulao dos contratos de trabalho; acesso geral proteo social e aos servios de sade; polticas ativas de incluso social; procedimentos de dilogo social; predominncia de financiamento pblico via impostos ou contribuies sociais, com efeitos redistributivos.

Estes componentes foram moldados ao longo de cada perodo histrico, dependendo dos arcabouos institucionais e atores existentes e das suas respostas aos desafios estratgicos do seu tempo. 2.1. Reformando o modelo social europeu em face dos novos desafios Hoje em dia, est claro que o modelo social europeu est enfrentando desafios estratgicos novos, que parecem ser os seguintes: globalizao e novas presses competitivas; transio para uma economia baseada no conhecimento; tendncias de envelhecimento populacional; novos modelos de famlia; nova fase do processo de integrao europia;

A sustentabilidade do modelo social europeu depende da renovao de sua base econmica, como tambm da reforma dos seus componentes principais para enfrentar estes desafios estratgicos fundamentais. Contra este pano de fundo, sero identificadas a seguir as prioridades principais para as reformas estruturais. 2.1.1. Educao e treinamento O acesso a habilidades novas ser crucial para arrumar empregos novos e melhores. Os sistemas educacionais e de treinamento devem ser reformados para lidar melhor com os desafios ligados a: globalizao e transio para uma economia de conhecimento, por meio da realizao de uma identificao mais dinmica das habilidades requeridas e da generalizao das oportunidades de aprendizagem continuada nas escolas, centros de treinamento, empresas, rgos pblicos e lares, que pressupem o suporte de uma educao bsica pr-escolar universal e uma reduo das taxas de abandono escolar. Maneiras novas e mais flexveis para validar competncias (como o Europass) tambm podem ter um papel importante;16

Esping-Andersen in Rodrigues, 2002; Sakellaropoulos e Berghman, 2004.

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tendncias de envelhecimento populacional, por meio da disseminao de mtodos novos para avaliar, aumentar e usar as competncias dos trabalhadores idosos; novos modelos de famlia, por meio da proviso de oportunidades iguais para as escolhas de carreira e acesso mais flexvel formao ao longo da vida; integrao europia, por meio da adoo de um referencial comum para a definio das competncias-chave e da facilitao da validao de qualificaes e mobilidade de emprego. 2.1.2. Proteo social Os sistemas de proteo social parecem necessitar de reformas estruturais para poder lidar com: a transio para uma economia de conhecimento, por meio de um tratamento mais personalizado das polticas afirmativas de apoio ao mercado de trabalho, da criao de contas de aprendizagem com direito a saques e da ampliao da flexibilidade de escolha pessoal quanto utilizao dos benefcios sociais; a globalizao e as novas presses competitivas, por meio da atribuio de prioridade maior s polticas mais efetivas de mercado de trabalho; do monitoramento cuidadoso dos benefcios de forma a fazer com que o emprego valha a pena e mais pessoas sejam atradas para o mercado de trabalho, reduzindo o desemprego e fortalecendo a base financeira dos sistemas de proteo social. Um monitoramento cuidadoso tambm deveria ser feito em relao aos custos no salariais do trabalho, bem como captao de recursos financeiros (pblicos e privados) complementares; as tendncias de envelhecimento populacional, por meio da promoo de incentivos vida ativa, da reduo das aposentadorias precoces, da proviso de incentivos permanncia no emprego e da flexibilizao dos prazos para aposentadoria. Equilibrar o esforo financeiro das diferentes faixas populacionais tambm pode demandar uma reconsiderao cuidadosa do equilbrio entre os trs pilares do sistema de proteo social; os novos modelos de famlia, por meio da disseminao dos servios de atendimento domiciliar e da flexibilizao dos horrios de trabalho para compatibilizar o emprego e a vida familiar; a integrao europia, com um arcabouo legal coerente com o mercado comum quanto a padres mnimos e portabilidade, a ser complementado pela coordenao aberta da reforma dos sistemas de proteo social. 2.1.3. Incluso social As polticas de incluso social tambm deveriam ser atualizadas para enfrentar os desafios ligados a: transio para uma economia de conhecimento, por meio da atribuio de maior nfase ao desenvolvimento de novas competncias sociais e profissionais, indo alm da simples garantia de renda; globalizao, por meio da melhoria do foco dos programas de incluso social e fortalecendo a gesto da reestruturao industrial; envelhecimento populacional, por meio da promoo de um estilo de vida ativo e do desenho de medidas e metas voltadas para os idosos pobres; novos modelos de famlia, por meio do desenvolvimento de servios de apoio familiar e do desenho de medidas e metas voltadas para os pais e mes solteiros; integrao europia, por meio de uma coordenao aberta das polticas de incluso social, complementada com programas europeus de incluso social.

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2.1.4. Regulamentao do trabalho A legislao trabalhista e a gesto de recursos humanos tambm deveriam evoluir para superar os desafios ligados a: economia de conhecimento, por meio do desenvolvimento de organizaes que aprendem nos locais de trabalho, da promoo de carreiras que aprendem e contratos de primeira aprendizagem para pessoas jovens, da criao de contas de aprendizagem e da flexibilizao dos horrios de trabalho para facilitar a freqncia aos treinamentos; globalizao, por meio da criao de empregos mais flexveis (quanto organizao do trabalho, aos horrios e s condies salariais), da combinao de formas novas de flexibilidade externa e segurana de emprego, e do fortalecimento da gesto da reestruturao industrial. A promoo ativa de normas trabalhistas comparveis s do mbito internacional tambm pode ter um papel crucial; envelhecimento populacional, por meio do incentivo s novas formas de organizao do trabalho, gesto dos horrios de trabalho e melhores condies de trabalho; novos modelos de famlia, por meio da flexibilizao dos horrios de trabalho, da licena paternidade e das pausas de carreira; integrao europia, pela atualizao peridica das diretrizes europias, remoo dos obstculos mobilidade de emprego no mbito europeu e definio de uma sistemtica europia para as migraes econmicas. 2.1.5. Dilogo social Finalmente, o dilogo social deveria evoluir para lidar com os mesmos desafios de: transio para uma economia de conhecimento, por meio da negociao de acordos de aprendizagem nos nveis da empresa, do setor e do pas; globalizao, por meio da negociao de acordos de inovao e da gesto social das reestruturaes industriais nos nveis da empresa, do setor e do pas; envelhecimento populacional, por meio de negociao, nos acordos coletivos, sobre as condies para a empregabilidade dos idosos; novos modelos de famlia, por meio da introduo sistemtica, nos acordos coletivos, da questo da igualdade de oportunidade; integrao europia, por meio do aperfeioamento do dilogo social sobre a estratgia europia para crescimento e emprego. As mudanas mencionadas acima so o resultado de uma experimentao intensiva, debates e negociaes que j esto em curso na Europa. A maioria delas j haviam sido includas nas diretrizes globais da Estratgia de Lisboa para o crescimento e o emprego depois de uma discusso muito rica que aconteceu no nvel europeu, envolvendo todas as instituies europias, Primeiros-Ministros e ministros de reas muito diferentes. Estas mudanas sero objeto de uma discusso maior em todos os Estados-Membro durante a preparao dos seus programas nacionais de reforma para crescimento e emprego. 2.1.6. Uma reinterpretao dos valores bsicos Esta discusso maior nos Estados-Membros deveria levar em considerao o quadro geral do modelo social europeu e os novos desafios estratgicos que esto sendo enfrentados atualmente. Alm disso, seus valores bsicos subjacentes tambm parecem estar sendo reinterpretados, notadamente quando:

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dito que a segurana deveria servir mudana e no combat-la; na proviso de segurana, o foco no deve se limitar garantia de renda mas, tambm, viabilizar e desenvolver competncias; a preocupao com a justia social est dando mais nfase igualdade de oportunidade, mas deveria atender tambm ao dever bsico de solidariedade com os mais fracos; a responsabilidade individual realada pelo conceito de oportunidades iguais, levando, tambm, a maior liberdade de escolha na trajetria de vida; os princpios de desenvolvimento sustentvel so levados em considerao na reconceitualizao de justia social; conseqentemente, as contribuies e os benefcios relativos proteo social deveriam ser compatibilizados com as tendncias demogrficas. Vamos focalizar agora sobre duas reas concretas de reforma com muitas implicaes para a renovao do modelo social europeu: formao ao longo da vida e inovao.

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Identificao de reformas a serem feitas no Modelo Social Europeu

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2.2. Compartilhando responsabilidades na formao ao longo da vida O compromisso de implementar estratgias nacionais para a formao ao longo da vida j faz parte dos programas nacionais para o crescimento e o emprego. A recente avaliao no nvel europeu identificou alguns possveis objetivos comuns, que esto sintetizados no item 23 das diretrizes globais para o crescimento e o emprego. Mais especificamente, esta estratgia deveria visar a: a) definir as metas de formao ao longo da vida no apenas em funo dos nveis educacionais, mas tambm levando em considerao os novos perfis de emprego e as novas competncias exigidas; b) desenvolver uma infra-estrutura nova para a formao ao longo da vida; c) criar uma proviso diversificada de oportunidades de aprendizagem, capaz de prover solues sob medida para: desenvolver os novos instrumentos de aprendizagem eletrnica e explorar o potencial da televiso digital; transformar as escolas e os centros de treinamento em centros de aprendizagem aberta; encorajar as empresas a adotar o modelo das organizaes que aprendem; ajustar os modos de ensino-aprendizagem de acordo com cada grupo-alvo; disseminar novas opes de aprendizagem para os trabalhadores de baixa qualificao. d) fomentar as diferentes demandas de aprendizagem e criar um sistema baseado em demandas para: melhorar os sistemas de formao ao longo da vida; desenvolver um sistema dinmico de orientao de trajetrias de vida; renovar os sistemas de validao e reconhecimento de aprendizagem; criar compensaes para o investimento em aprendizagem;

e) arranjos financeiros novos para repartir o custeio da formao ao longo da vida entre os diferentes stakeholders, encorajando as iniciativas de empresas e indivduos; f) melhorar a governana da formao ao longo da vida. Estes objetivos parecem ser consensuais, mas os hiatos de implementao mostram que o problema real est em compartilhar as responsabilidades entre os atores envolvidos. Conseqentemente, as seguintes medidas deveriam ser tomadas: Em relao identificao de metas para formao ao longo da vida: as autoridades pblicas deveriam aperfeioar os instrumentos de previso, as empresas deveriam melhorar a gesto de recursos humanos, os parceiros sociais deveriam negociar acordos de aprendizagem e todos estes atores deveriam desenvolver parcerias para crescimento, gerao de empregos e desenvolvimento de competncias; quanto ao desenvolvimento de uma nova infra-estrutura para formao ao longo da vida: as autoridades pblicas deveriam criar centros de recursos de conhecimento e regular as empresas de telecomunicaes e televiso para este propsito; as empresas e os lares deveriam se equipar com o hardware e software necessrios; o mesmo deveria acontecer com as instituies de educao, que tambm deveriam se tornar os provedores de contedo; em relao diversificao de oportunidades de aprendizagem: as instituies educacionais deveriam ser transformadas em centros de aprendizagem aberta e oferecer solues mais adequadas a cada grupo-alvo, as empresas deveriam desenvolver organizaes de aprendizagem e os parceiros sociais deveriam negociar uma ampla gama de solues;

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quanto melhoria das condies gerais para a formao ao longo da vida: as autoridades pblicas deveriam proporcionar servios de assistncia infncia e os parceiros sociais deveriam negociar a gesto flexvel do tempo de servio, inclusive a contagem de tempo e as licenas para capacitao; quanto ao desenvolvimento de um sistema de orientao: as autoridades pblicas e instituies educacionais deveriam oferecer melhores servios de orientao e os indivduos deveriam ser encorajados a definirem seus planos de desenvolvimento pessoal; quanto renovao dos sistemas de validao e reconhecimento de competncias: as autoridades pblicas deveriam criar centros de validao de competncias, as empresas deveriam apresentar relatrios sobre o capital intelectual e os indivduos deveriam melhorar seus acervos pessoais. quanto disseminao das novas modalidades de arranjos financeiros para o compartilhamento de custos: as autoridades pblicas deveriam cobrir os custos de educao bsica para todos, melhorando a educao de pessoas jovens e apoiando os grupos-alvo de pessoas adultas com redues de impostos ou subsdios diretos; as empresas deveriam financiar estgios profissionalizantes; os parceiros sociais deveriam negociar o compartilhamento dos custos de treinamento quando da renovao dos contratos individuais e dos acordos coletivos de trabalho; as instituies educacionais deveriam mobilizar recursos para novos planos de investimento e os indivduos poderiam ser estimulados a gerir sua prpria aprendizagem, respeitados os direitos especiais de treinamento concedidos a certos grupos-alvo. 2.3. Compartilhando responsabilidades para fomentar a inovao Para uma implementao mais efetiva dos programas nacionais, este tipo de compartilhamento de responsabilidades deveria ser estendido s outras reas de poltica pblica. Outro exemplo crtico para o sucesso da estratgia de Lisboa, a sustentabilidade do modelo social europeu e a renovao da competitividade europia a poltica de inovao. Aqui, novamente, parece que h um nvel bastante alto de consenso quanto a alguns possveis objetivos comuns, sintetizados no item 8 das diretrizes globais para crescimento e emprego. A poltica de inovao deveria visar ao desenvolvimento de: a) uma produo sistemtica de P&D: criar condies para estimular investimentos privados em P&D, principalmente garantindo incentivos fiscais e a mobilidade dos investigadores; reduzir o custo de patenteamento e melhorar a gesto dos direitos de propriedade intelectual; promover interfaces entre empresas e universidades; b) desenvolvimento de competncias: disseminar a capacidade de inovao em todos os nveis educacionais; proporcionar treinamentos em gesto da inovao; alargar o repertrio de habilidades de cada setor ou grupo social; c) inovao financeira: melhorar o acesso das PMEs inovadoras ao capital de risco; reorientar os investimentos pblicos em P&D e inovao; conceder incentivos fiscais com o mesmo propsito; atribuir prioridades novas aos fundos estruturais; d) proviso de servios de consultoria: desenvolver servios de apoio inovao, transferncia e difuso; e) melhoria da qualidade e viabilidade de novos produtos e servios: poltica de competitividade; disseminao de padres de qualidade; melhoria dos critrios de licitao pblica; busca de mercados sofisticados; f) mudanas organizacionais: programas nacionais de desenvolvimento organizacional das empresas; reforma da administrao universitria; modernizao do servio pblico; g) atividades de incubao: criao de incubadoras; apoio aos iniciantes na rea de alta tecnologia; h) criao de redes: estmulo formao de grupos e parcerias para a inovao; ampliao do acesso por banda larga; e-negcios.

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Todavia, preciso identificar mais claramente as responsabilidades no que se refere a: a sistemtica de P&D, que depende das instituies de pesquisa e das empresas, mas tambm do arcabouo referencial a ser criado pelas autoridades pblicas quanto concesso de incentivos fiscais, organizao das carreiras de pesquisa e direitos de propriedade intelectual; o desenvolvimento de competncias, que depende das instituies educacionais e de treinamento, mas tambm das empresas e de sua colaborao com essas instituies; a inovao financeira, que depende das instituies financeiras mas tambm das iniciativas empresariais e das condies de regulao dos mercados financeiros pelas autoridades pblicas; a qualidade dos produtos e servios, que depende principalmente do comportamento das empresas, mas tambm da poltica de competitividade, da disseminao de padres de qualidade e dos critrios de licitao pblica adotados pelas autoridades pblicas; as mudanas organizacionais, diretamente relacionadas s empresas, mas que tambm envolvem instituies educacionais e de pesquisa, bem como os servios pblicos; o desenvolvimento de redes, que depende de todos os atores que interagem nos sistemas nacionais ou regionais de inovao. Alm disso, as reformas do modelo social europeu j mencionadas acima so tambm concebidas para apoiar esta renovao da competitividade europia com foco na inovao. Em concluso, a sustentabilidade do modelo social europeu depende do sucesso da estratgia global de crescimento e emprego, que agora so as duas palavras-chave. Este sucesso depende de uma nova abordagem para renovar a competitividade europia, da plena utilizao do potencial do mercado comum e dos mercados externos, bem como da ampliao dos espaos, na gesto macroeconmica, para as questes do crescimento. Finalmente, este sucesso tambm depende de reformas bem projetadas do prprio modelo social europeu. As solues concretas para alcanar esta combinao particular somente podem ser encontradas no mbito de cada Estado-Membro. por isso que a preparao e implementao dos programas nacionais de reforma para crescimento e emprego abrem oportunidades que no podem ser desperdiadas.

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