RELATÓRIO ANUAL SOBRE GOVERNAÇÃO AMBIENTAL – RAGA 2018

GOVERNAÇÃO E DESENVOLVIMENTO DE TERRAS URBANAS

TERMOS DE REFERÊNCIA I. Introdução

As edições anteriores do RAGA produzidas até ao momento abordaram várias facetas da governação de terras em Moçambique concentrando a análise sobretudo na maneira como se têm gerido as terras rurais e no impacto causado aos direitos das comunidades e cidadãos rurais. No entanto, tem sido cada vez mais reconhecido que as comunidades urbanas e as questões de terra urbana são tão pertinentes para a questão da governação fundiária quanto as terras e comunidades rurais (Lage e Mazembe, 2016). Nos debates sobre a governação do acesso à terra e segurança da sua posse nos centros urbanos, argumenta-se que, em alguns casos, a pobreza urbana é ainda mais pronunciada e severa do que a pobreza rural, dada a escassez de alternativas de subsistência disponíveis para as comunidades pobres nas cidades (Ibid). Além disso, no contexto dos movimentos sociais involuntários como os resultantes de reassentamentos, a identificação do vínculo rural-urbano é importante para entender a dinâmica da pobreza e as estratégias de sobrevivência das famílias pobres e a dependência mútua entre populações rurais e urbanas. De acordo com o UN-Habitat (2015), haverá um aumento do investimento na urbanização e um declínio do investimento nas áreas rurais o que impõe a abordagem do problema da governação fundiária em áreas urbanas, independentemente de projectos de investimento, à medida que mais e mais pessoas rurais e pequenos agricultores se mudam para áreas urbanas e peri-urbanas e têm que partilhar recursos escassos como a terra e serviços precários com aqueles que já vivem lá (Ibid). O mérito do tema é confirmado, por exemplo, pelo relatório da UN-Habitat (World Cities Report 2016), que destaca os impactos ambientais, sociais e económicos dos actuais modelos de urbanização, afirmando que “embora a urbanização tenha o potencial de tornar as cidades mais prósperas e os países mais desenvolvidos, muitas cidades em todo o mundo estão totalmente despreparadas para os desafios multidimensionais associados à urbanização”. Especificamente, o relatório argumenta que:

“Ambientalmente, o modelo actual de urbanização engendra suburbanização de baixa densidade, em grande parte orientada pelo interesse privado, e não pelo interesse público, e parcialmente facilitada pela dependência da posse de veículos. Implica o consumo intensivo de energia e contribui perigosamente para as mudanças climáticas. Socialmente, o modelo de urbanização gera múltiplas formas de desigualdade, exclusão e privação, o que gera desigualdades espaciais e cidades divididas, muitas vezes caracterizadas por condomínios fechados e áreas sob ocupação informal. As cidades enfrentam dificuldades crescentes na integração de migrantes e refugiados, impedindo-os de compartilhar equitativamente os bens sociais, culturais e intelectuais da cidade e tenham, assim, um melhor senso de pertença. Economicamente, o modelo de urbanização é insustentável devido ao desemprego generalizado, especialmente entre os jovens e a existência de empregos instáveis e mal remunerados e actividades informais geradoras de renda, a incapacidade de criar estruturas institucionais e legais apropriadas para promover uma urbanização sustentável e bem planejada”.

O processo de urbanização e de gestão de terras urbanas, incluindo a questão da migração campo-cidade e vice-versa induzida por reassentamentos involuntários, são tópicos muito importantes no contexto Moçambicano actual e merecem atenção à medida que a fronteira entre o meio rural e o urbano se torna cada vez mais difusa e à medida que as terras urbanas se tornam cada vez mais escassas e sob crescente pressão. Com a independência de Moçambique, os instrumentos de

planeamento e gestão urbana herdados do período colonial foram colocados de lado. As limitações decorrentes desses primeiros anos de governação, centrados na reconstrução da nação e no controle da guerra civil que eclodiu em 1977 e só terminou em 1992, condicionaram a elaboração de outros dispositivos alternativos que considerassem as cidades e os seus problemas num todo (Melo, 2014). Em 1977 foram identificados aspectos preponderantes a atender no que se refere ao planeamento e à habitação, tais como: a criação de legislação específica, a elaboração de estratégias de planeamento e de planos urbanísticos, a execução de estudos e projectos nestas áreas e o apoio à população na qualificação da sua área residencial (CEDH, 2006). Com o novo contexto económico e político neoliberal que eclode desde meados da década de 1980, emergem a partir da década de 1990 vários instrumentos jurídico-urbanísticos através dos quais se começam a estruturar o planeamento e a gestão urbana, incluindo a Lei de Terras (1997) e os seus regulamentos. Esta estruturação dá-se em estreita associação com o processo de descentralização, o pacote legislativo que decorre do mesmo e os programas implementados com o apoio do Banco Mundial (BM ) nesse âmbito, como foi o caso do PROL (Programa de Reforma dos Órgãos Locais) que financiou os Planos de Estrutura das Cidades de Nampula, Beira, Quelimane, e Pemba. Nas duas últimas décadas do século XX, surgem, ainda que de forma incipiente, vários planos parciais de parcelamento para a periferia dos centros urbanos e, em 1999, um Plano de Estrutura da Área Metropolitana de Maputo, financiado pelo BM, é executado de cima para baixo por duas empresas estrangeiras (Arcadis Euroconsult e JTK Associates). Este plano não viria a ser aprovado, após várias sessões de debates na Assembleia da Cidade (Melo, 2014). Após a aprovação do Regulamento do Solo Urbano em 2006, é publicada em 2007 a Lei de Ordenamento do Território (Lei n.º 19/2007), pondo fim a mais de 30 anos com o país a funcionar sem marcos legais no âmbito do planeamento e ordenamento do território. Esta lei tem como objectivos principais salvaguardar os direitos da população e legitimar as suas acções de auto produção, como: (i) garantir o direito à informação, à participação e à prévia apreciação pública de todos os instrumentos de ordenamento territorial (artigos 4 al. b e 22), em sintonia com o Regulamento do Solo Urbano (2006); (ii) propiciar a igualdade do acesso à terra, às infra-estruturas, aos equipamentos e aos serviços básicos (artigos 4 al. c); (iii) “garantir o direito à ocupação actual do espaço físico nacional pelas pessoas e comunidades locais” (artigo 5 n.º 2 al. a), reforçando a Lei de Terras (1997); e (iv) “requalificar as áreas urbanas de ocupação espontânea degradadas ou aquelas resultantes de ocupações de emergência” (artigo 5 n.º 2 al. b), preocupação expressa na maioria dos subsequentes instrumentos de planeamento e gestão urbana desta capital. Com o impetuoso desenvolvimento económico e social e com a rápida urbanização de Moçambique, tem estado a surgir no país uma vaga de instrumentos de ordenamento do território sobretudo para os diferentes centros urbanos que ascenderam à categoria de municípios. Moçambique possui neste momento 58 municípios. De 2007 a 2014 este exercício resultou na elaboração de Planos de Estrutura Urbana para cerca de 90% dos municípios e de inúmeros Planos Gerais e Parciais de Urbanização, bem como de Planos de Pormenor. Todavia importa ressaltar a necessidade de se avaliar a eficácia e a eficiência deste processo, havendo alegações de que tais planos raramente são cumpridos. Por outro lado, as zonas urbanas começam a ser alvo de investimentos públicos de grande envergadura, como estradas, pontes e infraestruturas sociais, que requerem terras já ocupadas por titulares de direitos legítimos e reconhecidos. Ainda que na maior parte dos casos tais investimentos afectem ocupações informais, estas ocupações são protegidas por lei, decorrendo deste facto a obrigação legal de expropriação de direitos e de pagamento previo de compensações negociadas e justas às pessoas afectadas. Análises recentes da governação de terras urbanas indica que o processo de ordenamento do território tem enfrentado inúmeros desafios, sendo de destacar os seguintes:

1. Menos de 1% dos instrumentos de ordenamento do território elaborados foram ratificados e publicados no Boletim da República. Cerca 80% dos instrumentos de ordenamento do território produzidos foram elaborados por técnicos das instituições que superintendem o ordenamento do território, acabando por se confundir o papel de monitoria e controle do processo com o da própria execução. Constata-se, no terreno, o não cumprimento da maioria dos diferentes planos de ordenamento do território elaborados, tendo como justificação sobretudo a insuficiência de recursos financeiros e a ausência gritante de fiscalização para impor o conteúdo dos planos.

2. Como maior desafio destaca-se a dificuldade de articulação da Lei do Ordenamento do Território e do seu Regulamento com outros dispositivos legais, nomeadamente a Lei de Terras e o Regulamento do Solo Urbano, no que respeita aos direitos dos afectados pelos processos de ordenamento do território.

3. Torna-se imperioso analisar o impacto do pacote legal para o ordenamento do território nas actuais circunstâncias de crescimento acelerado dos centros urbanos, e de aumento de infraestruturas públicas que afectam terras e direitos urbanos, onde se vão multiplicando as disputas de direitos de uso e aproveitamento do solo nas novas áreas de expansão urbana, assim como nas zonas periurbanas e zonas rurais circunvizinhas.

4. O crescimento acelerado dos grandes centros urbanos do país (Maputo, Matola, Nampula e Beira) segue a lógica do mercado, caracterizada pela intervenção de promotores privados que se dirigem geralmente aos grupos de menores recursos, tendendo a desenvolver certos sectores da cidade segundo padrões urbanos ocidentais e a configurar-se como condomínios fechados ou construções isoladas. No que se refere à produção habitacional, novas urbanizações e novas centralidades de iniciativa privada comandam o processo.

5. O sector público está envolvido em iniciativas direccionadas a todos os grupos sociais. As necessidades da população de menores recursos são significativamente maiores, sendo a capacidade económica e institucional para intervir reduzida. Neste processo de crescimento urbano é recorrente a negociação para a reversão do direito do uso do solo pelos habitantes nativos que os perdem a favor dos novos ocupantes.

6. A partir do início do milénio tem estado a acentuar-se por esta via o “modelo da cidade liberal, competitivo e desigual”, com duas partes distintas das cidades: uma formal e outra informal. Face à crescente migraçã do campo para as cidades, e face à escassez crescente de áreas urbanas aptas para o desenvolvimento de assentamentos humanos, tem estado a incrementar a apetência por terras marginais na ocupação do solo urbano. Trata-se da ocupação, em todo o país, de áreas susceptíveis a cheias, inundações ou riscos de inundação. Esta ocupação espontânea, que envolve a maior parte da população urbana, agrava no geral a qualidade ambiental urbana, sobretudo quando combinada com a ausência de saneamento.

II. Indicadores para o RAGA 2018

Com base nos aspectos acima referidos, e por forma a contribuir para uma melhor compreensão da dinâmica dos impactos resultantes das intervenções ao nível de políticas, legislação, estratégias de desenvolvimento espacial urbano, e a compreender as ligaçãos e influência mútua entre o meio rural e o urbano, a presente edição do RAGA será formulada com base nos seguintes indicadores:

1. Especificidades do DUAT urbano, destacando garantias oferecidas aos titulares e eventuais restrições em comparação com DUATs rurais;

2. Procedimentos e prática de consultas comunitárias na atribuição de DUATs para investimentos em zonas urbanas;

3. Procedimentos seguidos (incluindo consultas) e impactos sobre direitos pre-existentes na criação de municípios;

4. Aspectos institucionais e eficiência no processo de planeamento do uso de e gestão terras urbanas;

5. Procedimentos para a expropriação de direitos, reassentamento involuntário e pagamento prévio de justa indemnização;

6. Contribuição da criação de municípios e da implementação de investimentos públicos e privados no desenvolvimento local

III. Metodologia, Cronograma e Estrutura

a) Metodologia

O processo de produção do RAGA envolverá uma equipa constituída por dois especialistas sobre gestão de terras e recursos naturais e deverá incluir os passos metodológicos mencionadas abaixo. O RAGA 2018, que não deverá conter mais de 75 páginas (incluindo gráficos, mapas e fotografias), terá como casos de estudo (i) o processo de licenciamento e implementação do projecto de construção da Ponte Maputo-Katembe; (ii) o processo de construção da estrada circular de Maputo e (iii) o processo de criação do Município de Boane, ambos na província de Maputo.

1. Revisão do quadro político legal relevante para a gestão de terras urbanas; 2. Revisão e avaliação de estratégias nacionais de desenvolvimento urbano; 3. Revisão e avaliação de estratégias de desenvolvimento municipal; 4. Revisão do perfil social e ambiental dos municípios de Maputo e Boane e tendências

demográficas (crescimento e migração) 5. Entrevistas aos governos municipais e distritais 6. Visitas de campo e entrevistas aos munícipes de Maputo e Boane 7. Entrevistas a empresas relevantes 8. Entrevistas a instituições do governo (MITADER, MAE, etc)

b) Cronograma

Actividades Calendário

1 Revisão bibliográfica, produção do guião para o documentário e contratação da equipa de filmagem

15-30/10

2 Visitas de Campo e Entrevistas 01-30/11

3 Submissão da Versão 1 30/12 (2018)

4 Revisão e Comentários 02-15/01 (2019)

5 Submissão do Versão Final 31/01 (2019)

6 Maquetização e Publicação 1-28/02 (2019)

7 Lançamento 22 de Abril (Dia da Terra)

c) Proposta de Estrutura

RELATÓRIO ANUAL SOBRE GOVERNAÇÃO AMBIENTAL – EDIÇÃO 2018

MUNICIPALIZAÇÃO, INVESTIMENTOS E GOVERNAÇÃO DE TERRAS URBANAS EM

MOÇAMBIQUE

1. Sumário Executivo 2. Introdução (antecedentes do RAGA, objectivos e resultados esperados, metodologia, estrutura do relatório) 3. A Questão da Terra Urbana, da Municipalização e dos Investimentos Urbanos em Moçambique

a) Antecedentes Históricos b) Categorias Territoriais e Perfil Social e Ambiental dos Centros Urbanos c) Qualidade do Quadro Legal e Institucional d) Síntese da avaliação 2015-2016 (LGAF)

4. O Município de Maputo e Impactos da Ponte Maputo-Katembe e da Estrada Circular de Maputo

a) Perfil Territorial, Social e Ambiental do Município de Maputo b) Descrição do Projecto Maputo-Sul e Processo de Ocupação de Terras c) Impactos na Divisão Administrativa, Administração Pública e Liderança Comunitária d) Análise do Processo de Consultas, Reassentamento e Compensações e) Principais Lições

5. O Município de Boane e Impacto sobre Direitos Pre-Existentes

a) Perfil Territorial, Social e Ambiental do Município de Boane b) Descrição Processo de Criação do Município e Desenho do Plano de Estrutura e

Impacto sobre Direitos Pre-Existentes c) Impactos na Divisão Administrativa, Administração Pública e Liderança Comunitária d) Análise do Processos de Consultas e Compensações Decorrentes da Ponte Maputo-

Katembe

e) Principais Lições 6. Conclusão e Recomendações 7. Bibliografia 8. Anexos

d) Candidaturas Os interessados deverão apresentar proposta técnica e financeira até ao dia 28 de Outubro de 2018. A proposta deve ser submetida ao CTV através do email ctv@ctv.org.mz com o título de e-mail – Relatório Anual de Governação Ambiental – 2018.