relatoria da oficina de monitoramento de concessões · ser feito de várias formas, e uma delas é...
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Relatório do evento Oficina de
Monitoramento de Contratos de Concessões
Local: Parque Nacional do Iguaçu – PR
Período: De 8 a 10 de novembro de 2017
Autoria: Helouise Melo Costa – Assessora Técnica da Unidade de Execução do PAPP
Supervisão: Alexandre Carlos de Albuquerque Santos - Coordenador Geral da Unidade de Execução do PAPP
Programa: Parcerias Ambientais Público Privadas - PAPP
Relatório do evento Oficina de Monitoramento de Contratos de Concessões
Programação do evento
Dia 8 de novembro de 2017
Mesa de abertura
Compuseram a mesa de abertura do evento o presidente do ICMBio, Ricardo Soavinski,
o Superintendente de área do IBAM e Coordenador Geral da Unidade de Execução do
PAPP, Alexandre Carlos de Albuquerque Santos, e o Chefe do Parque Nacional do
Iguaçu, Ivan Carlos Baptiston.
Ivan abriu a mesa, enfatizando ser muito importante que a Oficina esteja sendo realizada
no PARNA do Iguaçu, local onde as ações acontecem no dia-a-dia, oferecendo aos
TARDE
Hora Programação Hora Programação
7/11
Deverá ser levado em consideração o cronograma de viagem, pois
haverá deslocamentos em diferentes horários e origens. O ICMBio
deverá apresentar a lista das pessoas que serão acomodadas nos
alojamentos e às demais será providenciado hotel.
09:00 1. Abertura oficial (Ricardo Soavinski) 14:15 1. Apresentação da visão dos concessionários
sobre o monitoramento das concessões
09:30 2. Apresentação IBAM 16:15 2. Coffee Break
10:00 3. Apresentação ICMBio (CGFIN/CGEUP) 16:30 3. Continuação da apresentação da visão dos
concessionários
10:30 4. Coffee Break 17:30 4. Debate, perguntas
10:50 5. Apresentação Marcos Siqueira: exposição
dialogada sobre monitoramento, indicadores
de resultados
11:30 6. Debates e perguntas
12:30 7. Almoço no Porto Canoas
09:00 1. Apresentação monitoramento UC´s (Parque
Nacional da Tijuca, Parque Nacional do Iguaçu,
Parque Nacional da Serra dos Órgãos, Parque
Nacional Marinho de Fernando de Noronha)
14:00 1. Trabalho em grupo com aplicação de planilha
de monitoramento de contrato em campo. (4
GRUPOS)
10:30 2. Coffee Break 16:00 2. Lanche em campo
10:50 3. Continuação da apresentação de
monitoramento UC's
16:20 3. Continuação do trabalho em grupo
12:30 4. Almoço no local 18:00 4. Encerramento
09:00
1. Apresentação dos grupos propondo
melhorias no processo e apresentando a
experiência de campo do dia anterior
10:30 2. Coffee Break
10:50
3. Continuação da apresentação dos grupos
12:00 4. Encerramento
Deslocamento10/11Interno
ICMBio
Sala de
reuniões
Deslocamento
OBSERVAÇÕES
Deverá ser providenciado café da manhã para os alojados,
transporte do hotel para a sede do PNI para os que estiverem
hospedados nos hotéis (manhã e noite). Deverá ser providenciado
dois Coffee Breaks, almoço e jantar para 35 pessoas.
Deverá ser providenciado um lanche, com sanduíches, sucos,
frutas e barras de cereal, fornecido aos grupos no final do almoço
para levar em campo.
18:30
9/11Interno
ICMBio
Sala de
reuniões
DATAPÚBLICO
ALVOLOCAL
5. Encerramento
MANHÃ
8/11ICMBio e
parceirosAuditório
participantes a oportunidade de associar a teoria à prática da gestão das Unidades de
Conservação, além de propiciar o contato com alguns “bastidores” importantes do
Parque Nacional do Iguaçu, local precursor de vários processos envolvendo a prestação
de serviços concessionários. Especialmente para aqueles que trabalham na parte
administrativa, essa capacitação representa uma oportunidade única de conhecer as
realidades das unidades de conservação.
O chefe do parque citou também que espera que todos saiam da oficina com melhores
diretrizes, procedimentos, processos de gestão de contratos de serviços
concessionados de unidades de conservação e, principalmente, que essa melhoria
possa se refletir na qualidade da experiência dos visitantes. É um desafio institucional
melhorar e aumentar, cada vez mais, o número e acesso ao nosso grande patrimônio,
que são os parques nacionais.
Alexandre Santos iniciou sua fala comentando que a oficina é mais uma atividade dentro
do programa que vem sendo implementado desde 2014, que é o projeto de Parcerias
Ambientais Público-Privadas – PAPP, programa apoiado pelo Fundo Multilateral de
Investimentos – FUMIN - do Banco Interamericano e pelo Fundo Socioambiental _ FSA
- da Caixa Econômica Federal. Iniciou realçando que o projeto passou por sérias
dificuldades, motivadas, sobretudo, pela instabilidade institucional do país ao longo do
período.
Porém, no período mais recente, o projeto sofreu um grande impulso, e registra
expressivos avanços na direção de sua meta, qual seja, a de sistematizar arranjos de
parcerias público-privadas com o terceiro setor e empresas, de maneira que se possa
trazer a expertise de gestão, os recursos, e a contribuição das comunidades tradicionais
que vivem no entorno das unidades de conservação para que façam parte desse
movimento de melhoria de processo de gestão por meio de parcerias e de ampliação
de oportunidades, citando o PARNA do Iguaçu como um paradigma da boa gestão e
dessas práticas.
Por isso, realçou a importância de se realizar o evento no parque, para que todos
tenham a experiência de entender como as parcerias, as concessões, contribuem com
a manutenção da boa estrutura do parque, com bons serviços, com atendimento ao
turismo, e com receita, e que, certamente, o PARNA do Iguaçu é um ativo que gera
receita, negócios e oportunidades. Sobretudo quando se percebe que na cidade existe
uma quantidade enorme de hotéis e pousadas em função, especialmente, do parque.
Ele cita que é isso que o projeto e seus parceiros e financiadores querem, que pelo
menos metade dos parques e florestas do país, que tem potencial de visitação, tenham
a estrutura do Parque Nacional do Iguaçu. E, se isso acontecer, teremos um sistema
nacional de unidades de conservação gerador de receita, oportunidades de negócios,
formador de visitação e com grande potencial turístico. O Brasil encontra nessas
unidades um potencial turístico gigantesco, cerca de 9% do território nacional, mas
exploramos muito pouco esse ativo natural.
Ao situar referências sobre o PAPP e o papel do IBAM nesse contexto, Alexandre se
refere à trajetória do IBAM - instituição que há 65 anos está comprometida com o
aperfeiçoamento de práticas de gestão pública, em especial na esfera local – recorta a
atuação do instituto seja na questão ambiental, seja na disseminação de práticas e
instrumentos de parcerias, como indutores do aperfeiçoamento da gestão territorial.
Realça a longa parceria que a instituição mantém com o BID e, em especial, com o
FUMIN, sempre associada à disseminação de práticas de parcerias, bem como com o
FSA da CAIXA, especialmente focalizada em projetos de desenvolvimento sustentável.
Sobre o PAPP, ele cita que é um desafio gerenciá-lo por ele ser complexo na medida
em que mobiliza um conjunto imenso de atores institucionais, que precisam tomar
decisões, e por receber recursos de duas fontes distintas. Assim como não é simples
gerenciar um projeto de concessão. Ele cita que, para isso, não existe um modelo pronto
e acabado, cada instituição irá procurar desenvolver seu modelo específico, aquele que
atende melhor as comunidades tradicionais, a economia do entorno e o interesse das
empresas privadas, e que, lamentavelmente, nesse ponto, ainda estamos muito
primários. Isso porque há poucos grupos econômicos interessados realmente em entrar
nesse circuito e que o grupo Cataratas hoje é praticamente uma empresa monopolista
nesse assunto, realçando, assim, que esse mercado precisa ser ampliado. Alexandre
traz a questão de que se há tanto interesse econômico envolvido, porque existem
poucos interesses nesta área? Ele cita também que o marco legal existente hoje ainda
é precário e precisa ser mais vasto e forte, mais adequado às necessidades específicas
da gestão ambiental, da preservação das unidades e da biodiversidade.
Sobre a Lei do terceiro setor, ele cita que é recente, e que na semana que antecedeu a
Oficina em Foz do Iguaçu, o PAPP, sempre balizado pela equipe técnica do ICMBio,
promoveu um evento similar no Parque Nacional do Itatiaia sobre a aplicação desta lei
no terceiro setor para as terceirizações em instituições da sociedade civil. Finaliza com
um breve balanço das iniciativas já realizadas no âmbito do PAPP.
Ricardo Soavinski finalizou a abertura do evento, enfatizando que a oficina é uma
oportunidade para que todos analisem os procedimentos que estão sendo adotados no
instituto, especialmente aqueles relacionados ao monitoramento de contratos e
parcerias das concessões, com o objetivo de melhorar e estabelecer um padrão de
trabalho nesse sentido. Também ressaltou que todos tentassem fazer esse tipo de
encontro, não só sobre este tema, mas sempre que possível, dentro das unidades,
mesmo que se gaste um pouco mais, porém ele acredita que o resultado será bem
melhor. Especialmente por ser uma chance de se conhecer os parques e conviver com
as equipes locais.
Antes de falar objetivamente sobre a importância da oficina, o Presidente falou de
maneira mais abrangente sobre parcerias e, especificamente, sobre concessões, e o
que o ICMBio tem feito para dar escala às ações. O instituto tem feito muita coisa boa,
especialmente porque conta com uma rede de parceiros, mas não com a escala que
precisa ser feita nem que a sociedade espera, e que isso não é culpa dos gestores ou
servidores do instituto, que recebe uma avaliação muito boa da sociedade, e isso faz
toda a diferença. Mas que precisa aprimorar certos marcos legais, procedimentos,
diretrizes, para que consiga dar escala ao trabalho.
O processo de implantação das unidades é contínuo, pois, ao longo do tempo, vai se
pensando em novos investimentos e novas maneiras de fazer, e o ICMBio tem boas
experiências, mas são algumas de um conjunto muito maior e, por mais que se abrissem
mais concursos públicos ou duplicassem o orçamento, conseguiria crescer, mas não na
escala que precisa. O ICMBio sempre esteve aberto a parcerias e conseguiu crescer
por meio dessa relação, mas tem que avançar muito mais, inclusive por meio de
procedimentos muito claros, com a adoção de uma maneira comum de trabalho dentro
do instituto, claro que com as especificidades de cada parceria e situação, mas é preciso
desenvolver melhor os procedimentos para que as parcerias sejam estabelecidas mais
rapidamente, com o objetivo de ganhar escala.
Para Ricardo, é preciso pensar em como resolver os problemas no acompanhamento
de parcerias de concessão do ICMBio, tanto antigas quanto recentes, e que isso pode
ser resolvido por meio do estabelecimento de procedimentos padrão para que cada um
saiba qual é a sua responsabilidade e prazos para acompanhar, já que, em uma gestão
de parques, há muito a ser feito. Até para não se submeter, em alguns casos, a possíveis
pressões de concessionários por conta dos prazos. Quando acontece uma perda de
prazo do contrato, é preciso fazer um reequilíbrio econômico mais para frente, então, dá
muito mais trabalho, prejudicando o concessionário, a unidade de conservação e o
instituto. Ricardo enfatizou, também, que é importante trabalhar com contratos claros
para facilitar o monitoramento dos parques pela equipe.
Ainda sobre essa questão das parcerias com concessionárias, ele disse que, se o
ICMBio deseja crescer, precisa se preparar muito bem para isso, utilizando aquilo que
já se tem e se ajudando para incrementá-lo, torná-lo melhor, de maneira colaborativa. É
preciso avaliar o que se faz e como faz, para tentar melhorar e estabelecer um padrão
de trabalho para todos os contratos. Depois disso, é importante continuar se reunindo e
trabalhando nessas questões. Talvez, segundo ele, seja preciso implementar algum
sistema para acompanhar tudo isso.
Comenta ainda que, para avançar, é importante oferecer bons serviços nas unidades, e
que algumas delas estão indo muito bem, com ou sem concessão. Esses bons serviços
motivam a sociedade a se apropriarem dos parques, no bom sentido, tornando-se parte
deles, como aconteceu no incidente no Parque dos Veadeiros. Os parques pertencem
à sociedade, então, é preciso trazer a sociedade para dentro dos parques. E isso pode
ser feito de várias formas, e uma delas é por meio do programa de voluntariado do
ICMBio, que é maravilhoso, e dá muito orgulho ao instituto.
Finalizando, realçou que o momento não é fácil, mas que o instituto está dando as
respostas necessárias e tem como avançar muito mais, mas que, para isso, precisa de
instrumentos apropriados para ser melhor do que já é.
Falas Iniciais sobre o Sentido e o Desenvolvimento do Evento
A analista ambiental, Larissa Diehl, da Coordenadoria Geral de Uso Público e Negócios
- CGUP, responsável pela estruturação do evento, iniciou sua apresentação (em anexo)
realçando o objetivo de tratar as informações sobre contratos de concessão de maneira
geral, já que existia um público muito diverso presente na oficina, tanto aqueles que já
têm muita experiência com monitoramento quanto os que estão começando agora a
conhecer este universo. Por isso, ela mostrou como se deu todo o processo de
monitoramento desde que começou a trabalhar na ideia de estabelecer um fluxo de
processos, uma rotina de monitoramento, e um protocolo mínimo que pudesse servir
para as diferentes unidades trabalharem com concessões.
E, para estabelecer essa rotina, foram buscar algumas referências de como esse
trabalho era desenvolvido na Colômbia e na Argentina, procurando constituir, com base
nessas experiências, planilhas para inserir informações de contrato de concessão para
facilitar no momento da realização da vistoria, observando tanto aspectos técnicos
quando econômicos do contrato. Além dessas planilhas que traziam obrigações
contratuais, pensaram também na necessidade de ter um modelo de relatório. Então,
trabalharam na padronização do modelo de contrato, com base nas experiências dos
dois países citados.
A primeira vez que testaram esse protocolo de monitoramento foi no Parque Nacional
de Fernando de Noronha, em 2012, no momento inicial da concessão, ocasião em que
as planilhas foram aplicadas e foi elaborado o relatório. Como o processo estava muito
no início, não deu para observar muitos avanços. Depois disso, foi feita uma avaliação
conjunta e, por ela, foi criado o protocolo do Parque Nacional do Iguaçu, com propostas
de melhorias nas planilhas, modelo de relatório e fluxo dos processos. As planilhas
também foram aplicadas no processo de concessão no Parque Nacional da Serra dos
Órgãos.
Em outubro de 2014, houve uma reunião com o apoio do Serviço Florestal, onde foi
apresentada esta proposta de protocolo de monitoramento, e surgiu a necessidade de
normatizar este serviço, o que teve que ser feito no início de 2017, com aplicação da
Instrução Normativa (IN) nº 2, de 30 de janeiro de 2017, que instituiu o comitê de
concessões. Dentro do processo de monitoramento das concessões, se estabeleceria
uma comissão de fiscalização dos contratos com a obrigação de avaliar o cumprimento
dos mesmos, em um relatório semestral, e o gestor do contrato poderia contribuir tanto
com o relatório quanto estabelecer vistorias complementares. Com isso, o comitê de
concessões deveria consolidar um relatório anual com base nesses relatórios
semestrais, e manter uma página na intranet do ICMBio com temas-modelo previamente
aprovados para facilitar os trabalhos das equipes que farão o monitoramento dos
contratos.
Depois, Larissa mostra um exemplo das planilhas produzidas no Excel, e continua a
explicação em sua apresentação. Ela finalizou, dizendo que a oficina é uma
oportunidade de apresentar as experiências já realizadas com protocolos de
monitoramento com o propósito de contribuir na formalização dos modelos de parcerias
a serem adotadas pelo ICMBio.
Gustavo Costa Rodrigues, analista ambiental do ICMBio, continuou a apresentação
sobre a instrução normativa que proporcionou a formalização do processo. Ele
comentou que, na sede do ICMBio, estão trabalhando com duas premissas muito claras
e definidas. A primeira delas é a necessidade de parcerias, porque o modelo tradicional
de contratação de serviço público hoje não resolve os problemas enfrentados e nem o
salto de qualidade que o instituto precisa dar. Então, tem acontecido os procedimentos
de manifestação de interesse, e estão focando muito na questão do marco regulatório
das organizações sociais com a Academia Nacional da Biodiversidade - ACADEBio, e
para a área de concessões.
Gustavo comentou também que foi reformulada a estrutura da coordenação e
consolidada uma parceria importante com a área de uso público, com criação de comitê.
Segundo ele, a outra premissa que está sendo trabalhada no ICMBio é que,
individualmente, os setores não irão dar “conta do recado”, e que é preciso haver um
esforço conjunto de todas as instâncias tanto na elaboração de novos processos quanto
no monitoramento e execução de contratos vigentes. Também é preciso capacitar as
áreas para que entendam a importância dos contratos de concessão, tanto para o
instituto quanto para a sociedade, que terá a possibilidade de conhecer parques mais
estruturados.
Palestra de Referência - Marcos Siqueira - Sócio fundador da empresa Radar PPP
Marcos começou sua palestra (em anexo) dizendo que passou os últimos 15 anos
participando e observando iniciativas para entender como os órgãos do governo
enfrentam o desafio de implementar e manter políticas públicas de maneira estável ao
longo dos ciclos políticos. Ele fala que em países como a Inglaterra e Alemanha, onde
Marcos teve a oportunidade de trabalhar, este tipo de problema estava sendo
solucionado por meio da criação de relações estáveis e de longo prazo entre governo e
iniciativa privada.
Voltando ao Brasil, ele trabalhou no governo de Minas Gerais e, na ocasião, ajudou a
desenvolver um programa de relacionamento entre o governo e a iniciativa privada, e
ainda trabalhou com organismos multilaterais, desenvolvendo projetos deste tipo em
outros países. Hoje, ele possui uma consultoria estratégica em concessões de parcerias
público-privadas, que vem acompanhando esse tipo de iniciativa no Brasil.
Sobre as parcerias, Marcos comentou que o ICMBio está construindo um caminho sem
volta e que, com isso, estão construindo o futuro. Sobre os contratos de concessão, ele
explicou que não basta ter energia para contratar consultores para estruturar os
projetos, é preciso ter uma gestão profissional dos contratos para que não falhem. Com
isso, ele questiona: o que os governos precisam fazer para evitar essas falhas?
Informando que é difícil responder à pergunta se não houver clareza sobre os tipos de
problemas que os contratos de concessão tentam resolver. Para tentar indicar quais os
desafios na gestão de contratos é preciso entender qual o problema que o contrato vai
tentar resolver, pois é a falha em resolver esse problema que gera a má gestão.
Ele citou exemplos de países, por exemplo, que precisaram solicitar os serviços de
órgãos públicos de departamentos de transportes ou de saneamento para melhorar
algum serviço para a população. E, ao serem questionados, todos os presentes
concordaram que o papel do ICMBio, de conservação e sustentabilidade, se assemelha
ao de órgãos de outros países, inclusive no modo como isso é feito, por exemplo, por
meio de licitações, contratação pessoas através de concursos públicos, e que mobilizam
recursos para fazer o que precisa ser feito.
Diante disso, ele pergunta a todos: “O que é ruim nesse processo de fazer políticas
públicas ou o que eles não gostam? ”. E prossegue, dizendo que o problema com esse
modelo é a questão da estabilidade de verba para se investir, por exemplo, e pediu que
os participantes dissessem mais causas. E eles responderam que era a má qualidade
da manutenção, instabilidade com relação à execução (mudam de opinião toda hora) e
à morosidade na solução de problemas simples, como trocar uma lâmpada. Ele fala que
há um tema essencial, além do exemplo simplório sobre troca de lâmpada. Que esse
processo de políticas públicas está sujeito a um conjunto de regras e procedimentos, a
uma rigidez normativa, que é legítima para que se evite, por exemplo, a corrupção. Mas
que o efeito colateral consequente a essa medida normativa, o que ele chamou de
“amarras burocráticas necessárias”, é que isso impacta diretamente no consumidor
final, por exemplo, o visitante do parque, em uma baixa qualidade do serviço prestado
ao usuário.
Ainda de acordo com Marcos, outro aspecto ruim com relação ao modo de fazer políticas
públicas é que isso diminui o incentivo para se fazer as coisas que são relevantes. A
que tipo de incentivo a pessoa responsável por implementar um projeto público no
modelo tradicional está submetida? Por exemplo, se isso fosse relacionado a licitações,
uma pessoa pode não se sentir incentivada a aprovar ou executar, já que ela pode correr
um real risco de enfrentar um problema enorme. Isso acontece porque, por exemplo, o
tempo em um edital para se enviar uma licitação muitas vezes é insuficiente, e o gestor
acaba focando no prazo curto em que precisa enviar a documentação. Porém, ele não
pensa, por exemplo, se a finalidade ou meta de uma instituição pela qual ele está
concorrendo para oferecer um serviço está sendo cumprida. Sobre isto, ele cita o
exemplo de uma licitação para obra em uma escola quando não se pergunta se o ensino
de qualidade está sendo garantido.
Marcos ressalta que nem todos os servidores são assim, mas a tendência é que o baixo
incentivo leve a um baixo desempenho, e que criar dificuldades para que algo seja feito
por meio de rigidez de processos tira os incentivos para as coisas que são relevantes,
que contribuem para melhorar a qualidade dos serviços. Mas, e se, ao contrário, for
contratado um terceirizado a longo prazo para resolver os problemas?
Apesar de contribuir para facilitar os processos e melhorar os serviços, Marcos comenta
que abandonar o modelo tradicional de se fazer políticas-públicas pode acabar criando
outros problemas e um deles é a assimetria de informações. Ele explica que isso
acontece porque o poder público não possui a informação e o concessionário não vai
querer divulgar essa informação. Outro problema relacionado a este é a questão dos
mecanismos de controle que, neste caso, é perdido pelo ICMBio.
O expositor também comentou sobre a necessidade de os instrumentos de gestão de
contratos garantirem, por um lado, o desenvolvimento de mecanismos que retirem a
flexibilidade das concessionárias e, por outro, a manutenção do incentivo para a
qualidade do desempenho. E isto tem que ser feito ao mesmo tempo em que se tenta
evitar a assimetria de informações.
Para ele, o desafio da gestão contratual é preservar as razões que inspiraram a
implementação da concessão ao mesmo tempo em que se tenta desenvolver
instrumentos para reduzir os problemas criados pela concessão. E não se faz isso
usando as antigas práticas de monitoramento e controle, mas mudando e construindo
novos padrões. Uma boa gestão contratual começa com contratos bem estruturados e
bem avaliados, ou seja, com a qualidade do contrato. É preciso que eles tenham
mecanismos que facilitem a gestão.
Também é preciso desenvolver instrumentos efetivos e específicos de monitoramento
para não dar margem a falsas interpretações. Os instrumentos também precisam ser
mensuráveis, pois os indicadores de desempenho são quantitativos, e relevantes. Sobre
isto, comenta sobre a importância de se verificar se a quantidade de indicadores de
desempenho é mesmo necessária ou se iria diminuir muito a flexibilidade que precisa
existir na relação entre a concessionária e o órgão público, e, ainda, que os indicadores
precisam ser temporais, ou seja, é preciso que a capacidade da informação esteja
disponível nos intervalos de tempo adequados. Com isso, ele convida os gestores a
focarem no resultado esperado, traduzido pelos indicadores de desempenho, e não
apenas nos processos. E o que o governo precisa fazer para ter bons indicadores de
desempenho? Construir capacidades solidas institucionais dentro das unidades de
conservação, responde.
Marcos pergunta sobre a relação entre o tamanho da lista de indicadores e a
subjetividade que se dá ao não cumprimento dos contratos. O que o palestrante sugere
sobre isso é que se foque nos resultados da concessão e menos nos pormenores
técnicos, para que se facilite a elaboração de uma lista mais simples de indicadores e,
consequentemente, o monitoramento dos contratos. O modelo de monitoramento tem
que focar, assim, no resultado do processo. Mas para que tanto o concessionário quanto
o gestor do parque fiquem satisfeitos com o acordo feito no contrato, é preciso que
existam instrumentos de alinhamentos de interesses.
Outra questão chave é o acompanhamento dos governos, que precisa ser feito todos
os dias. Ele cita o exemplo da Colômbia que teve um avanço enorme na política de
concessões, e deve ser o país mais avançado do mundo neste tema, onde, em cada
contrato assinado para escola, unidades de conservação e hospital que tenham essas
características, os órgãos públicos são obrigados a montar uma equipe de pelo menos
três pessoas por projeto para monitorar os riscos de dar errado.
Enfatizou também a questão da transparência na gestão dos contratos e cita o usuário
como aliado importante para o poder público na gestão de contratos, mas que, para isso
o usuário precisa ser empoderado pela informação, ou seja, saber que o contrato para
a prestação de determinado serviço foi feito por meio de concessão, o nome da
concessionária, e que o governo precisa da ajuda dele para monitorar o serviço. Como?
Se ele vir algo errado, tira uma foto do problema, por exemplo. Transparência nesse
caso, portanto, é “abrir” informações relevantes para o usuário para que ele se torne
aliado do governo. A transparência também evita comportamentos oportunistas. Os
contratos também têm que prever modelos de atualização, que tem a ver com a
inteligência das regras contratuais.
Finalmente, realçou que os problemas decorrentes de processos de concessão não são
conjunturais, mas inerentes a este modelo tradicional, e que o modelo de concessão é
um dos caminhos que podem ser utilizados para resolver parte dos problemas que
existem nas UCs, mas que existem outros, pois o modelo de concessão apenas não
resolverá todos os problemas.
Posições em Complemento e Debate
Depois da exposição do Dr. Marcos Siqueira, Cibele Munhoz e Apolônio Rodrigues, da
equipe de gestores do Parque Nacional do Iguaçu, continuaram a oficina, comentando
que o parque foi o laboratório para a implantação de concessões no ICMBio, e que os
primeiros contratos não previam ações de monitoramento, pois não existia legislação
que previsse a concessão de parques no passado. Como alguns contratos antigos do
PARNA do Iguaçu acabaram vencendo como, por exemplo, o do Macuco Safari, os
novos contratos já citaram a questão do monitoramento.
Também criaram uma planilha de monitoramento dos resultados, junto com a
concessionária, e uma pesquisa de satisfação dos visitantes no site Trip Advisor. Com
isso, começaram a questionar que itens supervisionados que se mostraram falhos
seriam motivos de punição administrativa contra a concessionária. E, após a inclusão
disso em contrato, o serviço do Macuco, por exemplo, melhorou muito.
Citaram, também, que o parque promove monitoramento em poucos casos, e o que
tentam fazer está mais para avaliação do que para monitoramento, que deve ser
contínua e periódica. Quando realizam avaliação, checam o contrato para saber o que
não está sendo cumprido, o que está errado, e o que pode ser acrescentado e, muitas
vezes, isso acaba se acumulando. Com isso, percebem que se faz necessário
estabelecer rotinas de monitoramento de contratos no parque.
Sobre contratos, a grande questão é deixá-los mais objetivos, pensando em como o
parque deve expressar aquilo que precisam da concessionária, com relação à estrutura
e serviços, por exemplo: “não se mede o que não se define”. Foi questionado sobre a
eficácia do Trip Advisor no monitoramento dos serviços por meio da pesquisa de
satisfação dos usuários, por eles saírem, normalmente, tão maravilhados com as
unidades de conservação, que não se ocupam e preocupam em observar possíveis
falhas, podendo, assim, “mascarar” um pouco o índice de satisfação das visitas.
Foi comentado também sobre a importância de se observar no contrato o que será
usado pelo parque como ferramenta de gestão, a partir do monitoramento, ou seja, se
vai levar o gestor a tomar decisões. Caso não seja usado, sugerem a revisão. Ter
cuidado com o excesso, por exemplo, de indicadores de desempenho, pois o excesso
de medição pode atrapalhar e não servir efetivamente para melhorias no gerenciamento
do parque e da concessão. Também foi citado o cuidado que se deve ter para que o
monitoramento não se atenha muito à parte técnica e que, assim, a atenção fique
voltada para a parte legal do contrato.
Outra questão importante discutida foi sobre o processo de transição de contratos, em
garantir que um processo que foi iniciado no contrato anterior seja continuado no
seguinte porque a empresa precisa ter condições de assumir, muitas vezes, processos
complexos durante essa transição. E isso tem que estar previsto no contrato, todos os
detalhes que podem implicar na execução desse tramite de mudança de uma empresa
para outra. O processo de monitoramento tem que ser feito desde o início, na
elaboração do contrato, para que sejam mantidas e cumpridas ações observadas em
relatório e não se “passe por cima” de questão importantes para a gestão dos parques.
Deve-se observar com clareza as datas de finalização do contrato para que não haja
problemas de interpretação com, por exemplo, várias possíveis datas de finalização. É
importante perceber isso bem antes do fechamento do ciclo da concessão, evitando-se,
com isto, muitos desgastes.
Citaram também que os custos do monitoramento não devem ser maiores do que o
resultado e que é preciso fazer, no ICMBio, uma “trilha do aprendizado”, para que todos
os conhecimentos aprendidos sejam sistematizados, evitando, assim, erros em novos
contratos e perdas de conhecimentos pelo caminho. Ao se mudar a gestão do parque,
por exemplo, as ideias observadas na gestão anterior para melhorias na unidade
costumam se perder com a nova gestão.
O ponto de vista das concessionárias
Grupo Cataratas
Representantes: Marcelo Cavaro, Adélio Demeterko, Fernando de Souza e Bruno
Marques
Os representantes do Grupo Cataratas começaram a apresentação (em anexo) falando
que os contratos de concessão do grupo com o ICMBio têm como objetivos gerais:
melhorar a infraestrutura e os serviços de apoio à visitação nos parques, o
desenvolvimento socioeconômico local, a redução e o controle de impactos nas áreas
de visitação, o apoio à educação e interação socioambiental com o entorno do parque
e visitantes e a melhoria na interpretação ambiental dos parques.
O grupo deixou claro também que, para eles, é preciso que a parceria se baseie em
uma lógica "ganha-ganha-ganha" entre o poder concedente, a concessionária e a
sociedade. O poder concedente ganharia por meio de receita com outorga e impostos,
revitalização, educação ambiental e pesquisas, contrapartidas em apoio à gestão e a
valorização da pesquisa e do trabalho de conservação. A concessionária, por outro lado,
ganha com crescimento, prazer em trabalhar na causa socioambiental, mais
oportunidades para os colaboradores e retorno para os acionistas. E a sociedade, que
ganha uma melhor infraestrutura e atendimento dos parques, primeiros socorros e
emergências, melhor acessibilidade, qualidade da experiência, mais oportunidades para
o entorno e desenvolvimento regional.
Durante a apresentação, os representantes mostraram fotos e explicaram os serviços
que estão sendo oferecidos pela concessionária ao PARNA do Iguaçu, da Tijuca e de
Fernando de Noronha. Sobre a concessão no PARNA do Iguaçu, a empresa levantou
pontos da regulação dos contratos 01 e 02/1998. Eles também levantaram questões
críticas da regulação do Contrato de Concessão 001/2012 Paineiras/Corcovado, no
PARNA da Tijuca (RJ). Também apontaram questões críticas da regulação do Contrato
de Concessão 136/2010 Econoronha, no PARNA de Fernando de Noronha.
Para o Grupo Cataratas, os contratos de concessão deveriam ser regulados a partir de
quatro pilares principais:
- Indicadores de desempenho que reflitam uma priorização clara vinculada aos aspectos
originários do objeto da concessão (qualidade da infraestrutura dos serviços da
visitação, apoio à conservação ambiental, ordenamento, etc.);
- Matriz de alocação de riscos com claro apontamento de como é feita a alocação dos
riscos entre concessionário e poder concedente;
- Acompanhamento resolutivo e cooperativo em prol do cumprimento dos objetivos
prioritários da concessão por meio de avaliações isonômicas, acordos de prazos
razoáveis e PDCA (do inglês: Plan - Do - Check - Act ou Adjust. Método iterativo de
gestão de quatro passos, utilizado para o controle e melhoria contínua de processos e
produtos);
- Definição clara dos fluxos e responsáveis para a resolução das questões mais críticas
(entrega de obras, reequilíbrios, aplicação de penalidades).
Para finalizar, eles deram sugestões para a reavaliação dos contratos atuais e novos,
como a implantação de modelos específicos para cada parque, por terem atividades
diferentes; a revisão do contrato a cada três ou cinco anos para refletir a atualidade; a
inclusão de equipes multidisciplinares, compostas por biólogos, economistas,
advogados e terceiros; o acompanhamento do contrato via instrumento de regulação e
relatórios periódicos, por meio de sistema simples para resoluções pontuais do dia-a-
dia; e que o auditor financeiro e verificador sejam independentes para o
acompanhamento das obrigações contratuais.
Hope Serviços
Representante: Ronaldo Ribeiro
O representante da Hope Serviços falou sobre a concessão no Parque Nacional da
Serra dos Órgãos – PARNASO (em anexo). Ele explicou que os principais desafios da
concessão foram a manutenção da preservação e sensibilização ambiental coletiva; a
segurança e bem-estar dos visitantes e sustentabilidade econômica da região. Sobre o
contrato, a Hope foi responsável pela manutenção de 32.000 m de trilhas segundo plano
de manejo; serviços de hotelaria, manutenção e limpeza dos abrigos de montanha;
fornecimento de mais de 7.000 banhos quentes ao ano nas áreas de abrigo;
atendimento a visitantes; serviços de manutenção e limpeza em três campings e
estacionamento. Finalizou a apresentação, falando um pouco sobre a empresa, seus
principais clientes, e deu mais detalhes dos serviços oferecidos por eles por meio da
concessão.
Macuco Safari
Representantes: Maicon da Rocha, Isis de Cristo e Abel Barbosa
Os representantes do Macuco mostraram um vídeo institucional que explicava um pouco
mais sobre a concessão da empresa com o PARNA do Iguaçu, cujo principal serviço é
o passeio Macuco Safari, que inclui o passeio até as cataratas, a loja de souvenir, as
lanchonetes e o deck de observação.
Dia 9 de novembro de 2017
Apresentação de gestores sobre monitoramento nas UCs
1 – A gestão de concessões no Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha
Expositores: Gustavo Costa Rodrigues e Ricardo Araújo
Os expositores - gestores do Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha -
realçaram no início da apresentação que a concessão no parque, pelo Grupo Cataratas,
foi feita após a do Parque Nacional do Iguaçu. No caso de Fernando de Noronha, a
concessão é diferente por se tratar de uma ilha com questões logísticas complexas. Os
detalhes sobre o que foi acordado para que o parque seja objeto de parceria estão
pontuados no anexo da apresentação.
Chamaram atenção que foram tomados cuidados para não concessionar o local, mas
que, teoricamente, foram feitos, na medida em que foi um contrato de concessão de
prestação de serviços, cobrança de ingressos, lojas de conveniência, controle de
acesso, lanchonete, loja de souvenires, e aluguel de equipamentos. O aluguel de
bicicletas foi uma contrapartida, ou seja, eles teoricamente não podem ter lucro com
esta atividade, e o centro de visitantes também foi uma contrapartida, com a
manutenção e gestão da sua exposição permanente.
Foi citada a praia do Sancho, que tinha problemas com o complexo de trilhas, o
banheiro, as escadas de acesso, a ausência de coleta de lixo e sinalização, e muitas
reclamações dos visitantes. Por isso, a maior parte das intervenções foi feita lá, como a
construção de passarela suspensa, o alargamento de trilha, a drenagem de água fluvial,
a revegetação do solo, a coleta de lixo seletiva, o sistema de tratamento e reutilização
de água, a captação da água da chuva e a acessibilidade para cadeirantes, idosos e
crianças. Durante a apresentação, os gestores mostraram imagens do “antes e depois”
das estruturas do parque, com relação ao início da concessão e durante o seu processo.
Após essas modificações na estrutura da praia do Sancho, ela ganhou o título de
“melhor praia do mundo” pelo site TripAdvisor.
A Sueste é outra praia de Fernando de Noronha que sofreu intervenções por parte da
concessionária. O local, ambientalmente complexo e rico em diversidade de animais,
não tinha sanitário nos banheiros e nem coleta de lixo. A Cataratas providenciou um
acesso apenas para a praia, organizaram a coleta de lixo, implementaram o sistema de
tratamento de esgoto e de reutilização de água da chuva e efetivaram uma passarela
adaptada para cadeirantes, que conseguem também tomar banho de mar.
Os gestores enfatizaram que, no meio do processo de intervenções referentes à
concessão com o Cataratas, o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional –
Iphan - mandou paralisar as obras, pedindo a realização de estudos arqueológicos
dentro de uma determinada matriz de risco antes de liberar as intervenções. Com isso,
a concessionária alegou que não estava no contrato que teriam que fazer estudos
arqueológicos, e o ICMBio não tinha recursos para fazer. E todas as obras que
necessitavam de escavação ficaram paradas por três anos. Até que o Iphan se
organizou um pouco mais e decidiu não exigir estudo arqueológico. No único local que
de fato precisava disso, o Iphan fez o estudo.
Eles comentaram que aconteceu algo inusitado antes da liberação das obras pelo Iphan.
Os gestores do parque colocaram uma placa na passarela informando sobre a interdição
feita pelo órgão e uma associação de cadeirantes recorreu ao Ministério Público
Federal, que acionou o Iphan, que resolveu fazer o estudo e, com isso, liberar a
passarela. A passarela que terminou de ser construída por conta dessa mobilização dos
cadeirantes foi algo muito importante para eles, em especial, para uma delas, que fazia
parte da associação, que se emocionou ao ter acesso ao mar de Noronha.
Depois desse episódio, puderam dar continuidade a outras intervenções feitas em
parceria com a Cataratas, como estacionamentos, que estão sendo replanejados e
serão implantados em breve. Eles citam outro item complexo deste processo, que é o
Centro de Visitantes, que possui monitores fornecidos pela concessionária. Como a
Cataratas não sabia se iriam ter concorrentes de peso, inseriu o dobro de itens no
contrato, além do listado pelos gestores do parque. Com isso, nos últimos três anos,
saltou de 60 mil para 90 mil visitantes, por isso, eles comentaram que a ilha precisa de
muito mais estrutura de estacionamento, por exemplo, pois a atual não está mais
adequada para esta demanda de pessoas. Com isso, o aumento do número de
visitantes hoje é um problema para a Fernando de Noronha que, atualmente, tem 3x o
número de pessoas morando a mais do que deveria.
Sobre o monitoramento de rotina, o histórico de fiscalização deles é complexo. Em 2012,
um dos gestores fazia tudo, não existiam servidores suficientes e nem equipe de
fiscalização de contrato. Então, não era exatamente uma fiscalização, limitava-se a um
relatório indicando o que estava acontecendo, feito sempre no ano seguinte. O contrato
de concessão foi de 2010 e, em 2013, foi publicada uma ordem de serviço. Com isso,
teve a publicação de uma primeira fiscalização, que não foi efetiva, pois os fiscais não
sabiam muito bem o que fazer.
Em 2014, a Coordenação Geral de Uso Público e Negócios - CGUP enviou uma pessoa
para o PARNA de Fernando de Noronha, que fez um relatório detalhado da concessão,
no qual analisava como estava o andamento. Até então, haviam sido feitos três
relatórios e nenhuma fiscalização propriamente dita. Em 2016, foi publicada uma nova
ordem de serviço, que teve um fiscal substituto e uma fiscal titular. Em 2017, foi feito o
primeiro relatório da fiscalização de fato e, na metade deste ano, foi feito o primeiro
relatório semestral. A equipe de campo também tem um processo de registro, se virem
algo de errado, fazem um registro formal e entregam aos gestores do parque. Eles
também utilizam uma tabela de acompanhamento, onde informam tudo o que está
acontecendo durante a parceria com a concessionária. Eles abriram também um
processo específico para a fiscalização para ficar mais fácil de todos entenderem,
inclusive o gestor do parque.
Sobre a fiscalização anual do contrato, eles utilizam uma ficha que foi elaborada junto
com a CGUP, com uma relação de todos os itens do contrato que a concessionária tem
que atender. Depois da ficha preenchida, ela é enviada para o chefe do parque e para
a concessionária para que façam as suas considerações e, então, encaminhem ao
gestor do contrato. Eles realizam fiscalizações durante todo o ano e, ao final, compilam
todas as informações para envio em janeiro do ano seguinte.
Eles citaram também que fazem a fiscalização de todos os itens, mas o monitoramento
eles não conseguem fazer, pois vão a campo algumas vezes ao mês, fazem reuniões,
mas o modelo de monitoramento usado não indica se a concessão está sendo efetiva
ou não. O parque hoje é um sucesso de público, mas ainda existem problemas. Eles
estão agora querendo trabalhar mais com resultados do que com processos, que é um
pouco do que a concessão já promove, pois, só cobrar os itens de fato do edital não
indica se a qualidade da concessão está boa.
Outro ponto que foi citado foi a questão da transição de contrato. Quando ele vai acabar
em um período para outra concessionaria assumir, mudando, por exemplo, o quadro de
funcionários de um dia para o outro. O parque tem agendamento online e outras
questões que podem ficar comprometidas com essa transição. Hoje eles também são o
operacional e o fiscal do contrato e entendem que devem ser pessoas diferentes para
esses trabalhos.
Também comentaram sobre o mito de que ter concessionaria diminui o trabalho do
gestor, mas, no início, essa parceria acaba aumentando muito o trabalho. Com isso, foi
comentado que, no início da implantação, o ICMBio poderia colocar duas pessoas no
local para ajudar no processo. Hoje em dia, o chefe do parque é o gestor e o fiscal do
contrato, então a cadeia de comando acaba não sendo definida, e as coisas precisam
ser melhor definidas. Afirmam: “Se para os servidores do ICMBio é confuso, imagina
para o concessionário? ”. Também apontam a questão: “Se o concessionário está
lucrando bem, não seria o caso de contribuir mais com o ICMBio, com, por exemplo,
mais monitores? E esse tipo de coisa não está previsto, o ideal não seria prever isso em
contrapartidas ou financeiramente para o ICMBio? ”.
2 – Parque Nacional da Tijuca
Expositores: Ernesto Viveiros de Castro, Thaís Ferreira Xavier e Leonardo Boquimpani
de Freitas
Ernesto Viveiros de Castro, gestor do parque, abriu a apresentação sobre as
concessões no Parque Nacional da Tijuca, mais especificamente, sobre o
monitoramento da concessão Paineiras Corcovado, com o Grupo Cataratas, que
engloba serviço de van, centro de visitantes, lojas de souvenires, restaurantes e outros
tipos de apoio. Além dessa concessão, a equipe gestora do ICMBio no parque também
abordou a concessão do trem do corcovado, que opera desde 1884, e já passou por
diferentes arranjos com a administração pública.
Thaís começou a apresentação falando sobre o contrato do Paineiras Corcovado, e a
primeira questão que ela tratou foi sobre a agenda do monitoramento de contrato, que
não se sabia como fazer. Então, as primeiras coisas que devem ser pensadas sobre
essa questão são: qual o objetivo do monitoramento? Como fazer o monitoramento? A
equipe tem que acompanhar as obras contratuais e os resultados da concessão, o que
funcionaria para dar um “norte” do que está bom ou ruim e do que deveriam ou não
mudar.
Ela comentou também que os visitantes normalmente amam o parque, mas existem
questões de segurança, por exemplo, que passam desapercebidas. O primeiro objetivo
do monitoramento é verificar os resultados, se os itens do contrato estão sendo
cumpridos, e o segundo é para esclarecer aos visitantes e à população sobre o que está
sendo feito no parque. Thaís explicou como o relatório foi feito (em anexo).
Citou as dificuldades encontradas com relação ao objeto do monitoramento. O contrato
do PARNA da Tijuca contou com várias operações na proposta da concessionária, que
sofreu modificações ao longo do contrato. Com isso, a planilha foi se modificando, por
conta dos problemas com relação ao objeto da avaliação, das mudanças ao longo do
tempo. Outro problema foi a dificuldade de se avaliar falhas permanentes. O check list
é feito a cada seis meses. Caso chegue uma reclamação de um visitante por e-mail, o
responsável pode guardar em uma pasta, se for muito organizado. Também apontou
outras questões: ”Em um dia de avaliação o uniforme do funcionário pode estar
impecável. Mas, justamente no dia do monitoramento, um dos uniformes não está de
acordo. Pronto, só esse dia já generalizou a avaliação para os outros”. E os itens do
check list possuem pesos e gravidades diferentes, por isso, existem coisas que
precisam ser resolvidas imediatamente e outras não.
Assim, a planilha utilizada no parque era, para ela, “injusta” quando os itens eram
somados em sua totalidade, pois cada item tem seu peso e isso influencia no
monitoramento do contrato. Esses são alguns dos problemas notados e estão buscando
soluções. Algo que estão testando no parque é o monitoramento por programas pelo
qual se trabalha, não com cláusulas do contrato, mas com categorias que agrupam
apenas as cláusulas que são importantes de serem monitoradas. E os programas
agrupam essas categorias, indicando como está a operação e onde estão as falhas. E
a planilha possui alguns botões de gerenciamento.
Para fazer o relatório, é preciso avaliar se o programa está funcionando e, para isso, é
preciso se ter um objeto e saber como ele funciona. No PARNA da Tijuca eles estão
utilizando um aplicativo de registro de ocorrência. Então, a cada seis meses, eles
verificam quais ocorrências tiveram. Além disso, utilizam o check list, que usam para
percorrer toda a operação a cada seis meses, verificando as cláusulas do contrato. No
relatório de verificação, identificam as pendências que precisam ser cumpridas, e
registram um prazo para a abertura das pendências, em uma planilha feita no Google
Docs.
Eles têm feito algo que tem dado resultado, junto com a Unidade Avançada de
Administração Financeira - UAAF, a gestão do parque e a concessionária, que é fazer
o check list com eles e definir um prazo, atentando sempre para não o extrapolar. 15
dias antes do prazo vencer, eles recebem um e-mail de alerta do Google Docs, depois,
três dias antes, e quando acaba o prazo. Caso a concessionária não responda o e-mail
10 dias após o prazo, o e-mail vai pra UAAF, que notifica a concessionária e abre um
prazo para a resolução dos problemas.
Leonardo continuou a apresentação do PARNA do Tijuca falando sobre a concessão do
trem do corcovado (em anexo). Foram feitas cinco avaliações de monitoramento. Na
primeira, avaliaram 22 itens e, na última, 30 itens. Embora desde o início do contrato
até hoje existam itens que não atenderam ao contrato, a concessionária nunca sofreu
penalidades por conta desse monitoramento operacional. E, por conta da quantidade de
itens no contrato que não foram cumpridos, o parque estabeleceu uma multa em
contrato pelo não cumprimento dos itens.
A concessionária já havia sido penalizada com advertências e acabou recebendo a
multa por não cumprir. Com isso, perceberam que o processo de concessão não estava
funcionando bem. Com três anos desde a implementação do contrato era para todos os
itens estarem cumpridos, todas as melhorias implementadas. Depois, Leonardo
abordou a situação atual do trem do corcovado, utilizando sua apresentação. Ele falou
também sobre flexibilidade e rigidez nos contratos. Citou o contrato da concessão
Paineiras, que é mais rígido do que o do trem. Com isso, como lição aprendida,
resolveram optar por um contrato mais flexível no caso da concessão do trem do
corcovado. Porém, apesar disso, o sucesso de execução do contrato do Paineiras foi
melhor, mais bem-sucedido, do que o do trem. Então, o sucesso do contrato parece que
não depende muito da rigidez ou da flexibilidade nos termos.
Sobre esta flexibilidade, Ernesto comentou que as contrapartidas para o ICMBio devem
ser mais “amarradas” e, na época, se optou por valores de referência para se evitar
polêmicas sobre o atendimento ou não do cumprimento dos itens do contrato. Caso se
opte por um modelo mais flexível de contrato, é importante pensar como isso será
otimizado. Ele cita também sobre a questão de avaliação pelos visitantes e que, mesmo
que a estrutura do trem do corcovado seja ruim, quando eles fazem pesquisa de
satisfação, todos adoram. Portanto, é difícil usar essa meta como algo importante para
a avaliação da concessão. Ele também comentou que, se forem penalizar a
concessionária por todos os descumprimentos de itens do contrato, ele já teria se
encerrado há muito tempo.
Para concluir o aprendizado sobre as duas concessões, Ernesto comentou que
avançaram muito nos dois editais, com a questão da abertura dos programas, mas que
eles estão muito mais avançados no monitoramento do Paineiras do que no do trem,
pois este sequer possui os programas de monitoramento. Para futuros editais, ele
sugere que o monitoramento seja feito desde o período de avaliação. Então, se puderem
pensar o edital com as diretrizes para cada tema, vinculando aos programas, ao longo
dos anos estes programas podem ser atualizados. Também é importante monitorar os
programas com mais foco nos resultados e menos nas ações. Ernesto sugere que é
fundamental que isso seja institucionalizado no ICMBio.
3 – Parque nacional da Serra dos Órgãos
Expositor: Leonardo Martins Gomes
A última apresentação foi do Leonardo, do Parque Nacional da Serra dos Órgãos. Ele
explicou um pouco sobre o parque em apresentação (em anexo), mostrou o
cronograma de concessões do parque pela concessionária Hope e enfatizou que, na
época, foi feito um projeto básico, em que se contava muito com a boa vontade da
concessionária para cumprir o que estava acordado em contrato. Há sete anos, eles
não identificam uma boa vontade da concessionária em prestar um serviço de
qualidade.
Com relação à periodicidade do monitoramento, perceberam que faz mais diferença
para eles acompanhar diariamente a rotina, de ponto a ponto, sob demanda, do que
ficar esperando o relatório semestral resolver alguma coisa. Este relatório pontual, o
check list que fazem de rotina, serve mais como uma ponderação para uma possível
renovação de contrato do um conserto de irregularidades. Ainda de acordo com
Leonardo, as fontes hoje que dão origem à conferência de fiscalização são: reclamação
dos visitantes, verificação espontânea (quando estão em verificação de rotina), aviso da
concessionária e verificação programada (com ações de fiscalização especificas).
Outro assunto importante comentado por ele foi que, no momento em que o
empreendedor percebe que a dinâmica do gestor do parque está alinhada com o fiscal,
é mais difícil de ele não cumprir com suas obrigações. Ele explicou também que o novo
modelo de gestão de contrato prevê um fiscal técnico e um administrativo, mas que o
modelo ideal ainda é o de comissão técnica, que divide responsabilidades e, assim, o
parque consegue se organizar com as outras demandas.
Apresentação da posição da UAAF - sobre monitoramento nas UCs
O Chefe da Unidade Avançada de Administração Financeira no RJ - UAAF, André Luiz
Peixoto Barbosa, apresentou a sua explicação (em anexo). Ele mostrou um gráfico,
indicando o aumento na arrecadação dos parques citados na apresentação após as
concessões. Ele apresentou pontos que fazem a diferença no monitoramento das
concessões, destacando os que seguem:
1 - Aplicação da legislação que trata sobre concessões: hoje se busca uma parte de
cada lei para se chegar a uma conclusão;
2 - Conhecimento profundo do Termo de Referência e contrato de concessão: existe
uma questão de flexibilidade e rigidez nos contratos, mas o que irá trazer um grande
diferencial não é o monitoramento, mas a forma como isso foi construído isso num
primeiro momento. Se for feito um trabalho que realmente possa fechar todos os pontos
do que pode acontecer, o gestor terá um monitoramento dentro do esperado. É preciso
atentar para não trazer informações dúbias, que prejudicam as interpretações, e o
processo todo acaba sendo prejudicado.
3 - Alinhamento entre comissão de fiscalização e gestão contratual: não existem dois ou
três ICMBios e, muitas vezes, as pessoas agem dessa forma. Hoje, o pessoal da
Coordenação Geral de Uso Público e Negócios - CGUP desenvolve uma planilha de
check list, mas, ao mesmo tempo, essa planilha já foi desenvolvida também no PARNA
da Tijuca e, talvez, também tenha sido desenvolvida no PARNA da Serra dos Órgãos.
Ou seja, muitas vezes, os processos não estão sendo institucionalizados. Como não
existe um padrão, cada um acaba fazendo da sua forma. Só que, muitas vezes, essas
“maneiras de se fazer as coisas” acabam convergindo para um mesmo ponto.
Barbosa alertou também que, muitas vezes, não são definidas as obrigações, mas nem
todas elas têm o mesmo peso. Então, para os próximos contratos, é necessário
diferenciar o que é realmente uma obrigação do que é algo acessório. Também é
importante distinguir o que é interesse particular do que é interesse do ICMBio. Se o
concessionário perceber que ele vai ter o retorno financeiro com determinado
investimento, ele vai fazer o melhor possível para faturar o maior valor possível. Porém,
se é uma contrapartida, que é do interesse do ICMBio, e ele não vai ganhar mais
dinheiro por isso, ele não vai querer fazer da forma que queremos que ele faça. Com
isso, vão acontecer uma série de embates que desgastam o relacionamento com o
parceiro. Então, quando forem desenvolvidos esses processos de concessão, o gestor
deve pensar no que está sendo pedido de contrapartida, que é o que ficará para o
instituto após a concessão.
É preciso, também, que o concessionário cumpra o que foi acordado no edital, por isso,
a contrapartida precisa ser detalhada. Como os pesos dos itens são diferentes, as
multas aplicadas por um descumprimento precisam ser diferentes, e essa visão facilita
muito na hora da fiscalização. Barbosa enfatizou também que é importante que o
processo de monitoramento seja estruturado e institucionalizado desde o início para que
se saiba o que a última pessoa responsável pelo monitoramento conseguiu alcançar
para que se dê continuidade. E, para isso, é preciso definir bem um cronograma e um
plano de trabalho para o monitoramento de concessões, para que não haja hiatos no
processo. Ele citou também a importância da gestão do conhecimento, que no ICMBio
é tácito. Nele, o conhecimento está apenas na cabeça das pessoas que o elaboram, ele
não é gerido, compartilhado com os outros. O conhecimento precisa ser formalizado
para ser e ficar no instituto.
Barbosa também cita a importância de as decisões serem tomadas em conjunto, com
reuniões periódicas que contem com a participação da área de gestão e comissão para
mostrar à concessionária que a equipe é coesa, fala a mesma linguagem, para que a
concessionária perceba que todos estão a par do que foi acordado, com tudo também
documentado. Ele apresentou uma planilha que está à disposição caso alguém queira
conhecer. Como o contrato tinha muitos assuntos, fizeram uma aba para cada assunto
e, em cada aba, inseriram todo o histórico daquele tópico, tudo o que foi feito de ata,
ofício, todas as respostas do concessionário. Então, quando marcarem uma reunião,
esses dados são encontrados facilmente e melhora o entendimento de todos os
processos. Esse modelo tem facilitado muito a relação com o concessionário e as
reuniões que têm sido feitas com ele.
Atividade de Campo
Depois dessas explanações e dos debates que se seguiram, os participantes se
dividiram em grupos para realizar um trabalho de fiscalização em três áreas
concessionadas do Parque Nacional do Iguaçu, a área do Centro de Recepção e do
Restaurante, ambas concedidas à empresa Cataratas, e o do atrativo Macuco Safari,
concedido à empresa do mesmo nome. A intenção foi fazer um check list dos
indicadores de monitoramento, propostos pela CGEUP, de campo para avaliar como
estavam os itens apontados na planilha, inseridos como exemplos de algumas
obrigações que estão no contrato das empresas concessionárias, e se estariam
cumprindo os contratos.
Os grupos seguiram em um ônibus do parque e ficaram aproximadamente uma hora e
meia coletando dados para que, no dia seguinte, pudessem se organizar em uma roda
e discutir suas impressões sobre o evento propriamente dito e os principais achados, a
partir das impressões colhidas no exercício de campo.
Dia 10 de novembro de 2017
Conclusões
Nessa ocasião, todos puderam se manifestar sobre o evento em si, considerado, em
linhas gerais, como uma oportunidade de encontro e troca de experiências entre
pessoas com responsabilidades similares em realidades distintas. E buscou-se também
identificar os principais achados do evento e as recomendações dele advindas,
naturalmente focalizadas no tema do monitoramento e avaliação das concessões, a
seguir resumidas em grandes linhas:
• O sucesso das concessões, de serviços ou de porções territoriais, assenta-se
em grande medida sobre a construção e qualidade dos contratos estabelecidos;
• Nesse sentido, recomendam que se busque uma certa uniformização dos tipos
de contratos, naturalmente adaptados aos objetivos e aos ganhos pretendidos
em cada situação e que se incluam com clareza as obrigações e expectativas
das partes;
• Da mesma forma, busca-se estabelecer – e o evento tratou disso - um conjunto
de indicadores capazes de mensurar e permitir o monitoramento e a avaliação
do desempenho das concessionárias. Tal procedimento, comum aos casos,
deverá orientar a ação dos fiscais da concessão, como o experimentado no
exercício realizado;
• Esta função da avaliação cotidiana da concessão será sempre um encargo do
fiscal, membro da equipe de gestão do parque, e deverá observar uma
periodicidade comum (no momento o que se observou é que não há um padrão
desse procedimento);
• Se a fiscalização da concessão está ao encargo do fiscal do contrato, a
fiscalização do contrato propriamente dito estará, como regra, ao encargo da
Unidade Avançada de Administração Financeira – UAAF -, a quem incumbe a
avaliação das deficiências apontadas pela fiscalização de campo e aplicação
das sanções cabíveis e previstas em contrato. Contudo, para maior eficácia
desse procedimento, constatou-se a necessidade de um alinhamento entre os
relatórios enviados pela fiscalização e ação da UAAF;
• Tal medida, bastante explorada na exposição de André Barbosa, da UAAF – RJ,
apoia-se na necessidade de se estabelecer um parâmetro entre o que deve ou
não ser incluído nesse relatório e o que pode ou não ser sanado de imediato
pela gestão do parque;
• Tal procedimento visa separar medidas de correção de pequenas falhas, por
exemplo: verificação de uniforme dos funcionários, conserto de um sanitário,
falta de material de suprimento, troca de uma luminária etc., cujos ajustes podem
ser realizados de imediato, após uma negociação entre os gestores do parque
(ICMBio) e os responsáveis pela gestão local da concessionária;
• Recomendou-se que deveriam ser incluídas nos relatórios encaminhados às
UAAFs apenas situações como as acima exemplificadas, no caso de recorrência
da falha e que tais relatórios deveriam priorizar as incorreções efetivas da
execução do contrato, como o não cumprimento de compromissos estabelecidos
em contratos; questões relativas à segurança ou insalubridade dos usuários etc.
Tal procedimento permitiria a racionalização da ação da UAAF e a não inclusão
de medidas pontuais que, se consideradas, poderiam colocar a própria
sequência da concessão em risco;
• Outro ponto explorado foi a da avaliação qualitativa do resultado da visitação –
recomendada pelos representantes das concessionárias – e a necessidade de
aperfeiçoamento dos instrumentos hoje utilizados (avaliações do TripAdvisor e
similares) que, em geral, expressam a impressão final do usuário, acobertando
eventuais falhas na prestação dos serviços e a distinção entre a necessidade da
fiscalização cotidiana, com base em modelo comum, e esse tipo de avaliação;
• Por fim, constatou-se a necessidade de uniformização de instrumentos e
procedimentos – indicadores comuns, planilha de avaliação do fiscal comum,
periodicidade da fiscalização, procedimentos de encaminhamento de falhas na
prestação dos serviços e dos contratos entre a gestão do parque e a UAAF etc.
- e o estabelecimento de regras claras de conduta nos contratos estabelecidos,
bem com a necessidade de um sistema de fácil alimentação capaz de permitir o
monitoramento adequado e a avaliação das concessões.