INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA – e INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE – ICMBio

COMPETÊNCIA DO SERVIDOR DO IBAMA/ICMBIO PARA A LAVRATURA DE AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL

Março de 2008

AÇÃO: Ação de Rito Ordinário.

SÍNTESE DO PEDIDO: Requer a nulidade de processo administrativo e/ou penalidade administrativa ambiental sob argumento de incompetência do agente autuante (servidor público ocupante de cargo de técnico ou de analista) para a lavratura do auto de infração de multa ou respectivo termo (apreensão, embargo etc.).

SITUAÇÕES ABRANGIDAS: Pedido de nulidade de processos administrativos de aplicação de penalidade por infração administrativa ambiental pelo IBAMA/ ICMBio em que o autor entende que o agente ambiental, seja técnico ou analista, deve enquadrar-se na carreira de fiscalização ou ter função expressa em lei para exercer atividade de fiscalização ou lavrar auto de infração ambiental.

ELEMENTOS DE FATO:

1) Processo administrativo ou informações do setor competente sobre a aplicação de penalidade administrativa ambiental, a serem obtidos: a) na unidade administrativa do IBAMA/ ICMBio do local da infração ambiental (art.5º da IN IBAMA Nº 08/2003), se em fase de defesa administrativa; b) na Presidência do IBAMA/ICMBio, no Ministério do Meio Ambiente ou no Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, se em fase recursal (arts.16 e 17 da IN IBAMA Nº 08/2003); c) na unidade administrativa do IBAMA/ ICMBio do local do domicílio do devedor, se em fase de inscrição em Dívida Ativa (arts.39 da IN IBAMA Nº 08/2003); d) através de contradita elaborada pelo agente autuante (art.14 da IN IBAMA Nº 08/2003).

2) Portarias do IBAMA/ ICMBio arquivadas junto aos setores Recursos Humanos e de Fiscalização sobre designação de servidor para atividade de fiscalização.

PRESCRIÇÃO: Se for o caso, deve-se alegar a prescrição qüinqüenal.

PREQUESTIONAMENTO: Dispositivos Constitucionais: Art. 2.º, 225, caput, e §3º, 170, VI. Dispositivos Legais: Art. 70, §1º, da Lei n.º 9.605/98.

OBSERVAÇÕES: A argumentação de defesa, embora refute o questionamento sobre autos de infração lavrados após a edição da Lei Federal nº 10.410, de 11/01/2002, também pode ser utilizada com adaptações para impugnações de autos lavrados antes dessa data, uma vez que o fundamento da competência do agente autuante é a norma específica do §1º do art.70 da Lei Federal nº 9.605/98, que trata da designação para atividade de fiscalização, independentemente de legislações que regulem a carreira dos servidores do IBAMA/ICMBio, já que a fiscalização ambiental é disciplinada por lei anterior e especial. Também devem ser feitas adaptações no caso de designação para fiscalização por servidores do ICMBio.

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TESE DE DEFESA

PRELIMINAR: Prejudicado.

PRESCRIÇÃO: Prejudicado.

MÉRITO

No tocante à suposta ausência de competência por parte do agente fiscalizador, tal argumento não deve ser acatado, já que o dispositivo legal mencionado - regime Jurídico e atribuições de servidor público da carreira de especialista em meio ambiente, Lei Federal nº 10.410/2002 - não possui o alcance pretendido, na medida em que se limita a afirmar que uma das atribuições do analista ambiental é a fiscalização, não outorgando, em momento algum, tal atividade em caráter exclusivo aos ocupantes do mencionado cargo.

Tal interpretação, contudo, seria absurda, desarrazoada e violaria frontalmente os arts.23, III, VI e VII, e 225, § 3º, da Constituição Federal, considerados os fundamentos para o exercício do chamado Poder de Polícia da Administração Ambiental. Ao mesmo tempo, viola legislação federal que regular Poder de Polícia dos órgãos de fiscalização do meio ambiente.

A competência para lavrar autos de infração e exercer Poder de Polícia quanto às infrações ao meio ambiente, ao contrário do que afirma o autor, não está na referida lei sobre a carreira de servidores do IBAMA, mas na Lei Federal nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, especificamente no art. 70, §1º, in verbis:

DA INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA

Art. 70. (...)

Par. 1º. São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das capitanias dos portos, do ministério da marinha.

Por essa redação, depreende-se ser necessária a designação dos servidores de órgãos integrante do SISNAMA, no qual se insere esta autarquia, a teor da regra contida no art. 6º, inciso IV, da Lei Federal nº 6.938, de 02 de setembro de 1981. Confira-se:

DO SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

Art 6.º - Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado:

(...)

IV – órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, com a finalidade de executar, como órgão federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;

Ressalte-se que esse dispositivo legal do § 1º do art. 70 da Lei Federal n.º 9.605/98, que trata da definição e da apuração de infrações administrativo-

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ambientais é norma geral que fundamenta a atuação de todos os agentes de fiscalização de órgãos ambientais, posto que consigna a necessidade, sim, de designação de servidores para atividades de fiscalização ambiental em todo o País.

Sendo assim, todos os servidores ou funcionários desta autarquia, são competentes para a lavratura de autos de infração, desde que estejam designados para a atividade de fiscalização, a critério da autoridade competente, e isto no IBAMA se dá atualmente através da edição de Portaria (ato normativo interno de organização da Administração), vez que o artigo 6º, parágrafo único, da Lei 10.410/02, prevê que o ato de designação dar-se-á na forma de norma a ser baixada pelo IBAMA, conforme se vislumbra de maneira inconteste no caso em análise.

Ora, é cediço que o conceito de norma é deveras genérico, não se podendo olvidar que abarca toda e qualquer regra estabelecida, inclusive em portaria, desde que dela se consiga extrair um comando, um dever-ser que encontre guarida dentro da sistemática do ordenamento jurídico pátrio.

Sendo assim, também não se pode crer plausível a ilegalidade suscitada pela autora quanto à designação para fiscalização por Portaria (n.º0000000), haja vista que tal norma encontra permissivo legal na citada Lei n.º 10.410/02, além de que, constitui-se norma interna de designação de agentes estatais para determinadas atividades, subsumindo-se ao dispositivo do §1º do art.70 da Lei Federal nº 9.605/98!

Pela grandeza e importância do correto exercício do poder de polícia, que se reflete tanto na prevenção de atividades lesivas ao meio ambiente, como na sua repressão, quando do cometimento de infrações às normas e princípios de Direito Ambiental, mister se faz o controle do administrador público na designação dos servidores com conhecimento e perfis necessários ao adequado desempenho da atividade de fiscalização.

É de consignar que as atividades administrativas de fiscalização, a cargo desta autarquia, estão sendo realizadas pelos seus servidores, designados nominalmente por portarias do Presidente do IBAMA, cujos requisitos para designação, entre outros, encontra-se o de que o servidor tenha freqüentado Curso Básico de Controle e Fiscalização, realizado por esta autarquia, com carga horária de 80 horas, além de outros cursos inerentes à atividade de fiscalização.

Ressalte-se que a Lei nº 10.410/2002, ao regular funções dos servidores do IBAMA em situação “comum”, em nenhum momento pode negar a efetividade do § 1º, do art. 70 da Lei 9.605/98, que trata da apuração de infração administrativa por quaisquer funcionários de órgãos ambientais integrantes do SISNAMA.

Tais normas jurídicas regulam situações e matérias distintas. A Lei Federal no 9.605/98 disciplina a apuração e fiscalização de ilícitos ambientais na esfera administrativa por qualquer funcionário de órgão do SISNAMA (no qual também se incluiu o IBAMA!) desde que seja designado pela autoridade ambiental; já a Lei nº 10.410 de 11 de janeiro de 2002 não regula o Poder de Polícia a ser exercidas por funcionários do IBAMA, mas regula a carreira dos servidores do IBAMA e do MMA, atribuindo funções. Ocorre que, disso, não se pode retirar efetividade da norma GERAL sobre matéria de fiscalização ambiental, disposta na Lei no 9.605/98, em razão daquela outra norma federal (direcionada ao Governo Federal), que apenas tem o condão de

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organizar atribuições de servidores do IBAMA, nem mesmo imprimir proibição de que os mesmo realizem atividades de fiscalização.

A análise desses dispositivos legais jamais pode sugerir qualquer fenômeno de revogação implícita por lei posterior, pois eles regulam situações diferentes e não se enquadram nas hipóteses previstas pelo art. 12 da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, a saber:

Art. 12. A alteração da lei será feita:I - mediante reprodução integral em novo texto, quando se tratar de alteração considerável;II – mediante revogação parcial;III - nos demais casos, por meio de substituição, no próprio texto, do dispositivo alterado, ou acréscimo de dispositivo novo, observadas as seguintes regras:a) revogado;b) é vedada, mesmo quando recomendável, qualquer renumeração de artigos e de unidades superiores ao artigo, referidas no inciso V do art. 10, devendo ser utilizado o mesmo número do artigo ou unidade imediatamente anterior, seguido de letras maiúsculas, em ordem alfabética, tantas quantas forem suficientes para identificar os acréscimos;c) é vedado o aproveitamento do número de dispositivo revogado, vetado, declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal ou de execução suspensa pelo Senado Federal em face de decisão do Supremo Tribunal Federal, devendo a lei alterada manter essa indicação, seguida da expressão ‘revogado’, ‘vetado’, ‘declarado inconstitucional, em controle concentrado, pelo Supremo Tribunal Federal’, ou ‘execução suspensa pelo Senado Federal, na forma do art. 52, X, da Constituição Federal’;d) é admissível a reordenação interna das unidades em que se desdobra o artigo, identificando-se o artigo assim modificado por alteração de redação, supressão ou acréscimo com as letras ‘NR’ maiúsculas, entre parênteses, uma única vez ao seu final, obedecidas, quando for o caso, as prescrições da alínea "c".Parágrafo único. O termo ‘dispositivo’ mencionado nesta Lei refere-se a artigos, parágrafos, incisos, alíneas ou itens.

Ademais, para maiores esclarecimentos, o agente autuante, SR. XXX, matrícula nº 000000, é ocupante do cargo de técnico ambiental/analista ambiental, ao havendo impeditivo legal para que os ocupantes desse cargo exerçam função de fiscalização, desde que designados pela autoridade ambiental. Senão, confira-se o disposto na a Lei Federal nº 10.410 de 11 de janeiro de 2002:

Art. 2o São atribuições dos ocupantes do cargo de Gestor Ambiental:

I - formulação das políticas nacionais de meio ambiente e dos recursos hídricos afetas à:

a) regulação, gestão e ordenamento do uso e acesso aos recursos ambientais;

b) melhoria da qualidade ambiental e uso sustentável dos recursos naturais;

II - estudos e proposição de instrumentos estratégicos para a implementação das políticas nacionais de meio ambiente, bem como para seu acompanhamento, avaliação e controle; e

III - desenvolvimento de estratégias e proposição de soluções de integração entre políticas ambientais e setoriais, com base nos princípios e diretrizes do desenvolvimento sustentável.

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Art. 3o São atribuições do cargo de Gestor Administrativo o exercício de todas as atividades administrativas e logísticas relativas ao exercício das competências constitucionais e legais a cargo do Ministério do Meio Ambiente, fazendo uso de todos os equipamentos e recursos disponíveis para a consecução dessas atividades.

Art. 4o São atribuições dos ocupantes do cargo de Analista Ambiental o planejamento ambiental, organizacional e estratégico afetos à execução das políticas nacionais de meio ambiente formuladas no âmbito da União, em especial as que se relacionem com as seguintes atividades:

I – regulação, controle, fiscalização, licenciamento e auditoria ambiental;

II – monitoramento ambiental;

III – gestão, proteção e controle da qualidade ambiental;

IV – ordenamento dos recursos florestais e pesqueiros;

V – conservação dos ecossistemas e das espécies neles inseridas, incluindo seu manejo e proteção; e

VI – estímulo e difusão de tecnologias, informação e educação ambientais.

Parágrafo único. As atividades mencionadas no caput poderão ser distribuídas por áreas de especialização, mediante ato do Poder Executivo, ou agrupadas de modo a caracterizar um conjunto mais abrangente de atribuições, cuja natureza generalista seja requerida pelo Instituto no exercício de suas funções.

Art. 5o São atribuições do cargo de Analista Administrativo o exercício de todas as atividades administrativas e logísticas relativas ao exercício das competências constitucionais e legais a cargo do Ibama, fazendo uso de todos os equipamentos e recursos disponíveis para a consecução dessas atividades.

Art. 6o São atribuições dos titulares do cargo de Técnico Ambiental:

I – prestação de suporte e apoio técnico especializado às atividades dos Gestores e Analistas Ambientais;

II – execução de atividades de coleta, seleção e tratamento de dados e informações especializadas voltadas para as atividades finalísticas; e

III – orientação e controle de processos voltados às áreas de conservação, pesquisa, proteção e defesa ambiental.

Parágrafo único.  O exercício das atividades de fiscalização pelos titulares dos cargos de Técnico Ambiental deverá ser precedido de ato de designação próprio da autoridade ambiental à qual estejam vinculados e dar-se-á na forma de regulamento a ser baixado pelo IBAMA. (Incluído pela Lei nº 11.357, de 2006).

Art. 7o São atribuições do cargo de Técnico Administrativo a atuação em atividades administrativas e logísticas de apoio relativas ao exercício das competências constitucionais e legais a cargo do Ibama, fazendo uso de equipamentos e recursos disponíveis para a consecução dessas atividades.

Art. 8o São atribuições do cargo de Auxiliar Administrativo o desempenho das atividades administrativas e logísticas de nível básico, relativas ao exercício das competências constitucionais e legais a cargo do Ibama, fazendo uso de equipamentos e recursos disponíveis para a consecução dessas atividades. (Originais sem grifos).

Tal designação ocorreu mediante Portaria nº 0000/00-0, publicada em Boletim de Serviço do IBAMA, razão pela qual se afirma, mais uma vez, estar o mesmo legitimamente investido na atividade fiscalizadora na data em que foi lavrado o

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sobredito Auto de Infração, apresentando, desta feita, regular atribuição legal para exercer atividade de fiscalização em nome do IBAMA, obedecendo ao que determina o dispositivo aplicável (§1º do art.70 da Lei nº 9.605/98).

Cabe advertir que a Procuradoria-Geral do IBAMA emitiu o Parecer Normativo n.º 0365/2004-PROGE/COEPA, no âmbito interno da autarquia, determinando ser necessária a designação de servidores para o desempenho das atividades de fiscalização, sob pena de nulidade dos autos lavrados.

Para melhor compreensão do tema, roga-se vênia para transcrever o inteiro teor do referido parecer normativo, ipsis litteris:

(...)PARECER N° 0365 /2004-PROGE/COEPA

PROCESSO Nº: 02001.003482/2004 –15

INTERESSADO: PROCURADOR GERAL DO IBAMA

ASSUNTO: Interpretação do art. 70, § 1º da Lei nº 9.605, de 12/02/98 em confronto com o texto do art. 4º, inciso I, da Lei nº 10.410, de 11/01/2002.

Senhora Coordenadora,

O Senhor Procurador-Geral do IBAMA solicita a esta COEPA, através do Memo nº 483/2004/AGU/PGF/PROGE, a interpretação do disposto no § 1º do art. 70, da Lei nº 9.605/98, em confronto com o texto do art. 4º, inciso I, da Lei nº 10.410/2002, com objetivo de uniformizar entendimento jurídico em caráter normativo, acerca das atribuições dos servidores desta Autarquia para a lavratura de autos de infração, no exercício de poder de polícia conferido a este órgão.

A matéria foi objeto de análise em três momentos distintos, tendo sido exarados os seguintes entendimentos:

No Parecer nº 044/2002, da lavra da Procuradora Federal Dulce Maria de Figueiredo, a parecerista procede a estudo sobre a delimitação das atribuições dos ocupantes dos Cargos de Analista Ambiental, Analista Administrativo e Técnico Ambiental, previstos nos artigos 4º, 5º e 6º da Lei nº 10.410, de 11 de janeiro de 2002, ex vi da competência expressa no art. 70, § 1º, da Lei nº 9.605/98, a qual conclui que os dispositivos assinalados acima não são conflitantes, ou seja, a primeira norma citada trata de atribuição e a segunda, refere-se à competência para o exercício do poder de polícia delegada a autoridade ambiental.

No Parecer PFE/IBAMA/AL/RSS nº 02/2003, da lavra do Procurador-Chefe Substituto Roberto da Silva Sobrinho, a cerca da indagação: o Analista Ambiental não lotado na fiscalização possui competência para instaurar procedimento administrativo fiscal ambiental, expedindo notificação e/ou lavrando auto de infração? Conclui o parecerista que somente os Analistas Ambientais, recém-admitidos ou aqueles que já pertençam ao quadro do IBAMA, oriundos da transformação do cargo anteriormente ocupado, por força da Lei 10.410/02, tem competência para a lavratura dos procedimentos fiscais ambientais, após treinamento necessário.

No Parecer nº 1.109/2003 – PROGE/COAJU, da lavra da Procuradora Federal Silvia Cândida R. Mesquita, sobre análise de minuta de Decreto que cria os cargos de Auditor Ambiental, Fiscal Ambiental e Técnico em Fiscalização Ambiental, a qual, após discorrer sobre o que lhe foi pedido, conclui que a atividade de fiscalização passou a ser atribuição tão-somente dos analistas ambientais por força do disposto no art. 4º, inciso I, da Lei 10.410/02.

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Diante de tais conclusões, passemos a interpretar por primeiro o disposto no § 1º do art. 70 da Lei nº 9.605/98, que assim comanda:

§ 1º - São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha.

É cristalino que o dispositivo acima confere a todos os funcionários dos órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, o poder para lavrar autos de infração e instaurar processos administrativos, desde que designados para as atividades de fiscalização, bem como aos agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha.

Veja que o legislador, no âmbito dos órgãos ambientais integrantes do SISNAMA impôs apenas dois requisitos para conferir competência para lavratura do auto de infração e instaurar processos administrativos: um, ser funcionário de qualquer dos órgãos ambientais integrantes do SISNAMA; dois, ser designado para as atividades de fiscalização, estando tal dispositivo em plena vigência.

Resta clarividente pelo dispositivo em análise, que a escolha para designação dos servidores para atuarem nas atividades de fiscalização está no poder discricionário da autoridade ambiental competente, que poderá designar qualquer servidor ocupante de qualquer dos cargos no âmbito dos órgãos ambientais integrantes do SISNAMA. Cumpridos esses requisitos os servidores ocupantes de qualquer dos cargos no âmbito do IBAMA gozam da competência para aplicar as sanções previstas no art. 72 da Lei nº 9.605/98, no exercício do poder de polícia conferido legalmente a esta Autarquia, lavrando os respectivos autos de infração e os demais formulários relativos às atividades de fiscalização e instaurando os processos administrativos para apuração das infrações ambientais.

Quanto a esse entendimento, há uma unanimidade entre os pareceristas, vez que nenhum dos pareceres anteriormente citados se contrapõem a essa conclusão.

Passemos então a interpretação do disposto no art. 4º e seu no inciso I da Lei nº 10.410/2002, onde temos o seguinte comando: “São atribuições dos ocupantes do cargo de Analista Ambiental O PLANEJAMENTO ambiental, organizacional e estratégico afetos à execução das políticas nacionais de meio ambiente formuladas no âmbito da União, em especial as que se relacionem com as seguintes atividades:

I - regulação, controle, fiscalização, licenciamento e auditoria ambiental;

II - monitoramento ambiental;

III - gestão, proteção e controle da qualidade ambiental;

IV - ordenamento dos recursos florestais e pesqueiros;

V - conservação dos ecossistemas e das espécies neles inseridas, incluindo seu manejo e proteção; e

VI - estímulo e difusão de tecnologias, informação e educação ambientais.

Parágrafo único. As atividades mencionadas no caput poderão ser distribuídas por áreas de especialização, mediante ato do Poder Executivo, ou agrupadas de modo a caracterizar um conjunto mais abrangente de atribuições, cuja natureza generalista seja requerida pelo Instituto no exercício de suas funções: ”.

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Pela leitura do dispositivo legal supracitado, extrai-se que no elenco de atribuições do ocupante do cargo de Analista Ambiental, acima mencionado, o legislador não lhe delegou a competência ou a atribuição de executar as atividades de fiscalização – poder de polícia – originária do IBAMA.

Vejamos, particularizando cada uma das atribuições contidas no dispositivo ora em comento, poderíamos assim dizer: são atribuições dos ocupantes do cargo de Analista Ambiental o planejamento ambiental; o planejamento organizacional e o planejamento estratégico, todos estes planejamentos estão afetos à execução das políticas nacionais de meio ambiente formuladas no âmbito da União, em especial as políticas relacionadas com as atividades de regulação, controle, fiscalização, licenciamento e auditoria ambiental. Entendemos ser este o raciocino para todas as atividades constantes nos incisos de I a VI acima citados.

No caso da atribuição para execução da fiscalização, resultando na lavratura de auto de infração - exercício de poder de polícia - entendemos que o legislador não garantiu aos ocupantes do cargo de Analista Ambiental, tal atribuição, pois o que está claro pela leitura do dispositivo acima, é o planejamento afeto à execução das políticas nacionais do meio ambiente no âmbito da União, em especial o planejamento das políticas relacionadas com as atividades de fiscalização e não a sua execução como sugerem os dois últimos pareceres acima mencionados.

Sendo este o nosso entendimento, pedimos venia para discordar das afirmativas, que após a criação da carreira de Especialista em Meio Ambiente pela Lei nº 10.410/2002, a atividade de fiscalização passou a ser atribuição tão-somente dos Analistas Ambientais, exaradas nos Pareceres PFE/IBAMA/AL/RSS/ nº 02/2003 e 1.109/03 – PROGE/COAJU.

Entrementes, se a intenção do legislador era deixar expresso no texto legal que a atividade de fiscalização – poder de polícia - originária do IBAMA por força de suas finalidades, é uma atribuição do Cargo de Analista Ambiental, para suprir a necessidade da designação contida no § 1º do art. 70 da Lei nº 9.605/98, não conseguiu expressar essa vontade.

O disposto no § 1º do art. 70 da Lei nº 9.605/98 se faz mister, tendo em vista que IBAMA não possui entre seus cargos os inerentes à execução das atividades de fiscalização – poder de polícia - a exemplo da extinta SUDEPE, que possuía entre seus cargos a categoria de Agente de Inspeção de Pesca, cujas atribuições, dentre outras, era lavrar autos de apreensão de material de pesca de uso proibido, lavrar autos de infração e usar do poder de polícia no exercício da função, bem como do extinto IBDF que tinha o cargo de Agente de Defesa Florestal, cujas atribuições era é o poder de polícia relacionado com a coordenação, orientação e execução da proteção e defesa dos recursos naturais renováveis do País (Decreto nº 72.950, 17/10/1973).

Neste contexto, a simples investidura no cargo de Analista Ambiental não supre o requisito da designação para atividade de fiscalização exigido no § 1º do art. 70, da Lei nº 9.605/98, vez que o legislador não contemplou dentre as suas atribuições prevista no art. 4º da Lei nº 10.410/2002, o poder de polícia que lhe conferiria a competência para a lavratura do auto de infração decorrente de um procedimento de fiscalização, nos termos do art. 10 do Decreto nº 70.235, de 06/03/72, que dispõe:

        “Art. 10. O auto de infração será lavrado por servidor competente, no local da verificação da falta, e conterá obrigatoriamente:

        I - a qualificação do autuado;

        II - o local, a data e a hora da lavratura;

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        III - a descrição do fato;

        IV - a disposição legal infringida e a penalidade aplicável;

        V - a determinação da exigência e a intimação para cumpri-la ou impugná-la no prazo de trinta dias;

        VI - a assinatura do autuante e a indicação de seu cargo ou função e o número de matrícula”.(grifo nosso).

Ademais, ainda que a lei contemplasse tal requisito, seria prudente que a autoridade ambiental competente indicasse nominalmente quais os Analistas Ambientais que atuariam nas atividades de fiscalização, submetendo-os a um curso de formação antes do exercício das atividades de fiscalização, considerando, primeiro, as várias formações profissionais dos ocupantes dos cargos de Analista Ambiental, segundo, as peculiaridades e as responsabilidades que envolvem esta atividade, e ainda, a necessidade do controle na distribuição dos formulários de aplicação das sanções previstas na legislação ambiental.

Nesse contexto, não podemos deixar de enfatizar as obrigações impostas aos Agentes de Fiscalização, previstas no art. 5º da Portaria nº 53-N, de 22/04/98, do Senhor Presidente do IBAMA, in verbis:

Art. 5º - São obrigações dos Agentes de Fiscalização: conhecer a estrutura organizacional do IBAMA, seus objetivos e competências como Órgão executor da Política Nacional do Meio Ambiente;

a) aplicar as técnicas, procedimentos e conhecimentos inerentes a prática fiscalizatória, adquiridas nos cursos de capacitação ou aperfeiçoamento;

b) participar de cursos, reciclagens, treinamentos e encontros que visem o aperfeiçoamento das suas funções;

c) apresentar, relatório de suas atividades de fiscalização ao seu chefe imediato;

d) preencher os formulários de fiscalização com atenção, de forma concisa e legível, circunstanciando os fatos averiguados com informações objetivas e enquadramento legal específico, evitando a perda do impresso ou provocando a nulidade da autuação;

e) obedecer rigorosamente os deveres, proibições e responsabilidades relativas ao servidor público civil da União;

f) zelar pela manutenção, uso adequado e racional dos veículos, barcos, equipamentos, armas e demais instrumentos empregados nas ações de fiscalização em geral e, em especifico, aqueles que lhes forem confiados;

g) identificar-se previamente, sempre que estiver em ação fiscalizatória;

h) abordar as pessoas de forma educada e formal, quando das ações de fiscalização;

i) submeter-se as necessidades do exercício da fiscalização, atuando em locais, dias e horários peculiares a determinada prática fiscalizatória;

j) atuar ostensivamente mediante o uso do uniforme e veículo oficial identificado, salvo em situações devidamente justificadas;

k) conhecer e adestrar-se no manuseio de armas de fogo;

l) guardar o sigilo das ações de fiscalização;

m) manter a discrição e portar-se de forma compatível com a moralidade e bons costumes;

n) apresentar-se limpo, com o uniforme padrão em bom estado, não sendo permitido o uso de vestimentas, acessórios e objetos incompatíveis com o mesmo;

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o) comunicar ao superior imediato os desvios praticados e irregularidades detectadas no exercício da ação fiscalizatória;

p) abster-se em aceitar favorecimentos que impliquem no recebimento de benefícios para hospedagem, transporte, alimentação, bem como presentes e brindes de qualquer espécie, sob qualquer pretexto;

q) abster-se do consumo de bebidas alcoólicas durante o serviço ou trabalhar alcoolizado”.

É de consignar que as atividades de fiscalização, a cargo desta Autarquia, estão sendo realizadas pelos seus servidores, designados nominalmente, através da Portaria nº 1.273/98, alterada pelas Portarias nº 860/01, 11.495/01, 1.496/01 e 515/02, todas do Senhor Presidente do IBAMA, em cumprimento ao disposto no § 1º do art. 70, da Lei nº 9.605/98, cujo requisito, dentre outros, para tal designação, é que o servidor freqüente, previamente, Curso Básico de Controle e Fiscalização realizado pelo IBAMA, com carga horária de 80 horas, além de outros cursos inerentes à atividade de fiscalização, tendo em vista a complexidade do exercício do poder de polícia conferido a esta Autarquia.

O poder de polícia ambiental, na doutrina de Paulo Affonso Leme Machado, “é a atividade da Administração Pública que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato em razão de interesse público, concernente à saúde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas ou de outras atividades dependentes de concessão, autorização/permissão ou licença do poder público, de cujas atividades possam decorrer poluição ou agressão à natureza”.1

Depreende-se pela definição, a grandeza e importância do correto exercício do poder de polícia, que se reflete tanto na prevenção de atividades lesivas ao meio ambiente, como na sua repressão quando do cometimento de infrações as normas e aos princípios de direito ambiental, razão pela qual, mister se faz, o controle do administrador público na designação dos servidores com os conhecimentos e perfis necessários para o adequado desempenho da atividade concernente à fiscalização.

Diante do exposto, concluímos:

a) que os dispositivos legais analisados não se contrapõem entre si, portanto, a vigência da Lei nº 10.410/02, que cria a carreira de Especialista em Meio Ambiente, não torna ineficaz os atos administrativos de designação dos servidores para atividades de fiscalização, acima citados;

b) que todos os servidores desta Autarquia, ocupantes de cargo efetivo que tiveram seus cargos transformados nos termos do Decreto nº 4.293, de 02/07/2002, e os Analistas Ambientais recém-admitidos, são competentes para a lavratura de autos de infração, desde que estejam designados para a atividade de fiscalização, a critério da autoridade ambiental competente; e,

c) que é necessária a designação dos servidores desta Autarquia para atividades de fiscalização, nos termos do § 1º do art. 70, da Lei nº 9.605/98, sob pena de nulidade dos autos de infração lavrados, ante a exigência do contido no art. 10 do Decreto nº 70.235/72, vez que em nenhum dos cargos integrantes do quadro de pessoal do IBAMA está prevista a atribuição da execução da atividade de fiscalização – poder de polícia.” (Original sem grifos)

É o parecer, que submetemos a consideração de Vossa Senhoria.

1 Machado, Paulo Affonso Leme, Direito Ambiental Brasileiro, 11 ed. São Paulo: Malheiros, 2003. P. 309/310

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(...) Omissis.

Como se depreende da leitura do referido parecer, os contornos da problemática ora em discussão estão ali devidamente gizados, sendo certo que suas conclusões guardam inteira coerência com uma visão sistemática de nosso ordenamento jurídico.

Finalmente, apenas por apego à argumentação, quanto à alegação de suposta irregularidade de designação por portarias, destaca-se que estas normas jurídicas, além de outras utilidades, são empregadas para designar servidores para funções e cargos secundários, conforme lição do administrativista Hely Lopes Meirelles:

Portarias – Portarias são atos administrativos internos pelos quais chefes de órgãos, repartições ou serviços expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funções e cargos secundários. (grifo nosso) (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 1999).

Poder-se-ia pensar que o ideal, como parece ser a visão da parte autora, seria a criação de uma carreira específica de Fiscal para exercer a fiscalização por parte do IBAMA – órgão executor da proteção ambiental e da política nacional do meio ambiente. Entretanto, não foi essa a opção do legislador que expressamente autorizou a designação de servidores do SISNAMA para o exercício dessa atividade.

É compreensível essa opção expressa nas normas brasileiras, pois o Brasil é um país com dimensões continentais, sendo mais eficiente e presente o compartilhamento da atribuição de fiscalização entre os diversos integrantes do SISNAMA. Por isso, a Lei nº. 9.605/98, imbuída com a intenção de obter a máxima proteção ambiental, autorizou a designação pontual de servidores dos órgãos componentes do Sistema para o exercício da fiscalização e repressão às infrações ambientais.

Cumpre destacar que o ordenamento jurídico pátrio é uno, sendo certo afirmar que a melhor interpretação conferida a qualquer dispositivo legal é aquela que o considera dentro do universo normativo que o completa, de modo sistemático.

Por esta razão, para dar efetividade ao Direito Constitucional a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida (art. 225, caput, da Constituição), e com base nos dispositivos normativos indicados, deve-se considerar que qualquer servidor do IBAMA – em razão deste órgão pertencer ao SISNAMA, desde que expressamente designado, pode lavrar autos de infração e instaurar processos administrativos.

Nesse diapasão, ao IBAMA cumpre exercer o poder-dever de de fiscalização ambiental, como já reconhece o Tribunal Regional Federal da 1ª. Região, ao apreciar causas que analisam a legalidade de autos de infração administrativa ambiental. Confira-se:

MANDADO DE SEGURANÇA. POSTO REVENDEDOR DE DERIVADOS DE PETRÓLEO. AUTUAÇÃO E INTERDIÇÃO PELO IBAMA POR AUSÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL. COMPETÊNCIA SUPLETIVA DO IBAMA. LEIS 6.938/81 E 9.605/98. IRREGULARIDADES. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO.

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1. A Lei nº 6.938/81 confere competência supletiva ao IBAMA para fiscalizar as atividades consideradas potencial e efetivamente poluidoras e a Lei nº 9.605/98 estabelece sua competência para autuar a instaurar processo administrativo contra condutas lesivas ao meio ambiente.

(...)

5. Apelação improvida.

(AMS 2003.34.00.000362-8/DF, Rel. Desembargadora Federal Selene Maria de Almeida, Quinta Turma, DJ de 10/02/2005, p.34)

Dessa forma, conforme fundamentado, todos servidores de órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, no qual se inclui o IBAMA, têm o poder-dever para lavrar autos de infração quando designados para as atividades de fiscalização, como ocorreu no caso em tela.

Por fim, cumpre mencionar que este E. TRF da 1ª Região, ao analisar decisão proferida no Mandado de Segurança cuja sentença declarou nulo auto de apreensão por ter sido expedido por Técnico Ambiental, deferiu pedido de suspensão formulado pelo IBAMA na Suspensão de Segurança nº 2007.01.00.042501-4, nos seguintes termos:

Trata-se de suspensão de segurança requerida pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, com fundamento no art. 4º da Lei n. 4.348/64, objetivando sustar os efeitos da decisão proferida pelo MM. Juiz Federal Guilherme Fabiano Julien de Rezende, da 2ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Juiz de Fora, nos autos do Mandado de Segurança n. 2006.38.01.005100-5, nos seguintes termos (fls. 16/24):

‘Ante o exposto, concedo a segurança para declarar a nulidade dos autos de apreensão ns. 313559, 313560 e 313561, expedidos por agente do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, bem como determinar à autoridade impetrada a restituição imediata, aos impetrantes, dos pássaros e gaiolas ali descritos.’

Esclarece a requerente que foi realizada “vistoria no plantel do criador Sr. José Carlos de Abreu Filho” e verificou-se que, “das 86 (oitenta e seis) aves que constavam na relação de passeriformes, apenas 06 (seis) encontravam-se no local”, entre o quais dois apresentavam anilhas irregulares; que esses pássaros foram apreendidos e foi lavrado o Auto de Infração n. 557231 e o Termo de Apreensão e Depósito n. 313561; que na mesma vistoria foram encontrados 26 (vinte e seis) pássaros “curió” sem documentação para comprovar sua origem, além de outras irregularidades; que todas as irregularidades flagradas, assim como os atos de apreensão decorrem de lei; que a “manutenção em cativeiro de animais sem a devida autorização do órgão ambiental constitui atividade lesiva ao meio ambiente configurando crime ambiental” (fls. 2/6).

Assevera que o único fundamento para a decisão concessiva da segurança é “a suposta impossibilidade de servidor ocupante do cargo de Técnico Administrativo lavrar autos de infração, ante a ausência de atribuição específica na Lei n. 10.410/2002” (fls. 6/8).

Alega, em síntese, que a decisão proferida “baseou-se em fundamento jurídico não aduzido pelo autor”; que a sentença é extra petita, pois apreciou indevidamente questão jurídica (competência do agente autuante) não suscitada no processo; que a sentença impugnada está “em total desacordo com a legislação que rege a matéria” (fls. 8/10); que “é manifesto o interesse público na suspensão da execução da decisão, haja vista à grave lesão à ordem, à

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segurança, levando-se em conta a privação ao combate de crimes e infrações ambientais, e à economia públicas que da mesma certamente advirá”; que, com a decisão, “inúmeras pessoas, físicas e jurídicas, e que tiveram contra si lavrados Autos de Infração por ocupantes do cargo de Técnico Administrativo do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, no Brasil inteiro, recorrerão imediatamente ao Poder Judiciário postulando liminares para suspensão da exigibilidade dos respectivos débitos”; que “o efeito em cadeia” da sentença impugnada representa grave risco à economia pública, pois o IBAMA “poderá ter engessada boa parte da sua Dívida Ativa” e “inúmeras Ações de Execução Fiscal já ajuizadas e em curso”; que tal situação representa também “risco à ordem e à segurança públicas, já que doravante, os infratores da legislação ambiental se recusarão a receber Autos de Infração e Termos de Embargo e Apreensão lavrados por ocupantes do cargo de Técnico Administrativo”; que o Presidente do TRF-5ª Região, em situação idêntica, suspendeu os efeitos de decisão concedida em ação ordinária (fls. 15).

Submetidos os autos ao Ministério Público Federal, o parecer, da lavra do eminente Procurador Regional da República Luiz Augusto Santos Lima, foi pelo deferimento do pedido formulado pelo IBAMA (fls. 83/86).

Adstrita à verificação da existência dos pressupostos estabelecidos no art. 4º da Lei n. 4.348/64, ou seja, se a decisão impugnada carrega em si potencial lesividade aos valores sociais protegidos pela medida de contracautela ora pleiteada, escapam da atribuição da Presidência do Tribunal poderes para perquirir ou corrigir possível erro no julgamento de fatos e de direito. É viável analisar de modo superficial o mérito da decisão tão-somente para associá-lo ao fundamento jurídico do pedido.

Afastada tal possibilidade, a análise do pedido de suspensão de segurança deve limitar-se, sempre que possível, à probabilidade de a decisão, ao ser executada, resultar em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Questões processuais e de mérito deverão ser discutidas na via recursal própria, para que se não transforme a suspensão de segurança em mais um entre tantos recursos cabíveis.

Nesse diapasão, as discussões sobre se a sentença é extra petita ou se o ocupante do cargo de Técnico Administrativa tem competência para lavrar as autuações deverão ser discutidas no recurso ordinário.

Na hipótese, embora não esteja bem delimitada a alegação de grave lesão aos bens jurídicos tutelados pelo art. 4º da Lei n. 4.348/64, causada pela proliferação de decisões idênticas, pois, na verdade, até a presente data, apenas um caso análogo surgiu nesta Presidência (SS n. 2006.01.00.016276-9/DF), além do precedente no TRF-5ª Região (SS n. 2007.05.00.052423-0), citada pelo requerente, o fato é que a questão trazida é relevante para o interesse público, pois é de extrema importância nacional manter o pleno exercício das atividades institucionais do IBAMA, para que a concretização das políticas ambientais e a fiscalização do meio ambiente não sejam mitigadas pela redução de servidores encarregados de zelar e propiciar melhorias na qualidade do meio ambiente.

Ademais, a administração pública, até que se prove em contrário, goza da presunção de legitimidade de seus atos , e o documento juntado aos autos à fls. 69/70 demonstra que o agente que autuou os impetrantes (docs. a fls. 26/28), além de ter participado de cursos de fiscalização/reciclagem (Portaria n. 515/02), realizado em 2001, foi designado para a atividade de fiscalização pela Ordem de Serviço n. 515/2002.

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Assim sendo, por precaução, enquanto a questão da legitimidade dos autos de infração lavrados pelos Técnicos Ambientais não esteja suficientemente dirimida pelas vias ordinárias, a decisão impugnada deverá ter seus efeitos suspensos para evitar que, de fato, proliferem comandos judiciais de antecipação no sentido da anulação imediata de autos de infração, expedidos por aqueles servidores do IBAMA, evitando-se, assim, sérios prejuízos à ordem e à economia públicas, porquanto poderão ser contestados todos os autos de infração lavrados por aqueles profissionais.

Cabe consignar, nesse sentido, o parecer do Ministério Público Federal (fls. 83/86).

‘(omissis)

A despeito de não caber na suspensão de segurança perquirir quanto ao mérito da ação ou no tocante aos fundamentos da decisão impugnada, vez que a suspensão requerida é restrita à verificação dos pressupostos de grave lesão à ordem pública, à saúde, à segurança e à economia pública à luz dos documentos acostados aos autos, cabem as seguintes considerações.

A Segurança foi deferida sob fundamento de “[...] que a Lei 10.410/2 prevê que a atividade relacionada à fiscalização ambiental é inerente ao cargo de Analista Ambiental. Relativamente ao cargo de Técnico Ambiental, esta atividade poderá ser exercida, excepcionalmente, desde que precedida de ato de designação específico expedido pela autoridade ambiental competente para tanto, em conformidade com regulamento a ser baixado pelo IBAMA” à fl. 19.

Os autos de infração anulados foram lavrados por funcionários do IBAMA, no exercício regular de suas atividades de fiscalização, precedidos de designação em Ordem de Serviço, inclusive com recorrente treinamento para tanto.

A nosso ver, efetivamente, a Decisão objeto do presente pedido de suspensão causa grave lesão ao interesse público, pois, ao anular os autos de infração sob a justificativa de que só poderiam ser lavrados por Analistas, inova a praxe administrativa, uma vez que os requisitos para a atuação do servidor do IBAMA são apenas que seja funcionário e tenha específica designação para a fiscalização. Ademais, o risco de afronta à autoridade pública é evidente, bem como o significativo aumento de demandas judiciais para a anulação de autos de infração lavrados por técnicos ambientais.

De outro tanto, por certo inexistem analistas suficientes a cobrir todo o território nacional, tornando imprescindível a atuação dos técnicos ambientais.

Presente o requisito de evidente interesse público, pressupostos do art. 4º da Lei 4.348/1964, o parecer manifesta-se no sentido do deferimento do requerimento de suspensão da Decisão colacionada por cópia, às fls. 16/24.’

Pelo exposto, defiro o pedido de suspensão dos efeitos da segurança concedida nos autos do Mandado de Segurança n. 2006.38.01.005100-5/MG.” (sem destaques no original)Assim, irregularidade não há nas nomeações por Portaria de servidores

do IBAMA ocupantes de cargos integrantes de quaisquer de suas carreiras para a função de fiscalização, uma vez que esse ato normativo está cumprindo o disposto no §1º, do art. 70, da Lei nº 9.605/98, inexistindo incompatibilidade, muito menos revogação, diante da edição da Lei nº 10.410/2002.

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PREQUESTIONAMENTO

Dispositivos Constitucionais: Art. 2.º, 225, caput, e §3º, 170, VI. Dispositivos Legais: Art. 70, §1º, da Lei n.º 9.605/98.

CONCLUSÃO

Por todo o exposto, outra não pode ser a conclusão senão o indeferimento do pedido autoral, no sentido de que sejam mantidos todos os atos administrativos do IBAMA no exercício do seu Poder de Polícia Ambiental, notadamente no presente caso em que demonstrada a competência para expedição do ato de fiscalização e indicação de penalidade administrativa ambiental.

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