REFORMA DO ESTADO, GESTÃO MUNICIPAL E GERÊNCIA PÚBLICA

PROFa. CARLA GIANI MARTELLI

POR QUE REFORMAR O ESTADO?

Anos 80: grande crise mundial Causa básica da crise: o Estado Estado cresceu demasiadamente e foi capturado por interesses particulares Estado perde autonomia relativa em face do processo de globalização da

economia mundial:• Crise do Estado-Nação• Redução dos custos dos transportes e das comunicações e consequente aumento do

comércio, das finanças, dos investimentos internacionais: competitividade entre os estados nacionais é crucial

Crise fiscal do Estado: uma crise do tipo de intervenção estatal e uma crise da forma burocrática de administração do Estado• Se a proposta de um Estado mínimo não é realista e se o fator básico subjacente a crise

econômica é a crise do Estado, então:

A solução não é provocar o definhamento do Estado, mas reconstruí-lo, reformá-lo.

MANIFESTAÇÕES DO IMOBILISMO DO ESTADO

1) Crise fiscal: crise da dívida externa; poupança pública torna-se negativa; perda de crédito público e incapacidade do Estado realizar uma poupança pública para financiar políticas públicas.

2) Crise do modo de intervenção: crise do welfare no primeiro mundo; esgotamento da industrialização por substituição de importações nos países em desenvolvimento; colapso do estatismo nos países comunistas.

3) Crise da burocracia: obsolescência da forma burocrática de administrar o Estado; custos crescentes da máquina estatal, baixa qualidade e ineficiência dos serviços prestados aos cidadãos.

Resultado: crise de legitimidade

ALIANÇAS SÃO FORMADAS PARA PENSAR O ESTADO

Aliança liberal: meados dos anos 80• Pleno controle da economia pelo mercado• Reformas direcionadas para a redução do Estado ao mínimo• Estado deve limitar-se a garantir a propriedade e os contratos; deve desvencilhar-se de

todas as suas funções de intervenção no plano econômico e social• Política macroeconômica deve ter como único objetivo o déficit público zero e o

controle do aumento da quantidade da moeda (e nenhuma política industrial e social)

Aliança social-liberal: início dos anos 90• “Um Estado menor e melhor”• Recuperação da poupança pública e superação da crise fiscal• Redefinição das formas de intervenção no econômico e no social: contratação de

organizações públicas não-estatais• Reforma pública gerencial

PREMISSAS PARA REFORMAR O ESTADO

Marshall: Direitos civis – século XVIII Direitos políticos- século XIX Direitos sociais- século XX

Bresser-Pereira: Direitos republicanos ou públicos- segunda metade do século XX: • os direitos de que gozam todos os cidadãos, de que seja público o que de fato é público;

o direito de que a propriedade do Estado seja pública, isto é, de todos e para todos, não apropriada por uns poucos .

Duas instituições criadas para proteger o patrimônio público: a democracia e a administração pública burocrática.

DEMOCRACIA E BUROCRACIA

Democracia e administração pública burocrática: principais instituições que visavam a proteger o patrimônio público contra a privatização do Estado.

Características dos governos nas sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas: privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e privado.

PATRIMONIALISMO: significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados.

A administração do Estado pré-capitalista: administração patrimonialista. Surgimento do capitalismo e da democracia: distinção clara entre res publica e

bens privados. Instituições em crise: Estado em crise

• Democracia: deve se tornar mais participativa ou mais direta• Administração pública burocrática: deve ser substituída por uma administração pública

gerencial.

QUAL PAPEL DO ESTADO?

Estado liberal do século XVIII e XIX: • Estado pequeno dedicado à proteção dos direitos de propriedade; Estado que só

precisava de um Parlamento para definir as leis, de um sistema judiciário e policial para fazer cumpri-las, de forças armadas para proteger o país do inimigo externo, e de um ministro das Finanças para arrecadar impostos. Para este Estado, a administração pública burocrática (que surge no século XIX e é amplamente estudada por Weber), em substituição às formas patrimonialistas de administrar o Estado, foi um grande progresso: o protegeu da corrupção e do nepotismo, dois traços inerentes à administração patrimonialista.

Século XX:• Outras funções do Estado: provedor de educação pública, de saúde pública, de cultura

pública, de seguridade social, de incentivos à ciência e à tecnologia, de investimentos em infra-estrutura, de proteção ao meio-ambiente. Para este Estado, a administração pública burocrática se tornava cara, lenta e ineficiente. Não basta à nova administração pública ser efetiva em evitar o nepotismo e a corrupção: ela tem de ser eficiente ao prover bens públicos e semipúblicos, que cabe ao Estado diretamente produzir ou indiretamente financiar e tem de proteger os direitos públicos.

O QUE É REFORMA GERENCIAL?

Surgiu na segunda metade do século XX : para quê?• resposta à crise do Estado• enfrentar a crise fiscal • estratégia para reduzir o custo e tornar mais eficiente a administração dos imensos

serviços que cabiam ao Estado • proteção do patrimônio público contra os interesses privados ou da corrupção aberta.

Características básicas:• Orientada para o cidadão e obtenção de resultados• Pressupõe que políticos e funcionários públicos são merecedores de grau de confiança

limitado• Serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação• Contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos.

ORIENTAÇÃO PARA RESULTADOS

Administração pública burocrática: atenta para os processos • Constrói obstáculos para nepotismo e corrupção• Define procedimentos para contratação de pessoal e compra de bens e serviços• Controles são preventivos; vêm a priori• Ao invés de punir os desvios, prefere prevenir• Controle de procedimentos

Administração pública gerencial: atenta para os resultados• Descentralização• Delegação de autoridade e de responsabilidade ao gestor público• Rígido controle sobre o desempenho (aferido mediante indicadores acordados e

definidos por contrato)• Controle de resultados

ORIENTAÇÃO PARA O CIDADÃO

Administração pública burocrática: auto-referente• Promove seu próprio interesse• Interesse em afirmar o poder do Estado (distinção entre patrimônio público e privado)

Administração pública gerencial: orientada para o cidadão• “A agência burocrática concentra-se em suas próprias necessidades e perspectivas; a

agência orientada para o consumidor concentra-se nas necessidades e perspectivas do consumidor”(Barzelay, 1992).

• Serviço público deve se orientar pela idéia “serviço ao cidadão” (‘serviço público’ é público; é para o cidadão).

POLÍTICOS E FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS: CERTO GRAU DE CONFIANÇA

Administração burocrática: confiança zero (Bresser-Pereira)• Sistemas de baixa confiança: taylorismo e fordismo = intensa vigilância (Giddens)

Administração gerencial: certo grau de confiança• Confiança controlada por resultados• Grau de confiança que permite delegação: gestor público tem liberdade de escolher os

meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas• Sistemas de alta confiança – pós-fordismo , a partir da década de 70 (Giddens)• Produção flexível • Produção em grupo• Trabalho em equipe • Habilidade múltiplas dos funcionários• Treinamentos constantes

AS ORGANIZAÇÕES EM TRANSFORMAÇÃO

ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA1. Indivíduos indiferenciados2. Escolarização3. Especialização funcional4. Disciplina5. Tarefas isoladas6. Incentivo à competição7. Processo decisório piramidal8. Separações hierárquicas9. Responsabilidades restritas10. Dirigentes ordenam11. Controle por sanção12. Normas e processos13. Comunicações reduzidas14. Informação vertical

ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL1. Indivíduos diferenciados2. Educação contínua3. Interdisciplinaridade4. Criatividade5. Trabalho em equipe6. Incentivo à cooperação7. Processo decisório democrático8. Compartilhamento9. Responsabilidades amplas10. Dirigentes lideram11. Controle por desempenho12. Resultados13. Comunicações ampliadas14. Redes

REFORMA GERENCIAL E NEOLIBERALISMO

Enfoque gerencial da administração pública: Grã-Bretanha, 1979, governo Thatcher; e EUA, 1980, governo Reagan.

Também na Nova Zelândia, na Austrália e na Suécia: governos socialdemocratas O que ocorre:

• as técnicas de gerenciamento são introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de ajuste estrutural para enfrentar a crise fiscal do Estado;

• identificação de ajuste fiscal com conservadorismo ou neoliberalismo pode ter uma explicação histórica, mas não tem explicação lógica;

• o neoliberalismo surgiu de uma reação contra a crise fiscal do Estado e por isso passou a ser identificado com cortes nos gastos e com o projeto de reduzir o ‘tamanho’ do Estado. Mas, as administrações socialdemocratas (contrárias, portanto, ao neoliberalismo) entenderam que o ajuste fiscal não era proposta de cunho ideológico, mas condição necessária para qualquer governo forte e efetivo;

• isso, aliado à superioridade da administração pública gerencial sobre a burocrática, levou governos de diferentes orientações ideológicas a empreenderem reformas administrativas;

• visam a duas metas: a redução dos gastos públicos a curto prazo e o aumento da eficiência mediante uma orientação gerencial, a médio prazo.

NEOLIBERAIS: DIREITO CIVIS E CONCEITO DE LIBERDADE NEGATIVA

Direitos civis são considerados negativos:• A liberdade e a propriedade do cidadão não deve ser ferida.• O cidadão tem a liberdade negativa de não sofrer restrições ou interferências em

relação a seus desejos legítimos.

Direitos políticos, sociais e republicanos são positivos:• Requerem uma ação positiva do Estado.• Os cidadãos têm a liberdade positiva para participar do governo, partilhar a riqueza

social e garantir que o quê foi decidido ser público de fato o seja.

Neoliberais pensam cidadania a partir apenas de direitos civis e do conceito de liberdade negativa

Cidadania só se completa quando os quatro direitos são conquistados.

TRÊS DIREITOS REPUBLICANOS

1) Direito do patrimônio ambiental Maiores defensores: biólogos e ambientalistas

2) Direito ao patrimônio histórico-cultural Maiores defensores: intelectuais, professores, artistas

3) Direito ao patrimônio econômico público, à res publica ou “coisa pública” Maiores defensores: Economistas, filósofos políticos e sociais e juristas

Aos critérios econômicos é necessário acrescentar os critérios morais relacionados com os direitos humanos.

OFENSAS À COISA PÚBLICA

Políticas de Estado que pretendem ser políticas públicas, mas atendem a interesses particulares:• Corrupção e nepotismo• Políticas econômicas que protegem empresas e indivíduos com subsídios, renúncias

fiscais, empréstimos sem correção etc.• Políticas pretensamente sociais que protegem ,indevidamente ,indivíduos e grupos• Políticas administrativas que protegem, indevida e desequilibradamente, ou todos os

funcionários públicos, ou determinados grupos de servidores públicos, inviabilizando que se cobre deles trabalho e remunerando-os de forma desproporcional à sua contribuição ao Estado.

“A transparência efetiva da coisa pública e de sua gestão é a garantia mais concreta da democracia participativa contra a violação dos direitos republicanos e a privatização da res publica”.

INIMIGOS DA COISA PÚBLICA

O patrimonialismo e suas formas contemporâneas – o clientelismo e o fisiologismo.

A democracia e administração pública burocrática: os dois instrumentos fundamentais de combate ao nepotismo e à corrupção patrimonialista.

No século XX , uma nova forma de apropriação privada da coisa pública: o corporativismo. • Enquanto no patrimonialismo se confunde o patrimônio público com o da família, no

corporativismo o patrimônio público é confundido com o patrimônio do grupo de interesse ou corporação (e por isso é perverso, porque esconde ou minimiza os interesses particulares representados, pretendendo afirmar interesses gerais).

TRÊS DIMENSÕES DA REFORMA

1) Institucional-legal;• Modificar a Constituição, as leis, os regulamentos.

2) Cultural• Sepultar de vez o patrimonialismo.• Transitar da cultura burocrática para a gerencial.

3) Co-gestão• Colocar em prática as novas idéias gerenciais e oferecer à sociedade um serviço público

mais barato, mais bem controlado e de melhor qualidade.• Criação de agências autônomas (para as atividades exclusivas do Estado).• Criação de organizações sociais, no setor público não-estatal.

SETORES DO ESTADO

Núcleo estratégico:• Legislativo, Judiciário, Presidência, Cúpula de Ministérios• São definidas as leis e as políticas públicas

Atividades exclusivas:• Polícia, forças armadas, regulamentação, fiscalização, fomento, seguridade social básica• Exercido o “poder de Estado”, o poder de legislar e tributar

Serviços não-exclusivos ou competitivos:• Universidades, hospitais, centros de pesquisa, museus• São serviços realizados ou subsidiados pelo Estado por serem considerados de alta

relevância para os direitos humanos, ou por envolverem economias externas

Produção de bens e serviços para o mercado:• Empresas estatais

TIPOS DE PROPRIEDADE

Formas de propriedade relevantes no capitalismo contemporâneo:

• Propriedade privada : voltada para a realização de lucro (empresa) ou de consumo privado (família).

• Propriedade pública estatal: a instituição que detém o poder de legislar e tributar; a propriedade que integra o aparelho do Estado, sendo regida pelo direito administrativo.

• Propriedade pública não-estatal: as instituições de direito privado voltadas para o interesse público e não para o consumo privado.

“O público não se confunde com o estatal. O espaço público é mais amplo que o estatal, já que pode ser estatal ou não-estatal” (Bresser-Pereira, p.261)

SETORES DO ESTADO, FORMAS DE PROPRIEDADE E DE ADMINISTRAÇÃO

Núcleo estratégico e atividades exclusivas de Estado: • Propriedade estatal• Instrumentos: aprovação de leis, definição de políticas públicas, emissão de sentenças e

contrato de gestão• Agências autônomas são as entidades executoras• Administração burocrática e gerencial: segurança e efetividade

Serviços não-exclusivos:• Propriedade pública não-estatal• Qualidade das entidades: organizações sociais • Administração gerencial : requisito da eficiência

Setor de bens e serviços para o mercado:• Propriedade privada• Administração gerencial: requisito da eficiência

ESTADO–REDE E A REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO

Princípios para a Reforma:1) Subsidiaridade

• Executar ampla descentralização : transferir poder e recursos aos níveis mais próximos aos cidadãos e aos seus problemas.

2) Flexibilidade • Num mundo de empresa-rede e de Estado-rede, a administração também deve assumir

uma estrutura reticular e uma geometria variável em sua atuação.

3) Coordenação• Estabelecer mecanismos permanentes de cooperação com as administrações locais,

regionais, nacionais e supranacionais de todas as instituições presentes na rede operada pelo Estado.

4) Participação cidadã• Funciona mais eficazmente em nível local, mas os novos dispositivos tecnológicos

podem ampliar formas de consulta e de co-decisão a todos os âmbitos do Estado.

5) Transparência administrativa• Controles internos do Estado e controles externos, ancorados na sociedade.

6) Modernização tecnológica• requer investimento em equipamento e em capacitação de recursos humanos,

alfabertização informática dos cidadãos e o redesenho das instituições do Estado (para que sejam capazes de absorver o funcionamento da rede aberta).

7) Transformação dos agentes da administração• Elevado nível profissional e boa remuneração.

8) Retroação na gestão• Processo de prova, erro e correção (flexibilidade é fundamental).

CIDADES: ATORES POLÍTICOS RELEVANTES DA REFORMA

Atores políticos que atuam como elo de articulação entre a sociedade civil, a iniciativa privada e diferentes instâncias do Estado.

Governos locais: equacionar problemas centrais como os de transporte, infra-estrutura, saúde, educação, segurança, defesa ambiental etc.

Palco de manifestação e da articulação de conflitos socioeconômicos e culturais.

Constituem-se novos pólos de articulação de interesses e abrigam novos atores da regulação econômica e da promoção do desenvolvimento econômico.

INSTRUMENTOS DE INDUÇÃO DO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DAS CIDADES

Concessão de vantagens fiscais:• Santos: apoio ao turismo• Recife: lei especial de incentivo fiscal para áreas de revitalização de antigos espaços

urbanos Adoção de sistemas de parceria com a iniciativa privada e com órgãos públicos de

outras esferas:• Porto Alegre: pareceria envolvendo a cooperação de outros países, França, EUA,

Alemanha• Recife: sistema de “adoção” das praças por empresas

Criação de instâncias de participação e negociação de políticas públicas:• Santos: criação do Fórum da Cidade (com 80 integrantes de vários segmentos sociais) e

do Conselho de Empresários para o Desenvolvimento Econômico (com representantes da construção civil, comércio, turismo e comunicação)

• Porto Alegra: organizando dois “Congressos da Cidade” e diversos conselhos• Recife: Conselho de Desenvolvimento Urbano

Recurso ao financiamento de ações de promoção da cidade:• Santos e Fortaleza para estimular o turismo

Adoção de medidas desburocratizantes ou de flexibilização da legislação urbana:• Santos: estimular a construção civil e instalação de equipamentos ligados ao

turismo

Criação de Instituição de Crédito Comunitário sob a forma de entidade sem fins lucrativos em nível local:• Porto Alegre: criação da Portosol em 1995 para implementar Programa de

Crédito Comunitário; de 3 a 5 pequenos empreendedores assumem solidariamente o crédito global: “fiança solidária” (montada pelo poder municipal em parceria com o governo estadual, associações empresariais, instituições internacionais com aporte do BNDES)

Adoção de política fiscal especialmente voltada para viabilizar o financiamento das ações do poder público local: • Ações fortes e competentes de combate à sonegação, revisão de isenções e

benefícios, cobrança da dívida ativa e estímulo ao contribuinte pela democratização do orçamento e uso transparente do dinheiro público.

Investimento no reconhecimento internacional:• Santos: promover e divulgar a cidade na grande mídia; elevação da auto-

estima da população santista; ampliação do sentimento de identidade e de pertencimento.

• Porto Alegre: foi escolhida pela ONU para ter sua experiência de gestão apresentada no Habitat II ( em Istambul, Turquia, em 1996).

CARACTERÍSTICAS DE GESTÕES LOCAIS BEM-SUCEDIDAS

Visão estratégica da atuação do governo em termos políticos, administrativos e econômicos.

Redefinição das funções do Executivo municipal, priorizando o interesse público, substituindo o clientelismo por estratégias mais modernas de legitimação.

Reconhecimento da importância da promoção de uma imagem favorável da cidade e da administração.

Uma nova concepção de democracia:• Ênfase na descentralização, na participação popular e nas parcerias do poder

público com diferentes agentes sociais.

DESAFIOS DAS CIDADES BRASILEIRAS

Alterar seu esvaziamento econômico e demográfico (para as maiores)

Reabilitar e ampliar os serviços públicos, sobretudo àqueles mais pobres

Mobilizar as forças vivas da comunidade urbana: abrir espaços de debate e negociação entre os setores organizados da sociedade urbana e compartilhar poder de decisão com esses setores

Desafio político: como tornar a democracia participativa?

Como garantir a participação dos menos favorecidos (menos organizados)?

“Assiste-se, nos últimos anos, a um processo de transição de uma administração ultracentralizada e extremamente excludente para novas formas de gerenciamento do poder público local, onde a descentralização e a participação cidadã aparecem como o caminho para revigorar um Estado insuficientemente irrigado pela legitimidade democrática” (Soares e Gondim apud Soares; Caccia-Bava, 2002, p.90-1).

“Reconstruir o sentido de cidade (e de cidadania), ampliar o sentimento de pertencimento a um ‘local’ (com uma história, um conjunto de valores etc.) – numa época de globalização ativa, de perda de consciência dos limites e possibilidades da manutenção de identidades nacionais, de tendências homogeneizadoras e massificantes – pode ser um estimulante projeto coletivo que ajudará a construir novas formas de convivência social” (Guimarães Neto; Araujó, apud Soares ; Caccia-Bava, 2002, p.56).

“Pensar o poder local como um caminho para um novo modelo de regulação entre Estado, mercado e sociedade”

“Sem perder de vista que o conceito de cidadão está ligado à constituição do Estado moderno e que se é cidadão de um país e não de uma cidade, parece, cada vez mais evidente, que no mundo atual as autoridades locais, duplamente legitimizadas, por sua representatividade política e por sua proximidade com os problemas sociais, culturais e com os cidadãos em particular, são mais capazes e sensíveis para contemplar um conjunto de direitos e deveres que formam um conceito mais amplo de cidadania contemporânea” (Soares e Caccia-Bava, 2002, p.92-93).

“A constituição é apenas responsável por uma parte do modo como um país é governado. De nada serve ou serve muito pouco, portanto, chorar sobre uma Constituição que não é cumprida ou que é traída, como de pouco serve pensar em reformas ou retoques constitucionais quando se tem a ilusão de que basta mudar a roupa para mudar o temperamento daquele que a veste” (Bobbio, 1998, p.191).

“Boas leis (e boas técnicas) não movem montanhas, nem dispensam a presença ativa de bons homens e bons governantes” (Nogueira, 1998, p.220)

“A reforma do Estado é o prolongamento de uma reforma da própria sociedade, tanto quanto é a remodelação das relações entre Estado e sociedade civil”

“A sociedade civil tem que se organizar e fazer com que o Estado trabalhe para ela”