reforma do estado e modelo gerencial: marco histórico e premissas básicas prof. felipe chiarello

Reforma do Estado Reforma do Estado e Modelo gerencial: e Modelo gerencial: marco histórico e marco histórico e premissas básicaspremissas básicasProf. Felipe ChiarelloProf. Felipe Chiarello

PERGUNTAPERGUNTA A EC n. 9/95 alterou o art. 177, da CB, em A EC n. 9/95 alterou o art. 177, da CB, em

especial o seu § 1ºespecial o seu § 1º:: Redação original: “§ 1º O monopólio previsto neste artigo inclui Redação original: “§ 1º O monopólio previsto neste artigo inclui

os riscos e resultados decorrentes das atividades nele os riscos e resultados decorrentes das atividades nele mencionadas, sendo vedado à União ceder ou conceder mencionadas, sendo vedado à União ceder ou conceder qualquer tipo de participação, em espécie ou em valor, na qualquer tipo de participação, em espécie ou em valor, na exploração de jazidas de petróleo ou gás natural, ressalvado o exploração de jazidas de petróleo ou gás natural, ressalvado o disposto no art. 20, §1º”disposto no art. 20, §1º”

Redação atual: “§ 1º A União Redação atual: “§ 1º A União poderá contratar com empresas poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realizaçãoestatais ou privadas a realização das atividades previstas nos das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo, observadas as condições incisos I a IV deste artigo, observadas as condições estabelecidas em lei.”.estabelecidas em lei.”.

- - Esta Emenda Constitucional representa uma alteração do modelo Esta Emenda Constitucional representa uma alteração do modelo de Estado brasileiro?de Estado brasileiro?

REFORMA DO ESTADOREFORMA DO ESTADO Propósito: Implementar a Propósito: Implementar a Nova Gestão PúblicaNova Gestão Pública

Modelo a ser seguido: Modelo a ser seguido: New Public ManagementNew Public Management inglês, implementado na Inglaterra e na maior parte inglês, implementado na Inglaterra e na maior parte da Europa (inclusive França), a partir da década de da Europa (inclusive França), a partir da década de 80.80.

Momento de Concepção, no Brasil: 1995, com a Momento de Concepção, no Brasil: 1995, com a criação do Ministério da Administração Federal e criação do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE, encabeçado pelo Reforma do Estado – MARE, encabeçado pelo então Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira.então Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira.

Marco inicial – Plano Diretor de Reforma do Estado, Marco inicial – Plano Diretor de Reforma do Estado, aprovado em novembro de 1995.aprovado em novembro de 1995.

REFORMA DO ESTADOREFORMA DO ESTADO

- Exemplos constitucionais de Exemplos constitucionais de aplicação da Reforma do aplicação da Reforma do EstadoEstado::

• Emenda Constitucional n. 8/95. Altera o Emenda Constitucional n. 8/95. Altera o art. 21, XI, da CB.art. 21, XI, da CB.

• Emenda Constitucional n. 9/95. Altera o Emenda Constitucional n. 9/95. Altera o art. 177, da CB.art. 177, da CB.

• Emenda Constitucional n. 19/98Emenda Constitucional n. 19/98• Emenda Constitucional n. 41/03.Emenda Constitucional n. 41/03.


Premissas: crise do Estado, na década de Premissas: crise do Estado, na década de 80 e começo de 90.80 e começo de 90.

3 fatores que implicaram a crise do Estado:3 fatores que implicaram a crise do Estado:i) Crise fiscal;i) Crise fiscal;ii) Esgotamento da estratégia estatizante de ii) Esgotamento da estratégia estatizante de

intervenção do Estado (Estado de bem-intervenção do Estado (Estado de bem-estar social);estar social);

iii) Esgotamento do modelo da Administração iii) Esgotamento do modelo da Administração Pública BurocráticaPública Burocrática

ESGOTAMENTO


Propósitos da reforma do Estado:Propósitos da reforma do Estado:i) Ajustamento fiscal – instrumentalizado i) Ajustamento fiscal – instrumentalizado

pela EC n. 19/98, em especial pela pela EC n. 19/98, em especial pela alteração do art. 169, da CB, acerca da alteração do art. 169, da CB, acerca da despesa com o pessoal ativo e inativo despesa com o pessoal ativo e inativo da União, dos Estados e dos da União, dos Estados e dos Municípios, e pela Lei Complementar n. Municípios, e pela Lei Complementar n. 101/2001 (Lei de Responsabilidade 101/2001 (Lei de Responsabilidade Fiscal.Fiscal.


Propósitos da reforma do Estado:Propósitos da reforma do Estado:ii) Reforma da previdência social: ii) Reforma da previdência social:

instrumentalizada pela EC n. 19/98 e pela instrumentalizada pela EC n. 19/98 e pela EC n. 41/12/2003.EC n. 41/12/2003.

iii) Inovação dos instrumentos de política iii) Inovação dos instrumentos de política social: mudança do enfoque: do formalismo social: mudança do enfoque: do formalismo (controle dos meios - input), (controle dos meios - input), para um para um modelo preocupado com as diretrizes modelo preocupado com as diretrizes (controle dos resultados – output)(controle dos resultados – output)


Propósitos da reforma do Estado:Propósitos da reforma do Estado:IV) Reforma do Aparelho do Estado, com vistas IV) Reforma do Aparelho do Estado, com vistas

a aumentar a sua eficiência: - a aumentar a sua eficiência: - Estado Estado GerencialGerencial..Duas maneiras: - Duas maneiras: - PrivatizaçãoPrivatização

-Publicização: – descentralização para o -Publicização: – descentralização para o setor público não-estatal da execução de setor público não-estatal da execução de serviços de serviços de relevância públicarelevância pública (educação, (educação, saúde, cultura e pesquisa científica saúde, cultura e pesquisa científica (exemplificada pela Lei n. 9.637/98 – Lei das (exemplificada pela Lei n. 9.637/98 – Lei das OS’s)OS’s)

REFORMA DO ESTADOREFORMA DO ESTADO Estado Gerencial: Estado Gerencial: o que é?o que é?- Estado promotor e não prestador/executor.Estado promotor e não prestador/executor.

- Estado controlador dos resultados e não dos Estado controlador dos resultados e não dos meios.meios.

- 3ª forma de administração pública3ª forma de administração pública

REFORMA DO ESTADOREFORMA DO ESTADO 3 formas de administração pública:3 formas de administração pública:- - 1ª Forma: Estado Patrimonial1ª Forma: Estado PatrimonialCaracterísticas:Características:- Estado como extensão do poder do Estado como extensão do poder do

SoberanoSoberano- Res publicaRes publica como como Res principisRes principis..- Período no Brasil: 1821-1930 (cf. Bresser Período no Brasil: 1821-1930 (cf. Bresser

Pereira, Pereira, Do Estado Patrimonial ao GerencialDo Estado Patrimonial ao Gerencial))


- 2ª forma: Estado Burocrático2ª forma: Estado BurocráticoCaracterísticas:Características:- Profissionalização (tecnocratas, profissões de Profissionalização (tecnocratas, profissões de

carreira);carreira);- Formalismo (fetichismo com a licitação);Formalismo (fetichismo com a licitação);- Apego ao legalismo/legalidade (rule-following Apego ao legalismo/legalidade (rule-following

bureaucracy)bureaucracy)- Centralização (hierarquia funcional)Centralização (hierarquia funcional)- Desconfiança no agente público e nos cidadãos. Desconfiança no agente público e nos cidadãos.

Regras/procedimentos asseguram a higidez Regras/procedimentos asseguram a higidez administrativaadministrativa

- Estado hipertrofiado e protagonistaEstado hipertrofiado e protagonista

REFORMA DO ESTADOREFORMA DO ESTADO- 3ª forma: Estado Gerencial3ª forma: Estado GerencialPremissa: Premissa: - Crise do Estado BurocráticoCrise do Estado BurocráticoCaracterísticas:Características:i) Remuneração do servidor público pautada i) Remuneração do servidor público pautada

pelo desempenho (controle focado nos pelo desempenho (controle focado nos resultados): competição administrada no resultados): competição administrada no interior do próprio estado. Manutenção da interior do próprio estado. Manutenção da profissionalização do Estado Burocrático, profissionalização do Estado Burocrático, mas sem a mesma rigidez. mas sem a mesma rigidez.


- Exemplos: Exemplos: Acréscimo do § 8º ao art. 37: Acréscimo do § 8º ao art. 37: ““§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira

dos órgãos e entidades da administração direta e dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a que tenha por objeto a fixação de metasfixação de metas de de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:dispor sobre:

II – II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, os controles e critérios de avaliação de desempenho, direito, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;direito, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

III – III – a remuneração do pessoala remuneração do pessoal


ii) Aproximação do Mercado. O ii) Aproximação do Mercado. O mercado não é mais um inimigo. Mas mercado não é mais um inimigo. Mas um parceiro importante. Aplicação um parceiro importante. Aplicação dos MTM’s (Mecanismos típicos do dos MTM’s (Mecanismos típicos do Mercado). Exemplo da aproximação:Mercado). Exemplo da aproximação:

- EC n. 9/95. Alteração da redação do - EC n. 9/95. Alteração da redação do art. 177, § 1º. art. 177, § 1º.


iii) iii) Estabelecimento de objetivos.Estabelecimento de objetivos. Controle será em relação ao Controle será em relação ao cumprimento ou não destes objetivos e cumprimento ou não destes objetivos e não em relação à forma como a não em relação à forma como a administração pública intentará administração pública intentará alcançar estes objetivos.alcançar estes objetivos.

iv) Descentralização do Estado iv) Descentralização do Estado (Agências Reguladoras; Publicização).(Agências Reguladoras; Publicização).


Exemplo para ambos os casos: Exemplo para ambos os casos: Acréscimo do § 8º ao art. 37: Acréscimo do § 8º ao art. 37: ““§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira

dos órgãos e entidades da administração direta e dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a que tenha por objeto a fixação de metasfixação de metas de de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:dispor sobre:

III – III – a remuneração do pessoala remuneração do pessoal


Exemplo para a descentralização:Exemplo para a descentralização:- Alteração (total) do art. 241: - Alteração (total) do art. 241: ““A União, os Estados, o Distrito Federal e os A União, os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios disciplinarão por meio de lei os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.”.transferidos.”.

OBJETIVOS


““A implementação da Reforma Gerencial A implementação da Reforma Gerencial de 1995 durará muitos anos no Brasil. de 1995 durará muitos anos no Brasil. Passará por avanços e retrocessos. Passará por avanços e retrocessos. Enfrentará a natural resistência à Enfrentará a natural resistência à mudança e o corporativismo dos velhos mudança e o corporativismo dos velhos burocratas, os interesses eleitorais dos burocratas, os interesses eleitorais dos políticos, o interesse dos capitalistas em políticos, o interesse dos capitalistas em obter benefícios do Estado.” (Bresser-obter benefícios do Estado.” (Bresser-Pereira, Pereira, Do Estado Patrimonial ao Do Estado Patrimonial ao Gerencial, Gerencial, pg. 27).pg. 27).


Haverá a manutenção desta Haverá a manutenção desta concepção?concepção?

Há, por detrás dela, uma concepção Há, por detrás dela, uma concepção ideológica?ideológica?


Realidade pós-2002:Realidade pós-2002:- Plano Constitucional:Plano Constitucional:i)i) EC n. 41/03;EC n. 41/03;ii)ii) EC n. 49/06: flexibiliza o monopólio dos minérios EC n. 49/06: flexibiliza o monopólio dos minérios

nucleares. Altera o art. 177, V, da CBnucleares. Altera o art. 177, V, da CB- Plano Legal:Plano Legal:i)i) Lei n. 11.079/04 (Lei das PPPs)Lei n. 11.079/04 (Lei das PPPs)ii)ii) Arquivamento do Projeto de Lei referente aos Arquivamento do Projeto de Lei referente aos

Correios. Projeto de Lei n. 1.491/99: Mensagem n. Correios. Projeto de Lei n. 1.491/99: Mensagem n. 558, de 22/11/2003.558, de 22/11/2003.

iii)iii) Projeto de Lei n. 3.337/2004 (pretende reduzir Projeto de Lei n. 3.337/2004 (pretende reduzir autonomia das Agências Reguladoras)autonomia das Agências Reguladoras)

Caso concretoCaso concreto

ADPF 46-7/DF: Autor: ABRAED: Associação de ADPF 46-7/DF: Autor: ABRAED: Associação de Empresas de CourierEmpresas de Courier

- Questão: Correios. Recepção ou não da Lei Questão: Correios. Recepção ou não da Lei federal n. 6.538/78. federal n. 6.538/78. Contesta o monopólio do Contesta o monopólio do serviço postal exercido pela União por meio da serviço postal exercido pela União por meio da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (EBCT) (EBCT)

Análise de decisões e votos do Análise de decisões e votos do STFSTF

- Votos:Votos:Ministro Marco Aurélio:Ministro Marco Aurélio:Texto primitivo da Constituição de 1988:Texto primitivo da Constituição de 1988: ““Acontece que esse paradigma de Estado interventor, parâmetro Acontece que esse paradigma de Estado interventor, parâmetro

para as Constituições brasileiras, de 1934 até o para as Constituições brasileiras, de 1934 até o texto texto primitivo primitivo da Constituição de 1988, vem sendo alvo de duras da Constituição de 1988, vem sendo alvo de duras e acertadas críticas, porquanto a experiência demonstrou a e acertadas críticas, porquanto a experiência demonstrou a existência de um Estado ineficiente, paternalista, existência de um Estado ineficiente, paternalista, incompetente ao não atender com presteza à demanda dos incompetente ao não atender com presteza à demanda dos cidadãos, causador de vultuosos endividamentos públicos, cidadãos, causador de vultuosos endividamentos públicos, um Estado esbanjador, inchado, incapaz de investir nas um Estado esbanjador, inchado, incapaz de investir nas demandas sociais mais urgentes – transporte, habitação, demandas sociais mais urgentes – transporte, habitação, saúde, educação, segurança pública -, levando o indivíduo a saúde, educação, segurança pública -, levando o indivíduo a sentir-se sufocado e cativo nas mãos do Estado-pai e, ao sentir-se sufocado e cativo nas mãos do Estado-pai e, ao mesmo tempo, achar-se no direito de eternamente ficar mesmo tempo, achar-se no direito de eternamente ficar clamando do Estado a resposta de todo e qualquer anseio.”. clamando do Estado a resposta de todo e qualquer anseio.”.

Análise de decisões e votos do Análise de decisões e votos do STFSTF

Mudança perpetrada no corpo da Constituição de 1988:Mudança perpetrada no corpo da Constituição de 1988:““As sucessivas emendas demonstraram a necessidade de se rever o papel As sucessivas emendas demonstraram a necessidade de se rever o papel

que a Constituição de 1988, em seu texto primitivo, reservava ao que a Constituição de 1988, em seu texto primitivo, reservava ao Estado.”.Estado.”.

Adoção clara do modelo gerencialAdoção clara do modelo gerencial““Abandonemos o conceito de Estado burocrático, formalista, Abandonemos o conceito de Estado burocrático, formalista,

exageradamente apegado aos meios, extremamente rígido, instituído exageradamente apegado aos meios, extremamente rígido, instituído no Brasil na década de 30 para fazer oposição ao Estado no Brasil na década de 30 para fazer oposição ao Estado patrimonialista. Adotemos o modelo de Estado gerencial, em vigor nos patrimonialista. Adotemos o modelo de Estado gerencial, em vigor nos países escandinavos, na Inglaterra, na Austrália, como aquele que países escandinavos, na Inglaterra, na Austrália, como aquele que busca resultados, concede autonomia aos agentes, descentraliza os busca resultados, concede autonomia aos agentes, descentraliza os poderes, muito mais do que a mera observância de regras. Nesse poderes, muito mais do que a mera observância de regras. Nesse sentido, atender ao princípio da subsidiariedade significa dizer que o sentido, atender ao princípio da subsidiariedade significa dizer que o que possa ser realizado de maneira satisfatória pelas empresas que possa ser realizado de maneira satisfatória pelas empresas privadas não deve ser assumido pelo Estado privadas não deve ser assumido pelo Estado

Decisão final – P. 26/02/10 EMENTA: ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO

FUNDAMENTAL. EMPRESA PÚBLICA DE CORREIOS E TELEGRÁFOS. PRIVILÉGIO DE ENTREGA DE CORRESPONDÊNCIAS. SERVIÇO POSTAL. CONTROVÉRSIA REFERENTE À LEI FEDERAL 6.538, DE 22 DE JUNHO DE 1978. ATO NORMATIVO QUE REGULA DIREITOS E OBRIGAÇÕES CONCERNENTES AO SERVIÇO POSTAL. PREVISÃO DE SANÇÕES NAS HIPÓTESES DE VIOLAÇÃO DO PRIVILÉGIO POSTAL. COMPATIBILIDADE COM O SISTEMA CONSTITUCIONAL VIGENTE. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO DISPOSTO NOS ARTIGOS 1º, INCISO IV; 5º, INCISO XIII, 170, CAPUT, INCISO IV E PARÁGRAFO ÚNICO, E 173 DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA LIVRE CONCORRÊNCIA E LIVRE INICIATIVA. NÃO-CARACTERIZAÇÃO. ARGUIÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO CONFERIDA AO ARTIGO 42 DA LEI N. 6.538, QUE ESTABELECE SANÇÃO, SE CONFIGURADA A VIOLAÇÃO DO PRIVILÉGIO POSTAL DA UNIÃO. APLICAÇÃO ÀS ATIVIDADES POSTAIS DESCRITAS NO ARTIGO 9º, DA LEI.

1. O serviço postal --- conjunto de atividades que torna possível o envio de correspondência, ou objeto postal, de um remetente para endereço final e determinado --- não consubstancia atividade econômica em sentido estrito. Serviço postal é serviço público.

2. A atividade econômica em sentido amplo é gênero que compreende duas espécies, o serviço público e a atividade econômica em sentido estrito. Monopólio é de atividade econômica em sentido estrito, empreendida por agentes econômicos privados. A exclusividade da prestação dos serviços públicos é expressão de uma situação de privilégio. Monopólio e privilégio são distintos entre si; não se os deve confundir no âmbito da linguagem jurídica, qual ocorre no vocabulário vulgar.

3. A Constituição do Brasil confere à União, em caráter exclusivo, a exploração do serviço postal e o correio aéreo nacional [artigo 20, inciso X].

4. O serviço postal é prestado pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT, empresa pública, entidade da Administração Indireta da União, criada pelo decreto-lei n. 509, de 10 de março de 1.969.

5. É imprescindível distinguirmos o regime de privilégio, que diz com a prestação dos serviços públicos, do regime de monopólio sob o qual, algumas vezes, a exploração de atividade econômica em sentido estrito é empreendida pelo Estado.

6. A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos deve atuar em regime de exclusividade na prestação dos serviços que lhe incumbem em situação de privilégio, o privilégio postal.

7. Os regimes jurídicos sob os quais em regra são prestados os serviços públicos importam em que essa atividade seja desenvolvida sob privilégio, inclusive, em regra, o da exclusividade.

8. Argüição de descumprimento de preceito fundamental julgada improcedente por maioria. O Tribunal deu interpretação conforme à Constituição ao artigo 42 da Lei n. 6.538 para restringir a sua aplicação às atividades postais descritas no artigo 9º desse ato normativo.

reforma do estado e modelo gerencial: marco histórico e premissas básicas prof. felipe chiarello

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