RAQUEL CHRISPIM

Responsabilidade Social Empresarial na prevenção e combate à corrupção: uma iniciativa que pode reformulara relação entre empresas e estados?

Dissertação apresentada ao Instituto de Pesquisa do Rio de Janeiro como requisito parcial para obtenção de título de Mestre em Ciências Humanas: Sociologia.

V.1

Rio de Janeiro

2007

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6

INTRODUÇÃO

A dissertação aqui apresentada discute as razões pelas quais a prevenção e o

combate à corrupção entraram na pauta das empresas, sob a ótica da Responsabilidade

Social Empresarial e se essa atitude, está alterando a relação entre setor público e a

iniciativa privada.

A hipótese é a de que com a globalização as empresas precisariam se adequar às

exigências do mercado internacional e às suas “pressões”. A abertura do mercado

interno trouxe consigo um novo comportamento das empresas definido - em grande

parte - pelas normas das agências internacionais, por práticas legais de cunho

internacional.

Nesse novo cenário, os organismos internacionais começaram a atentar para o

problema da corrupção visando a necessidade de se estabelecer instrumentos jurídicos,

de caráter obrigatório, como os de auto-regulamentação por parte das próprias

empresas.

Se antes a corrupção era considerada um assunto interno de cada país, protegida

pelo princípio da soberania, nos país da América Latina era uma forma de quebrar as

barreiras da burocracia e fazer o mercado funcionar, agora ela passa a ser considerada

como um problema global e um obstáculo ao desenvolvimento do mercado

internacional. Nesse sentido, os organismos internacionais, através de seus instrumentos

de prevenção e combate à corrupção, traçam uma nova postura a ser adotada pelas

empresas e até mesmo pelos Estados nacionais.

No final da década de 1990 surgem protocolos e convênios contra a corrupção

advindos de diferentes organismos, como os da Organização Comercial e

Desenvolvimento do Comércio (OCDE), Banco Mundial, Organização das Nações

Unidas (ONU), Transparência Internacional, Transparência Brasil e Instituto Ethos.

Portanto, para que a empresa possa fazer parte desse novo mundo dos negócios

é necessário que ela atenda às exigências instituídas por essas agências. Em outros

termos, a competitividade internacional de uma empresa não se mede apenas pelo seu

desenvolvimento tecnológico, mas ainda por uma série de normas reconhecidas como

legítimas pelo próprio mercado.

Na verdade, as empresas passaram a incorporar estas novas orientações

internacionais sob a rubrica da Responsabilidade Social Empresarial, tema hoje forte no

7

cotidiano das empresas norte-americanas, européias e latino-americanas. E através desta

perspectiva, de uma nova forma de ação empresarial, que a questão da corrupção

transforma-se em preocupação das empresas.

No caso das empresas brasileiras, o tema da prevenção e combate à corrupção

chega através da RSE, pela influência do Instituto Ethos e da Transparência Brasil. Em

pouco tempo estão envolvidas também federações como FIEMG e FIESP e associações

empresariais como ACMINAS e ABERJ.

A partir desse momento o que se questiona é se as empresas estão tomando

para si a posição de prevenir e combater a corrupção, antecedendo as obrigações do

Estado, em função da situação imposta pelo mercado, que envolve competitividade. E

se esse tipo de situação pode desenhar um novo cenário na relação entre Estado e

empresários. A relação entre esses dois atores no Brasil tem sido foco de pesquisadores

como Boschi e Diniz, que analisam a formação de grupos que representam os interesses

empresariais ao longo da história política e econômica do país.

Os autores nos mostram que com as transformações trazidas pela abertura

comercial no governo Collor, reformas econômicas e reformas do Estado e ainda com a

emergência de um novo regime produtivo a partir dos anos 90 no Brasil, surgem

instituições empresariais capazes de se adaptar a tais mudanças.

Assim, o modelo de corporativismo controlado pelo Estado passou a ser um

modelo baseado na competição dos interesses, o que impulsionou a criação de agências

regulatórias independentes. A partir desse momento o Estado deixa de ser ator central e

indutor da ação coletiva, assim como das práticas associativas do empresariado.

Nesse contexto, as relações entre empresários e Estados que se davam, sobretudo

no âmbito do Poder Executivo passaram a se estabelecer, a partir das mudanças de

mercado e reforma política, junto ao Poder Legislativo, o que reforçou as práticas de

lobby, hoje também inseridas nos debates de prevenção e combate à corrupção. A

dinâmica desse novo cenário político econômico permite ao empresariadoestar em uma

dimensão ativa perante o Estado, contribuindo e, até mesmo, interferindo em decisões

que envolvem economia e políticas públicas.

A questão, no entanto, permanece. Será possível, a partir dessa nova forma de

atender às exigências do mercado, alter a relação entre empresariado e Estado? Essa é a

questão que tentarei responder ao longo da dissertação.

Para melhor compreender as questões levantadas acima exploro no primeiro

capítulo o histórico do fenômeno da RSE no mundo e, principalmente, no Brasil.

8

Abordo a sua expansão e as diversas tentativas de conceituar a RSE. Por se tratar de um

fenômeno ainda recente em nossa sociedade, os conceitos sobre o tema ainda se

encontram no campo da discussão e, de certa forma confusos, com pesquisadores

dividindo suas opiniões sobre o conceito de RSE.

Observo que a Responsabilidade Social Empresarial antes de se associar mais

especificamente à prevenção e combate à corrupção, se desenvolveu no Brasil mais

como uma proposta do empresário como ator social, envolvido nas questões,

aparentemente, mais críticas do país, como educação, saúde, cultura, esporte e meio-

ambiente.

Relaciono, em seguida, o desempenho da RSE no Brasil, com o surgimento de

associações empresariais direcionadas apenas para o tema, como é o caso do Instituo

Ethos e, para representações empresariais que já existiam no cenário brasileiro e que

passaram a adotar a RSE em seus discursos e práticas.

No segundo capítulo, abordo o tema da corrupção e seus impactos, através de

teorias que tentam encontrar explicações para o fenômeno. Inicio com a visão

sociológica tradicional, que compreende os desvios ilícitos como um comportamento

isolado. Entre elas discorro sobre a corrente funcionalista, que enfatiza o lado positivo

da corrupção e a corrente ético-reformista Explique aqui, amiga como fez na

funcionalista. Uma frasezinha só. Da rediscussão das visões clássicas destacam–se

novas abordagem sobre corrupção, como a corrente neoliberal, que se divide em

economia das organizações, gerencialismo e public choice/ rent seeking, o

institucionalismo histórico, teoria que fundamenta esta dissertação

Abordo ainda as questões de Estados Predatórios e Intermediários, de Peter

Evans, que se enquadram como alicerces teóricos desse estudo, pois nos levam a crer

que a prática da corrupção está enraizada na cultura política que envolve o Estado e os

empresários. Outro dois enfoques teóricos que ajudam na compreensão da prevenção e

do combate à corrupção são a accountabiliy e a transparência. Temas incluídos nas

discussões sobre as tentativas de se coibir ações predatórias ao Estado e garantir um

relacionamento “limpo” entre os setores público e privado.

O terceiro e último capítulo baseia-se na análise de alguns organismos

internacionais e nacionais, como a Organização de Cooperação e Desenvolvimento

Econômico (OCDE), a Organização das Nações Unidas (ONU), Bancos Multilaterais,

Transparência Internacional, Transparência Brasil e Instituto Ethos e seus principais

9

instrumentos - facilitadores e/ou indutores, para a implantação de normas que

conduzam à transparência, à prevenção e ao combate à corrupção nas empresas.

Iniciativas que são consideradas por Ribeiro (2004) como “sistema de controle

preventivo”1

Através de três pesquisas realizadas pela Transparência Brasil, sobre a percepção

e comportamento dos empresários sobre a corrupção, analiso como empresários e

representações empresariais estão encarando o tema. Nessa análise considero a relação

de empresários com o Poder Executivo e com o Poder Legislativo, dentro da rubrica de

Responsabilidade Social Empresarial. Em ambas destaco algumas ações de associações,

representações empresariais e empresas isoladas, como é o caso da Fersol. No caso do

Poder Legislativo destaco a ação da ABERJ (Associação Brasileira de Comunicação

Empresarial) que possui um trabalho específico de apóio à regulamentação do Lobby,

inserido em suas ações de RSE.

Por fim, faço uma análise, ainda que antecipada, se as ações de RSE, com foco

na prevenção e combate à corrupção, estão promovendo ou podem contribuir para uma

mudança de comportamento na relação entre iniciativa privada e setor público. Essa

análise leva em consideração a posição dos organismos internacionais que consideram a

RSE como uma iniciativa propulsora para sustentabilidade mundial. Isso porque, entre

outros fatores, leva em consideração a potencialidade da RSE em favorecer a “boa”

relação entre empresa e sociedade

1 Segundo Ribeiro “sistemas de controle preventivo” devem ser sistemáticos e devem envolver tanto o Estado como as empresas no processo de combate e prevenção da corrupção. Pg,21

10

CAPÍTULO 1. RESPONSBILIDADE SOCIAL EMPRESARIAL

1.1 Panorama da Responsabilidade Social Empresarial

A Responsabilidade Social Empresarial remonta do início do século XX, quando

as grandes industrias ainda se limitavam ao ato filantrópico, com empresários atuando

de forma assistencialistas por meio de doações ou pela criação de fundações, como foi

o caso da Rockfeller, em 1913 e da Fundação Ford, em 1936. Segundo Costa ( 2005)

dois fatores favoreceram para que a temática da responsabilidade das empresas

começasse a se estabelecer no contexto americano. O primeiro está relacionado aos

efeitos gerados pela Grande Depressão, que fez com que a idéia de que a corporação

deveria responder apenas aos acionistas sofresse ataques de toda a sociedade. O

segundo, está ligado ao grande poder que as empresas tinham de interferir na esfera

política.

11

A partir de 1940, a posição do empresariado europeu, em adotar posições de

responsabilidade em relação aos funcionários e ao bem–estar da sociedade como um

todo ficou mais explícita e a idéia começava a ultrapassar os muros das fábricas.

Mesmo assim, até a década de 50, a “RSE assume dimensão estritamente econômica e

é atendida como a capacidade empresarial de geração de lucros, criação de empregos,

pagamentos de impostos e cumprimento das obrigações legais” (Costa, 2005:70)

As conseqüências da Segunda Grande Guerra Mundial seguidas dos movimentos

culturais, da década de 1960, serviram para reforçar a idéia de solidariedade, para a

qual uma parcela da sociedade americana e européia reclamava um comportamento

social empresarial mais efetivo. No entanto, as incertezas no cenário internacional na

década de 1970 e as crises socioeconômicas na década de 1980 retraíram o avanço da

participação empresarial nas questões sociais. Foi apenas no final da década de 80 e

início dos anos 90, já com a globalização, que as empresas começaram a repensar o seu

papel na sociedade. Nasce, portanto, uma nova perspectiva do empresário em relação à

questão social.

Nesse período cresce a insatisfação com o Estado, os problemas sociais se

intensificam e um grande número de organizações “não–governamentais” surge com a

idéia de “solidariedade social”2. Com todas essas transformações - e mais a “pressão”

de manter-se no mercado competitivo, baseado em padrões internacionais de

sustentabilidade social e ambiental - a idéia de RSE de caráter menos assistencialista e

mais empresarial é fortalecida,.

Assim, a partir de 1990, a RSE torna-se um verdadeiro laboratório de ações sociais

para as empresas, que passam a ter conceitos paradoxais sobre o tema e a utilizá-lo

como “marketing social” para a própria promoção e garantia de lucros. Um dos

primeiros passos para conceituar a RSE, está na observação da Cheibub e Locke (2002)

quando afirmam que a idéia deve ultrapassar o cumprimento da lei, ir “além da lei”.

Mas isso é apenas um começo na tentativa de elaborar um conceito para o fenômeno.

Do início do século XX aos dias atuais são inúmeras as discussões sobre o tema.

No começo elas se limitavam aos empresários e pesquisadores acadêmicos das áreas de

Economia e Administração. Hoje, pela importância que a prática ganhou no mundo 2 Costa, Maria Lice Nunes (2005) “Fazer o bem Compensa?”, pg. 73.

12

contemporâneo, torna-se relevante, também, para os estudos nas Ciências Sociais e,

mais especificamente, na Sociologia.

Em meio aos muitos debates acerca do assunto, ora a definição de

Responsabilidade Social Empresarial (RSE) é compreendida como uma prática

composta por políticas públicas para o benefício da sociedade, ora como apenas mais

uma estratégia de competitividade das empresas.

Para alguns autores, a definição de RSE está baseada na prática “do fazer o bem”.

É uma iniciativa que busca manter o relacionamento da empresa com seus diversos

públicos e de diferentes formas. Segundo Neto e Brennand (2004), para o autor

Dickson, a expressão remete ao marketing solidário inspirado nas idéias de Kotler &

Armstrong. Nas palavras de Dickson, “a Responsabilidade Social Empresarial é um

conjunto de filosofias, políticas, procedimentos e ações de marketing com a intenção

primordial de melhorar o bem estar social”.3 Já autores na linha de Milton Friedman

acreditam não haver responsabilidade social e que as empresas estão interessadas

somente no seu benefício próprio com possibilidades de aumentar o lucro.

As ambigüidades referentes à atuação do empresariado em ações de políticas

sociais se mantêm no campo da discussão. Não se pode negar que de um lado há um

caráter ético e social das empresas que se mostram dispostas a contribuir para a

melhoria nas condições sócio-ambientais de um país, tendo em vista os crescentes

problemas sociais.

Por outro lado, as intenções de estender as ações das empresas às questões

sociais, ambientais e políticas, não podem ser dissociadas de estratégias de

sobrevivência no mercado competitivo. Esse é um desafio imposto pelo mercado, no

qual as empresas passam a enfrentar as dimensões éticas, econômicas, sociais,

ambientais e políticas de maneira diferente, qual seja, articulando-se mais ao Estado e

às comunidades.

Sérgio Góes e Fabíola Rohden (2003) expressaram essa dualidade que faz a

sociedade civil, o Estado e as próprias empresas discutirem sobre o papel da iniciativa

privada dentro do tema da Responsabilidade Social Empresarial.

3 Neto, F.P.M, Brennand, J.M. Empresas Socialmente Sustentáveis: O desafio da Gestão Moderna, pg 03.

13

(...), mesmo levando em conta apenas a dimensão econômica, “empresas” e “sociedades/comunidades” não habitam mundos separados. São exatamente as fortes relações entre elas que tornam tão móveis e delicadas as fronteiras que separam preocupação social e lucro, filantropia e marketing – é sempre difícil eliminar a possibilidade de que, ao dedica-se às primeiras, as empresas também não estejam obtendo os últimos4

Já está comprovado, até mesmo por pesquisas realizadas pelas empresas, que

existe a possibilidade de se ter vantagens competitivas diretas e indiretas quando uma

empresa age de forma socialmente responsável, como por exemplo, a imagem positiva

que ela constrói perante a sociedade e, conseqüentemente, o retorno em credibilidade e

lucro. Uma pesquisa realizada pelo Instituto Ethos e o Jornal Valor Econômico, em

20055, revelou que 54% dos consumidores brasileiros entrevistados julgam as empresas

pela RSE e 24% prestigiam esse tipo de empresa consumindo seus produtos.

Outro ponto de discussão para uma tentativa de justificar a RSE está na questão da

dívida social. Neto e Froes ( 1999) apontam a dívida social como responsabilidade do

governo, parlamentares, empresários e sociedade civil. Os autores reclamam por um

“decidido acordar” dessas instituições, o que inclui as ações sócio-ambientais das

empresas. O raciocínio básico consiste na idéia de que as empresas contribuem para o

aumento das desigualdades e da extinção dos recursos naturais. Por isso, precisam

reverter à sociedade e ao meio ambiente ações positivas que possam, ao menos, atenuar

essas conseqüências.6

Costa (2005) prefere chamar a ação social dos empresários de “solidariedade

social.” A autora entende que, por não existir uma homogeneidade na idéia de

responsabilidade social empresarial, é preciso tentar compreendê-la dentro do contexto

atual das relações sociais que permeiam o Estado, as empresas e a comunidade em

interface com os contextos das mudanças econômicas, políticas e sociais que emergem

em nossa sociedade.

Para Costa, a tradução de RSE, suas experiências possíveis e disponíveis incluem

realidades que ultrapassam a dicotomia entre o bem e o mau. Segundo a autora, nas

4 GOES, Sérgio. ROHDEN, Fabíola. Filantropia empresarial em discussão: números e

concepções a partir do estudo do Prêmio Eco, pg 173

5 Fonte: Instituto Ethos, Programa Tear – Construindo Redes Sustentáveis. 6 Os atores baseiaram-se no artigo “Quanto tempo nos resta”, de arquiteto Jorge Wilhein, publicado em 04/05/199. Na época Wilheim era secretário de Planejamento Urbano do Estado de São Paulo.

14

práticas socialmente responsáveis “encontramos racionalidades híbridas, que contêm a

idéia de reciprocidade e solidariedade e até mesmo a maximização dos interesses

egoístas” (2005:80)

Entre os críticos mais severos da RSE, Milton Friedman, afirmou em Capitalismo

e Liberdade ( 1985) “ que a essência da própria responsabilidade social empresarial

consiste fundamentalmente na maximização de seus objetivos produtivos, dentro dos

ditames da lei. Caso as empresas pretendam ir além estarão sendo irresponsáveis”

( Costa, aput Milton, 2005:80).

Na mesma linha teórica de Friedman encontra-se também o ex-economista da

Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico- OCDE -David

Henderson, que atribui à RSE a redução da prosperidade e prejuízo à economia de

mercado. A preocupação de Herderson está em que o mercado dos países pobres

assuma custos adicionais, exigidos pelos padrões internacionais, o que acabará

limitando ainda mais a concorrência e piorando o desempenho global da economia.

Para Henserson, é incumbência do Estado e das empresas, decidir o que é de interesse

público a fim de prover adequadamente a demanda.

Em relação à RSE no contexto global, Lima ( 2005) argumenta que com a

globalização dos mercados surge uma nova dinâmica que altera o perfil corporativo e

estratégico das empresas. Além das adequações como novos padrões, como eficiência e

qualidade, crescem as exigências por uma reformulação na cultura e na filosofia que

orientam as ações institucionais empresariais.

Em acordo com essa característica do novo mundo, Veloso (2005), embora

considere os conceitos de RSE difusos, percebe o fenômeno como mais um efeito da

globalização na sociedade contemporânea. Para ela, a responsabilidade social

empresarial tenta aproximar a esfera econômica das demais, isto é, uma aproximação

da esfera pública com a esfera política.

No âmbito do debate sobre os riscos políticos da intervenção das empresas no

espaço público, Cheibub e Locke ( 2002), ao analisar os diferentes modelos de RSE,

afirmam que o “principal problema é que seus argumentos assumem que todos os

outros atores sociais ganham com a adoção da responsabilidade social” ( 2002:282)

15

Na dimensão política de “direitos garantidos pela sociedade”, os autores

argumentam que esses bens podem chegar aos cidadãos através da intermediação de

agentes privados, mas compete ao Estado garantir que os bens alcancem a todos. O que

os autores discutem é que, de modo algum, os atores privados podem diminuir a função

do Estado e tampouco, a autonomia dos outros atores sociais, como sindicatos e ONGs.

Por serem portadores de grandes recursos e poder, as empresas assumem maior

responsabilidade do que outros atores, podendo até subjugá-los. Ao mesmo tempo,

completam os autores, as empresas passam a ser vistas como “promotoras do bem-estar

social”, além da possível contribuição para o esvaziamento do espaço público e da

compreensão do bem – estar social como um direito da cidadania.

Mesmo assim, em suas conclusões, Cheibub e Locke ( 2002), admitem que uma

empresa socialmente responsável é aquela que está dentro das regras do jogo

democrático e engajadas em ações públicas, com o objetivo de reforçar a concepção

pública de democracia, especialmente quando visam o fortalecimento da esfera pública

de decisão social e o adensamento sociopolítico da sociedade na qual atua.

Tais considerações, têm levado várias entidades, institutos e corporações a se

preocuparem com a disseminação do reforço a democracia. Isso pode ser visto,

principalmente, no discurso de institutos de responsabilidade social empresarial dos

países latino-americanos, para os quais, a consolidação da democracia ainda pode ser

abalada.

Para Melo Neto e Brennand (2004) apesar de não ser recente, a

responsabilidade social ainda é tarefa difícil e se torna um desafio para quem se

aventura a estudá-la, ou aplicá-la no seu dia-a-dia, seja de forma individual ou através

de ações empresarias.

No caso específico da empresa, a Responsabilidade Social toma forma quando a

empresa destaca-se pelo seu padrão de comportamento social, econômico, cultural,

ambiental, político e ético. Dessa forma, a empresa passa a ser encarada como membro

fundamental da sociedade. Passa a ser observada pelos clientes, parceiros de negócios e

empregados como uma substancial parceira na sustentabilidade da comunidade que

atua. Essa referência ou imagem que a empresa projeta faz parte não somente do seu

16

interesse social, mas também do seu interesse econômico em permanecer no mercado de

forma expansiva.

A participação da empresa como ator social está sujeita à diversas discussões.

As incertezas sobre o seu papel democrático e solidário no atendimento das exigências

requeridas pela globalização aquecem os debates sobre o tema, pairando a dúvida até

onde o interesse pelo social se aproxima do interesse pela sustentação no mercado.

De acordo com o presidente do Instituto Ethos, Oded Grajew7, o que finalmente

parece estar acontecendo é que os empresários estão percebendo que o bem social

significa, a curto ou a longo prazo, não só a simples sobrevivência da sua empresa, mas

a sustentabilidade e a possível melhoria do complexo sistema social-econômico de uma

comunidade. Com a falência do Estado como garantidor dos direitos básicos do cidadão

está sendo suplicado o fortalecimento, ou melhor, a expansão do compromisso social

de diversos atores da sociedade e, principalmente, dos empresários.

Enfim, o que se observa é que, embora o conceito ainda seja ponto para

inúmeras discussões, as ações de RSE são crescentes em todo o mundo. O que é

possível perceber é que em estados mais desenvolvidos as ações são mais direcionadas

para as questões de incentivo empresarial ao trabalho voluntário, como acontece nos

Estados Unidos e proteção ao meio ambiente, um foco importante para os países

europeus. A Espanha, por exemplo, tem um programa nacional liderado pela Fundación

Entorno especificamente para incentivar e coordenar ações ambientais das empresas

naquele país. Já na América Latina, devido as grandes dimensões da desigualdade, as

iniciativas de RSE estão concentradas em ações sociais e ambientais.

Uma característica histórica no que toca à questão da RSE é o foco no público

interno. Foi assim nas primeiras décadas do século XX, quando as empresas passaram a

direcionar seus interesses para o bem-estar de seus funcionários, com destaque para um

manifesto em 1942, de industriais ingleses, no qual afirmavam sobre a responsabilidade

dos dirigentes das indústrias “em manter o equilíbrio justo entre os vários interesses do

público consumidor, dos funcionários e operários e dos acionistas investidores” (Costa:

2005:70). E permanece ainda hoje, com orientação de institutos para que as empresas

atentem primeiramente para ações de RSE internas, pressupondo um modelo de gestão 7 Artigo publicado no site do Ethos, em maio de 2000. “Da filantropia á gestão empresarial”

17

empresarial participativa e de reconhecimento dos empregados, envolvendo, ética,

segurança no trabalho e qualidade de vida.

Quando a RSE atravessa os muros da empresa, as ações são destinadas a atender

uma série de áreas, como a ambiental e àquelas ligadas às carências das comunidades

que não são supridas pelo Estado. Característica principalmente de países latino–

americanos.

1.2 Responsabilidade Social Empresarial na América Latina

Segundo Agüero (2005), foi incorporada na América Latina - pelos líderes de

negócios - uma ação filantrópica, cuja a prática da RSE era percebida apenas como a

possibilidade de se fazer doações, em sua maioria destinadas às escolas técnicas,

fundações, instituições de auxílio aos pobres e até mesmo às igrejas. De acordo com o

autor o que pode ser considerado novo “ é o discurso de responsabilidade social

empresarial , a rajada de iniciativas empreendidas sob esse conceito, incluindo a criação

de organizações por líderes de negócios com o propósito específico de avançá-lo”8 e

adotá-lo como modelo de gestão.

A organização dos líderes de negócios com a intenção de desenvolver práticas

sociais fez surgir um novo associativismo empresarial na América Latina. Esse

movimento ficou visível após a democratização dos países desse continente e mediante

as consecutivas crises políticas e econômicas enfrentadas por essas sociedades. Outro

fator que contribui para a inserção das empresas no tema da RSE é a abertura dos

mercados e suas exigências.

O associativismo empresarial com foco na RSE começa a se expandir na América

Latina no final da década de 80. O México foi pioneiro com a criação, em 1988, do

Cemefi ( Centro Mexicano para a Filantropia). Em 1994, surge a organização “Peru

2021”, com os jovens empresários. Países como Colômbia e Panamá seguem os

exemplos dos vizinhos. O Brasil se destaca no cenário latino de responsabilidade

social com o Grupo Gife ( 1995) e Instituto Ethos (1998) e o Chile cria a Acción

Empresarial e o Fundemas, em El Salvador, em 2000. A Argentina, foi iniciada no

8 Agüero. F . The promotion of Corporate Social Responsibility in Latin America, pg 02

18

setor de responsabilidade social através do Consello de Fundaciones, em 1995 e em

2002, foi criado o Iarse - Instituto Argentino de Responsabilidade Social. 9

Esse tipo de associação, talvez pela grande capacidade de agregar empresários

de setores e portes diferenciados, tem se mostrado como um importante representante

da classe empresarial nos setores de mercado (competitividade) social e político.

Agüero (2005) explica que a adoção das atividades de RSE, em um curto período de

tempo, na América Latina, se deu pela visibilidade que as ações do setor passa a ter

dentro do contexto que engloba: Estado fraco, o impacto social em uma sociedade

desigual, as conseqüências das reformas econômicas, a globalização e os movimentos,

que começam a exigir tal prática como comportamento ético e socialmente responsável

por parte das empresas. Resumindo, isso implica dentro do cenário global e local

“reformas no mercado, competição internacional e crescimento lento”.10

Com a finalidade de entender o surgimento da RSE, na América Latina,

Agüero, ensaia uma estrutura preliminar sustentada por três fatores. O primeiro faz

referência à “mobilização ou pressão social”. Segundo ele, a RSE emerge como uma

forma de resposta a essas pressões, que começam a ocorrer, logo após o período militar,

concomitantemente, com a reforma econômica, os altos índices de desemprego

combinados com a pobreza, a violência e o enfraquecimento do Estado. Essas

adversidades fazem com que a iniciativa privada se torne mais sensível às organizações

civis e aos problemas sociais, com o foco centrado na sustentabilidade dos negócios e

uma resposta antecipada às crises.

O segundo fator baseia-se na “mudança de visão dos líderes de negócios”.

Agüero argumenta que a iniciativa individual de alguns “grandes” empresários permitiu

conceber novas estratégias para os negócios pautados na RSE. A estratégia que antes

era um “jogo de soma zero”, passou a representar a possibilidade de uma melhora

coletiva. Com os negócios fortalecidos foi possível que os empresários começassem a

opinar e intervir em território antes exclusivo do setor público. Mais do que isso, as

corporações vêm se tornando líderes nos debates de organização social.

9 Agüero. F . The promotion of Corporate Social Responsibility in Latin America, pg 01 10 Idem pg. 01

19

O terceiro fator, relata Aguëro, vem do “desenvolvimento das novas teorias e

práticas de gestão”, que realçam um papel diferente de corporação daquele já existente

entre as empresas. Este novo modelo de gestão está relacionado a manter elos com a

comunidade. A inclusão da RSE, na América Latina, partindo dessa nova forma de

gestão pode ser, também, atribuída à influência de normas internacionais sobre o

compromisso social das empresas, principalmente no que se refere à ética e à

competitividade, assim como a qualidade na gerência dos negócios. 11

1.3 Responsabilidade Social Empresarial no Brasil

Há pouco mais de 15 anos, a RSE exercida no Brasil já é considerada modelo

para muitos países do mundo e referência para a América Latina. O empresariado

brasileiro despertou para esse novo modelo de gestão e vem demonstrando uma

significativa capacidade para o desenvolvimento da responsabilidade social na

localidade em que atua.

De acordo com a Pesquisa Social das Empresas realizada pelo IPEA 12, no

período de 1999 a 2002, 59% das empresas do país desenvolveram ações em benefício

da comunidade. São mais de 465 mil empresas atuando na área de responsabilidade

social. O investimento realizado atingiu R$ 4,7 bilhões em 2000 - valor que

corresponde a 0,4% do PIB do país. Os dados da segunda edição desta pesquisa,

iniciada em 2004 e finalizada em 2006, revelaram um crescente engajamento das

empresas do Nordeste e Sudeste. De acordo com o relatório do IPEA a participação das

empresas na área social cresceu 35% no Nordeste, passando de 55% em 1999 para 74%

em 2003. No Sudeste, esse incremento foi mais discreto (6%), passando de 67% para

71% no mesmo período.13

Mas para chegar aos números e resultados de hoje a RSE teve uma trajetória

composta por mudanças no pensamento do empresariado e na forma de articulação com

o Estado e com a sociedade civil, fortalecidas é claro, pelas advertências sociais e pelo

novo modelo econômico. Se, entre as décadas de 1930 e 1970, o associativismo

empresarial focava, prioritariamente, o interesse do setor privado com vistas aos ganhos

11 No Brasil o surgimento da RSE é bastante fiel com a descrição feita por Agüero, da América Latina. 12 www.ipea.br Ação Social das Empresas 1ª edição 13 Idem 2ª edição

20

econômicos, a partir dos anos 80 foram criadas representações empresariais também

voltadas para a questão social.

Ainda que a RSE tenha adquirido impulso no Brasil no final da década de 1980,

foi somente no final dos anos 1990 que sua representatividade se expandiu no meio

empresarial ganhando assim, espaço junto à administração pública e à sociedade civil.

O passo mais significativo dado em direção a uma atuação mais organizada em relação

às questões sociais foi a forma de representação das empresas que buscavam atuar

como atores sociais no cenário de desigualdades no país. Um exemplo significativo é a

formação do Instituto Ethos em 1998, que rapidamente se tornou o maior instituto de

responsabilidade social empresarial da América Latina.

Na década de 90, o Brasil passava pelo início da consolidação da democracia,

mas as desigualdades sociais e as crises econômicas e políticas retardavam o

desenvolvimento do país. Diante desse quadro, os empresários perceberam que não

podiam mais atuar apenas na instância econômica e “incorporaram a questão social”14.

As ações de natureza filantrópica - ocorridas no passado - cederam lugar aos projetos

sociais voltados para o atendimento da população menos favorecida.

O primeiro grupo de empresários a se movimentar mais concretamente a este

respeito foi o PNBE (Pensamento Nacional das Bases Empresarias) - formado por

pequenos e médios empresários dissidentes da Federação das Industrias do Estado de

São Paulo. Essa associação já demonstrava uma nova postura “(...) pautada na luta pela

democracia e por políticas que melhorassem nossas profundas desigualdades

sociais(...)”. Dessa forma constitui-se a idéia de uma certa Responsabilidade Social das

Empresas”.15

O PNBE foi, portanto, o primeiro grupo empresarial concebido como o

“reclamador” dos deveres do Estado, com ênfase no combate à corrupção. Em 1991, a

avaliação da conjuntura no Governo Collor propiciou a organização de uma reunião

que contou com mais de 300 pessoas. Entre elas, empresários, sindicalistas e

representantes da sociedade civil. As principais propostas sugeridas foram: a) a

14 Agüero. F . The promotion of Corporate Social Responsibility in Latin America, pg 02 15 Gomes, Eduardo. Um outro lado da questão social: determinantes e implicações da Responsabilidade Social no Brasil. Pg 03

21

necessidade de evitar a sonegação e b) a exigência da transparência na arrecadação. No

ano seguinte, o PNBE participou do “Movimento Ética na Política”, cujas

manifestações públicas giraram em torno das denúncias contra as diversas formas de

corrupção deflagradas no governo Collor.

Gomes (2004) relata que o PNBE deu início a sua ação junto ao Estado

discutindo questões econômicas, políticas e sociais, sempre na busca de abrir

negociações para uma política anti-inflacionária e melhor redistribuição econômica,

sugerindo várias vezes o pacto social. Nos governos seguintes, de Itamar Franco e

Fernando Henrique Cardoso, o PNBE insistiu com a proposta de pacto social para

combater a inflação. Neste caso foi criado um Fórum permanente da União Nacional,

no qual uma cadeira vazia simbolizava os excluídos do processo econômicos.

Segundo Gomes, com os interesses políticos e econômicos mais atendidos no

governo de Fernando Henrique Cardoso, o PNBE voltou-se para as questões sociais e

ambientais, com a concretização de projetos intervencionistas, focados na educação,

como por exemplo, a criação do projeto “Corporação Empresa/ Escola”16. Da

expansão dos projetos surgiu a necessidade do PNBE abrir um instituto que fosse capaz

de melhor gerir e agregar parceiros para a causa social. Nasce daí, o Instituto de

Desenvolvimento Social do PNBE.

O autor revela ainda que, o PNBE atuou também em outras frentes, tais como:

o combate ao trabalho escravo e infantil e o incentivo à prática da cidadania. Para tanto,

lançou e distribuiu o “manual de guerrilha cívica”, contendo uma lista de endereços de

deputados17.

A partir dessa iniciativa a RSE foi crescente no Brasil com a ação de várias

empresas voltadas principalmente para as questões sociais externas, uma característica

brasileira apoiada, na maioria das vezes, pela formação de uma instituição destinada

especialmente para as questões sociais, como por exemplo, Grupo GIFE, Instituto

ETCO, Instituto Ethos, Akatu, entre tantos outros.

16 Gomes, E. Gomes, Eduardo. Um outro lado da questão social: determinantes e implicações da Responsabilidade Social no Brasil. Pg 10 17 Idem, pg 14

22

O Gife -Grupo de Institutos, Fundações e Empresas surgiu no Brasil em 1989, a

partir de um comitê de filantropia instituído na Câmara Americana do Comércio de

São Paulo. Em 1995, elaborou seu Código de Ética e foi instituído formalmente. O

objetivo do Grupo é contribuir para a promoção do desenvolvimento sustentável do

Brasil, por meio do fortalecimento político – institucional e do apoio à atuação

estratégica de institutos e fundações de origens empresariais. O Gife se fortaleceu com

a união de fundações e institutos, como Fundação Roberto Marinho, Fundação

Odebrecht, o Instituto Alcoa, o Instituto Itaú e outros. Hoje seu universo de associados

destina mais de R$ 700 milhões por ano a iniciativas sociais.18 Assim como o PNBE

essas organizações também sentiram a necessidade de se movimentar a favor do

combate às desigualdades sociais e à corrupção.

Desse momento em diante, uma série de associações de empresas, socialmente

responsáveis, passaram a ser criadas e as já existentes adquiriram maior visibilidade. A

formação do ETCO (Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial), por exemplo, ganhou

destaque ao propor a solução de problemas de ordem econômica, entre eles a sonegação

de impostos.19 Em 1993 é fundada no Brasil uma seção da Transparência Internacional

focada em ações diretas ao combate à corrupção.

Mais tarde a Fundação Abrinq, nascida da Associação da Indústria de

Brinquedos, desenvolveu trabalhos mais fortes contra o trabalho infantil. Foi a partir

dela que Oded Grajew decidiu ampliar o apelo da responsabilidade social e fundou, em

1998, o Instituto Ethos, hoje considerado o maior e mais representativo da América

Latina.

O Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social, uma organização não-

governamental foi criada com a missão de mobilizar, sensibilizar e ajudar as empresas

a gerir seus negócios de forma socialmente responsável, tornando-as parceiras na

construção de uma sociedade sustentável e justa. Seus 1054 associados – empresas de

diferentes setores e portes – têm faturamento anual correspondente a cerca de 30% do

PIB brasileiro e empregam cerca de um milhão de pessoas, tendo como característica

18 Informações adquiridas no site www.gife.org.br 19 www.etco.org.br

23

principal o interesse em estabelecer padrões éticos de relacionamento com funcionários,

clientes, fornecedores, comunidade, acionistas, poder público e com o meio ambiente.20

Todas essas associações mostraram o quanto os empresários brasileiros se

mobilizaram em torno de uma participação cada vez mais crescente na ação social

interferindo, direta ou indiretamente, nas decisões do Estado e da sociedade civil. O

associativismo de empresas que atuam como socialmente responsáveis revela uma

“nova” forma de intervir ou de interagir com o Estado e a sociedade atuando numa

perspectiva mais democrática no país. O quadro de associativismo brasileiro não

desconsidera os interesses econômicos e privados, mas diferentemente do modelo

anterior demonstra maior interesse no bem-estar social.

No entanto, a RSE mesmo tendo várias frentes, bem significativas e

representativas na nossa sociedade, e com ações do mesmo peso, ainda se apresenta de

forma confusa e contraditória no que toca à formulação de um conceito capaz de

responder às demandas desse fenômeno.

Ainda que os conceitos acerca da Responsabilidade Social Empresarial não

sejam, em sua totalidade, precisos e /ou substanciais, eles contribuem para a elucidação

de outros fenômenos. Dentre eles, o associativismo, formado em função das questões

sociais, ambientais e políticas e a relação entre a iniciativa privada e o setor público.

1.4 A relação entre iniciativa privada e o setor público no âmbito da RSE

Já se faz notável os diversos estudos, organizados por empresários, em

associações ao longo da história da América Latina com o intuito de melhorar seus

desempenhos no mercado por meio de uma ação coletiva. Uma das principais

estratégias para alcançar esse objetivo é a articulação com o Estado. No Brasil, essas

associações são vistas por Schneider21 como fracas, no início das suas formações, pela

quantidade de associados e pela influência do Estado. Ao mesmo tempo, estudos

realizados por Boschi e Diniz22 dão conta da capacidade da iniciativa privada em se

adaptar às mudanças, a partir da década de 1990 na reestruturação da representação dos

interesses privados.

20 Informações adquiridas no site www.ethos.org.br 21 Schneider, B.R. Businees Politics and the State im Twentith- Century Latin América. Pg 06 e 07 22 Boschi e Diniz (2004) Empresários, Interesses e Mercado: dilemas do desenvolvimento no Brasil.

24

Essas transformações, principalmente, na reestruturação de grupos de interesses

foram possíveis tanto por mudanças advindas do Estado, por meio de políticas

econômicas23,como pela própria dinâmica do mercado, fortemente marcado pela

abertura da economia externa. Nesse sentido, o processo de associativismo pela adesão

voluntária e da operação de incentivos seletivos se destacam do diferente tipo da

formação de décadas anteriores basicamente provocadas pelo Estado.

Com as privatizações, fusões e a abertura para o capital estrangeiro reconfigurando

toda estrutura produtiva brasileira, a composição das associações dos atores

econômicos se movimentam para atender novas demandas da realidade mundial: a

globalização e a competitividade. Nesse cenário, os empresários não podem mais contar

com a ajuda incondicional do Estado e com o mercado protegido. Pelo contrário, a

concorrência, as incertezas e as instabilidades na dinâmica do mercado são os novos

desafios a serem enfrentados pelo empresariado brasileiro.

De acordo com os dados de Boschi e Diniz, as associações que surgem a partir do

quadro de abertura do mercado possuem padrões de atendimento aos seus associados

mais diversificados, pois “concentram a prestação de serviços voltados para assessorias

nas áreas jurídicas, de comércio exterior, estatísticas e documentação” (2004:80).

Ao mesmo temo, as empresas despertam para um relacionamento com o Estado,

mas voltado para as decisões concentradas no Poder Legislativo. Desse modo, a prática

do Lobby passa a ser adotada como forma de representação dos interesses do

empresariado. Além disso, o intercâmbio no Congresso se intensifica. Nos dois casos

prevalece o interesse econômico do setor privado.

A exemplo da participação dos empresários no Poder Legislativo, os autores nos

mostram que através da COAL (Conselhos de Assuntos Legislativos), no âmbito da

CNI ( Confederação Nacional das Indústrias) foram criados conselhos temáticos, que

formularam propostas nas áreas da política industrial, desenvolvimento da tecnologia,

relações de trabalho, integração internacional, comércio exterior, meio ambiente e

assuntos legislativos. (2004: 85)

23 Com destaque para as privatizações que afetaram diretamente a estrutura produtiva da indústria brasileira

25

É nesse contexto, com o associativismo empresarial assumindo posições de

caráter mais coletivo, que surgem, também,, novas associações focadas não somente

nas demandas econômicas e produtivas, mas também no desenvolvimento social do

país. São as associações que integram em seus padrões de atuação os preceitos

contemplados pela RSE..

Surge, entre os empresários, uma certa preocupação com a situação social,

ambiental e política do país. Isso por vários motivos, entre eles os altos índices de

pobreza, violência, enfraquecimento do Estado e a possível instabilidade na

democracia, que inicia seu processo de consolidação. Podemos destacar, ainda, as

situações levantas por Agüero como motivadoras do associativismo empresarial no

âmbito da RSE no país, que se constituem em três, como já vimos anteriormente:

A) A mobilização ou pressão social - quando os empresários se tornam mais

cobrados e também dispostos a contribuir para soluções dos problemas sociais

enfrentados pela sociedade.

B) A mudança da visão dos líderes de negócio – quando ações sociais isoladas

de empresários contribuem para motivar outros e, mais do que isso, começa a surgir

uma discussão das questões sociais antes exclusivas do setor público.

C) Desenvolvimento de novas teorias e práticas de gestão – quando o

empresariado começa a ver um novo modelo de gestão interdependente com as demais

partes interessadas, ou stakeholders.

O PNBE, como vimos anteriormente, foi um dos pioneiros em associativismo

empresarial formado a partir dos anos 90, focados na economia e, também, nas

questões sociais do Brasil. Assim, como aconteceu com outros empresários que se

associaram a partir das mudanças econômicas e políticas do país, com vistas ao

mercado, o associativismo empresarial - mais focado nas questões sociais e políticas -

também se estabeleceu de forma voluntária. Isto significa que as empresas que se

identificavam com a defesa das causas sociais e com o desenvolvimento social do país

passaram a se associar de forma livre e voluntária às associações que possuem o perfil

da Responsabilidade Social Empresarial. Foi assim que o PNBE e várias outras

associações se ocuparam do exercício social.

26

Nesse sentido, cabe indagar como as associações que estimulam a RSE entre

seus associados têm se relacionado com o Estado. Será que a esse tema tem

possibilitado uma alteração na relação entre iniciativa privada e setor público?

Em estudos sobre o associativismo e a Responsabilidade Social Empresarial

Cappellin, Guiliani, Morel e Pessanha24 relatam que a relação entre setores privado e

público partem tanto da iniciativas das empresas e/ou associações - em interferir ou

contribuir em políticas públicas - como do próprio Estado em solicitar a parceria do

empresariado pela incapacidade governamental de atender todas as demandas da

sociedade.

Para esses autores as representações empresariais fazem, na maioria das vezes, o

papel de mediadoras entre empresas e o Estado. E essas intermediações vão além dos

interesses de classe, demonstrando o quanto suas funções são reconhecidas e

legitimadas pelos atores públicos e privados.

Como forma de melhor identificar as ações das entidades de representação

empresarial os autores adotam três lógicas25: (1) a lógica da influência – relacionada à

capacidade que a associação tem de manter a interlocução entre os setores público e

privado; (2) a lógica da formação de afins – que diz respeito á racionalidade política;

(3) a lógica da implementação eficaz – relativa à racionalidade administrativa. No

entanto, é sobre as considerações da lógica do pertencimento que os atores investem

em ações coletivas das empresas voltadas para as questões sociais.

Segundo os autores, essa lógica permite a ação em grupo e, ao mesmo tempo, a

posição de poder e autonomia das empresas. O que consideram importante para manter

a característica individualista das empresas, o que envolve um posicionamento

diferenciado frente a concorrência, as escolhas empresariais de sucesso e a “ética nos

negócios”.. (2002:261)

24 No artigo “ As organizações empresariais brasileiras e a responsabilidade social”, os pesquisadores Paola Cappelini, Gian Guiliani, Regina Morel e Elina Pessanha analisam a relação entre empresas e sociedade e a atuação das organizações representativas na abordagem da problemática da responsabilidade social empresarial. 25 CAPPELINI, P. GUILIANI,G. MOREL,, R. PESSANHA, E. “ As organizações empresariais brasileiras e a responsabilidade social”p. 260 e 261

27

De qualquer forma o diferencial dessa lógica está na formação da identidade

coletiva estabelecida, também, pela relação entre o ambiente interno e o externo. As

entidades representativas utilizam estratégias para o uso de símbolos e valores com suas

diferentes partes interessadas. Deste modo, a representação coletiva contribui para o

desenvolvimento da empresa, para a satisfação das exigências do mercado e para a

garantia de legitimidade social.

Na perspectiva de orientar seus afiliados em direção à Responsabilidade Social

Empresarial com vistas à legitimidade social, algumas representações empresariais se

constituíram, especificamente, para tal fim. Exemplos como o Instituto Ethos, Akatu,

Gife confirmam essa tendência já que adotam a RSE na dinâmica de suas atividades.

Acrescente-se aí as federações das indústrias, a CNI, as associações e câmaras

comerciais, entre outras. Hoje é comum observar no discurso entidades representativas

a posição de estar a disposição dos associados com o intuito de contribuir para o

desempenho da empresa ou da classe no mercado, e agora, na sociedade como um todo.

A Federação das Indústrias de São Paulo, por exemplo, após aderir a Responsabilidade

Social Empresarial afirma que é objetivo do Cores – Comitê de Responsabilidade

Social da Fiesp “oferecer estratégias e ferramentas que auxiliem os industriais na

formulação e implantação de política de (RSE), levando-se em conta as exigências

legais, compromissos éticos, a preocupação com a promoção da cidadania e do

desenvolvimento sustentável, além da transparência das atividades”.26

De qualquer maneira fica evidenciado que o papel das representações tem sido o

de orientar seus associados para a prática da responsabilidade social empresarial e,

também, o papel de interlocutor na relação entre a iniciativa privado e setor público,

com o setor privado influenciando, significativamente, as questões de política pública

no país.

A Associação Brasileira da Indústria de Brinquedo – Abrinq – por exemplo,

após aderir à RSE, na década de 1990, passou a liderar movimentos em defesa e pelos

direitos da criança e para isso não tem limitado a discussão e a intervenção ou apoio às

políticas públicas nacionais. Algumas das contribuições que a Associação tem prestado

26 site www.fiesp.com.br

28

à sociedade brasileira estão no apoio às ações do Ministério da Saúde como a

“Campanha de vacinação” e na “luta contra a desidratação”,

A entidade através da sua Fundação tem implantado projetos para o bem-estar e

qualidade de vida da criança e do adolescente, baseados no próprio Estatuto da Criança

e do Adolescente, nas considerações da convenção 138 da Organização Internacional do

Trabalho (OIT) e nas recomendações da Unicef. Assim sendo, a ações se tornam

legitimadas pelas instituições nacionais e internacionais, pelo setor público e pela

sociedade. O que habilita a Abrinq a dialogar com legitimidade com o Estado,

intervindo nas implantações de políticas públicas para crianças e adolescente.

Um exemplo mais enfático sobre esse relacionamento com o Estado está na

proposta da Fundação em parceria com a Rede de Monitoramento Amiga da Criança –

formada por 38 organizações - durante as eleições presidenciais de 2006, lançaram no

dia 31 de agosto o Termo de Compromisso Presidente Amigo da Criança, que pretendia

envolver os candidatos à Presidência da República na melhoria dos índices relativos à

situação da criança e do adolescente no Brasil. Os candidatos foram convidados a

assinar um documento que estabelecia metas a serem realizadas em quatro anos,

formuladas com base no documento da ONU "Um Mundo para as Crianças".27 Este

documento da ONU está inserido nas Metas do Milênio, firmados pelo Brasil e mais

188 países no ano de 2000.

Na época todos os candidatos assinaram o termo de compromisso propostas

para o mandato de 2007 -2010, que o Presidente deve seguir. Em um primeiro

momento são propostos as metas e objetivos a serem alcançados e, no segundo, a

elaboração de um Plano de Ação, a ser apresentado até seis meses depois da posse,

estabelecendo como, na sua gestão, o Presidente contribuirá para o alcance dos

objetivos e metas assumidos pelo Estado Brasileiro para 2010 e 2015.

Dentro de compromissos e metas sociais existem questões a serem trabalhadas

pelo Governo como: promoção da saúde, promoção da educação de qualidade e

proteção contra abuso, exploração e violência. Todas elas possuem, no termo, itens

desmembrados de onde e como o Governo pode e deve atuar. Em relação ao

compromisso de gestão, o Governo deve elaborar um Plano de Ação, com aprovação do 27 informações coletadas no site da Abrinq.

29

Conselho Nacional dos Direito da Criança (Conanda) e incluir no Orçamento Federal a

totalidade de recursos para realização dos programas, projetos e ações do Plano de Ação

no Plano Plurianual, nas Leis de Diretrizes Orçamentárias e nas Leis Orçamentárias

Anuais, entre outras ações; e em relação ao monitoramento e avaliação deve manter um

interlocutor da Rede de Monitoramento Amiga da Criança para diálogos constantes com

disponibilização de todos os dados à Rede e ainda produzir o Balanço Social.

Todas as ações do Termo propostas pela Abrinq e pela Rede de Monitoramento

Amiga da Criança foram elaboradas a partir de um relatório apresentado em 2004 pela

Rede, contendo uma série de estudos sobre a situação da criança e do adolescente no

Brasil. Em 2007 o II relatório traz um olhar retrospectivo sobre o que foi feito nos

últimos anos e estabelece recomendações para que o Brasil avance no cumprimento das

metas. O Governo Lula atendeu as principais reivindicações do Termo e periodicamente

a Abrinq e a Rede Amiga da Criança lançam relatórios com as metas que o governo

conseguiu ou não atingir.

Com sede em Minas Gerais, a empresa de telefonia, Telemig Celular, segue as

mesmas premissas da Fundação Abrinq em suas ações de Responsabilidade Social

Empresarial. A Empresa tem mobilizado a formação de Conselhos Tutelares em todo o

Brasil. Com o projeto Pró-conselho Brasil coordenada e articulada com Conselhos

Estaduais, com o Ministério Público e redes de apoio a criação de Conselhos nos

municípios do Brasil que ainda não os constituíram.

Resultados? Em Areia Branca (RN), o Conselho Tutelar, formado com incentivo

da Fundação Telemig, atua principalmente nos casos de violência contra crianças,

prostituição juvenil e drogas. A Prefeitura fornece sede, carro e contribui para a

capacitação e formação dos conselheiros. No ano passado, o trabalho do conselho já

produziu resultados: houve uma redução significativa dos casos de envolvimento de

adolescentes com drogas. Em 2002 foram atendidos 35 casos de adolescentes

envolvidos com entorpecentes no município, em 2003 foram apenas oito.

A atuação da Federação das Indústrias de Minas Gerais – FIEMG, no âmbito da

Responsabilidade Social Empresarial tem sido uma das mais significativas entre as

representações empresariais, como relata Gomes ( 2007) .

30

Entre os casos de atuações de uma representatividade coletiva voltada apenas

para a Responsabilidade Social Empresarial o Instituto Ethos tem várias ações a serem

comentadas.Uma delas foi a pressão que o Ethos em parceria com outras associações

empresariais fez no Congresso pela regulamentação da Lei do Aprendiz e pela inclusão

da educação infantil de 0 a 3 anos no Fundeb, novo fundo nacional de financiamento da

Educação Básica. Assinaram manifestos e patrocinaram atos públicos, como um

“showmício” no Vale do Anhangabaú a favor da legislação que incentiva a contratação

de jovens estudantes pelas empresas. Curiosamente, ambos objetivos foram logrados.

Nesse caso o que ficou evidenciado e confirmado pelo gerente de políticas

públicas do Instituto Ethos, Caio Magri, “é que existe um envolvimento do

empresariado no que se chama ainda sem muita convicção de “lobby social” que tem a

ver com a crescente cobrança da sociedade sobre as graves distorções sociais”.28

Para Magri, há a percepção da sociedade de que o setor privado é “o mais

poderoso” ator político. “Ou seja, da mesma forma que os consumidores cobram

atitudes responsáveis das empresas para com o ambiente ou a legislação trabalhista

estão cobrando também a responsabilidade no uso deste poder.”

Na percepção do gerente de políticas públicas do Instituto Ethos, estes fatores

são responsáveis pelo surgimento de novas formas de organização empresarial, que

questionam a forma antiga de representação. “São organizações com outra agenda,

instituições de empresários com interesse público e não corporativo”, avalia. Para

Fernando Almeida, presidente-executivo do Conselho Empresarial Brasileiro para o

Desenvolvimento Sustentável (CEBDS), esta atuação mais política só é viável através

destas novas organizações. “Não acredito que uma empresa vá cobrar isso ou aquilo

diretamente do governo. Apelos, protestos e possíveis confrontos só são possíveis

através de plataformas, articuladas por demandas maiores”29

Por outro lado, Almeida admite que este diálogo ainda e básico e esporádico.

Para ele, “falta entendimento” entre os setores público e privado. “O público continua

vendo o setor privado como o ‘capitalismo selvagem’ e o setor privado vê o público

28 Entrevista concedida à jornalista Cristina Chararo para a revista Foco, Economia e Negócios, no dia 20/ 08/ 2006. 29 Idem.

31

como lento e burocrático.” A quebra destes preconceitos e o alinhamento entre um e

outro setor, como lembra Almeida, é um processo lento, mas necessário.

É possível perceber que as ações na área de RSE são realizadas tanto pelas

representações coletivas, como em casos individuais e, todas elas estimulam a

legitimidade das empresas frente a sociedade e frente ao Estado quando a questão é o

social. Ainda não é possível avaliar a fundo, mas pelo contexto apresentado a ação

coletiva das empresas com foco na RSE tem sido primordial para reforçar e organizar o

tema dentro das próprias empresas e em relação ao comportamento delas com o Estado.

Na perspectiva de que as representações empresariais, sendo elas exclusivas em

RSE ou que abriram espaço para a RSE, estão sendo importantes para que o tema tenha

destaque na performance empresarial, chego a um ponto importante para o assunto que

é a distribuição do chamado “investimento social privado”. Observa-se nesse cenário

que a preferência para tais investimentos, sendo ou não por indicação de representações

empresariais, se estende a atenção direta à comunidade, com o objetivo de atender as

demandas mais “urgentes” da sociedade.

Investimento social privado no Brasil

Pesquisas indicam que o grande foco das ações de Responsabilidade RSE das

empresas e as estimuladas pelas representações empresariais foram pautadas em

questões sociais na educação, saúde, cultura, esporte e meio ambiente. Prova disso é a

pesquisa realizada pelo Ipea. O “investimento social privado” tem prioridade para ser

aplicado nesse tipo de ações sociais. O estudo do Ipea aponta que, em 2004, cerca de R$

4,7 milhões foram destinados a ações sociais por empresas. O valor equivale a quatro

vezes o orçamento executado pelo Ministério do Meio Ambiente e de dez vezes o valor

empregado pelo Ministério da Cultura.

Das 300 mil empresas que atendem a comunidade o capital privado está sendo

investido da seguinte forma: as ações de assistência e de alimentação são as mais

desenvolvidas por 57% e 39% das empresas, respectivamente ; 43% das empresas de

32

maior porte privilegiam as ações educativas; 63% das empresas atendem às crianças ;

55% das empresas de grande porte e 51% das empresas mineiras privilegiam os jovens

nas suas atividades. 30

Dados do Ipea indicam um expressivo crescimento das ações nas áreas de educação

e saúde. No Nordeste, por exemplo, a atuação na área da educação passou de 13% para

28%, em 2003 e no Sudeste, de 14% para 18% no mesmo período. A saúde no Nordeste

teve investimento de 7%, em 1999, enquanto o Sudeste obteve 13%, em 1998. Os

Estados passaram a configurar em 2003, investimentos entre 21% a 23%

respectivamente.

De acordo com a pesquisa é expressivo o volume de recursos privados que foram

destinados às atividades sociais de fins públicos: cerca de R$ 3,5 bilhões, o que

corresponde a menos de 1% da receita bruta das empresas da região. Os benefícios

fiscais pouco contribuíram para aumentar os recursos aplicados, e o uso dos incentivos

ficou restrito a apenas 8% das empresas.

Com tantos investimentos do setor privado em ações sociais, uma ferramenta

que tem sido bastante estimulada pelas representações empresariais aos seus afiliados é

o Balanço Social. Uma maneira de passar para a sociedade, de forma transparente, todos

os investimentos sociais da empresa.

No entanto, em artigo publicado em 2005, por José Antônio Puppin de Oliveira 31 revela que o Balanço Social de 500 empresas analisadas possuem algumas

debilidades na qualidade das informações. Segundo ele, as informações dadas pelas

empresas nos seus balanços sociais se confundem entre investimentos em projetos

sociais e RSE, que para o autor envolve “muitas outras dimensões de conduta da

empresa, como ética e legal” ( 2005:14)

Outro problema apontado é que algumas empresas apresentam informações

descritivas, sem consolidação e sem divisão temporal. Por exemplo, algumas empresas

colocam apenas o investimento total em ações sociais ao longo do ano, sem explicar a

30 Informações coletadas no site do Ipea. 31 “ Uma avaliação dos Balanços Sociais das 500 maiores” Artigo publica na revista eletrônica da FGV – REA- Eletrônica, em janeiro de 2005. Uma análise sobre os Balanços Sociais das primeiras 500 empresas no ranking da FGV.

33

época que foram feitos. Outras empresas não fazem do Balanço Social uma ferramenta

anual.

Ainda em relação à confiabilidade das informações está a definição de alguns

termos utilizados em balanços sociais, como investimento em ações/projetos sociais ou

indicadores internos. Oliveira exemplifica com dois casos: no primeiro, uma empresa de

saneamento colocou seus projetos de investimento na função fim ( saneamento) como

investimentos em meio ambiente; enquanto em uma outra empresa os investimentos

sociais ultrapassaram seus investimentos totais.

A partir de 2002, isso por ação do Instituto Ethos de conscientização dos

empresários em assumir uma postura transparente nos processos eleitorais, as empresas

começaram a se atentar mais para ações de RSE na questão política, com foco para a

transparência dos negócios e relacionamentos com o poder público, prevenção e

combate à corrupção. Hoje, essas ações ainda são bem menores se comparadas com as

das áreas sociais e ambientais e ainda não configuram como expressivos na área do

investimento social privado, mas já estão na pauta das representações empresariais, das

grandes empresas e em alguns casos já constam também em seus balanços sociais.

O que pretendo esclarecer, no entanto, é como os temas: transparência,

prevenção e combate à corrupção surgiram dentro da RSE e como as representações

empresariais e as empresas de forma individual estão abordando o assunto. E mais, se

esse posicionamento tomado pelas empresas está alterando ou tem possibilidades de

tornar diferente o relacionamento entre iniciativa privada e setor público. Os próximos

capítulos irão tratar, respectivamente, mais especificamente das questões sobre

corrupção e como as iniciativas do setor privado aderem o tema sobre a rubrica de RSE.

34

CAPÍTULO 2 - CORRUPÇÃO

2.1. Tipologia e Conceitos

No final do século XX, com a globalização, a questão da corrupção deixou de

ter uma conotação apenas moral. Organismos internacionais passaram a avaliar o

fenômeno como uma questão de ordem econômica, de organização administrativa e de

desenvolvimento social.

Inserida na agenda internacional pelos impactos que é capaz de causar ao

mercado e ao desenvolvimento sustentável, a corrupção virou foco de atenção de

organismos como a Organização do Comércio e Desenvolvimento Econômico, Banco

Mundial entre outros. Talvez por isso, nas últimas décadas, não faltaram pesquisadores

interessados no tema, tais como Evans, Kaufmann, Johnston, Koetzle, Arkerman entre

tantos outros que escolheram caminhos e teorias diversas na tentativa de explicar tal

fenômeno.

35

A expressão corrupção se origina do latim corruptione e significa a ação ou

efeito de corromper – decomposição, putrefação, depravação, desmoralização e

devassidão. Quanto ao seu conceito, estes são inúmeros e variam de acordo com a

perspectiva de cada estudioso. Apesar dos diversos sentidos que podem ser atribuídos à

palavra corrupção, há, segundo Silva ( 1996), um denominador comum a todos:

(...) ela envolve a interação entre pelo menos dois indivíduos ou grupo de indivíduos que

corrompem ou são corrompidos, e essa relação implica uma transferência de renda que se dá de fora das

regras dos jogos econômicos ou político-legal strito sensu. (1996:3)

Ribeiro (2004) toma algumas definições do fenômeno em seu estudo que

poderiam confirmar a assertiva acima, dentre elas o conceito de corrupção adotado por

Huntington (1968). Para este último autor, a corrupção é caracterizada a partir “do

comportamento de agentes públicos que foge das normas aceitáveis para atingir fins

privados” (2004:22) .

Além das ações dos agentes públicos de violação das normas e captura do público

para benefícios privados, Sandholtz e Koetzle (2000) enriquecem ainda mais o conceito

de corrupção ao considerar a co-participação entre os setor público e a iniciativa

privada. Há ainda que se levar em conta que a tendência a compreender a corrupção

exclusivamente como um fenômeno próprio da administração pública perde espaço na

medida em que se comprova sua existência, também, como uma iniciativa do setor

privado. Para alguns autores, isso ocorre quando o setor privado oferece benefícios de

natureza vária, não necessariamente monetários, ao setor público.

Aqui podemos acrescentar a contribuição de Johnston (2002) sobre o tema, no

que se refere à corrupção existente entre público/privado como uma atividade de tráfico

de influências entre esses dois grupos. De acordo, Sandholtz e Koetzle (2000) com as

colocações acima é possível generalizar o conceito de corrupção como: “desvios de

funções públicas para fins privados”. A mesma apresentada pela Transparência

Internacional.

De acordo com o relatório da Kroll (2003), realizado em parceria com a

Transparência Brasil, a corrupção é definida como “o uso de cargo público para

rendimentos indevidos ou benefício particular, envolvendo sempre um administrador

público e um co-participante privado ( empresa ou indivíduo)”.

36

Dentre as práticas mais comuns de corrupção entre o setor público e o privado

denunciadas pela mídia estão: faturamento de obras, serviços, materiais e transporte

(principalmente no setor da saúde), alimentação (no setor da educação), omissão de

fiscalização em obras, fraudes na transparência de recursos através de convênios,

propina de agências privadas para partidos políticos e financiamento de campanhas

políticas. Os dois últimos, somados ao superfaturamento de ambulâncias (Mensalão,

Valérioduto e Sanguessuga) estão entre os casos de corrupção mais destacados

atualmente na política brasileira envolvendo setor público e iniciativa privada.

Importante relembrar os casos de corrupção ocorridos no governo de Fernando

Henrique Cardoso, cujos golpes cometidos contra o sistema financeiro nacional e a

privatização de empresas públicas produziram resultados nocivos para os cofres

públicos e para a sociedade, em geral. Alguns episódios tornaram-se emblemáticos, tal

como o do ex-diretor do Banco do Brasil, Ricardo Sérgio e Oliveira, que favoreceu

interesses privados e recebeu vantagens econômicas para fraudar licitações durante a

privatização da Telebrás.

Ou ainda o inesquecível Esquema PC. Paulo César Faria, tesoureiro de Fernando

Collor de Mello que usou de sua influência junto ao presidente para vender favores. Em

troca de milhões de dólares, facilitava a vida de empresas no processo de licitações de

obras públicas. Uma verdadeira rede de negociações ilícitas desencadeou o surgimento

de firmas fantasmas para a emissão de notas fiscais frias. Estima-se que nesse esquema

tenha sido movimentado algo em torno de US$350 milhões.

O sistema neo-capitalista acrescido da herança autoritária dos regimes militares

instalados no Brasil contribuiram para o incentivo de práticas corruptas num ciclo

vicioso que vem comprometendo de modo crescente a qualidade da democracia.32 De

acordo com a declaração do presidente de uma das maiores empreiteiras do país,

Cecílio Rego de Almeida, em matéria publicada na Folha de São Paulo, no ano de

1993, “ o custo da corrupção estaria aumentando, já que a percentagem exigida por

funcionários públicos para escolher determinada empresa para execução de um

projeto de obras públicas, pulou de 4% durante o governo do General Geisel ( 1974-

79) para 18% durante o governo Collor”.33

32 Ver Weyland, K. Neoliberalism and Democracy in Latin America: A Mixed Record 33 Ribeiro, A.S. M Corrupção e Controle na Administração Pública, pg 40.

37

Se a participação do setor privado no período militar foi obscura e com indicação

de corrupção, tal vício parece ter sido perpetuado, pelo menos por enquanto, no período

democrático. De Collor até o governo atual de Luís Ignácio Lula da Silva o que se pode

comprovar - pelos jornais - são inúmeras denúncias de corrupção envolvendo

empresários, partidos e políticos, durante e depois do processo eleitoral, comprovando

um ciclo vicioso que facilita a captura do Estado.

Considerando as principais causas da corrupção, como relata Alice Soares ( 2004)

- Estado centralizador, impunidade, fragilidade nas instituições, excesso de

regulamentação e tributos, ausência de transparência e falta de controle nos processos

administrativos e nos financiamentos de campanhas eleitorais - envolvem, em sua

multiplicidade, aspectos socioeconômicos, políticos, culturais e jurídicos. De acordo

com Bruning (1997), esses aspectos, quando negativos, tendem a sistematizar a

corrupção. De fato, as práticas corruptas, no Brasil, têm resistido e persistido ao longo

dos tempos, com ênfase no clientelismo, nepotismo e favoritismo tão enraizados em

nossa cultura política.

Importante ressaltar que as práticas de corrupção não devem ser compreendidas,

exclusivamente, a partir da perspectiva sociológica tradicionalista, segundo a qual os

desvios de comportamento aparecem como fatos isolados inseridos numa lógica

eminentemente moralista.

Por outro lado a corrente funcionalista volta-se para os objetivos almejados,

independentemente dos padrões morais transformados em normas para os contextos

desenvolvidos. Autores dessa linha, incluindo Abueva tendem a ver alguns aspectos da

corrupção tal como o suborno, possíveis vantagens no que tange ao desenvolvimento

econômico. O argumento geral aqui consiste na idéia de que, em determinados países, a

atividade econômica não só encontraria obstáculos na indiferença ou hostilidade dos

políticos, como seria, algumas vezes, asfixiada pela ação da burocracia.

Bayley (1970), também teórico da corrente funcionalista, considera que a

corrupção pode contribuir para a tomada de decisões mais racionais. Em relação ao

comportamento dos funcionários públicos, o autor argumenta que propinas podem

suplementar a renda dos servidores, evitando que o quadro público venha a perder seus

38

melhores funcionários. Além disso, existe outra vantagem: a maior eficiência no

relacionamento entre o burocrata e o cidadão, usuário em potencial do serviço público.

Quanto a essa questão Tilman (1968), da corrente ético-reformista, observa que

em decorrência da amplitude das atividades do Estado, o mesmo oferece baixos

salários. Em conseqüência abre-se um mercado paralelo, com indivíduos corrompendo

as normas e suplantando os interesses privados.

Sobre o caráter econômico da corrupção, Ribeiro destaca o pensamento de Van

Klaveren. Para este “a corrupção, na medida em que se pressupõe uma mentalidade

mercantilista, introjetaria relações de mercado na condução dos negócios, com a

conseqüente noção própria de negócio e moral correspondente”. Klaveren vincula a

corrupção ao fiscalismo e ao mercantilismo, submetendo-a a duas condições, a saber:

Uma forma de organização de estado que delega excessiva autonomia aos seus servidores e um sistema de normas que não impõem aos agentes estatais deveres específicos de integridades na condução dos negócios da administração pública. À medida que tais condições se extinguirem, a corrupção endêmica seria substituída por uma centralização e um conceito dominante de integridade. A parti daí, a corrupção se reduziria a episódios esporádicos, de interesse. (RIBEIRO:2004:31)

Um dos primeiros sociólogos a ver a corrupção dentro dos limites econômicos

foi Simmel, segundo Ribeiro (2004), o autor abordou o tema como “segredos de

negócios”. Isto é, a partir do momento em que o “tráfico dos valores econômicos

passou a se fazer por meio do dinheiro, tornou-se possível, como ocorrera

anteriormente, um alto grau de segredo”. Com base nesse entendimento, se tornaram

relevantes três formas de valor:

(...) sua compressibilidade, que possibilita enriquecer uma pessoa de um momento para o outro, sem que ninguém perceba; seu caráter abstrato, graças ao qual todo tipo de transações, aquisições e transferências de propriedade podem se manter ocultas e irreconhecíveis de uma forma impossível quando os valores eram apropriados sob a forma de objetos extensos e tangíveis; e, finalmente, seu efeito à distância, que permite investimentos em valores remotos e sempre mutáveis e sua completa ocultação dos olhares dos circunstantes. Essas possibilidades de simulação surgem na medida em eu a economia monetária se expande e logo revelam seu perigo na ação econômica que compromete dinheiro estrangeiro ( Ribeiro apud Simmel: 2004:31).

A partir dos anos 1980, assim como foram rediscutidas as visões clássicas do

capitalismo e democracia, os conceitos sobre corrupção também passaram a ser

reavaliados, levando-se em consideração os cenários cultural, econômico, histórico,

jurídico, político e institucional. Há ainda a criação de sistemas governamentais com o

39

objetivo de analisar o efetivo funcionamento das práticas corruptas em cada país. Pode-

se destacar, então, duas visões sobre o tema: a corrente neoliberal, que por sua vez se

divide entre a public choice/rent seeking, economia das organizações e gerencialismo

e, o institucionalismo histórico.

A teoria da escolha pública (public choice) foi uma das primeiras a serem

concebidas ainda na década de 1980 pelos economistas neoclássicos e, durante duas

décadas, teve grande influência sobre a reforma no setor público de vários países. De

acordo com Borges (2000), coalizões políticas conservadoras valeram-se do status

científico dos modelos econômicos da burocracia e de técnicas de gestão do setor

público para implementar sua agenda de reorganização do aparelho estatal, resolver

problemas de ordem fiscal e solucionar a “ crise de caráter” do Estado.

Essa mesma teoria incentivou a privatização do Estado e sugeriu a criação de um

sistema capaz de forçar as agências burocráticas a produzir de maneira eficiente. O

raciocínio era garantir o comprometimento do funcionalismo estatal com programas de

reformas pró-mercado reduzindo seu poder e as oportunidades para a corrupção.

Segundo Kimenyi e Mbaku (1999, p.1), cientistas políticos acreditam que o

indivíduo na arena política procura servir ao interesse público. A ciência econômica, ao

contrário, estuda o comportamento do indivíduo no mercado e assume que o homem

econômico é guiado pelo interesse próprio e procura maximizar sua utilidade. A public

choice dispensa esta dicotomia e argumenta que o indivíduo político e o indivíduo

econômico são uma pessoa única. Assim, a teoria da public choice se propõe a explicar

uma série de fenômenos afetados pela ação de mercados políticos.

Uma delas pode ser considerada a teoria do comportamento rent-seeking inserida

na escola da "public-choice”. Essa tem como tema central de sua investigação teórica o

problema da dissipação de rendas através da competição dos agentes por monopólio ou

proteção legais, sendo as referências básicas Tullock (1967), Krueger (1974), Posner

(1975), Buchanan (1980a) e Tollison (1982). De acordo com essa análise, ao menos na

maior parte das vezes, a ação do Estado na concessão de direitos de propriedade possui

efeitos nocivos do ponto de vista da eficiência econômica.

40

Mueller (2003, p.333) nos diz que "o governo pode, por exemplo, ajudar a criar,

aumentar ou proteger a posição de monopólio de um grupo. Fazendo isto, o governo

aumenta as rendas de monopólio dos grupos favorecidos às custas dos compradores dos

produtos e serviços destes grupos. As rendas de monopólio que o governo pode prover

são um prêmio digno de ser perseguido, e à perseguição destas rendas é dado o nome de

rent-seeking.

Segundo Buchanan (1980a), nós podemos definir rent-seeking como um

comportamento de pessoas procurando maximizar seus retornos através de suas

capacidades e oportunidades em um conjunto de instituições onde os esforços

individuais geram perda social em vez de excedente social.

Para Tollison (1982, p.578), rent-seeking é o gasto de recursos escassos para

capturar transferências artificialmente criadas. Segundo Tanzi (1998) o termo

corrupção vem do verbo latino “rumpere” - romper, que significa a quebra de algo. Este

algo pode ser um código de conduta moral, social ou ainda uma regra administrativa;

para haver quebra de uma regra administrativa, ela deve ser precisa e transparente.

Além disso, é necessário que o funcionário corrupto consiga algum tipo de benefício

reconhecível para si próprio, sua família, seus amigos ou tribo, e que este

benefício seja visto como uma compensação do ato específico de corrupção.

McNutt (1996) define rent-seeking como "custos implícitos ou escondidos que são

atribuídos à criação de escassez artificial promovida, em muitos casos, pelo

provimento, por parte do governo, de direitos de monopólio, e inclui o subseqüente

gasto de recursos reais por candidatos a monopolistas através do suborno e de lobby do

governo".

Estudar a corrupção como um fenômeno de rent-seeking nos permite analisá-la

como um comportamento racional por parte de indivíduos que atuam dentro de um

determinado arranjo institucional. A corrupção é um caso especial de comportamento

rent-seeking no qual, de acordo com Jain (2001, p.78), ou o processo de influência dos

tomadores de decisão não é claro para todos os participantes; ou há pagamentos

indevidos ao agente; ou no qual um grupo beneficia-se das rendas recebidas por outro

41

grupo. Se pelo menos uma destas situações ocorre, a atividade de rent-seeking passa a

ser, também, uma atividade corrupta.

Das definições apresentadas, verificamos que existem pontos em comum à maioria

delas. Assim, temos que o comportamento rent-seeking apresenta, como características

gerais, restrições artificialmente criadas à atividade econômica e a tentativa de capturar

rendas geradas por estas restrições.

A economia das organizações é mais um complemento na teoria da escolha

pública do que propriamente um novo modelo de idéias políticas e econômicas, pois

busca entender sistemas hierárquicos e mercados como estruturas alternativas de

governança, originários da decisão de atores racionais. Mas segundo Williamson

(1985) esses autores não levaram em consideração que a racionalidade do

comportamento dos atores e a existência de assimetrias em mercados e contextos

hierárquicos , abrem caminho para a busca do auto-interesse. Portanto, essa teoria

também não dá conta de estabelecer métodos mais eficazes em combate à corrupção.

O gerencialismo nasce inspirado de várias doutrinas administrativas dos anos 80.

Estas passam a dominar a agenda de reformas em países desenvolvidos. O trabalho do

Estado seria criar condições para seus administradores gerirem, aumentando seu poder

e submetendo-os ao controle de resultados. A eficácia na gestão seria a principal

ferramenta para impedir o descaso com o dinheiro público, com o clientelismo e,

conseqüentemente, com a corrupção. Com essa fórmula, acreditam os autores dessa

linha teórica, estaria posta a solução para os males econômicos e sociais.

O institucionalismo histórico foi desenvolvido com a perspectiva de ser uma

metodologia contrária as análises sobre a vida política e ao funcionalismo, que

dominava a ciência política nas décadas de 1960 e 1970. Os teóricos institucionalistas

buscam, em linhas gerais, explicações mais contundentes sobre a relação entre

instituições e comportamentos individuais, que dêem conta das situações políticas

nacionais e, em particular, da distribuição do poder e dos recursos.

Hall e Taylor (1996) para explicar tais fatores levam em consideração o modo pelo

qual, a organização institucional da comunidade política e a estrutura econômica

42

entram em conflito, de tal maneira que determinados interesses são privilegiados em

detrimentos de outros.

Esses teóricos foram igualmente influenciados pela concepção, própria aos estruturo-funcionalistas, da comunidade política como sistema global composto de partes que interagem. Eles aceitavam esse princípio, mas criticavam a tendência de numerosos estruturo-funcionalistas a considerar as características sociais, psicológicas ou culturais dos indivíduos como os parâmetros responsáveis por uma boa parte do funcionamento do sistema. (Hall e Taylor , 1996: 195)

Geralmente, os teóricos do institucionalismo histórico tendem a definir

instituições como todos os procedimentos, convenções e normas inerentes à estrutura

organizacional da comunidade política ou econômica política. Essa linha teórica

também destaca-se por enfatizar as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e

desenvolvimento das instituições e por formar uma concepção de desenvolvimento

institucional que privilegia as trajetórias, as situações críticas e as conseqüências

imprevistas.

Os mesmos autores (1996) argumentam que na análise de como as instituições

afetam o comportamento dos indivíduos, os institucionalistas utilizam a “perspectiva

calculadora”, na qual o comportamento humano é orientado por um cálculo estratégico,

e a “perspectiva cultural”, que questiona até que ponto o comportamento humano não é

inteiramente estratégico e sofre influências da visão de mundo do próprio indivíduo. As

duas perspectivas são construídas baseadas em como os atores se comportam, o que

fazem as instituições e como elas se mantêm.

Nas “perspectivas calculadores” postula-se que os indivíduos buscam maximizar

seu rendimento com referência a um conjunto de objetivos definidos por uma função de

preferência dada e que, ao fazê-lo, eles adotam um comportamento estratégico. Vale

dizer, que eles examinam todas as escolhas possíveis para, então, selecionar aquelas

que oferecem um benefício máximo. Em geral, os objetivos ou preferências do ator são

definidos de maneira exógena com relação à análise institucional.

Neste caso, as instituições afetariam os comportamentos ao oferecer aos atores

uma certeza quanto ao comportamento presente e vindouro dos outros atores. Essa

formulação exprime bem o papel central reservado à interação estratégica nessas

análises. Mais precisamente, as instituições podem fornecer informações concernentes

ao comportamento dos outros, aos mecanismos de aplicação de acordos, às penalidades

em caso de defecção, etc.

43

Já na “perspectiva cultural”, os autores argumentam que, embora reconhecendo

que o comportamento humano é racional e orientado para fins, enfatiza o fato de que os

indivíduos recorrem, com freqüência, a protocolos estabelecidos ou a modelos de

comportamento já conhecidos para atingir seus objetivos. Ela tende a considerar os

indivíduos como satisficers mais do que como optimizers em busca da maximização da

sua utilidade, e a enfatizar a que ponto a escolha de uma linha de ação depende da

interpretação de uma situação mais do que de um cálculo puramente utilitário.

Nesse ponto de vista, as instituições fornecem modelos morais e cognitivos que

permitem a interpretação e a ação. O indivíduo é concebido como uma entidade

envolvida num mundo de instituições composto de símbolos, de cenários e de

protocolos que fornecem filtros de interpretação, aplicáveis à situação ou a si próprio, a

partir das quais se define uma linha de ação. Não somente as instituições fornecem

informações úteis de um ponto de vista estratégico, como também afetam a identidade,

a imagem de si e as preferências que guiam a ação.

Outro ponto importante na análise do instrumentalismo histórico se concentra na

atenção dada à maneira desigual pela qual o poder é repartido entre os grupos sociais.

Assim, segundo Hall e Taylor “ ao invés de basear seus cenários sobre a liberdade dos

indivíduos de firmar contratos, eles preferem postular um mundo onde as instituições

conferem a certos grupos ou interesses um acesso desproporcional ao processo de

decisão.”

Uma última característica importante desta metodologia vincula-se à concepção

particular do desenvolvimento histórico e, por isso, tende a uma análise de causalidade

social relacionada à trajetória percorrida, path dependent. Logo, rejeita-se as teorias

tradicionais que afirmam que as mesmas forças causam os mesmos resultados em todos

os lugares. Para os teóricos do institucionalismo histórico as forças sofrem influências

dos contextos locais gerando, portanto, resultados diferentes.

Ao explicar como as instituições produzem esses trajetos, o institucionalismo

histórico enfatiza as “capacidades do Estado” e as “políticas herdadas” existentes em

estruturas ulteriores. (Hall e Taylor apud: Weir e Skocpol, 1996).

Em numerosos casos esses teóricos insistem em especial nas conseqüências imprevistas de instituições existentes e das insuficiências que elas produzem, opondo-se assim à imagem que muitos

44

economistas propõem da criação institucional. No mesmo espírito, numerosos teóricos dessa escola tendem a distinguir no fluxo dos eventos históricos períodos de continuidade e “situações críticas”, vale dizer, momentos nos quais mudanças institucionais importantes se produzem, criando desse modo “bifurcações” que conduzem o desenvolvimento por um novo trajeto. O principal problema consiste evidentemente em explicar o que provoca as situações críticas, e em geral os teóricos insistem no impacto das crises econômicas e dos conflitos militares. (Hall e Taylor 1996: 200, 201).

Mesmo afirmando a importância do papel das instituições na vida política, os

teóricos do institucionalismo histórico não coadunam com a idéia de que seriam as

instituições o único fator a influenciar a vida política. “De modo geral, apresentam um

mundo mais complexo que o universo de preferências e instituições com freqüência

postulado pelos teóricos da escola racional”, argumentam Hall e Taylor. Em particular,

os teóricos dessa linha mostram-se mais atentos às relações entre instituições e as

idéias.

Peter Evans (1993) entende que as instituições sofrem impactos dos legados da

cultura, da política e da economia de uma dada sociedade, mas não vê esse fato como

determinístico. Por isso, identifica na tradição histórica de um país as diferenças

contextuais para buscar as regularidades fundamentais das instituições e os resultados

diferentes produzidos para cada uma delas.

Na visão do institucionalismo histórico e Path Dependence ( Peter Evans 1993,

1996, 1998 e 1999) a prática da corrupção está enraizada nas instituições e nos valores

da cultura política brasileira, podendo ser localizada na máfia e nas redes de corrupção,

que geralmente, envolvem os três Poderes e mais os partidos políticos, prefeituras,

funcionários e agentes privados, tanto na corrupção administrativa quanto na captura do

Estado.

O institucionalismo histórico também entende que a organização institucional

do Estado tem forte atuação na estrutura de comportamento coletivo. Nesse contexto,

analisando a relação entre Estado e Sociedade, a atuação do primeiro pode influenciar

na linha de ação do segundo. Entende-se com isso que a insatisfação da sociedade com

as atitudes tomadas pelo Estado pode gerar um novo movimento, e até mesmo uma

nova trajetória, das instituições. Em relação à corrupção entende-se que a sociedade, a

partir do momento em que cria movimentos e ações para combater ações corruptas, de

forma legal e dentro dos protocolos e convenções determinadas pelas instituições,

começa a sinalizar para um novo caminho a ser percorrido tanto para a própria

sociedade como para o Estado.

45

Com base no contexto institucionalista, o combate à corrupção não emerge de

um movimento de cima de para baixo, mas de uma ação de mão dupla: de um lado a

sociedade, com a participação coletiva ou cívica, promovendo ações de cunho

investigativo. De outro lado, o Estado com iniciativas para a criação de instituições e

normas capazes de corresponder às demandas da sociedade.

2.2. Estados Predatórios e Intermediários

Freqüentemente as transformações econômicas, sejam elas internas ou

globalizadas, levam a uma discussão sobre o papel do Estado. Na doutrina neoliberal, o

estado é considerado como o principal responsável pelas mazelas sociais, pelo

desempenho no desenvolvimento econômico e pelas capturas por políticos e burocratas.

Na década de 1980, sob o advento do neoliberalismo, surgem as idéias de reforma

do Estado e combate ao rent seeking. As orientações desse sistema, advindas

principalmente do Consenso de Washignton, buscavam reduzir ao máximo o controle

burocrático do Estado substituindo-o por mecanismos de mercado de modo a

possibilitar que a captura do Estado fosse, senão eliminada, ao menos minimizada.

Com a abertura na economia de mercado surge a preocupação das agências

internacionais com o custo econômico da corrupção e as primeiras iniciativas contra as

ações “desviantes” do Estado e do mundo das corporações (as empresas). Agências

multinacionais como o FMI e o Banco Mundial estabelecem condicionantes para que

países com alto índice de rent seeking, com destaque para os classificados como

Terceiro Mundo, possam reduzir seus gastos públicos e estabelecer mecanismos para

estruturação do Estado, com agendas voltadas para as reformas econômicas e políticas.

Dentro do contexto neoliberal, com interferência de agências multinacionais na

indicação de formas de economia e política para cada país, pesquisadores de várias

partes do mundo iniciam estudos sobre as formas de capitalismo, de Estados e suas

estruturas.

Em análises comparativas realizadas por Peter Evans (1989), ficou determinada a

existência de diferentes tipos de Estados, que de acordo com a sua estrutura contribui

de forma mais ou menos intensiva para as transformações econômicas e sociais. Nos

casos das comparações entre países do Terceiro Mundo, Evans detecta três tipos de

46

Estado. O primeiro deles, (1) predatório, também conhecido como “voraz”, extrai

grandes quantidades de recursos dos cofres públicos, o que inviabiliza as

transformações econômicas e sociais reforçando o controle do aparelho do estado. O

segundo (2) em desenvolvimento, compreende um Estado capaz de nutrir por muito

tempo perspectivas do setor privado, com incremento nos investimentos, e decrescer o

riscos que envolvem tais investimentos, no entanto não está livre de rent seeking. Por

último, o estado (3) intermediário, situado entre o Estado predatório e o Estado em

desenvolvimento. Este estado se configura quando as instituições tradicionais e/ou

patriarcais se utilizam, usualmente, de bens públicos como privados.

Para Evans, o Brasil se enquadraria neste último estado. O cenário apresentado

envolve duas situações no Brasil. A primeira relacionada à atividade

desenvolvimentista, principalmente nos anos 50, com o BNDES em busca da

modernização. A segunda percebe os políticos e burocratas incapazes de se desligaram

dos vícios de mediadores de interesses, de solucionar a captura do Estado e de

proporcionar mudanças estruturais na agenda política para resolução dos problemas

sociais. Em conseqüência disso, até mesmo as iniciativas desenvolvimentistas eram

absorvidas pelas normas clientelistas, que prevaleciam e ainda prevalecem dentro do

Estado e na sua relação com as empresas. Sobre as relações predatórias Boschi (1999)

argumenta:

“Relações verticais, assimétricas e hierárquicas dariam lugar à instauração de práticas autoritárias e de relações sociais predatórias, por sua vez impeditivas da geração de políticas conducentes ao desenvolvimento. Sem o capital social, tenderiam a vigorar relações clientelistas fundadas em relações assimétricas, hierárquicas e verticais, com a conseqüente utilização de bens públicos como moeda de troca para se auferirem benefícios privados. (...) como tendência geral, relações clientelistas e predatórias tendem a instaurar-se onde se encontram condições propícias para tal, isto é, em relações ou contextos assimétricos em que os atores envolvidos julgam que, havendo relação de interdependência, a troca de suporte político por algum bem público é racional” ( Boschi : 1999: 657).

Sobre as tradições e perspectivas históricas de Estados e mercados, Evans (1989)

compreende que as instituições sofrem impactos dos legados econômicos e políticos,

mas não vê esse fato como algo determinístico. Para ele, o Estado deve adotar uma

estrutura que seja eficiente aos grupos empresariais e não, necessariamente, precisa

estar à margem das perspectivas de mercado. Prova disso é que da boa governança

surgem, para Evans, Estados bem desenvolvidos e, conseqüentemente, economias mais

prósperas.

47

No Brasil, as imposições do modelo neoliberal que envolveram reforma política

e econômica, com destaque maior para as ações do Poder Legislativo e as privatizações,

alteraram muito pouco ou quase nada esse comportamento “predatório”. A década de

1990 foi marcada por escândalos de corrupção, impeachment do presidente Fernando

Collor de Mello, estagnação econômica e social, fatores que pendiam a balança mais

para o lado do Estado predatório do que para o lado do Estado em desenvolvimento.

Nas décadas de 1980 e 1990, alguns dados revelaram traços de um país, cujas

características se aproximavam de um Estado Intermediário. Nessas duas décadas, o

Brasil viveu uma grande contradição. De um lado, as conquistas sociais e políticas -

que ampliaram os direitos da cidadania -, de outro, o modelo econômico neoliberal

implantado pelos governos de Collor e de Fernando Henrique Cardoso.

No âmbito institucional-legal, com a Constituição de 1988, foram reconhecidas a

universalidade dos direitos sociais e a responsabilidade do Estado como provedor

desses direitos, enquanto, do ponto de vista macroeconômico, os gastos e investimentos

necessários nas políticas sociais fracassaram no atendimento às demandas da sociedade.

A despeito do crescimento econômico, os níveis de desemprego no país

aumentaram significativamente., tal como apresenta a série histórica (1985-1999)

elaborada por Santos e Silveira (2001). No período considerado, a região metropolitana

de São Paulo passou de 12,2% para 19,9% o número de desempregados. Já os estados

do Nordeste, como Recife e Bahia, chegaram a atingir, em 1999, índices de 21,4% a

24,5% de desempregados, respectivamente.

De acordo com Hasenbalg (2003) a proporção de pobres em 1983 atingiu o pico

com 51,1% e se estabilizou em 34,1%, a partir de 1995. Do ponto de vista das agências

multinacionais, este cenário contribui para o desequilíbrio sócio-econômico e o

aumento das práticas de corrupção. Duas das razões pelas quais, o Instituto Banco

Mundial desenvolveu um banco de dados, de conhecimento e aprendizagem sobre

governabilidade e combate à corrupção34.

34 No Brasil, a maioria dos empréstimos para assistência técnica e investimento são dirigidos ao fortalecimento da governabilidade e da responsabilidade pública.Informações colhidas no site do Banco Mundial . www.obancomundial.org

48

Iniciativas de vários segmentos da sociedade civil, como ONGs e outros

movimentos, embora ainda tímidas começam a pressionar o Estado para que haja

accountability, transparência e eficiência no gerenciamento de finanças públicas. A

Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais – Abong, por exemplo,

desde de 1991 tem se posicionado entre outras questões, na defesa da ética política e na

consolidação da democracia.

Em 1999, a Abong liderou o movimento de “Monitoramento de recursos

públicos”. Entre as ações está a solicitação de abertura de inquérito civil e outras ações

públicas cabíveis junto à Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão da Procuradoria

Geral da República, no sentido de garantir que os recursos obtidos com o empréstimo

concedido pelo Banco Mundial fossem destinados ao combate à pobreza.

No mesmo ano, apoiou o Projeto de Lei de Iniciativo Popular contra a Corrupção

Eleitoral, organizado pela Comissão Brasileira de Justiça e Paz e encaminhado ao

Congresso Nacional. O projeto resultou na Lei Eleitoral que regeu as eleições

municipais, coibindo energicamente a compra de votos e o abuso do poder econômico e

político, entre outros crimes.

Passam a existir, então, dois movimentos: os das agências multinacionais que

fomentam o desenvolvimento econômico e a democracia, com vistas ao combate à

corrupção, e o movimento da sociedade civil que começa a se organizar para o mesmo

fim. Embora por um período curto tenham agido paralelamente, os dois movimentos

acabaram se unindo. Hoje, é possível ver ações conjuntas entre as agências

multinacionais, como a Transparência Internacional e Transparência Brasil, a sociedade

civil com ONGs e o setor privado.

De acordo com Aline Soares (2004), o ativismo internacional é o que mais

contribui para a mobilização sobre os temas: boa governança, combate à corrupção,

defesa da democracia, sustentabilidade ambiental, apoiando e organizando ONGs que

agem local ou transnacionalmente. Essa preocupação com a reestruturação da

governança é denominada por Keohane (1998) como “soft power”,uma característica

de poder dos atores não-estatais baseada na persuasão da informação ou na força da

comunicação. Esses grupos representam a expressão da cidadania e são capazes de

49

levantar novos temas para a agenda pública, influenciar preferências e provocar pressão

para modificar práticas do Estado.

Também no setor privado, mesmo sendo um dos mais envolvidos na questão da

não transparência na relação com o Estado, tem emergido representações e iniciativas

que tomam para si a responsabilidade da orientação e prática no combate à corrupção e

consolidação da democracia. Atualmente, as empresas têm se associado às instituições

de RSE que também zelam por ações anticorrupção, consolidação da democracia e não

captura do Estado, através do tema da Responsabilidade Social Empresarial, conforme

apresentado no capítulo anterior.

Vale ressaltar aqui a iniciativa a Associação Comercial de Minas Gerais, que há

dois anos discute internamente, através de seus conselhos e com os empresários

associados a questão da ética nos negócios, da corrupção e do relacionamento “limpo”

com o Estado. Neste ano a Associação decidiu tornar as discussões públicas. A primeira

atitude foi realizar o “Movimento Mineiro pela Ética”, em sinal de protesto contra a

corrupção. O lançamento do movimento contou com a presença de mais de 150

empresários associados, lideranças políticas e sindicais.

Segundo o assessor de comunicação da ACMinas, Antônio Rubens Ribeiro o

objetivo da Associação é debater o tema com empresários e a sociedade civil, como

forma de criar instrumentos capazes de pressionar o Estado para uma tomada decisão

contra a corrupção. 35 Constam na pauta dos próximos encontros do “Movimento

Mineiro pela ética”, um debate com o deputado federal, Paulo Renato Souza ( PSDB),

que tem projeto para criar o “Tribunal contra crimes ao patrimônio público” e,

aprofundamento e esclarecimento sobre a regulamentação do lobby, projeto do Senador

Marco Maciel (PFE –PE).

Os mecanismos de prevenção e combate à corrupção, adotados pelos

organismos internacionais e nacionais, assim como pelas representações empresariais

têm sido fundamentais na tentativa de coibir ações predatórias ao Estado e de garantir

um relacionamento “limpo” e legal entre iniciativa privada e setor público.

2. 3 Accountability

35 Entrevista concedida no dia 11/08/07.

50

Accountability é entendida como a capacidade de prestar contas e de assumir a

responsabilidade sobre o uso de recursos. Nela são previstos mecanismos de punição

para todos os delitos ilícitos.

Aline Soares (2004) recorre Peruzzoti e Smulovitz para caracterizar três tipos de

acconuntabilty encontradas nos Estados modernos democráticos. São eles:

accountability política, administrativa e social. No entanto, o que se tem observado é

que corporações empresariais, principalmente aquelas que atuam na área de

responsabilidade social também estão se utilizando dos mecanismos da accountability

em seus modelos de gestão, tanto para o controle interno, quanto para o controle nas

relações entre Estado e sociedade civil.

Para o que se propõe, esta dissertação é imprescindível estudar tanto a

accountalibity referente ao Estado quanto aquela relacionada às empresas. Até porque

a corrupção - foco deste trabalho - permeia os dois setores e a accountability seria um

dos mecanismos para inibir e combater essas práticas predatórias.

A Accountability política está ligada ao exercício dos direitos políticos, como as

eleições, também conhecida por accountability vertical. Esta pelo mero feito é

necessária em uma democracia, por estabelecer eleições limpas, o direito de escolher

representantes, assim como deixar de apoiá-los em casos de suspeitas da não

transparência de suas ações.

A Accountability administrativa é utilizada como forma de controle do

Estado perante às informações e ao poder dos burocratas. Esse é mais um mecanismo

interno do Estado. O`Donnell (2001) a classifica como accountability horizontal e a

entende como interação entre agências estatais (executivo, legislativo e judiciário) na

qual uma pode agir sobre a outra em casos de processos ilegais. Mas é a chamada

“accountability horizontal designada”, que O´Donnell considera ser a que mais se

aproxima da eficiência na prestação de contas e da supervisão das práticas do Estado.

Isso porque esse tipo de accountability cria mecanismos como (ombudesman,

auditorias, controladores, conselhos e funções similares) legalmente encarregadas de

supervisionar, prevenir, delatar e promover sanção de ações ilegais das agências do

Estado. Esses mecanismos, segundo o autor, servem principalmente para prever riscos

específicos como transgressões e corrupção.

51

Já a Accountability social, definida por Perruzotty e Smulovitz, volta-se

especialmente, para a relação entre atores sociais e políticos:

“La accountability societal es un mecanismo no electoral, pero vertical, de control de autoridades políticas que descansa en las acciones de un múltiple conjunto de asociaciones de ciudadanos y de movimientos y sobre los medios, acción que tiene como objetivo el exponer los errores gubernamentales, trayendo nuevas cuestiones a la agenda pública, o de activar el funcionamiento de agencias horizontales. Emplea herramientas institucionales y no institucionales. La activación de demandas legales o reclamos ante agencias de control es un ejemplo de recursos institucionales; las movilizaciones sociales y exposés ilustran algo de los no institucionales, [cuya efectividad] se basa en sanciones simbólicas” (O´Donell,apud Perruzotty e Smulovitz, 2001:20)

Esta foi uma forma encontrada pelos autores de não limitar a accountability

vertical apenas aos processos eleitorais. Para eles, existem numerosas ações individuais

e coletivas que ocorrem na sociedade a qualquer momento entre as eleições. Os atores

sociais podem agir de diferentes formas através de denúncias de irregularidades

cometidas por funcionário públicos, ativando desse modo organizações sociais e a

imprensa para o monitoramento, a prestação de contas e a reparação de danos causados

pelo Estado através de atitudes ilícitas. Na accountability social, diferentes das outras

não existem meios para aplicar as sanções, os atores fazem o papel de “vigilantes

sociais”, mas são capazes de acionar agências que têm a competência legal de punir.

Para O´Donnell, o ideal de uma democracia é que nela estejam associados os dois

tipos de accountability, a horizontal, com mecanismo interno no Estado, e a vertical,

com a atuação de exercícios eleitorais e de atores sociais fiscalizando e cobrando a

transparência e a boa governança. Algo que para o autor ainda precisa ser melhor

trabalhado nos países da América Latina, onde de acordo com a sua visão, a

accountability vertical eleitoral ainda funciona de forma deficiente. Segundo

O´Donnell, a interação entre os dois tipos de accountability representa:

Por un lado, una sociedad alerta y razonablemente bien organizada, y medios que no se inhiben de señalar casos de transgresión y corrupción, proporcionan información crucial, apoyos, e incentivos políticos para las dificultosas batallas que las agencias de accountability horizontal pueden tener que emprender contra poderosos transgresores o corruptos. Por otro lado, la disponibilidad percibida de este tipo de agencia horizontal para emprender esas batallas, puede alentar el emprendimiento de acciones de accountability societal vertical. Estos efectos, respectivamente de estimulación de accountability horizontal y de inducción de accountability societal vertical, son extremadamente importantes para entender la dinámica de la política democrática, especialmente en países donde, como ya comenté, la accountability vertical electoral funciona de manera bastante deficiente. Además, las acciones de accountability societal –particularmente si son vigorosas, sostenidas, y obtienen una extensa atención pública– pueden enviar fuertes señales a los políticos que desean ser electos o reelectos. ” (O´Donell, 2001:23)

52

Segundo Soares (2004), a popularização do conceito de accountability se deve

a ONG Social Accountability International ( SAI), que em 1997, estruturou a norma

internacional SA8000 para a certificação de organização em responsabilidade social.

No entanto, essa norma está mais ligada a afazeres empresariais voltados para

indicativos da ONU e OIT, como proibição do trabalho infantil e trabalho forçado,

segurança no trabalho, remuneração e liberdade associativa, do que com as práticas

efetivas que prescrevem a accountability, que são ética na relação com Estado e

sociedade civil, inclusão imparcial nos processos de contabilidade, transparência nas

informações, auditoria entre outras ações.

Dois anos depois uma outra certificação, a AccountAbility 1000 ( AA1000)

passou a ser a mais utilizada para difundir a accountability entre as empresas com

práticas na área de responsabilidade social. A AA1000 é um padrão de processo para a

gestão da contabilidade, auditoria e relato da responsabilidade corporativa. Seu

principal diferencial está na inclusão das partes interessadas em todos os seus passos,

dando credibilidade à responsabilidade corporativa da organização que o adota.

Lançada em novembro de 1999, pelo Institute of Social and Ethical Accountability

– ISEA, a norma AA1000 tem o desafio de ser o primeiro padrão internacional de

gestão de responsabilidade corporativa. A versão preliminar da Estrutura AA1000 foi

testada em projetos piloto em várias organizações que realizaram uma auditoria social e

ética em seu planejamento e gestão estratégica.

Entre as organizações que utilizam e apóiam este padrão estão multinacionais

como a Shell International (UK), Novo Nordisk (Dinamarca) ou British American

Tobacco (BAT). The Body Shop Plc e Co-operative Bank (ambos de UK) foram os

primeiros a publicar relatórios sociais integralmente baseados na aplicação do padrão

AA1000.

A organização (empresarial, não-lucrativa ou governamental) que adota a AA1000

deve seguir um processo contínuo de ciclos de atividades, que têm como principais

passos a definição ou redefinição de valores, desenvolvimento de metas de performance

ética e social e avaliação e comunicação do desempenho em relação às metas

desenvolvidas.

53

No processo AA1000, o envolvimento dos stakeholders, ou partes interessadas nas

atividades da organização, é crucial. Isto quer dizer que a organização deve utilizar sua

liderança para possibilitar e ampliar seu diálogo com funcionários, clientes,

fornecedores, comunidades, governo, representantes do meio ambiente, acionistas,

entre outros em prol da transparência.

Esse é o processo de sistematização do envolvimento de stakeholders que legitima

a empresa como sendo socialmente responsável, tornando as informações, levadas a

público pela organização, mais confiáveis.36

A AA1000 tem tomado tamanha proporção que não só empresas de pequeno ,

médio e grande portes e organizações sem fins lucrativos estão adotando a norma,

como também organizações públicas, que pela ineficiência de alguns mecanismo de

accountability horizontal estão preferindo trabalhar com mecanismo empresariais de

transparência e combate à corrupção.

Arato ( 2002) levanta duas questões óbvias, porém necessárias, para a eficiência

da accountability. “Não basta decretar normas para que sejam institucionalizadas: elas

precisam ser cumpridas. E segundo, os modelos não podem garantir que atores sociais

vão se organizar e participar da discussão pública com envolvimento político”.

(2002: 98).

Essas questões se enquadram tanto para o Estado quanto para as empresas de

responsabilidade social. Primeiro porque a accountability deve ser levada à sério pelo

Estado e pelas empresas, principalmente aquelas que se certificam. Os mecanismos

criados devem ser eficientes. Isso é, não basta detectar funcionários públicos corruptos

e permitir que o clientelismo ou o nepotismo sejam ferramentas para a não punição. Ou

dentro de uma empresa utilizar maneiras para se beneficiar de recursos públicos e

burlar os pagamentos de impostos, quando se é certificado pela AA1000 e se tem um

código de ética que recrimina essas ações.

36 www.accountability.org.uk

54

Um dos maiores problemas que o Brasil enfrenta é a forma pela qual o público e

privado se relacionam na história do país, criando dificuldades para o desenvolvimento

das formas políticas, sociais e administrativas de accountability, afirma Soares (2004)

O segundo, é que pela distância social, intelectual e econômica que separam

representados dos representantes, não se pode esperar que atores sociais, por si só,

tomem a consciência das ações de uma comunidade cívica e partam para atitudes de

cobrar efetivamente e legalmente de seus representantes, mesmo sendo a accountability

o mecanismo que mais aproxima os dois pólos, como argumenta Arato. Para o

pesquisador, esses atores, no estágio que se encontram, precisam ser orientados e

capacitados para tal fim.

Essas mobilizações a favor da conscientização e organização de atores sociais já

estão sendo realizadas no Brasil por diversas entidades representativas e ONGs, como é

o caso da Abong, Transparência Brasil, Fiemg, Fiesp e outras entidades não

governamentais que se tornaram multiplicadoras, tanto para o setor empresarial como

para a sociedade civil. Nesse segundo momento, ocorre - ainda que de forma incipiente

- a inclusão de empresas de responsabilidade social na formação da consciência cívica,

começando com atividades internas junto aos seus funcionários ampliadas à

comunidade na qual estão inseridas.

2. 4 Transparência

A definição de transparência usada pelos organismos internacionais foca em

garantir ao público acesso às informações. A Organização Mundial do Comércio

(2002), que assegura a transparência nos tratados internacionais estabelece três

requisitos: (1) ter informações relevantes referentes às leis, regulamentações e outras

políticas viáveis; (2) notificar as partes interessadas; (3) assegurar que as leis e

regulamentações serão administradas de forma uniforme, imparcial e responsável.

A Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE (2006)

descreve um ambiente empresarial transparente, no qual o agente econômico possui

informações essenciais sobre a empresa na qual trabalha com a maior facilidade

possível. A empresa deve manter também comunicação clara com governo e partes

interessadas.

55

Beller e Kaufmann (2005:04), definem transparência como um “aumento do fluxo

de oportunidade e confiança na informação econômica, social e política, onde todos os

stakeholders têm acesso”. Para os autores, a transparência está associada aos

indicadores sócio-econômicos e de desenvolvimento humano, bem como o aumento da

competitividade e baixa corrupção. Segundo seus estudos, muitos progressos podem ser

alcançados sem necessitar de grandes quantidades de recursos, desde que as reformas

priorizadas sejam substanciais.

Dessa forma, a transparência pode ser a “salvadora” dos recursos públicos, pois

freqüentemente serve como mais uma ferramenta de baixo custo e alto grau de

eficiência na governança. Com foco na transparência econômica Islam (2003), baseia a

transparência no indicador da oportunidade, isto é, na facilidade de viabilizar dados

econômicos com clareza e para todas as partes interessadas.

A partir de todas essas definições - não por menos - Florini (1999) aproxima

transparência de accountability, já que para ele a primeira visa informar a performance

da segunda. Outro ponto relevante é que, a transparência possibilita a abertura para que

outras instituições, stakeholders e cidadãos possam monitorar e avaliar as ações tanto

do governo quanto de uma corporação privada.

Corrupção e falta de transparência são tratados como duas faces da mesma moeda.

Mauro (2004) argumenta que existe um “bad equilibrium”que se caracteriza com a

corrupção impregnada e o baixos investimento e crescimento. Segundo ele, este

modelo, principalmente em governos de democracias novas, aponta para um esforço em

aperfeiçoar a transparência e, conseqüentemente, aumentar a disseminação da

informação para o controle da corrupção e o fomento do crescimento econômico. Por

outro lado, esse esforço é incentivado por agências multinacionais, o que chama de

“intervenção externa”, que ajudam a quebrar o círculo vicioso que os Estado

predatórios ou intermediários se encontram.

Só recentemente estudiosos passaram a usar o indicador “transparência” em

pesquisas sobre a prevenção de crises financeiras e de políticas monetárias. Observou-

se que a falta de fluxo da informação e pobreza na transparência, combinadas com uma

crise financeira institucional, pode acarretar instabilidade nos investimentos e

vulnerabilidade das instituições.

56

Baseado em uma pesquisa em 56 países (1977-1997), o estudo de Kaufmann

(2001) apresentou um aumento na transparência na política monetária e fiscal. Além

disso, dados da macroeconomia decresceram a probabilidade da liberalização financeira

e, conseqüentemente, de uma crise mais aguda. A ausência da transparência dos

governos, principalmente nas decisões de políticas de mercado induz agentes privados a

reverem suas perspectivas e aumentam o risco de investimento no país.

De outro lado, o fluxo da informação melhora a qualidade na relação entre

governo e sociedade. É o que revela uma pesquisa realizada por Islam (2003), quando

analisa 169 países e verifica que quando um país melhora as informações econômicas

em termos de quantidade e qualidade também amplia os números no indicador

governança, isto inclui eficácia no controle da corrupção, accountability, leis, eficiência

burocrática e redução dos riscos em investimentos.

De acordo a OCDE (2003), países com maior transparência em ambientes

políticos tendem a exercer uma performance melhor no mercado de investimentos

internacionais. Um estudo realizado por Gelos e Wei ( 2002) examina o impacto da

transparência no período de 1996 a 2000. A pesquisa distingue transparência no

governo e nas empresas. Para governos, considerou-se a viabilidade de dados da

macroeconomia e a transparência na condução dessas políticas. Para empresas, foi

levado em conta a viabilidade financeira e a transparência das informações sobre as

atividades. O mesmo estudo evidenciou, também, que fundos internacionais investem,

sistematicamente, menos em países e/ou empresas com menos transparência.

O Prêmio Nobel em economia de 2001, foi conferido a Georg Arellof, Michael

Spence e Joseph Stiglitz pela análise de como a informação imperfeita pode levar o

mercado ao fracasso. Em resumo, chegaram a conclusão que hoje, são as informações

que valorizam uma empresa e seu capital social na bolsa de valores, pois geram mais

investimento em um determinado país ou mercado em expansão. Nesse sentido,

concluíram que a transparência na informação é fator crucial para o bom andamento do

mercado.

2. 5 Impactos da Corrupção

57

No contexto da economia global a corrupção assume o papel de vilã da

estabilidade democrática, do crescimento econômico e de melhores condições sociais.

Ao estabelecer as relações entre instituições e corrupção e entre esta e o crescimento

econômico, organismos internacionais consideram que o maior impacto da corrupção,

em termos econômicos, está no seu custo para o crescimento.

Estudos indicam que a corrupção afugenta novos investimentos para o país. Uma

pesquisa realizada pela Price Waterhouse Coopers, dos E.U.A. em 2002, revelou que o

Brasil perdeu no ano anterior U$ 30,3 bilhões a U$ 40, 3 bilhões em investimentos

estrangeiros direto devido à corrupção, falta de transparência e normas jurídicas

confusas.37 Além disso, o risco político e institucional é sempre levado em conta por

investidores domésticos e internacionais.

Por esse motivos, alguns estudiosos sobre o tema e as agências internacionais têm

se preocupado em desenvolver e aprimorar cálculos que mensurem o grau da

corrupção, o volume e o custo daí decorrentes para a economia e toda a sociedade.

Pesquisas com esse enfoque têm sido mais constantes, mesmo assim não se

descarta as dificuldades encontradas quando o assunto é mensurar a corrupção.

Geralmente os indicadores são revelados por meio de escândalos relatados na mídia,

condenações contabilizadas nas instituições ligadas à esfera penal e as informações

obtidas em pesquisa entre cidadãos. Há quatro anos a Transparência Internacional vêm

fazendo pesquisas junto aos empresários, mesmo assim, a adesão para responder os

questionários ainda é pequena se comparada com o número de empresas. Em uma

pesquisa realizada no Estado de São Paulo, no ano de 2003, foram convidadas quatro

mil empresas, mas apenas 78 delas concordaram em responder o relatório.

Na década de 1990, o número e a variedade de países envolvidos em escândalos de

corrupção chamam atenção de pesquisadores e agências mundiais. Na lista do FMI

estão: França, Itália, Japão, Coréia do Sul, Estados Unidos, México, Brasil, Argentina,

Kênia. Isso é só um resumo mundial. Mas nas listas da Transparência Internacional, do

IPCorr, percebe-se a amplitude de países envolvidos em corrupção.

37 Ribeiro, ASM Corrupção e Controle na Administração Pública, pg 39.

58

Tanto assim, que o problema entrou como prioridade nas agendas das maiores

agências internacionais, como Banco Mundial, Organização Mundial do Comércio e

OCDE. Elas evidenciaram que o fenômeno colabora para a instabilidade democrática,

enfraquecimento econômico e desequilíbrio social.

Estudos revelam o impacto que a corrupção é capaz de causar nos Estados

democráticos, no desenvolvimento sustentável e no mercado (crescimento econômico).

Em relação à consolidação da democracia está relaciona à boa governança e a captura

do Estado. O grande receio de agências como FMI e Banco Mundial é de que a

corrupção seja um gerador de instabilidade política nos países que ainda buscam sua

consolidação.

Em relação à desigualdade social, argumenta-se que: se a corrupção gera

sonegação e outras práticas ilegais e se forja a não transparência e a não fiscalização

das relações entre empresários e políticos, logo influencia diretamente os

investimentos, a produtividade e o desenvolvimento.

A respeito dos riscos de investimento, recentemente os empresários perceberam

que para fazer bons negócios no mercado competitivo não basta apenas a transparência

da própria empresa é preciso, também, que o país reflita credibilidade no mercado

externo. Uma pesquisa realizada pela diretora do setor de pobreza do Banco Mundial,

Cheryl Gray revelou que “os países que projetam uma imagem de corruptos pagam

mais por empréstimos internacionais. Para o Brasil, por exemplo, o custo dinheiro é de

6,5 mais caro que o cobrado de um país como a Finlândia, considerada pela

Transparência Internacional o país menos corrupto do mundo”.38 . O Brasil ocupa a

61ª colocação na pesquisa realizada em 2005.

Por esses exemplos e tantos outros que poderiam estar citados aqui é que a

prevenção e o combate à corrupção têm se tornado itens principais de organismos

internacionais e nacionais. O risco nos investimentos causado pela corrupção afeta o

crescimento das empresas e a economia do país. Nessa mesma linha, os empresários

começam a se preocupar com o custo que a corrupção pode gerar tanto para os negócios

como para a sociedade em geral.

38 Ribeiro, A.S. M Corrupção e Controle na Administração Pública, pg 39

59

No próximo capítulo serão analisados os principais organismos internacionais,

nacionais e seus instrumentos, que incentivam empresas e representações empresariais

a agirem em prol da transparência, da prevenção e do combate à corrupção. Por fim,

será explorado o tema da Responsabilidade Social das Empresas no contexto das

iniciativas públicas e privadas.

CAPÍTULO 3. Responsabilidade Social Empresarial na Prevenção e no Combate

à Corrupção. “Os Sistemas Preventivos de Controle”

3.1 Instrumentos Internacionais e Nacionais de Prevenção e Combate à Corrupção

Para alguns estudiosos a maior dificuldade para se obter sucesso no combate à

corrupção consiste na idéia de que tal prática já se encontra incorporada no

comportamento de diversos setores da vida social, confirmando uma cultura nefasta.

Então, para que o combate à corrupção comece a ter resultados mais expressivos

entende-se que é preciso afetar todos os setores, principalmente o privado. Para Ribeiro

(2004), esse processo está ligado a implantação de um “sistema de controle

preventivo” permanente e eficaz.

Nesse sentido, resultados de avaliações sobre o desempenho do mercado,

estabilidade da economia e desenvolvimento econômico levaram agências mundiais a

enfrentarem o problema da corrupção em parceria com os Estado e iniciativa privada.

Assim, na medida em que os sistemas se mostram frágeis, ineficientes e os custos

60

financeiros advindos da corrupção mostram-se impeditivos ao próprio desenvolvimento

econômico, alguns organismos passam ajudar os países a enfrentar o fenômeno da

corrupção de forma sistemática.

A proposta aqui é traçar um panorama de organismos internacionais e nacionais e

seus instrumentos mais relevantes na prevenção e no combate à corrupção. Pretende-se

demonstrar qual o papel de cada instrumento dentro da empresa e, até mesmo, dentro

do Estado. Os instrumentos escolhidos correspondem aos mais citados pelo Banco

Mundial e pelo Relatório da Fundación Carolina e Ecologia e Desarrolho, do ano de

2006.

Em seguida, avalio a relação entre a iniciativa privada o setor público, com

destaque para os Poderes Executivo e Legislativo, tentando relacionar como esses

instrumentos estão sendo utilizados pelas empresas como meio de estabelecer um novo/

ou um relacionamento mais transparente entre esses dois agentes.

3.1.1 Instrumentos Internacionais

A partir da década de 1990, com um novo panorama geopolítico, com o mercado

aberto, as organizações tomaram para si a responsabilidade de tentar organizar esse

“novo mercado”. E uma das ações tomadas foi estabelecer diretrizes para a prevenção e

o combate à corrupção. O desenho de cada estratégia conta com a articulação entre os

diversos setores: privado, social, público e organismos multilaterais. As agências

multilaterais sugerem que a supervisão da implantação dessas estratégicas sejam

realizadas por outro setor, diferente daquele que executa as ações, permitindo assim

uma perspectiva mais ampla, maior controle e transparência. A seguir, os principais

organismos internacionais e nacionais e seus instrumentos de prevenção e combate à

corrupção:

(1) Convênio de Luta Contra Corrupção de Agentes Públicos Estrangeiros nas

Transnacionais Comerciais Internacionais da OCDE

61

O Convênio da OCDE, firmado, em 1999, denominado de Convênio de Luta

Contra Corrupção de Agentes Públicos Estrangeiros nas Transnacionais

Comerciais Internacionais da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento

Econômico,39 obriga os maiores países exportadores a criminalizar o suborno de

funcionários público estrangeiros, definido como qualquer benefício indevido de

funcionário e um terceiro de atividade econômica internacional.

Também obriga a adotar controles para prevenir o encobrimento de ações

corruptas, com a finalidade de facilitar a detecção, por parte das autoridades do país, da

origem do capital de uma empresa. Essa passa a ser então a primeira iniciativa para

criminalizar e para prevenir as empresas de realizar negócios corruptos com o mercado

ou com Estados estrangeiros. Na época em que o Convênio foi firmado, os 36 países

envolvidos representavam mais de 70% das exportações mundiais e mais de 90% dos

investimentos estrangeiros diretos.

Cabe considerar ainda outros aspectos desse Convênio estabelecidos no relatório:

(1) ele entrou em vigor quando as privatizações estavam decaindo ( ou seja a maior

causa dos negócios da década de 1990 estavam sendo concretizados); (2) as

investigações transnacionais se realizavam com muitas dificuldades e (3) os processos

penais são os últimos recursos do Convênio, pois sua existência proporciona

ferramentas de negociação para evitar a extorsão do setor privado.

De acordo com o relatório da Transparência Internacional de 2005, para dar

seguimento ao cumprimento desse Convênio recomenda-se a inclusão de outros

processos, como: melhorar o acesso e o sistema de execução das leis; fomentar a

percepção de que o suborno a funcionários público é crime; estabelecer oficinas

nacionais dirigidas à luta contra corrupção.

(2) PACI ( Partinering Against Corruption Initiative).

A iniciativa mais expressiva dentro dos instrumentos internacionais foi a

Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, que levou o Banco Mundial a

considerar o ano de 2005 como um marco na luta internacional contra a corrupção. A

Convenção é o primeiro instrumento jurídico global voltado para esse tema e 39 Informações coletadas no relatório de 2006, da Fundación Carolina y Fundación Ecologia y Desarrollo.

62

relacionado às empresas. O projeto iniciou com 62 empresas e com investimento de

US$ 400 milhões de dólares. Até maio de 2006 já somavam 82 empresas a adotar o

programa corporativo anti-subordo, promovido pelo Fórum Econômico Mundial,

denominado PACI ( Partinering Against Corruption Initiative).

No entanto, as articulações para a elaboração da Convenção até chegar no PACI

levaram dois anos. Iniciadas em 09 de dezembro de 2003, (data escolhida para

comemoração do Dia Internacional Contra Corrupção) em Mérida, no México, as

propostas só entraram em vigor no dia 14 de dezembro de 2005. Dos países

desenvolvidos que ingressaram e ratificaram a proposta, apenas a França, do G-8, faz

parte da Convenção.

A crítica feita pelo Relatório da Fundación Carolina e Ecologia e Desarrolho

(2006) é a de que os “países desenvolvidos preferem atender interesses imediatos de

seus empresários, evitando chamar atenção para assuntos incômodos”. Entre os países

que ratificaram a Convenção estão: Argéria, Brasil, Croácia, Equador, El Salvador,

Honduras, França, Hungria, México, Nigéria, Paraguai, Panamá, Peru. O que se verifica

é que a maioria dos países se encontra em estágio predatório ou intermediário.

A Convenção trata de diversos fatores como criminalização, prevenção,

cooperação internacional e, ainda, assinala medidas a serem adotadas pelo setor

privado, como por exemplo, código de ética, que direcionam as boas práticas

comerciais e o relacionamento com o Estado; transparência na identidade da empresa,

assim com em seus produtos e serviços oferecidos; restrições de ex-funcionários

públicos no setor privado, quando estes têm algum tipo de relacionamento;

regulamentação de instituições bancárias e não bancárias, assim como registro de todas

as negociações bancárias e proibição de pedido de segredo bancário, quando se está

sendo investigado são outras exigências feitas pela Convenção.

Esta também estabelece assistência e cooperação entre os países, em caso de

investigação de corrupção, principalmente quando o caso remete a lavagem de dinheiro

e contas bancárias em “paraísos fiscais”. As penalizações ficam a cargo do Estado,

com seus próprios instrumentos jurídicos.

(3) Bancos Multilaterais

63

Em meados dos anos 1990, os Bancos Multilaterais de Desenvolvimento

começaram a avaliar de forma sistemática a quantidade de dinheiro que era

desperdiçado em práticas corruptas. A partir daí, passam a realizar uma nova pesquisa

na qual constatam que o crescimento econômico e a luta contra a pobreza devem ser

acompanhadas do combate à corrupção.

Essas instituições decidiram então aprofundar e diversificar seus recursos

anticorrupção, com ações em programas de diagnóstico, prevenção e financiamento

para melhorar a governabilidade, com incremento nos mecanismos de controle e sanção

dos próprios funcionários.

A instituição que mais vem se destacando nesse tema é o Banco Mundial40 . Em

2004, o Banco investiu cerca de quatro milhões de dólares em apoio à governabilidade,

reforma do setor público e estado de direito. Inspirado nessas ações o Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID), uma instituição multilateral regional,

também tem feito investimentos na prevenção e no combate à corrupção nos países da

América Latina. O BID tem investido em ações de formação de capital social, de

Código de Ética e Desenvolvimento. Esses três temas abarcam sub-temas como:

responsabilidade social empresarial, governo, democracia, justiça social, democracia,

comércio justo e transparência.

(4) Princípio Anti-corrupção do Pacto Mundial e Transparência Internacional

Das ferramentas de auto-regulamentação, o Princípio Anti-corrupção do Pacto

Mundial e as ferramentas da Transparência Internacional, são as que mais se

destacam. Em 1999, o presidente nas Nações Unidas, Kofi Annan, lançou, no Fórum

Econômico Mundial de Davos, o Pacto Mundial das Nações Unidas. Um instrumento

de livre adesão das empresas e organizações civis, para a implantação voluntária de

nove princípios de conduta sobre os direitos humanos, trabalho e meio ambiente. Em

2004, foi incorporado o décimo princípio referente à corrupção. Nele, as empresas

trabalham de todas as formas contra a corrupção, incluindo extorsão e suborno.

Para seguir o décimo princípio, o Pacto Mundial, direciona as empresas a

realizarem ações como: informar sobre ações e práticas contra a corrupção e auferir 40 Dados do relatório 2006 da Fundación Carolina e Fundación Ecologia e Desenvolvimento e também do site do Banco Mundial.

64

resultados. Para tanto, recomenda-se o uso da ferramenta SO2, da Global Report

Iniciative, que prevê a descrição da política utilizada pela empresa, procedimentos,

sistemas de gestão e mecanismo de cumprimento em torno da corrupção, direcionados

tanto para as organizações quanto para seus empregados, além de ter que compartilhar

experiências e boas práticas. Esse item está relacionado tanto às práticas que

contemplam ferramentas específicas, como aquelas ações criadas pela própria empresa,

como as direcionadas para a comunidade.

O guia de implantação do Décimo Princípio também sugere que as empresas

utilizem ferramentas da Transparência Internacional, da Câmara do Comércio

Internacional e das demais organizações que colaboram com as Nações Unidas na

elaboração desse princípio e junto a Oficina de Drogas e Delitos da ONU, que

supervisiona o cumprimento da Convenção anti-corrupção.

A Transparência Internacional ( TI)41 foi criada em 1993, como a primeira

organização da sociedade civil dedicada exclusivamente ao combate à corrupção.

Trabalha em aliança com outras organizações da sociedade civil, com setor privado e

com o governo. Não é perfil dessa instituição realizar denúncias de corrupção, mas sim

trabalhar promovendo a sua prevenção e a reforma dos sistemas. Seu alcance global se

dá através de 95 Capítulos Nacionais ( filais ou sedes). No Brasil, por exemplo, temos a

Transparência Brasil. Essas filiais são organizações autônomas que atuam de várias

formas de acordo com o país em que está inserida.

A TI propõem várias ferramentas para a luta contra a corrupção, entre as que mais

se destacam estão: Princípios Empresariais Contra o Suborno, O Índice de Percepção

Contra a Corrupção ( IPCoor) e Pactos de Integridade.

(1) Princípios Empresariais Contra o Suborno, fora criados em 2002, em parceria com

a Social Accountability Internacional . Indicam que as empresas devem evitar o

suborno em todas as suas formas. Em 2004, os princípios foram adaptados para a PACI

( Partinering Against Corruption Initiative). O programa aborda temas como: fazer

pública todas as contribuições políticas e não fazer acordos de vantagens em transações

comerciais e públicas. A TI também valoriza a transparência, a responsabilidade social

e a prestação de contas. 41 Informações coletadas no site da Transparência Internacional e no relatório da Fundación Carolina.

65

Segundo Soares ( 2004: 125), tem sido premissa da Transparência Internacional,

“a idéia de que o combate à corrupção depende da construção de uma rede

transnacional formada por indivíduos, governos e organizações, que atuem de maneira

cooperativa”. Isso significa que a TI valoriza, acima de tudo, a contribuição e a

parceria entre Estado, sociedade civil e setor privado, para que a corrupção seja

prevenida e combatida. Por isso, se destaca como a única organização internacional

capaz de trabalhar simultaneamente com governo, sociedade civil, empresários,

acadêmicos, a mídia e diversos profissionais.

(2) O Índice de Percepção Contra a Corrupção ( IPCoor), lançado em 1995, foi

criado pela Universidade de Göttingen, na Alemanha, e incorporado pela

Transparência Internacional . Sem dúvida nenhuma pode ser considerada uma das

formas mais sistemáticas de se mensurar os riscos da corrupção. A tentativa de se

realizar esse tipo de mensuração vinha desde a década de 1970, mas a que causou mais

impacto foi esta criada na Alemanha, já que conciliava as informações contidas em

diferentes indicadores em um único índice, avaliando-se especificamente a corrupção

em vários países.

Mesmo utilizando uma metodologia passível de críticas, por considerar medidas

de opinião subjetivas, segundo Santos (2004), as consultorias de avaliação de risco

baseiam sua pesquisa na confiança que seus clientes depositam na empresa e em suas

fontes. Logo, o contrário também acontece, as empresas, na hora de fazer investimentos

baseiam-se em indicadores de confiança no Estado.

O Índice de Percepção Contra a Corrupção, é um ranking da corrupção usado

como indicador comparativo, que não mede a corrupção em si, mas a percepção que se

tem da gravidade do problema. Para realizá-lo, a TI utiliza dados de vários países, de

todos os continentes, principalmente de institutos de pesquisa e empresas de avaliação

de riscos de investimentos.

A partir da junção dos resultados dessas pesquisas se constrói o índice através de

notas, de zero a dez, em que zero representa o nível máximo de corrupção e dez a

transparência absoluta. Só aparecem os países que forem citados em três ou mais

levantamentos. Todos os anos as notas são atualizadas e a classificação passou a ser o

ponto de referência de confiabilidade nos países.

66

Conforme o Índice de Percepções da Corrupção de 2002 da Transparency

International (TI), a América do Sul só perde para a África no que diz respeito à

corrupção percebida. Trata-se de um quadro lamentável, com imediatas repercussões

sobre a capacidade de desenvolvimento do país, a atratividade para investimentos

externos e mesmo a distribuição de renda.

O Brasil tem figurado em posição pouco privilegiada no ranking de percepções de

corrupção da TI, ocupando a 61ª colocação. No relatório 2005 da Transparência

Internacional, de acordo com a opinião de observadores internacionais, refletida no

Índice de Percepções de Corrupção, divulgado em outubro pela Transparency

International, o grau de corrupção atribuído às relações entre o Estado e a sociedade no

Brasil não se alterou em relação aos sete anos anteriores, permanecendo estável.

No ano passado o número de países avaliados subiu de 146 para 159, havendo

uma reordenação na lista resultante, o que levou o Brasil de 59° para o 61° na lista.

Levando-se em consideração a margem de erro que afeta a posição de cada país, isso

indica que o Brasil não piorou nem melhorou.42

Quanto aos índices, a Transparência Internacional 43 acredita que eles têm a

função de direcionar as análises, orientar e monitorar as reformas institucionais. Em

sociedades que definem a corrupção como um problema, seus cidadãos a reconhecem

como um fator de alto custo econômico, social e político, responsável pela alocação

ineficiente e pelo desperdício de recursos públicos.

Santos (2004) argumenta que as instituições corruptas são desacreditadas e não

têm o apoio da população, isso é, tem um déficit de capital social. “ Essa visão faz com

que atores (governo, legislativo, judiciário, imprensa, cidadãos e empresários) busquem

soluções práticas para enfrentá-la, desde medidas educativas e punitivas às complexas

reformas”. ( 2004:142)

(3) O Pacto da Integridade que visa impedir a corrupção nos contratos com o Estado.

Essa ferramenta trata de um acordo voluntário entre as partes interessadas, que

estabelecem os direitos e obrigações para que nenhuma delas ofereça, ou seja,

42 www.transparencia.org.br 43 Idem.

67

capturado pelas práticas da corrupção. Nesse sistema se define a conduta a seguir, as

sanções ao não cumprimento e os compromissos e mecanismos para aplicá-las.

Daí, essa ferramenta se dispõem a estabelecer maior transparência na contratação

pública, direciona para uma maior consciência e um processo de mudança cultural

quanto a utilização dos recursos públicos, por parte dos funcionários públicos e

empresa privada, produz mapas de riscos de corrupção e meios de embargá-los. Além

disso, estabelece a posição de credibilidade das empresas sobre a execução e

efetividade do Pacto, pois este é um instrumento que gera confiança nos processo e

previne a corrupção.

Uma das atuações mais incisivas da Transparência Internacional é promover,

através dos Capítulos Nacionais, a transparência das campanhas eleitorais e a

consciência do eleitor. Para tanto, tem feito parcerias com empresas e ONGs, para que

essas ajam de maneira a contribuir com a politização da sociedade, através por

exemplo, de workshops que envolvam sociedade civil e políticos.

Essas ações são direcionadas para esclarecimento de propostas na época eleitoral

e, depois com os políticos eleitos, afim de discutirem sobre suas ações, tanto no

Executivo como no Legislativo. Soares (2004) ainda descreve que a TI, pressiona os

políticos eleitos, recém empossados, a iniciarem os projetos de combate à corrupção

prometidos durante a campanha. Prova disso, foi o Compromisso Anticorrupção,

assinado pelo, então, candidato Luiz Inácio Lula da Silva, em setembro de 2002. De

acordo com Eduardo Capobianco44, tanto a Transparência Internacional como a

Transparência Brasil estão agindo junto ao governo para que esse compromisso seja

cumprido.

Em relação ao apoio à sociedade civil, a TI ainda viabiliza e auxilia em campanhas

de acesso à informação. Os cidadãos são orientados a monitorarem a implantação da

legislação sobre a liberdade de informação e a não aceitarem que as leis de segurança

nacional sejam usadas para impedir o acesso às informações de legítimo interesse

público.

44 Entrevista concedida dia 15/07/2007

68

Por outro lado, a TI pressiona os governos a elaborarem leis de liberdade de

informação, com dados orçamentários, regras e procedimentos claros. Isso porque,

considera-se a informação, mecanismo essencial para a transparência, a boa governança

e promoção de capital social.

O passo que considero importante do Pacto de Integridade é que as partes

envolvidas devem divulgá-lo e promover discussão pública sobre os temas destacados

por ele. Isso faz que com os empresários sejam agentes multiplicadores do Pacto dentro

da própria empresa, com seus funcionários, e fora dela, com seus demais parceiros,

com destaque para as comunidades. Essa é uma forma que a empresa tem de se mostrar

séria e confiável perante a comunidade, além de ser uma maneira de promover o capital

social entre seus stakeholders.

Ainda, segundo Santos (2004), a TI atua junto ao setor privado, com ações contra

a lavagem de dinheiro que, geralmente, envolve bancos internacionais, principalmente

a lavagem oriunda dos fundos obtidos através de práticas de corrupção. De acordo com

a autora, a parceria da TI com as empresas “fez com que os empresários percebessem

que a “ajuda” inicial proporcionada pelo suborno de funcionários públicos torna-se um

custo a mais para a empresa, impede a concorrência legal e diminui investimentos”. (

2004:129)

3.1.2. Instrumentos Nacionais

Vale inicialmente ressaltar a trajetória do Brasil pelos instrumentos de controle,

prevenção e combate à corrupção internacionais. Em agosto de 2000, foi ratifica a

presença do país da Convenção anti-suborno, da OCDE. Em julho de 2002, foi a vez da

Convenção Interamericana da OEA, contra a corrupção. Em 2004, o Brasil confirmou

sua participação na Convenção das Nações Unidas Contra o Crime Organizado

Transnacional e, em junho de 2005, a inclusão do país, na Convenção das Nações

Unidas Contra a Corrupção.

Em contextos nacionais o Pacto Nacional Empresarial pela Integridade e Contra a

Corrupção, formalizado em 2005 e liderado pelo Ethos e apoiado pela ONU foi uma

iniciativa inédita no Brasil em prol da transparência e no combate à corrupção.

(1) Instituto Ethos

69

Pode-se dizer que as primeiras ações do Ethos no combate à corrupção estavam

inseridas nos objetivos do instituto desde sua fundação dentro dos conceitos de ética e

transparência, com a finalidade de sensibilizar e orientar melhor os empresários nas

transações de negócio e na parceria com Estado.

Mas foi nas eleições municipais de 2000 que essa prática se tornou mais concreta

através da edição e distribuição gratuita da publicação Responsabilidade Social das

Empresas no Processo Eleitoral45, que orienta o relacionamento entre empresários,

partidos e políticos durante o período de campanhas políticas.

A partir daquele ano, a cartilha é revisada e distribuída em todos os anos de

eleições e passou a ser uma das ferramentas de orientação usada pelo Ethos no combate

à corrupção.

De acordo com as considerações contidas na própria publicação, existe atualmente

um fortalecimento crescente do conceito de cidadania empresarial que está levando as

empresas a se preocuparem com os impactos de suas atividades na sociedade, não

somente no âmbito econômico, mas também nas esferas política e social. Para tanto, os

empreendedores privados estão desenvolvendo seu aprendizado na arte de se integrar às

complexas engrenagens da democracia, sistema político ainda em construção em nosso

país.46

É importante ressaltar que de acordo com as publicações do Ethos, incluindo essa

que aborda o comportamento eleitoral do empresário, o Instituto considera a

democracia brasileira ainda em processo de consolidação, um período importante para

se “ demarcar atitudes e estabelecer rotinas de conduta”. Não por menos, o Instituto se

armazena de propostas de prevenção, combate à corrupção e incentivo às promoção de

ações cívicas em prol do fortalecimento da democracia e da sociedade civil.

Dentro dessa concepção de democracia em processo de consolidação, a

publicação Responsabilidade Social das Empresas no Processo Eleitoral, tem a

finalidade de orientar sobre a transparência e ética nas relações entre empresários e

políticos. Destaca ainda como evitar o abuso do poder econômico e o desvio de recurso

financeiro e esclarece as regras eleitorais. Chama atenção também para os cuidados que 45 Ver www.ethos.org.br publicações 46 Idem.

70

os empresários devem ter ao decidir financiar uma candidatura política “de forma a não

agredir seus valores e princípios, nem tão pouco a gestão de seus negócios”.47

De uma forma bem didática a publicação além de explicar os procedimentos de

transparências que devem ser adotados pelos empresários, em caso de financiamento

em campanhas políticas, traz dados relevantes sobre os impactos econômicos da

corrupção na sociedade. Destaca ainda as conseqüências que as distorções de

financiamento de campanha podem trazer para a própria empresa, como a perda de

confiança no mercado e entre as suas partes interessadas.

Na publicação Responsabilidade Social das Empresas no Processo Eleitoral,o

Ethos destaca os Sete Princípios que o empresário deve seguir durante a campanha

eleitoral: (1) A responsabilidade social é uma cultura de gestão que procura aplicar

princípios e valores a todas as atividades e relações da empresa. A participação das

empresas no processo eleitoral, prevista em lei, deve ser, portanto, analisada e praticada

como parte da política de responsabilidade social empresarial.

(2) A ação da empresa deve obedecer rigorosamente à legislação vigente. (3) A

ação da empresa no processo eleitoral é uma oportunidade para a criação de valores,

constituindo-se numa escola de cidadania para clientes, fornecedores, empregados e,

sobretudo, na comunidade onde atua. Nesse tópico, incentiva empresários a realizarem

debates entre funcionários, comunidade e candidatos.

(4) Caso a empresa decida apoiar determinados candidatos, convém escolher

aqueles cujos perfis e programas sejam compatíveis com os princípios, os valores e as

práticas da responsabilidade social empresarial. (5) A forma de participação da empresa

no processo eleitoral pode ser compartilhada com os diversos grupos que são

impactados por suas decisões. (6)A contribuição financeira de empresas para

candidatos e partidos deve estar desvinculada de qualquer expectativa de retorno

econômico e comercial. (7) A doação de campanha é um ato de cidadania e por isso a

empresa deve exigir sua transparência, a começar por seu devido registro como

contribuição eleitoral.

47 Cartilha de Responsabilidade Social dos Empresários no Processo Eleitoral.

71

Na edição de 2006, além das leis eleitorais promulgadas desde 1995, como a Lei

dos Partidos Políticos, Lei das Eleições (1997), Lei da Compra de Voto ( 1999), há

também uma preocupação de seus autores em esclarecer as mudanças na Legislação

Eleitoral. As publicações ainda trazem casos recentes de corrupção do Brasil e no

mundo, com comparações de eficiência nas leis de países como Estados Unidos. Em

nenhuma das publicações de 2000 a 2006, o Instituto incita os empresários ao não

financiamento de campanhas eleitorais, estabelece apenas que ao fazê-lo a iniciativa

dever ser da forma mais transparente o possível.

Outra atividade relevante do Instituto é a divulgação e os incentivos para que

empresas associadas adotem as práticas de comportamentos éticos. Para essa finalidade

além de organizar seminários e diversos eventos para a conscientização dos

empresários da necessidade de se adotar normas de transparência, o Ethos também os

orienta através da cartilha “Formulação e Implantação de Código de Ética em

Empresas – reflexões e sugestões”.

O objetivo da cartilha, segundo o Ethos, é orientar empresários na elaboração de

um código de ética para sua empresa. No entanto o Instituto deixa bem claro, na

introdução e nas considerações finais desse material, que cabe a própria empresa

elaborar seu código de ética de acordo com os princípios e anseios dos acionistas e

funcionários. O Código, de acordo com o Ethos, deve ser utilizado pelos empresários

como “ponto de partida ou como aquecimento inicial para a reavaliação da gestão do

seu empreendimento”48.

Para tanto, o Ethos faz algumas sugestões das formas de implantação e

acompanhamento do Código de Ética. Os aspectos a serem contemplados em um

código de ética de uma empresa socialmente responsável, de acordo com a cartilha do

Ethos são: relação com acionistas, funcionários, clientes, fornecedores, concorrentes,

esfera pública, relacionamento com meio ambiente e comunidades e práticas coercitivas

à corrupção e propina. Para cada um desses itens o Ethos especifica normas de conduta

e ações.

Outra ação em foco é o Pacto Nacional Empresarial pela Integridade e Contra

a Corrupção. Em 09 dezembro de 2005, no Dia Internacional de Combate à Corrupção, 48 Cartilha Código de ética do Ethos

72

o Ethos em parceria com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

(Pnud), Escritório das Nações Unidas Contra Drogas e Crime (UNODC) e Comitê

Brasileiro do Pacto Global, lança o Pacto Nacional Empresarial pela Integridade e

Combate à Corrupção, baseado no 10º Princípio do Pacto Global.

Este Pacto contém um conjunto de diretrizes e procedimentos que deverão ser

adotados pelas empresas e entidades signatárias no relacionamento com os poderes

públicos. O Pacto foi construído junto com empresários de diversos setores e ao o

assinarem os empresários assumem o compromisso voluntário em favor da ética nos

negócios, uma tentativa de iniciar um novo tempo nas relações Estado e setor privado e

também nas relações das empresas com o mercado.

Atualmente o Pacto contra a Corrupção tem um pouco mais 25 organizações que

juntas somam pouco mais de 200 empresas integrantes. Um número ainda pequeno, se

comparado com os de associados ao Ethos que ultrapassa mil. O Pacto prevê a

construção, junto com as empresas, de instrumentos capazes de possibilitar ações

íntegras em relação aos poderes públicos, além de representar a forma mais expressiva

de contrato das empresas com a sociedade como um todo, incluindo os demais elos em

sua cadeia produtiva.

Segundo o Presidente do Ethos, Ricardo Yung, o Pacto Nacional Empresarial

pela Integridade e Combate à Corrupção tem como objetivos: unir o empresariado em

torno de uma agenda de combate à corrupção; instrumentar a gestão das empresas com

o que há de mais avançado em gestão preventiva contra a corrupção; comprometer as

empresas com o combate sistemático de práticas estimuladoras de corrupção na relação

público/privado; disciplinar as empresas no financiamento de campanhas políticas; criar

um fórum permanente para a discussão de práticas, metodologias e estratégias anti-

corrupção; disseminar o combate à corrupção nas cadeias produtivas; implementar

mecanismos para monitorar e avaliar os relacionamentos estabelecidos; aperfeiçoar o

marco legal e ser um agente catalizador de outras forças da sociedade civil organizada

para um combate incansável a todas as práticas de corrupção ou àquelas que a

favorecem.

Yung tem consciência de que só o Pacto não é garantia de sucesso no combate à

corrupção, é necessário também que haja um movimento da sociedade civil e do

73

próprio Estado. No entanto, acredita que o Pacto certamente ampliará o impacto desta

iniciativa.

Na minuta do Pacto as empresas devem ainda incluir em seus procedimentos

internos dispositivos que tratam de: corrupção ativa de atividades brasileiras e

estrangeiras; corrupção passiva; concussão; improbidade administrativa e fraude em

concorrência pública; crimes contra a ordem econômica e tributária; limites e formas

das contribuições a campanhas eleitorais. Além de elaborar e executar o Código de

Conduta Ética e Ouvidoria. Está previsto também a divulgação, pelas empresas, para

outros agentes econômicos, entidades e associações do relacionamento sobre os

princípios expressos no Pacto. Além da divulgação o Pacto não faz nenhuma referência

sobre as ações de responsabilidade social empresarial direcionadas para a politização da

sociedade civil.

(2) Transparência Brasil

A Transparência, Consciência e Cidadania ( TCC) foi a primeira entidade

brasileira ligada à Transparência Internacional. Durante o impeachment do Presidente

Collor e dos escândalos de corrupção da época, essa entidade tomou força e a partir de

1996, passou a ser um Capítulo Nacional da Transparência Internacional, passando a

ser denominada de TCC-Brasil.

Com sede em Brasília, a TCC, uma entidade não governamental sem fins

lucrativos, tem como objetivo central a realização de pesquisas científicas, estudos e

ações que contribuam para o combate à corrupção, promoção da transparência, boa

governança, conscientização sobre a democracia e construção da cidadania. Atua tanto

com atividades junto ao setor público, como em ações da iniciativa privada, na área de

responsabilidade social empresarial.

De acordo com Santos (2004), a falta de recursos, voluntários e empresários

levou a Transparência Internacional descredenciar a TCC e associá-la a outras ONGs,

criando, assim, a Transparência Brasil, fundada em 2000, em São Paulo. A escolha da

cidade se deve ao maior número de voluntários e empresários interessados em

participar da organização. De acordo com o Estatuto da organização, um dos seus

principais objetivos é ajudar no desenvolvimento de metodologias e atitudes

74

anticorrupção. Para tanto, a ONG estabelece parcerias e facilita a atuação da sociedade

e dos órgãos públicos e privados, no âmbito nacional e internacional. Além de facilitar

o acesso à informação, através de publicações, meios de comunicação e artigos, com a

finalidade de promover a transparência no relacionamento entre os setores público e

privado.

Entre as principais ações da Transparência Brasil estão:

(1) Projeto de Fortalecimento da Sociedade Civil no Monitoramento de Finanças

Públicas: Esse é um dos primeiros projetos do Brasil de estimular a accountability

social de forma sistemática. Santos ( 2004) nos conta que, através do mapeamento e

estudo de práticas da luta anticorrupção - com consultas sobre experiências concretas

no uso de instrumentos de monitoração pela sociedade civil junto a governos e câmaras

municipais - o projeto busca capacitar a sociedade civil para o acompanhamento dos

gastos públicos de acordo com mecanismo previstos em leis.

O programa recebeu financiamento inicial de US$ 65 mil da Rede

Interamericana para a Democracia, da organização Partners of the Americas e da

USAID e foi concedido pela POLIS, em parceria com a Transparência Brasil.

(2) Projeto Regional de Licitações Transparentes

Esse projeto mapeia os riscos de corrupção em licitações e promove atividades

focalizadas na importância das licitações transparentes para reduzir a corrupção. O

projeto foi estendido a todos os países da América Latina e o Brasil foi o escolhido para

iniciá-lo e coordená-lo. Segundo Santos ( 2004), a escolha do Brasil se deu “ devido a

presença formal de mecanismo sociais que deveriam estar sendo empregados no

combate à corrupção também nos demais países, como por exemplo: audiências

públicas, garantia formal de acesso à informações”etc.

Contudo, mesmo no Brasil esses mecanismos são burlados. De acordo com o

Tribunal de Constas da União, 60% das licitações contêm erros, devido, muitas das

vezes, às brechas e falhas nas leis. O que dificulta o desempenho do monitoramento da

sociedade civil.

(3) Pesquisa de Compra de Votos

75

Relacionado ao projeto de Conscientização Eleitoral, a Transparência Brasil

tem realizado – sistematicamente - pesquisas de compra de votos em eleições. Em

2001, a primeira pesquisa revelou que 6% dos eleitores foram alvo de ofertas de

compra de voto nas eleições municipais de 2000. Em 2002, a pesquisa detectou que três

milhões de eleitores receberam ofertas de venda de voto, sendo que 56% em troca de

dinheiro, 30% em troca de bens materiais e 11% , por favores administrativos. Com os

dois projetos associados a intenção é verificar o local de maior incidência desses fatos e

trabalhar a sociedade contra esse tipo de corrupção, estimulando principalmente a

denúncia.

(4) Caminhos da Transparência

Adaptado do Source Book, da Transparência Internacional, os Caminhos da

Transparência é um livro que apresenta as práticas das instituições e atores do Sistema

de Integridade Nacional Brasileiro, levando-se em consideração seu papel, suas

vulnerabilidades e áreas que precisam ser sensibilizadas e reformadas em relação ao

combate sistemático da corrupção. Ainda traz experiências de instituições públicas e

privadas, que atuam na regulamentação e prevenção e controle da corrupção.

(5) Pesquisas nos setores público e privado

Ao longo desses anos a Transparência Brasil vem realizando uma série de

pesquisas para detectar tanto as ações do setor público quanto do privado. Entre essas

pesquisas destacam-se o Projeto às Claras, que fornece informações de quem

financiou os candidatos a senadores, deputados estaduais e federais, governadores e

presidentes. Inclui ainda, em seus dados, informações complementares sobre a

legislação atual, comparações com práticas em outros países e artigos acadêmicos;

Fraude e corrupção no Brasil: perspectiva do setor privado: esta foi um a

pesquisa realizada, em 2002, em parceria com Kroll Associates, sobre percepções e

experiências com fraudes e corrupção no setor privado, principalmente na região

Sudeste. O resultado final foi que, metade das empresas que já haviam participado de

licitações recebeu propina de agentes da esfera estadual;

O Programa Anticorrupção de São Paulo, também constatou dados parecidos

com a pesquisa anterior. Essas pesquisas são tomadas com base para o início de ações

76

sistemáticas, tantos de âmbitos jurídicos como auto –reguladores capazes de inibir,

prevenir e combater a corrupção.

A Transparência Brasil tem tido importância, não apenas durante os processos

eleitorais, mas durante todo o ano, em ações sistemáticas na prevenção e combate à

corrupção. Órgãos públicos, empresários, sociedade civil, imprensa e institutos têm

solicitado constantemente a parceria com a organização para realizações de pesquisas e

ações efetivas sobre o tema.

Dentro do cenário de responsabilidade social empresarial, a Transparência Brasil

e a Transparência Internacional têm atuado em parceria com institutos, no sentido de

incentivar a inserção e o comprometimento das empresas em programas nacionais e

internacionais de prevenção e combate à corrupção. Também ajudam as empresas no

desenvolvimento de ações socialmente responsáveis, principalmente, aquelas

direcionadas a politização de funcionários e comunidade local.

3.3 A ação dos empresários contra corrupção e na prática da transparência

Uma análise empírica sobre corrupção não é tarefa fácil, ao mesmo tempo é um

pressuposto básico para enfrentar o problema de forma sistemática. Normalmente

organismos que se empenham nessa prática de compreensão do fenômeno enfrentam

obstáculos na coleta de dados, principalmente porque o tema envolve o

constrangimento dos entrevistados em assumir o crime da corrupção.

Mesmo cientes dos entraves ou dos problemas metodológicos que a pesquisa sobre

corrupção pode apresentar, cada vez mais busca-se mensurar o fenômeno. No Brasil, as

pesquisas coordenadas pelo Banco Mundial, Transparência Internacional e

Transparência Brasil nos mostram um panorama da corrupção no país sob o ponto de

vista dos empresários.

No ano de 2002 a Transparência Brasil e a Kroll realizaram a pesquisa “Fraude e

corrupção no Brasil: A perspectiva do setor privado”49 que objetivou levantar

49 Nesse relatório a Transparência Brasil define fraude como o processo de enriquecimento ilícito ocorrido inteiramente no âmbito privado do setor público. Corrupção é o uso de cargo público para benefício particular, envolvendo sempre um agente público e um a gente privado. As empresas envolvidas na pesquisa são dos ramos da indústria, prestação de serviço e financeiro. Para a dissertação me limito a abordar apenas as questões sobre corrupção.

77

informações tanto sobre a percepção dos respondentes quanto sobre a experiência deles

sobre a fraude e a corrupção. O questionário foi enviado a 3500 empresas, das quais

150 o responderam. Desse total, 84 participaram do levantamento sobre fraudes e 92

empresas preencheram dados sobre corrupção.

Do total de 92 empresas que responderam sobre a corrupção, 70% declaram que já

foram compelidas para campanhas eleitorais. Destas, 58% declararam ter havido

menção a vantagens a serem auferidas em troca de financiamento. A cobrança de

propina é considerada a mais freqüente em quase todos os serviços públicos. De acordo

com os dados da pesquisa, 87% das vezes é o agente público que introduz o assunto da

propina na negociação.

As piores notas na avaliação dos empresários sobre a incidência da corrupção

recaem sobre a “permissão e fiscalização”- 3.69; “polícia” – 3.62 e “licitação pública”-

3.55. Em relação às “privatizações” os empresários não consideraram altos índices de

corrupção. A pontuação chegou a 2.54.

Na avaliação de 92% das empresas a esfera municipal é a mais problemática no

que diz respeito à corrupção na concessão de licenças, seguidas pela estadual com 88%

e federal com 58%.

Em relação aos Três Poderes, em uma escala de 0 a 2, as empresas indicavam o

Poder Legislativo como o maior na probabilidade de cobrança de propina. Funcionários

públicos ligados a parlamentares, nos setores de permissão de licença e licitação

recebem notas que variam de 1.42 a 1.28. No Executivo, a corrupção ocorre no

primeiro escalão e com fiscais técnicos. As notas variam de 1.15 a 0.95. Já o Poder

Judiciário a corrupção ocorre com juizes e as nota é 0.54.

Do lado privado, um terço das empresas assumiu que a corrupção é uma prática

incorporada no seu setor, embora 72%, isto é, a maioria declarou ter código de conduta

que proibi a corrupção de forma explicita. Sobre uma possível solução para o problema

da corrupção as empresas sugeriram a fiscalização e a punição de administradores e

empresários corruptos.

Em 2003 a Transparência Brasil voltou a realizar a pesquisa, dessa vez focada

apenas em percepção e experiências sobre corrupção. Embora tenham sido convidadas

78

quatro mil empresas apenas 78 delas participaram dessa pesquisa, a maioria do estado

de São Paulo. O questionário foi dividido em três partes: percepção, experiência da

empresa e comportamento da empresa. Para melhor sabermos como está o cenário

empresarial brasileiro sobre iniciativas contra a corrupção será analisado os resultados

da pesquisa baseados na experiência e no comportamento das empresas.

A respeito da experiência, cerca de 70% das empresas afirmam gastar até 3% de

seu faturamento com o pagamento de propinas. Para 25% das empresas, esse custo está

situado entre 5% e 10%. Metade das empresas da amostra participa ou já tentou

participar de licitações públicas. Destas, 62% relataram já terem sido sujeitas a pedidos

de propinas relativas a algum aspecto do contrato. Um quarto das empresas sofreu esses

pedidos em relação às licenças concedidas pelo poder público.

Mais de metade afirma já ter sido objeto de achaques por fiscais tributários. O

imposto mais vulnerável, para 78% das empresas, é o ICMS (estadual), e o principal

“favor” que fiscais corruptos prestam é relaxar fiscalizações e inspeções.

O problema da corrupção em licitações, impostos e licenças é visto como

indiscriminadamente grave nos planos federal, estadual e municipal. Mais de um quarto

das empresas relata ter sido constrangida a contribuir em campanhas eleitorais. Metade

destas afirma que a doação é feita mediante promessa de troca de favores.

Estimativa da porcentagem do faturamentogasto com corrupção

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Até 3% De 5% a 10% Acima de 10%

79

Para 86% das empresas, oferecer presentes e outras gentilezas a agentes públicos é

o principal método de se obter tratamento diferenciado. Em segundo lugar, com 77%,

vem a contribuição para campanhas eleitorais, e com 74% o nepotismo, enquanto 29%

das empresas admitem que ameaçar e constranger agentes públicos é uma forma de

obter vantagens.

Das empresas que participaram da pesquisa 78% delas possuem código de ética

que proíbe o pagamento de propinas e 56% contam com um mecanismo de denúncia de

suspeitas de corrupção, das quais 89% protegem o denunciante de represálias. A

investigação de casos de suspeita de corrupção aconteceu com apenas 22% das

empresas. A presença desses mecanismos não resultam uma diferença significativa na

freqüência de casos. A punição de funcionários culpados aconteceu em 14% das

empresas

Quanto à permissividade referente à corrupção dentro das empresas, 60% afirma

não aceitar tacitamente esse comportamento, 21% aceita tacitamente desde que

orientada pelas políticas gerenciais e 19% não souberam responder. Em particular,

todas as empresas que responderam afirmativamente à pergunta anterior (sobre a

aceitação da corrupção como prática no setor de atuação) declararam contar com um

código de ética. Em relação à contestação de licitações públicas, apenas 23% entraram

com recurso administrativo junto aos órgãos responsáveis, 5% solicitaram investigação

a Tribunais de Contas e 5% foram aos tribunais.

Essas duas pesquisas apresentam um panorama geral da relação entre a iniciativa

privada e o setor púbico, com poucas distinções entre os Poderes Executivo e

Legislativo. Por outro lado, evidenciam que mesmo as empresas que possuem o Código

de Ética, não têm controle sobre as práticas de corrupção ou as aceitam claramente.

Para o presidente da Transparência Brasil, Eduardo Capobianco50 o fato das

empresas não respeitarem seus códigos de ética pode estar ligado a falta de

aplicabilidade da própria lei. “Nos Estados Unidos os Códigos de Ética das empresas

funcionam de acordo com a lei de cada Estado e é aplicável a todas as pessoas. É o

que falta para o Brasil. Aqui cada empresa faz seu Código de Ética ou de Conduta

pautados mais em valores morais do que nos preceitos da lei”. 50 Entrevista concedida no dia 15 de junho de 2007.

80

A seguir será apresentada uma pesquisa com enfoque na relação entre a iniciativa

privada e o poder público no âmbito do Poder Executivo. Através dela será possível

verificar como os empresários de São Paulo avaliam a corrupção naquela cidade.

3.2.1 Corrupção: Empresários e o Poder Executivo

A pesquisa “Corrupção na municipalidade de São Paulo: levantamento de

percepções, experiências e valores”51 revela a visão dos empresários em relação à

corrupção no município de São Paulo, mais especificamente relacionado ao Poder

Executivo.

Entre os cidadãos e representantes de empresas, a corrupção foi apontada como o

segundo problema mais grave, depois apenas da violência/insegurança. Em percentuais,

a violência obteve 98,8% e a corrupção, 98,5%.

A pesquisa consistiu também em descobrir qual montante as empresas estariam

dispostas a abrir mão em troca da erradicação ou redução da corrupção A Transparência

Brasil partiu da premissa de que as pessoas têm consciência do quanto a corrupção

prejudica suas vidas e estariam dispostas a pagar um preço justo para a eliminação do

problema.

Enquanto 42% dos entrevistados declararam que nada pagariam para a erradicação

da corrupção, 34% dos representantes de empresas declararam o contrário e ainda

estipularam um valor. Entre estes, 31% estariam dispostos a abrir mão de mais de 5%

de seu faturamento se isso assegurasse a erradicação da corrupção municipal em São

Paulo. A mesma pergunta foi feita em algumas pesquisas, conduzidas pelo Banco

Mundial em outros países e as respostas obtidas são semelhantes as decorrentes desse

levantamento.

Levando em consideração que estes números podem refletir a realidade nacional,

os empresários avaliam a corrupção como o segundo problema mais grave, entre eles,

31% estariam dispostos a abrir mão de até 5% de seu faturamento para combater a

corrupção. Mas em contraste a esses dados, outros números sobre ações sociais do Ipea

51A pesquisa foi realizada pela Vox Poppuli e encomenda pelo Banco Mundial, Transparência Internacional e Transparência Brasil. De acordo com o relatório da Transparência Brasil a pesquisa contou com financiamento de R$ 18.449 do Partnerships for Transparency Fund. Setembro de 2003

81

e do Ethos demonstram exatamente o contrário: investimentos empresariais no combate

à corrupção são ínfimos e quase não aparecem nas pesquisas. As áreas vencedoras de

ações sociais são representadas por projetos voltados para saúde, educação, esportes e

meio ambiente.

A Fersol,, indústria do setor químico, localizada em Mairinque, interior de São

Paulo, contradizendo esses dados, é uma das empresas a fazer parte de vários pactos e

protocolos contra a corrupção e a investir para a resolução do problema . De acordo

com o Balanço Social da empresa desde 2000 foram investidos, R$ 500 mil em ações

de politização e mais de R$ 1 milhão no total das ações sociais.

Entre os projetos mais significativos com enfoque político estão: o Quiosque

Ágora: Espaço para Debate Político; Curso de Formação Política para funcionários e

comunidade, Liderança Social e Curso de Filosofia, todos eles possuem parcerias com

universidades de São Paulo e com a Transparência Brasil.

Mesmo com sua indústria incluída no Pacto pela Integridade e Contra a

Corrupção, o presidente da Fersol, Michel Haradon, faz fortes críticas sobre o combate

à corrupção proposto pelo Instituto. Primeiro, as empresas que aderem ao Pacto

passam por “boazinhas”, mas suas práticas não ultrapassam os muros das empresas.

Depois elas querem discutir tudo, saúde, esporte, cultura, meio ambiente, menos

corrupção. E para finalizar não adianta nada uma empresa aderir ao Pacto se sua

associação não o fizer. Isso é um passo para que a corrupção possa continuar

acontecendo. Quantos aos números da pesquisa, seria realmente interessante se

empresas se preocupassem mais em combater a corrupção com até 5% do seu lucro no

lugar de pagar propinas. 52

Na tentativa de reverter os dados revelados anteriormente, algumas representações

empresariais já seguem as orientações de organismo como o Banco Mundial o Ethos.

Este é o caso das Federações do Estado de São Paulo e do Estado de Minas Gerais.

Através do “Programa Sou Legal”, a FIESP abraça a causa da RSE no que diz

respeito à transparência nos negócios. Na campanha permanente sobre legalidade, a

Fiesp busca a promoção de um diálogo transversal entre as empresas e a sociedade civil

52 Entrevista concedida em novembro de 2006.

82

quanto à precarização das relações de trabalho, o consumo consciente, com vistas ao

combate à pirataria. As ações também são estendidas aos esclarecimentos dos

empresários sobre os aspectos legais e morais no financiamento de campanhas

eleitorais..

De acordo com as informações no site da federação essas ações visam a fortalecer

o compromisso das empresas com a ética e o exercício da cidadania.53 A Fiesp ainda

deixa claro que uma das finalidades do Programa é possibilitar o aprimoramento no

processo de gestão e produção das empresas, respeitando o conceito de

responsabilidade social. Para tanto, não exclui a parceria entre as diversas partes

interessadas, principalmente o setor público. A Fiesp também aderiu ao Pacto pela

Integridade e Contra a Corrupção, liderado pelo Instituto Ethos.

A partir do lançamento do Pacto Empresarial pela Integridade e Contra a

Corrupção, em 2006, os empresários mineiros, por meio do Conselho de Cidadania

Empresarial da Fiemg, criaram o Movimento Fiemg pela Ética e Combate à Corrupção,

“que vem sendo considerado um dos mais avançados atualmente no país”, 54 segundo o

diretor do Instituto Ethos, Ricardo Yung, na Conferência Internacional de

Responsabilidade Social realizada pelo Instituto em 2007.

O movimento mineiro se desenvolveu em três etapas: sensibilização e

mobilização dos empresários, educação para valores e, diagnóstico e construção de

ferramentas. A Fiemg conta com o apoio de parceiros importantes, entre os quais o

Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Universidade Federal de Minas

53 informações colhidas no site da Fiesp. O programa Sou legal foi criado em 2000, após a formação do Core ( Comitê de Responsabilidade Social da Fiesp). Através do Core a Fisp realiza seminários em seus pólos regionais, dissemina para seus associados, através do viés “Qualidade de vida” questões sociais nas áreas de educação, saúde e esporte, com o objetivo de promover o desenvolvimento humano. Um outro viés que a Federação está dando mais atenção é o ecológico. Com o projeto “Selo Etiqueta Ecossocial” - que tem a finalidade criar um selo de reconhecimento coletivos às empresas de uma mesma cadeia produtiva, que exercem boas práticas de Responsabilidade Social, Ambiental e Sustentabilidade – a Fiesp pretende mobilizar a atenção e ação dos empresários para o meio-ambiente. 54 . Segundo o diretor do Instituto Ethos, Ricardo Young, durante o debate sobre Corrupção, na Conferência Internacional de Responsabilidade Social Empresarial realizada pelo Instituto em junho 2007, “a FIEMG tem o planejamento e as ações mais robustas dentre as federações no que tange a implantação de ferramentas contra a corrupção”. Para o diretor de Ethos a federação está fazendo um trabalho exemplar, de assessoria junto aos seus associados quando o assunto é transparência nos negócios e combate à corrupção.

83

Gerais (UFMG), a Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-MG) e a

Fundação Dom Cabral.

Em menos de um ano de atuação, de acordo com o vice-presidente da federação,

José Tadeu de Moraes, o movimento instituiu o Comitê Estratégico e mais oito comitês

regionais nas principais cidades-pólo do Estado, fez um “mapa de riscos de corrupção”

e elaborou o Guia Metodológico para Elaboração de Códigos de Conduta Ética, para

auxiliar as empresas a enfrentar o problema.

Segundo Tadeu, a preocupação da federação nesse momento é oferecer suporte

aos empresários para a implementação de políticas contra a corrupção. O vice-

presidente afirma ainda a importância da parceria com o Governo do Estado e a

sociedade civil. “A Fiemg participa de movimentos dentro e fora do estado de Minas

Gerais que contribuem para o combate à corrupção. No nosso estado temos parceria

também com o governo municipal e estadual.”55

Em relação à fundamentação teórica ou explicações sobre a corrupção, a

FIEMG baseia-se em documentos e artigos divulgados pelas Nações Unidas Contra a

Corrupção, relatórios da International Bussiness Ethics Conference, Diretrizes da

Organização do Comércio e Desenvolvimento Econômico - OCDE- pesquisas da

Transparência Internacional e da Transparência Brasil - como as citadas acima -

artigos e orientações do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID. Em seus

relatórios e artigos as organizações deixam clara a preocupação com a captura do

Estado e com os impactos que a corrupção podem trazer para a consolidação da

democracia, para economia e para o desenvolvimento social.

Dentro dos processos operacionais de prevenção e combate à corrupção, os

organismos internacionais e nacionais, assim como as representações empresariais

acreditam que ferramentas de accountability e de transparência são fundamentais na

tentativa de inibir ações predatórias ao Estado e de garantir um relacionamento

“limpo” e legal entre iniciativa privada e setor público.

55 Questionado sobre quais os projetos a Fiemg tem em parceria com o governo do Estado de Minas Gerais, o vice-presidente se limitou a observar que o Pacto pela Integridade e Contra a Corrupção prevês também parceria e diálogo com o poder público.

84

Segundo Eduardo Capobianco,56 as ações de prevenção e combate à corrupção

dentro do tema da Responsabilidade Social Empresarial devem ir além da prática dos

próprios muros da empresa. Deve ser uma bandeira a ser levantada na nossa sociedade,

com intervenção no Estado, com ações estratégicas de combate à corrupção. “É

preciso reestruturarmos as leis, ou fazer com que elas sejam cumpridas. Os

movimentos de RSE em favor da anticorrupção parece não estarem se movimentando

nessa direção. O que vemos é mais uma discussão moral do que material. Existem

falhas nos mecanismos dos Estados, leis e regulamentos inaplicáveis, processos

administrativos inadequados. Temos ainda falhas nos mecanismos sociais como a

cultura da impunidade.

A solução, segundo Capobianco, consistiria na revisão das leis e regulamentos,

além de esforços para que fossem aplicados. Para tanto, caberia uma ação em parceria

com o Estado e sociedade, incluindo os meios de comunicação. As idéias de

Capobianco sobre as ações das empresas e de suas representações em relação ao

combate à corrupção coincidem com a do Diretor- Presidente a Aberje , Paulo Nassar.

Para o jornalista, o combate à corrupção deve ser sistematizado e atingir diretamente os

meios que integram empresários e Estado. Não por menos, a Aberje lidera o apoio da

regulamentação do lobby no Congresso. Uma ação política considerada pertinente para

Nassar visa a prevenção e o combate à corrupção. É o que veremos a seguir.

3.2.2 Corrupção: Empresário e o Poder Legislativo

As duas primeiras pesquisas da Transparência Internacional, Transparência Brasil

e Banco Mundial citadas acima fazem referências sobre a experiência e a percepção dos

empresários em relação à corrupção. Como foi possível observar, de acordo com a

pesquisa de 2003, o Poder Legislativo tem a maior probabilidade de cobrança de

propina, principalmente quando envolve licitações públicas. Porém, as pesquisas não

chegaram a abordar a posição das empresas sobre o lobby.

A não inserção do tema “ lobby” nas pesquisas não reduz a sua importância

quando o assunto é a corrupção. Pelo contrário, o tema surge, atualmente, com força

56 Eduardo Capobianco participou do debate sobre corrupção, no Seminário Internacional de Responsabilidade Social Empresarial, realizado pela FIEMG, no mês de abril de 2007.

85

entre as representações empresariais, principalmente após os escândalos de corrupção

que envolvem lobistas.

No entanto, o que se percebe é que o assunto “lobby” não aparece nas principais

orientações dos instrumentos internacionais e nacionais. No próprio Pacto pela

Integridade e Combate à Corrupção não há qualquer citação sobre a prática do lobby.

Fato que me chama a atenção já que o “lobby” é considerado um dos mecanismos mais

eficientes na produção de práticas de corrupção no país.

O Instituto Ethos, tem a intenção de incluir o tema “lobby” no novo instrumento

de RSE, a ISO26000 que está em fase de elaboração e conta, para tal fim, com

participação de organismos como a ONU, Transparência Internacional, OCDE e mais

de 70 países com representantes de Estado e de organizações ligadas à RSE.

Já a Fiemg, entre seus instrumentos auto-regulatórios direcionados aos seus

associados, se manifesta pela “adoção e implementação na lei de lobbies” (2007: 41)

apenas no “Guia Metodológico FIEMG para a Elaboração de Código de Conduta

Ética nas Empresas”. Nele, a Federação expõe as dez recomendações do diretor do

Banco Mundial, Daniel Kaufmam, para as quais é considerada a posição da empresa

frente a regulamentação do lobby, como forma de aumentar a transparência nos

negócios públicos.

Diante das denúncias de corrupção, algumas delas ligadas aos lobistas, a

Associação Brasileira de Comunicação Empresarial (Aberje) decidiu apoiar a

regulamentação do lobby no Congresso. Uma ação que faz parte daquilo que o

presidente da Associação chama de Responsabilidade História57.

Hoje a associação tem em seu quadro as empresas mais importantes do cenário

econômico brasileiro, sejam elas nacionais e/ou multinacionais. Essa discussão não se

concentra apenas na sede da Associação, em São Paulão, esse ano ela será debatida

também em todos os capítulos da Aberje pelo Brasil.

57 Em entrevista 08/07/07 Paulo Nassar explica que dentro da Aberje não existe apenas um conceito de Responsabilidade Social Empresarial. O conceito existente é o de Responsabilidade Histórica, que engloba a Responsabilidade Comercial, a Responsabilidade Social Empresarial, a Responsabilidade Ambiental e a Responsabilidade Corporativa.

86

Segundo Nassar, “não tem como as empresas abstraírem as relações

governamentais, porque elas são fundamentais para o negócio. Mas se isso não for

feito com transparência ocorrerá um impacto econômico e social. Hoje as empresas

precisam dessa transparência, para sobreviverem no mercado, principalmente ao

mercado de ações. As bolsa de valores estão observando as empresas que agem com

transparência e disso depende a sobrevivência delas no mercado”.

Para Nassar a posição das empresas frente a regulamentação do lobby significa

apoiar a legislação que de fato coíbe práticas ilícitas nas relações entre empresários e

Estado e ao mesmo tempo favorece uma mudança de conjuntura das empresas. Mas

admite que ainda existe uma acomodação que parte tanto do setor privado como do

setor público para a aprovação do projeto lei. “ Não existe vontade política,

principalmente do Poder Legislativo. O sintoma é que o projeto está parado. E não

existe nenhuma movimentação nem em Brasília, nem do Legislativo Estadual nem do

Municipal das principais capitais do Brasil Nossos governantes se esquecem que São

Paulo e Rio, por exemplo, tem dimensões que podem e devem afetar o Congresso

Nacional. Mas continuam inertes ao fato.”

Quanto ao setor privado são dois os aspectos a serem considerados: o primeira

deles aborda a questão do lobby apenas sob a forma de espetáculo e não aprofunda suas

causas e/ou possíveis soluções. A mídia, portanto, faria o papel de não educadora,

enquanto poderia ser um instrumento para a cidadania. O segundo alega que as

federações possuem um poder de fogo maior do que qualquer representação

empresarial, no entanto têm uma postura que não se alinha à retórica.

Pelo histórico da Aberje, a associação tem discutido e apoiado a regulamentação

do lobby desde a década de 1980. Como a função da entidade é trabalhar a

comunicação empresarial (e não fazer lobby como afirma Paulo Nassar) sua

preocupação consiste na orientação de seus associados quanto às práticas legais do

lobby, evitando assim, impactos negativos na imagem e na reputação da empresa.

Outras ações da Aberje em prol da regulamentação do lobby se concentram na

elaboração de uma pesquisa através da DATABERJ, que irá envolver seus associados e

abordar o tema do lobby e corrupção. A Associação está inserida também no grupo que

está elaborando a ISO26000.

87

Políticos, empresários e pesquisadores concordam que a prática do lobby58 faz

parte da democracia, na medida em que permite aos legisladores terem acesso aos

diferentes argumentos das representações interessadas em um determinado assunto. Só

a partir do confronto de idéias é que o parlamentar tem subsídios para elaborar e

aprovar uma lei.

No entanto, a aproximação entre parlamentares e lobistas, que representam os

grupos de interesses está sujeita a fomentar um relacionamento não ético, com o intuito

de obtenção de vantagens por ambas as partes. Esse fato pode ser facilmente observado

a partir dos escândalos de corrupção que envolvem o setor público – lobistas – grupos

de interesses.

É justamente na tentativa de dificultar a corrupção, por meio das práticas de

lobby, que entidades empresariais estão tentando desengavetar o projeto do Senador

Marco Maciel (PFL_PE). A primeira versão do projeto apresentado pelo senado foi em

1984, antes da Constituição de 1988, que estabeleceu maiores poderes de decisão ao

Legislativo. Em 1989 foi novamente apresentado com redação idêntica. No ano

seguinte foi aprovado pelo Senado, enviado à Câmara dos Deputados e desde então o

processo está paralisado sob o nº 6.137/90.

Esse ano, em virtude dos escândalos de corrupção envolvendo lobistas, o

próprio senador Marco Maciel aventou a possibilidade de desengavetar o projeto. A

repercussão da iniciativa atingiu não só os próprios lobistas, que se movimentaram para

a formação da Associação Brasileira de Relações Institucionais e Governamentais

(Abrig) como também as representações empresariais.

Essas entidades, que claramente se utilizam do lobby para defender os interesses

de classe se viram incumbidas a discutir a regulamentação da prática. Seja pela própria

premissa de transparência e combate à corrupção que elas pregam, seja pela “pressão”

de organismos internacionais ou nacionais e até mesmo da sociedade.

Em relação às representações empresariais que buscam defender seus interesses no

Congresso, a prática do lobby passou a ser o instrumento mais utilizado para alcançar

58 Para FARHAT, S ( 2007) a definição de lobby está ligada “a atividade organizada, exercida dentro da lei e da ética para um grupo de interesses definidos e legítimos, com objetivo de ser ouvido pelo poder público para informa-lo e dele obter determinadas medidas, decisões e atitudes.” Pg 50 e 51.

88

tais objetivos. Boschi e Diniz (2004) relatam que as transformações políticas e

econômicas ocorridas no Brasil na década de 1990 concentraram as decisões no Poder

Legislativo, que assumiu “o posto de ator relevante na trama de resolução dos conflitos

sociais” ( 2004: 96). O que significa que toda a dinâmica do processo decisório estatal

passou a fazer parte das obrigações do Poder Legislativo.

A reestruturação política iniciada a partir da Constituição de 1988, as decisões

neoliberais dos governos anteriores, as representações, como já foi dito, precisaram se

reestruturar para serem capazes de alcançar seus interesses econômicos. Com esse novo

modelo político as representações empresariais tiveram que encontrar estratégias para

não perder espaço com a abertura do mercado.

Nesse momento, os empresários já não contavam mais com o apoio paternalista do

Poder Executivo exercido em décadas passadas. A partir desse contexto, a participação

do empresariado brasileiro junto ao Poder Legislativo se configurou basicamente em

três pilares: a participação direta dos empresários no Congresso59; a prática do lobby e

outras formas variadas de influência.

A prática do lobby foi configurada como um das mais importantes na tentativa

de influenciar as decisões parlamentares. De outro lado, também se tornou terreno fértil

para a corrupção. Por isso, assume o presidente da Aberje “a necessidade de se

regulamentar o lobby. Para que essa prática continue atendendo os preceitos

democráticos.”

3.2.3 RSE: uma nova forma de relacionamento entre empresários e Estado?

Em uma análise geral, das pesquisas é possível perceber que as relações antiéticas

de empresários com a esfera pública no Brasil é uma prática quase que generalizada e

muito freqüente. Sobre o comportamento das empresas é possível observar que

ferramentas como código de ética ainda que implantadas, precisam ser incorporadas de

fato nas práticas de seus funcionários e dirigentes. È preciso também um mecanismo de

sanção mais eficiente contra as práticas de corrupção e maior participação das empresas

59 Ver quadro de participação de empresários na Câmara dos Deputados por legislatura, tabela 18, pg 106, que contemplam os períodos de 1979 a 1999. No período de 1995-99 a somo da percentagem de empresários da indústria e finanças com a soma de empresários de serviços diversos e de setores não especificados, chega a 25.5% de empresários em atuação da Câmara dos Deputados.

89

na cobrança de um comportamento ético do poder público a respeito das licitações e

relacionamentos com demais empresas.

A partir dessa pequena análise é possível perceber o quanto os organismos

internacionais e nacionais precisam trabalhar a incorporação da transparência e do

combate à corrupção dentro das empresas. O comportamento entre servidores públicos

e empresários brasileiros precisa avançar muito para que se tenha um quadro mais

promissor no combate à corrupção no país.

Para reverter esse quadro, os institutos são “incentivados” pelas agências

transnacionais a assumirem mais efetivamente o papel de orientador das “boas práticas

de anti-corrupção”. E o estão fazendo com certa desenvoltura. Embora saibamos que a

mudança de um comportamento político-histórico-cultural não se transforma de um dia

para outro. A dificuldade ainda é maior pela morosidade das leis e pelos mecanismos

eficientes no combate à corrupção no país.

O que os institutos fazem é tentar mudar a cultura dos empresários e seus

comportamentos em relação à transparência e o relacionamento com a esfera pública e

sociedade civil. De acordo com Ribeiro (2004), seria uma tentativa de implantar um

“sistema de controle preventivo”,eficiente e permanente capaz de mudar a cultura de

favorecimentos e vantagens fortalecendo assim, o discurso ético-social e a

transparência nos negócios.

Quanto às mudanças no relacionamento entre iniciativa privada e poder público é

possível afirmar uma maior participação da iniciativa privada em relação às decisões de

políticas públicas. Desde as décadas de 1990, pesquisadores como Boschi e Diniz

(2004) destacam a participação mais incisiva das representações empresariais, com

destaque para as relações com o Poder Legislativo.

A seguir, apresentar-se-á como os estudiosos têm analisado a posição da empresa

no contexto de desenvolvimento e relacionamento com o Estado e, mais

especificamente, o Estado brasileiro.

90

O estudo sociológico realizado por Sainsaulieu e Kirscher (2006)60 explica a

empresa sob dois ângulos. O primeiro deles enfoca a produção. O segundo, a

oportunidade, que nasce do primeiro objetivo, em produzir a sociedade. Essa visão

sociológica entende a empresa como produtora de sociabilidade dentro e fora do “chão

de fábrica”, principalmente quando se considera a cobrança incisiva da sociedade por

uma atuação das empresas no campo social.

A partir dos anos 1980, de acordo com as teorias sociológicas, o papel das

empresas nas sociedades contemporâneas ganha um lugar de destaque, sobretudo em

épocas de globalização. Para o seu desenvolvimento e o aumento de suas capacidades

produtivas, as empresas precisam operar – constantemente - mudanças frente às

exigências do mercado. Um exemplo disto pode ser verificado quanto ao cumprimento

de normas legais acerca das questões ambientais, tão enfatizadas nos dias de hoje.

Faz-se necessário, portanto, compreender quais as maneiras mais adequadas de se

intervir na estrutura social perante os desafios comerciais atuais e futuros. 61 Nessa

mesma perspectiva, o empresariado brasileiro iniciou seu processo de mudança

configurado no final da década de 80. Impulsionados pelas transformações políticas,

econômicas e sociais deste período, o empresariado se viu obrigado a repensar sua

relação com o mercado, com o Estado e com a própria sociedade.

O relacionamento específico do empresariado com os Poderes Executivo e

Legislativo levou as representações empresariais ao Congresso. Isso porque as

principais decisões passaram a ser concentradas no âmbito do Legislativo, resultado da

Constituição de 1988.

Paralelamente a isso a abertura do mercado externo e as privatizações forçaram o

empresariado brasileiro a traçar novas estratégias políticas e econômicas. Tais

estratégias se destacaram pela renovação tecnológica, fusões e/ou adaptações aos

pacotes econômicos. Já nessa época, a “pressão” não partiu exclusivamente do mercado

60 Ver estudos de Renaud Sainsaulieu e Ana Maria Kirchner (2006) “Sociologia da empresa: organização, poder, cultura e desenvolvimento do Brasil. 61 Sainsaulieu e Kirchner destacam aqui a seguinte questão: Para os autores quando uma empresa pensa e age a favor da mudança de uma estrutura social proveniente do passado, não deve-se entender como uma forma caridosa das obras sociais destinadas a aliviar a miséria e outros fatores que marcam a história da sociedade industrial. Mas é sim para os autores um conceito de uma história própria de gestão que passa por uma transição de formas de gestão do passado para novas gestões do futuro, que deve atender as exigências do mercado que tendem a se anteciparem. ( Pg27)

91

ou da reforma política, mas também de sindicatos e da sociedade, em geral. De algum

modo, para esses segmentos a debilidade do Estado no atendimento às demandas

básicas acabou produzindo novas alternativas no relacionamento público-privado.

Mas como relacionar essa nova dinâmica na qual se depara o empresariado

brasileiro com as dinâmicas de décadas passadas. Através desse comparativo buscou-se

entender melhor os tipos de relacionamento que as empresas tiveram com o Estado até

chegar ao ponto delas serem interpeladas pelas questões sociais.

A literatura política (Boschi e Diniz) nos revela, a partir do histórico das

representações empresariais, que essas foram constituídas pelo governo estatal na

década de 1930. Uma iniciativa que faz do Estado “indutor da ação coletiva e das

práticas associativas do empresariado” ( 2004:31)

Nos anos 1930, o empresariado, como ator político, não ultrapassava as

determinações do corporativismo estatal que se consolidava em arranjos setoriais,

encarregados de exercer a negociação entre elites técnicas e empresas. Neste contexto,

o empresariado era reconhecido, unicamente, como um segmento econômico, com

participação social reduzida.

Na década de 50 a relação empresariado/Estado se solidificava com o projeto

desenvolvimentista. Nessa época, a atuação do empresário como ator político passou a

influenciar diretamente as questões de interesse para o planejamento do país. Neste

caso, já é possível perceber uma maior atuação da iniciativa privada ao lado das elites

técnicas.

No período militar durante o governo Geisel as representações empresarais foram

excluídas das estratégias de definição de diretrizes da política econômica do país. Essa

atitude fez com que parte da elite empresarial retirasse o apoio ao Estado autoritário.

( Boschi e Diniz: 2004)

A partir daí, o que se tem é o fortalecimento crescente do empresariado brasileiro

como ator político. Esse se configura num passo importante no que se refere ao papel

das representações empresariais como interlocutoras e/ou articuladoras das alianças

entre os setores organizados. Aspecto primordial que insere o empresariado no processo

de consolidação da democracia no país.

92

Conseqüentemente, inúmeras associações empresariais se formam

voluntariamente e de forma autônoma, defendendo setores específicos, tal como o caso

da ABIFA (Associação Brasileira das Indústrias de Fundição). O relacionamento com o

Estado passa a ser configurado através de conselhos que acompanham a movimentação

no Congresso e, também, por meio das práticas de lobby.

As inúmeras adaptações que o empresariado brasileiro precisou realizar ao longo

das décadas - como ator político - para sobreviver ao sistema, reflete um determinado

tipo de plasticidade singular diante das mudanças. O novo panorama político e social

que se impõe a partir da década de 1990 é mais um desafio a ser enfrentado pelas

representações.

Atualmente, a pressão social e a baixa capacidade de atuação do Estado frente às

demandas sociais tendem a reforçar a ação do empresariado como ator político. No

contexto global, a função meramente econômica atribuída outrora ao empresariado cede

lugar ao seu papel social para o desenvolvimento do país.

Hoje, organismos como Banco Mundial estimulam a parceria entre o público e o

privado para o melhor desenvolvimento social do país. Essa parceria, desde que

estabelecida sob parâmetros democráticos, pode contribuir, significativamente, para o

aumento da produtividade nacional.

Como já dito anteriormente o PNBE foi o primeiro a estreitar esse tipo de

relacionamento com o Estado, reforçando a participação social do empresariado junto

ao Estado. Atualmente, temos como exemplo, a Abrinq que consolidou seu

relacionamento com o Estado através de políticas públicas direcionadas à defesa da

criança e do adolescente. Na área da transparência e combate à corrupção, algumas

representações tentam influenciar o Estado, mais especificamente o Congresso, por

meio de um maior cumprimento e regulamentação de leis, incluindo a do lobby.

Essa nova aproximação, ou forma de relacionamento, das representações

empresariais com o Estado está sendo impulsionada através da rubrica da RSE, que

parte de um novo modelo de gestão. Modelo este que prega a consolidação da

democracia, leva em conta as demandas sociais e o relacionamento entre as partes

93

interessadas, incluindo o Estado. No entanto, esse novo modelo que contempla a RSE

não perde o foco nas questões econômicas.

Retomando Sainsaulieu e Kirchner:

“A idéia de que o social assume o mesmo grau de importância do econômico, quando o assunto é o desenvolvimento da empresa, não soa tão estranho como décadas passadas (...) ambos podem produzir uma qualidade de vida para a sociedade que se torna trunfo fundamental para a economia”( 2006:27).

Para Boschi e Diniz (2004), sob a ótica da globalização, a lógica do mercado

interpelou-se entre as relações no interior do Estado, isto é, a lógica do Estado é

atravessada pela lógica do mercado. E é justamente essa lógica mercadológica que

exige um comportamento diferenciado das empresas frente ao Estado. As empresas

passam a agir menos de forma isolada e mais integradas as suas partes interessadas.

De algum modo, isso significa assumir um papel que compete ao Estado. No

entanto, para os organismos internacionais e nacionais em se tratando de democracia, a

participação de representações empresariais e da sociedade, em geral, são sempre bem

vindas.

Atualmente, as próprias ações coletivas e/ou individuais do empresariado junto

ao Estado são legitimadas por ambos e pela sociedade. È interessante observar que a

ação coletiva empresarial mesmo calcada em interesses econômicos, o que justifica sua

existência, atravessa um momento de ação coletiva também no campo social. Quer seja

pela urgência do mercado, quer seja pelas novas possibilidades de se pensar a

sociedade. O fato é que existe hoje uma participação das representações empresariais na

discussão e até mesmo na interferência de políticas públicas.

Ao contrário do que alguns estudiosos pensavam, a interação das empresas com

o Estado passou a ser fundamental para a inserção e o estabelecimento do mercado

externo. Por exemplo, o Banco Mundial e outras agências financiadoras, não liberam

financiamento para empresas e Estados que não possuam práticas de combate à

corrupção ou práticas ambientais.

Nesse contexto, o alinhamento das relações entre iniciativa privada e Estado se

faz urgente e necessário para o desenvolvimento do país. O resultado desse novo tipo

de relacionamento merece ser acompanhado com cuidado. No entanto, não se pode

94

negar a existência de uma aproximação maior entre esses dois segmentos para as

discussões de políticas públicas.

95

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Com a globalização, as agências mundiais começaram a organizar o mercado. Até

então, a cooperação internacional não era tema de suas agendas e o setor privado olhava

displicentemente para esse assunto. Logo após o fim da Guerra Fria, se tornou eminente

a promoção de organismos internacionais, até porque, em menos de uma década, as

“democracias de mercado” aumentaram em mais de 60%, ampliando significativamente

os mercados externos.

Os organismos internacionais, a exemplo do Bando Mundial, perceberam que no

contexto da globalização, a transparência e as ações anticorrupção podem contribuir

para o desenvolvimento de um país e para uma efetiva organização de seu mercado,

principalmente no que se refere à competitividade. Prova disso está em uma pesquisa

realizada em 1997 pelo Fórum Econômico Social, denominada “Global

Competitiveness Survey”, na qual participaram três mil empresas de 59 países. A

pesquisa revelou que as empresas afetadas pela corrupção tendem a investir muito

tempo e recursos negociando permissões, licenças e impostos.

Como em qualquer reforma institucional, o desafio está em implantar e associar a

transparência com a accountability. Os benefícios da transparência ou da “livre

informação” são evidentes quando realizados com eficiência, assegura Kaufnam

( 2002). Ela pode reforçar a independência e a integridade financeira institucional,

promover debate público e facilitar a identificação dos pontos fortes e fracos dos

governos e empresas. A transparência pode também prevenir abusos, má administração

e corrupção. Conseqüentemente, mídia e sociedade civil também ficam hábeis para

abraçar a accountability e as práticas das instituições governamentais e privadas. “Por

instância, se o público pode entender o que faz uma instituição, desenvolve-se uma

confiança democrática”, assegura Kaufmann.

Resultados de pesquisas de impacto da corrupção levaram agências mundiais a

enfrentarem o problema em parceria com as empresas. Além disso, na medida em que

os sistemas se mostram frágeis, ineficientes e os custos financeiros advindos da

corrupção, mostram-se impeditivos ao próprio desenvolvimento econômico, alguns

organismos internacionais, a exemplo do Banco Interamericano de Desenvolvimento,

passam a dar apoio logístico aos países que se mostram dispostos a enfrentar a

96

corrupção, promovendo alocação de recursos para programas especiais com tais

finalidades.

Alguns estudiosos consideram que a maior dificuldade para obter sucesso no

combate à corrupção está em que tal prática já se encontra incorporada no

comportamento de diversos setores da vida social, confirmando uma cultura nefasta.

Então, para que o combate à corrupção comece a ter resultados mais expressivos

entende-se que é preciso afetar todos os setores, principalmente o privado.

Nesse sentido, os organismos internacionais, através de instrumentos de

transparência nos negócios, de prevenção e combate à corrupção traçam uma nova

postura a ser adotada pelas empresas e até mesmo pelos Estados. Dentro dessa

diversidade de instrumentos, estão os protocolos e as ferramentas de auto-

regulamentação. Geralmente, esses instrumentos passam a ter relação com os demais,

tornando-se interdependentes. É como se eles formassem uma rede, com estratégias

específicas a cada órgão, mas com um complementando e ajudando ao outro. Cada

instrumento tem suas ferramentas que são periodicamente revisadas e adaptadas a cada

sistema ou a cada país, a partir das experiências de aplicação.

Por outro lado, o desenho de cada instrumento conta com a articulação entre os

diversos setores: privado, social, público e organismos multilaterais. As agências

multilaterais sugerem que a supervisão da implantação desses instrumentos sejam

realizadas por outro setor, diferente daquele que executa as ações dentro da empresa,

como por exemplo, uma Ouvidoria, permitindo assim uma perspectiva mais ampla,

maior controle e transparência.

A atuação dos organismos internacionais e nacionais se constitui em criar para

empresas instrumentos de transparência, de controle e de prevenção da corrupção, com

a intenção de assegurar a estabilidade do mercado, da democracia e do

desenvolvimento social. Mas fazer parte ou implantar esses instrumentos nas empresas

representa, além de tudo, estar sintonizado às exigências do mercado, já que muitas

negociações internacionais levam em conta a adesão da empresa a esses instrumentos.

A partir dessa realidade as empresas aderem, dentro do tema da Responsabilidade

Social Empresarial, tais instrumentos de normatização e auto- regulamentação.

97

A Responsabilidade Social Empresarial antes de se dedicar mais especificamente

para a prevenção e combate à corrupção, se desenvolveu no Brasil mais como uma

proposta do empresário como ator social, envolvido nas questões, aparentemente, mais

críticas do país, como educação, saúde, cultura, esporte e meio- ambiente. Comparando

com histórico internacional de RSE, o que aconteceu no Brasil e vem acontecendo até

os dias de hoje, é um reflexo do comportamento empresarial já difundido pelos Estados

Unidos, desde a década de 60 e na Europa,desde a década de 70.

Esta proposta, assim como todas as outras que se remetem ao mercado,

competitividade e ao papel da empresa no mundo atual, se tornam mais evidentes com a

globalização e, abrigam uma nova perspectiva sobre a relação das empresas com as

diversas nações e os vários estados nacionais. É a tentativa de um novo padrão, cuja

característica é a internacionalização das atividades empresariais. A partir desse

momento o que se questiona é se as empresas estão tomando para si a posição de

prevenir e combater a corrupção, antecedendo as obrigações do Estado, em função da

situação imposta pelo mercado, que requer um novo comportamento. E se esse tipo de

situação pode desenhar um novo cenário na relação entre Estado e empresários.

No Brasil as mudanças de comportamento da iniciativa privada em relação ao

Estado já foram relatadas no capítulo anterior, no qual foi possível perceber a

capacidade de adaptação do setor empresarial brasileiro. O que se pretende destacar

aqui é que através da rubrica de RSE pode estar nascendo uma nova forma de interação

entre as partes.

O que não significa, como admite o diretor –executivo do Instituto Ethos, Paulo

Itacarambi que uma deve assumir a função da outra. “ A redefinição social das

empresas pressupõe, por outro lado, o esclarecimento das funções sociais do Estado e

das organizações da sociedade civil, de modo que um tipo de organização não venha a

substituir as funções que devem ser cumpridas por um dos dois, com maior benefício

para a sociedade”62.

Nesse contexto, a questão levantada de que as empresas estariam tomando para si

as funções do Estado se isolam. Na verdade, a busca é por uma ação conjunta, que

favoreça um novo relacionamento entre iniciativa privada e setor público. Sem perder 62 Depoimento de Paulo Itacarambi no relatório de 2007 “Contribuição do GT Ethos para a ISO 26000.

98

de vista as obrigações de cada um. Foi possível perceber através das ações da

Fundação Abrinq, por exemplo, que a aproximação com o Estado proporciona soluções

para as questões de políticas públicas para crianças e adolescentes. Ao mesmo tempo, a

entidade se torna monitora das ações estatais, contribuindo para o desenvolvimento

social e atuando de forma cidadã.

Em relação às questões de prevenção e combate à corrupção só agora as empresas

se manifestam para uma tomada de decisão que poderá criar um novo comportamento

entre empresários e servidores públicos. Esse movimento se faz crescente devido ás

“pressões” exercidas pelos organismos internacionais e nacionais e pela própria

sociedade.

No entanto, se faz necessário um estudo mais aprofundado para identificar se os

instrumentos de transparência, prevenção e combate à corrupção são eficazes,

principalmente em Estados como o Brasil, onde verificamos uma grande incidência de

casos de corrupção.

Analisando as práticas das representações empresariais, como Ethos, Fiemg e

Fiesp observo que elas orientam seus associados para uma postura defensiva em relação

ao Estado, qual seja, cria instrumentos mais para se prevenir das ações ilícitas dos

servidores públicos, do que para contribuir com uma efetiva transformação do sistema

político.

Alinhar a auto-regulamentação das empresas com o controle e eficiência do Estado

tem sido o desafio comum das organizações internacionais e nacionais. Iniciativas que

partem das duas vias – empresas e setor público.

Vale destacar, no entanto que tentativas estão sendo feitas. Prova disso são ações

de auto-regulamentação, como Código de Ética – que ainda possuem falhas como a não

aplicabilidade de sanções em casos de corrupção, como indicados nas pesquisas da

Transparência Brasil; e o envolvimento da sociedade, com trabalhos e campanhas para

a promoção da politização de funcionários e comunidade , como faz a Fersol.

Quanto ao apoio a regulamentação do lobby, se o projeto for aprovado poderá

significar um passo para as mudanças relativas à lei, fator requerido pela Transparência

99

Brasil para uma real mudança na relação entre setores públicos e privados e para a

prevenção e combate á corrupção.

Iniciativas como essas podem contribuir para a mobilização da sociedade civil

sobre o assunto. Essa, por sua vez, teria meios de fiscalizar e cobrar tanto dos governos

quanto dos próprios empresários, exigindo transparência de ambos em suas

negociações, já que a corrupção envolve tanto o setor público quanto o privado.

Além disso, pode ser uma forma das empresas contribuírem para a qualidade da

democracia e, ao mesmo tempo, assegurar a competitividade honesta e, em termos

amplos, o desenvolvimento econômico e social do país.

Como base para essas considerações, recorro a Cheibub e Locke (2002), que

acreditam que as empresas engajadas em ações públicas podem proporcionar o

fortalecimento da esfera pública e o adensamento sociopolítico da comunidade onde

atuam.

100

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Paulo Nassar – Presidente da ABERJE, 09/08/07

Participação no Seminário Internacional de Responsabilidade Social da FIEMG, 2007 tema: “ Assuntos para combater a corrupção”, debatedores: Eduardo Capobianco – (Transparência Brasil) ; Paulo Tacarambi ( Instituto Ethos) e Roberto Livianu ( UFMG)

Participação na ConferênciaInternacional de Responsabilidade Social do Instituto Ethos, 2007 - painel temático “Como implementar políticas de integridade contra a corrupção”. Debatedores: José Tadeu de Moraes, vice-presidente do Conselho de Cidadania Empresarial da Fiemg; Margareth Florez, da Transparência por Colômbia, ligada à Transparência Internacional; e Ricado Yung, diretor Presidente do Instituto Ethos.

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www.gife.org.br

www.abong.org.br

www.bsd-net.com

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