Brasil: Política externa e a agenda democrática na América do Sul

Rafael Villa (USP) rafaelvi@usp.br

Trabalho a ser apresentado no 4O Encontro Nacional da ABCP - Associação Brasileira de Ciência Política

Área Relações Internacionais Painel (4) Política Externa Brasileira

21- 24 julho 2004 – PUC – Rio de Janeiro

Brasil: Política externa e agenda democrática na América do Sul.

Rafael Duarte Villa Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo Email: rafaelvi@usp.br

Resumo:

A partir de uma visão institucionalista, que concilia idéias e interesses, este trabalho sustenta

a hipótese de que a política externa brasileira, na época da autonomia pela integração,

transformou um dado de política interna, a organização democrática do sistema político, numa

meta de sua política externa sul-americana, sob o impacto das idéias sugeridas por novas

visões do mundo. A idéia de democracia revelou-se tanto para os formuladores de política

externa como para as elites brasileiras um fator de consenso, e como mapa do caminho,

para o aumento de ganhos relativos na região sul-americana em aspectos tais como

integração regional e desenvolvimento, agenda de segurança regional e imagem política

regional.

Introdução

As visões doutrinárias que ao longo de mais de um século têm guiado a ação externa do Brasil

têm sido objeto das mais diferentes adjetivações: foi chamada de realista hobbesiana, no

pressuposto de que a visão cognitiva dos formuladores de política externa delimitem o

sistema internacional como de anárquico, portanto, como um sistema de auto-ajuda (LIMA,

1994: 35; SILVA, 1995: 115 ); uma versão mais atenuada do realismo foi qualificada por

Lafer (2001) de grociana, enfatizando uma tradição histórica que se reportaria ao exercício da

chancelaria pelo Barão de Rio Branco, a partir da qual o governo oficializa um discurso que

se caracterizaria tanto pela pregação do pacifismo, recorrendo à negociação e à intermediação

internacional como forma por excelência de resolução de conflitos, como, também, por um

juridicismo, num contexto em que prevalece a existência de unidades políticas autônomas e

insubordinadas a nenhum poder político superior (LAFER, 2001a, cap. IV). Uma variante

desta versão é denominada por Fonseca de “liberalismo qualificado” (1998: 275), argumento

que desenvolvido no contexto do mapeamento da identidade da política externa do Brasil

significa que a ação do Estado num ambiente internacional desenvolveu-se “num âmbito de

um capitalismo que favorecia modelos de planejamento e a intervenção política, fundado na

perspectiva do Welfare State” (FONSECA, 1998: 275). Ou, numa formulação mais recente de

Leticia Pinheiros, a matriz doutrinária é identificada como sendo orientada por um

institucionalismo pragmático no que, “(...) O país se pauta por interesses no sentido de uma

maior participação na ordem e que a direção das propostas de atuação internacional, se mais

voltadas para a ordem ou para a justiça, pode ser identificada pelo grau de institucionalização

que o país se propõe a defender (…)” (PINHEIROS, 2000: 318)

Todas essas importantes contribuições nos fornecem marcos analíticos para compreender as

percepções sobre os valores e normas que orientaram as escolhas dos formuladores de

política externa ao longo de quase um século. De maneira mais rigorosa diríamos que esses

marcos analíticos procuram entender como se deu a agregação de interesses nacionais e de

condutas de poder na base do conteúdo cognitivo que os decision makers captavam sobre o

sistema internacional, sobre a identidade brasileira e sobre a auto-imagem em relação a

valores e princípios (justiça, juridicismo, pacifismo) que deveriam ser promovidos e

defendidos pela ação oficial externa. No entanto, é justo reconhecer que o objeto dos

trabalhos acima relacionados não é o papel das idéias na política externa brasileira. Isso nos

leva a uma primeira questão importante: as idéias podem ser consideradas uma variável

significativa a tal ponto que possam servir como hipóteses explicativas de motivações e de

formação de preferências externas? Ou se as idéias, assim como o interesse, têm um peso

causal que explica a conduta externa na ação externa brasileira? E em que condições, e em

que casos, é possível estabelecer parâmetros de relações causais entre idéias e ação política

externa?

Uma primeira observação de ordem teórico-metodológica: este paper assume o referencial

teórico-metodológio proposto pelo institucionalismo racionalista de Goldstein e Keohane em

Ideas and Foreign Policy (1993), obra em que se tenta uma aproximação entre a conduta

externa, movida pelas ou reativa às idéias, e aquela movida por interesses e poder1. Goldstein

e Keohane fazendo uma autocrítica em nome do racionalismo, sobretudo do institucionalismo

neoliberal, reconhecem as limitações das perspectivas teóricas racionalistas sobre o impacto

das idéias nas políticas governamentais. Ao focar, principalmente, nas variações dos

constrangimentos exógenos (capacidades de poder) das unidades políticas, ponto comum às

escolas, cometem a dupla falta de, primeiro, assumir que as preferências e as crenças são

dadas ou que podem ser remetidas à caixa preta do interesse nacional; segundo, as idéias e

1 Goldstein e Keohane esclarecem que “quando nos referimos a idéias neste volume nos referimos a crenças – compartilhadas por um grande número de pessoas – acerca da natureza de seus mundos que têm implicações para a ação humana. Tais crenças englobam desde princípios morais gerais a acordos sobre um específica aplicação do conhecimento científico”. (Ibidem: 7).

crenças são relegadas a um epifenômeno ou a um papel periférico, em função do interesse

dos atores.

Assim assumindo, a saída de meio termo entre interesses e idéias desenvolvida por Keohane e

Goldstein, o argumento colocado neste trabalho é que idéias são importantes no mínimo em

três casos: primeiro, para influenciar políticas quando os princípios ou crenças causais que

elas incorporam fornecem mapas do caminho (road map) que aumentam a claridade dos

atores acerca de metas e finalidades; segundo, quando aquelas afetam resultados de situações

estratégicas nas quais não há um único equilíbrio, e terceiro, quando elas encontram-se

enraizadas em instituições políticas“ (GOLDSTEIN e KEOHANE, Ibid., 3). Procuramos

então mostrar neste trabalho como as variações das idéias sobre democracia influenciam os

comportamentos e resultados da política externa brasileira em relação a sua agenda na

América do Sul, abstendo-nos de averiguar como se definem tais idéias democráticas ou

qual é a fonte delas. Não se desconhece, por outro lado, a importância das relações causais

entre as variações das capacidades e a conduta externa assim como não se desconhecem

postulados básicos racionalistas como a procura do auto-interesse dos atores. Enfim,

interessa-nos os efeitos das idéias democráticas na formação de uma agenda democrática

para a América do Sul, no período da política externa brasileira conhecido como de

autonomia pela integração, sem afastarmo-nos do núcleo básico do racionalismo dos neo

(insticionalismo/realismo).

1.- A formação da preferência pela agenda democrática

Partimos do pressuposto da formação da agenda democrática para a América do Sul como

uma preferência soft que enfraquecia outras possibilidades baseadas prioritariamente em

política de poder. Mas como se formou essa preferência? A tese geral é que, como sugere o

pensamento institucionalista de Goldstein e Keohane em contextos internacionais de

incerteza, idéias são poderosos mapas que guiam a procura por novas formas de inserção e

adequação nas novas condições emergentes. No sistema de polaridades definidas da Guerra

Fria “do ângulo do pensamento institucional, os argumentos sobre a presença institucional do

Brasil tinham como ponto de partida necessário, o sistema internacional que determinava

escolhas claras, à medida que estava estruturado num conflito global: ou adotávamos a

posição de um dos lados, ou alguma forma de neutralidade” (FONSECA, 1998: 285). Ao se

enfraquecer esse sistema de polaridades, idéias definidas passaram a ser um instrumento para

esclarecer novas escolhas num contexto incerto duplo “de riscos e possibilidades”

(AMORIM: 1994a).

A formulação do road map foi colocado então como uma espécie de necessidade para setores

vinculados à arena externa: “É absolutamente necessário ter um mapa das forças profundas

que modelam a transição e que se revelam, ora explicitamente ora implicitamente, a cada

negociação específica, a cada encontro bilateral, a cada reunião multilateral” (LAFER e

FONSECA, 1994: 50)(itálico no original). Com base nesse tipo de preocupação, que

revelava o quadro de incertezas sobre qual era o caminho a seguir um problema relevante

para as agências formuladoras de política externa no Brasil passou a ser a formação da

preferência quanto às idéias2. “Para compreender a formação das preferências, nós

precisamos compreender que idéias estão disponíveis” (GOLDSTEIN e KEOHANE, Ibid.,

13). Também é necessário compreender em que condições e qual o contexto em que operam

as idéias que “estão disponíveis”. A identificação do leque de idéias disponíveis para os

formuladores de política externa brasileira viu-se facilitada por quatro motivos. Primeiro,

pelo fato de que o fim da guerra fria, fortemente marcado no nível dos valores pela

polarização ideológica, reduziu significativamente as opções valorativas disponíveis. A

hipótese de alguns think tanks dos EUA, que tiveram em Francis Fukuyama um mentor

intelectual destacado, sobre a universalização da forma institucional de democracia

representativa euro-americana parecia, em princípio, irrefutável. A política também havia se

globalizado, via o valor da democracia ocidental liberal. Isto é, num mundo polarizado

ideologicamente, como aquele da Guerra Fria, valia a definição de Carl Schmidt de que a

relação básica da política é a dicotomia amigo-inimigo (SCHMIDT, 1992). Na perspectiva

analítica, com a globalização unidimensional da política na base da crença no valor universal

da democracia ocidental, um dos campos da metáfora política de Schmidt (o inimigo) tende a

desaparecer. Mesmo com uma crítica a esse tipo de pensamento, do qual se desconfiava que

fosse uma justificativa ideológica para preparar a ação do hegemon no pós-guerra fria (Ver

AMORIM, 1994b: 133-34) não houve dúvida de que a variação dos constraints valorativos

sistêmicos (mudança de duas alternativas doutrinárias para uma só) agiram como uma baliza

cognitiva que permitiu aos formuladores de política externa fixar e clarear os limites das

escolhas, à medida que fornecia aos decision makers internos parâmetros para sondar qual

era o grau de manobra disponível a uma potência média como o Brasil caso tentasse uma 2 Lembremos que nesse contexto realizou-se no Rio de Janeiro, em abril de 19992, o encontro chamado de “Agenda da Conferência sobre a Nova Ordem Internacional” , que foi organizada pelo Instituto Nacional de Altos Estudos-Fórum Nacional e coordenada por Luciano Martins e João Paulo Reis Velloso. O encontro contou com a participação de Helmudt Schmidt (ex-primeiro ministro da Alemanha) e de Robert McNamara, ex-

ação menos padronizada internacionalmente. A evidência dos fatos levou assim, em inícios de

90, a que o discurso diplomático constatasse: “o amplo consenso em torno da superioridade

da democracia representativa” ( AMORIM, 19994a: 24). (itálico nosso).

O segundo elemento que facilitou a formação da preferência da democracia como meio

importante de política externa é que, restando as desconfianças que se tinham em relação ao

discurso da democracia global, como uma forma soft de exercício de uma nova hegemonia, o

discurso da democratização do sistema internacional tão recorrente desde o final dos governos

militares coincide com os desejos de democratização interna. Como sustenta Fonseca: “Há

momentos em que coincidem as transformações internacionais e as internas como ocorreu

claramente com a democratização. O sistema ocidental fecha o espaço para o autoritarismo e,

internamente, as forças sociais contestam o regime” (FONSECA, 1998: 275-76). Em terceiro

lugar, a escolha vê-se facilitada porque a adesão à idéia ocidental de democracia admite “a

possibilidade das adesões qualificadas à matriz ocidental” (Ibid., p. 275).

Mas o elemento fundamental (o quarto dos anunciados acima) que influenciou mais

profundamente a formação da preferência da democracia como um mapa de política externa

foi a idéia de que a existência de um conjunto de valores universais, que deveriam guiar a

conduta da política externa, foi tomada então como marco regulatório normativo no qual as

metas de desenvolvimento do país eram passíveis de serem atingidas. “O Brasil que entra no

século XXI é um país cujos objetivos prioritários de transformação interna, de

desenvolvimento, estão em consonância com os valores que se difundem e se universalizam

no plano internacional” (CARDOSO, 2000: 6). Essa idéia foi expressa de maneira mais

concreta pelo ex-ministro Lampréia com sua insistente formulação de que era necessária

uma adequação do Brasil aos ingredientes principais do mainstream, “valores que

mobilizam o Brasil e a comunidade internacional”, dentre os quais “a democracia, os direitos

humanos, o meio ambiente, a não proliferação, o combate ao crime organizado” .

A aceitação dessa relação de causa-efeito é importante para explicar o porquê a aceitação

normativa da idéia de democracia como “valor universal dominante” ter ajudado a

estabelecer, entre as elites brasileiras o consenso em torno dos vínculos causais entre

democracia, poder regional e desenvolvimento 1. Segundo pesquisa do Núcleo de Pesquisas de

Relações Internacionais da USP (NUPRI) tratando da percepção das elites brasileiras sobre o

secretario de defesa dos EUA, além de destacados intelectuais do mundo acadêmico das relações internacionais, como Robert Gilpin. (MARTINS: 1992)

Mercosul e a política externa brasileira, mais de 57% destas elites acreditam que “a atuação

externa do Brasil [especialmente na América do Sul] visa garantir a prosperidade interna”

(ALBUQUERQUE: 1997). As relações de causa-efeito entre idéias e fatos “derivam sua

autoridade de consenso de elites reconhecidas” (GOLDSTEIN e KEOHANE, ibid). Esse

mapa pareceu às elites brasileiras muito mais coerente com a tradição de autonomia do pais

(qualquer que for o qualificativo a essa autonomia) e politicamente mais viável que aquele

explicitado durante os anos do governo Collor de Mello, de modernização pela dependência,

que supunha uma volta ao paradigma americanista e um certo grau de alienação da soberania

nacional (Cf., LIMA: 1994).

Desta maneira, a sustentação da democracia como mapa do caminho já aparecia, em inícios

dos anos 90, fortemente ligada à crença de que era muito importante reconhecer a

“interdependência complexa “ entre idéias e interesses. Essa interdependência sugeria uma

releitura da hipótese dos “3D “ do embaixador Araújo Castro3. Nas palavras de formuladores

de política externa a atualização da tese dos três D (3D) enfatiza a Democracia,

Desenvolvimento, Desarmamento, “ com seus desdobramentos nas áreas de Direitos

Humanos, Meio Ambiente e da Segurança Internacional” (AMORIM, 1994a: 21). A idéia da

democracia passava a substituir à de descolonização4. Foram essas idéias e valores que

forneceram aos formuladores de política externa as coordenadas regulatórias do mapa para a

inserção no mundo das polaridades indefinidas.

O quarto dos fatores mencionados acima como condicionantes da formação da preferência,

“os valores que se difundem e se universalizam no plano internacional”, fornecia uma

explicação eficiente do curso de ação a ser desenvolvida. A política externa é uma das

dimensões políticas nas quais é preciso com mais freqüência dar uma explicação à escolha

feita. “ De fato, pela sua própria natureza, a política externa se sustenta, talvez mais do que

outras políticas de Estado, em procedimentos explicativos já que vive também de atitudes

simbólicas que buscam exprimir ideologicamente a globalidade dos interesses nacionais”

3 Formulada essa idéia em inícios dos anos 60, segundo Araújo Castro, a missão das Nações Unidas passava pela realização de três metas: Desarmamento, Desenvolvimento, Descolonização. 4 A idéia da democracia passava a substituir à de descolonização. O exemplo da descolonização explica bem a parceria que se estabelece, em certas circunstâncias, entre interesse e idéias. A explicação corrente sobre a aceleração do processo de descolonização se baseia no cálculo de custos e benefícios da dominação colonial feita pelos países europeus, portanto no interesse. A conduta emergente a partir dos anos 50 favorável à descolonização tem sido interpretada como uma resposta congruente com os interesses desses países (custos políticos, mobilização de recursos que poderiam ser utilizados na sua recuperação no pós-segunda guerra, custos simbólicos na imagem, entre outros. No entanto, de acordo com Jackson (1993) a descolonização deve levar em conta a ascensão de um novo principado de idéias sobre a autodeterminação. Isso não implica dizer que interesses, na forma de benefícios e poder, não contassem mas que eles não eram suficientes para explicar o movimento de descolonização (Cf., Goldstein e Keohane, 1993).

(FONSECA, 1998: 267) Assim, a idéia de que existiam certos constraints valorativos

universais regulando um novo mainstream de relações internacionais serviu como o

principal “procedimento explicativo” da prioridade dada ao curso de ação face à “globalidade

dos interesses nacionais globais”. 2.- A formação da agenda política na América do Sul

Um mapeamento do discurso diplomático de decision makers de política externa na década

de 90 e inícios desta década nos permite conferir uma constante: a percepção da América do

Sul como prioridade da política externa brasileira (Cf. CARDOSO, 1993: 6; AMORIM,

1994: 16; LAFER: 2001b: 2; SILVA, 2003), ou nas palavras de Lafer (2001b: 2) , uma

“força profunda da política externa brasileira”. Assim isso permitiu que alguns autores

afirmassem que ao longo de sua história o Brasil foi desenvolvendo a dupla identidade de

país em desenvolvimento e de país sul-americano. “Mas a verdade é que foi preciso que essa

dupla identidade, hoje tão óbvia, fosse sendo construída no discurso e na auto-imagem dos

brasileiros ao longo do século XX” (LAMAZIER: 2001: 51). Ora, o desenvolvimento

nacional aparece não apenas exercendo o duplo papel de elemento sinalizador de identidade

mas também de fator sinalizador do interesse nacional face à inserção global do Brasil.

Assim, a democratização nos níveis internos domésticos como em seu entorno regional é

formulada , por isso, não tanto como uma finalidade e sim como uma condição para atingir as

meta de desenvolvimento. “Idéias causais ajudam a determinar quais dos muitos meio serão

usados para procurar determinadas metas e, portanto, ajudam a fornecer aos atores estratégias

com os quais perseguir seus objetivos; articuladas a instituições (…) (GOLDSTEIN e

KEOHANE, ibid., p. 13-14). E dado que tal condição era pensada no quadro das

polaridades indefinidas, que juntava as perspectiva de janelas de oportunidades e dos riscos

implícitos, é muito provável que a idéia da democratização doméstica e do entorno regional

aparecesse como um road map interessante na definição de uma metodologia de ação para

atingir o interesse nacional. “Quando atentamos para a política externa como uma arena na

qual os atores encaram contínuas incertezas sobre seus interesses e sobre como maximizar

estes, a necessidade por idéias para agir como road maps chega a ser evidente”. (Ibid)

A hipótese é que o Brasil transformou um dado de política interna, a organização democrática

do sistema político, numa meta de sua política externa sul-americana, sob o impacto das

idéias sugeridas por novas visões do mundo5, que emergem tendo por desenvolvimento

objetivo as temáticas globais, das quais o trio meio ambiente, direitos humanos e democracia

atingiu maior grau de institucionalização internacional no pós-guerra fria. O impacto de uma

visão emergente do mundo revelou-se para os formuladores de política externa brasileira e

para as elites brasileiras como um mapa do caminho cognitivo de aumento de ganhos

relativos na região sul-americana em aspectos como integração regional e desenvolvimento,

agenda de segurança regional e imagem política regional. Nas palavras de um dos

formuladores da política externa brasileira no período da autonomia pela integração, esse

desenvolvimento é simétrico com a crença nos “(…) investimentos no soft power da

credibilidade realizados pelo país no correr da década de 90, ao tratar de maneira construtiva

– pela participação e não pela distância – os ´temas globais´ que se inseriram, em novos

termos, na agenda internacional pós-guerra fria. “ (LAFER, 2001b, 5).

Qual é a estrutura da agenda democrática para a América do Sul? A formação privilegia

quatro aspectos: atuação em situações de crise institucional, vínculos entre democracia e

segurança regional, desarmamento e a imagem regional e consolidação de regimes de

cláusulas democráticas.

2.1. Atuação em crises regionais: o caso Venezuela

A atuação em crises institucionais considera o impacto da funcionalidade e interdependência

entre a estabilidade institucional democrática regional e o projeto político de desenvolvimento

regional e desenvolvimento nacional. A ativa atuação brasileira de defesa da

institucionalidade democrática em situações de crise, iniciada durante a gestão Cardoso e

continuada na gestão Lula, não se esgota só na defesa da democracia mas procura preservar

interesses mais amplos de desenvolvimento. De acordo com Campos de Mello (2000), a

autonomia em relação aos Estados Unidos é entendida como condição para a ampliação do

papel de “global player” que o Brasil almeja no novo cenário internacional, tendo como

plataforma política de expansão o espaço sul-americano. Para concretizar a meta de fazer do

espaço sul-americano um espaço privilegiado, o regionalismo brasileiro passou a ter um forte

componente político nas suas relações com seus vizinhos hispânicos. Ainda durante a gestão

de Fernando Henrique Cardoso o Mercosul, sob a liderança brasileira, agiu como um

5 Goldstein e Keohane definem visões do mundo como “universo de possibilidades para a ação” (tais como racionalidade do mercado e soberania). “Essas concepções de possibilidades, ou worlds views, estão articuladas no simbolismo da cultura e afetam amplamente modos de pensamento e discurso” (Ibid., 8)

importante instrumento de estabilidade política na região, como mostra o papel desenvolvido

em várias oportunidades nas cíclicas crises políticas do Paraguai, e também em outros países

como Peru durante o governo de Fujimori e no acordo fronteiriço entre Peru e Equador. Em

relação à América do Sul, deve-se destacar a continuidade dada, durante a atual gestão, a um

papel ativo em crises políticas vividas por países da região, entre os quais a Venezuela (2002

e 2003) e a Bolívia (2003).

As relações do Brasil com a Venezuela, cujas fronteiras comuns atingem 2.199 Km, que já

eram bastante cooperativas até finais da década de 80, viraram convergentes a partir do

governo de Rafael Caldera (1994-98) e plenamente convergentes a partir do governo de Hugo

Chávez, empossado em 1999. A diplomacia comercial venezuelana, seguindo uma política de

continuidade iniciada na segunda gestão de Rafael Caldera (1994-1998), deslocou seu

interesse integracionista para a “fachada amazônica”, especialmente no que se refere ao

aprofundamento de seus vínculos comerciais, energéticos e políticos com o Brasil e com o

Mercosul (VILLA, 2004).

A integração energética e física é um dos pontos mais destacados nas relações entre a

Venezuela e o Brasil. O Brasil vem aproveitando o fato de a Venezuela ter algumas de suas

principais usinas hidrelétricas instaladas na região sul para, desta maneira, poder abastecer de

energia os estados do norte como Roraima, Amazônia e Amapá. Por outro lado, desde 1995,

as compras de petróleo da Venezuela vêm aumentando significativamente, já superando hoje

a Argentina entre os abastecedores latino-americanos. E quanto à integração física, durante o

segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso foi reinaugurada a rodovia BR-

174 que liga Manaus a Caracas, mecanismo de integração física que cumpre o duplo objetivo

de servir para colocação de produtos no mercado venezuelano e de escoamento de produtos

brasileiros pelos portos caribenhos da Venezuela como La Guaira e Puerto Cabello,

localizados ao norte deste país.

Além disso, o relacionamento do Brasil com a Venezuela vê-se favorecido pelo entusiasmo

da atual política externa venezuelana em integrar o Mercosul com a Comunidade Andina.

Como reconhece abertamente um documento oficial da Chancelaria venezuelana,

“especialmente pela significação estratégica do Brasil e pelas aspirações nacionais [da

Venezuela] de ingressar no Mercosul” (MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES

de VENEZUELA, 2001). Nesse sentido, seguindo a seqüência inaugurada por Bolívia e Peru

, a Venezuela se transformou, na última Reunião de Cúpula do Mercosul (julho de 2004), no

terceiro país da Comunidade Andina de Nações (CAN) a ser admitido como membro

associado ao Mercosul.

Adicionalmente, o Brasil e a Venezuela compartilham uma visão similar quanto ao Plano

Colômbia e à Alca.

Comentando estas amplas coincidências entre ambos países, Amado Luiz Cevo resumiu assim

o relacionamento diplomático: “Com efeito, em que pesem diferenças de estilo na ação

externa, nenhum outro país da América do Sul apresenta relativamente ao Brasil, no início do

milênio, tantas variáveis comuns na sua visão do mundo e em sua estratégia externa quanto a

Venezuela. Essa convergência se estabelece mediante a convergência dos seguintes

parâmetros: a) o conceito de globalização assimétrica como correção ao conceito de

globalização benéfica; b) o conceito político e estratégico da América do Sul; c) o reforço do

núcleo central robusto da economia nacional como condicionante da interdependência global;

d) a prévia integração da América do Sul como condicionante da integração hemisférica; e) a

percepção da nocividade da Alca, caso se estabeleça sem os condicionantes anteriores e sem a

reciprocidade comercial efetiva; f) reservas ante o aspecto militar do Plano Colômbia; g) o

repúdio a qualquer presença militar norte-americana e a seus vôos na Amazônia; h) a decisão

de não privatizar o setor petrolífero”. Ressalta também Cervo que durante as administrações

Caldera, Chávez e Cardoso, de 1994 ao presente, “o empenho pessoal dos chefes de Estado

foi o motor principal da cooperação que engrandeceu nas esferas da ação política e

econômica” (CERVO: 2001:19 e 21).

Face a esse leque de coincidências, faz-se compreensível a responsabilidade primária do

Brasil na crise política venezuelana, especialmente com a condenação do breve golpe de

Estado que derrubou Hugo Chávez em abril de 2002 (ainda no governo Fernando Henrique

Cardoso) e com a proposta do Grupo de Amigos da Venezuela, no início do governo, Lula

que juntamente com a OEA e os governos do Chile, dos EUA, do México, de Portugal e da

Espanha possibilitaram que governo e oposição se sentassem na mesa de negociações pela

primeira vez em três anos de intenso confronto político, às vezes violento.

Essa conduta da política externa brasileira em torno da crise política da Venezuela sugere a

existência de crenças particulares sobre a superioridade da democracia representativa como

forma regional ou global de governo, sem referências a interesses e ao poder “(…)Escolhas

de idéias específicas podem simplesmente refletir os interesses dos atores” (GOLDSTEIN e

KEOHANE, ibid., p. 11). No entanto, isso não pode nos levar a esquecer que existem

vínculos causais entre idéias e efeitos políticos práticos. Uma das idéias substantivas em

qualidade que serviu como mapa cognitivo foi a de que o “desenvolvimento do espaço

nacional”6 devia acelerar a passagem das “fronteiras brasileiras de clássicas fronteiras em

modernas fronteiras de cooperação” (LAFER, 2001b: 2). A cooperação, simplesmente

dentro de uma perspectiva de liberalismo grociano moderno, significa a democratização da

região como precondição e, portanto, a atenuação da política de poder por regras de direito.

“Esta linha, de inspiração grociana, tem como ponto de partida o fato de a América do Sul

constituir uma unidade física contígua, propiciadora de oportunidades de cooperação

econômica. Esta pode ampliar vantagens comparativas em um processo de inserção

competitiva na economia mundial” (Ibid, p. 2).

Desta maneira, no caso das estreitas relações bilaterais construídas com a Venezuela, durante

a década de 90, como com outros países da região sul-americana , é compatível com a idéia

de que estabilidade institucional democrática é “condição essencial para o fortalecimento da

integração regional” (Comunicado de Brasília, 128: 2000). De maneira, mas completa essa

visão é compatível com a expectativa das elites brasileiras de que via de processo integracão

regional, como o Mercosul, “a população vai melhorar seu nível geral de vida”7.

(ALBUQUERQUE: 1997)

Nesse sentido, a idéia do fortalecimento das instituições democráticas deixa de estar

ancorada a um conceito de institutional building democrático doméstico para se pensar como

institutional building democrático regional. E deve-se lembrar que no caso da Venezuela esse

objetivo é facilitado pelo fato de que, apesar da crise política atual, o país construiu um

razoável acervo democrático desde os finais da década de 50 do século XX. Semelhante

raciocínio poderíamos encontrar nas motivações da atuação do Brasil durante crises

políticas como a da Bolívia em 2003, outro membro associado ao Mercosul, como já

mencionamos. Atualmente o governo brasileiro investe 600 milhões de reais através do

BNDES, e a Petrobrás realiza seu maior investimento regional (R$ 1,5 bilhão) na exploração

do gás natural. (F. de São Paulo, 09/07/2004, p. A12).

De novo nos defrontamos aqui com a constatação de que é possível conciliar idéias, poder e

interesses. Se o que os autores (Ver: MELLO, 2000; VIGEVANI e OLIVEIRA, 2003)

chamam matriz emergente da política externa brasileira, ou seja, o regionalismo como nova

expressão e rearticulação do paradigma globalista/universalista da política externa

brasileira, o road map sugerido pelo êxito da experiência da Europa ocidental (que fazia da

6 Conceito atribuído por Celso Lafer ao embaixador Luiz Felipe de Seixas Correia (LAFER, 2001: 2) 7 Segundo a pesquisa citada do Nucleo de Relações interancionais da USP (NUPRI), 70% das elites entrevistadas enfatizam esse tipo de pensamento (ALBUQUERQUE: 1997)

institucionalidade democrática uma pré-requisito para ingressar na tentativa integracionista)

foi esclarecedor para os formuladores de política externa no ambiente generalizado de

incerteza sobre a nova configuração de poder.

Na verdade, esse pathway institucionalista resolveu três problemas para o Brasil: a) no

âmbito do sistema inter-americano, a escolha foi feita dentro das variantes do “liberalismo

político qualificado”, ou melhor, de variantes de formatos da democracia representativa,

assegurando-se com isso coerência ideológica com os valores políticos ocidentais e, por sua

vez, uma certa margem de autonomia frente aos Estados Unidos; b) prescreveram para o

Brasil quais as condições político-institucionais para atingir a integração para se inserir

competitivamente num mundo de economia globalizada e, ao mesmo tempo, ser também

ideologicamente coerente; e, c) como tentar um caminho integracionista autônomo , como o

Mercosul, prescindindo de ser coadjuvante ou de participar de acordos comuns no Nafta,

sem por isso renunciar ao credo democrático liberal. Como Nina Halpern (1993) sugere,

idéias são críticas para o entendimento de políticas públicas porque elas servem como road

maps em ambientes incertos

2.2- Vínculos entre crises políticas e segurança regional: o caso colombiano

O impacto das tradições intelectuais normativas também pode ser um elemento importante

para explicar as variações em política externa de um período para outro ou também para

explicar em que medida a institucionalização de um regime como democracia podem servir

como mapa do caminho para atingir metas externas mais amplas. Isso parece ser

particularmente relevante se levarmos em conta também que princípios normativos

exógenos, que influenciam a natureza política dos sistemas políticos nacionais, podem ter

também razoável impacto sobre a maneira como as elites nacionais organizam respostas a

aspectos tais como o problema da segurança internacional ou regional. Vejamos como a

posição do Brasil frente à crise interna da Colômbia pode servir para ilustrar esse ponto.

O Brasil e a Colômbia compartilham uma fronteira de 1644 Km. Porém, durante boa parte de

suas respectivas histórias, o Brasil e a Colômbia têm sido vizinhos quase indiferentes. De

acordo com Marta Ardilla, o Brasil “poco se interesó por Colombia y menos por su frontera,

debido al distanciamiento comercial y cultural” (ARDILLLA, 2002: 332). No lado das

convergências externas entre ambos devem se destacar três pontos. Sendo ambos os dois

principais produtores de café no mundo, durante a década de 90, lideraram a criação da

Associação de Países Produtores de Café (1993), tentando recuperar os preços internacionais

do produto, desvalorizados desde o final dos anos 80. Também deve se destacar que ao longo

das décadas de 80 e 90 a Colômbia e o Brasil negociaram uma agenda sobre a cooperação

judicial, policial e militar no combate ao narcotráfico. Um Acordo Antidrogas foi assinado

em 1981 e um Ajuste Complementar sobre Cooperação Judiciária em 1991, mas isso é ainda

muito pouco.

No plano político, o Brasil e a Colômbia têm visões divergentes em dois pontos: As

assimetrias de visões sobre o Plano Colômbia, e concomitantemente as relações com os

Estados Unidos e o lugar do Brasil no processo de negociação de paz na Colômbia. O plano

Colômbia, de iniciativa dos EUA durante o Governo de Andrés Pastrana (1998-2001), é

visto com muita reserva pelos formuladores da política externa brasileira que suspeitam de

uma militarização das regiões andina e amazônica, tendo por ponto de partida a Colômbia.

“Para o Brasil quatro observações sobre possíveis desdobramentos do Plano Colômbia

podem ser ressaltadas: a) Não se aceita eventual transferência do teatro de operações de

qualquer ator armado para o território brasileiro; b) refuta-se qualquer participação militar no

conflito colombiano; c) mesmo entendendo que a probabilidade de cenários adversos para a

Amazônia brasileira é pequena, o Brasil procura proteger-se de eventuais desdobramentos; d)

o aprimoramento da capacidade de resposta dos órgãos estatais brasileiros na Amazônia se dá

exclusivamente nesse contexto defensivo “ (CASTRO: 2003, 72-3).

Finalmente, um ponto de divergência tem-se dado com respeito à participação do Brasil no

processo de negociação de paz colombiano. A posição oficial do governo brasileiro pode ser

resumida assim: a) deve-se procurar uma saída negociada ao conflito; b) acredita na

mediação internacional do conflito, porém com resguardo ao princípio de não-intervenção,

sendo que a mediação deve se fazer mediante a solicitação formal da Colômbia; c) nega-se a

certificar o grupo guerrilheiro Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia, e outros grupos,

como terroristas.

Durante o governo do presidente Andrés Pastrana houve um intenso processo de negociação

com as FARC, a quem se lhes concedeu uma zona desmilitarizada de quase 40% do território

nacional. Um ator importante no processo de negociação, durante os anos Pastrana, foi a

Comissão de Países Facilitadores para o Processo de Paz, composto por Cuba, Espanha,

França, Itália, México, Noruega, Suécia, Suíça e a Venezuela. O Brasil esperou, quase que

ansiosamente, o convite para participar desse grupo, o qual nunca chegou a ser estendido pelo

governo colombiano (Ver: CEPIK: 2003). No entanto, com a chegada ao poder dos

presidentes Uribe e Lula, respectivamente, tem havido uma maior aproximação de visões

frente ao conflito, embora as divergências nos outros pontos mencionados acima se

mantenham. No intervalo de um ano, o presidente Uribe visitou o Brasil em duas

oportunidades e o presidente brasileiro ofereceu o território brasileiro para um diálogo entre o

governo colombiano e as FARC, assim como também propôs a mediação do Secretário Geral

da ONU no conflito. A questão colombiana assumiu, assim, nas palavras do chanceler

Amorin “um patamar de altíssima prioridade”8.

É possível procurar um vínculo e incentivos entre as tradições normativas que conduzem a

política externa de um país, a idéia de institucionalidade democrática e políticas de segurança

regional? Não se desconhece que essa cotação tão elevada que adquiriu o conflito

colombiano entre os decision makers brasileiros esteja motivada por interesses,

especificamente para os problemas derivados da fronteira amazônica. Mas para os efeitos

definidos neste trabalho interessa apontar algum vínculo entre conduta externa, segurança

regional e idéias. Como argumenta Kanzenstein (1993) “normative context that frame

political choices” podem explicar variações e incentivos em política externa de países. E

diríamos que por analogia podem explicar também similaridades na conduta externa de alguns

países. Kanzenstein, ao analisar as respostas da Alemanha ao problema da segurança

internacional, conclui que esta é condicionada por uma “crença numa comunidade grociana”

enquanto que as respostas ao mesmo problema num país como o Japão são condicionadas

pela visão hobbesiana de seus policy makers, o que significa a ênfase na competição

enquanto que a cooperação é vista como uma meta flexível, de curto prazo, que pode ser

adequada aos “interesses de longo prazo”.

Entre alguns estudiosos da política externa brasileira é forte a idéia de que o Brasil ao longo

da história diplomática inaugurada por Rio Branco guia sua ação num contexto normativo

prescrito pelo grocianismo, no qual prevalece a procura da justiça internacional, o

jurisdicismo e o pacifismo, assim como o respeito a regras e regimes de direito internacional

que institucionalizam a cooperação. Essa tese tem sido defendida em diferentes obras por

Lafer (2001a; 2001b; 2003). Esse tipo de idéias influencia a definição de estratégias para uma

política de segurança regional? Mónica Herz tem destacado os vínculos entre democracia e

segurança regional para o caso da redefinição do papel da OEA no pós-guerra fria. Herz

tem argumentado que, “The OAS has become a relevant actor in the security sphere as result

of the new framework generated in the 90s for the protection of democracy. The association

between democratic stability and regional securities produced the incentives and the road

map for the launching of the effective project to new ideas about the reform of the “OEA” 8 Ver site do Senado Federal: www. senado.gov.br

(HERZ, 2002: 4443). Como um ator importante do sistema inter-americano da OEA, o Brasil

parece compartilhar amplamente dessas idéias. Embora nos faltem evidências empíricas para

sustentar com mais força o argumento, é possível manter que uma das preocupações com a

instabilidade institucional em alguns países da América do Sul esteja influenciada pela

percepção brasileira dessa interdependência entre a vulnerabilidade democrática e a

sensibilidade na segurança regional, o que acaba afetando negativamente as possibilidades do

projeto de integração sul-americano9. Como sustentado por um estudioso brasileiro da crise

colombiana, “A força das posições dos Estados Unidos implica obstáculos ao projeto de

integração sul-americana proposto pelo Brasil (…) Os objetivos e estratégias dos EUA podem

não estar atendendo nem aos seus próprios interesses e certamente não atendem aos do Brasil,

que são o equacionamento do conflito político, o investimento em democracia como forma de

combater o conflito interno” (CASTRO, 2003: 69-70).

Dentre os meios disponíveis pela matriz grociana de pensamento, a promoção da

democracia na região apareceria como um caminho viável para atingir, ou no mínimo atenuar,

o problema da segurança regional10. “A militarização da política regional andina significa

também o esvaziamento da diplomacia e das possibilidades da negociação. As posições

brasileiras, ao contrário, defendem a negociação e o entendimento pacífico” (Ibid., 2003: 71).

Porém, deve se reconhecer que tal argumento grociana não está em condições de explicar por

que não optar por uma visão hobbesiana, que de acordo com Lima (1994) é uma das fontes

que informam a formação do paradigma globalista/universalista.

Também o impacto da idéia de democracia sobre a conduta da política externa e sua

capacidade de vinculá-la a metas como segurança pode ser compreendido compreendida

tanto pelo fato de que crenças causais fornecem guias para os estados “sobre como atingir

seus objetivos” como pelo fato de que, de acordo com Waltz (2000: 106-108), tanto

indivíduos como estadistas tendem a selecionar idéias e comportamentos que socializados

internacionalmente mostram-se bem sucedidos. O exemplo do sucesso de países da Europa

9Um ponto no qual divergem bastante as perspectivas brasileiras e colombianas é dado pelas visões e perspectivas sobre os processos de integração regional. A Colômbia continua apostando fortemente na CAN e vê com muita desconfiança o esforço brasileiro por incorporar gradualmente no Mercosul os países da primeira, sendo que até agora dos cinco países da CAN três deles (Bolívia, Peru e Venezuela) já têm o status de membros associados. O temor colombiano é a diluição da experiência andina. Mas por outro lado, o temor da diluição da CAN que a Colômbia tem frente ao Mercosul não se manifesta com relação ao projeto da Alca, na qual compartilha plenamente os objetivos dos negociadores dos Estados Unidos. Evidentemente, devido a essa visão sobre a Alca, a Colômbia se distancia da posição brasileira, que por sua vez, teme que a Alca venha diluir o Mercosul. 10 Esse propósito dos formuladores de política externa do Brasil é novamente compatível com o pensamento das elites brasileiras. De acordo com a pesquisa citada do Núcleo de Estudos de Relações Internacionais da USP (NUPRI) mencionada acima, 91,6% das elites consultadas afirmam que “O Brasil busca cooperar para uma convivência pacífica. (ALBUQUERQUE: 1997).

Ocidental, colocando ênfase nas interdependência entre desenvolvimento, bem-estar social e

democracia e até problemas de segurança regional, poderia ter animado as elites brasileiras,

desde o governo Sarney, no objetivo de que, dada a condição de país em desenvolvimento, a

eficácia de ações individuais tendentes a procurar soluções para o problema da segurança da

região depende, primeiro, da estabilidade democrática na região assim como de agregar na

estratégia de ação as unidades do entorno sul-americano.

A atuação do Brasil nos casos das crises políticas da Venezuela e da Colômbia, por um lado,

soma um capital político na imagem da política externa brasileira, que a diferencia da dos

EUA e, por outro, preenche um papel sobre o qual os EUA sempre criaram expectativas

sobre um desempenho ativo na promoção e exportação da democracia no hemisfério. A

condenação brasileira da tentativa do golpe de estado na Venezuela contra um presidente

eleito de maneira legítima diferencia-se bastante do incoerente apoio (por violação da Carta

Democrática da OEA) ao golpe na Venezuela por parte da Sub-secretaria para Assuntos

Latino-americanos do Departamento de Estado em abril de 2002 . E as propostas de uma

saída negociada e pacífica mas com respeito ao direito de não intervenção na crise

colombiana diferenciam a diplomacia brasileira da saída militarizada promovida pela

chamada componente B do Plano Colômbia11.

Por sua vez, a exportação de uma agenda democrática cria condições para justificar um

problema conexo com o da segurança regional, como é o da não proliferação de armas na

região e o de atenuar o pesado fardo histórico que o Brasil carrega entre seus vizinhos de ter

pretensões sub-imperialistas ou expansionistas. Vejamos como é possível estabelecer links

causais entre idéias e fatos nesse caso particular.

2.3. Desarmamento e não proliferação regional

Ao se estabelecerem idéias democráticas como mapas do caminho (para a integração e para

atenuar os problemas de segurança regional), os atores formuladores de política externa

passaram a acreditam que podia existir um link causal entre os princípios normativos que

elas refletem e a solução de outros problemas de política externa gerados na época dos

governos militares. Especialmente em dois problemas de política externa foi possível

11 O Plano Colombia, de um monto de 7.5 bilhões de dólares, apresenta três componentes: a componte A consiste na aproximação do Estado colombiano com as populações afetadas péla violência através de investimentos sociais e susbtituição de plantios de coca; a componente B consiste na assistência técnica, militar e financeira dos EUA para o combate antidroga, e concomitantemente à guerilha das FARC e outros grupos; e a componente C seria a contribuição européia para a Paz. (VER: TOKLIATÀN: 2001: 81)

estabelecer esse link causal entre problemas de política externa e idéias: na questão da não

proliferação de armas no nível regional e global e nas problemáticas relações com a

Argentina.

Em relação ao primeiro dos problemas, a assinatura em 1995 pelo Brasil do Regime de

Controle de Tecnologias de Mísseis (MTCR), “o raciocínio com o qual pretendia justificar a

predisposição a aceitar a renúncia à pesquisa e desenvolvimento de foguetes escondia, estou

certo, a convicção, embora não se tornasse explícito, de que qualquer esforço maior nesse

sentido seria inútil porque a crise fiscal obrigava a cortar investimentos na área militar – além

daquela outra convicção de que, como pretendia o chanceler Lampreia, a redemocratização

torna inviável qualquer proposta destinada a cuidar do equipamento das Forças Armadas em

termos modernos” (FERREIRA, 2001: 27; itálico nosso). Também sob a liderança brasileira

em 2002, a Reunião de Presidentes da América do Sul em Brasília tentava justificar o

vínculo entre desarmamento, desenvolvimento e democracia. “Reconhecendo que a paz, a

democracia e a integração constituem elementos indispensáveis para garantir o

desenvolvimento e a segurança na região, os presidentes destacaram a importância da

Declaração do Mercosul, Bolívia e Chile como Zona de Paz e livre de armas de destruição em

massa. Assinada em Ushuia, em julho de 1998, o Compromisso Andino de Paz, Segurança e

Cooperação, contido na Declaração de Galápagos de dezembro de 1998. Nesse espírito, os

presidentes acordaram criar uma Zona de Paz Sul-americana (…)” (Declaração de Brasília,

2000: 126)

De novo, não está se sugerindo que a democracia e as declarações pacifistas oficiais sejam a

única dimensão explicativa das escolhas, mas que elas sejam muito importante no contexto do

pós-guerra fria em termos de procedimentos explicativos da política externa, que procura

justificar tal ação ou escolha para um público interno. Esses procedimentos explicativos se

transformam em atitudes simbólicas que visam legitimar e viabilizar ideologicamente a

globalidade dos interesses nacionais, como nos lembra Fonseca (1998). Dentre essas atitudes

simbólicas sem dúvida que não se pode negar o amplo vínculo que liga credibilidade,

confiança e imagem externa à aderência a regimes de não proliferação de armas e

cooperação. Como reconhece o ex-ministro Celso Lafer (2003: 118) “a confiança como

capital social pode ser um bem renovável ou não”. Essa sentença é mais verdadeira para o

caso de temas sensíveis, em que normas de segurança internacional baseados em confidence

building requerem confiança e transparência na execução de regimes que regulamentam a

matéria, requisitos esses para as quais as democracias estão, em princípio, mais

predispostas e em melhores condições para atender.

Por outro lado, o argumento da promoção da democracia no continente e da aderência a

regimes de não proliferação ajudam também a desvendar, ou atenuar, velhas desconfianças

históricas de vizinhos sul-americanos que por décadas têm enxergado o Brasil como um país

continental com pretensões ou sub-imperialistas ou expansionistas. Lembremos que a

literatura geopolítica e militar de intelectuais como Couto e Silva (1967), Terezinha de Castro

(1976) e Meira Mattos, (1975) assim como ”(…) O desastrado discurso feito por Richard

Nixon em 1971 na Venezuela, afirmando que para onde o Brasil se inclinasse o resto do

continente faria o mesmo (…)” (SHIGUENOLI, 1999: 85), haviam feito estragos na

imagem e percepção que uma boa parte dos países sul-americanos tinham do Brasil,

atribuindo-lhe ao Itamarati motivações hegemônicas baseadas em política de poder. Só para

exemplificar com o caso da Colômbia: “Setores da elite colombiana ainda vêem no Brasil

objetivos ´expansionistas´ e não apoiam com vigor iniciativas como o projeto de integração

sul-americana e a postulação por um assento permanente no Conselho de Segurança da

Organização das Nações Unidas para o Brasil. Também na Colômbia reina um certo

desconhecimento sobre o Brasil acompanhado de algumas desconfianças e desinteresse (...)”

(CASTRO, 2003: 82).

Na verdade, desmanchar essa imagem não tem sido nada fácil porque, tomando emprestado

de novo o argumento de Oliveiros Ferreira, o temor conspirativo sobre as intenções

imperialistas brasileiras se arraigou muito fortemente nos ministérios de relações exteriores

de países vizinhos12; “num ponto, forçoso é reconhecer que a política externa de ontem e de

hoje têm alguma coisa em comum: o temor de que a América espanhola, nossos vizinhos,

considerem que as ações do Itamarati tenham como objetivo afirmar a hegemonia do país no

continente” (FERREIRA: 2001: 39-0). Ferreira reconhece que a “ nova diplomacia recebeu

esse temor como herança e fez dele um motivo de ação” (Ibid., p. 40; itálico nosso), embora

de maneira muito ambígua. Comentando esse ponto específico na gestão do presidente

Cardoso, Ferreira sustenta que, “é curioso observar como o presidente Fernando Henrique

Cardoso e o chanceler Lampréia têm insistido em que o Brasil tem alguma liderança, mas não

hegemonia. ” (Ibid., p. 39)

12 Essa imagem do Brasil é incompatível fortemente com o pensamento das elites brasileiras. De acordo com a pesquisa do Núcleo de Estudos de Relações Internacionais da USP (NUPRI) mencionada acima, 91% das elites entrevistadas discordaram da afirmação de que “Brasil pretende exercer hegemonia” na América do Sul. (ALBUQUERQUE, 1997)

No entanto, se descontamos que, do ponto de vista conceitual, o procedimento explicativo da

política externa brasileira é certamente ambíguo nesse caso particular 13, deve-se reconhecer-

se que a escolha do discurso democrático como meio para responder ao “motivo da ação”

pode solucionar apropriadamente o risco de optar pela escolha isolacionista (o que poderia

significar melhorar a imagem pela inação, ou não ação). E é possível que o discurso

diplomático da integração, tendo por pressuposto o mapa do caminho democrático, solucione

para o Brasil o dilema de como continuar mantendo suas aspirações de liderança regional sem

que isso seja percebido pelos vizinhos sul-americanos como a continuidade de um objetivo

expansionista . Nesse sentido, o pathway democrático poderia significar um efetivo soft

power de credibilidade para a política externa (CF., LAFER: 20003) que atenuaria suspeitas

da ação privilegiando o recurso do tipo based-power. Mas a idéia em si é congruente com o

interesse e o exercício da meta de liderança regional visto que permite “ (…) que um país

obtenha os resultados que quer porque os outros desejam acompanhá-lo , admirando os seus

valores. (…)” (NYE, 2001: 36).

Dentre as relações brasileiras com seus vizinhos é quase óbvio dizer que a mais problemática

sempre tem sido com a Argentina, mas não é o propósito deste artigo entrar na consideração

das historicamente tensas relações entre a Argentina e o Brasil. Deve-se dizer sim que o

discurso tanto da diplomacia presidencial como o dos ministros da política externa tem

insistido, desde o governo Sarney até Luiz Ignácio Lula da Silva, desde Abreu Sodré

(governo Sarney) até Celso Amorim (governo Lula), sobre a necessidade de estabelecer uma

aliança estratégica com a Argentina, visando o duplo objetivo explícito de conciliar os

objetivos econômicos da integração junto com a procura da estabilidade democrática nos

países do Mercosul e da região sul-americana. Certamente que um dos objetivos latentes da

política externa brasileira consiste em atenuar, via cooperação regional, as desconfianças

argentinas em relação ao Brasil:

“A parceria estratégica entre Brasil e Argentina é a pedra angular da política para a América

do Sul” continuam a repetir os porta-vozes mais graduados do Itamarati (AMORIM: 2004).

No entanto, nos governos do ex-presidente Menen, da Argentina, houve uma evidente

assimetria de perspectivas sobre o lugar que cada país ocupava para o outro nos seus projetos

13 Certamente Oliveiros Ferreira tem muita razão quando afirma que, ”Essa [entre liderança e hegemonia ] possivelmente nem acadêmica seja; diplomaticamente coloca os governos vizinhos em situação embaraçosa, pois devem chamar seus PhD para lhes explicarem qual é a diferença entre um país considerar-se líder (“alguma liderança”) mas não querer que o vejam como pretendendo ser hegemônico . Gramsci talvez sirva como tema de teses acadêmicas, mas não seguramente para cimentar ações diplomáticas” (FERREIRA: 2001: 39).

de política externa. Como se lembrará no período presidencial de 12 anos de Menen, a

Argentina optou pelo denominado “realismo periférico” (que apesar de coincidir com os

objetivos econômicos de integração no Mercosul adotava um alinhamento político sem

restrições com os EUA) Como notam Russel e Tokliatan comentando a política externa do

governo Menen: “O lugar reservado ao Brasil nesse paradigma [o realismo periférico], que se

derivava logicamente de suas premissas, foi o de um simples “sócio” econômico, e não de um

“aliado estratégico”. Assim, aos importantes avanços produzidos no plano doméstico, que

aumentaram a interdependência entre os dois países, não correspondeu um aumento das

convergências no campo da política externa” (RUSSSEL & TOKLIATÁN, 20003: 89).

Como a teoria que aproxima idéias e interesses pode nos ajudar a compreender essa

dissonância de percepções de um ator em relação ao lugar do outro no projeto de política

externa? A assimetria de percepções é um típico caso do que Goldstein e Keohane chamam

de ausência de equilíbrio único, isto é, quando não existe convergência sobre qual é o melhor

caminho (pathway) a seguir para a realização. Nessa situação as idéias podem atuar como um

ponto focal (ponto de convergência), emergindo acima das diferenças e possibilitando o

arranjo cooperativo, mesmo quando algumas políticas continuem a ser diferentes. “As idéias

contribuem para os resultados na ausência de um equilíbrio único. Elas podem servir como

um ponto focal que definem soluções cooperativas ou atuam como um aglutinador para

facilitar a coesão de grupos particulares. As políticas variam a causa da eleição de algumas

idéias mais de que outras” (GOLDSTEIN e KEOHANE, ibid., p. 12). Apesar das

diferenças entre o Brasil e a Argentina sobre o lugar de cada um e sobre o lugar dos Estados

Unidos no seu projeto de política externa, a idéia de integração, com pressupostos

democráticos, pode ter sido um poderoso ponto focal para objetivos cooperativos

integracionistas em comum, embora a persistência de diferenças. Esse ponto focal permitiu

flexibilizar as relações do Brasil com a Argentina na última década, isto é, não contrário às

suas opções políticas no âmbito externo (o que não significa que isso deixasse satisfeito o

Brasil). Mas por outro lado, permitiu ao Brasil pressionar a Argentina em momentos decisivos

para preservar o projeto integracionista, como por exemplo nas tentativas do governo Clinton

de atrair na primeira metade de 90 a Argentina para o Nafta.

2.4.- Afirmação dos regimes de cláusulas democráticas

A afirmação da agenda democrática brasileira para a América do Sul nos 90 também pode

ter sido influenciada pela construção de um sistema normativo de normas e cláusulas

democráticas no sistema inter-americano da Organização dos Estados Americanos (OEA) e

cujo passo mais decisivo foi a aprovação da Carta Democrática pelos países do continente em

2001 (VILLA: 2003). O princípio que orienta a Carta Democrática é que o que se define

como um sistema político legítimo não é indiferente à natureza política de suas instituições,

que necessariamente deveriam refletir a democracia representativa como princípio

organizador das relações entre Estado e sociedade Nessa direção alguns estudos vem

apontando o surgimento no sistema inter-americano de um regime internacional democrático

nos termos da famosa definição de Krasner14 de regimes como princípios, normas e valores

que guiam expectativas e criam incentivos de cooperação para os atores(ver: GOLDBERG,

2001) e de um conceito defesa coletiva da democracia (FARER, 1996). A

institucionalização dessas duas noções teóricas teria se iniciado em meados de 80 quando o

Protocolo de Cartagena das Índias introduziu como novos objetivos da OEA a promoção e

consolidação da democracia no continente, respeitado o princípio da não-intervenção. Um

passo mais firme foi dado em 1991, no chamado compromisso de Santiago de Chile que

produziu a Declaração de Defesa Coletiva da Democracia e a Resolução 1080 ou “cláusula

democrática”, mecanismos normativos estes que prevêem a suspensão do sistema inter-

americano daqueles países onde exista quebra da ordem constitucional e institucional

democrática. A resolução 1080 foi aplicada durante a década de 90 no caso de quatro países

estados membros: Haiti (1991), Peru (1992), República Dominicana (1994) e Paraguai

(1996), havendo ainda um pedido de aplicação no caso das eleições peruanas de 2000, no

ainda regime de Alberto Fujimori.

Adicionalmente, os países sul-americanos haviam reafirmado o “compromisso democrático”

nas duas experiências integracionistas da região. No caso dos países do Mercosul, o sistema

de cláusulas democráticas foi formalizado pelo Protocolo de Ushuaia, de julho de 1998, e no

caso da Comunidade Andina (CAN), pelo Protocolo Adicional ao Acordo de Cartagena sobre

“O Compromisso da Comunidade Andina com a Democracia”15.

O que sugere o exemplo das cláusulas democráticas é que idéias que podem “ser

institucionalizadas em algum momento no tempo”, mesmo quando isso não acontecesse a

curto prazo, uma vez institucionalizadas, estabelecem uma mediação entre idéias e práticas 14 Ver KRASNER, Stephan (1983).

políticas efetivas (resultados), condicionando estas últimas. No caso dos regimes de

democracia do tipo cláusulas democráticas, a tarefa de mediação vê-se facilitada porque

estas não pretendem estabelecer as bases de uma nova ordem, mas simplesmente legitimam

práticas políticas preexistentes, de profunda base histórica e normativa.

Não está se sugerindo que uma vez institucionalizadas, as idéias virem cláusulas pétreas de

observância em qualquer caso. Como os interesses continuam a desenvolver um papel

relevante, certa margem de aceitação ad hoc das normas é deixada aos Estados, mesmo que

institucionalizadas em regimes. O exemplo das eleições peruanas de 2000, nas quais no

primeiro turno o candidato (e então presidente da República) Alberto Fujimori foi acusado de

comandar um esquema de fraude eleitoral, exemplifica bem a difícil equação entre princípios

normativos institucionalizados e interesses. Os Estados Unidos, Canadá e Costa Rica

pediram, em princípio, o desconhecimento do processo eleitoral do pleito por considerá-lo

“ilegítimo”, invocando a aplicação da resolução 1080 por quebra da institucionalidade

democrática. Entretanto, não obtiveram o apoio de alguns países chaves da região como o

Brasil, o México e a Venezuela. O argumento da diplomacia brasileira para não atender a

demanda dos Estados Unidos foi que se deveria manter o devido equilíbrio entre princípio de

não-intervenção e princípio democrático. Qual seria o ganho para a diplomacia brasileira ou

para outros países da região (como a Venezuela), e para seus respectivos interesses nacionais,

caso acompanhassem os pedidos de punição ao Peru, feitos pelos Estados Unidos, Canadá e

Costa Rica? Na verdade, a conhecida saída diplomática brasileira, acompanhada por outros

países da região como a Venezuela, o México e o Chile, de que era necessário guardar-se o

devido “equilíbrio entre democracia e não-intervenção” exprimia um entendimento ad hoc do

princípio de não-intervenção e do princípio democrático. Dito de outra forma, a invocação do

princípio de não intervenção, de ampla tradição na América Latina, serve para estabelecer os

limites da institucionalidade dos regimes da democracia da OEA e , no exemplo citado, para

resguardar (em perspectiva) macro-interesses regionais de autonomia, como no caso

brasileiro. Serviu igualmente como um guarda-chuva diplomático, o que também poderíamos

chamar de diplomacia preventiva, em nome do soft power contida nas cláusulas

democráticas, como no caso da Venezuela de Chávez.

3. As limitações da implementação da agenda:

15 O Comunicado de Brasília da reunião de presidentes da América do Sul recolhe bem esta preocupação ao manifestarem disposição para “realizar consultas políticas na hipótese de ameaça de ruptura da ordem democrática na América do Sul”.

A afirmação de vantagens na implementação de uma agenda democrática não significa que

demos como um dado que condições para sua implementação estejam presentes. E esse

parece ser o maior ponto de vulnerabilidade na política brasileira que tem por base a

consolidação institucional democrática na América do Sul.

Se descontarmos a costumeira crítica de que o Brasil ainda não resolveu satisfatoriamente

seus passivos democráticos internos face às desigualdades sociais no país ou que as

dificuldades derivadas de crises macroeconômicas em países da região condicionam

fortemente as relações com os vizinhos sul-americanos, é possível argumentar que a

vulnerabilidade da implementação de uma agenda democrática na América do Sul funcional

a seus projetos políticos de integração e desenvolvimento nacional decorrem não tanto de sua

capacidade de ação, como das limitações sobre as condições políticas nas quais se

desenvolvem as democracias regionais. Como exigir a prática universal do modelo de

democracia americano-europeu nos países da região quando as condições geradas por fatores

históricos (tradição autoritária), pelas profundas desigualdades sociais, ou pelo baixo grau de

institucionalização das chamadas regras do jogo impossibilitam um mínimo de congruência

entre a racionalidade formal (exprimida juridicamente em constituições, cláusulas ou

decretos) e a prática efetiva da democracia?

O contraponto dele é caracterizado na região pelo que Guillermo O’Donnell chamou de

democracia delegativa, que corresponde a um modelo mais realista de democracia: baixa

definição e institucionalização das práticas democráticas, pouca transparência no exercício

das regras do jogo eleitoral. Também formam parte desse modelo real de democracia a

ausência de um mecanismo vertical e horizontal (entre os poderes públicos) de accountability

e a definição unilateral da agenda pelo Presidente da República e seus principais assessores,

sem levar em conta a voz de grupos de interesses e de outros segmentos públicos como

partidos e Congresso. Acrescente-se a isso as constantes acusações trocadas entre o Presidente

e o Congresso sobre o tema de a quem corresponde a responsabilidade pela crise. “Como

institucionalizar uma democracia que faz diretamente o oposto daquilo que foi prometido?”

(O'DONNELL, 1991).

De outro lado, os objetivos da agenda são condicionados por outros elementos também

exógenos ao controle dos formuladores de política externa brasileiros. Depende, em primeiro

lugar, de uma condição ad hoc: a vontade dos governantes e das elites locais em colaborar. A

disposição para a colaboração, por sua vez, depende da maior ou menor sustentação popular

das elites governantes. É oportuno lembrar que as democracias delegativas da América

funcionam na base da afirmação de que o mandato outorgado pelo demos dá o direito de

governar discricionariamente. Essa discricionariedade no exercício do poder vê-se reforçada

pelo fato de que alguns desses governantes têm sido eficazes no combate a certos males (altas

taxas de inflação, segurança, terrorismo, narcotráfico, como no caso do Peru; e

enfraquecimento das corrompidas elites partidárias tradicionais e aumento na redistribuição

da renda entre os mais pobres, como no caso da Venezuela de Chávez ).

Esta é a razão pela qual, numa reprodução do velho estilo paternalista da política latino-

americana, os governados, ou uma parcela deles, sentem-se altamente gratos pelo “favor

recebido”. Parece ser essa a razão pela qual alguns governantes, como o paradigmático caso

de Fujimori no Peru, ainda conservam boa aceitação na memória popular a despeito de seus

desaforos autoritários, ou também no caso de Chávez, que a despeito de seu verbo

incendiário, que tanto temor causa nas classes médias altas venezuelanas e setores

oligárquicos, conserva e cultiva um alto respaldo dos setores populares ou das classes médias

baixas na Venezuela.

Porém, também a disposição para a colaboração interna está muito condicionada pela

correlação de forças internas à situação e às próprias forças opositoras: a intransigência de

facções, de ambos os lados, polarizadas nas metáforas de linhas duras ou brandas, hard ou

soft; falcões ou pombas, podem determinar tanto o rumo de uma eleição quanto a própria

eficácia da presença dos observadores. No caso da Venezuela, somente após o isolamento dos

setores mais radicais tanto da oposição quanto do oficialismo criou as condições para que o

Secretário Geral da OEA e o Grupo de Amigos da Venezuela conseguissem, em maio de

2003, que ambas as partes se sentassem à mesa para negociar saídas políticas e institucionais

à crise venezuelana, que se alastrava desde a tentativa do golpe de 2002, e a greve petroleira

(à qual se somaram outros setores econômicos do país) de dezembro de 2002 a início de

fevereiro de 2003.

Também uma limitação importante é sugerida pelas tensões entre princípio democrático e

princípio de não-intervenção que continua a ser invocado por qualquer Estado,

independentemente do peso de suas capacidades de poder. Pese aos esforços brasileiros por

melhorar sua imagem, e mesmo sustentando a necessidade do princípio de não intervenção,

exemplos como os da Argentina e da Colômbia mostram que as elites locais continuam muito

sensíveis a discursos do passado sobre as intenções expansionistas do país. No entanto, uma

vantagem considerável dos formuladores da política externa brasileira para a consolidação da

agenda democrática e da bem sucedida transição democrática no país, que pode ser exportada

como modelo a seguir por alguns países da região e que certamente aumenta a potencialidade

de credibilidade sobre suas intenções não predatórias mas benéficas.

Porém, não é suficiente que o mapa do caminho democrático esteja institucionalizado nas

partes. Um importante requisito é que as metas prescritas para serem atingidas devem

contar com “a existência de um conjunto de crenças compartilhadas” (GOLDSTEIN e

KEOHANE, ibid) sobre as qualidades sem par do mapa que serve de guia às ações16. Essas

crenças compartilhadas podem estar emergindo mas, temos elementos empíricos para

sustentar tal hipótese? A ação coletiva sugere um mínimo de esforço de coordenação. Nesse

sentido, no que diz respeito ao Brasil, se cúpulas sugerem algum tipo de incorporação

efetiva, a Reunião de Presidentes da América do Sul de setembro de 2000, realizada em

Brasília, destaca entre os capítulos do seu Comunicado final o tema da democracia em

primeiro lugar (os outros em ordem descendente foram comércio, infra-estrutura de

integração, drogas ilícitas e delitos conexos, informação, conhecimento e tecnologia. No

capítulo sobre democracia convém chamar a atenção também a duas coisas, primeiro a ênfase

da democracia representativa como “fundamento da legitimidade dos sistemas políticos” e,

segundo, a interconexão entre “paz, estabilidade e desenvolvimento da região” (Comunicado

de Brasília, 128: 2000).

Embora possamos reconhecer que tal parâmetro seja uma evidência fraca para dar resposta ao

problema da ação coletiva baseada em idéias compartilhadas, existem pelo menos três

elementos importantes a serem destacados nessas tentativas de articulação de ações

coletivas. Primeiro, esse tipo de iniciativa, como Reunião de Presidentes da América do Sul,

foi feito num contexto em que a diplomacia presidencial americana iniciava uma estratégia 16 Com a única exceção da Venezuela de Hugo Chávez, o resto dos países sul-americanos, assim como de todos que integram o sistema inter-americano da Organização dos Estados Americanos OEA, adotam de maneira oficial o conceito de “democracia representativa”. A discussão sobre qual conceito deveria assumir a Carta Democrática da OEA enfrentou fortemente neste organismo os governos da Venezuela e dos Estados Unidos. Há que se recordar que na Cúpula das Américas, de abril de 2001 em Quebec, contrariando novamente o pensamento de Washington, em nota oficial, a diplomacia venezuelana, posicionou-se de maneira forte nos seguintes termos: “As reservas do Presidente Chávez centram-se nos dois parágrafos do texto firmado pelos governantes, ambos por incluir a frase ‘democracia representativa’ a que o Chefe de Estado opõe-se abertamente, porque a chamada democracia representativa é uma armadilha que levou o povo venezuelano à violência. O Mandatário venezuelano adere ao conceito de democracia participativa, que complementa, reforça e amplia a democracia representativa com base no pluralismo político, no exercício da soberania exercida pelo povo, no caráter alternativo, no regime pluralista de partidos e de organizações políticas, no respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais” (Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela. Inserción protagónica de Venezuela, 2002, http://www.mre.gov.ve, consultado em 01/07/04). Entre 1999 e 2000 foram feitos mais de três referendos que permitiram enfraquecer o sistema de partidos tradicionais, assim mesmo a constituição bolivariana estabelece uma série de matérias que devem ser submetidas ao plebiscito popular. O objetivo da diplomacia venezuelana era preservar o mecanismo plebiscitário que havia permitido a Hugo Chávez demolir o sistema de partidos que governavam o país desde 1959. Finalmente, a Carta Democrática assumiu o conceito de democracia representativa no segundo semestre de 2001. (VER: VILLA, 2004)

mais incisiva para a região, e o gesto emblemático da diplomacia dos EUA foi feita pelo

presidente Clinton em visita a Colômbia, em setembro de 2000, na qual comprometeu US$

1,7 bilhão para combate ao narcotráfico. De maneira que a cúpula sul-americana podia ser

interpretada como uma resposta ativa brasileira para desmanchar a impressão de falta de

iniciativa para a região. Nesse sentido, mais que motivado por idéias, o Brasil esteve ativado

por interesses, consistentes em não se deixar tomar, ou no mínimo, não ficar sem iniciativa

para o âmbito que considera importante plataforma política de liderança regional.

Em segundo lugar, deve ser destacado que embora a agenda não se limite unicamente a

questões de democracia, uma visão do mundo como a democracia representativa só pode ser

entendida como precondição de outros processos, tais como o desenvolvimento e a integração

regional, caso exista um mínimo de consenso sobre sua universalidade entre atores

domésticos e regionais. E mesmo que esse tipo de reunião não tenha o peso de uma de

evidência que nos permita generalizar e prever comportamentos futuros na base de idéias

como mapas, “o resultado foi sem dúvida positivo, visto que conseguiu reunir em Brasília

todos os presidentes da região, possibilitando uma razoável convergência sobre algumas

questões” (VIGEVANI, 2000: 2).

Em terceiro lugar, e esse seja talvez a constatação mais importante: pode se questionar se

cúpulas e documentos oficias têm alguma efetividade, isto é, passar do marco normativo para

a inserção em instituições e práticas. E pode se questionar também se a liderança política

brasileira na região sul-americana é desejada ou não, conveniente ou não. Porém, um razoável

consenso pode ser construído sobre a premissa seguinte: idéias referidas ao poder soft, como

democracia, têm mais possibilidades de servir como marcos de referência normativa que

orientam a procura de objetivos práticos se eles são alavancados, no mínimo, por um poder

regional e se essa capacidade de alavanca é consensual entre os atores que formam o arranjo

institucional.

Como frisa Vigevani (Ibid., 3), “A teoria das relações internacionais sugere ser necessário um

acordo básico entre atores para levar uma política à frente ou existência de um ator com

suficiente capacidade de alavancagem”. A maior capacidade do Brasil em termos regionais

não é só um dado geográfico é também um dado político, daí também decorrer a sua maior

capacidade de alavancar visões do mundo que de, outro lado, são percebidas pelo resto dos

atores regionais como um bem público em construção.

4.- Conclusão

No desenvolvimento deste paper tratou-se de mostrar que a consolidação de uma agenda

democrática entre os formuladores de política externa foi possível ao se tomar a democracia

representativa como visão do mundo ou precondição normativa de realização de metas

explícitas, como o desenvolvimento e a integração, ou de metas menos explícitas como a

segurança e a autonomia face à região sul-americana. No entanto, deve-se ser cauteloso

quanto a hipóteses que tratem a precondição como o objetivo final da política externa

brasileira. Talvez a melhor síntese desse equilíbrio instável entre idéias e interesses seja

resumida pela sentença de “não intervenção, mas sem indiferença” (AMORIM: 2004)

esboçada por formuladores contemporâneos de política , asserção essa que baliza os limites

possíveis de uma ação baseada em princípios.

Mas feita essa ressalva deve-se enfatizar a existência de um razoável esforço de

institucionalização de idéias democráticas tanto em instituições coletivas no sistema inter-

americano como no próprio subsistema de integração regional, em que o sistema de cláusulas

democráticas seja visto como uma “condição para o desenvolvimento”. Dessa maneira

podemos inferir que ao se institucionalizar a idéia de democracia como uma precondição para

outras metas, aquela deixa de ser uma simples metodologia explicativa para a legitimação da

escolha feita ou do rumo a ser seguido e, paradoxalmente, também constrangem outros

rumos que destoem das coordenadas estabelecidas pelo mapa dos “valores universalmente

aceitos”. Como exemplo, essa visão parece dificultar alguns dos movimentos feitos pela

política externa em torno de temas sensíveis tais como a aceitação dos regimes de não

proliferação de armas de destruição em massa.

Certamente a tradição normativa, independente de se o certificado de “grociano” é o mais

adequado para expressar o limite normativo pelo qual se baliza a ação externa, teve impacto

na variação da conduta que justifica uma postura pró-ativa nos processos democráticos da

América do Sul. “Quando a consistência de políticas é demandada na base de princípios

institucionalizados na forma de regras, razões têm que ser dadas para o curso proposto de

ação; quando razões são requeridas, idéias chegam a ser importantes”. O apelo à tradição

normativa grociana cumpre razoavelmente a função de satisfaz o público, caso a opinião

pública não veja, como é comum acontecer no exercício de uma agenda soft, qual é o lugar do

interesse nacional na ação externa em curso. Também as razões explicitadas pela matriz

normativa satisfazem um público externo que aceita com bem menos resistência a idéia da

exportação da estabilidade democrática, como um bem público regional, que a do

imperialismo brasileiro, imagem de exercício de política de poder tão enraizada nos vizinhos

sul-americanos durante quase todo o regime militar.

Dessa maneira, podemos compreender através da agenda democrática parte da variação da

conduta externa sobre as vantagens de um exercício suave do poder, assim como a variação

da conduta de países sul-americanos sobre o conteúdo das motivações latentes no projeto de

política externa brasileira.

Mas é importante frisar que o papel da democracia como precondição para metas de políticas

externas só foi percebido pelos formuladores de política externa e pelas elites brasileiras

como funcional ou como um cenário politicamente eficiente quando foi articulada com outros

requisitos (de igual ou maior importância, sejam incertezas sobre o rumo a seguir, interesses

materiais ou nas relações de poder). Vale ressaltar que a percepção das incertezas, numa nova

ordem vista bifurcada em riscos e oportunidades (idéia das polaridades indefinidas), assim

como a procura de uma saída competitiva regional que respondesse aos desafios da

globalização e aos desafios de um projeto de desenvolvimento, e a sustentação de política da

liderança regional, mesmo que esta fosse ambiguamente formulada por vezes, contribuíram

certamente para sedimentar a idéia da promoção da democratização sul-americana como um

ponto focal que permitiria ao Brasil potencializar seus ganhos relativos.

Os períodos nos quais as relações de poder, interesses e estratégias não estão claras permitem

maior fluidez na recepção a idéias, que podem acabar gerando impacto nas condutas

políticas. È verdade que, uma vez institucionalizadas, as idéias tolhem as possibilidades para

as escolhas, mas podem gerar no contexto normativo de idéias dominantes até o passado

recente mapas de oportunidades não percebidas.

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