projecto administração pública electrónica: visão crítica

António Dias de Figueiredo (orador convidado)

Departamento de Engenharia Informática Universidade de Coimbra

14 de Março de 2003

INSTITUTO DE INFORMÁTICA DO MINISTÉRIO DAS FINANÇAS

Hotel Golfe Mar – Vimeiro

ENCONTRO DE RESPONSÁVEIS DE SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E INFORMÁTICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O PROJECTO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ELECTRÓNICA:

UMA VISÃO CRÍTICA enquadrando um conjunto de reflexões

conduzidas maioritariamente por Artur Ferreira da Silva

Instituto Superior Técnico

Figueiredo, A. D. (2003). O Projecto Administração Pública Electrónica: uma Visão Crítica, Apresentação no Encontro de Responsáveis de

Sistemas de Informação e Informática da Administração Pública, Vimeiro, 14 de Março de 2003

ENCONTRO DE RESPONSÁVEIS DE SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E INFORMÁTICA DA AP 14 de Março de 2003 António Dias de Figueiredo O Projecto APe e as suas Diversas Dimensões – Uma Visão Crítica - Transp. 2

1. O problema

2. Linhas de força

3. Experiências de referência

4. Conclusões

O PROJECTO APe - UMA VISÃO CRÍTICA


1. O problema

2. Linhas de força


4. Conclusões



Na realidade empresarial, existe um corpo relativamente consensual de conhecimento quanto às “boas práticas” para reorganizar os

processos socio-organizacionais das empresas com recurso aos sistemas e tecnologias da informação.

1. O problema

Na Administração Pública, pelo contrário, embora se tenham vindo a fazer grandes investimentos em sistemas e tecnologias

da informação, esses investimentos não têm induzido reformas profundas dos processos socio-organizacionais da Administração Pública.

© Artur Silva, Enquadramento Conceptual da Iniciativa, Working Paper nº 1, Iniciativa para a Reforma da Administração Pública (IRAP), Janeiro de 2003.


Afigura-se que uma boa parte da reconceptualização necessária passa pelo entendimento de que:

1. O problema

1.  Os processos organizacionais da Administração Pública cruzam horizontalmente vários organismos distintos, só podendo ser profundamente transformados adoptando uma perspectiva que não se restrinja ao âmbito de cada organismo (Ministério, Direcção-Geral, organismo da Administração Pública Local).


2.  Quer as arquitecturas de processos e informações, quer os projectos de informatização, têm maior potencial transformador quando têm uma idêntica perspectiva trans-departamental.


Afigura-se que uma boa parte da reconceptualização necessária passa pelo entendimento de que:

1. O problema

3.  Os projectos de mudança que têm sucesso parecem combinar estratégias e arquitecturas definidas a partir do topo com processos de mudança e aprendizagem organizacional conduzidos a partir da base, de forma multi-facetada.


4.  A Internet, nomeadamente através das práticas de eGovernment e de eLearning, parece estar a ter, nos últimos anos, em alguns países, um papel potenciador de transformações trans-departamentais nas Administrações Públicas.


1. O problema

1.  Que diferenças existem na conceptualização e na prática de mudança nos processo organizacionais potenciados por SI/TI entre as empresas e a Administração Pública.


2.  Que características específicas tem a Administração Pública Portuguesa e, em particular, como é possível reformar essa Administração Pública?

3.  Como é possível desenvolver Arquitecturas de Processos e Informações que cruzem horizontalmente a Administração Pública?

Surge assim um conjunto de questões a requerer resposta:


1. O problema

5.  Como é possível desenvolver sistemas informáticos que cruzem vários serviços da Administração Pública e que papel transformador terão esses sistemas quando comparados com sistemas desenvolvidos independentemente por cada organismo?


6.  Será possível lançar iniciativas “de base” que façam emergir uma cultura de reforma da Administração Pública e que tenham capacidade para possibilitar uma aprendizagem organizacional sustentável que façam emergir de forma gradual os processos de mudança?

4.  Que papel poderão ter essas Arquitecturas na reforma da Administração Pública?


1. O problema © Artur Silva, Enquadramento Conceptual da Iniciativa, Working Paper nº 1, Iniciativa para a Reforma da

Administração Pública (IRAP), Janeiro de 2003.

7.  Como se poderão usar os modelos teóricos hoje aplicáveis a sistemas socio-organizacionais complexos?

8.  Como se poderá potenciar a utilização da Internet no sentido de facilitar a referida reforma, nomeda, mas não exclusivamente, através de mecanismos de eGovernment e eLearning?


1. O problema

2. Linhas de força


4. Conclusões



ARQUITECTURA GLOBAL DO SISTEMA DE INFORMAÇÃO

2. Linhas de força

A Arquitectura Global do Sistema de Informação não é uma arquitectura de pormenor, como a que se observa nas plantas de uma casa.


Assemelha-se mais a um Plano Director Municipal, que define grandes zonas e princípios de construção, mas deixa em aberto o desenho concreto

de cada edifício, bem como os locais onde se vai construir o quê.

Por outro lado, tal como acontece com as cidades, vilas e aldeias, as construções vão-se desenvolvendo espontaneamente, acabando por

emergir “padrões” que muitas vezes correspondem às melhores soluções para as sociedades que as habitam.



Os modelos inspiradores dessas arquitecturas já não podem ser os modelos mecanicistas do passado, que entendiam as organizações

e as sociedades como máquinas.


Existem, hoje, modelos inspirados nos sistemas orgânicos e nos sistemas complexos que oferecem metáforas muito valiosas

para a concepção das novas Arquitecturas.

2. Linhas de força


As Arquitecturas Globais não têm necessariamente de se exprimir, hoje, como arquitecturas de informação e de processos.

Outras descrições arquitectónicas de mais alto nível, como as proporcionadas pelos modelos de responsabilidades, permitem articular de forma mais flexível e evolutiva os diversos níveis de

granularidade, não apenas ao nível dos dados, mas também ao nível das interacções e dos fluxos de trabalho.

2. Linhas de força

© Paulo Cunha e A. Dias de Figueiredo, Information Systems Development as Flowing Wholeness, Proceedings IFIP WG8.2 Conference 2001, Boise, Idaho, USA, 2001.

© Paulo Cunha e A. Dias de Figueiredo, Information Systems Design Under a Different Light, Proceedings of the Americas Conference on Information Systems – AMCIS 2000, Long Beach, USA, August 2000.



Tal como para as Arquitecturas Globais se pretendem modelos não mecanicistas, também para as estratégias que

sustentam essas arquitecturas se

procuram modelos mais condicentes com visões orgânicas e capazes de

contemplar a complexidade e a mudança .

2. Linhas de força ESTRATÉGIA

•  ESTRATÉGIAS PRESCRITIVAS

A estratégia como processo de concepção (SWOT). A estratégia como processo formal (Ackoff). A estratégia como processo analítico (Porter).

•  ESTRATÉGIAS DESCRITIVAS

A estratégia como processo visionário (liderança, visão). A estratégia como processo mental (escolas cognitivas). A estratégia como processo emergente (aprendizagem). A estratégia como processo de negociação (Pettigrew). A estratégia como processo cultural (cognição colectiva).

•  ESTRATÉGIAS COMBINADAS

A estratégia como processo de transformação (Minzberg).

A estratégia como processo ambiental (contingência).

Do mecanicista ...

... para o orgânico


MUDANÇA ORGANIZACIONAL

Antes prescrita de formas mais ou menos rígidas, a mudança organizacional é reconhecida, hoje, como fenómeno a exigir

equilíbrios sensatos entre planeamento e emergência.


Neste contexto, assumem relevância os mecanismos reais ou virtuais de partilha de conhecimentos e de experiências, como os

organizados em torno de comunidades de prática.

2. Linhas de força


1. O problema

2. Linhas de força


4. Conclusões



Até 1998, a atitude da Administração Pública dos EUA era relativamente convencional, centrada quase exclusivamente na

aquisição e implementação de SI/TI ao nível de cada agência.


A partir de 1998, no contexto do “Access America Report”, de Al Gore, as políticas de reorganização “intergovernamental”, cruzando várias agências da AP, começaram a desenvolver-se.

© Artur Silva, Algumas notas sobre a Reforma da Administração Pública nos USA e o papel da SI/TI, Working Paper nº 2, Iniciativa para a Reforma da Administração Pública (IRAP), Janeiro de 2003.

Vários estados e administrações locais começaram a reconhecer a necessidade de uma Arquitectura de Informação que cruzasse os

vários departamentos e agências existentes a esse nível.


Ao mesmo tempo, era lançado o programa americano de e-government, que, numa fase inicial, se resumia à mera construção de sítios Web,

um para cada agência ou serviço.

3. Experiências de referência © Artur Silva, Algumas notas sobre a Reforma da Administração Pública nos USA e o papel da SI/TI, Working

Paper nº 2, Iniciativa para a Reforma da Administração Pública (IRAP), Janeiro de 2003.

Alguns operavam como meras “montras”, outros exibiam já alguma capacidade de interacção com o cidadão, mas todos operavam de forma descoordenada

entre si e com os restantes sistemas de informação da cada agência.

Mais recentemente, o Office of Information Technology da GSA (“General Services Administration”) definiu como sua responsabilidade

a criação de infra-estruturas para “affinity groups” e cria a “Community of Federal Webmasters” .


Em Outubro de 2002 é apresentado o FirstGov, o primeiro “one stop site” para a totalidade do governo, organizado por tópicos e não por agências.




Em simultâneo, é assumida a convergência entre:



Concluindo-se que:

O primeiro documento elaborado foi o “Business Reference Model” .

•  Reorganizar os processos transdepartamentais da AP e •  Tornar efectiva a política de e-government.

“a cornerstone to success is the development of a Federal Enterprise Architecture that enables agencies

to derive maximum benefit from applying IT”.


O “Federal Enterprise Architecture Business Reference Model” (BRM) parte de uma concepção “process oriented” e procura identificar

os processos numa perspectiva “government-wide” e “cross-agency”.



Identifica 3 Áreas de Negócio (“Business Areas”):

•  Services to Citizens •  Support Delivery of Services •  Internal Operations and Infrastructures

Estas 3 áreas de negócio decompõem-se em 35 linhas de negócio.


O cruzamento entre as agências e as linhas de negócio e processos (uma matriz processos x agências) revela dados muito expressivos:



•  Em média, em cada processo intervêm 5 agências. •  Em média, em cada linha de negócio intervêm 10 agências. •  Em média, cada agência intervém em 10 processos e em

10 linhas de negócio.




Extrapolando para a nossa Administração Pública, compreende-se que qualquer sistema informático que seja comprado, desenvolvido

ou instalado para servir uma única “agência” (na AP Central, um Ministério ou uma Direcção-Geral)

esteja de antemão condenado ao fracasso.

Grande parte do investimento anual em SI/TI na Administração Pública (nos EUA até há pouco tempo, e em Portugal, ainda hoje) corresponde a

dinheiro deitado à rua, pois que, havendo, em geral, dependência de processos entre as diversas agências, acaba por não se obter melhoramentos efectivos do funcionamento dos processos organizacionais da AP.




O exemplo dos EUA afigura-se sugestivo quanto ao facto de que:

Um projecto coerente de Administração Pública Electrónica, capaz

de induzir a indispensável reorganização dos processos, numa

perspectiva “government-wide” e “cross-agency”, exige uma

Arquitectura Global para a totalidade da Administração Pública.




É interessante observar que a mesma filosofia transdepartamental se aplica ao sítio Web de eLearning do governo dos EUA.

Será interessante comparar esta abordagem com a seguida, por exemplo, em Portugal, onde cada “agência” decide como

muito bem lhe apetece, e quando lhe apetece, em matéria de plataformas, conteúdos e padrões de referência.


3. Experiências de referência © Artur Silva, Enquadramento Conceptual da Iniciativa, Working Paper nº 1, Iniciativa para a Reforma da


Para além dos EUA, outros países nos oferecem experiências de referência inspiradoras.

Existem hoje Arquitecturas Globais definidas no Canadá.




... e no Reino Unido.




Convirá notar que os esforços organizadores de constituir uma Arquitectura Global para o conjunto da Administração Pública não significam que exista uma concepção

“dirigista”.

De facto, existe em todos eles ampla latitude para a iniciativa dos organismos ou, mesmo, dos funcionários da Administração, e mesmo, em alguns casos, dos

próprios cidadãos, como acontece com algumas experiências de eDemocracy testemunhadas na França e nos EUA.

No caso europeu justifica-se, mesmo, para algumas dimensões, desenvolver sistemas que cruzam vários departamentos de vários países.


1. O problema

2. Linhas de força


4. Conclusões



Abordagens trans-departamentais sustentadas por Arquitecturas Globais.

Modelos de referência orgânicos e capazes de acomodar a complexidade e a emergência.

4. Conclusões

Conciliar as abordagens de topo com as abordagens construídas a partir das bases.


Necessidades de estudos aprofundados balizados por um conjunto de questões chave.

Existência de experiências estrangeiras que se prestam a estudo sistemático.

4. Conclusões

Potencialidades da Internet quando se respeitam os três aspectos anteriores.

António Dias de Figueiredo (orador convidado)

Departamento de Engenharia Informática Universidade de Coimbra

14 de Março de 2003

INSTITUTO DE INFORMÁTICA DO MINISTÉRIO DAS FINANÇAS

Hotel Golfe Mar – Vimeiro

ENCONTRO DE RESPONSÁVEIS DE SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E INFORMÁTICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O PROJECTO APe E AS SUAS DIVERSAS DIMENSÕES

UMA VISÃO CRÍTICA

enquadrando um conjunto de reflexões conduzidas maioritariamente por Artur Ferreira da Silva

Instituto Superior Técnico

Figueiredo, A. D. (2003). O Projecto APe e as suas Diversas Dimensões: uma Visão Crítica, Apresentação no Encontro de Responsáveis de

Sistemas de Informação e Informática da Administração Pública, Vimeiro, 14 de Março de 2003

FIM