Programa URB-AL – Rede 7 | PROJETO COMUM – R7-A3-03

“O ACESSO AO SOLO E À HABITAÇÃO SOCIAL EM CIDADES GRANDES DE REGIÕES METROPOLITANAS DA AMÉRICA LATINA E EUROPA”

Cidade Coordenadora: São Paulo – Brasil

DIAGNÓSTICO GERAL E DOCUMENTO DE RECOMENDAÇÕES

São Paulo, 2007

Faculdade de Arquitetura e UrbanismoDiretor Prof. Dr. Sylvio Barros SawayaVice Diretor Prof. Dr. Marcelo de Andrade Romero

Departamento de ProjetoChefe Profa. Dra. Heliana Comin Vargas

LABHAB - Laboratório de Habitação e Assentamentos HumanosCoordenadora Profa. Dra. Maria Lucia Refinetti Martins

Projeto GráficoGustavo Pires de Andrade Neto e Isabel Falleiros Nunes Capa Luciana Nicolau FerraraFotos da capa Arquivo LABHAB FAU USP / Arquivo SEHAB PMSPTiragem500 exemplares Impressão e AcabamentoMaxprint Editora e Gráfica Ltda.

Versão para o espanhol:Elena María Barcellós MoranteOscar Domínguez Núñez Versão para o italiano:Christian PurpuraRosana Labbate

Serviço de Biblioteca e Informação da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo na USP

O acesso ao solo e à habitação social em cidades de regiões metropolitanas

O Projeto URB-AL, R7-A3-03 foi desenvolvido pela rede formada por: São Paulo (cidade coordenadora - SEHAB-PMSP), Rosario (Municipalidad de Rosario), Barcelona(IMPSOL), Toscana (Regione Toscana).

1. Habitação - São Paulo (SP) 2. Habitação - Barcelona (Espanha) 3. Habitação - Toscana (Itália) 4. Habitação - Rosário (Argentina) 5. Uso do solo – Fatores socioeconômicos.I. Martins, Maria Lucia Refinetti, coord.

CDD – 711.13

da América Latina e da Europa. Programa URB-AL, projeto comum R7-A3-03 / Pesquisa, desenvolvimento técnico: LabHab-FAUSP, coordenação Maria Lucia Refinetti Martins.- São Paulo : URB-AL/PMSP/MR/IMPSOL/Regione Toscana/ 2007.224p.:il.

Instituições participantes do projeto

Prefeitura do Município de São Paulo (cidade coordenadora) - BrasilSecretaria Municipal de Habitação Dr. Orlando de Almeida Filho - SecretárioDr. Elton Santa Fé Zacarias - Secretário AdjuntoArq. Elisabete França - Coordenadora de HabitaçãoArqª. Violêta Saldanha Kubrusly - Assessora Técnica

Mancomunidad de Municípios del Área Metropolitana de Barcelona - EspanhaInstitut Metropolità de Promoció Del Sòl e Gestió Patrimonial

Municipalidad de Rosario - ArgentinaServicio Publico de Vivienda

Regione Toscana - ItáliaDirezione Responsabili Área Politiche Abitative e Riqualifi cazione degli Insediamenti

Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires - Argentina Subsecretaria de Coordinación del Plan Social Integral (participação apenas na etapa de preparação do Projeto)

Coordenação do projetoDepartamento de Regularização de Parcelamento do Solo da Secretaria Municipal de Habitação - RESOLO

Eng. José Antonio Vaz Sampaio - Diretor de Departamento Técnico (jan - out 2005)Arqª Ana Lúcia Callari Sartoretto – Diretora de Departamento Técnico (desde nov 2005)

Admª. Hatsumi Miura - Assessora Técnica do RESOLOEngª. Luiza Harumi Arakawa Martins - Assessora Técnica do RESOLO

Pesquisa e desenvolvimento técnico

Profa. Dra. Maria Lucia Refi netti Rodrigues Martins – coordenadora

Arq. Gustavo Pires de Andrade Neto – Arquiteto e Urbanista FAU/USPMsc. Karina Oliveira Leitão - Doutoranda em Arquitetura e Urbanismo FAU/USPArq. Luciana Nicolau Ferrara – Mestranda em Arquitetura e Urbanismo FAU/USPMsc. Roberta Menezes Rodrigues - Doutoranda em Integração da América Latina PROLAM/USP

Administrador do contratoFUPAM - Fundação para a Pesquisa Ambiental

Esta publicação resulta dos trabalhos desenvolvidos no Projeto “O acesso ao solo e à habitação social em cidades grandes de regiões metropolitanas da América Latina e Europa”, no período de agosto de 2004 a dezembro de 2006, que teve as seguintes atividades e respectivos responsáveis:

Participações anterioresProposta e coordenação até dez/2004: Drª Evangelina Pinho - Diretora de RESOLOCoordenação executiva até jun/2005: Arq. Nara R. Leal Argiles

Elaboração dos termos de referência metodológicos para a realização dos pré-diagnósticos e diagnósticos locaisMaria Lúcia Cavendish (consultora externa). O documento recebeu contribuições das cidades sócias no transcorrer do I Seminário Internacional

Elaboração dos Diagnósticos LocaisSão Paulo: Maria Lucia Refi netti Rodrigues Martins, Nara R. Leal Argiles, Karina Oliveira Leitão, Roberta Menezes Rodrigues, Tatiana Morita Nobre, Luciana Nicolau Ferrara, Ana Carolina Louback Lopes, Juliana Vicente Becker, Ana Paula Guimarães Pereira;Barcelona: Ferran Sagarra i Trias, Mireia Peris e Carlos Pinto;Rosário: Patricia Cosolito, Emilia Erb, Susana Igarzábal e Cristina Tamburrini;Região Toscana: Maurizio De Zordo e Roberto Melosi.

Encontros internacionais do Projeto

I Seminário InternacionalO I Seminário Internacional do projeto foi realizado nos dias 13, 14 e 15 de dezembro de 2004, na cidade de Florença, Itália. Participaram do Seminário representantes de quatro dos cinco sócios do projeto, a exceção da cidade de Rosário, técnicos convidados e um especialista internacional, constituindo o seguinte grupo:Município de São Paulo: Sra. Ana Lúcia dos Anjos, Sra. Nara R. Leal Argiles e Sra. Maria Lúcia Cavendish;Cidade de Buenos Aires: Sr. Luis Cúneo;Àrea Metropolitana de Barcelona: Sr. Antonio Terrisse e Sr. Ferran Sagarra i Trias;Região Toscana: Sra. Rosanna Masci, Sr. Giancarlo Storto, Sr. Maurizio De Zordo, Sr. Roberto Melosi e Sra. Nicla Tragni.

II Seminário InternacionalRealizado nos dia 24, 25 e 26 de outubro de 2005, na cidade de São Paulo, Brasil. Participaram do Seminário aproximadamente 100 pessoas, representantes cidades participantes do projeto, técnicos da Prefeitura de São Paulo, estudantes de graduação e pós-graduação, além de convidados, totalizando aproximadamente 100 pessoas.No dia 26 de outubro foi realizada uma reunião de trabalho, para a elaboração do Documento de Recomendações. Participaram desta reunião:Município de São Paulo: Ana Lúcia Callari Sartoretto, Hatsumi Miura, Luiza Harumi Arakawa Martins, Violêta Saldanha Kubrusly, Claudia Abduch, Maria José Stoqui - Prefeitura de São Paulo; Maria Lúcia Refi netti Rodrigues Martins, Karina Oliveira Leitão, Roberta Menezes Rodrigues, Tatiana Morita Nobre, Luciana Nicolau Ferrara - LabHab FAUUSP;Àrea Metropolitana Barcelona: Ferran Sagarra i Trias, Josep Maria Borrel;Rosário: Maria Izabel Garzia, Gustavo Crosetto; Região Toscana: Roberto Melosi.

III Eventos LocaisIII Evento Local de Barcelona e Região Toscana, realizado nos dias 06 e 07 de dezembro de 2006: Amadeu Iglesias, Marta Alarcón, Josep María Borrell Bru, Ferran Sagarra, Reinaldo Paul Pérez Machado, Elisabet Rosa, Ramon Torra, Amador Ferrer - Barcelona; Maurizio De Zordo - Toscana e Luiza Harumi Arakawa Martins, Violêta Saldanha Kubrusly e Luciana Nicolau Ferrara - São Paulo.III Evento Local de Rosário e de São Paulo: Rosanna Fernández Rudi, Patrícia Cosolito, Oscar Borra, Alicia Pinto, Maria Inés Capón, Luis Hector Sánchez, Federico Zegna Ratá, Marcela Nicastro, Adriana Salomon, Guillermo Moreira, Gustavo Crosetto, Gustavo Ramos - Rosário e Luiza Harumi Arakawa Martins e Roberta Menezes Rodrigues - São Paulo.

A estas atividades se agregaram os valiosos intercâmbios e discussões realizadas na elaboração dos pré-diagnósticos locais em cada uma das cidades sócias, nos I e II Eventos Locais e na contínua comunicação telefônica e por correio eletrônico mantida entre todos.

Este documento foi realizado com a ajuda fi nanceira da Comunidade Européia.O seu conteúdo é de responsabilidade exclusiva da equipe técnica de São Paulo. De modo algum deve-se considerar que refl ita a posição da União Européia.

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INTRODUÇÃO

SÍNTESES DOS DIAGNÓSTICOS LOCAIS

SÃO PAULOPAINEL 1 - Grandeza e expressão da problemática do acesso ao solo e à habitação socialA. Défi cit Habitacional no Estado e no Município de São Paulo Padrão Mínimo de Habitabilidade Inadequação Habitacional

PAINEL 2 - Evolução das políticas urbanas de acesso ao solo e à habitação social em São Paulo e no Brasil

Eixo Político-InstitucionalA. Financiamento da Política Habitacional

B. Estrutura Institucional Federal C. Estrutura Institucional Estadual

D. Estrutura Institucional Municipal

Eixo JurídicoA. Informalidade e Regularização Fundiária

Eixo Urbanístico-Ambiental

Eixo de Organização Social A. Organização Social no Contexto Brasileiro B. Organização Social na Cidade de São Paulo

Bibliografi a

ROSÁRIOPAINEL 1 - Grandeza e expressão da problemática do acesso ao solo e à habitação social

PAINEL 2 - Evolução das políticas de acesso ao solo e à habitação social em Rosário e na ArgentinaA. Banco Hipotecário Nacional – BHN

B. Produção na AMR e em Rosário

Eixo Político-Institucional A. Produção e Financiamento Habitacional Financiamento Público B. Financiamento Privado e Aluguéis C. Outras Formas de Produção e Financiamento Habitacional

Eixo Jurídico

Eixo Urbanístico

Eixo de Organização Social

Bibliografi a

BARCELONAPAINEL 1 - GrandezPAINEL 1 - GrandezP a e expressão da problemática do

acesso ao solo e à habitação social A. Dimensões da Oferta e da Demanda Habitacional

Sumário

PAINEL 2 - Evolução das políticas de acesso ao solo e à habitação social em Barcelona A. O Momento Atual B. A Nova Lei pelo Direito à Habitação

Eixo Político-Institucional

Eixo Jurídico A. O PGM - 1976 B. Lei do Solo - 1975 C. A Lei do Solo de 2006 D. Os Planos Parciais

Eixo Urbanístico-Ambiental A. Os Bairros Marginais e os Polígonos de Habitação B. Os Planos Especiais de Reforma Interior - PERIs

Eixo de Organização Social A. O Novo Registro de Solicitantes

Bibliografi a

REGIÃO DA TOSCANAPAINEL 1 - Grandeza e expressão da problemática do

acesso ao solo e à za e express

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A. Condições de Acesso à Moradia

PAINEL 2 - Evolução das políticas de acesso ao solo e àhabitação social na R

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ItáliaA. As Políticas Públicas no Setor Habitacional: as duas fases da Política Habitacional na Itália

B. A Edifi cacão Subvencionada na Toscana C. A Edifi cação Favorecida na Toscana D. O Apoio à Renda das Famílias Locatárias na Toscana E. Precariedade Habitacional e o Setor de Aluguéis F. A Habitação: entre o uso e o investimento: o “círculo vicioso” da precariedade habitacional G. Evolução das Políticas Habitacionais H. Os Programas de Edifi cação Social em Curso I. Ações Experimentais de Recuperação de Habitações

Eixo Político-Institucional

Eixo Jurídico

Eixo Urbanístico-Ambiental

Eixo Organização Social

Bibliografi a

SEMELHANÇAS E ESPECIFICIDADES EM CADA CONTINENTEA. RosA. RosA. R ário e São Paulo - América Latina

B. Barcelona e Toscana - Europa CONSIDERAÇÕES FINAIS

DOCUMENTO DE RECOMENDAÇÕES

Versión en españolespañoles

Versione in italiano

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IntroduçãoIntrodução

Introdução

O objetivo que orienta a modalidade “Projeto Comum” do Programa URB-AL é o de buscar alternativas para o melhoramento das capacidades de gestão dos governos locais em compreender e conduzir determinada Política Pública, abordando-a em um marco de cooperação e intercâmbio de experiências. Nesse sentido, as cidades que integram cada projeto do tipo “Projeto Comum” dentro do Programa URB-AL apresentam algo de similar. No caso do presente projeto, que escolheu o tema do acesso à moradia social, as cidades envolvidas apresentam como aspectos em comum o fato de serem áreas metropolitanas com graves desigualdades, no que se refere às condições de acesso ao solo e à moradia. Sobretudo expressam o interesse em promover o intercâmbio de formas de atuações frente ao fenômeno urbano crescente de irregularidade, desregulamentação e impossibilidade de acesso à habitação e ao solo para uma parcela signifi cativa da população, o que foi detectado nos debates iniciais de formulação do projeto. A partir dessa premissa foi construída, em 2003, a proposta de desenvolvimento do projeto.

08 Introdução

O projeto “O acesso ao solo e à habitação social em cidades grandes de regiões metropolitanas da América Latina e Europa” desenvolveu-se no âmbito da Rede 7 do Programa URB-AL. Coordenado pela cidade de São Paulo, envolveu as cidades e regiões metropolitanas de Rosário (Argentina), Barcelona (Espanha), Florença (Itália) e de Buenos Aires (Argentina), esta última apenas no início dos trabalhos. Considerando que constituem estruturas institucionais muito distintas, cabe explicitar que as instâncias envolvidas foram dois Municípios: Prefeitura do Município de São Paulo e Municipalidad de Rosario, uma entidade metropolitana: Mancomunidad de Municípios del ípios del í Área Metropolitana de Barcelonae uma entidade regional, a Regione Toscana, por meio de suas áreas técnicas vinculadas à habitação.

O presente texto – Diagnóstico Geral e Documento de Recomendações - consiste na síntese dos Diagnósticos Locais desenvolvidos por cada um dos parceiros. Busca apresentar um quadro geral segundo uma organização básica em comum para todas as cidades. Essa organização envolve a caracterização das condições de carência habitacional ou difi culdade de acesso à moradia, bem como das políticas públicas aplicadas para enfrentar essa questão. Para tanto, considera aspectos institucionais, urbanístico, fi nanciamento, marco legal e organização social presente em cada país.

Com essa metodologia, buscou-se produzir tanto uma visão do conjunto, quanto análises comparativas, gerais e por continente, permitindo que se chegasse fi nalmente, a recomendações gerais. Assumiu-se também que as fontes deveriam ser documentos publicados, de domínio público, bem como informações e dados estatísticos ofi ciais. Os dados poderiam ser trabalhados, mas não foi incluída qualquer nova pesquisa direta ou trabalho de campo, já que as características do projeto não comportavam esse tipo de produção.

A base de referência são documentos, programas e relatos ofi ciais e dados produzidos por agências de reconhecida competência. Pela natureza do projeto e suas condições de elaboração, cuja responsabilidade é das administrações públicas, o texto parte da versão ofi cial dos programas e políticas relatados, tal qual são formalmente apresentados a público, o que lhe atribui um caráter de relato e síntese. Em complementação aos dados, foram também utilizadas bibliografi as, teses e publicações que trabalharam com os temas do projeto, buscando ampliar o quadro de informações disponíveis sobre os assuntos.

Os resultados do trabalho reiteram a evidência cada vez maior de que as questões urbanas são afetadas pelas questões políticas mais amplas e pelos modelos de desenvolvimento adotados, mas que a condição urbana não apenas refl ete a realidade política e econômica, como nela interfere, amenizando ou reforçando processos que impactam a sociedade e a economia.

Nesses termos, desenvolver esta síntese, de modo que não se mostrasse genérica, nem tampouco pautada pelos programas específi cos, prioridades ou “marcas” dos governos do momento em cada local, foi sem dúvida um desafi o de maior monta. Assim, o texto busca evidenciar o que existe de acúmulo e de modalidades de ação incluídas na prática de cada cidade, sem avançar pelos

09Introdução

meandros das ênfases, objetivos e métodos específi cos de cada gestão em particular.

Espera-se que a experiência venha a constituir, entre as cidades sócias, um canal de discussão e de troca, em vários níveis: metodológico, conceitual e prático dos problemas referentes às políticas urbanas de acesso ao solo e à habitação social. Considerando-se que o tema é de interesse comum às áreas metropolitanas e às grandes cidades, em particular às envolvidas no projeto, espera-se que os documentos produzidos possam ser de interesse para um universo maior de cidades, servindo de referência para o debate em torno das políticas urbanas.

A identifi cação clara dos diferentes contextos é fundamental para que se compreendam as práticas e programas desenvolvidos, dentro das circunstâncias específi cas em que estes se dão. O documento não pretende elencar experiências a serem seguidas, reproduzidas, nem evitadas, já que não são passíveis de reprodução se as circunstâncias são diversas. Seu propósito é, portanto, informar, estabelecer o intercâmbio e subsidiar o debate.

Conhecer as experiências alheias e delas tirar proveito com uma visão crítica e atenta ao contexto em que ocorreram e à apropriação possível em outras realidades é um aprendizado da maior importância. Aprender a situar práticas semelhantes em contextos bastante diversos em termos de estruturas institucionais, legais, socioeconômicas e particularmente culturais é uma experiência de inestimável valor.

É nas grandes cidades e em áreas metropolitanas que os problemas urbanos decorrentes de difi culdades de acesso ao solo e à habitação apresentam dimensões mais relevantes, exigindo respostas na pauta das políticas urbanas. Essas áreas estão mais sujeitas às pressões demográfi cas e às transformações da dinâmica urbana decorrentes de mudanças no modelo econômico-produtivo. Com a reestruturação econômica empreendida na maior parte dos países nas últimas décadas, houve maior fl exibilização de mercados, diminuição da demanda por mão-de-obra e simultaneamente retração das políticas de Estado de Bem-Estar Social implementadas anteriormente. Daí a importância de avaliar hoje as formas de enfrentamento da demanda habitacional de interesse social. As políticas urbanas, sejam na América Latina ou Europa, em maior ou menor escala, e com suas especifi cidades, devem recorrer a mecanismos de ajustes que possam fazer face aos impactos dessas mudanças no meio urbano, buscando formas de promoção do acesso ao solo e a habitação.

No Brasil, nos últimos cinqüenta anos, as estratégias governamentais de políticas públicas urbanas alternaram medidas de assentamento da população em áreas periféricas das cidades, com períodos de ausência de políticas, o que, associado a uma regulamentação apenas restritiva, colaborou signifi cativamente para que a ilegalidade urbana seja tão elevada. Essa situação não é muito diferente do que acontece nas cidades latino-americanas em geral. Na Europa, processos semelhantes ocorreram quase um século antes e deixaram marcas que o Estado de Bem-Estar Social procurou reverter. No entanto, a redução destas políticas nas últimas décadas tem contribuído para o aumento do défi cit social nas cidades centrais. Na América Latina, esse Estado de

1 Fonte: IBGE - Instituto Brasileiro de Geografi a e Estatística. Produto Interno Bruto dos Municípios 2004ípios 2004í . Disponível em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/pibmunicipios/2004/comentario.pdf. Acessado em 16 de dezembro de 2006. Câmbio em valores de 31/12/2004. 2 Fonte: IBGE, elaboração: Emplasa, 2002.

4 Conforme FERNÁNDEZ, Juan Manuel, LEGUIZAMON, María José e PÉREZ DE DEL NEGRO, María Angélica. Relación entre presión tributaria y PBI per capita en provincias argentinas años 1991 a 2003. Facultad de Ciencias Económicas – Universidad Nacional de Tucumán – Argentina. Disponível em: http://www.fceco.uner.edu.ar/cpn/catedras/matem1/estadistic/e06fl pn.doc. Acessado em: 10/05/2007. Câmbio em valores do dia 31/12/2003.

10 Introdução

Bem-Estar Social praticamente não chegou a existir. Assiste-se hoje o aparecimento de problemas novos, associados às mudanças econômico-produtivas, como a redução do nível de emprego formal e a precarização do trabalho, que se sobrepõem a problemas antigos, nunca superados nos países latino-americanos.

Dentre as quatro regiões metropolitanas envolvidas, a diversidade é bastante signifi cativa, desde o porte às condições socioeconômicas e à estrutura institucional. São Paulo constitui-se numa Região Metropolitana de indústria e serviços com quase 20 milhões de habitantes vivendo em 39 Municípios, dos quais o Município central – São Paulo – conta com mais de 10 milhões de habitantes. O PIB per capita do conjunto da aglomeração (RMSP) em 2004 era da ordem de 14.384 Reais (3.974 Euros), bem acima da média brasileira de 9.729 Reais (2.687 Euros)1 e o crescimento demográfi co anual entre 1991/2000 foi de 1,65%2.

Na cidade de São Paulo, transformar o imenso estoque de cortiços, casas precárias construídas em lotes irregulares e favelas, em moradias dignas, através de processos de recuperação física e regularização, constitui o principal componente das necessidades habitacionais do Município. Diante do incremento populacional ocorrido desde a década de 40, e da quantidade de famílias com renda insufi ciente para acessar as unidades habitacionais produzidas regularmente pelo mercado imobiliário, a provisão estatal de habitação social foi insufi ciente para constituir-se em resposta efetiva à questão habitacional. A irregularidade ocupa aproximadamente um quinto do território do Município, sendo que uma terça parte dos loteamentos irregulares situam-se em áreas de proteção ambiental. As estimativas apontam que uma terça parte da população reside em assentamentos precários e/ou informais:favelas, loteamentos irregulares, cortiços³.

O enfrentamento da questão da moradia em São Paulo exige um enfoque que abarque uma diversidade de programas, para responder aos diversos tipos de carências e demandas: urbanização e regularização de favelas e de loteamentos, requalifi cação de conjuntos habitacionais, construção de moradias pelo poder público e em mutirão, reforma e reciclagem de prédios vazios e abandonados, reforma e melhoria de cortiços, modernização e informatização na prestação de serviços.

Os maiores desafi os advêm não só da necessidade de vultosos recursos fi nanceiros mas também da difícil coordenação entre ações dos três níveis de governo, todos eles constitucionalmente responsáveis pelo tema.

Rosário constitui a segunda cidade do sistema urbano da República Argentina e do eixo de desenvolvimento fl uvial industrial do setor inferior da Bacia do Prata. O conjunto urbano, designado por Área Metropolitana conta com pouco mais de 1,2 milhão de habitantes, dos quais quase um milhão no Município de Rosário. O crescimento demográfi co entre os anos de 1992 e 2001 na Área Metropolitana de Rosário foi da ordem de 4,27% enquanto que o crescimento do Município de Rosário foi de 0,06%. O PIB per capita médio da Província de Santa Fé entre os anos de 1991 e 2003 foi da ordem de US$ 6.411,45 (18.812 Pesos ou 5.074 Euros)4.

Na Área Metropolitana de Rosário, conforme o censo de 2001, 11,8% da população apresentava Necessidades Básicas

3 Para atualização desses dados, está em curso pesquisa específi ca em desenvolvimento pela Fundação SEADE.

6 Por bairros de barracas entende-se os assentamentos urbanos de caráter muito precário, construídos geralmente com materiais de reciclagem (chapas, papelão ou plástico).

7 Em 2001 a Catalunha teve um Produto Interno Bruto - PIB per capitade 20.145,73 83 euros, enquanto o PIB per capita da Espanha era de 16.147,63 euros. Cf. “El Territori Metropolità El Territori Metropolità El Territori Metropolit de Barcelona - Dades bàsiques, evolució recent i perspectives”, Barcelona Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, p. 76.

11Introdução

5 Conforme Censo de População e Moradia de 2001 - INDEC - Argentina.

Insatisfeitas (NBI) e 23,19% dos domicílios possuíam algum tipo de inadequação5. Os casos de moradias precárias com adensamento excessivo são os mais expressivos, atingindo quase um décimo do total dos domicílios na Área Metropolitana de Rosário.

Tais dados refl etem o processo de crise econômica pelo qual o país passou desde a década de 1990, agravada no início dos anos 2000. Nesse período, a Área Metropolitana de Rosário se transformou, por um lado, em uma região com uma alta oferta de serviços avançados e, por outro, atraiu população empobrecida oriunda de outras províncias, formando no interior da área metropolitana bolsões de pobreza, especialmente em Rosário e em Villa Gobernador Gálvez, constituindo assim uma realidade metropolitana heterogênea e fragmentada, com desequilíbrios socioeconômicos entre as diferentes partes.

Na Área Metropolitana de Rosário a pouca capacidade de extensão do serviço de água e esgoto tem sido um dos limitadores para a oferta de habitação social. Outro limitador reside na difi culdade de articulação entre os diferentes níveis de poder para tratar de forma conjunta os problemas da área metropolitana. A crise econômica recente também signifi cou uma forte retração do fi nanciamento privado para a aquisição habitacional, ampliando as soluções realizadas informalmente.

Barcelona, como a maioria das grandes metrópoles, sofreu o problema da habitação irregular, que se mostrou mais agudo nas décadas de 50-60 quando o crescimento demográfi co acelerou-se e nasceram inúmeros bairros de “barracas”6. Depois de quinze anos sem apresentar grandes variações, nos últimos 5 anos a Área Metropolitana de Barcelona voltou a crescer e tem 3.077.154 habitantes em 35 Municípios, sendo 1.582.738 no núcleo central, Barcelona. A Catalunha possuía em 2001 um PIB per capita de cerca de 20 mil Euros, superior à média espanhola, de pouco mais de 16 mil Euros7.

Observa-se um efeito de descentralização da população do centro metropolitano até sua coroa imediata, originado pelas migrações internas. Se por um lado, a população da Área Metropolitana de Barcelona - AMB se mantém estável ao redor dos três milhões de habitantes, o conjunto da Região Metropolitana de Barcelona – RMB - aumentou em 3% sua população no período de 1991-2001, aumento atribuível aos movimentos migratórios que se produziram no resto da RMB, ou “segunda corona metropolitana”, e que foram acompanhados de um forte ritmo de construção residencial.

A partir de 1962, com o início dos chamados Planos de Desenvolvimento, o Estado espanhol passou por um período de crescimento econômico. A Prefeitura de Barcelona reativou o Patronato Municipal da Habitação enquanto que, em nível federal, se iniciavam os planos de absorção do “barraquismo”. A Comissão de Urbanismo de Barcelona desenvolveu muitos destes planos, em várias fases entre os anos 1965-1972. A construção se realizou tanto em Barcelona, como em Municípios da periferia através de uma atuação chamada UVA – Unidades de Absorção de Vizinhança. Ao fi nal do período o Patronato Municipal da Habitação de Barcelona declarava o barraquismo erradicado da cidade. A questão atual é a qualifi cação dessas extensas áreas de conjuntos habitacionais.

8 Cf. Regions: Statistical Yearbook 2006. Disponível em: http://epp.eurostat.ec.europa.eu. Acessado em 09 de maio de 2007.

12 IntroduçãoIntrodução

O principal desafi o à política habitacional como um todo, presentemente, é o enfrentamento do forte incremento de preços que o mercado imobiliário vem praticando. Houve um decréscimo do número de habitações protegidas, o que afeta especialmente os setores sociais com menores recursos. A análise dos últimos três Planos da Habitação, 1992-1995, 1996-1998 e 1998-2001, mostra um decréscimo sucessivo do percentual de habitações protegidas de aproximadamente 39%, 21% e 10%, respectivamente. A legislação mais recente tem por foco assegurar disponibilidade de área para habitação protegida por meio de cessão obrigatória de áreas nos novos empreendimentos.

A Região de Toscana, diferentemente dos demais sócios do projeto, é uma unidade territorial maior do que uma região metropolitana, é uma região administrativa da Itália, mas possui, no entanto, população menor. A cidade de Florença (capital da província homônima) tem cerca de 350 mil habitantes enquanto a área metropolitana fi orentina (que corresponde à conurbação das Províncias de Florença - Prato - Pistoia) chega a aproximadamente 1 milhão de habitantes e o conjunto da Região da Toscana a uma população de pouco mais de 3,6 milhões de habitantes. O crescimento demográfi co mais elevado na província de Florença ocorreu entre as décadas de 1960 e 1970 e mais recentemente revela uma queda expressiva (de -3,5% na Província de Florença, entre as décadas de 1991-2001, com decrescimento fortemente localizado na Comuna de Florença, capital e área central da província, onde essa taxa foi ainda mais expressiva no período e chegou a -11,7%). A Região Toscana apresentava em 2001 um PIB per capita de cerca de 24.000 Euros, acima da média nacional, que é de pouco menos de 22.000 Euros8.

Na Itália, o sistema de ajuda às faixas menos favorecidas socialmente, no que se refere às necessidades de habitação, organizou-se com o passar dos anos através de várias estruturas técnico-administrativas e várias disposições legislativas. A ordem atual tomou forma nos anos 60, quando o desenvolvimento industrial e a migração da população rural tornaram crítica a situação habitacional nas grandes cidades.

A produção habitacional na Toscana contempla basicamente três modalidades de intervenção estatal: edifi cação subvencionada- construção a cargo público de unidades habitacionais, que permanecem de propriedade pública, destinadas à locação para núcleos de baixo rendimento; edifi cação favorecida - contribuição pública parcial, de unidades que fi carão sob regime de propriedade privada, direcionada a núcleos de renda média; e intervenções de recuperação e reestruturação - sem previsão de recuperação imediata do capital para o Estado.

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Os diagnósticos de cada cidade incluídos no presente texto são sínteses elaboradas a partir dos diagnósticos preparados pelas equipes técnicas de cada entidade parceira. Foram desenvolvidos cada um no idioma do país de origem. O processo de elaboração

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9 Conforme o censos demográfi cos (IBGE), São Paulo tinha em números arredondados 1,3 milhão em 1940 e 10 milhões em 2000.10 O tema da regularização surge pela primeira vez em São Paulo junto com a consolidação da regulamentação urbanística, na década de 30. Com a promulgação da Lei de Zoneamaento em 1972 foi criado um Grupo de Trabalho com a incumbência de estudar e propor um encaminhamento para os loteamentos irregulares e clandestinos, e em 1981 foi criada a Supervisão Especial de Regularização de Loteamentos e Arruamentos–SERLA, ligada ao Gabinete do Prefeito, concentrando as competênciasreferentes à regularização, tanto técnicas como jurídicas (CENEVIVA, L. L. V. Loteamentos urbanos e propriedade da terra: evidências coletadas a partir da regularização de loteamentos no município de São Paulo, 1994, Dissertação de Mestrado apresentada à FAUUSP.).Em 1983, SERLA foi transferida para a SEHAB, como parte do Departamento de Parcelamento do Solo - PARSOLO. A partir de 1991 a regularização assumiu caráter de política pública, sendo então criado o RESOLO, que passou a trabalhar pela regularização jurídica (garantia da posse) e urbanística dos loteamentos promovidos com algum nível de irregularidade em termos da legislação vigente e das condições de habitabilidade.

Introdução

das sínteses, realizado pela equipe técnica de São Paulo, procurou padronizar a forma de apresentação para permitir melhor observação conjunta e análise e segue o roteiro da metodologia assumida desde o início dos trabalhos: quatro eixos de agregação de informação e análise: Político-Institucional, Jurídico, Urbanístico-Ambiental, Organização Social e dois painéis que sintetizam respectivamente: a dimensão das difi culdades e carências (Painel 1) e as linhas de ação, em seu processo histórico (Painel 2). Ao fi nal dos diagnósticos foram incluídas análises comparativas entre a situação e as políticas públicas desenvolvidas nas cidades de cada continente e ao fi nal um texto que refl ete sobre o conjunto. O trabalho se encerra com um documento de recomendações, que foi debatido e ajustado de acordo com as discussões realizadas no II Seminário Internacional, em São Paulo, e nos III Eventos Locais em Barcelona e Rosário, com participação da equipe de São Paulo, responsável pela elaboração do documento fi nal.

Os trabalhos foram coordenados pelo RESOLO - Departamento de Regularização de Parcelamento do Solo da Secretaria Municipal de Habitação e a coordenação técnica e a pesquisa foram assumidas pelo Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos, grupo de pesquisa e extensão da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo. O conjunto de atividades desenvolvidas por pesquisadores da universidade e por técnicos, representantes das cidades, permitiu importante troca de saberes e de práticas, o que resultou em interessante reunião de dados e refl exão. Este relatório fi nal constitui, sem dúvida, relevante contribuição para a compreensão da questão do acesso ao solo e à habitação social em seus aspectos específi cos de cada local, tanto quanto em suas dimensões mais amplas, de desafi o que afeta todo o planeta, ainda que com intensidades muito diversas.

Ao coordenar o presente trabalho, o RESOLO - Departamento de Regularização de Parcelamento do Solo da Secretaria Municipal de Habitação, teve a oportunidade de observar seu próprio trabalho no contexto das políticas de acesso ao solo e à habitação social e de levar a um público internacional sua trajetória em busca de respostas à precária condição de acesso ao solo e à moradia pelos setores sociais de menor renda numa cidade metropolitana que, em sessenta anos cresceu 8,5 milhões de habitantes9. A regularização de assentamentos é uma prática que começou em São Paulo na década de setenta10, buscando a qualifi cação urbano-ambiental dos assentamentos irregulares e clandestinos, grave condição presente na quase totalidade das metrópoles e grandes cidades latino-americanas.

O estudo histórico e comparado dos quatro casos abordados mostrou que a urbanização acelerada que ocorreu na América Latina a partir da década de 50, mas principalmente a partir de 1970, ocorreu na Europa quase um século antes, quando do início da industrialização. Teve nova etapa, com menor intensidade no imediato pós-guerra, desencadeando problemas urbanos semelhantes, de assentamentos precários e irregulares, como o designado por “barraquismo”, na Espanha. Evidencia ainda que, na Europa, o Estado de Bem Estar Social enfrentou o problema com forte investimento do setor público e regulação econômica do mercado imobiliário, o que na América Latina jamais

14 Introdução

aconteceu, sendo as poucas e tímidas iniciativas absolutamente desproporcionais à necessidade. Tendo que enfrentar os mesmos problemas em etapa posterior, momento em que o mundo caminhava para a reestruturação econômica, para alternativas de desregulamentação e para soluções de mercado em detrimento da ação pública, perdeu a oportunidade de promover algum equilíbrio na relação entre necessidade e oferta.

As cidades latino-americanas deparam-se hoje com um amplo quadro de irregularidade, em que a gestão do passivo de precariedades exige uma multiplicidade de alternativas, entre elas a regularização urbanística e fundiária, para enfrentamento da demanda numa escala de massa. É percentualmente irrisória (muito mais no Brasil do que na Argentina) a parcela produzida pelo mercado formal ou pelo poder público frente ao total de moradias acrescidas a cada ano. A cidade latino-americana é uma somatória do esforço de pequenas economias, do sobre-trabalho na edifi cação autônoma da moradia e de um amplo quadro de irregularidade urbanístico ambiental.

Se atualmente, após pouco mais de duas décadas de ajuste econômico e retração das políticas públicas praticadas pelo Estado de Bem-estar Social construído na Europa após a Segunda Guerra Mundial, as cidades européias começam a deparar-se com crescente processo de desigualdades sociais, com concentração de renda e pauperização, e de difi culdade de acesso à moradia por parcelas de sua população, na América Latina esse quadro é muito mais severo.

Entre áreas da cidade que se articulam aos circuitos globais, e se movem nessa esfera de padrões econômicos e culturais, e a massa popular que sobrevive à margem do processo, num contexto visivelmente concentrador e excludente, há uma distância tão grande, que não há padrão possível de regras urbanísticas, ambientais e de procedimentos institucionais capaz de dar conta do conjunto. A informalidade crescente é a resposta que a sociedade vem encontrando.

Nessas condições, a função de regularização, que deveria ser apenas um expediente administrativo, complementar a uma política robusta de investimentos em habitação, acaba assumindo uma dimensão muito maior, como portal por onde milhares de excluídos passam em busca de alguma aquisição de direitos e do acesso à cidade e à cidadania.

Se de início, o trabalho do RESOLO, que surgiu em 1973, tinha um caráter imediatista de atender problemas da população e responder à forte demanda social, seu andamento evidenciou o problema público e ambiental que desencadeava, e sua dimensão enquanto forma de enfrentamento do passivo cada vez mais amplo.

A qualifi cação urbanístico-ambiental tem se mostrado como o primeiro passo para a reorganização espacial, tanto das condições de infra-estrutura quanto das remodelações de espaços públicos e áreas verdes, promovendo a reorganização da esfera pública de consumo do espaço, assim como o tratamento individual do lote e da habitação. A presença do Estado e dos equipamentos públicos, praças, áreas de lazer e áreas verdes para garantia da convivência comunitária, possibilita a redução da exclusão social,

15Introdução

e mesmo a diminuição dos índices de violência em territórios antes excluídos da legalidade e da atenção pública às condições básicas de qualidade sócio-ambiental. A regularização se coloca assim na perspectiva de acesso à cidade e da aquisição de direitos.

16

São Paulo

São Paulo

Painel 1Grandeza e expressão da problemática do acesso ao solo e à habitação social

São Paulo 17

O Município de São Paulo*, capital do Estado de São Paulo e núcleo central da Região Metropolitana, contava no Censo de 2000 com 10.435.540 de habitantes e, considerando a região metropolitana, alcançava uma população de 17.878.703 de pessoas, sendo o quarto maior aglomerado urbano no mundo. A população paulistana vem crescendo a um ritmo inferior ao do restante do Brasil, mas em 2000, ainda representava 6,15% da população brasileira. Do total da população da região metropolitana, 95,75% é urbana1.

O Município de São Paulo constitui o núcleo central da Região Metropolitana. Segundo dados de 2004, o Município de São Paulo concentrava 9,09% do PIB (Produto Interno Bruto) nacional e 29,39% do PIB do Estado2. Ainda que esses percentuais tenham sido maiores na década de 1970, o Município continua sendo o pólo fundamental de organização da rede de serviços, distribuição de mercadorias e produção industrial no Brasil.

Apesar de sua pujança econômica, a cidade de São Paulo apresenta um acentuado quadro de desigualdades sociais que se manifestam na sua confi guração espacial. Alta qualidade urbana e forte precariedade se encontram lado a lado na malha urbana e, de um modo mais geral, na forte discrepância visível entre a área consolidada, mais central, e a periferia, o que é ainda mais

* A presente síntese foi elaborada com base no Diagnóstico Local da Cidade de São Paulo elaborado por: Profa. Dra. Maria Lucia Refi netti R. M. (Coord.), Nara R. L. Argiles, Karina O. Leitão, Roberta M. Rodrigues, Luciana N. Ferrara, Tatiana M. Nobre, Ana C. L. Lopes, Gustavo Pires de A. Neto, Juliana V. Becker, Ana P. G. Pereira.

1 Fonte: IBGE - Instituto Brasileiro de Geografi a e Estatística, Censo 2000.2 Fonte: IBGE. Produto Interno

São Paulo

acentuado se considerarmos a região metropolitana e não apenas o Município de São Paulo. A cidade e a região metropolitana passaram por um processo de urbanização marcado, em grande medida, pelo descompasso entre as tentativas de controle institucionalizado desse crescimento e as diferentes formas de inserção espacial e social das classes mais pobres no tecido urbano.

Com o objetivo de apontar um panorama da problemática habitacional a partir de indicadores e sua conseqüente quantifi cação e espacialização, a seguir apresenta-se um levantamento de dados secundários e informações acerca do défi cit habitacional no Brasil, no Estado de São Paulo, na Região Metropolitana de São Paulo e no Município de São Paulo.

As agências produtoras de estatística produzem dados, desenvolvem pesquisas amostrais e levantamentos, dentre os quais o Censo Demográfi co, realizado a cada década, é o mais signifi cativo. O défi cit é um conceito construído a partir do entendimento da questão habitacional, considerando dados do Censo e das PNADs - Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílios. O conceito e a metodologia desenvolvidos pela Fundação João Pinheiro para cálculo do Défi cit Habitacional tornaram-se referência nacional e passaram por sucessivos aprimoramentos desde sua primeira publicação.

Em 1995, a Fundação João Pinheiro fez o primeiro estudo sobre o défi cit habitacional do Brasil sobre a situação habitacional em 1991, com dados das Unidades da Federação e Regiões Metropolitanas, contempladas pela PNAD. Posteriormente, foram feitas sucessivas revisões e aprimoramentos do cálculo. O detalhamento da metodologia para incluir os dados dos Municípios só foi possível após divulgação dos micro-dados do Censo 2000 do IBGE, em 2002. Este terceiro estudo foi divulgado em 2004 e incorporou ao défi cit habitacional a zona rural da região norte, o que gerou um aumento do valor total do défi cit nacional. Esse cálculo também passou por uma atualização de dados, que foram publicados em 2006. Os dados aqui apresentados se referem a essa última versão3.

O denominado Défi cit Habitacional Básico, então calculado, refere-se à somatória dos totais referentes à coabitação familiar, aos domicílios improvisados e aos domicílios rústicos para todos os Municípios brasileiros em regiões metropolitanas ou com mais de 20.000 habitantes. Os Municípios com menos de 20.000 habitantes foram agregados por microrregião do IBGE.

Para se observar o défi cit é preciso considerar tanto as condições da unidade habitacional, quanto a sua inserção no conjunto urbano. No entanto, a Fundação João Pinheiro partiu do princípio de não superestimar o défi cit habitacional e propôs a diferenciação entre défi cit e inadequação habitacional. O défi citestá diretamente ligado às defi ciências do estoque de moradias e pode ser entendido como défi cit por necessidade de aumento ou de reposição desse estoque. Inadequação habitacional implica na habitacional implica na habitacionalnecessidade de reformas e ampliação de estruturas específi cas: domicílios com carência de infra-estrutura, com adensamento excessivo de moradores, com problemas de natureza fundiária, em alto grau de depreciação ou sem unidade sanitária domiciliar exclusiva. Esse conceito tem o intuito de romper com a lógica da construção de novas moradias como única solução para o atendimento da demanda habitacional.

3 “O primeiro estudo, publicado em 1995, retratou a situação habitacional em 1991. O segundo, aprimorando a metodologia original, trouxe informações para 2000. Para esses dois trabalhos, foram tomadas como base de dados as informações da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografi a e Estatística (IBGE), representativa apenas para as unidades da Federação e algumas regiões metropolitanas”. In: FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Défi cit habitacional 2005, p.8 (disponível em http://www.cidades.gov.br, acessado r, acessado rem 16 de novembro de 2006).

18

Bruto dos Municípios 2004ípios 2004í . Disponível em:http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/pibmunicipios/2004/comentario.pdf. f. f Acessado em 16 de novembro de 2006.

TABELA 01 - ESTIMATIVA DO DÉFICIT HABITACIONAL BÁSICO, TOTAL DE DOMICÍLIOS PARTICULARES URBANOS E PERCENTUAL DO DÉFICIT URBANO EM RELAÇÃO AO TOTAL DE DOMICÍLIOS URBANOS - 2000

São Paulo

A. Défi cit Habitacional no Estado e no Município de São Paulo

Padrão Mínimo de HabitabilidadeOs domicílios que estiverem abaixo do padrão mínimo de

habitabilidade são contados no défi cit habitacional. Trata-se da defi nição operacional de um padrão mínimo de habitabilidade, que engloba as classifi cações de coabitação familiar e a qualidade da habitação abaixo do aceito como adequado no contexto cultural brasileiro.

Segundo a Fundação João Pinheiro, os números do défi cit habitacional para o Estado de São Paulo somam um total de aproximadamente 773 mil habitações, como é possível observar nas tabelas abaixo. Apesar do número expressivo, percentualmente, o défi cit no Município de São Paulo representa uma situação menos grave do que no restante do país: o défi cit municipal em São Paulo é de 6,68%, enquanto a média no país é de 11,08%, o que, no entanto, representa, por seu porte4, 4,5% do défi cit nacional de moradias urbanas. Em números absolutos esse défi cit corresponde a cerca de 203 mil unidades. Considerando-se a região metropolitana como um todo, o défi cit chega a quase 361 mil unidades habitacionais.

Especifi cação

Défi cit Habitacional Básico*Total de

Domicílios Particulares

Urbanos

Défi cit Habitacional Urbano em

porcentagemTotal Urbano Rural

Brasil 5.890.139 4.140.088 175.051 37.369.980 11,08%

Estado de São Paulo 773.490 718.283 55.207 9.731.908 7,38%

Região Metropolitana de São Paulo

360.648 343.160 17.488 4.800.662 7,15%

Município de São Paulo 203.404 188.763 14.641 2.826.603 6,68%

Fonte: Fundação João Pinheiro, 2005.* Compõe o défi cit habitacional básico, a soma da coabitação familiar, dos domicílios improvisados e dos rústicos.

A composição do défi cit habitacional básico demonstra que o problema habitacional do Estado de São Paulo está concentrado na Região Metropolitana, que apresenta aproximadamente 56,34% da coabitação familiar e dos domicílios improvisados urbanosílios improvisados urbanosí 5, e na faixa de população com renda até 3 salários mínimos (conforme tabela 2).

Especifi cação

Faixas de renda mensal familiar (em salários mínimos - SM)

Até 3 De 3 a 5

De 5 a 10

Mais de 10 Total

Brasil 76,07 12,13 8,32 3,48 100

Estado de São Paulo 61,23 18,28 14,43 6,06 100

Região Metropolitana de São Paulo 56,34 18,98 16,73 7,95 100

Município de São Paulo 52,46 19,39 18,40 9,76 100

Fonte: Fundação João Pinheiro, 2005.

4 O Município de São Paulo concentra 6,15% da população nacional, conforme o Censo 2000, IBGE.

TABELA 02 - DISTRIBUIÇÃO PERCENTUAL DOS DOMICÍLIOS URBANOS IMPROVISADOS E DA COABITAÇÃO FAMILIAR URBANA POR FAIXAS DE RENDA MENSAL FAMILIAR - 2000

19

5 FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Défi cit Habitacional no Brasil. Municípios Selecionados e microrregiões geográfi cas. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, Centro de Estatística e Informações, 2ª edição, 2005.

TABELA 03 - ESTIMATIVA POPULACIONAL NO

MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, POR TIPO DE ASSENTAMENTO

(OU SEM TETO)

São Paulo

Estimativa populacional residente em São Paulo

Indicadores Favelas* Loteamentos** Cortiços*** Moradores de Rua****

População 1.160.597 1.597.986 500.000 10.000

Fontes: * Cadastro de Favelas - HABI/CEM, 2003.** Relatório Diagnóstico dos Loteamentos Irregulares-RESOLO/SEHAB, 2002.*** SAS / PMSP, 2004**** FIPE, 2003

O percentual da população paulistana morando em favelas é crescente. Entre 1980 e 2000, a população favelada no Município cresceu a uma taxa de 5,12% anuais, enquanto que a população municipal, para o mesmo período, cresceu a taxa de 1,07% ao ano6. E da mesma forma que a população municipal, a população favelada cresceu sobremaneira na periferia.

No Município de São Paulo, além das favelas e dos loteamentos irregulares que assumem condição de centralidade na problemática habitacional, há também os cortiços, que localizados principalmente na região central da cidade, apresentam grave situação de insalubridade, risco e alta densidade populacional. Têm em geral altos custos de aluguéis e de tarifas de água e de luz. É ainda na região central que se concentra a maior parcela dos moradores de rua.

Inadequação HabitacionalO critério da inadequação habitacional engloba situações

específi cas que exigem ações diversifi cadas para a sua solução, que não necessariamente correspondem à construção de novas unidades habitacionais7.

O conceito inclui as noções de: inadequação fundiária (quando o lote não é regularizado técnica ou juridicamente ou sua propriedade não é segura); inadequação pelo adensamento excessivo (quando o domicílio apresenta um número médio de moradores superior a duas pessoas por cômodo); ausência de banheiro de uso exclusivo do domicílio; e ainda, carência de infra-estrutura (domicílios que não possuíam ao menos um dos serviços básicos: energia elétrica, rede de abastecimento de água com canalização interna, rede coletora de esgoto ou fossa séptica e coleta de lixo)8. Cada tipo de inadequação é computada isoladamente. Os números não podem ser somados, já que um mesmo domicílio pode ter mais de um tipo de inadequação. Como no caso do défi cit, a inadequação habitacional concentra-se fortemente na faixa de renda familiar de até 3 salários mínimos, conforme demonstrado nas tabelas a seguir.

A tabela 6 explicita um paradoxo da questão habitacional em São Paulo, pois o total de domicílios vagos (que são os domicílios que na data do recenseamento realizado pelo IBGE, em 2000, estavam desabitados9) é praticamente o dobro do total do défi cit habitacional urbano. Este dado aponta para a necessidade de se conhecer e qualifi car estes domicílios vagos, de modo que parte do défi cit possa ser equacionado com eles.

Nos últimos anos tem se evidenciado uma redução do ritmo de crescimento populacional no país. A população municipal de São Paulo, que crescia a 3,66% ao ano na década de 70,

20

6 Uma outra variável que pode ser analisada a partir dos Censos Demográfi cos refere-se aos domicílios favelados. Embora a defi nição de favela utilizada pelos Censos Demográfi cos exclua da contagem aglomerados com menos de 50 unidades, o dado coletado, embora provavelmente sub-estimado, é comparável historicamente e fornece indicação do ritmo de crescimento (Cf. PASTERNAK, Suzana e BALTRUSIS, Nelson. Um olhar sobre habitação no Brasil. Disponível em http://www.ippur.ufrj.br/observatorio/redehabitat/ rmsp.htm#txt, acessado em 30/06/2005).

7 Neste grupo estão as variáveis: espaço interno e utilização pelos ocupantes, adensamento populacional, infra-estrutura disponível, vínculo com a habitação e comprometimento da renda familiar. Para efeito de sua quantifi cação, é excluído o total computado como défi cit.

8 Essas defi nições constam em: FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Défi cit habitacional 2005, p.13 (disponível em http://www.cidades.gov.br, acessado em 16 de novembro de 2006).

9 Diferem dos domicílios fechados, que tinham moradores, mas esses não foram encontrados, e dos domicílios de uso ocasional. Não há conhecimento disponível sobre suas condições específi cas ou sobre a razão de estarem desocupados.

São Paulo

apresentou forte queda nos anos seguintes: entre 1980 e 1991, a taxa reduziu-se para 1,13% ao ano, sendo que foi a primeira vez na história recente da cidade em que os saldos migratórios foram negativos10. A taxa de crescimento populacional do Município de São Paulo, bem como da Região Metropolitana, demonstra que, na década de 90 o centro perdeu população, enquanto áreas da borda da mancha urbana, na periferia, apresentaram as maiores taxas de crescimento, conforme se observa no fi gura 01 a seguir.

Especifi cação

Inadequação Fundiária

Adensamento Excessivo

Domicílio sem Banheiro

Carência de Infra-Estrutura**

Total% dos domic.

urbanosTotal

% dos domic.

urbanosTotal

% dos domic.

urbanosTotal**

% dos domic.

urbanos

Brasil 2.173.068 5,82 2.839.170 7,60 3.215.997 8,61 11.992.535 32,09

Estado de São Paulo 530.719 5,45 900.686 9,25 123.412 1,27 936.496 9,62

Região Metropolitana de São Paulo 346.070 7,21 588.499 12,26 59.924 1,25 571.466 11,90

Município de São Paulo 178.224 6,31 299.755 10,65 29.916 1,06 219.559 7,77

Especifi cação

Adensamento Excessivo

Inadequação Fundiária

Domicílios sem Banheiro

Carência de Infra-Estrutura

Total% na

faixa de até 3 SM

Total% na

faixa de até 3 SM

Total% na

faixa de até 3 SM

Total% na

faixa de até 3 SM

Brasil 2.839.170 57,96 2.173.068 57,44 3.215.997 83,80 11.992.535 60,32

Estado de São Paulo 900.686 39,98 530.719 44,26 123.412 59,08 936.496 45,41

Região Metropolitana de São Paulo 588.499 37,23 346.070 43,60 59.924 50,66 571.466 43,87

Município de São Paulo 299.755 33,85 178.224 41,50 29.916 43,20 219.559 42,29

Fonte: Fundação João Pinheiro, 2005.

Défi cit Habitacional Básico Total de Domicílios Vagos

Total Urbano Rural Total Urbano Rural

Brasil 5.890.139 4.140.088 175.051 6.029.756 4.580.147 144.609

Estado de São Paulo 773.490 718.283 55.207 1.398.358 1.230.327 168.031

Região Metropolitana de São Paulo 360.648 343.160 17.488 674.847 651.707 231.140

Município de São Paulo 203.404 188.763 14.641 420.327 402.807 17.520

Fonte: Fundação João Pinheiro, 2005.

21

10 PASTERNAK, S. e BOGUS, L. Continuidades e descontinuidades na cidade dos anéis. In: Anais do XI Encontro Nacional da ANPUR. Salvador: 2005.

TABELA 04 - CRITÉRIOS DE INADEQUAÇÃO DOS DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES URBANOS – 2000

Fonte: Fundação João Pinheiro, 2005.* Apenas casas e apartamentos urbanos. Excluídos os domicílios improvisados, mas incluídos os domicílios rústicos.** Domicílios urbanos que não possuem um ou mais dos seguintes serviços de infra-estrutura: iluminação elétrica, rede geral de abastecimento de água, rede geral de esgotamento sanitário ou fossa séptica e coleta de lixo.

TABELA 05 - COMPONENTES DA INADEQUAÇÃO DOS DOMICÍLIOS URBANOS E PERCENTUAL ENTRE A POPULAÇÃO URBANA NA FAIXA DE RENDA FAMILIAR DE ATÉ 03 SALÁRIOS MÍNIMOS – 2000

TABELA 06 - ESTIMATIVA DO DÉFICIT HABITACIONAL BÁSICO E PERCENTUAL DE DOMICÍLIOS VAGOS - 2000

São Paulo22

FIGURA 02 - EXCLUSÃO SOCIAL NO MUNICÍPIO DE SÃO

PAULO

FIGURA 01 - EXPANSÃO URBANA NA DÉCADA DE 90

- TAXA DE CRESCIMENTO POPULACIONAL ANUAL 1991

- 1996

Fonte do mapa base: Relatório de Pesquisa: Região Metropolitana de São Paulo: globalização da economia e impactos na estrutura urbana. Coordenação Sueli Schieffer. FAUUSP, 1998.Fonte dos dados: SEADE, Informação dos Municípios Paulistas. Consulta eletrônica www.seade.gov.br, abril de 2001.Elaboração LABHAB FAU USP 2001.

Fonte: Consulta eletrônica http://portal.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/subprefeituras/projeto/0010, novembro de 2006.

Estudos do défi cit habitacional revelam que a região sudeste do país se destaca no contexto brasileiro em termos de grandeza, em números absolutos, da problemática de acesso ao solo urbano e à habitação social. Da mesma forma, destaca-se o Município de São Paulo em relação ao estado. Além disso, é importante ressaltar que o défi cit não se distribui homogeneamente pelo território da metrópole ou do Município, o que faz com que se torne necessária a criação de diferentes alternativas de políticas públicas para dar conta das diferentes situações e demandas.

A espacialização destas constatações realça o quadro de segregação sócio-espacial sobre o qual se desenvolve o crescimento da cidade de São Paulo. O Mapa da Exclusão/Inclusão Social da Cidade de São Paulo11, demonstra que a desigualdade social se expressa no território por grandes contrastes, onde a pequena parcela da população mais rica desfruta de ampla infra-estrutura instalada e a mais pobre enfrenta carências diversas, ausência dos serviços públicos, violência e exclusão.

Tal quadro evidencia que o debate acerca do cálculo do défi cit habitacional no Brasil deve ser um tema importante nas agendas dos governos municipais, estaduais e federal para a defi nição de prioridades e programas mais efi cazes e com capacidade para tratar cada tipo de problema relacionado à moradia.

Desde o início do século XX, o estabelecimento das condições necessárias ao crescimento econômico, ao desenvolvimento industrial e o conseqüente desenvolvimento urbano das cidades brasileiras se deu de forma associada às difi culdades de reprodução da classe trabalhadora, em especial do acesso à habitação, em que as formas autônomas de produção e constituição de alternativas tornaram-se mais amplas do que a provisão via Estado ou via mercado formal.

A expansão da economia nacional aliada ao processo de industrialização e urbanização intensa nesses moldes, produziu um signifi cativo quadro de exclusão sócio-espacial nas cidades, expressando um processo de “urbanização com baixos salários”12. Isso se refl ete hoje na morfologia das cidades brasileiras que demonstram um abismo socioeconômico e espacial entre a porção legal dotada de infra-estrutura e a ilegal com grandes precariedades e carências.

No Brasil, identifi ca-se que a construção de uma política pública de acesso ao solo e à habitação social apresentou distintos períodos de desenvolvimento e consolidação, com repercussões e impactos socioeconômicos e espaciais diferenciados nas cidades brasileiras.

A produção de moradias no início do século XX foi prioritariamente realizada pela iniciativa privada, com os recursos excedentes da atividade cafeeira, e pouca regulação do Estado. Na cidade de São Paulo, diferentes formas de produção de moradia social se consolidaram, como as vilas operárias, os cortiços e as casas de aluguel.

A partir da década de 30, a produção através de fundos organizados por categorias profi ssionais (Institutos de

Painel 2Evolução das políticas urbanas de acesso ao solo e à habitação social em São Paulo e no Brasil

11 Produzido em 2002 pela PUC-SP, em parceria com o INPE e o Instituto Pólis, com base em índices de discrepâncias, de exclusão e de inclusão social para os 96 distritos da cidade, mediante o estudo de 47 variáveis. Figura 02.

12 Cf. BOLAFFI, Gabriel. Os Mitos sobre o Problema da Habitação. In: Espaço e Debates, n.17. São Paulo, 1986. e MARICATO, Erminia. Metrópole na periferia do capitalismo - desigualdade, ilegalidade e violência. São Paulo: Hucitec, 1996.

São Paulo 23

Aposentadorias e Pensões - IAPs) tornou-se signifi cativa no país, ainda que não representasse a estruturação de uma política estatal.

No período militar (1964-1984), em que foram criadas as bases de uma política nacional, defi niram-se diferentes modalidades de intervenção estatal no mercado habitacional - produção, distribuição e consumo de unidades residenciais, bases essas que ainda hoje infl uenciam a estrutura existente de atuação do governo.

Assim, entre as décadas de 1960 e 1980, o Estado adotou uma estrutura centralizada de políticas e de planejamento urbano. Os principais instrumentos da política urbana nesse período foram o Sistema Financeiro da Habitação - SFH e o Banco Nacional da Habitação - BNH, criados em 1964, promovendo a intensifi cação do processo de verticalização, de extensão em direção à periferia e de grande expansão da rede de infra-estrutura urbana das cidades brasileiras. Esse sistema utilizou os recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS13 e da poupança privada para realizar as intervenções.

Como crítica à produção nesse período, aponta-se que a maior parte dos fi nanciamentos habitacionais foi dirigida à construção de edifícios de apartamentos para a classe média. Para a população de baixa renda limitou-se à produção de conjuntos habitacionais, de baixa qualidade técnica, localizados na sua grande maioria nas regiões periféricas da cidade, distante das regiões onde se concentrava a oferta de empregos.

Durante a vigência do BNH, foram operadas mudanças na condução das ações, mas questões cruciais como o acúmulo da inadimplência com relação aos pagamentos dos fi nanciamentos em suas diversas formas de contratação tornaram inviáveis a continuação de tal sistema e mesmo do Banco, em meio à crise econômica nacional.

Com a extinção do BNH em 1986, a responsabilidade institucional, do governo federal, sobre a política habitacional e conseqüentemente sobre a política urbana, mudou constantemente durante quase duas décadas (conforme detalhamento adiante, no eixo político-institucional), variando com as sucessivas e freqüentes criações de ministérios e secretarias de governo para esses fi ns.

Por outro lado, durante esse período, a organização social se fortaleceu, superando tanto quantitativamente quanto qualitativamente o conjunto de experiências de organização social anteriores, uma vez que houve a ampliação e a pluralização de associações e instituições que procuravam se posicionar de forma autônoma em relação ao Estado, particularmente a partir do início da década de 80.

Como um dos resultados do longo processo de luta pela democracia no país e de articulação de movimentos em função da campanha das “Diretas Já”, foi apresentada a Emenda Constitucional de Iniciativa Popular pela Reforma Urbana à Assembléia Nacional Constituinte. Resultou na incorporação do tema na Constituição Federal, promulgada em 1988. A Carta Magna contém um capítulo referente à Política Urbana, que estabelece o princípio da “função social da proprie dade e da cidade”, expresso nos artigos 182 e 183.

Esse mesmo processo resultou na proposição do primeiro

13 “O Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS, criado em 1966, é composto por contas vinculadas em nome dos trabalhadores, nas quais as empresas depositam mensalmente valor equivalente a 8,5% das remunerações que lhes são pagas ou devidas. O Fundo constitui-se em um pecúlio que é disponibilizado quando da aposentadoria, morte do trabalhador ou outras situações estabelecidas na Lei e representa uma garantia para a indenização por tempo de serviço, nos casos de demissão imotivada”. Cf. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Cadernos Mcidades: Política Nacional de Habitação. Caderno nº 4. Série de Cadernos MCidades. Brasília: Governo Federal, 2004b, p. 23.

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Projeto de Lei de Iniciativa Popular, em 1991, que contou com mais de 1 milhão de assinaturas de eleitores em todo o país. Propunha a criação do Fundo Nacional de Moradia Popular, baseado em recursos tanto orçamentários quanto onerosos e controlado por um Conselho Nacional de Moradia Popular, constituído por representantes do governo, movimentos populares por moradia e sociedade civil.

No entanto, somente 13 anos depois de promulgada a Constituição é que se deu a regulamentação dos artigos 182 e 183 referentes à política urbana, resultando na Lei Federal 10.257 de 2001, o Estatuto da Cidade. Esse processo contou com ampla mobilização social em sua defesa. O Fundo Nacional de Moradia Popular foi aprovado pela Câmara Federal somente em 2004, com um texto substitutivo após grande debate entre o Legislativo, o Governo Federal e representantes das entidades que elaboraram o Projeto de Lei original. Em 2005 foi aprovado no Senado Federal e fi nalmente promulgado.

Paralelamente, diversas gestões municipais, no fi nal da década de 80 e durante toda a década de 90, implementaram experiências de inclusão da participação social na elaboração e gestão das políticas públicas, contribuindo para o aumento signifi cativo do controle social das mesmas, como é o caso do Orçamento Participativo ou dos Planos Diretores Participativos. Passaram também a surgir experiências de programas de regularização fundiária, urbanização de favelas, criação de conselhos setoriais, realização de audiências públicas, e a aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade, como a exigência de relatórios de impacto ambiental e a criação de ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social e a possibilidade de aplicação do IPTU progressivo no tempo14.

Um marco importante da atualidade com relação à trajetória da política urbana foi a criação, em 2003, do Ministério das Cidades que passou a ser responsável pela formulação das diretrizes e princípios da política urbana nacional e, naquilo que é de competência da esfera federal, pelas políticas de habitação, saneamento ambiental, mobilidade, transporte e trânsito e a conseqüente articulação para a operacionalização. Isso envolve tanto ações nesses setores quanto a elaboração da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), através de uma articulação descentralizada em que assume papel preponderante, o processo de Conferências das Cidades e o Conselho das Cidades15.

Conforme observado no item anterior, a maior parte do fi nanciamento habitacional é de cunho federal. Progressivamente, desde o processo de redemocratização do país, os estados vêm assumindo maiores responsabilidades nessa área e a partir da década de 80, também os Municípios.

Assim, para tratar do eixo-político institucional inicia-se com referências ao fi nanciamento da política habitacional, passando-se em seguida às estruturas institucionais diretamente responsáveis pela implementação de planos e programas em cada nível de governo.

Eixo Político - Institucional

14 Dispositivo autorizado pelo Artigo 182 da Constituição, com objetivo de evitar a retenção de imóveis urbanos sem utilização.

15 Cf. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Cadernos Mcidades: Política Nacional de Habitação. Caderno nº 4. Série de Cadernos MCidades. Brasília: Governo Federal, 2004b.

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A. Financiamento da Política Habitacional

As sucessivas políticas de fi nanciamento habitacional adotadas no âmbito federal têm se mostrado pouco efi cazes para alcançar a parcela da população com baixa renda. Sabe-se que nos últimos anos, a oferta regular de habitação tem sido bastante reduzida, inclusive para os segmentos de renda média, sendo que de um total de 4,4 milhões de unidades construídas no período de 1995 a 1999, apenas 700 mil foram promovidas pela iniciativa pública ou privada no Brasil. O restante, 3 milhões e 700 mil unidades surgiram como solução habitacional de iniciativa da própria população, predominantemente de modo informal e precário. Isso representa cerca de 70% da produção de moradia no país16. Tais dados indicam a necessidade de altos investimentos subsidiados para o desenvolvimento de uma política que possa efetivamente reverter esse quadro.

A estruturação de um sistema nacional para o fi nanciamento da política habitacional só foi implementada a partir do governo militar. Como visto no Painel 2, foi criado o Sistema Financeiro de Habitação – SFH e o Banco Nacional de Habitação – BNH em 1964, estabelecendo a segmentação de públicos a serem atendidos, formando assim dois subsistemas: o primeiro subsistema foi formado com os recursos oriundos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS, do qual o BNH era gestor, destinado à população de baixa renda, operado por agências estatais, especialmente criadas para tal função, em associação com empresas privadas de construção. O outro subsistema foi estruturado a partir dos recursos arrecadados pelo Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo - SBPE, voltado às consideradas faixas de mercado e operado pelos agentes privados do sistema - agentes fi nanceiros, promotores e construtores imobiliários - sendo que seu funcionamento e prioridades eram regulamentadas pelo Banco Nacional de Habitação - BNH. Nesse caso, a atuação estatal se deu de forma regulatória, através do controle do processo de fi nanciamento à produção e de regras para os investimentos dos agentes privados no mercado. Em ambos os subsistemas houve o controle do Estado na atuação dos agentes privados que, no entanto, não abrangeu signifi cativamente os processos e técnicas de produção das unidades, a qualidade ou o preço dos componentes utilizados para a construção.

A viabilização de unidades pelo sistema durante o período de existência do BNH não foi desprezível. Foram contratados pelo Sistema Financeiro de Habitação – SFH, de 1964 a 1986, 4,8 milhões fi nanciamentos habitacionais, o que representa pouco mais de 25% de toda a produção do período - cerca de 15,5 milhões de unidades. A maior parcela das construções fora do sistema foi produzida através da auto-construção em loteamentos ilegais ou em favelas.

A diferença na produção de novas unidades em cada subsistema pode ser observada na tabela abaixo. Considerando-se a concentração do défi cit habitacional nas faixas de renda de 0 a 3 salários mínimos, o impacto desses totais evidencia que os fi nanciamentos para as faixas de renda média, ou seja, as faixas de mercado, foi preponderante em relação à faixa de renda mais baixa, o que não corresponde a uma lógica de política social.

16 Cf. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Cadernos MCidades: desenvolvimento urbano. Política nacional de desenvolvimento urbano. Caderno nº 1. Série de Cadernos MCidades. Brasília: Governo Federal, 2004a.

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Anos COHAB’s Coope-rativas

Outros progr.¹ SBPE RECON Outros

progr.² Total

De 1964 a 1984 1.209.911 487.471 587.546 1.784.157 245.083 42.797 4.356.963

% 27,7 11,2 13,5 40,9 5,6 0,9 100,0

Fonte: BNH. Extraído de: ARRETCHE, Marta. Intervenção do Estado e setor privado: o modelo brasileiro de política habitacional.ítica habitacional.í Espaço & Debates - Revista de Estudos Regionais e Urbanos. Ano X, 1990, nº 31. p. 29. Reorganizado por: Roberta Rodrigues, 2005.Notas: 1. Inclui Institutos, Mercados de Hipotecas, Empresas, Prohasp, Terrenos, Infra-estrutura de conjuntos e Equipamentos Comunitários de Conjuntos, Promorar, Ficam, Prosindi, João de Barro.2. Inclui Profi co e Prodepo.

Economicamente, o sistema apresentava fragilidade com relação a questões macroeconômicas, uma vez que dependia da poupança nacional e do emprego para garantir o fl uxo de novos recursos ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS. A partir do fi nal da década de 70, com a crise econômica instaurada, o país reduziu seu crescimento. O retorno dos recursos já aplicados fi cou comprometido pelos altos índices de inadimplência conseqüente desse momento de crise.

Nesse contexto, concretizou-se o processo de falência do SFH e a extinção do BNH em 1986 - Decreto-Lei Federal nº 2.291/86. A Caixa Econômica Federal assumiu o espólio e passou a ser o agente operador e fi nanceiro do FGTS em 1990, com competência executiva para as aplicações de recursos do fundo. O FGTS ainda é a principal fonte fi nanciadora dos programas, mesmo que nem todos sejam efetivamente possíveis de serem acessados pela faixa de renda de 1 a 3 salários mínimos. Para essa faixa, os recursos do Orçamento Geral da União – OGU são decisivos, uma vez que se trata de subsídio direto.

Cabe destacar a aprovação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, através da Lei nº 11.124, de 16 de julho de 2005, instituindo o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS. Em agosto de 2006, tomou posse, para seu primeiro mandato, o Conselho Gestor do FNHIS, que tem como objetivoarticular os recursos para ações em habitação nos três níveis de governo, de forma a direcioná-los para as famílias de baixa renda. Esses recursos poderão ser destinados à compra, melhoria e reforma da habitação, aquisição de material de construção, recuperação de imóveis em áreas encortiçadas, urbanização, equipamentos comunitários e regularização fundiária.

B. Estrutura Institucional Federal

É possível considerar que a partir da estrutura institucional criada pelo Banco Nacional de Habitação - BNH surgiu no Brasil uma base para o desenvolvimento de uma política urbana e habitacional de larga escala e para todo o território nacional. Juntamente foram criadas condições e mecanismos de fi nanciamento de tal política, que perduram até hoje, como o FGTS e a poupança privada.

No entanto, com a extinção do BNH, em 1986, tal estrutura institucional foi progressivamente desmontada e sucedeu-se um longo período de indefi nições e uma sucessão de trocas dos responsáveis pelo direcionamento e implementação das ações da política urbana como um todo. Cronologicamente, as mudanças se deram da seguinte forma:

TABELA 07 - NÚMERO DE FINANCIAMENTOS HABITACIONAIS CONTATADOS PELO SFH (1964 A 1984)

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Em 1985, foi criado o Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente;

Em 1987, tal ministério se converteu em Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente, ao qual estava subordinada a Caixa Econômica Federal;

Em 1988, foi criado o Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social;

Em 1990, criou-se o Ministério da Ação Social, vinculando a política de habitação às políticas de ação social;

Em 1995, foi criada a Secretaria de Política Urbana, subordinada ao Ministério do Planejamento e Orçamento;

Ainda no mesmo governo, aquela foi transformada em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano - SEDU, vinculada à Presidência da República até 2002.

Em 2003, foi criado o Ministério das Cidades.

O Ministério das Cidades é o órgão com atribuição de desenhar a política nacional habitacional e de estabelecer sua estrutura de fi nanciamento, bem como dos programas a serem acessados pelos demais entes da federação.

Vale destacar que a partir da Constituição Federal de 1988 a Política Habitacional no Brasil passou a ser de responsabilidade das esferas federal, estadual e municipal. Esta estruturação descentralizada resguarda relativa autonomia para Estados e Municípios, além das companhias e empresas públicas, na determinação de prioridades, na aplicação dos recursos e implementação dos projetos na área habitacional e urbana. O Ministério das Cidades desenvolve sua ação visando a participação das três esferas de governo. Está estruturado em quatro Secretarias Nacionais: Habitação, Programas Urbanos, Saneamento Ambiental e Transporte e Mobilidade Urbana. Compete também ao Ministério a função de gestor da aplicação e a distribuição dos recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS17.

A Caixa Econômica Federal - CEF é vinculada ao Ministério da Fazenda e é a principal operadora de programas urbanos, sobretudo de habitação e saneamento. Além da CEF, o Banco Nacional de Desenvolvimento - BNDES também é operador de programas urbanos, em especial de saneamento e transporte.

Após a criação do Ministério das Cidades, os investimentos em habitação foram ampliados se comparados aos últimos 25 anos, especialmente com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS, rompendo com a tendência histórica de regressão nos investimentos desde o Banco Nacional de Habitação. Por exemplo, a Resolução de nº 460, do Conselho Curador do FGTS, ampliou os recursos para subsídio habitacional para famílias que têm renda abaixo de 5 salários mínimos, o que tem canalizado recursos para as faixas de menor renda, faixa essa onde se concentra o défi cit habitacional18.

Quanto ao saneamento básico, a Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílio - PNAD, com dados de 2005, demonstra a retomada dos investimentos, revelando melhoria expressiva dos indicadores de cobertura dos principais serviços de saneamento quando comparados aos obtidos em 2002.

Além da estrutura institucional herdada de outros Ministérios,

17 Cf. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Cadernos MCidades: desenvolvimento urbano. Política nacional de desenvolvimento urbano. Caderno nº 1. Série de Cadernos MCidades. Brasília: Governo Federal, 2004a.

18 Conforme a matéria intitulada Governo Federal elabora Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, divulgada em http://www.cidades.gov.br acessado em 22/07/05.

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alguns programas e ações antes desenvolvidos em outros setores do governo foram mantidos e implementados, como o Programa Habitar Brasil BID (formulado pela extinta Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano - SEDU). Programas como o Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social - PSH e o Programa de Arrendamento Residencial - PAR tiveram mudanPAR tiveram mudanPAR ças normativas e novas ações e programas como o Programa Crédito Solidário e o Programa Especial de Habitação Popular - PEHP foram criados19.

Além disso, a regularização fundiária, possibilitada pelo Estatuto da Cidade, foi adotada como política pública visando a posse segura da moradia, recebeu dotação específi ca e assumiu a designação de Programa Papel Passado.

Já no campo da habitação de mercado, foi estimulado20 um cenário favorável para a produção habitacional, nos moldes do proposto na Política Nacional de Habitação. Além disso, visando impulsionar o mercado de imóveis para classe média, foram aprovadas medidas para aperfeiçoamento do marco regulatório e incentivo tributário21.

Passaram também a ser promovidas as Conferências Nacionais das Cidades a cada dois anos. São precedidas de conferências municipais e estaduais e elegem os representantes que comporão o Conselho das Cidades, elemento importante na estrutura criada.

C. Estrutura Institucional Estadual

A Secretaria da Habitação do Estado de São Paulo, criada em 198322, é o órgão responsável pela condução da política habitacional nessa esfera de governo e conseqüentemente, por traçar diretrizes, estabelecer metas, planejar e desenvolver programas habitacionais específi cos. A Secretaria abriga e coordena o Grupo de Análise e Aprovação de Projetos Habitacionais - GRAPROHAB, criado em 1991, com a fi nalidade de integrar e unifi car as diversas secretarias e órgãos envolvidos no licenciamento de loteamentos e projetos habitacionais no Estado de São Paulo.

A Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo - CDHU é uma empresa do Governo Estadual, vinculada à Secretaria de Habitação. É o agente promotor de moradia que executa os programas habitacionais em todo o território estadual, voltado para a construção de moradias destinadas à população na faixa de renda de 1 a 10 salários mínimos.

A CDHU foi criada em 1989 em substituição a instituições que tiveram objetivos semelhantes que foram: Caixa Estadual de Casas para o Povo - CECAP (de 1949 a 1980); Companhia de Desenvolvimento de São Paulo - CODESPAULO (de 1981 a 1983) e Companhia de Desenvolvimento Habitacional - CDH (de 1984 a 1988). Existe, portanto, anteriormente à criação da Secretaria de Habitação, mas, até meados da década de 80, atuava meramente como executor de programas habitacionais formulados e fi nanciados pelo Governo Federal. Nem a esfera estadual, nem a municipal participavam da identifi cação de prioridades sociais e tampouco do processo decisório sobre a operacionalização dos programas habitacionais a serem implantados23.

O primeiro programa habitacional estadual, iniciado em 1985, foi o Programa Municipal de Habitação (PMH) que se

19 O PAR, destinado ao atendimento de famílias com renda mensal de até 6 salários mínimos, tinha sua extinção prevista para dezembro de 2003, mas através da edição da Medida Provisória nº 150 (de 16/12/2003), foi garantida a sua continuidade e sua revisão objetivou basicamente o atendimento à população de renda mais baixa e a adequação às diretrizes da nova Política Nacional de Habitação. Já a revisão do PSH permitiu, entre outras coisas, que a totalidade de seus recursos fosse destinada ao atendimento da faixa de renda até 3 salários mínimos (Fonte:http:www.cidades.gov.br, acesso em 05/11/2006).20 Através da Lei Federal de nº 10.931/2004 (que dispõe sobre o patrimônio de afetação de incorporações imobiliárias, Letra de Crédito Imobiliário, Cédula de Crédito Imobiliário, Cédula de Crédito Bancário) e a Resolução do Conselho Monetário Nacional de nº 3177 de 2004 (que dispõe sobre a remuneração dos recursos captados em depósitos de poupança recolhidos ao Banco Central do Brasil, bem como limita a aquisição de letras de crédito imobiliário e letras hipotecárias pelas instituições integrantes do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo - SBPE).21 As Leis nº 10.931/04, 11.033/04 e 11.196/05, que tratam do patrimônio de afetação; do crédito imobiliário; do Fundo de Locação Imobiliária; e no segundo, de isenção ou redução de Imposto de Renda sobre ganho de capital na alienação de imóveis, entre outros itens.22 Em 03 de novembro de 1983 foi criada, através do Decreto 21.592/83, a Secretaria Executiva da Habitação, subordinada diretamente ao Governador. Em 20 de fevereiro de 1987, esta Secretaria Executiva foi transformada em Secretaria de Estado da Habitação através do Decreto 26.796/87 e em 14 de dezembro de 1988 se tornou a Secretaria da Habitação e Desenvolvimento Urbano, criada através do Decreto 29.355/88. (Fonte: http://www.cdhu.sp.gov.br/http/instituicao/historia/tehistoria.asp, acesso em 05/11/2006).23 Cf. COELHO, Will Robson. O défi cit das moradias: instrumento para a avaliação e aplicação de programas habitacionais. São Carlos, 2002 (Dissertação de mestrado apresentada à EESC-USP).

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voltou principalmente para a construção de pequenos conjuntos habitacionais nos Municípios de médio e pequeno porte do interior do Estado. Somente em 1988 foram comercializados os primeiros conjuntos de moradia no Município de São Paulo.

Em 1989, a Lei Estadual 6.566/1989 elevou em 1% a alíquota do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) destinando esses recursos para a habitação no Estado de São Paulo. A partir de 1998 esse percentual deixou de ser um recurso vinculado, por ser a vinculação a um fi m específi co considerada inconstitucional. Os governos que se sucederam sustentaram politicamente o fl uxo de recursos anteriormente previstos, embora, com o fi m da obrigatoriedade legal da destinação fi xa para a habitação (vinculação), a manutenção desses recursos passou a depender de destinação no orçamento, votado anualmente pela Assembléia Legislativa.

Presentemente a CDHU denomina seus programas como Pró-Lar, agregando diferentes frentes de atuação de forma a atender uma maior diversidade de situações. Também busca estabelecer parceria entre prefeituras, organizações governamentais e não-governamentais, iniciativa privada e a própria população para a viabilização dos projetos habitacionais. Engloba os seguintes programas:

Programa de Atuação em Cortiços - PAC, criado pelo Decreto 43.132, de junho de 1998, do Governo do Estado e realizado em parceria com a Prefeitura do Município de São Paulo. Conta com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, e visa oferecer alternativas de atendimento habitacional, buscando viabilizar a permanência das famílias na região central onde moram e têm acesso à infra-estrutura básica, transporte e oportunidades de emprego.

Atuação em Favelas e Áreas de Risco, que busca, em situações associadas a outros programas, a recuperação de áreas ocupadas de forma irregular ou de urbanização informal e sujeitas a restrições legais e ambientais.

Auto-construção, que visa a produção de novas moradias e implementação de conjuntos habitacionais com participação de organizações populares através de dois subprogramas - Demanda Geral e Loteamento Autoconstrução - que vêm sendo desenvolvidos pela CDHU em parceria com os Municípios, priorizando famílias com renda entre 1 e 3 salários mínimos.

Mutirão Associativo, que promove a construção de moradias em regime de mutirão em parceria com entidades comunitárias, especialmente nas regiões metropolitanas.

Núcleos Habitacionais por Empreitada, promove a construção de moradias em regime de empreitada com execução das obras por empresas contratadas, além de contar com a parceria das Prefeituras. São fi nanciadas as construções de novas moradias em conjuntos habitacionais com infra-estrutura e equipamentos coletivos.

Fazem parte ainda do Pró-Lar os programas Crédito Habitacional, Micro-crédito Habitacional, Moradias Indígenas, Moradias Rurais e Regularização (urbanística).

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D. Estrutura Institucional Municipal

No Brasil, o poder municipal atua tradicionalmente na regulação urbanística e licenciamento de loteamentos e edifi cações. Assim, sua estrutura institucional interveniente no acesso à moradia foi por longos anos primordialmente a Comissão do Código de Obras, responsável pela produção de normas e licenciamentos. No início dos anos 70, parte dessas atribuições passou à Coordenadoria Geral de Planejamento (hoje Secretaria de Planejamento) e pouco depois foi dividida com a Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano.

Paralelamente, existiu, assim como no Estado, uma empresa, vinculada ao sistema nacional de habitação, responsável pela execução dos programas habitacionais formulados e fi nanciados pelo governo federal. Trata-se da Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo - COHAB/SP, criada em 1965, como companhia de economia mista24, constituída com o objetivo de instituir no município de São Paulo as iniciativas ligadas à atuação do Banco Nacional de Habitação - BNH.

À parte da especifi cidade da COHAB, a atuação direta em habitação por parte do Município foi principalmente voltada a casos de emergência e vinculada à área de assistência social. Essa orientação começou a mudar com a criação do Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal – FUNAPS25, em 1979 que, embora tenha mantido o atendimento individual em casos de emergência, disponibilizou recursos para a contratação das primeiras obras em favelas26.

Nas últimas três décadas a estrutura institucional municipal conta com a Secretaria de Habitação à qual se vincula a COHAB e com a Secretaria de Planejamento.

A Secretaria Municipal de Habitação - SEHAB é responsável pela elaboração e execução da política habitacional do Município, incluindo o atendimento da demanda direta por moradia. Cabe-lhe, ainda, atuar no controle do uso e da ocupação do solo, zelar pela segurança edilícia, evitar situações de risco, participar na preservação do meio ambiente visando a melhoria das condições gerais de qualidade do ambiente construído.

A Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo - COHAB/SP exerce o papel de agente do Sistema Financeiro de Habitação - SFH, gerido pela Caixa Econômica Federal, cabendo-lhe a construção e comercialização de unidades para a população de menor renda (até seis salários mínimos). Exerce ainda o papel de executor dos programas habitacionais realizados com recursos do Fundo Municipal de Habitação (que substituiu o FUNAPS) e de convênios com outras entidades governamentais e da iniciativa privada e com agentes fi nanceiros.

A Secretaria Municipal de Planejamento tem por atribuições a elaboração e acompanhamento do Plano Diretor, de planos e leis de uso e ocupação do solo, incluindo as operações urbanas, a produção de estatísticas e informações e a elaboração do Orçamento Municipal.

Paralelamente, a Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social é responsável pelo comando da política de assistência social na cidade de São Paulo, atuando com

24 A Prefeitura é a principal acionária da empresa, possuindo 99% das ações preferenciais, segundo o site da prefeitura de São Paulo disponível em http://www.prefeitura.sp.gov.br, acesso em 05/11/2006.

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25 O FUNAPS foi criado pela Lei nº 8.906, de 27 de abril de 1979, e sua regulamentação ocorreu através do Decreto nº 15.889, de 23 de maio de 1979.26 Cf. ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitação, São Paulo: Instituto Polis, PUC-SP, 2003, (Observatório dos Direitos dos Cidadãos: acompanhamento e análise das políticas públicas da cidade de São Paulo, 14).

programas voltados à população em situação de rua. Alguns dos equipamentos que tem sob sua responsabilidade são Abrigos Especiais, Albergues, Moradias Provisórias, Casas de Acolhida, que prestam vários serviços, de acordo com as diferentes necessidades de cada segmento da população.

Tendo em vista o foco mais específi co da atuação na habitação social, cabe aprofundar a história e desenho da Secretaria de Habitação.

A SEHAB foi criada pelo Decreto Nº 14.451 de 24/03/77, com atribuições sobretudo normativas, ligadas à aprovação e ao controle de edifi cações, sem competência quanto à produção de moradias. Nesse período, o atendimento habitacional era realizado pelo órgão encarregado da Assistência Social do Município.

Criado em 1979, o Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal – FUNAPS foi o primeiro fundo municipal voltado à habitação, dotando o poder público municipal de um instrumento jurídico fi nanceiro com maior capacidade de ação na área habitacional. A lei que instituiu o FUNAPS determinava que a demanda a ser atendida era a constituída pela população residente no Município, que ganhava até 4 salários mínimos e morava em habitação considerada subnormal, e que os recursos poderiam ser aplicados a fundo perdido. Desde seu início, o FUNAPS teve o apoio de um Conselho Gestor, com a atribuição de aprovar os programas e as contas do Fundo.

A partir de 1983, o Município de São Paulo passou a desenvolver programas habitacionais de provisão de moradia e foram criados projetos piloto com procedimentos de auto-gestão e mutirão, mediante fi nanciamento de material de construção e de lotes aos moradores com recursos do FUNAPS, que passaram a ser utilizados também para empréstimo. As obras em favelas permaneceram sendo realizadas a fundo perdido, com recursos do Pró-Favela, externos ao FUNAPS27.

Em 1986, a estrutura administrativa da SEHAB foi redefi nida e foi criada a Superintendência de Habitação Popular – HABI28, com atribuições voltadas à elaboração, desenvolvimento e execução de Programa de Habitação Popular, incluindo a prestação de apoio técnico, administrativo e operacional ao funcionamento do Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal – FUNAPS. Entre 1986 e 1988, a Prefeitura passou a contratar empreiteiras, por meio do FUNAPS, para a construção de moradias, tornando-se assim, além de promotora, a produtora direta.

Entre 1989 e 1992, o FUNAPS passou a ser o principal canal de investimentos da SEHAB, representando um instrumento de descentralização da gestão de recursos e aumento da capacidade de investimentos em habitação. O caráter das políticas empreendidas deixou de se basear na provisão por empreiteiras, e implementaram-se programas de urbanização de favelas, recuperação de cortiços e provisão de novas habitações por mutirão. Em 1990, com base no Decreto Municipal nº 29.213/90, o FUNAPS e demais fundos municipais passaram a integrar o sistema de controle da Prefeitura. Com a inclusão do FUNAPS no Sistema de Execução Orçamentária (SEO), passou a haver um procedimento mais visível de controle dos seus gastos (reserva, empenho e liquidação)29.

Em 1994, foi realizada uma reforma da estrutura administrativa,

27 Cf. ROSSETTO, Rossella. Op. cit. p. 35.

28 HABI foi criada através do Decreto 22.284, de 9 de junho de 1986, substituindo a Supervisão Geral de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal, ligada à área de assistência social.

29 Cf. ROSSETTO, Rossella. Op. cit. p. 44.

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por meio da Lei Municipal no 11.632/1994, mantendo a SEHAB como órgão responsável por formular, gerir, executar e coordenar a política habitacional, atribuindo à COHAB o papel de órgão executor, agente operador e implementador do Sistema Municipal de Habitação. Nessas condições, a COHAB passou a ser também a executora do Fundo Municipal de Habitação – FMH, criado em substituição ao FUNAPS.

Esse novo Fundo foi regulamentado em 1996, sendo que suas operações começaram a funcionar efetivamente em 1997. Além disso, foi criado o Conselho do Fundo Municipal de Habitação como gestor do fundo, cujos conselheiros, do governo e da sociedade civil, eram indicados pelo Prefeito, e não eleitos por seus pares, conforme estabelecia o projeto original que continha propostas dos movimentos populares de habitação e de técnicos que os apoiavam30.

Em 2002, foi aprovada a Lei Municipal no 13.425/02 que instituiu o Conselho Municipal de Habitação de São Paulo em substituição ao Conselho do Fundo. Este novo Conselho, mais amplo, teve como característica principal contar com a proporção de 2/3 de seus membros representantes de entidades da sociedade civil e movimentos de habitação. Para sua constituição há eleições a cada dois anos. Possui como objetivos básicos o estabelecimento, acompanhamento, controle e a aprovação da política municipal de habitação e a gestão do Fundo Municipal de Habitação.

Para evitar a fragmentação da atuação municipal frente à proliferação de programas, o Plano Diretor, aprovado em 2003, estabeleceu a obrigação de que seja elaborado um plano para a política habitacional, enunciando metas e uma previsão de investimentos para enfrentamento da questão habitacional articulada com a política urbana.

Para atender à diversidade de necessidades específi cas das diversas modalidades de défi cit e inadequação habitacional, a atuação municipal tem, desde 1982, criado novos e diversifi cados programas, orientados, em cada momento, segundo as prioridades da administração do período. No entanto, algumas linhas básicas vão se consolidando.

Fundamentalmente os programas até hoje criados envolvem: provisão de moradias (construção de unidades novas), urbanização de favelas (saneamento, espaços públicos e eliminação de risco), regularização de loteamentos e assentamentos informais, atuação em cortiços, reforma de edifícios para habitação social, locação social, recuperação de créditos e reabilitação de empreendimentos habitacionais. Em variadas proporções e intensidades, esses programas seguem em andamento31.

Provisão de Novas MoradiasSão programas que envolvem a produção de novas unidades.

São fundamentalmente desenvolvidos pela COHAB e abrangem diversas modalidades:

Execução por empreiteira: é a maneira mais tradicional de produção habitacional, em que os projetos são feitos pela Cohab e a construção é contratada. Mais recentemente também os projetos são contratados.

30 Cf. AMARAL, Ângela de Arruda Camargo. Habitação: Avaliação da Política Municipal (Observatório dos Direitos do Cidadao, n 4). São Paulo: Pólis/PUC-SP, 2002, p. 29.

31 Está em curso a elaboração de um Plano Estratégico de Habitação, que pautará as prioridades. A urbanização e regularização de grandes favelas tem sido abordada presentemente como o foco de ação, dado o expressivo número de moradores nessas áreas. Está também em elaboração um sistema de informações para o planejamento, gerenciamento e monitaramento das ações municipais na área habitacional - HABISP.

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Mutirões: São empreendimentos habitacionais auto-geridos, criados no início da década de 90 e empreendidos por grupos organizados. Neste tipo de construção, os próprios “mutirantes” participam da construção das unidades habitacionais. Gerido pela COHAB, o programa de mutirões foi implementado pela prefeitura em parceria com associações comunitárias e entidades de assessoria técnica. Os recursos destinados aos mutirões vêm do Fundo Municipal de Habitação - FMH e de recursos da União, geridos pelo Ministério das Cidades, e são destinados às associações e cooperativas habitacionais, que administram a verba e a obra.

Programa de Arrendamento Residencial - PAR: É um programa feito através da Caixa Econômica Federal, realizado no Município, em parceria com a Prefeitura de São Paulo, através da COHAB. O munícipe paga uma taxa mensal no valor equivalente a 0,7% do valor total do imóvel durante o período de arrendamento, que tem duração de 180 meses. O valor pago durante esse período é descontado se e quando o munícipe optar pela compra do imóvel. Refere-se tanto a edifi cações novas quanto a antigas edifi cações reformadas e adequadas à habitação social

Urbanização de favelas Os programas de urbanização têm como objetivo promover a

melhoria das condições de habitabilidade, das condições ambientais, da salubridade e da saúde da população residente em favelas, integrando essas áreas ao conjunto da cidade. Visam ainda a prevenção e eliminação de riscos geotécnicos. O Programa conta com recursos provenientes do Banco Interamericano de Desenvolvimento, da Caixa Econômica Federal e recursos orçamentários próprios. É um programa que adquire feições e intensidades diversas nas distintas administrações. Abrange desde interferências apenas nos espaços de circulação e instalação de redes de saneamento, até a remoção de parte das unidades e substituição por novas, inclusive verticalizadas.

Seu desenvolvimento cabe à Superintendência de Habitação Popular – HABI. Mais recentemente, após a promulgação do Estatuto da Cidade, o programa passou a incluir a regularização administrativa e jurídica dos assentamentos implantados sobre áreas públicas municipais, mediante a outorga de concessão de uso especial para fi ns de moradia ou concessão de direito real de uso aos seus ocupantes. A urbanização e regularização de grandes favelas tem sido abordada presentemente por Habi como seu foco de ação, por benefi ciar um número maior de famílias. As grandes favelas são priorizadas dado o expressivo número de moradores nessas áreas.

Regularização de assentamentos informais A ação de regularização de loteamentos informais ocupados

por população de baixa renda, se dá tanto com o objetivo de melhorar os padrões urbanísticos, ambientais e edilícios, assim como de reconhecer às famílias o direito à posse. Apesar de praticado pela Prefeitura de São Paulo desde o fi nal da década de 70, ganhou destaque após a aprovação do Estatuto da Cidade, em 2001. A regularização tem como marcos legais atualmente: no âmbito federal, o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) e a Medida Provisória (de nº 2.220/01), que prevêem instrumentos e dispositivos para

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a promoção de regularização fundiária e urbanística; e as Leis Municipais nº 11.775/95, nº 13.428/02, nº 13.514/03 e o Decreto Municipal nº 43.474/0332.

Para tratar da demanda da regularização de loteamentos irregulares, o Departamento de Regularização de Parcelamento do Solo – RESOLO deu início, em 1996, ao programa Lote Legal, para o qual a Secretaria Municipal da Habitação – SEHAB fi rmou contrato de fi nanciamento com o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID. O programa tinha como objetivo promover uma ação integrada, com o intuito de reabilitação e a qualifi cação habitacional e urbana de áreas territorialmente defi nidas, em terrenos contínuos e delimitados, ocupados predominantemente por população de baixa renda.

No que tange os assentamentos situados em área de proteção aos mananciais, há restrições legais de cunho ambiental para fi ns de regularização fundiária e urbanística. No entanto, devido à precariedade habitacional e ao comprometimento ambiental nessas áreas, foi desenvolvido um programa denominado Programa Guarapiranga, sucedido pelo Programa Mananciais, envolvendo a área das duas represas: Guarapiranga e Billings. Houve para esse fi m um licenciamento ambiental especial por parte do estado, permitindo ao programa promover a recuperação ambiental dos assentamentos e a minimização dos impactos da urbanização nas represas. As ações se concentram na implantação da infra-estrutura de saneamento, contenção de risco e intervenções em unidades domiciliares precárias. Sua ação inter-institucional inovou, contribuindo para implantar e consolidar a gestão integrada de recursos hídricos, colaborando com a formulação de legislação específi ca para a área de proteção e recuperação de mananciais. Apontou também para a necessidade de que essa nova legislação incorpore instrumentos de regularização específi cos para áreas de proteção já ocupadas. Esse programa será detalhado adiante no Eixo Urbanístico.

Programa de CortiçosTem como objetivo adequar os cortiços e moradias coletivas,

localizados principalmente na região central do Município, aos parâmetros legais defi nidos pela Lei Municipal nº 10 928/91 (Lei Moura) mediante intervenções de qualifi cação das habitações existentes. Estas moradias multi-familiares passam por reformas e/ou reconstrução de unidades, para que fi quem de acordo com as especifi cações de espaço, iluminação, ventilação, salubridade e segurança exigidas. Desenvolve-se mediante intervenções físicas, sociais e legais nas moradias coletivas abrangidas, através de ações conjuntas com CDHU na estruturação do programa e na viabilização de fi nanciamentos e projetos.

Programas de aluguel Locação Social: atendimento habitacional para famílias

com renda de até 3 salários mínimos e pessoas sós, através de aluguel social, cuja taxa de recuperação mensal varia entre 10 e 15% da renda familiar, conforme situação social e capacidade de comprometimento da renda dos benefi ciários. É um programabastante restrito no número de unidades oferecidas.

Bolsa Aluguel: não se trata propriamente de um programa de

32 A Lei Municipal 11.775/95 autoriza a regularização de parcelamentos do solo para fi ns urbanos, implantados irregularmente no Município de São Paulo até 31/12/94. A Lei Municipal 13.428/02 altera a Lei 11.775/95 e reduz para 25% o percentual de destinação de áreas públicas em loteamentos (apenas para fi ns de regularização). A Lei Municipal 13.514/03 determinou que áreas ocupadas há vários anos predominantemente de uso residencial fossem desincorporadas dos bens de uso comum, passando a ser dominiais, e autoriza o Executivo a outorgar concessão de uso especial para fi ns de moradia ou concessão de direito real de uso. O Decreto Municipal 43.474/03 regulamenta a Lei 13.514/03, e dispõe sobre a desafetação de áreas públicas municipais ocupadas por população de baixa renda, autoriza o Executivo a outorgar concessão de uso especial para fi ns de moradia e concessão de direito real de uso.

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promoção de habitação, mas de uma modalidade de acomodação provisória, associada a outros programas, em que a população envolvida necessite ser abrigada durante o tempo de execução das obras. Consiste na substituição da utilização de abrigos provisórios pela atribuição às famílias, de um valor destinado a aluguel mensal no mercado privado por um período determinado, de execução das obras.

Programa de regularização, recuperação de créditos e reabilitação de empreendimentos habitacionais

O Programa intitulado 3R’s, tem por objetivo promover a comercialização de unidades habitacionais de empreendimentos habitacionais33, mediante sua regularização fundiária e comercial. A regularização das unidades habitacionais ocorre através da outorga do Termo de Permissão de Uso - TPU e posterior assinatura de contratos de fi nanciamento. O programa 3R’s também tem por objetivo a recuperação dos créditos oriundos do pagamento das Taxas de Retribuição com a implementação de ações de incentivo a adimplência e a recuperação das áreas externas comuns, de lazer e equipamentos de segurança dos empreendimentos.

Ao longo dos últimos vinte e cinco anos, o conjunto de programas implementados, assumiram nomes e ênfases diversas em cada gestão. Com freqüência programas foram interrompidos e obras fi caram paralisadas, acarretando consideráveis desperdícios aos cofres públicos e à população envolvida. Há um considerável parque construído, não regularizado, e com altos índices de inadimplência. O percentual de recursos orçamentários e a prioridade dada à habitação é também diferem ao longo das diferentes administrações.

Diversas restrições da ação habitacional municipal não decorrem apenas da descontinuidade administrativa local. A ausência de atribuições mais precisas entre os diferentes níveis de governo e a falta de um fl uxo de recursos permanente têm suas parcelas de responsabilidade. A política habitacional, especialmente em Município sede de uma grande metrópole não pode ser articulada de maneira minimamente satisfatória apenas no recorte municipal, já que a estrutura de funcionamento da cidade e o mercado de trabalho são metropolitanos.

Presentemente observa-se a busca de formatação de uma Política Nacional de Habitação envolvendo os três níveis de governo.União, Estado e Município deverão desenvolver programas de forma integrada, articulando recursos dos três níveis.

No decorrer do século XIX, com as transformações econômicas, políticas e sociais, a questão da propriedade da terra no Brasil se consolidou como expressão de poder da classe dominante em detrimento do acesso a ela pelas classes mais pobres. A regulamentação da propriedade, inclusive da propriedade urbana e posteriormente o controle edilício, reafi rmaram essa diferença, gerando conseqüências na formulação de normas, leis e códigos urbanísticos.

Eixo Jurídico

33 Este programa destina-se aos empreendimentos dos programas PROVER, PROCAV e Guarapiranga, explicitados no Eixo Urbanístico-Ambiental.

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A Lei de Terras nº 601 de 185034 transformou a terra em mercadoria, nas mãos dos que já detinham “cartas de sesmaria” ou provas de ocupação “pacífi ca e sem contestação”, e da própria Coroa, ofi cialmente proprietária de todo o território ainda não ocupado, e que a partir de então passava a realizar leilões para sua venda. Tal situação praticamente impediu que os escravos, que seriam juridicamente libertos apenas em 1888, e os imigrantes, presos às dívidas com seus patrões ou simplesmente ignorantes de todos os procedimentos necessários para obter o título de propriedade, comprassem propriedades.

No período agro-exportador e de industrialização incipiente, imperou tanto no Rio de Janeiro quanto em São Paulo uma visão de que as cidades não podiam ser a expressão do atraso nacional frente ao modernismo das grandes cidades européias. Os planos urbanísticos de embelezamento, regidos sob os padrões mais modernos de controle de urbanização, tinham como argumento o necessário controle sanitário. Mas cedo implicaram na diferenciação de localizações urbanas privilegiadas que, com uma complexa legislação urbanística, acabava por elitizar os espaços urbanizados e expulsar a população pobre, que não tinha capacidade fi nanceira para atender às exigências legais.

É dessa época que datam os primeiros registros de cortiços e até mesmo de ocupação dos morros com moradias populares. No entanto, os Códigos de Posturas Municipais de São Paulo (1886) e Rio de Janeiro (1889) proibiam a construção de cortiços nas áreas centrais.

A era Vargas, a partir de 1930, caracterizou-se pela construção de uma nação com um Estado forte, promotor da industrialização e da formação de um mercado de consumo interno signifi cativo. O fez sem, entretanto, promover a reforma agrária e mantendo intacta a base fundiária do país. Com a intensifi cação da industrialização, foram atraídos para as cidades muitos migrantes, o que aumentou o problema da provisão de habitação para a classe trabalhadora.

O problema habitacional foi potencializado pela Lei do Inquilinato de 1942, que congelou o valor dos aluguéis, retraindo o mercado de aluguel e ampliando o de compra e venda. Para a maioria da população, cuja renda era insufi ciente para a aquisição de imóveis em bairros centrais, tornou-se impossível também o aluguel, restando a possibilidade de casa própria auto-construída em loteamentos periféricos. Em relação a esses prevaleceu, desde então, apenas uma regulamentação voltada fundamentalmente às questões de comercialização e pagamento em longo prazo.

A mudança para um novo paradigma econômico ocorreu com a abertura ao capital internacional promovida nos anos 50 pelo Presidente Juscelino Kubitschek. A partir desse momento, com a chegada das multinacionais, a industrialização brasileira sofreu uma infl exão signifi cativa, garantindo altas taxas de crescimento econômico, mas também concentração de renda.

Na década de 70 se consolidou em escala nacional o planejamento centralizador e tecnocrático. Relativamente às cidades, teve início a aplicação de uma legislação que regulamenta a produção de loteamentos, exigindo a instalação de infra-estrutura e espaços públicos pelo loteador. A legislação paulistana que impõe regras de qualidade aos loteamentos é de 1972 (a Lei de Zoneamento

34 Com a Lei de Terras, as terras poderiam ser adquiridas apenas por compra e venda.

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7.805/1972 exigia a implantação de toda a infra-estrutura urbana para aprovação de loteamentos); a legislação nacional sobre esse assunto é de 1979 - a Lei Federal 6.766/79. A incorporação de controles ambientais é instituída na Região Metropolitana de São Paulo com a Lei de Proteção aos Mananciais – nº 898/75 e nº 1.172/76.

Ao serem aprovadas, as duas Leis nº 6.766/79 e nº 898/75 continham dispositivos admitindo a regularização, sob forma de exceção, do que já estava implantado, criando a fi gura do “empreendimento adaptado”. Com a interdição do registro em Cartório de propriedades em loteamentos irregulares, iniciada com a Lei 6.766/79, houve uma verdadeira “corrida à regularização”, que ocorreu simultaneamente à criação das legislações de exceção acima referidas. Como as condições físicas dos loteamentos eram infi nitamente inferiores ao estabelecido nas novas leis, a grande expectativa dos loteadores passa a ser comprovar que estavam implantados antes de 1979 e antes de 1975, se na região dos mananciais35.

A maioria dos loteamentos não foi considerada em condições de regularização apesar de os proprietários tentarem fazê-lo junto aos órgãos responsáveis. Em paralelo, a expansão dos loteamentos irregulares continuou ocorrendo, senão em áreas novas, subdividindo áreas anteriormente parceladas em lotes menores.

Em 1988, a Constituição Federal estabeleceu as bases e a exigência do desenvolvimento de sistema de normas desde o nível nacional ao municipal, cuja produção está ainda em curso. A regulamentação da Política Urbana e dos artigos 182 e 183 ocorreu com a aprovação, em 2001, do Estatuto da Cidade - Lei 10.257/2001.

O Estatuto da Cidade é uma lei federal que defi ne as diretrizes gerais da política urbana, os instrumentos destinados a assegurar que a propriedade urbana atenda a sua função social, os instrumentos de regularização fundiária e os instrumentos de gestão democrática da cidade. Os instrumentos são ferramentas que o poder público, em especial o Município, deve utilizar para implementação da política urbana e para a gestão de seu território.

A. Informalidade e Regularização FundiáriaApesar da permanente elaboração e aprimoramento do

aparato jurídico ao longo dos anos, a forma de produção da cidade “informal” mantém-se crescente. A confi guração espacial e social das cidades brasileiras demonstra que a existência de instrumentos urbanísticos não é sufi ciente para deter ou inverter a lógica do acesso ao solo de modo informal, sem diretrizes, aprovação ou investimento do poder público. O acesso ao solo ocorre independentemente do aparato legal existente, o que gera um enorme descompasso entre modelo estabelecido em lei e a realidade. Devido principalmente à condição econômica da população, os parâmetros de qualidade urbana e ambiental são pouco viáveis de serem atingidos e a cidade se consolida com baixa qualidade. Por outro lado, as políticas habitacionais não são formuladas e implementadas em quantidade sufi ciente para

35 MARTINS, M. L. R. R. Moradia e Mananciais: tensão e diálogo na Metrópole. São Paulo, FAUUSP / FAPESP, 2007.

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reverter esse processo.A partir dos anos 80, para intervir em assentamentos

precários consolidados, governos municipais começaram a buscar soluções para viabilizar, desde a regularidade da documentação e da propriedade à urbanização e regularização fundiária. A prefeitura de São Paulo foi uma das pioneiras no processo de regularização, com a criação da Supervisão Especial de Regularização de Loteamentos e Arruamentos – SERLA – que iniciou atividades no fi nal dos anos 70, enquanto as primeiras experiências de reconhecimento e urbanização de assentamentos precários foram de Recife e Diadema. A partir da experiência prática dessas cidades, e dos novos direitos estabelecidos pela Constituição, abriu-se um grande debate sobre o entendimento do que signifi ca regularizar: enquadrar os assentamentos aos parâmetros e normas existentes; adaptá-los mantendo os objetivos da lei, ou ainda criar padrões específi cos e novos quando necessário, fl exibilizando o grau de exigência.

A regularização dos assentamentos existentes tornou-se tão fundamental para as cidades que no Estatuto da Cidade é assumida como uma das diretrizes da política urbana. No sentido de orientar soluções em grande escala, dentre os instrumentos que podem ser utilizados, está a usucapião urbana, defi nida na Constituição Federal pelo Artigo 18336, que o Estatuto regulamentou; e a concessão de uso especial para fi ns de moradia37.

Outro instrumento do Estatuto voltado para a regularização são as ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social, que tem como objetivos principais: regular o conjunto de terras urbanas, aumentar a oferta de terra para mercados de baixa renda, permitir o acesso ao solo de parcelas marginalizadas da cidade, permitir a introdução de serviços de infra-estrutura urbanos. A delimitação das ZEIS permite que, a partir do seu plano de urbanização, áreas ocupadas pela população de baixa renda sejam regularizadas com parâmetros de uso e ocupação do solo fl exibilizados, voltados a realidade da ocupação consolidada.

Contudo, apesar dos esforços e de seus efeitos, estes instrumentos, não têm sido sufi cientes para promover a regularização dos assentamentos populares, uma vez que poucos resultados foram alcançados com processo de regularização fundiária. O que se conseguiu foi ampliar, mesmo que temporariamente, o acesso à terra a preços mais acessíveis para a população de baixa renda38.

Diante da ação insufi ciente das políticas habitacionais frente ao tamanho do défi cit habitacional, somada à desigualdade social conseqüente dos modelos econômicos excludentes vigentes no país ao longo dos anos, o que ocorreu nas grandes cidades foi um estímulo à ampliação de ocupações precárias, informais e irregulares, nas periferias, em contraste com os centros, que concentram poder fi nanceiro e infra-estrutura. Essas ocupações ocorrem em grande parte em áreas ambientalmente frágeis, impróprias à edifi cação. Já não se tratam de situações isoladas, mas de áreas que apresentam problemas urbanos e ambientais em uma escala metropolitana, desafi ando diariamente a atuação e

Eixo Urbanístico-Ambiental

36 A usucapião urbana reconhece o direito ao domínio a quem possuir como sua área ou edifi cação urbana de até 250 metros quadrados, por 5 anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para a sua moradia ou de sua família desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. Pode ser individual ou coletiva, nas casas em que seja possível identifi car limites individuais.37 A Medida Provisória de nº. 2.220/2001, sobre a Concessão de Uso Especial, refere-se às áreas públicas que por sua natureza não podem ser usucapidas. Seguem condições e procedimentos semelhantes à usucapião. Cabe ressaltar que a aplicação dos dois instrumentos, ou seja, dessa medida e do estatuto da cidade, ainda é incipiente, assim como sua aceitação perante juizes de direito até o momento.38 DENALDI, R. e SPERTINI, S. As possibilidades efetivas de regularização fundiária em favela. Trabalho apresentado no Seminário Internacional “Gestão da Terra Urbana e Habitação de Interesse Social”, realizado em Campinas, entre 7 e 9 de dezembro de 2000. Campinas, 2000 (mimeo).

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a busca de soluções por parte do poder público e da sociedade.O problema da carência de moradia para os pobres e os

primeiros indícios de segregação sócio-espacial começaram a se confi gurar desde o fi nal do século XIX, mas é a partir da década de 1940, em meio a uma conjuntura dinâmica de intensa urbanização, crescimento econômico, mobilização popular, transformações políticas e redesenho urbano, que a crise habitacional se tornou mais expressiva. Como conseqüência, e com o consentimento do Estado, as alternativas habitacionais precárias e ilegais se generalizaram como forma de provisão de moradias.

A situação de crise habitacional foi agravada pela queda no mercado de locações e pelo processo infl acionário e de especulação imobiliária associados à conjuntura da guerra, que gerou superávits na balança comercial, infl acionou a base monetária e provocou um forte crescimento do crédito.39

Contraditoriamente, esse aquecimento do mercado imobiliário desviava capitais necessários para fi nanciar a montagem do parque industrial e da infra-estrutura para o desenvolvimento. Para combater a situação, no fi nal da guerra, o governo brasileiro impôs restrições ao crédito imobiliário revelando, mais uma vez, que havia intenção de desestimular a construção.

É dessa época o início das primeiras favelas em São Paulo. Instaladas em áreas desocupadas no interior do tecido urbano, eram uma forma de resistência dos inquilinos em deixar as áreas mais centrais ou até de eliminar o custo da moradia no orçamento familiar. Na conjuntura de mobilização e descontentamento popular, começaram a ocorrer ocupações, organizadas ou espontâneas, de terrenos ociosos, promovidas por despejados que não tinham para onde ir40. A favela trazia à tona a crise habitacional, pois não estava escondida ou distante do convívio urbano. No entanto, é a partir da década de 70 que o crescimento de favelas se tornou mais intenso.

A produção de habitação por parte do Estado se tornou expressiva com a criação do BNH - Banco Nacional de Habitação e do SFH, em 1964, durante o regime militar. A moradia social foi produzida em grandes conjuntos, em áreas periféricas, onde o baixo preço da terra era o fator determinante para a localização. Contundente exemplo desse tipo de política de produção da habitação em massa é Cidade Tiradentes. Esse distrito de São Paulo concentra mais de 40 mil unidades habitacionais. Elas foram produzidas quase integralmente na década de 1980 pela Companhia Metropolitana de Habitação – COHAB - e por grandes empreiteiras, aproveitando-se do último fi nanciamento importante do Banco Nacional de Habitação, antes de seu fechamento. Cidade Tiradentes foi planejada como um grande conjunto, não só com oferta de novas unidades, mas para acolher o deslocamento de populações atingidas por obras públicas, tal como ocorreu com a Cidade de Deus, no Rio de Janeiro. O Estado foi ali o grande responsável pela produção do espaço, ao contrário da grande maioria dos distritos periféricos de São Paulo.

Apesar da quantidade de unidades produzidas pelo BNH ter sido muito maior em números absolutos e relativos do que as do período anterior (IAPs - Institutos de Aposentadoria e Pensões e FCP - Fundação da Casa Popular), houve um retrocesso quanto

39 BONDUKI, N. Origens da Habitação social no Brasil, São Paulo: FAPESP/Estação Liberdade, 1998, p. 250.

40 BONDUKI, Nabil G. Origens da Habitação Social no Brasil, São Paulo: FAPESP/Estação Liberdade, 1998, p. 263.

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Santa Etelvina - Cidade Tiradentes. Sobrevôo da Companhia de Habitação de São Paulo, 1990.Foto: COHAB SP

à pesquisa de novas tipologias habitacionais e do próprio espaço urbano. Os conjuntos habitacionais eram produzidos em grande escala, na periferia, com pouca variação de tipologias e sem a previsão de espaços de lazer e serviços complementares à moradia, formando “bairros-dormitórios” mono-funcionais.

Após o término do BNH, e com a transferência da gestão do FGTS pela Caixa Econômica Federal, não apareceu no país nenhum novo projeto consistente e duradouro de política habitacional. Nas décadas de 80 e 90, em função da ascendente demanda por habitação, o poder público procurou montar programas estratégicos de curto prazo.

No Município de São Paulo, a COHAB desenvolveu tipologias padrão, assim como no nível estadual o fez a CDHU. As unidades habitacionais passaram a ser produzidas com área reduzida, chegando em alguns casos a 32 m2, o que é inadequado se considerar o tamanho médio da família brasileira com 4 pessoas. As tipologias de edifícios padrão, além de gerarem um desenho urbano monótono e sem referências espaciais típicas dos diferentes locais da cidade, ao serem projetados para terrenos planos, precisam ser adaptados a topografi as acidentadas gerando espaços de baixa qualidade e aumento do custo da unidade devido aos grandes movimentos de terra.

No fi nal da década de 80, os programas municipais voltaram-se para a urbanização de favelas. Os programas de curto prazo passaram e se diversifi car quanto ao tipo de atendimento e formas de provisão. O Programa de Mutirões Autogeridos, por exemplo, tinha como um dos objetivos que os projetos fossem realizados com a participação e gestão dos futuros moradores (mutirantes) e buscassem aliar a pesquisa de redução de preço da construção com a utilização de sistemas construtivos adequados a esse sistema de produção de moradias. Esse programa gerou uma diversidade de soluções tipológicas e urbanísticas, pois cada projeto era desenvolvido por diferentes escritórios de arquitetura e assessorias técnicas, o que os diferencia dos conjuntos padrão.

Nos anos 90, outro programa municipal buscou se diferenciar das soluções tradicionais de urbanização de favelas. A proposta principal do Programa Cingapura, depois chamado de PROVER – Programa de Verticalização de Favelas, era desadensar a favela, relocando a população para edifícios que seriam construídos no próprio local. Do ponto de vista de desenho urbano, não houve mudança signifi cativa no padrão tradicional de conjuntos habitacionais e, em muitos locais, a quantidade de unidades novas não supriu a demanda e parte da favela permaneceu.

Na mesma década, o Programa de Canalização de Córregos, Implantação de Vias e Recuperação Ambiental e Social de Fundos de Vale – PROCAV, realizado em parceria com o BID, passou a promover a urbanização de favelas e a construção de conjuntos habitacionais para relocar famílias removidas das margens de córregos canalizados.

Nos últimos anos a gama de programas habitacionais se ampliou no sentido de suprir diferentes tipos de demanda e situações. Os programas de recuperação de edifícios nas áreas centrais para a habitação de população de baixa renda; bem como programas específi cos para a população que vive em cortiços nas

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Nova Jaguaré Durante Revitalização, São Paulo, SP. Foto: SEHAB PMSP, 2005.

Programa de Mutirão com auto gestão - Mutirão 26 de Julho, Zona Leste, São Paulo. Projeto: Usina, 1998. Foto: Usina.

Favela Vergueirinho, São Mateus, São Paulo. Foto: SEHAB PMSP, 2007.

ANTES

DEPOIS

áreas centrais passaram a ser implementados. Apesar dos avanços e da diversifi cação do atendimento às

demandas habitacionais ao longo do tempo, os dados mais recentes sobre as dinâmicas urbanas expressam que o modelo de produção do espaço baseado nas ocupações irregulares ainda predomina como solução habitacional na Região Metropolitana de São Paulo e no Brasil. Enquanto o crescimento urbano ocorre com a força do mercado imobiliário, que investe em espaços providos de infra-estrutura e constrói edifícios para parcela reduzida do território e da população, a população de baixa renda busca locais baratos, de baixa qualidade e distante dos centros, e acabam por se assentar em áreas públicas, de risco, impróprias à habitação e com restrições ambientais.

O Município de São Paulo, entre 1996 a 2000, apresentou uma taxa de crescimento populacional negativa no centro, enquanto as maiores taxas referiram-se a áreas periféricas, o que demonstra a continuidade do processo de periferizacão (destaca-se a área entre as represas Guarapiranga e Billings como uma das com maior taxa de crescimento). Segundo Martins41, foi fora dos núcleos centrais, mas dentro das regiões metropolitanas que ocorreu o maior crescimento de população, com a conseqüente intensifi cação dos processos de suburbanização e periurbanização precária, ao lado da implantação segregada dos mais diversos tipos de condomínios e loteamentos fechados, que abrigam populações de renda mais alta.

Na escala das informações gerais da Região Metropolitana de São Paulo - RMSP, outros dados territorializados evidenciam essas diferenciações espaciais e dinâmicas urbanas, como a renda familiar mensal e taxa de emprego.

41 Cf. MARTINS, Maria Lucia Refi netti. São Paulo – além do Plano Diretor. São Paulo: Estudos Avançados, 47. 2003, p.167-186.

FIGURA 03 - RENDA FAMILIAR MÉDIA MENSAL SEGUNDO

ZONAS HOMOGÊNEAS

São Paulo42

Fonte: Csaba Déak, disponível no site http://www.usp.br/fau/docentes/depprojeto/c_deak/CD/5bd/1rmsp/m06-ren/index.html acessado em novembro de 2005.

Vila dos Idosos, São Paulo, SP. Foto: SEHAB PMSP, 2007.

Vila Olinda, São Paulo, SP. Foto: SEHAB PMSP, 2006.

Quanto à renda familiar média mensal segundo zonas homogêneas, os locais com maiores taxas de crescimento populacional na periferia são aqueles onde estão as menores rendas mensais. Destacam-se as bordas da mancha urbana, do lado leste e oeste da Região Metropolitana e a região entre as represas Billings e Guarapiranga. As maiores taxas de emprego também se concentram no centro da mancha urbana, no Município de São Paulo, e ao redor dos principais eixos viários - as marginais Tietê e Pinheiros, enquanto as menores taxas estão também na área entre as represas e ao leste da RMSP.

As áreas periféricas ao sul e ao norte da RMSP, que apresentam dados críticos quanto à baixa qualidade urbana, têm o agravante de estarem sob as restrições da Lei Estadual de Proteção aos Mananciais que praticamente impede sua urbanização e regularização.

Nesse sentido, está em curso no bojo da revisão da legislação e formulação das novas leis específi cas de sub-bacias, o debate sobre como resolver essa questão com a formulação de novos parâmetros para a implantação de infra-estrutura em áreas consolidadas, nesses locais.

Dentre os elementos desse debate está a experiência do Programa SOS Mananciais (fi scalização integrada) e, a partir de 1992 do Programa Guarapiranga. O Programa buscou sanar os problemas ambientais e qualifi car as áreas já ocupadas da bacia, visando a recuperação do manancial para abastecimento público por meio da redução das cargas poluidoras afl uentes ao Reservatório, provenientes de esgotos e processos erosivos resultantes da ocupação urbana42.

O programa Guarapiranga se subdividiu em cinco Subprogramas, através dos quais se desenvolveram duas estratégias: uma relacionada à gestão da Bacia e a outra relativa à melhoria imediata da qualidade de vida das populações residentes em áreas com infra-estrutura precária. Inicialmente, o Subprograma de Recuperação Urbana e Ambiental centrou-se em projetos para implantação de infra-estrutura básica. A partir dessa experiência, os projetos e obras subseqüentes passaram a se basear na permanência e qualifi cação urbana, com a construção de bairros, ou seja, além da infra-estrutura, foram implantados equipamentos públicos, praças, espaços de lazer e estar. O programa estabeleceu uma ação integrada de diferentes setores do poder público por meio de uma parceria entre Prefeitura, Governo do Estado e suas respectivas empresas prestadoras de serviços públicos (Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo – SABESP, Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano – CDHU, Eletropaulo e Secretarias da Prefeitura do Município de São Paulo). Teve como fi nanciamento um empréstimo do Banco Mundial - BIRD. O contrato com o BIRD foi assinado em 1992, mas a operacionalização do Programa teve início somente a partir de 1994. Em 1996, a Lei Estadual (9.866/96) aprovou um Plano Emergencial, que procedeu a um licenciamento de exceção que propiciou a instalação de redes de água e de esgoto em áreas em que se fazia evidente o risco à saúde da população.

A experiência do Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga, por sua ação inter-institucional, inovou, contribuindo para implantar e consolidar a gestão integrada de

São Paulo 43

42 A respeito desse programa foi produzido o livro Guarapiranga: Recuperação Urbana e Ambiental no Município de São Paulo. Coordenação Elisabete França. São Paulo: Marcos Carrilho Arquitetos, 2000.

recursos hídricos, modelo participativo metropolitano, inspirando a formatação da legislação específi ca para a área de proteção e recuperação de mananciais. Também pautou a necessidade do acompanhamento social das famílias benefi ciadas e/ou removidas.

Nos últimos anos, os Comitês de Bacia Hidrográfi ca – de composição tripartite - passaram a debater e formular as Leis Especifi cas por bacias hidrográfi cas, segundo defi nição da Lei Estadual 9.866/96. A Bacia Hidrográfi ca do Guarapiranga foi a primeira a ter sua lei específi ca aprovada: Lei Específi ca da Área de Proteção e Recuperação Ambiental Guarapiranga – Lei nº 12.233/06 e correspondente Decreto Regulamentador nº51.686/07. Atualmente, o Sub Comitê da Bacia Hidrográfi ca Billings-Tamanduateí está em processo de fi nalização da minuta da lei especifi ca.

A expectativa de grande parte da sociedade é que estas novas legislações permitam a inclusão dos loteamentos populares precários à cidade, viabilizando a regularização e a implantação de infra-estrutura de modo a melhorar a qualidade da água, urbana e ambiental de quem já mora e da cidade como um todo. É necessário formular uma política urbana ampla, que incorpore aos problemas da moradia às questões ambientais.

A. Organização Social no Contexto Brasileiro

O processo de organização social constitui um dos aspectos relevantes das transformações nas políticas públicas urbanas no Brasil. No âmbito nacional, assim como nos demais países da América Latina, a estrutura social está assentada na desigualdade econômica e disparidade entre rendas, sendo marcada por um “autoritarismo social”, conforme designa Dagnino43.

A perspectiva de construção de uma democracia efetiva pressupõe a superação dessas características, o que em grande medida tem sido o desafi o assumido por diferentes perfi s de movimentos sociais, organizações e partidos políticos no conjunto da sociedade civil brasileira.

A sociedade civil tem acompanhado a trajetória das lutas políticas e sociais no Brasil desde o processo de modernização iniciado na Revolução de 1930 e no Pacto Populista, que vigorou no país de 1946 a 1964, e que incorporava, de forma centralizadora e tutelar, os setores e organizações populares na dinâmica das políticas estatais.

O regime militar instalado a partir de 1964 conteve qualquer organização ou manifestação social. Na década de 70, ainda sob o governo militar, houve uma retomada da organização social, sob novas formas, que ocorreu como reação ao agravamento das situações de habitação, saneamento, segurança da posse da terra e transportes nas grandes cidades, mas principalmente pelo contexto de fechamento dos canais de representação política pelo regime militar. Setores sociais como a Igreja Católica, grupos de esquerda e da estrutura sindical, passavam por redefi nições e forneciam novas matrizes que sustentariam a participação política

Eixo de Organização Social

43 Cf. DAGNINO, Evelina. Os movimentos sociais e uma nova noção de cidadania. In: DAGNINO, Evelina (org). Anos 90: política e sociedade no Brasil. São Paulo. Brasiliense. 1994.

São Paulo44

autônoma frente ao Estado44. Durante o período da redemocratização do país e no processo

de formulação da nova Constituição Federal de 1988, fi cou evidente que a mobilização social potencializou a instituição de novos padrões de comportamento social (com as reivindicações pela igualdade de gênero, pelo respeito à natureza, etc.), e construiu um novo padrão de cidadania, no sentido do “direito a ter direitos”45, que na década de 90, passou a apresentar um caráter de lutas cívicas, pela cidadania, e pluriclassistas, com apoio das camadas médias da população. Nisso diferenciou-se das lutas dos anos 80, que tinham forte referência político-partidária, sindical ou religiosa 46.

Cabe considerar que a especifi cidade do acesso ao direito à moradia no Brasil - sendo a unidade habitacional um bem cujo valor unitário costuma ser signifi cativo - faz com que a identifi cação da moradia como um direito dentro das políticas públicas e mesmo para o conjunto da sociedade ainda seja parcial, embora garantido pela Constituição como um direito social (Emenda Constitucional n° 26/2000).

Nos anos 90, a constatação das limitações quanto à forma de atuação dos movimentos sociais consolidados desde a década de 80 trouxeram refl exões importantes que estimularam mudanças no seu modo de organização47. Ocorreu um movimento de institucionalização e mudanças nas formas de atuação que passou a ter como perspectiva uma participação que busca interferir, interagir e infl uenciar na construção da ordem pública.

A participação da sociedade ampliou-se para a atuação na esfera pública como: a participação direta nos governos municipais como os orçamentos participativos; os conselhos de políticas públicas estabelecidas constitucionalmente e outros tipos de conselhos locais, comitês, e em fóruns próprios da sociedade civil, que articulam lutas e o controle social das políticas públicas. Nesse último aspecto, vale um destaque para os espaços de articulação na área da moradia e da reforma urbana, em que se constituíram diversos movimentos e organizações de âmbito nacional, que tem hoje assento no Conselho das Cidades.

B. A Organização Social na Cidade de São Paulo

As primeiras organizações específi cas de luta pela moradia na cidade de São Paulo surgiram na década de 1970, tendo majoritariamente a Igreja Católica como base institucional através das Comunidades Eclesiais de Base e partidos políticos. Tinham como foco a atuação em favelas e resultaram na constituição de representações diferenciadas: o Movimento Unifi cado de Moradores de Favelas, Cortiços e o PROMORAR; o Movimento da Federação dos Favelados de São Paulo; o Conselho Metropolitano das Favelas de São Paulo; e o Movimento de Defesa do Favelado48.

A partir desse período, os movimentos sociais urbanos passaram a ganhar novas dimensões, tendo em vista o crescimento das favelas e a organização de seus moradores que deixaram de apenas resistir às desocupações e passaram a atuar reivindicatoriamente pelo acesso aos serviços de abastecimento de água e luz. Tiveram assim, início os processos de urbanização de favelas e sua consolidação, concomitantemente ao acesso ao direito real de uso. Em paralelo, houve a luta pela compra subsidiada de terrenos, nos quais os moradores se organizariam para auto-

48 GOHN, Maria da Glória. Lutas pela Moradia Popular em São Paulo. Tese de livre docência apresentada à FAU-USP. São Paulo, 1987.

44 Cf. DAGNINO, Evelina et al (Grupo de Estudos sobre a Construção Democrática). Sociedade civil e democracia: refl exões sobre a realidade brasileira. IFCH-Unicamp, Idéias, Campinas 5(2)6(1), 1998, p.17.45 Para Dagnino (1994, p.108) a concepção de “direito a ter direitos” “não se limita, portanto, a conquistas legais ou ao acesso a direitos previamente defi nidos, ou a implementação efetiva de direitos abstratos e formais, e inclui fortemente a invenção/criação de novos direitos, que emergem de lutas específi cas e da sua prática concreta”.46 Cf. MARTINS, Maria Lúcia Refi netti. São Paulo. Movimentos Populares Urbanos e o Direito à Cidade. São Paulo, Editora Fase, 1997.

São Paulo 45

47 Cf. TEIXEIRA, Elenaldo Celso. “Conselhos de Políticas Públicas: efetivamente uma nova institucionalidade participativa?” In: ALBUQUERQUE, Maria do Carmo e TEIXEIRA, Ana Cláudia C. (orgs.). Conselhos Gestores de Políticas Públicas. São Paulo: Pólis, 2000. (Publicações Pólis, 37).

construir as moradias.Nos anos 80 ocorreu uma outra forma de mobilização

pelo acesso à terra: as ocupações coletivas de grandes áreas públicas desocupadas. Estas ações ocasionaram impactos políticos importantes e forçaram a abertura de canais de negociações com o Estado. Disso resultou um novo tipo de luta popular pela moradia, cujo exemplo são as Cooperativas e Movimentos de Mutirões de Ajuda Mútua.

A articulação democrática pela recuperação do poder da sociedade civil e dos direitos dos cidadãos propiciou a abertura necessária à reorganização e diversifi cação dos movimentos no seio da sociedade civil como as associações de bairros e diversos movimentos urbanos não institucionalizados em confronto com as políticas públicas e as agências governamentais. Ao mesmo tempo, a conquista da direção de entidades sindicais pelas oposições de “esquerda” imprimia ao movimento classista uma orientação contrária à institucionalidade estatal-corporativa que o conformava, levando à reorganização do movimento sindical e à constituição da Central Única dos Trabalhadores - CUT e da Confederação Nacional das Classes Trabalhadoras - CONCLAT (hoje Confederação Geral dos Trabalhadores - CGT). Assistia-se à eclosão dos movimentos sociais urbanos e do novo sindicalismo49.

No início dos anos 90, quando a cidade apresentava cerca de 40% de sua população morando ilegalmente, o governo municipal procurou ampliar as dimensões da política habitacional. Para isso contou com experiências informais e pioneiras de movimentos organizados, técnicos, profi ssionais com experiências anteriores, professores universitários e militantes comprometidos com as lutas históricas dos movimentos e com a Reforma Urbana.

Foram implementadas ações de urbanização de favelas, atendimentos emergenciais, e em especial a construção de habitação através de autogestão ou co-gestão (mutirões). O programa de mutirão auto-gerido passou a ser considerado o marco da política desse período, construída por meio da interlocução com os movimentos organizados50.

Em 1994, o FUNAPS foi substituido pelo Fundo Municipal de Habitação - FMH, de gestão centralizada, alterando o sistema de co-gestão dos recursos entre associações de moradores e prefeitura.

O período foi marcado pela reivindicação dos movimentos de moradia frente aos governos estadual e federal pela criação de Fundos de Moradia Popular, com Conselho Gestor e participação da sociedade.

A partir de 1997, em reação ao processo de periferização, os movimentos passaram a ocupar edifícios ociosos do centro da cidade de São Paulo, dando visibilidade a sua reivindicação pelo direito de morar perto dos locais com maior oferta de emprego e providos de serviços e de infra-estrutura urbana. Desde então, a área central de São Paulo tem representado um espaço de aglutinação de uma pluralidade de movimentos sociais em torno de questões diversas, mas inter-relacionadas. Movimentos ligados à questão do direito à moradia, à população moradora de rua, à questão de gênero e etnia, aos catadores e trabalhadores informais compõem esse grupo.

50 AMARAL, Ângela de Arruda Camargo. Habitação na cidade de São Paulo. São Paulo, Instituto Pólis / PUC-SP, 2002. (Observatório dos Direitos do Cidadão: acompanhamento e análise das políticas públicas da cidade de São Paulo, 4).

São Paulo46

49 Idem, ibidem, p.8.

A realização da I Conferência de Habitação do Município de São Paulo em 2001, como parte integrante de um processo evolutivo de participação popular, indicou uma comissão provisória até que fosse aprovada nova lei criando o Conselho Municipal de Habitação, para gerir o FMH. No ano seguinte, com a Lei Municipal 13.425/2002 foi criado o Conselho Municipal de Habitação, deliberativo, fi scalizador e consultivo.

Ainda que represente importante conquista social, há que se destacar que o reconhecimento formal de direitos sociais pelo Estado e o estabelecimento de canais institucionais de participação não são o limite da luta pela cidadania por grupos marginalizados e organizados. A luta pela ampliação dos direitos sociais e, portanto, da cidadania é um processo construído socialmente, com rumos próprios e independente do Estado. Sem dúvida busca forjar políticas públicas que melhor respondam às suas necessidades, mas seu universo certamente não se restringe à esfera das políticas públicas.

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Rosário

Rosário52

Painel 1Grandeza e expressão da problemática do acesso ao solo e à habitação social

* A presente síntese foi elaborada com base no Diagnóstico Local da Municipalidad de Rosário elaborado por: Arq. Rosanna Fernandez Rudi (Coordenação), Arq. Gustavo Crosetto, Arq. Guillermo Moreira, Sr. Gustavo Ramos, Arq. Adriana Salomón, Lic. em Estatística Patricia Cosolito, Lic. em Estatística Emilia Erb, Dra. Susana Igarzábal, Arq. Cristina Tamburrini. Foi também consultado o Pré-Diagnóstico da Cidade de Rosário, coordenado pela Arq. Maria Isabel Garzia.

1 Para efeito do Diagnóstico Local realizado pela cidade de Rosário foram considerados os distritos de Alvear, Arroyo Seco, Capitán Bermúdez, Fray Luis Beltrán, Funes, General Lagos, Granadero Baigorria, Ibalucea, Perez, Pueblo Esther, Puerto General San Martín, Roldán, Rosário, San Lorenzo, Soldini, Villa Gobernador Gálvez, baseado no conceito de “Extensão Metropolitana” adotada por Caballero et al. (1993), agregando-se apenas a localidade de Zavalla. Entretanto, existem diferentes estudos e propostas de delimitação da área ou

A Área Metropolitana de Rosário*, segundo defi nição estabelecida para este estudo1, conta com 1.204.863 habitantes2, o que representa 40% da população total da Província de Santa Fé, onde esta se situa. Embora não exista uma delimitação jurídica pré-estabelecida, considera-se como área metropolitana de Rosário, devido às dinâmicas da população, emprego e interação existentes, um conjunto de 17 Municípios que se localizam nos Departamentos de Rosário e San Lorenzo. A cidade de Rosário tem como estrutura institucional a Municipalidad de Rosario. Com 909.397 habitantes, é o núcleo central da área metropolitana, concentrando serviços especializados, empregos, educação superior e atendimento em saúde pública. Além disso, conta com infra-estrutura de transporte ferroviário (de carga), aéreo, portuário e um sistema viário de escala territorial que a conecta com facilidade ao resto do país.

A Municipalidade de Rosário caracteriza como défi cit habitacional o conjunto de unidades que está abaixo de determinado padrão, ou seja, que apresenta condições precárias de moradia (defi ciência de condições), o que abrange os seguintes aspectos: falta de regularização na propriedade da moradia, carência do serviço de água ou saneamento; adensamento excessivo3 por unidade habitacional, adensamento excessivo por dormitório e precariedade da moradia.

Segundo dados do Censo de População e Moradia de 1991, a metade dos domicílios do Município de Rosário estava afetada por algum tipo de precariedade habitacional, o que não impede que parte desses domicílios acumulem mais de um aspecto precário. Em valores absolutos, as moradias com pelo menos um tipo de precariedade totalizavam 138.880 unidades habitacionais.

Nesse conjunto, quase 60% refere-se a famílias que têm a propriedade da sua moradia regularizada; 11% corresponde a inquilinos; 21% a aqueles que não têm a propriedade da moradia regularizada; enquanto a situação dos 8% restantes é desconhecida ou ignorada.

Rosário 53

Os dados mais relevantes especifi camente sobre a cidade de Rosário mostravam que em 1991:

1. Mais de 80% das moradias com defi ciência de condições careciam de serviço de coleta de esgotos (112.862 moradias);

2. Destas 112.862 moradias, 70 mil tinham como único défi cit a falta de conexão à rede de esgotos. As outras 42.862 moradias sofriam, além disso, da falta de conexão à rede pública de água e de adensamento excessivo;

3. Ao considerar só os domicílios que possuíam ambos os serviços (abastecimento de água e conexão à rede de esgoto), observa-se que a grande maioria estava afetada só por adensamento excessivo (88%);

4. A precariedade representava 13,5% do total de habitações com defi ciência de condições em Rosário;

5. O adensamento excessivo - por moradia e em maior medida, por quarto - era o outro grande problema habitacional de Rosário, afetando um terço das habitações com defi ciência de condições (42.000 moradias).

Apesar dos dados permitirem identifi car separadamente a precariedade construtiva e o adensamento excessivo, sabe-se que ambos os fenômenos estão relacionados, ou seja, quanto mais precária a moradia, maiores as probabilidades de que ela padeça também de adensamento excessivo.

Para o conjunto de municipalidades que compõem a Área Metropolitana de Rosário-AMR, a comparação dos dados obtidos no Censo 1991 e 2001 apresentam resultados importantes:

1. Os domicílios com Necessidades Básicas Insatisfeitas - NBI4 - na AMR se reduziram tanto em termos relativos como absolutos. Em 1991, chegava a 13,8% o percentual de domicílios que tinham suas necessidades básicas insatisfeitas, enquanto 10 anos depois, esse percentual era de 11,8%. Como a população cresceu a um taxa muito baixa, em 2001 se registravam aproximadamente 4.400 domicílios e 19.000 pessoas a menos que em 1991;

2. Nos dados de adensamento excessivo, nota-se uma importante redução de 30% no adensamento crítico em moradias (mais de três pessoas por dormitório) e de 18% no adensamento moderado (entre duas e três pessoas). Em conjunto, isto signifi ca que em 2001 foram registrados 59.000 domicílios congestionados a menos do que uma década antes;

3. O défi cit de coleta de esgoto teve uma redução signifi cativa, de 22%, correspondendo à diminuição de 33.000 moradias por ele afetadas;

4. A população em domicílios que dispõem de serviço de água com conexão domiciliar cresceu 10% no período entre os Censos, o que permitiu incorporar 100.000 pessoas ao serviço;

5. Os domicílios em casas “tipo B” 5lios em casas “tipo B” 5lios em casas “tipo B” tiveram um incremento de 30%, enquanto, em valores absolutos, aumentaram de 20.400 para 27.200. Em 2001, representavam 8,64% do total

região metropolitana de Rosário, cujo alcance territorial depende do critério adotado. Um dos mais importantes é o adotado pelo Instituto Nacional de Estadística y Censos - INDECística y Censos - INDECí que stica y Censos - INDEC que stica y Censos - INDECconsidera como “Aglomerado Gran Rosario” formado por 11 distritos para efeitos de informes estatísticos (Puerto General San Martín, San Lorenzo, Capitán Bermúdez, Fray Luis Beltrán, Granadero Baigorria, Rosário, Villa Gobernador Gálvez, Funes, Roldán, Soldini y Pérez). 2 Segundo o CENSO 2001 INDEC.3 No original: hacinamiento. Refere-se ao adensamento excessivo, ou “congestionamento” habitacional e pode ser medido tanto por unidade habitacional como por cômodo. O Diagnóstico de Rosário também apresenta dados de hacinamiento por vivienda, que não necessariamente equivale à coabitação residencial, que é a referência usada no Brasil. Hacinamiento refere-se a um número de pessoas, desconsiderando a possibilidade de existir mais de uma família convivente.

4 Em 1994, foi elaborado na Argentina o primeiro mapa da pobreza utilizando-se o Censo Populacional e o método de Necessidades Básicas Insatisfeitas (NBI), o qual consiste em estabelecer se existem evidências da falta de acesso a certos tipos de serviços: moradia, água potável, eletricidade, educação e saúde, entre outros, defi nindo níveis mínimos que indiquem uma valoração objetiva dos distintos graus de satisfação de necessidades consideradas básicas.5 Segundo INDEC (2001), as casas “tipo B” se referem a todas as casas que cumpram pelo menos uma das seguintes condições: tenham piso de terra, tijolo solto ou outro material que não seja cerâmica, ladrilho, mosaico, madeira, carpete, plástico, cimento ou tijolo fi xo; não tenham provisão de água encanada dentro da moradia; ou ainda, não disponham de vaso sanitário com sistema de descarga. ‘

Rosário54

de domicílios. Outras situações de defi ciência, por outro lado, mostraram um decréscimo superior a 30%, como os ranchos6

e casillas7 e as 7 e as 7 piezas8 em inquilinato, ou as piezas em hotel ou pensão.

Da comparação entre os dados apurados em 1991 e 2001, pode-se concluir que as condições gerais de défi cit apresentam uma ligeira melhora em relação a 1991, com exceção do crescimento das casas do “tipo B”, que possivelmente se referem à melhoria de casos de ranchos e casillas, onde verifi cou-se uma redução.

De uma forma geral, a incidência relativa de cada situação de defi ciência ainda para a área metropolitana de Rosário, segundo os dados de 2001, era a seguinte:

LocalidadeTotal de

domicílios (1)

Situação de defi ciência das habitação (em %) sobre o total de Domincílios

Total de domicílios

não defi citários

Domicílios não precários com adensamento excessivo (2)

Domicílios precários sem adensamento excessivo (3)

Domicílios precários com adensamento excessivo (4)

Total de domicílios

com defi ciência

Alvear 944 9,64 17,58 11,97 39,19 60,81

Arroyo Seco 5.841 7,41 5,46 6,39 19,26 80,74Capitan Bermudez 7.738 8,26 9,78 8,31 26,35 73,65

Fray Luis Beltran 3.855 8,25 10,48 11,08 29,81 70,19

Funes 4.278 9,65 6,97 5,26 21,88 78,12

General Lagos 873 6,30 11,68 12,94 30,93 69,07Granadero BaigorriaBaigorria 8.542 11,88 12,61 11,20 35,69 64,31

Ibarlucea 704 9,09 14,91 14,06 38,07 61,93

Perez 6.367 10,65 15,77 17,57 43,99 56,01

Pueblo Esther 1.397 10,88 14,10 13,53 38,51 61,49Pto. Gral. San Martin 2.772 11,08 15,04 12,95 39,07 60,93

Roldan 3.174 11,12 9,70 8,60 29,43 70,57

Rosario 275.622 9,40 5,35 5,62 20,36 79,64

San Lorenzo 12.518 7,77 7,52 7,06 22,35 77,65

Soldini 788 7,61 14,59 9,77 31,98 68,02

Villa Gob. Galvez 18.575 13,29 14,61 17,32 45,22 54,78

Zavalla 1.444 7,34 6,86 4,22 18,42 81,58

Total AMR 355.432 9,57 6,69 6,92 23,19 76,81

Fonte: Censo de População e Moradia de 2001 - INDEC - Argentina.

NOTAS:(1) Excluindo os domicílios censados na rua.(2) Inclui: Casas “A” e apartamentos com mais de 2 pessoas por quarto.(3) Inclui: Casas “B”, cômodos de aluguel, rancho, casilla, local não construído para habitação e habitação móvel, cômodo em hotel ou pensão e outros, com menos de 2 pessoas por quarto.(4) Inclui: Casas “B”, cômodos de aluguel, rancho, casilla, local não construído para habitação ehabitação móvel, cômodo em hotel ou pensão e outros, com mais de 2 pessoas por quarto.

A partir da tabela acima, vê-se que em cerca de 20% das moradias da área metropolitana de Rosário com defi ciência, mas tidas como recuperáveis, a defi ciência se resolveria através da reforma ou melhoria técnica da moradia. Quase 40% das moradias necessitariam ser reconstruídas, por sua precariedade, enquanto cerca de 40% deveriam realizar ampliações ou mudar-se para

TABELA 01 – DISTRIBUIÇÃO PORCENTUAL DOS DOMICÍLIOS POR SITUAÇÃO DE DEFICIÊNCIA DEVIDA À PRECARIEDADE E AO ADENSAMENTO EXCESSIVO, SEGUNDO LOCALIDADE, ANO 2001 – ÁREA METROPOLITANA DE ROSÁRIO

6 Segundo defi nição do INDEC (2001), Ranchos são domicílios com saída direta para o exterior (seus habitantes não passam por passagens ou corredores de uso comum), construídos originalmente para que neles habitem pessoas. Geralmente têm paredes de adobe, piso de terra e teto de chapa ou palha. São considerados típicos de áreas rurais. 7 Segundo INDEC (2001), Casillascorrespondem a habitações com saída direta para o exterior, construídas originalmente para que habitem pessoas. Normalmente fabricadas com materiais de baixa qualidade ou de materiais reutilizados, sendo caracteristicamente urbanas.

8 De acordo com INDEC (2001), Piezas en hotel o pensión são cômodos em um hotel ou pensão, sendo estes, edifício ou estrutura que tenha sido construído ou remodelado deliberadamente para conter vários cômodos que tenham saída para um ou mais espaços de uso

Rosário 55

uma moradia maior para resolver o problema de adensamento excessivo.

Segundo dados do Censo 2001, o problema de adensamento excessivo em domicílios não precários representa 9,57% dos domicílios da AMR. Pode-se associar esta situação com domicílios que correspondam a moradias de aluguel em bom estado ou mesmo os casos de famílias proprietárias com poucos membros. As moradias precárias sem adensamento excessivo são cerca de 6,69% dos domicílios da AMR. Já os casos mais graves, que são os domicílios precários e com adensamento excessivo, totalizam 6,92% da AMR.

Com relação ao comportamento da população entre os censos (1991-2001), verifi ca-se que o crescimento urbano não apresentou um aumento demográfi co no total da população da área metropolitana. O crescimento entre os Censos foi de 4,27%, abaixo da variação correspondente a Província de Santa Fé (6,9%) e do país (10,5%), conforme observado no quadro abaixo.

Localidade

População

Censo 1991 Censo 2001

Variação relativa

2001/1991 (%)

Variação absoluta

2001-1991

Alvear 2.669 3.313 24,13 644

Arroyo Seco 17.869 20.008 11,97 2.139

Ln Bermudez 26.078 27.060 3,77 982

Fray Luis Beltran 11.985 14.390 20,07 2.405

Funes 8.952 14.750 64,77 5.798

Gen. Lagos 2.503 3.341 33,48 838

Granadero Bairgorria 22.097 32.427 46,75 10.330

Ibarlucea 1.448 2.603 79,77 1.155

Perez 20.715 24.436 17,96 3.721

Pueblo Esther 2.753 5.186 88,38 2.433Puerto Gen. San Martin 9.383 10.871 15,86 1.488

Roldan 9.382 11.468 22,23 2.086

Rosario 908.875 909.397 0,06 522

San Lorenzo 41.160 43.520 5,73 2.360

Soldini 2.387 2.772 16,13 385Villa Gobernador Galvez 63.078 74.658 18,36 11.580

Zavalla 4.196 4.663 11,13 467

TOTAL AMR 1.155.530 1.204.863 4,27 49.333

Fonte: Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda, 2001. INDEC

O baixo crescimento de população na cidade de Rosário, que apresentou uma variação percentual de 0,06%, foi acompanhado pelo aumento de população em algumas localidades próximas a Rosário, destacadamente as com melhor acessibilidade (em especial rodovias e acessos). No entanto, esse incremento populacional foi relativo, uma vez que se trata de localidades com população bastante reduzida. Por exemplo, Pueblo Esther, localizada no corredor sul, teve uma variação de 88,38%, e passou de 2.753 habitantes em 1991, para 5.186 em 2001. Uma possível explicação para tal processo é o incremento na oferta de residências de fi nal de semana em algumas dessas localidades, proporcionada pelas

TABELA 02 - POPULAÇÃO E VARIAÇÃO PERCENTUAL,

PERÍODO 1991-2001, SEGUNDO LOCALIDADE DA ÁREA METROPOLITANA DE

ROSÁRIO

comum, com a fi nalidade de alojar de forma permanente pessoas na qualidade de hóspedes ou pensionistas. Têm um regime especial caracterizado pelo: a) pagamento diário, semanal, quinzenal e/ou mensal do aluguel do alojamento e b) enquadramento abaixo da legislação estabelecida para este tipo de comércio. Nessa modalidade de piezas en hotel o pensión, cada cômodo ocupado na noite de referência do Censo 2001 foi considerado como um domicílio.

Rosário56

potencialidades do Rio Paraná para atividades de lazer e turismo9.Vale ressaltar que a pequena melhora das condições

habitacionais na Área Metropolitana de Rosário, anteriormente citada, encobre um processo de ampla deterioração socioeconômica ocorrida no país no mesmo período. Considerando a Província de Santa Fé, em maio de 2002, 45,7% das habitações (420 mil) e 56,4% das pessoas (1.7 milhões) se encontravam abaixo da linha de pobreza. No entanto, 20,7% dos domicílios e 28,3% da população não alcançavam com seus recursos um nível mínimo de subsistência, encontrando-se na indigência.

Segundo dados do censo 2001, considerando as localidades que integram a AM, e analisando os domicílios com Necessidades Básicas Insatisfeitas - NBI, observa-se que Villa Gobernador Gálvez é a localidade com maior porcentagem de domicílios com NBI, com 22,9%. Em seguida estão Pérez e General Lagos com cerca de 18%. A cidade de Rosário fi ca entre as quatro localidades com menores valores de domicílios com NBI, junto a San Lorenzo, Zavalla e Funes, com aproximadamente 10%.

Felizmente tem-se verifi cado um processo paulatino de estabilização e início de uma recuperação. Segundo dados da Encuesta Permanente de Hogares – EPH (Pesquisa Permanente de Domicílios), na Grande Rosário10 a quantidade de domicílios pobres decresceu em dois anos 42% em termos relativos (do primeiro semestre de 2003 ao primeiro semestre de 2005), tendo em vista que a porcentagem de domicílios pobres decresceu de 42,4% para 24,5%. A diminuição da quantidade de pessoas pobres no mesmo período é levemente inferior, aproximadamente de 41%, caindo de 54,6% até 31,9%.

Na Argentina, as políticas públicas de acesso ao solo e à habitação social tradicionalmente enfatizaram os programas do tipo “viviendas llave en mano11”, ou seja, de unidades entregues pelo Estado. Cabe ressaltar, no entanto, outros exemplos de programas importantes, como é o caso Programa Rosario Habitate do PROMEBA (referente a melhoramento de bairros), a serem detalhados posteriormente.

A ação do Estado tem se dado de forma diferenciada e com diversas ênfases nas distintas modalidades de produção habitacional, sendo a mais relevante, a produção em larga escala, com fi ns lucrativos e um alto grau de formalidade e regulação. Assim, de forma geral, a política urbana posta em prática a partir do Estado para garantir o acesso ao solo e à habitação social pode ser caracterizada por momentos distintos de evolução.

De modo geral, a política urbana praticada na Argentina desde os anos 60 foi baseada na implementação de programas de “erradicação de bairro informais” a partir do deslocamento repentino e massivo de famílias para grandes conjuntos habitacionais em áreas afastadas, com pouca ou nenhuma infra-estrutura, e às vezes em solos inundáveis.

Nos anos 70, foi enfatizada também a produção de lotes urbanizados, freqüentemente com unidades sanitárias para

Painel 2Evolução das políticas de acesso ao solo e à habitação social em Rosário e na Argentina

10 Conforme defi nição apresentada na nota 1.

9 Em parte, os altos índices de crescimento das localidades mencionadas poderiam ser explicados devido à presença massiva de famílias da cidade de Rosário em casas de uso de fi m de semana, considerando-se que o operacionalmente o Censo de 2001 adotou como referência para a contagem populacional o lugar onde a pessoa passou a noite de referência do Censo (de 16, sexta, para 17, sábado, de novembro de 2001, independente de que fosse seu lugar de residência habitual (INDEC, 2001).

11 “Moradias chave na mão”.

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Construção através de cooperativa/ Programa Federal de Emergência Habitacional - Bairro Villa Cariñito.Foto: LABHAB, 2006.

favorecer a construção de casas pelas próprias famílias. Entretanto, em muitos casos, os lotes urbanizados entregues estavam localizados em áreas periféricas, sem equipamentos urbanos, transporte adequado, etc.

Efetivamente, a produção de conjuntos habitacionais tem caracterizado a política habitacional na Argentina priorizando a opção por modalidades de execução através de grandes empresas, o que se reproduziu nos níveis sub-nacionais, sendo que somente em período mais recente (desde fi nal dos anos 80) as modalidades começaram a se diversifi car.

Como suporte de tal política, foi criada uma estrutura de fundos pelo Governo Nacional, tendo sido o mais importante o Fondo Nacional de la Vivienda – FONAVI (Fundo Nacional de Habitação), para a construção, majoritariamente, de grandes conjuntos habitacionais. Buscava-se a reativação do setor privado da construção civil e das entidades fi nanceiras.

Em 1972, com a Lei Federal nº 21.581, foram defi nidas e delimitadas as atividades do FONAVI, determinando-se que seus recursos deveriam ser destinados a fi nanciar total ou parcialmente a construção de habitações de baixo custo para famílias com recursos insufi cientes e a execução de obras de urbanização, de infra-estrutura e de equipamentos comunitários complementares, de maneira associada à execução dos planos de moradia pré-determinados pelos programas vigentes em cada momento.

O FONAVI foi, no nível nacional, o principal recurso entre a década de 70 e 90, sendo ligado à Sub-Secretaria de Habitação do Ministério Federal de Infra-estrutura como organismo responsável da administração central pelo setor de habitação. Este sistema público de provisão demonstrou desde suas origens que constituía uma resposta custosa e insufi ciente frente ao volume do problema habitacional.

Um marco foi a Lei 24.464 de 1995, que passou a incorporar o fi nanciamento para a compra de moradias como um novo destino possível dos recursos do Fundo. Nesse mesmo tempo, também o FONAVI foi totalmente descentralizado através dos Institutos Provinciais de Habitação.

Mais recentemente, algumas políticas de habitação e acesso ao solo têm tido como objetivo a fi xação12 dos assentamentos a partir de uma política de reurbanização com garantia da permanência da população nas suas áreas originais de moradia, com a condição de que somente por meio de consenso e de um trabalho participativo com os habitantes se realiza o translado de ocupantes para outras áreas, quando necessário.

O período atual é marcado pela busca de soluções integrais para o habitat “… não apenas possibilitando o acesso à moradia adequada, à educação, aos serviços de saúde, como também apoiando as pessoas em suas necessidades de gerar renda, de solucionar problemas de exclusão social, de enfrentar a violência doméstica, a insegurança, as questões de gênero”13.

Como exemplo, no caso da cidade de Rosário, destaca-se o Programa Rosario Habitat14. É um programa de melhoramento de bairros, cuja formulação parte do reconhecimento de que o problema dos assentamentos informais é uma realidade de difícil transformação e uma grave questão social que é necessário

12 No original: radicación.13 No original: “…no sólo posibilitando el acceso a la vivienda adecuada, a la educación, a servicios de salud, sino también apoyando a las personas en sus necesidades de generar ingresos, de solucionar problemas de exclusión social, de enfrentar la violencia doméstica, la inseguridad, las cuestiones de género” Cf. las cuestiones de género” Cf. las cuestiones de género”MUNICIPALIDAD DE ROSARIO. SERVICIO PÚBLICO DE LA VIVIENDA. Un nuevo enfoque para el problema de los asentamientos irregulares,2003. Apud Municipalidad de Rosario. Diagnóstico Local. Projeto Urbal – El Aceso al Suelo y a la Vivienda Social en Grandes Ciudades de Regiones Metropolitanas de América Latina y Europa. Rosario, 2006. p. 45-46.14 Ver detalhamento no Eixo Político Institucional.

Unidades construídas através de cestas de material de construção -Bairro La Lagunita.Foto: LABHAB, 2006.

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enfrentar. A experiência acumulada por esse programa indica que a estratégia de fi xação da população nas áreas que já ocupam é a solução social e economicamente mais desejável, e que marca uma visão mais realista da complexidade urbana.

A produção pública e a oferta de fi nanciamentos nunca foi sufi ciente para atender a totalidade da demanda, particularmente a partir da década de 1970, o que desencadeou, a partir de então, a ocupação de terras, em especial as públicas, com assentamentos precários e/ou irregulares que coexistem em uma realidade urbana, com setores de maior qualidade, que por sua vez, contam com infra-estrutura e serviços urbanos.

A. Banco Hipotecário Nacional – BHN

Importante papel nessa área foi desempenhado pelo Banco Hipotecário Nacional - BHN – criado em 1928, especialmente voltado para pessoas de baixos recursos. Essa instituição fi nanciou tanto programas nacionais de moradia (através do FONAVI), como concedeu crédito individual para a aquisição de moradia única, com prazos de aproximadamente 25 anos, mediante baixas taxas de juro.

Durante o período em que a instituição desenvolveu suas atividades, evidenciaram-se impactos positivos e negativos de sua atuação. Como aspecto positivo, pode-se destacar que a sua atuação demonstrou-se útil à fi nalidade de possibilitar o acesso à moradia à população mais carente. No entanto, observa-se que a instituição teve um baixo nível de retorno dos recursos empregados, dada a grande inadimplência em virtude do inefi ciente dimensionamento da capacidade de pagamento dos benefi ciários, bem como da falta de mecanismos de execução judicial das dívidas.

Até 1964 o BHN concentrou seus investimentos fi nanceiros em créditos para a construção de “vivienda familiar propia”15. A partir de 1969, foram estruturados fundos pela Secretaria de Estado de Habitação, canalizados através do Plan de Viviendas Económicas Argentinas (Plano de Habitações Econômicas Argentinas), denominado Plan VEA16.

O período em que teve sua maior produção (81% das moradias do total do período) foi entre 1965-1982. No período 1983-1989 a produção diminuiu abruptamente. Desde 1983, o BHN canalizou seus fundos destinados à construção de moradias por meio da Operatória 501, destinados aos afetados pela Lei de Locações Urbanas e da Operatória “Reactivación” (reativação), em áreas centrais das cidades.

No começo da década de 90, como resultado das reformas estruturais do estado argentino, o BHN se transformou em Banco comercial, cessando sua intervenção direta no setor habitacional. O Banco Hipotecário Nacional foi objeto de privatização no ano de 1994, mediante a Lei nº 24.855.

B. Produção na AMR e em Rosário

Com relação à Área Metropolitana de Rosário - AMR, a produção habitacional do setor público se concentrou historicamente na cidade de Rosário. As ações orientadas aos habitantes de outras

15 Habitação familiar própria. Particularmente entre 1958 e 1961, a orientação da política habitacional nacional pretendeu que os setores de baixa renda pudessem ter acesso ao crédito, buscando atribuir maior importância ao Banco Hipotecário Nacional, o que não se consolidou. 16 Programa Federal operado de 1969 a 1972 pelo BHN que tinha como objetivo atender a população de baixa capacidade de poupança mediante créditos adaptados às possibilidades dos destinatários, disponibilizados através de instituições públicas e privadas voltadas para a produção habitacional. Durante o período foram entregues 33.356 unidades (SAETTONE, 2002).

Novas unidades unifamiliares / Programa Rosário Habitat - Bairro Molino Blanco.Foto: LABHAB, 2006.

Novas unidades unifamiliares / Programa Rosário Habitat - Bairro Molino Blanco. Foto: LABHAB, 2006.

Rosário 59

localidades da área são de menor escala, com exceção de Villa Gobernador Gálvez. Estas atuações envolvem organismos de diferentes níveis, que implementam diferentes tipos de programas, nem sempre de forma coordenada ou articulada.

Em Rosário, 98% dos conjuntos habitacionais executados desde 1965 foram feitos através da Dirección Provincial de Vivienday Urbanismo – DPVyU (Departamento Provincial de Habitação e Urbanismo) e do BHN, em função da reorientação das políticas nacionais a partir desse período. A DPVyU executou 70% dos conjuntos habitacionais na periferia da cidade17. A magnitude das operações foi signifi cativa no caso de Rosário e concentrada em determinadas áreas como Grandoli e Las Flores.

A produção de conjuntos habitacionais infl uenciou o processo de urbanização da cidade de Rosário. Grande parte dos conjuntos foi construída a partir da transformação de área rural em urbana, através da incorporação de grandes lotes ou áreas não desmembradas, mediante projetos com traçado urbano diferenciados do resto da cidade.

A Argentina adota a forma de governo de República Federativa. O poder constituinte reside nas províncias que delegaram à nação diversos poderes e atribuições através da Constituição Nacional, fi cando os demais sob responsabilidade das próprias províncias. Por outro lado, e em razão de recair o poder constituinte originário sobre as províncias, são elas que devem dotar os governos municipais e comunais de atribuições e recursos, segundo o estabelecido na Carta Magna Nacional em seu artigo 5, que expressa que “cada província ditará para si uma Constituição sob o sistema representativo republicano, de acordo com os princípios, declarações e garantias da Constituição Nacional; e que assegure sua administração de justiça, seu regime municipal e a educação primária”.

De acordo com o regime tributário argentino, são as províncias as encarregadas de organizar o regime municipal, são as leis provinciais que instituem os poderes dos Municípios e das comunas, dentre os quais se encontra a arrecadação de tributos e demais contribuições para a formação do erário municipal, com o fi m de atender os serviços e demais gastos públicos a cargo dos Municípios.

Em consonância com o estabelecido pela Lei Suprema Nacional, a Constituição da Província de Santa Fé regula as faculdades e deveres dos Municípios nos artigos 106, 107 e 108. Deve-se assinalar que a Província de Santa Fé ainda não outorgou aos seus Municípios, dentre os quais o de Rosário, a autonomia prevista na Carta Magna Nacional a partir da reforma introduzida na mesma em 1994. Essa autonomia permitiria aos Municípios a província o estabelecimento de impostos, taxas e contribuições.

As intervenções em matéria de habitação pública na Área Metropolitana de Rosário incluem a gestão e incidência dos três níveis de estado no âmbito territorial. Isto requer uma política de articulação entre os mesmos sobre a base de uma gestão consensual do território metropolitano orientado ao ordenamento

Eixo Político - Institucional

17 Conjuntos esses com média de 600 unidades.

Rosário60

territorial sustentável. Neste sentido, parece fundamental uma visão ampliada do território e a inserção do tema do acesso ao solo e à habitação social como uma prioridade na agenda dos governos locais que constituem a área.

O órgão público mais atuante na produção de moradia social na Área Metropolitana de Rosário tem sido a DPVyU, criado em 1963 como Instituto Provincial de Habitação, depois transformado em DPVyU (1971). No caso da cidade de Rosário, intervém, ainda, o Servicio Publico de la Vivienda de la Municipalidad de Rosario – SPV (Serviço Público de Habitação da Municipalidade de Rosário).

Criado em 1948, o SPV concentra a execução da política de habitação social e o fi nanciamento de programas habitacionais voltados para a população de baixa renda. Suas fontes de fi nanciamento combinam distintas origens, quais sejam:

Recursos próprios (advindos de parte do imposto de gás da cidade e da quitação dos fi nanciamentos das unidades já entregues);

Recursos municipais; Programas Federais, executados através da DPVyU; Organismos de fi nanciamento internacionais; Outros (fi nanciamento por instituições privadas).

Instituição Quantidade de conjuntos %

DPVyU 105 66,88

SPV 52 33,12

Total 157 100

Fonte: Elaboração a partir de “Vivienda fi nanciada por el estado en Rosario 1989-1999”E.P.E.V. Fac. de Arquitectura, Planeamiento y Diseño, UND. Rosário, 2001.

Conforme o quadro acima, o SPV foi responsável pela construção de 52 conjuntos habitacionais na cidade de Rosário. No período de 1996 a 2000, o SPV realizou intervenções em assentamentos precários que benefi ciaram 3.182 famílias, através de obras de melhoramento habitacional e construção de núcleos habitacionais para os casos de relocação. No caso do BHN, a produção entre 1928 a 1999 em Rosário foi de 37 conjuntos habitacionais, totalizando 7.237 unidades.

Os programas18 que atualmente estão sendo implementados pelo SPV são:

Programa Rosario Habitat: busca de modo integrado a provisão de infra-estrutura básica de serviços, o acesso à propriedade da terra, o fortalecimento da organização comunitária dos bairros, a participação, a capacitação e inserção profi ssional. Parte de uma política não mais de erradicação de assentamentos, mas através do critério de “fi xação”, buscando enfrentar a informalidade urbana englobando ações de integração física e social à cidade.

Este programa busca um maior impacto na transformação do habitat popular, a partir da dotação de infra-estrutura como sinônimo de qualidade de vida e o desenvolvimento de políticas sociais. Pretende: o ordenamento do tecido e do traçado urbano; a provisão de infra-estrutura básica e equipamentos; o melhoramento habitacional; novas moradias para a relocação de famílias e a regularização fundiária.

18 As formas de fi nanciamento são tratadas no item seguinte.

TABELA 03 : CONJUNTOS HABITACIONAIS CONSTRUÍDOS EM ROSÁRIO 1989-1999

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Destaca-se o processo de participação dos cidadãos nas diferentes etapas. Assim, o modelo de gestão se baseia na integração de todos os setores: técnicos, benefi ciários, desde o planejamento dos projetos, à eleição de representantes de moradores na supervisão do processo e na sua avaliação posterior.

Programa Emergência Habitacional: Programa da municipalidade, de intervenção em moradias (conjuntamente com a Secretaria Municipal de Promoção Social). Tem como fi nalidade atender famílias de baixa renda da cidade de Rosário, em situações pontuais de emergência. O atendimento é feito através da oferta de cesta básica de matérias de construção, ou de acordo com os casos.

Programa de Acesso à Moradia Ociosa - reabilitação de imóveis: A proposta do programa é a implementação de um projeto habitacional complementar às ações já desenvolvidas como alternativa para os setores de renda média. Visa a utilização de propriedades desocupadas por parte do Município para situações de emergência habitacional, representando também um destino possível de um patrimônio ocioso, mas com vantagens locacionais.

Programa de Abertura de Ruas e Recuperação de Espaços Públicos (em coordenação com outras secretarias municipais): Foi criado em função da necessidade de desafetar setores ocupados irregularmente para a realização de obras públicas. Para tanto, utiliza-se um regime de subsídios reintegráveis e não reintegráveis a ser outorgado pelo SPV, tomando-se por base os valores das benfeitorias, sem considerar o terreno e a condição da família em cada caso.

Programa Escriturar: Este programa permite às famílias adjudicatárias obter a baixos custos a escritura defi nitiva da moradia. A fi nalidade é regularizar a situação do parque habitacional construído pelo SPV anterior a 2001. O trabalho é realizado pelos técnicos diretamente nos bairros averiguando a situação de cada família e encaminhando os procedimentos necessários.

Programa Federal de Emergência Habitacional(juntamente com o governo Nacional e a Província): O programa pretende o desenvolvimento e melhoramento das condições do habitat, moradia e infra-estrutura básica de assentamentos que abrigam população de baixa renda e/ou grupos vulneráveis, em situação de emergência ou marginalidade. A execução das obras se dá através de cooperativas de trabalho criadas para essa fi nalidade.

Com relação à gestão municipal como um todo, a cidade de Rosário começou um processo de reorganização de sua estrutura em 1995, fundamentada na descentralização institucional. O redesenho do estado local esteve ligado aos objetivos de melhora coletiva que se pretendia a partir da elaboração de uma nova “visão da cidade”, incluindo a descentralização e constituição de instâncias locais, com sede própria.

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A descentralização municipal tem como objetivos fundamentais: aproximar a administração dos cidadãos para conseguir uma gestão mais efi ciente, ágil e direta; planejar e gerir as políticas e ações na escala do distrito, permitindo desenvolver estratégias específi cas para a realidade particular de cada zona da cidade; e coordenar e articular o funcionamento de cada uma das áreas municipais em uma gestão única em nível distrital.

Em virtude disso, a cidade se dividiu em 5 Centros Municipais de Distrito – CMD, os quais compõem espaços comunitários onde se desenvolve uma multiplicidade de programas e atividades nos diversos âmbitos da administração. Nestes centros se favorece a integração das políticas implementadas pelas diversas áreas executivas para promover os processos de transformação dos diferentes setores da cidade, com vistas à promoção de um equilíbrio territorial. Ao mesmo tempo, nesses centros são coordenadas ações municipais junto a organismos ofi ciais, entidades comunitárias e operadores privados para favorecer o desenvolvimento de empreendimentos concretos. Os centros facilitam a participação cidadã, são lugares de encontro e debate das organizações e entidades de bairro para canalizar as múltiplas inquietudes de seus habitantes. Hoje estão em funcionamento 4 centros municipais.

Os CMDs motivaram a descentralização dos inúmeros problemas aos quais a modalidade centralizada de administração, gestão e governabilidade estava submetida. Infl uíram nesta determinação diversos fatores, dentre eles: o tamanho da cidade (extensão e número de habitantes) e suas desigualdades socioeconômicas e físicas.

Mediante a implementação do Orçamento Participativo, do Orçamento Participativo Jovem e do Programa Rosario Habitat, conseguiu-se conhecer efetivamente os problemas de cada bairro através do contato mais próximo com a população local. Melhorou-se o diálogo entre o Governo Municipal e a população, fortalecendo-se os laços comunitários e aumentou-se a efi ciência da aplicação dos recursos. Além disso, através destes mecanismos de participação, a população pode controlar melhor o que se faz com o dinheiro público, favorecendo a transparência e a publicidade da gestão ou decidindo de que maneira são realizados os gastos públicos.

A. Produção e Financiamento Habitacional

Quanto à produção habitacional, existem basicamente três setores atuantes: setor público, empreendedores privados formais e o setor informal.

Com relação à construção residencial por parte do setor privado formal, a Argentina tem passado por um período de retração da oferta de crédito de um lado, e de outro, por um processo de queda do poder aquisitivo e a conseqüente retração da oferta de imóveis para a venda, além da diminuição de investimentos no setor, apesar deste contar com o excesso de capacidade instalada ociosa. Isto se refl ete na queda de licenças no período 1994-2002, em até 75% para as ampliações, e 78% para novas construções.

No período 1991-2001, foram produzidas aproximadamente 10.000 novas habitações e para o período 1994-2002, foram concedidas 19.299 licenças para a construção de moradias. Ou seja,

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a diferença entre as habitações novas e a quantidade de unidades licenciadas (se todas estivessem terminadas), é de considerável importância.

Considerando como hipótese que aproximadamente 39% da produção habitacional em Rosário é realizada pelo mercado informal, ou seja, feita pelas próprias famílias ou outros provedores, mas não registrada, pode-se dizer que foram produzidas aproximadamente 39.500 unidades habitacionais de variadas características, considerando o período 1991-2001. A esta estimativa não se somam as prováveis conexões de serviços de água e esgoto realizadas, segundo os dados do Censo de 2001.

Ainda que dentro deste quadro de forte limitação do crédito e dos fi nanciamentos públicos para a produção habitacional, cabe registrar as principais características das diferentes formas de viabilização fi nanceira da produção/adequação de moradias em Rosário.

a) Financiamento Público

A sistemática de fi nanciamento público da habitação na Argentina está organizada basicamente como um sistema de fundos, que através de diferentes fontes de recursos, tem viabilizado historicamente a produção em larga escala. As principais fontes de fi nanciamento com recursos públicos para a Habitação podem ser divididas em Fundos e Empréstimos.

Fundos Públicos

Fundo Nacional para a Habitação - FONAVI - Na Argentina, a partir de 1977, foi estabelecido através do FONAVI um sistema público de provisão de fundos destinados à habitação social para pessoas de baixa renda, estimando-se fi nanciamento entre 25 e 30 anos. A parte principal dos recursos provinha da retenção de 5% do salário dos trabalhadores em relação de dependência, baseado no princípio de solidariedade social. No curto prazo verifi cou-se que o sistema constituía uma resposta custosa e insufi ciente frente ao volume do problema. Em muitas intervenções, as operações resultaram altamente lucrativas para as empresas que construíam os conjuntos habitacionais com baixa qualidade construtiva, os quais pouco depois de sua ocupação já apresentavam graves falhas.

Em 1992, foi substituído o aporte realizado pelo imposto sobre os combustíveis. O investimento previsto de 900 milhões de pesos (equivalente ao mesmo valor em dólares) não era cumprido. A partir de 1995, os recursos do FONAVI foram descentralizados através dos Institutos Provinciais de Habitação, os quais, na prática, destinaram os fundos a gastos correntes. Essa situação foi regularizada no ano 2001, através da Lei nº25.400, que autorizou esta mudança de função e prioridade, o que acabou por descaracterizar sua fi nalidade e reduziu completamente sua capacidade de promoção de habitação social em todo o país. O piso anual de investimentos, que era de 900 milhões de pesos, foi reduzido paulatinamente até chegar aos 400 milhões de pesos.

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Fundo Fiduciário Nacional - Em abril de 1996, o Poder Executivo Nacional estabeleceu o Decreto 370/96, que instituiu o Fundo Fiduciário para o Financiamento Habitacional com o objetivo de facilitar a obtenção de maiores recursos junto aos organismos jurisdicionais encarregados da execução da política habitacional na Argentina. Isso se deu em virtude de um acordo fi rmado entre o Governo Nacional e os Governos Provinciais, celebrado em 1992.

Através do acordo referido, foi transferida para as províncias, a administração da recuperação do capital originado através dos fi nanciamentos aos compradores das moradias por amortização dos juros e taxas por atrasos. Desde o início das operações massivas de fi nanciamento de moradias com recursos federais, foram construídas em torno de 500.000 moradias.

Convênio Marco Programa Federal de Construção de Moradias - Os representantes das províncias subscreveram o Convênio Marco do Programa Federal de Construção de Moradias, que foi aprovado pela legislatura de Santa Fé mediante a lei nº 12.458, no ano 2005. De acordo com este convênio, o objeto do mesmo é dar solução ao problema habitacional de setores desprotegidos da sociedade nos centros populacionais com maior défi cit habitacional, comprometendo-se o governo nacional a outorgar, às províncias e à cidade autônoma de Buenos Aires, um fi nanciamento não reintegrável para a construção em todo o país de 120.000 unidades habitacionais, com sua respectiva infra-estrutura. A distribuição por zonas geográfi cas e por jurisdição será ajustada periodicamente sobre a base dos indicadores previstos neste instrumento, destacando-se entre os mesmos o défi cit habitacional e o nível de desocupação, o cumprimento de metas no “Programa Federal de Fortalecimento e Otimização da Recuperação de Cotas das Moradias FONAVI”, a celebrar-se posteriormente entre a Nação, as províncias e a cidade autônoma de Buenos Aires. Para a Província de Santa Fé, foram estabelecidas 10.000 moradias de área mínima de 44m².

b) Empréstimos Internacionais

Programa Melhoramento de Bairros - PROMEBA - Trata-se de um programa misto com recursos obtidos mediante crédito e aporte estatal. A origem dos fundos do PROMEBA provém de recursos aportados pelo Estado Nacional correspondendo a 40% do total, e 60% obtidos mediante empréstimos outorgados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Na Província de Santa Fé, o PROMEBA fi nancia obras de melhoramento de infra-estrutura em bairros com população de pelo menos 75% de Necessidades Básicas Insatisfeitas (NBI). Deve haver pelo menos 50 famílias benefi ciadas em um polígono de intervenção com solução de continuidade, sendo que não deve haver dentro do polígono mais de 10% de lotes baldios. Os Municípios que podem participar devem ter uma população maior que 5.000 habitantes, segundo o censo 2001. Além das obras de infra-estrutura, há a intervenção social mediante uma Proposta de Desenvolvimento Social, bem como ambiental, além da regularização dominial. A intervenção tem que ser integral.

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Programa Rosario Habitat – Programa Rosario Habitat – Programa Rosario Habitat Como mencionado anteriormente, o programa visa integrar física e socialmente assentamentos irregulares na cidade de Rosário. Para tanto, em fi nais de 2001 o Governo Nacional fi rmou contrato de empréstimo com o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, no valor de 43 milhões de dólares, representando 60% do total dos recursos, transferidos na qualidade de subsídio para a Municipalidade de Rosário, que aportou uma contrapartida de 28,7 milhões de dólares (40%), totalizando 71,7 milhões de dólares para benefi ciar aproximadamente 6.600 famílias. A execução foi iniciada em 2002 e tem previsão de 5 anos de duração.

B. Financiamento Privado e Aluguéis

Com relação à oferta de fi nanciamento privado para a habitação, um forte e efi ciente desenvolvimento do setor fi nanceiro é pré-condição para o desenvolvimento do mercado de créditos hipotecários e para manter um importante setor da construção residencial. Durante o período da conversibilidade (dolarização da economia, atrelando o peso ao dólar na proporção de 1 x 1), a partir de 1991, este setor se desenvolveu na Argentina provendo, aos setores médios da população, alternativas de fi nanciamento habitacional. A partir de 2001, o setor se contraiu abruptamente, produzindo um esvaziamento da oferta de crédito para todos os setores de renda que dependem do mesmo para viabilizar a compra da moradia.

Os créditos hipotecários concedidos pelo sistema privado na cidade de Rosário até 1999, último ano com informação disponível, revelam um crescimento abrupto até 1993, para logo manter um ritmo muito estável durante o período 1993-1999. Por outro lado, a queda é abrupta até 1993 no setor público, mantendo depois uma tendência bastante errática no âmbito do fi nanciamento público.

Comparando o volume de empréstimos concedidos pelo setor privado e o setor público na cidade de Rosário, o setor público ofereceu entre 1% e 5% do total de empréstimos concedidos desde 1993. Portanto, fi ca claro que o setor privado dominou o mercado de empréstimos hipotecários em Rosário (entre os anos de 1993 e 2001). Como conseqüência, a partir da suspensão de créditos em função da crise econômica de dezembro de 2001, a cidade de Rosário fi cou desprovida de fi nanciamento tanto para a compra como para melhoria das habitações.

Comparando o peso relativo dos montantes concedidos aos residentes da cidade de Rosário em relação ao resto da província, pelo setor privado, estes se aproximam de um percentual de 6%, especifi camente a partir de 1994. Se a análise se desloca para a comparação com o volume de créditos concedidos pelo setor público na cidade, com relação à Província de Santa Fé, a incidência é quase desprezível, em torno de 0,5%.

Em meados de 2001 o mercado começou a se contrair e os bancos se viram obrigados a cancelar empréstimos para recompor a liquidez. Por outro lado, os tomadores de empréstimos

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desapareceram por completo. Entre os motivos por trás dos baixos volumes de créditos, está a diferença entre a renda média da população e a renda necessária para qualifi car um empréstimo hipotecário, que se ampliou abrupta e profundamente. A partir do fi nal de 2001 e início de 2002, a renda mínima para qualifi car um crédito hipotecário subiu exponencialmente e a renda média real da população caiu.

Quanto à oferta do setor imobiliário, o comportamento atual na cidade de Rosário, em correspondência com o comportamento em nível nacional, caracteriza-se por uma clara retração da oferta de imóveis para a venda, como conseqüência do virtual desaparecimento do crédito hipotecário (devido à instabilidade macroeconômica e à queda do nível de renda). Supõe-se que os proprietários optaram por não vender seus imóveis por este motivo, assim como os construtores optaram por reter os imóveis não terminados, a se verem impossibilitados de recuperar seu investimento.

Em relação aos valores e ao acesso à compra de imóveis a partir de 2002, o que falta nas transações imobiliárias é o crédito. Como já se mencionou para o setor fi nanceiro, não há linhas nos bancos e, além disso, a possibilidade de fi nanciamento por meio de empresas construtoras é nula.

Em relação à oferta de aluguéis, apesar da baixa rentabilidade, ao longo do ano 2003 se observou um acréscimo do número de imóveis oferecidos de um ou dois dormitórios. Dois fenômenos caracterizam habitualmente o mercado de aluguéis: o desejo de empregar os imóveis como moradia (valor de uso) ou o imóvel como instrumento de economia, como “reserva” do valor real de sua riqueza. Antes da crise econômica, a demanda de apartamentos, além de satisfazer as necessidades de moradia da população, também atuava como busca de investimento gerador de uma renda estável.

Por sua vez, identifi cam-se barreiras legais no acesso aos aluguéis, onde os potenciais inquilinos se negam a assinar contratos nominais em dólares, motivados pela imprevisibilidade da magnitude dos compromissos que isso implicaria, do mesmo modo que os proprietários tentam evitar contratações em pesos que possam signifi car uma erosão adicional em suas rendas reais ante um aprofundamento do processo infl acionário.

Quanto à situação geral apresentada pelas imobiliárias no primeiro trimestre de 2003, o aluguel de apartamentos pequenos mostrou uma subida de 30% em relação ao trimestre de 2002, infl uenciado pela renda de estudantes, um fator estacionário habitual e típico. No entanto, 15% abaixo de períodos pré-desvalorização.

Assim mesmo, para o citado período de 2003, aumentou o número de unidades de um ou de dois dormitórios para a compra e venda. Aparentemente, segundo fonte da Câmara Imobiliária, este fenômeno se explica pelos investimentos provenientes do setor agropecuário, o qual, por ser um setor que tem gerado altas rendas, direcionou parte de seus investimentos para apartamentos pequenos, de um ou dois ambientes.

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C. Outras Formas de Produção e FinanciamentoHabitacional

Dentre as alternativas de produção habitacional, as cooperativas de habitação formaram parte de uma estratégia relacionada aos setores de baixa renda de Rosário. Há atualmente 22 cooperativas registradas na Direção de Cooperativas da Prefeitura. É importante assinalar que a maioria delas foi criada em instâncias estatais, fundamentalmente a partir do Plano Arraigo nos anos 90, o que fomentou a conformação das cooperativas para a solução fundiária. Foram fi nanciadas fundamentalmente através do crédito da Província, subsidiado pelo PROSOL (década de 90), e em menor escala com subsídio internacional, apoio municipal e aporte das cotas de seus membros.

Os sindicatos e cooperativas19 também tiveram um papel na recepção/organização da demanda, mas na atualidade se encontram em franco declínio. No presente, nenhum deles se encontra executando planos de habitação, no entanto, duas instituições têm projetos aprovados. Nos anos 80 e 90, alguns sindicatos conseguiram fi nanciamento através do FONAVI. Até 2001, um conjunto de sindicatos/cooperativas tinha linhas de créditos pessoais, entre outros tipos de fi nanciamento, com somas que podiam se destinar ao melhoramento de moradias.

O mercado fi nanceiro informal, através de empresas fi nanceiras, tais como Credibica, Confi na, Finansur e Colômbia, também concede empréstimos que alcançam o equivalente a um salário. Estes são utilizados em grande medidas nas lojas de materiais de construção (Corralones20) e são demandados fundamentalmente pelos setores médio-baixos. Também existem sistemas de planos de poupança para a compra, ampliação, construção de moradias, como é o caso da Interplan S.A. que, de 2002 ao início de 2003 demonstrou um signifi cativo crescimento. Voltam-se aos setores médios, e mesmo médio-baixos, que possam apresentar garantias hipotecárias próprias ou de terceiros.

Por último, em relação à oferta informal, é de se destacar a ausência de experiências de micro-créditos, como também de ONGs especializadas na temática do habitat, que são aquelas que habitualmente os operam. Revelaram-se apenas duas experiências de micro-créditos sociais, mas dirigidos a projetos produtivos, da organização Grameen que, através da Fundação Rede Social concedeu, a partir de agosto de 2002 até o presente, 35 micro-créditos a benefi ciários dos setores baixos, e ainda, o Centro de Armazenadores21, através do fi nanciamento do FONCAP (Fundo de Capital Social) que concedeu, até fi nais de 2001, micro-créditos a pequenos comerciantes.

Com relação à Área Metropolitana de Rosário e em virtude da organização política da República Argentina, existem três níveis normativos de aplicação das leis: o nacional, o provincial e o municipal ou comunal. Para determinar a norma aplicável, é necessário atender a competência material e territorial de cada uma dos níveis estatais.

19 No original: mutuales.

20 “Corralones” é o nome pelo qual são chamadas comumente as lojas de material de construção. Estes têm uma oferta creditícia, à qual acedem os distintos setores sociais, ainda que esta oferta não preste serviços de assessoramento técnico, relacionado com o crédito, mas apenas fi nancie a entrega de materiais.

21 No original: “Centro de Almaceneros”.

Eixo Jurídico

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A legislação com incidência no tema “acesso ao solo e à habitação social” deve diferenciar-se segundo os diversos institutos legais em jogo. As principais leis que compõem o regime jurídico aplicáveis à propriedade são: a Constituição Nacional e Provincial e o Código Civil da República Argentina. Com relação ao aparato jurídico atinente ao solo e à moradia, estão também a Constituição Nacional e Provincial e os Instrumentos Internacionais. Quanto aos Instrumentos Jurídico-urbanísticos, a Lei Orgânica de Municipalidades delega aos Municípios e comunas a faculdade de regular temas relativos ao urbanismo, ainda que existam algumas normas provinciais que regulamentem esses temas. Mas os Municípios em geral contam com Planos Urbanos ou Reguladores e Leis de Uso do Solo. No caso de centros urbanos menores, que não possuem Plano Regulador ou uma Lei de Uso do Solo, recorre-se ao âmbito provincial, através das “Normas para anteprojetos de planos de desenvolvimento urbano” (Dec. N° 7317/1967).

Esta recorrência à norma provincial não responde a uma articulação das diferentes escalas de incumbências entre Município e província, mas é produto da inexistência de legislação local. Entretanto, cabe destacar que existe uma profusa e confusa normativa, carente de toda a sistematização e adequada técnica legislativa.

À margem da regulamentação urbanística vigente, existem, na área metropolitana de Rosário, ocupações ilegais de terrenos, embora não costume ocorrer a ocupação ilegal de moradias. Sobre a ocupação ilegal de terras, cabe ressaltar por um lado o direito constitucional de seu legítimo titular de domínio e, por outro, alguém com direito a uma moradia digna, motivo pelo qual ocupa uma habitação em um assentamento irregular.

Na legislação aplicável à Área Metropolitana de Rosário, a formalização da posse do solo – terrenos, e da propriedade urbana pode ocorrer por meio da aplicação do instituto denominado usucapião22 e pode se realizar através da intervenção do poder Executivo, ou do ente descentralizado do mesmo (administrativo), ou ainda do poder judicial. Ainda assim, o Código de Processo Civil e Comercial da Província de Santa Fé estabelece o procedimento judicial para que o proprietário fundiário consiga desalojar aqueles que ocupam ilegalmente suas terras.

Na prática, nos deparamos com alguns casos em que tanto os proprietários como os ocupantes são mostrados como vítimas, e a justiça ordena que o Estado (provincial ou municipal) dê solução ao problema habitacional, conduta essa defendida pelos titulares das terras, que assim conseguem resolver seu problema. No entanto, cabe ressaltar que geralmente os terrenos já se encontravam ocupados no momento da aquisição.

A origem da cidade de Rosário ocorreu às margens do Rio Paraná, ligada à criação de um porto. Um primeiro traçado urbano, sobre o antigo caminho real, deu origem à confi guração da estrutura urbana atual. Já no início do século XX se desenvolveu uma área cívica, comercial e residencial ao redor do porto. Aos poucos, diversas urbanizações adjacentes consolidaram uma

22 No original: prescripción adquisitiva.

Eixo Urbanístico

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estrutura territorial, muitas vezes favorecidas pela chegada dos bondes e trens urbanos. A cidade foi se confi gurando a partir de um esquema radial, que parte do centro original, com acentuada ocupação linear sobre as margens do rio.

O processo de complementação interior e de expansão urbana se caracterizou por duas questões fundamentais: a subdivisão indiscriminada da terra, com caráter especulativo e o desenvolvimento de amplas zonas com carências básicas, motivo pelo qual foi se confi gurando uma periferia com défi cit de infra-estrutura, sem um desenho urbano regular, onde foi sendo alojada a população com baixos recursos. Esta “cidade marginal” também foi se localizando no interior da cidade consolidada, em especial através da ocupação irregular de terras vazias normalmente de propriedade do Estado Nacional ou Provincial. A zona central consolidada, por sua vez, começou a apresentar sinais de deterioração.

As muitas terras ainda vazias ou subutilizadas dentro da cidade consolidada, como antigas áreas industriais ou instalações portuárias e ferroviárias, têm potencial para assumir novos usos urbanos e converteram-se em grandes setores sujeitos a grandes projetos de transformação, geralmente através de empreendimentos privados.

O Município de Rosário dispõe de uma reserva de terra, privada e fi scal23, com condições potenciais (3.590 ha) para o uso residencial de uma população próxima à metade da população atual, com uma densidade razoavelmente baixa (150 hab/ha), o que está relacionado com o grau de subutilização do solo urbano em Rosário. Extensas áreas urbanizadas mostram quadros diversos de baixa consolidação urbana. Alguns Setores Cadastrais chegam a dispor de terras ociosas equivalentes a 82% da superfície do Setor, evidente indicador de pouca consolidação urbana. Entretanto, a disponibilidade de Terras Fiscais é baixa (aproximadamente 361 ha, sem dados sobre a porcentagem vacante), o que prevê a necessidade de um emprego cuidadoso deste solo.

As terras ocupadas por assentamentos irregulares - que se contabilizam na medida em que sejam empregadas em operações de fi xação de residência de moradores - alcançam estimativamente 480 ha, ainda que parte ignorada delas pertença à categoria antes mencionada como terras fi scais.

Tanto pela informação do INDEC, como pelas estimativas da Própria prefeitura de Rosário, resultam as seguintes cifras:

Superfície total do tecido de Rosário: 17.869 ha;

Superfície total urbanizada e urbanizável vacante: 3.590 ha (solo de variadas condições, com potencialidade residencial);

Capacidade habitacional potencial: 151.150 a 755.750 habitantes (densidades residenciais líquidas entre 50 e 250 hab/ha).

Estas cifras mostram a oportunidade de consolidar e renovar o tecido urbano sobre solo com baixa ocupação, melhorando a qualidade de vida urbana e ambiental, reduzindo deseconomias urbanas.

Enquanto a proporção de moradias efetivamente desabitadas em Rosário alcança 4,66% do total de moradias particulares,

23 Os terrenos de propriedade pública na Argentina são chamados de “terras fi scais”.

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a quantidade real é de 13.857 habitações, o que abrigaria potencialmente uma população de 42.000 habitantes. Resulta sem dúvida importante a proporção de casos indeterminados, onde não foi possível confi rmar a situação de vacância, que chega a 4,36%. Portanto, a introdução no mercado deste percentual de moradias supostamente vacantes, ainda que seja parcial, pode constituir um aporte signifi cativo ao inventário do parque habitacional.

Complementarmente, a possibilidade de disponibilização de terra para a moradia social também depende da infra-estrutura de serviços disponível, sendo que tal oferta afeta o desenvolvimento do habitat urbano, condicionando a qualidade de vida e o valor econômico das moradias de acordo com o setor urbano em que se encontra.

No caso do serviço de água e esgoto, estes constituem o problema mais grave em toda a Área Metropolitana de Rosário, ainda que os dados dos últimos censos tenham demonstrado que a cobertura aumentou. Por exemplo, na Grande Rosário, entre 1991 e 2001 o défi cit de esgoto teve uma redução de 22%. Os domicílios com serviço de água cresceram 10% nesse período.

Entretanto, segundo censo 2001, 34,47% dos domicílios não contam com rede de esgoto. Os casos de conexões clandestinas na rede de água em assentamentos irregulares é bastante alta, ocasionando baixa pressão para a distribuição em várias zonas da cidade.

O serviço de água e esgoto em Rosário estava inicialmente a cargo da Dirección Provincial de Obras Sanitán Provincial de Obras Sanitán Provincial de Obras Sanit rias – DIPOS (Departamento Provincial de Obras Sanitárias). Durante a década de 1990 foi privatizada fi cando sob a responsabilidade da Águas Provinciais. Em janeiro de 2006, a empresa se retirou da prestação do serviço sem haver cumprido algumas das obras que estavam estipuladas, voltando, assim, para as mãos da Província, que criou uma Sociedade Estatal (Águas Santafesinas AS – ASSA) à qual estão aderindo alguns Municípios da área metropolitana.

Os problemas prioritários a serem resolvidos no caso dos serviços de água e esgotos são: o serviço das áreas do macro-centro que possui um sistema unitário (rede pluvial e de esgotos); a defasagem entre o avanço da expansão das redes pluviais (a cargo do Município) em relação ao atraso da expansão das redes de esgoto, que estava a cargo da então empresa privada. Esta defasagem faz com que, em alguns setores, empregue-se o sistema pluvial como sistema de esgotos, provocando não só impacto prejudicial ao sistema em si, mas, sobretudo, à qualidade ambiental onde se inserem estes domicílios. Já sobre a qualidade do serviço de água, nem todas as áreas estão cobertas como os dados da empresa pareciam indicar, como também há alguns setores da cidade onde não há a pressão necessária e nem água durante todas as horas do dia.

Assim, o desafi o de extensão do serviço de água e esgoto é decisivo para a promoção do acesso ao solo e à moradia de qualidade na AM de Rosário.

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A cidade de Rosário conta com uma interessante rede de organizações sociais. A partir da crise de 2001, foram formados agrupamentos fundamentalmente orientados a atender o tema da alimentação, devido também à presença da grande quantidade de benefi ciários. A partir da existência de um plano, relocou-se o voluntariado que presta serviços em organizações e empreendimentos comunitários. Surgiram organizações (algumas muito rudimentares, sem marco legal) que levam adiante micro-empreendimentos na área de serviços, como por exemplo, apoio escolar, panifi cação, fábrica de doces, refeitórios comunitários, costureiras, etc.

A emergência motivou, além disso, o surgimento de novos dirigentes e deixou em crise as instituições mais tradicionais e as suas práticas pouco efi cientes para atender as necessidades da população. Algo similar aconteceu com a classe política. Muitas organizações e dirigentes tradicionais foram alvo de questionamento e desconfi ança por parte dos moradores, originando descrença na população.

A organização da demanda em torno das necessidades habitacionais se dá pela separação entre a demanda organizada e a dispersa. A primeira se organiza em torno da oferta estatal ou em torno de organizações setoriais, como cooperativas, sindicatos e/ou programas de tipo não-governamental. A segunda se caracteriza por estar sujeita às fl utuações de mercado, e se inscreve em uma oferta sem mediações governamentais ou não-governamentais (sem fi ns lucrativos) e/ou se dirige a organismos estatais que contam com programas que atendam a demanda.

Em Rosário, atualmente, a Secretaria de Promoção Social conta com um Registro Único de Instituições - RUI, que conta cerca de 1500 organizações de bairro, com distintos graus de formalização. A política do Município, neste tema, tem entre seus principais objetivos o fortalecimento das instituições, como ferramenta para a construção da cidadania e exercício dos direitos.

Entre os principais mecanismos formais de participação social, destaca-se o Orçamento Participativo implementado desde 2000. O processo implica a organização da participação direta dos moradores nas defi nições de prioridades e distribuição de recursos públicos que irão compor o orçamento municipal. São realizadas assembléias nos bairros que formam cada distrito e através do voto direto são eleitos delegados e os membros do conselho participativo por distrito. Posteriormente são defi nidas prioridades por distrito e deliberadas conjuntamente para a defi nição do orçamento do próximo ano. É realizado também o Orçamento Participativo Jovem.

Em 2006, o processo de eleição das demandas foi realizado através de urnas eletrônicas e todas as informações e resultados foram disponibilizados no site da Municipalidade de Rosário.

Eixo de Organização Social

72 Rosário

Bibliografia CABALLERO, Adrián et al. Extensión Metropolitana de Rosario. Proceso de Formación urbano-territorial y dinámica de transformación.Subsecretaría de Planeamiento y Control de Gestión de la Provincia de Santa Fe. Consejo Federal de Inversiones - CFI, 1993.

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MUNICIPALIDAD DE ROSARIO. Diagnóstico Local. Projeto Urbal – El Aceso al Suelo y a la Vivienda Social en Grandes Ciudades de Regiones Metropolitanas de América Latina y Europa. Rosario, 2006.

SAETTONE, María Andrea. Problemática de la vivienda social en la República Argentina. Universidad de Belgrano. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Departamento de Investigación. Nº 41, Julio 2002. Disponível em: http://www.ub.edu.ar/investigaciones/tesinas/41_saettone.pdf. Acessado em 09/05/07.

Rosário 73

Barcelona

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Painel 1Grandeza e expressão da problemática do acesso ao solo e à habitação social

O Município de Barcelona*, capital da Comunidade Autônoma da Catalunha, com cerca de 1,5 milhão de habitantes, faz parte de um extenso território, de limites imprecisos, habitualmente conhecido como Região Metropolitana de Barcelona – RMB, que conta com quase 4,5 milhões de habitantes. Esta Região Metropolitana possui uma clara zona central, de 3 milhões de habitantes, normalmente identifi cada como Área Metropolitana de Barcelona - AMB, cuja representação institucional cabe à Mancomunidad de Municípios del Área Metropolitana de Barcelona. O território metropolitano apresenta uma estrutura urbana muito consolidada, tendo o Município de Barcelona como núcleo urbano central de grande importância.

Depois de 15 anos de estagnação populacional, a Catalunha e a Região Metropolitana de Barcelona passaram a recuperar um dinamismo demográfi co positivo, sobretudo devido à imigração estrangeira. Ao mesmo tempo, o aumento da demanda por moradia, a urbanização dispersa e o persistente aumento do preço do metro quadrado para uso residencial seguem favorecendo a desconcentração dentro e além do âmbito metropolitano. Observa-se um efeito de deslocamento da população do centro metropolitano em direção ao seu entorno imediato devido, em boa parte, à maior

* A presente síntese foi elaborada com base no Diagnóstico Local da Mancomunidade de Municípios de Barcelona elaborado por: Ferran Sagarra i Trias (direção e redação), Mireia Peris (compilação de documentos e co-redação) e Carlos Pinto (diagramação da edição e colaboração na busca de documentos).

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construção de novas habitações de custo menor nesta área.Na década de 70, os Municípios da primeira coroa ao redor

de Barcelona se desenvolveram até se conectar a ela. Atualmente estão crescendo aceleradamente os Municípios mais periféricos da RMB, integrantes da segunda coroa metropolitana, o que refl ete um processo de descentralização populacional.

A evolução da AMB, no qüinqüênio 1991-1996, apresentou um decréscimo de 129.000 habitantes, para posteriormente experimentar uma mudança de tendência no qüinqüênio seguinte, em que se recuperam 14.000 habitantes, aproximando-se novamente de um total de 3 milhões de pessoas. Por outro lado, o conjunto da Região Metropolitana de Barcelona aumentou em 3% sua população no período entre os censos 1991-2001 e atualmente compreende 4.390.390 habitantes, com um incremento atribuído aos movimentos migratórios que se produzem na segunda coroa metropolitana, e que são acompanhados de um forte ritmo de construção residencial, o mesmo que ocorre na zona mais periférica da AMB, ou primeira coroa metropolitana.

A realidade urbana metropolitana apresenta sensíveis desigualdades sociais, ainda que as classes médias sejam majoritárias em todo o território. Na maioria das cidades da Região Metropolitana ocorre uma variação social interna que se localiza territorialmente em zonas bem diferenciadas.

Hoje em dia, o problema da habitação na Região Metropolitana é caracterizado por uma forte polarização dos preços em relação ao centro. O acesso à habitação no Município central é difícil inclusive para as camadas médias da população e, especialmente para os jovens e idosos, que muitas vezes não são os proprietários da moradia em que residem.

No caso dos jovens, houve uma estabilidade dos processos de emancipação juvenil no período 1996-2005, medida através de sua saída do domicílio paterno. Alguns fatores positivos e negativos que incidem sobre as transições familiares dos jovens contribuem para explicar a regularidade resultante neste período. Por um lado, o desmedido crescimento do preço das habitações colocou um importante freio às oportunidades de independência dos jovens. Em sentido contrário, a positiva evolução do mercado de trabalho – com uma importante expansão da oferta de empregos e uma inquestionável melhora das condições de estabilidade profi ssional – assim como também a queda dos juros hipotecários, foram fatores que devem ter intensifi cado os processos de emancipação juvenil. Deve-se considerar, ainda, que as famílias espanholas continuam fazendo de seus domicílios um ambiente cômodo para a permanência dos jovens; como decorrência, na medida em que o ambiente familiar é favorável à convivência dos jovens com seus pais, a pressão de abandonar o domicilio paterno diminui1.

Prevê-se uma mudança de tendência a médio e curto prazo que corrija o processo, altamente especulativo, de forte incremento dos preços das moradias que, em cinco anos, entre 1997 e 2002, dobraram tanto em Barcelona como na primeira e na segunda coroa territorial da região metropolitana.

No período 1997-2001, as novas moradias (considerando a produção pública e privada) representaram uma média de 14.000 unidades/ano na Área Metropolitana de Barcelona, o que signifi ca o

1 Cf. Miguel Requera in “Habitatge i Futur”, novembro de 2006, p. 4.

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2 As “habitações protegidas”, ou subsidiadas, são chamadas em espanhol de “viviendas protegidas”.As habitações protegidas não devem exceder os 90 m2 (exceto no caso de atender famílias numerosas, onde se admite até 120 m2) e estão sujeitas a uma normativa específi ca e com preço máximo fi xado em lei anualmente.

recorde de construção dos últimos 25 anos. O processo de elevado ritmo de novas edifi cações e cifras recorde também foi verifi cado no conjunto da Região Metropolitana de Barcelona e em toda a Catalunha entre 1997 e 2001 e se manteve nos anos 2002 e 2003.

O desafi o a ser enfrentado é o de se conseguir uma presença relevante de habitações de aluguel, de propriedade pública, no núcleo central da Região Metropolitana e a promoção de habitações protegidas2, em todo o âmbito metropolitano. Para isso, é fundamental a aquisição de solo a preços acessíveis ao poder público, e isto se realiza através das cessões obrigatórias de solo em operações de criação e intensifi cação de solo urbano.

A. Dimensões da Oferta e da Demanda Habitacional

O esforço das famílias para ter acesso à moradia no Município de Barcelona foi diagnosticado num estudo realizado pelo Patronato Municipal de Habitação3, que buscou relacionar a evolução do preço da habitação e a capacidade aquisitiva das famílias. Até o ano 1975, o preço de venda dos apartamentos protegidos e de produção pública na cidade de Barcelona era sensivelmente inferior ao da oferta privada. A partir deste ano e até 1984 o preço dos imóveis protegidos de produção pública se manteve, enquanto o de produção privada abaixou até praticamente se igualarem. Mas posteriormente, voltaram a se distanciar até alcançar a sua maior diferença no ano 2000, quando o preço de um apartamento protegido chegou a custar 60% a mais que um de produção pública, ao passo que os de oferta privada eram vendidos a um preço quatro vezes superior àquele de produção pública.

A renda das famílias aumentou paulatinamente, com pequenas infl exões em 1976, quando a renda familiar média se estabilizou em 4,7 milhões de Pesetas, e em 1986, ano em que baixa para 4 milhões, para voltar a subir a 5 milhões em 1990 e chegar aos 6 milhões em 2000. Este dado esconde o fato que de que a diferença nos salários foi se ampliando em todo o período, de maneira que, por exemplo, o de um operário que havia chegado a 3 milhões entre 1976 e 1980, foi diminuindo sistematicamente até os 2,2 milhões no ano 20004.

A partir da democratização, em 1976, as políticas de habitação foram elaboradas visando satisfazer a demanda de segmentos específi cos da população, ajudando diretamente as pessoas e não os promotores imobiliários. Os Planos do Governo espanhol foram se complementando e repartindo atribuições com as Comunidades Autônomas, como é o caso da Catalunha.

Em 1978, a nova legislação desenvolveu os “Pactos de la Moncloa” assinados no ano anterior por todas as forMoncloa” assinados no ano anterior por todas as forMoncloa” ças políticas para instaurar o sistema democrático. Nela se concretizavam as ajudas específi cas para os sistemas de Habitação de Proteção Ofi cial5 de 1968, com as chamadas “Proteção de Regime Geral” e “Habitação de Promoção Pública”. Posteriormente, em 1988, foi instituído o sistema de “Proteção de Regime Especial”6.

Os Planos de Habitação tiveram resultados diversos em função da relação com o mercado privado, que alternou períodos de

4 Valores relativos (descontada a infl ação dos períodos), em Pesetas, antiga moeda espanhola. Quando o Euro passou a circular na Espanha, em 1º de janeiro de 2002, 1.000 Pesetasequivaliam a aproximadamente 6 Euros.

5 No original, em espanhol, “Vivienda de Protección Ofi cial”.6 As habitações protegidas de regime geral são aquelas destinadas a famílias com renda de até 5,5 salários mínimos; e as de regime especial são destinadas a famílias com renda de até 2,5 salários mínimos espanhóis.

3 No original, em catalão, “Patronat Municipal de l’Habitatge”. É um organismo da Prefeitura de Barcelona criado com o propósito de promover moradias a um preço acessível para atender às diferentes necessidades sociais da população do Município de Barcelona.

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retração e de expansão da construção de moradias. Os sucessivos planos foram o trienal 1981-1983, os quadrienais de 1984-1987, 1992-1995, 1996-1999 e sua revisão para 1998-2000. E o 2004-2007, atualmente vigente.

A análise do período correspondente aos últimos três Planos de Habitação7 mostra um decréscimo sucessivo nas habitações protegidas devido às medidas da política de habitação acordadas nos correspondentes decretos do Governo espanhol e catalão. Este decréscimo se manifesta ao passar de uma média de 15.425 unidades/ano, do plano 1992-1995, ao valor médio de 11.651 unidades/ano no seguinte, 1996-1998, e 7.058 unidades/ano no plano 1998-2001, de acordo com a Direção Geral de Arquitetura e Moradia da Generalitat8Generalitat8Generalitat da Catalunha.

Esta diminuição progressiva do número de habitações protegidas se acentua ainda mais se expresso em termos percentuais, relativamente ao total de moradias construídas. Considerando o crescimento do total de obras novas, incluindo a produção pelo mercado privado, foram 38,8% de habitações protegidas no período 1992-1995, 20,7% no período 1996-1998 e 9,7% no período 1998-2001.

O mais signifi cativo dos planos é o 1998-2001. O baixo nível de cumprimento dos objetivos inicialmente propostos no Plano põe em evidência o défi cit atual da política habitacional: só se atingiu 41,8% da meta de novas habitações protegidas, 60,8% das habitações de segunda mão previstas, e 1,3% de novo solo para este destino. A reabilitação foi o único setor em que se ultrapassou o objetivo inicial, com 303,6%.

Dentre as habitações protegidas, cabe assinalar a inexistência de habitações em regime de aluguel nos períodos de 1992-1995 e 1996-1998. Apenas no período 1998-2001 aparece o regime de aluguel, iniciando-se em toda a Catalunha a construção de 2.268 habitações destinadas a esse fi m, com uma média de 648 unidades/ano, o que representa 9,2% do total de moradias protegidas iniciadas neste plano, e 2% caso se considere a totalidade das unidades protegidas correspondentes aos períodos desses 3 planos.

É pouco signifi cativo o número de habitações de promoção pública direta por parte da Generalitat de Catalunha quando Generalitat de Catalunha quando Generalitatcomparado ao total de habitações protegidas. Entre os anos 1992 e 2001, só se construíram 7.424 moradias, uma média de 742 unidades/ano, o que representa 6,4% do total de 115.530 habitações protegidas iniciadas neste período de cerca de 10 anos por todos os promotores.

Entre as habitações de proteção ofi cial, foram realizadas 12.269 das de regime especial, (que são as de preço mais baixo), representando 10,6% do total das habitações protegidas - taxadas, protegidas de regime geral e protegidas de regime especial. As habitações de proteção ofi cial de regime geral (que superam o preço das de regime especial em 17,6%), representaram 34,3% de todas as habitações protegidas no período entre 1992 e 2001. As habitações de preço taxado (que superam o preço das de regime especial em 47%) representam 46,7%. Sendo assim, estes dois últimos regimes correspondem a 81% do total das habitações protegidas na Catalunha.

7 Em espanhol “Planes de Viviendas”.

8 Generalitat de Catalunya é o nome dado ao governo catalão. “Generalitat”, em catalão, ou “Generalidad”, em espanhol, é cada um dos organismos que governam a Catalunha e a Comunidade Valenciana, segundo estabelece a Constituição espanhola e os Estatutos destas Comunidades Autônomas.

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Nos últimos anos, e especialmente desde os anos 90, têm havido um importante decréscimo no número de habitações protegidas, que tem afetado mais especialmente os segmentos sociais com maior difi culdade de acesso aos elevados preços do mercado habitacional. Os atuais governos, tanto o espanhol como o catalão, fi xaram como prioridade superar esta situação, baseando-se em políticas de fomento ao aluguel e à reabilitação mas, sobretudo, buscando novos mecanismos de aquisição de solo público para construção de novas moradias.

Nos últimos 50 anos, a cidade de Barcelona e sua área metropolitana sofreram grandes mudanças qualitativas e quantitativas na sua dinâmica urbana, e as condições de acesso ao solo e à habitação tiveram períodos muito diferenciados.

A ditadura franquista, posterior à guerra civil (1936-1939), teve períodos diversos. Nos primeiros anos, o fomento ao desenvolvimento econômico nacional produziu grandes fl uxos migratórios para Barcelona e outras cidades. Diante do fracasso das políticas repressivas iniciais de contenção da expansão da cidade, promoveu-se a desconcentração do seu crescimento para todo o conjunto da Comarca (plano de 1953), auxiliado pela implementação da primeira legislação do solo. Para dar resposta à imigração massiva e à correspondente autoconstrução de bairros compostos por barracas9, optou-se pela produção massiva de polígonos de habitaígonos de habitaí ção, autônomos e segregados, e com graves problemas de acessibilidade e equipamento10. Apenas cinqüenta anos depois estes polígonos foram sendo convertidos em bairros integrados às lógicas urbanas da cidade de Barcelona.

No franquismo tardio (1965-1975), o governo se abriu às lógicas capitalistas e aos planos de desenvolvimento não protecionistas. Ao fi nal deste processo, com a morte do ditador em 1975, surge a nova Lei do Solo de 1975 e o Plano Geral Metropolitano de 1974-76 como Revisão ao Plano de 1953.

Durante a transição política à democracia, com a nova Constituição de 1978 e a instituição das primeiras prefeituras democráticas de 1979, as Associações de Moradores11, passaram a reivindicar o “direito à cidade”, em forma de melhorias nos bairros. A questão da oferta de novas moradias não se pleiteava, como resultado da política anterior que havia resolvido o problema quantitativamente, e também porque a imigração havia diminuído. A nova doutrina, aplicada pelas administrações, consistiu em evitar a segregação, dotando a periferia e seus tecidos de lógicas urbanas, assim como protegendo o solo não urbanizável, respeitando as lógicas próprias da agricultura e do meio ambiente, considerando-o como de interesse coletivo e não como espaço residual ou de reserva. Esta etapa se caracterizou por pequenas atuações pontuais, chamadas de “acupuntura” urbana, que tratavam de renovar o centro e “monumentalizar” a periferia. Realizaram-se inúmeras pequenas intervenções que comportaram grandes mudanças estruturais e que foram feitas em processos participativos abertos. Os projetos de transformação da cidade na época democrática seguiram uma seqüência crescente e podem ser periodizados como segue:

9 Barracas neste caso, corresponde às construções destinadas à moradia, geralmente construída com materiais leves, aproveitados de restos de outras obras ou mesmo do lixo, com reduzidas dimensões e de precárias habitabilidade.10 Polígonoígonoí é o nome pelo qual é chamada na Espanha uma unidade urbanística constituída por uma superfície de terreno, delimitada, para fi ns de identifi cação cadastral, ordenação urbana e planejamento que pode ser de uso industrial, comercial ou residencial.Os polígonos de habitação, no original, em espanhol, “polígonos de viviendaígonos de viviendaí ”, referem-se às áreas monofuncionais de uso residencial demarcadas. No entanto, esta expressão muitas vez é utilizada para identifi car de maneira genérica os conjuntos habitacionais periféricos. 11 No original, em espanhol, “Associaciones de Vecinos”.

Painel 2Evolução das políticas de acesso ao solo e à habitação social em Barcelona

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1976-1979 - Prefeitura pré-democrática, com “tecnocratas” responsáveis pela gestão. O secretário (delegado) de urbanismo foi o redator do Plano Geral Metropolitano, arquiteto Josep Antón Solans, que lançou um primeiro programa de equipamentos escolares, habitação social e zonas verdes. No entanto, entre suas realizações mais importantes está a aquisição massiva de solo de antigas fábricas, aproveitando a grande crise industrial daquele momento. Nestas áreas se executaram as principais construções para moradia nos anos seguintes.

1980-1987 - A melhoria dos bairros e espaços públicos gerou confi ança nas associações de moradores e, em geral, nos cidadãos que deixaram de ver o urbanismo ofi cial como uma agressão, mas como algo que respondia a suas preocupações imediatas. Isto foi muito importante no momento do desenvolvimento dos “Planos Especiais de Reforma Interior” - PERI, de núcleos históricos e bairros marginais12 em toda a Região Metropolitana e em especial no núcleo medieval do centro histórico de Barcelona, que se qualifi cou como Área de Reabilitação Integral - ARI, fi gura de gestão que permite focalizar os investimentos, coordená-los e ter acesso a ajudas especiais do estado.

1987-1992 - Preparação de Barcelona para acolher os Jogos Olímpicos de 1992. Este foi um período de grande transformação urbana da cidade central, que catalisou em curto espaço de tempo grandes obras de infra-estrutura de reurbanização, equipamentos e zonas desportivas e culturais, construção de novos hotéis e cinturões viários, potencializando novas áreas de centralidade. Foi uma grande iniciativa pública, com signifi cativa participação privada e com um efeito multiplicador econômico: para cada Euro investido, a prefeitura recebeu do resto das administrações 4 Euros, e os privados investiram até 10 Euros mais, uma vez convencidos de que o projeto havia se consolidado. Os investimentos se concentraram em boa medida na frente litoral, e Barcelona “se abriu ao mar”, através de um novo bairro (a Vila Olímpica) e de novas praias, limpas graças à nova depuração do sistema de saneamento. Além da reconstrução da frente marítima foram instituídos outros programas emblemáticos: a melhoria da Ciutat Vella13 e a recuperação de grandes áreas da montanha de Montjuïc transformado-a em um parque equipado e representativo. Já nesta época, formou-se o consórcio para o planejamento e gestão ativa do enorme parque Collcerola.

1992-2004 - Tendo assumido posição de destaque no cenário internacional, Barcelona passou atrair intensos fl uxos de turistas e imigrantes. Os novos projetos privados de hotéis, escritórios e shopping centers se multiplicaram. A área metropolitana se tornou mais complexa e Barcelona e seu entorno passaram a defender sua vocação de capital do oeste mediterrâneo, ou “Norte do Sul”, além de ponte

13 Ciutat Vella é o nome do distrito que corresponde ao centro histórico de Barcelona, formado por quatro grandes bairros: Casc Antic, Gòtic, El Raval e Raval e Raval Barceloneta.

12 Os bairros marginais são aqueles de características pouco consolidadas, geralmente periféricos, com algum grau de irregularidade urbanística, fundiária, ou de suas construções.

Moradias novas - centro histórico de Barcelona. Foto: LABHAB, 2006.

Polígono de moradia - Badalona, Município na região metropolitana de Barcelona. Foto: LABHAB, 2006.

Barracas a serem removidas - Badalona. Foto: LABHAB, 2006.

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com a América. Depois de um curto período de adaptação a sua nova situação, Barcelona entrou na lógica de um “urbanismo combinado”14, ou pactuado, com os promotores privados. Na área central se iniciaram grandes processos de transformação de áreas degradadas, se reabilitaram ou renovaram os polígonos de habitação da época anterior, se converteu uma enorme zona industrial obsoleta, situada detrás das novas praias, em um novo bairro tecnológico, chamado de 22@ (22 é a zona industrial, na nomenclatura do Plano Geral Metropolitano), à base de bonifi car com ampliação de potencial construtivo a melhoria das infra-estruturas, assegurando algumas cessões para usos públicos.

Em 2004, a cidade promoveu um novo evento com dimensão internacional: o Fórum das Culturas e, para acolher sua celebração, concluiu a reurbanização da sua frente marítima, gerindo esta grande intervenção urbana através de um consórcio, junto com o Município vizinho de Sant Adrià del Besós. Na divisa entre os dois Municípios, recuperou-se o leito do rio Besós que, de verdadeiro esgoto a céu aberto passou a ser uma zona de lazer e de recuperação ambiental.

A grande quantidade de pontos de ações concretas mostra a intensidade da atuação pública na região, fruto do investimento dos diversos Municípios da Área Metropolitana nestes últimos anos, que também investiram na melhoria das infra-estruturas regionais e de sistemas gerais da área.

No entanto, toda essa intensa atividade não foi acompanhada de uma política igualmente ativa no âmbito da habitação. Como já foi dito, depois de alguns anos de estancamento demográfi co, as necessidades de moradia voltaram a se apresentar de maneira dramática.

As promoções de habitação pública, se por um lado serviram de modelo quanto à qualidade, não foram sufi cientes quantitativamente. A habitação pública foi sufi ciente apenas para realojar os afetados por atuações urbanísticas (ou seja, para possibilitá-las), mas não conseguiu mudar as dinâmicas residenciais em âmbito metropolitano. As novas políticas dos governos atuais se defrontam com esta situação.

A. O Momento Atual

O novo governo catalão, formado pelo chamado Tripartido15, representou a chegada da esquerda ao governo da Generalitat da Generalitat da GeneralitatCatalunha, no ano de 2004, depois de vinte e três anos de maioria de centro-direita. Os partidos do novo governo catalão haviam considerado a moradia um dos aspectos mais importantes em suas campanhas e, em função disso, estabeleceram um novo programa para construir 48.000 novas unidades em quatro anos.

Este novo plano, para o período 2004-2007, foi defi nido no Decreto Legislativo 454, de 14 dezembro 2004, da Generalitat, e em seu preâmbulo se reconhece que a estrutura anterior do setor de habitação e do mercado imobiliário na Catalunha não permitia dar solução adequada às necessidades de alojamento dos estratos

15 Tripartido é o nome do governo da Generalitat que se formou a partir das eleições de 16 de novembro de 2003 por três partidos catalães de esquerda: o Partit dels Socialistes de Catalunya - Ciutadans pel Canvi (PSC-CpC), a Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) e Iniciativa per Catalunya Verds - Esquerra Unida i Alternativa (ICV-EUiA).

14 No original, em espanhol, “urbanismo concertado”.

Novas moradias protegidas - Badalona. Foto: LABHAB, 2006.

Moradias protegidas - Badalona. Foto: LABHAB, 2006.

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de população com rendas médias ou baixas, ou com características e difi culdades específi cas que as afastem dos mecanismos de oferta do mercado. Nem sequer a oferta de aluguel era considerada uma solução para estes lares, pois é muito reduzida, e muito condicionada pelo processo infl acionário do mercado.

A experiência demonstrou que desde a segunda metade nos anos noventa não funcionava a promoção de moradias de proteção ofi cial, e o novo plano surgiu para dar resposta às necessidades da população e com a intenção de exercer efetivamente a competência exclusiva em matéria de habitação que a Constituição e o Estatuto de Autonomia outorgam ao governo da Generalitat.

De acordo com este Plano, as prefeituras também devem realizar um papel importante, em função do caráter integrador da habitação em relação às políticas urbanas, sociais e de desenvolvimento às quais são responsáveis, pois solicitam instrumentos para a sua atuação em diferentes campos como a imigração, a moradia para jovens e idosos. Por este motivo se considera necessária uma intensa participação local na defi nição de programas habitacionais, mediante a fórmula de convênios, com o aporte de recursos tanto por parte das prefeituras como da Generalitat.

O Plano também considera que as entidades sociais sem fi ns lucrativos, especializadas na mediação para o acesso à habitação, em colaboração com as diferentes administrações, devem realizar um papel chave na criação de um parque de habitação social.

São estabelecidas, no programa, uma série de linhas de ajuda para:

fomentar a aquisição de áreas destinadas à promoção de habitação protegida;

medidas para fomentar as moradias de aluguel;

especial criação de habitação a “preço combinado”16;

medidas de especial proteção com duração de 90 anos;

novas linhas de atuação para a prevenção da exclusão social por causa residencial, com ajudas para o pagamento de aluguel à população com maior difi culdade econômica.

Uma rede de mediação para o aluguel social e para a mobilização do parque de moradias desocupadas foi proposta para racionalizar os processos de conexão entre demanda e oferta de habitação para atender coordenadamente as necessidades básicas de acesso a uma moradia digna para toda a população com recursos escassos.

Esse novo decreto busca iniciar um processo de saneamento econômico dos parques habitacionais de aluguel e protegido, públicos e privados, com a fi nalidade de tornar mais atrativo o investimento em novas promoções e de permitir a capitalização das empresas proprietárias. Pretende-se acabar com a atual contradição de algumas empresas públicas, que não conseguem responder em sua totalidade ao objetivo social de garantir o acesso à moradia à população de baixa renda, por estabelecerem valores de aluguéis relativamente altos, necessários ao equilíbrio econômico.

As estratégias deste novo plano são:

16 No original, em espanhol, “precio concertado”.

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aporte de maiores recursos procedentes do governo federal socialista;

prever cotas obrigatórias de habitação protegida em todas as atuações de planejamento urbanístico para evitar a segregação espacial e a formação de guetos, criando novos setores mistos, ao fomentar o novo setor terciário. A experiência do “22@”, de conversão de um distrito industrial de Barcelona, deve ser uma referência para toda a Catalunha;

recuperação efetiva pela propriedade pública das moradias rotativas de aluguel para jovens e idosos;

aplicação da nova Lei de Bairros para a regeneração dos 40 bairros mais degradados do país, através de convênios com as prefeituras. Atualmente (abril de 2006) já se convocou a terceira série de convênios.

B. A Nova Lei pelo Direito à Habitação

O Projeto de Lei pelo Direito à Habitação, aprovado pelo governo catalão em 12 de dezembro de 2006 e enviado ao Parlamento, é a primeira lei que trata integralmente sobre a problemática habitacional na Catalunha. O governo catalão chegou a um consenso com os setores envolvidos depois de oito meses de negociação. A nova lei enfrenta de maneira global todos os aspectos relativos ao acesso à habitação: como a construção, promoção, gestão, habitabilidade, conservação e reabilitação, além das garantias aos inquilinos e compradores de imóveis. Além disso, cria um Registro de Solicitantes17, com o objetivo de tornar mais transparente o acesso às habitações subvencionadas.

A nova Lei destaca a defi nição da função social da habitação, o que permite incorporar aspectos inovadores que refl itam a realidade social, como a sub-ocupação e o adensamento excessivo das moradias ou a degradação física das construções. Assim, a Generalitat atuarGeneralitat atuarGeneralitat á de maneira que as habitações desocupadas permanentemente se incorporem ao mercado imobiliário mediante diferentes fórmulas previstas no Plano pelo Direito à Habitação, como o aluguel social. Em relação ao adensamento excessivo, a administração pública impulsionará políticas de controle e inspeção para evitá-la e também implementará ações para resolver esta situação.

A nova Lei pelo Direito à Habitação pretende ir além das tradicionais medidas de fomento à construção e aquisição de moradias aplicadas até o momento, pois tem a intenção de transformar a estrutura do mercado da habitação. Com este objetivo, o conjunto de atividades vinculadas à provisão de moradias destinadas a políticas sociais se confi gura como um serviço de interesse geral para assegurar uma moradia digna e adequada a toda a população. Neste sentido, a lei promove uma mudança conceitual e aposta na criação de um parque habitacional específi co, que permita atender a população que precisa de moradia. Para impulsionar a criação deste parque com preços ao alcance das famílias de renda baixa e média, a lei regula, da maneira mais rigorosa possível, a habitação com subsídio público na Catalunha e não apenas esta, mas também outras formas de moradia que permitam conseguir, no médio e longo prazo, um parque habitacional

17 O Registro de Solicitantes é tratado em um item específi co no Eixo de Organização Social deste texto.

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adequado às necessidades da população. Deve-se ressaltar que o objetivo é de que, em um prazo de vinte anos, 15% do total das moradias existentes sejam destinadas a políticas sociais.

Além da regulação deste parque habitacional específi co, a nova lei tenta incidir também sobre o livre mercado residencial, que responde às demandas e necessidades da maioria da população. Por este motivo, grande parte do texto da lei se dedica à proteção da parte menos favorecida nas relações que ocorrem no livre mercado, regulando a proteção aos consumidores e usuários de habitações, a qualidade e os requisitos exigidos aos habitantes e as medidas de intervenção administrativa nos casos de utilização irregular.

Nesta linha, o governo catalão prevê também um sistema de ajuda ao pagamento de aluguéis, que já havia começado a ser aplicado através do Plano pelo Direito à Habitação 2004-2007. O Departamento competente em matéria de habitação estabelecerá um sistema de ajuda ao pagamento de aluguel para famílias residentes na Catalunha, de rendas baixas e médias, para quem o custo de moradia pode se tornar um risco de exclusão residencial ou difi cultar o processo de inserção social. O sistema será integrado por modalidades de ajuda permanente ao pagamento do aluguel e por ajudas de urgência em situações especiais.

O Estado espanhol possui 17 comunidades autônomas, cada uma delas com diferentes níveis de autogoverno. As diferenças dentro deste sistema se devem ao processo de transferência de competências a partir do governo central, em que as comunidades que buscavam um tipo de relação mais federalista com o resto da Espanha garantiram um maior grau de autonomia, como é o caso da Catalunha, considerada uma “Comunidade Autônoma de Regime Especial18”.

A Catalunha se organiza territorialmente através de quatro províncias: Lleida, Girona, Tarragona e Barcelona, onde se localiza a capital da comunidade.

No território metropolitano confl uem várias instâncias administrativas de distintos níveis, âmbitos e natureza, algumas delas generalizadas em todo país, como é o caso das Comarcas (a província de Barcelona é formada por onze Comarcas) e outras coorporações especifi camente metropolitanas.

Atualmente, as competências urbanísticas dependem do próprio governo da Catalunha. No entanto, existe uma Mancomunidade de Municípios da Área Metropolitana de Barcelona19, constituída em 1988 e composta por trinta e um Municípios.

Esta Instituição foi criada para gerir serviços de âmbito supramunicipal relacionados a questões prioritárias: recursos hídricos, planejamento urbanístico e transporte público, que também são entendidos como parte da política habitacional. Neste sentido, entende-se que a população tem direito a usufruir a cidade. Portanto, o objetivo da política habitacional não é o de se expandir a cidade com novas construções, mas principalmente, melhorar a cidade existente.

18 Além da Catalunha, também são consideradas comunidades autônomas de regime especial a Andaluzia, o País Basco, a Galícia e o Reino de Navarra.19 No original, em catalão, “Mancomunitat de Municipis de l’Àde Municipis de l’Àde Municipis de l’ rea Metropolitana de Barcelona”. Nesse caso representa uma associação de Municípios reunidos administrativamente em torno de um determinado fi m. É composta por 31 Municípios: Badalona, Badia del Vallès, Barcelona, Barberà del Vallès, Begues, Castellbisbal, Castelldefels, Cerdanyola del Vallès, Cervelló, Corbera de Llobregat, Cornellà de Llobregat, Esplugues de Llobregat, Gavà, L’Hospitalet de Llobregat, Molins de Rei, Montcada i Reixac, Montgat, Pallejà, La Palma de Cervelló, El Papiol, El Prat de Llobregat, Ripollet, Sant Adrià de Besòs, Sant Andreu de la Barca, Sant Boi de Llobregat, Sant Climent de Llobregat, Sant Cugat del Vallès, Sant Feliu de Llobregat, Sant Joan Despí, Sant Just Desvern, Sant Vincenç dels Horts, Santa Coloma de Cervelló, Santa Coloma de Gramenet, Tiana, Torrelles de Llobregat e Viladecans.

Eixo Político - Institucional

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A política de habitação integra um conjunto de programas, ações e serviços públicos que cobrem o território de cada Município, sendo que a Mancomunidade tem um instituto específi co para a habitação, o Instituto Metropolitano de Promoção do Solo e Gestão Patrimonial - IMPSOL20.

O IMPSOL é uma entidade pública empresarial local, dependente da Mancomunidade. É um organismo público com personalidade jurídica própria, constituído ao amparo do que dispõe o artigo 85 da lei número 7, de 2 de abril de 1985, reguladora das bases de administração local, e se confi gura como uma entidade urbanística especial, segundo o que prevê a legislação urbanística.

O IMPSOL tem como objetivo promover a administração, gestão e exploração do patrimônio da Mancomunidade, assim como a promoção de solo industrial e residencial, para atividades e para equipamentos; e também para espaços livres: parques, zonas verdes e zonas esportivas; edifi cação e promoção de moradias e as atuações ligadas ao desenvolvimento da cidade. Da mesma maneira, também é objetivo do Instituto a prestação de serviços à Mancomunidade e aos Municípios que a integram, em termos similares e segundo a sua solicitação. Além disso, o IMPSOL também exerce as competências em matéria de planejamento e gestão urbanística em que opere conjuntamente com as administrações locais.

A grande quantidade de novas moradias construídas ou em curso representam para o IMPSOL uma signifi cativa experiência em matéria de habitação protegida. Todas as promoções são executadas em estreita colaboração com as prefeituras, tanto no que diz respeito à gestão das intervenções, como no que diz respeito ao desenvolvimento urbanístico e do processo edifi catório.

Apesar da habitação não ser uma competência das administrações locais, estas deram, por muitas vezes, uma resposta continuada ao problema do acesso à moradia, ainda que tenham existido os Planos de Habitação em nível nacional. As últimas cifras de execução destes Planos mostram seu fracasso, com um cumprimento de apenas 13,4% das previsões de habitação subvencionada na região metropolitana durante o período 1998-2001, com preços máximos cada vez mais distantes dos preços de mercado, continuando com o critério, hoje inefi caz, de subsídio aos juros hipotecários, que agora estão mais baixos do que nunca. Conseguir o equilíbrio econômico necessário para continuar promovendo moradias acessíveis é cada vez mais difícil em um contexto de demanda intensa, novas modalidades de acesso à habitação (como por exemplo, moradia de aluguel) e de incremento dos custos de construção e do preço do solo21.

Entre os direitos humanos de caráter social que o ordenamento jurídico da Espanha reconhece, fi gura o direito a uma habitação digna e adequada. A Constituição Espanhola de 1978 estabelece em seu artigo 47 que “todos os espanhóis têm o direito a desfrutar de uma habitação digna e adequada. Os poderes públicos promoverãblicos promoverãblicos promover o as condições necessárias e estabelecerãrias e estabelecerãrias e estabelecer o as normas pertinentes

20 No original, em catalão, “Institut Metropolità Metropolità Metropolit de Promoció del Sòl i Gestió Patrimonial”.

21 Cf. Jaume Vendrell e Amadeu Iglesias in “Habitatge protegit metropolità 1995-2003”, AMB - IMPSOL, s.d., p. 17.

Eixo Jurídico

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para tornar efetivo este direito, regulando o uso do solo de acordo com o interesse geral para impedir a especulação. A comunidade participará participará participar na mais-valia que gere a ação urbanística dos entes ística dos entes ípúblicos”.

Este artigo foi decisivo para poder construir um sistema de garantias urbanísticas e potencializar a atividade dos poderes públicos. Estas condições costumam se concretizar em medidas de caráter urbanístico, fi scal, fi nanceiro, etc, e de uma maneira muito especial nas políticas de subvenção à habitação que têm uma longa tradição na Espanha.

Imediatamente após o fi m da ditadura franquista, a transição democrática levou à instauração da Generalitat. O Estatuto de Autonomia da Catalunha, entre as competências exclusivas que outorga à Generalitat, inclui a habitação (art. 9º, inciso IX) e o urbanismo. A transferência de competências nestas matérias foi feita na Catalunha no começo dos anos 80, mas sem que houvesse uma signifi cativa dotação de recursos e sem que resultasse em uma estrutura sufi cientemente efi ciente.

No entanto, ainda que seja uma atribuição da Generalitat, são os governos locais aqueles que estão mais próximos da população e que melhor conhecem as características específi cas do problema do défi cit de moradias. A maneira encontrada para conseguir promover o acesso à habitação à população de baixa renda tem sido a combinação de esforços entre as administrações locais e a Generalitat. Neste sistema, é fundamental a aquisição de solo a preços baixos para a construção de habitações protegidas, o que tem sido possível através da destinação de áreas específi cas para este fi m nos planos urbanos defi nidos em cada Município.

A. O PGM - 1976

O Plano Geral Metropolitano - PGM, aprovado em 1976, desempenhou um papel positivo como regulador do planejamento urbanístico na primeira coroa do entorno de Barcelona, o que manifestava a necessidade de dispor de instrumentos de planejamento efetivos e adequados à realidade urbana em âmbito metropolitano.

O PGM de 1976 era a revisão do aprovado em 1953. Anteriormente havia sido redigido um Plano da Área Metropolitana Real (a atual RMB) que fi nalmente foi aprovado como “Esquema Diretor da Área Metropolitana de Barcelona”, o que o converteu em um documento sem efeitos práticos. A aprovação daquele plano teria signifi cado aceitar a existência de um território metropolitano maior que o da capital Madri. Sem apresentar mudanças signifi cativas, foi possível apenas a revisão do plano no mesmo âmbito territorial do existente desde 1953.

O PGM rebaixou drasticamente os índices construtivos e as alturas permitidas de edifi cação, que eram abusivas, e também reservou solo para o sistema viário, equipamentos e áreas verdes, de modo a elevar o padrão urbanístico da cidade. A reserva de uma considerável quantidade de solo para grandes vias foi um dos aspectos mais controvertidos, já que afetava muitos bairros consolidados do centro, o que resultaria na demolição de muitos edifícios antigos. Este plano é ainda hoje vigente, no entanto sofreu

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incontáveis modifi cações pontuais. O PGM de 1976 é o marco que permitiu desenvolver as políticas de solo e habitação que se descrevem neste trabalho.

O PGM regulou os processos de transformação, delimitando, para tal efeito, uma superfície de 890 ha de solo urbano em seu zoneamento. Para avaliar sua abrangência, pode-se comparar com a do Plano Cerdà do século XIX, que abarcava 1.100ha.

O Plano também estabeleceu a necessidade de aprovar os Planos Especiais de Reforma Interior - PERI, para atuações de transformação e modifi cações no tecido urbano tanto de bairros consolidados, como o centro antigo da cidade, assim como outros mais recentes, como os polígonos de habitação. O Plano também reconheceu os processos de ocupação marginal, estabelecendo mecanismos para sua transformação.

Os setores de solo urbanizável, ou seja, onde se previam os futuros crescimentos, deviam desenvolver-se através de Planos Parciais - PP, aos quais se exigiam padrões de urbanização que signifi cavam mais de 50% do solo destinado a sistemas públicos (viário, equipamentos e área verde), com a intenção de equilibrar o défi cit existente na cidade consolidada.

Este Plano ainda encontra-se em vigência, mas a competência fi nal sobre urbanismo cabe à Generalitat da Catalunha, que Generalitat da Catalunha, que Generalitatpode promover alterações. Muitas modifi cações ao Plano foram aprovadas nos últimos anos e, atualmente, o governo catalão e as prefeituras estão trabalhando conjuntamente para a sua revisão e sua possível substituição por um novo Plano Diretor Metropolitano, mais fl exível e apropriado à realidade, e que dê mais competências às prefeituras e às coorporações metropolitanas.

B. Lei do Solo - 1975

Em 1975 se aprovou a Lei do Solo, antes do fi nal da ditadura, e posteriormente se aprovaram seus Regulamentos de planifi cação, de gestão e de disciplina urbanística. Esta lei modifi cou a primeira Lei do Solo, de 1956 que, se por um lado havia sido importante do ponto de vista da doutrina urbanística, por outro, era excessivamente genérica e para a qual nunca se havia aprovado os regulamentos que deveriam desenvolvê-la. Por tudo isso, era muito fácil sua interpretação abusiva em detrimento do interesse geral. Assim, a lei de 1975 foi redigida muito mais detalhadamente, deixando pouca margem para interpretações divergentes. Trata-se de uma lei “administrativista”, face aos interesses privados ou “civilistas”.

A tradição legal espanhola quanto ao urbanismo remonta à Lei de Ensanche22 de 1864 que, como seu nome indica, regula o crescimento urbano. Para tanto estabelece sistemas de cessão de solo para o sistema viário e do reparcelamento entre propriedades, procedentes de práticas mais antigas de “alinhamentos de vias”. Esta lei deriva, entre outros motivos, dos primeiros confl itos dos intentos de implementação do Plano Cerdà23 para Barcelona. Posteriormente, em fi nais do século XIX, o autor do plano de reforma desta mesma cidade conseguiu a aprovação de uma lei de desapropriação forçosa para a reforma de cidades (anteriormente, a desapropriação só podia ser exercida para as grandes infra-estruturas territoriais).

22 A palavra em espanhol ensanchecorresponde à “Expansão”.

23 Refere-se ao Plano para Barcelona, idealizado por Ildefons Cerdà, aprovado em 1859.

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As duas leis do solo do século XX incorporaram esta tradição: a de 1975 foi a base das leis posteriores. Estas já passariam a ser leis do Parlamento catalão, pois em 1978 a Constituição Espanhola estabeleceu o desenvolvimento das autonomias e o Estatuto da Catalunha. No entanto, o Parlamento catalão só aprovaria uma lei de urbanismo propriamente dita em 2002, e sua revisão em 2004.

A Lei de 1975 estabeleceu três qualifi cações do solo: urbano, urbanizável e não urbanizável. O solo urbanizável deveria ser defi nido através dos Planos Parciais, delimitados nos Planos Gerais Municipais. No solo urbano se podia pedir diretamente licença de edifi cação, se o lote tivesse acesso pela rua e serviços de água e gás e se o Plano Geral não estabelecesse condições específi cas. O solo não urbanizável só seria edifi cável para usos relacionados com sua exploração e em outros casos que se estabeleciam.

Ela também estabeleceu três sistemas de atuação, defi nidos na lei e no regulamento de gestão:

O de desapropriação, que pode exercer a administração em caso de interesse público, pagando o assim chamado “justiprecioassim chamado “justiprecioassim chamado “ ”, ou seja, o “preço justo”, baseado em uma “avaliação ofi cial”, que até há alguns anos era muito inferior ao preço de mercado, mas deixou de ser assim nos anos noventa.

O de compensação, em que os proprietários do setor previamente delimitado deveriam compensar os custos e benefícios da urbanização, e se adjudicam lotes edifi cáveis em proporção ao seu aporte em solo.

O de cooperação, similar ao anterior mas no que a administração atua como promotora e se encarrega da gestão.

No solo urbanizável se estabeleceu a obrigação de ceder a favor da Administração pública, além do solo para sistemas, 10% do aproveitamento total do setor. Este foi o principal mecanismo de obtenção de solo para construir habitação protegida. Posteriormente, as leis de urbanismo catalãs aumentaram esta exigência a solos urbanos não consolidados.

Este marco legal e de planejamento facilitou a gestão das prefeituras, instituições metropolitanas, assim como a do próprio governo catalão nestes 30 anos em que se atuou fortemente na melhoria urbanística. A política do governo catalão seguiu uma linha descentralizadora e que equilibra de novo o território da Catalunha, através da atuação do Instituto Catalão do Solo - INCASOL.

C. A Lei do Solo de 2006

O Conselho de Ministros do governo espanhol aprovou em 26 de maio de 2006 o anteprojeto da nova Lei do Solo, que no entanto, ainda não entrou em vigor. A idéia central nela contida é a de que o solo é um recurso escasso e não renovável, motivo pelo qual deve-se buscar um modelo de cidade compacta, em contraposição ao conceito de cidade difusa ou dispersa. Com este modelo, o governo espanhol pretende evitar os inconvenientes da

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dispersão, como: o impacto ambiental; a segregação social; e a inefi ciência econômica, decorrente dos elevados custos energéticos, de construção e manutenção de infra-estruturas e de prestação de serviços públicos.

Dentro deste conceito, o projeto de Lei adota uma série de medidas que buscam facilitar o acesso à moradia, como a reserva de no mínimo 25% para habitação protegida do total da área construída para uso residencial, nos casos de novas urbanizações, de maneira integrada às moradias produzidas pelo mercado privado, com o objetivo de evitar a segregação espacial. Além disso, o projeto de lei determina que o solo urbano que constitui patrimônio público deve dedicar-se de forma exclusiva à promoção de habitação protegida.

A nova Lei do Solo é um projeto em que o governo espanhol utiliza suas competências em matéria urbanística (regulação do direito de propriedade, recuperação de valorizações fundiárias e critérios de desapropriação, entre outros) com a intenção de conseguir tornar realidade um urbanismo mais sustentável, ao mesmo tempo em que busca melhorar as possibilidades de acesso a uma moradia digna à população de menores recursos24.

D. Os Planos Parciais

A construção de moradias subsidiadas, assim como a criação de espaços públicos e de equipamentos sociais, tem sido possível, em muitos casos, através da aquisição de solo urbano por meio de Planos Parciais. Nestes Planos, determinam-se cessões obrigatórias de solo, tanto em áreas de nova urbanização como em intervenções que adensem áreas urbanas consolidadas.

O Decreto Legislativo 1/2005, aprovado em 26 de julho de 2005, em substituição à lei 10/2004, determina em seu artigo 57 que os Planos de Ordenação Urbanística Municipal, nos casos de novas urbanizações, devem reservar no mínimo 20% da área para a construção de habitação de proteção pública, de caráter geral.

Nos casos de Planos de Ordenação Urbanística em Municípios com mais de 10 mil habitantes, além da reserva de 20% do solo para a construção de habitação de proteção pública, deve-se destinar outros 10% do solo à construção de habitações com algum outro tipo de proteção (como a habitação a preço combinado ou habitação taxada)25.

A escala da intervenção nos Municípios, no entanto, sofreu modifi cações nos últimos anos. Foi fi cando difícil desenvolver Planos Parciais de tamanho grande ou médio, em função da falta e encarecimento do solo, de maneira que foi preciso realizar intervenções em áreas mais reduzidas. Isso aumenta a difi culdade de gestão, além de signifi car um esforço adicional para resolver com qualidade e coerência urbana muitas destas áreas residenciais dentro de um sistema urbano cada vez mais unitário. Neste contexto, os diferentes edifícios, implantados autonomamente dentro do território metropolitano, devem resolver com um programa complexo e custo mínimo as necessidades de volume e ordenança, baseando-se fundamentalmente na capacidade criativa dos seus autores26.

24 Cf. Miguel Requera in “Habitatge i Futur”, novembro de 2006, p. 4.

25 Cf. Decreto Legislativo 1/2005 da Generalitat da Catalunha, aprovado Generalitat da Catalunha, aprovado Generalitatem 26 de julho de 2005.

26 Cf. Jaume Vendrell e Amadeu Iglesias in “Habitatge protegit metropolità Habitatge protegit metropolità Habitatge protegit metropolit1995-2003”, AMB - IMPSOL, p. 17.

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Como a maioria das grandes metrópoles, Barcelona sofreu com o problema da moradia irregular. O motivo também é comum: um grande fl uxo imigratório que ao chegar à cidade se deparava com a inexistência de moradia ao seu alcance, devido à falta de habitação social ou às vezes simplesmente devido à falta de moradia, gerando problemas de superpopulação, informalidade e precariedade urbana.

No começo do século XX, a massiva imigração do campo para os centro industriais, que havia se iniciado no fi nal do século anterior em toda a Espanha, gerou um crescimento demográfi co que as redes urbanas daquela época foram incapazes de absorver.

Em Barcelona, o plano de Ensanche de Cerdà, paradigma do planejamento urbano do século XIX, se baseava no crescimento ilimitado e indiferenciado da cidade, mas não era capaz de enfrentar todos os seus problemas pois se tratava apenas de uma maneira de se urbanizar que, além do mais, era extremamente custosa (ruas de 20 metros de largura, quarteirões com grandes esquinas e edifícios de grandes dimensões).

O urbanismo como disciplina “institucionalizada” começou a tomar forma e medida de modo que se fez necessária uma maior complexidade no planejamento. Já em 1905, o Plano Jaussely para Barcelona, defendia a necessidade de regulamentos que reconhecessem e potencializassem a especifi cidade de cada parte da cidade, em oposição às teorias igualitaristas de Cerdà. Isto permitiu reorganizar os núcleos residenciais que começavam a surgir à margem do Ensanche, ou seja, além da expansão urbana projetada anteriormente.

A partir das novas teorias higienistas desenvolvidas na Europa, como do Modelo de Cidade Jardim, de grande apelo em Barcelona graças a personagens como Cebriá de Montoliu, a questão da habitação social ganhou relevância. Tratou-se de fomentar a construção de casas baratas para trabalhadores e assalariados de baixa renda, mediante aluguéis inalteráveis enquanto durasse o contrato de locação.

Uma primeira lei de 1908 permitia às prefeituras desapropriar, promover e tramitar as operações necessárias para a gestão do solo destinado às moradias baratas, mas os construtores e promotores preferiram ajudas econômicas diretas ao fi nanciamento da construção. O regulamento de 1912 que desenvolvia aquela lei, fi xava os requisitos mínimos exigidos a terrenos e moradias destinados às “casas baratas”. Esta legislação, minuciosamente redigida, resultou infrutífera em Barcelona, devido à escassa dotação econômica e ao insufi ciente compromisso político do governo municipal naquele momento.

Até 1921, sucederam-se diferentes normativas mais realistas, mas o processo só se acelerou, devido à proximidade da Exposição Internacional de 1929 e às necessidades agudas de moradia, que se agravaram com o passar dos anos. Foram feitas as bases legais para permitir desapropriações forçosas. Em 1927 se criou o Patronato de Habitação de Barcelona que, por sua vez, criou, em 1928, uma empresa privada, a Sociedade Mercantil para o Fomento da Moradia Popular, encarregada de comprar terrenos para construir três mil moradias além de urbanizar e administrar a sua gestão. O objetivo era erradicar as barracas da montanha de Montjuïc, futura sede da Exposição Internacional de 1929. Finalmente, foram escolhidas quatro áreas, a um baixo preço para a compra, que se

Eixo Urbanístico-Ambiental

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situavam longe da cidade e das áreas onde havia postos de trabalho, rodeadas por limites naturais ou artifi ciais de difícil transposição e que difi cultavam as possibilidades de expansão. Apesar de se distanciarem enormemente dos padrões de localização exigidos pela lei, foram construídas nestas áreas duas mil unidades habitacionais, entre elas o bairro do “Bon Pastor”, uma área na margem esquerda do Rio Besós e outra no limite com o Município vizinho de Santa Coloma de Gramanet. Os projetos para todas as áreas fi caram a cargo de um único arquiteto, que repetiu um mesmo modelo de urbanização e edifi cação em todos os casos. Foram defi nidos dois modelos de casas unifamiliares, térreas, geminadas lateralmente e sem jardim, formando quarteirões estreitos e compridos que não cumpriam as exigências urbanísticas, construtivas ou funcionais previstas na lei. Por outro lado, também não se conseguiu acabar totalmente com o barraquismo e foi construído um muro para que os visitantes da Exposição Universal não vissem as barracas na montanha.

Durante a República (1931-1936) e a Guerra Civil (1936-1939) não houve tempo sufi ciente para colocar em prática as novas teorias urbanas regeneradoras e houve apenas alguns ensaios, como o do grupo racionalista de habitação popular “Casa Bloc” no Município de Sant Andreu, na região metropolitana, ou o Plano de Saneamento do Raval, no centro histórico, ambos promovidos pelo GATCPAC (Grupo de Arquitetos e Técnicos Catalães ligados aos primeiros Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna - CIAMs).

O freio que a Guerra Civil impôs à atividade urbanizadora, assim como as conseqüências em matéria de moradias derivadas da mesma (se calcula que foram destruídas cerca de quatro mil moradias em Barcelona durante a Guerra), acentuaram o problema da carência de moradia para a classe trabalhadora.

O dinamismo (impossível de controlar) do fenômeno imigratório ocorrido nos anos seguintes e, por outro lado, a incapacidade da administração pública de fazer frente ao fenômeno, promovendo habitações de baixo custo, acabou agravando o problema do défi cit habitacional e deu origem às urbanizações marginais ou ilegais, consideradas durante décadas como “cidade defeituosa”.

As urbanizações marginais ou ilegais, como alternativas ao problema residencial, surgiram à margem do planejamento e da capacidade econômica ou vontade do poder público. O problema se apresentou de maneira mais grave nas décadas de 50 e 60, quando nasceram inúmeros bairros compostos por “barracas”. Estas moradias se construíram em terrenos considerados “não urbanos” e de titularidade “difusa”: nas encostas da montanha de Montjuïc ou na de outros morros que rodeiam a cidade de Barcelona; nas praias e nos terrenos considerados “terra de ninguém”, que costumam fi car perto das linhas de trem.

A. Os Bairros Marginais e os Polígonos de Habitação

A política aplicada tanto em âmbito municipal, pela Prefeitura de Barcelona, como em nível federal, pelo Ministério da Habitação, não pretendeu legalizar as construções existentes, mas erradicá-las e transferir seus residentes a conjuntos habitacionais, denominados polígonos de habitação, de nova construção, tanto de promoção pública como privada. Evidentemente, nestes casos não se contemplava a propriedade do solo. A política adotada foi de se

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encarregar a um organismo ad hoc, a Comissão de Urbanismo de Barcelona, a aquisição de solo nas periferias urbanas para edifi car os polígonos dedicados aos “barraquistas”27. Isto fez com que até fi nais da década 50, o número de barracas tivesse diminuído. No entanto, o problema não foi solucionado, mas aumentou na década seguinte, porque a imigração se intensifi cou.

A sensibilidade social quanto ao tema do barraquismo foi aumentando, sobretudo tendo em conta que a partir de 1962, com o andamento dos Planos de Desenvolvimento, o Estado espanhol vivenciou um período de notável auge econômico. A Prefeitura de Barcelona reativou o Patronato Municipal da Habitação, enquanto se colocavam em marcha, em nível federal, os planos de absorção do barraquismo. A Comissão de Urbanismo de Barcelona desenvolveu um plano em várias fases, entre os anos 1965-1972. Foi construído um importante número de polígonos destinados a barraquistas ou a pessoas que, por causa da construção de importantes obras de infra-estrutura deviam ser desalojadas de suas casas. A construção se realizou tanto em Barcelona como em Municípios da periferia, através de uma atuação chamada Unidades Vicinais de Absorção - UVA, nome que se referia à absorção de barraquistas.

Em 1973, o Patronato Municipal da Habitação de Barcelona declarava o barraquismo erradicado da cidade. Esta afi rmação não era 100% certa mas, em boa medida, podia ser considerada verdadeira. Cabe assinalar que, muito de acordo com a situação política do momento, a erradicação de barracas e a destinação de novas moradias se fi zeram sem nenhuma participação das pessoas afetadas: muitas delas foram transferidas contra sua vontade e alojadas às vezes em locais muito distantes de seus antigos núcleos de relação ou de trabalho.

A parte destes bairros de barracas, de caráter muito precário, também foram realizadas durante todo este período, em Barcelona e seu entorno metropolitano, outras construções de caráter irregular, ainda que sem chegar aos níveis tão elevados de precariedade nem de sordidez típicos das barracas. Estas moradias se situaram sobre solos de caráter mais claramente urbanos, porém de expectativas não consolidadas. Em alguns casos existiam títulos de propriedade do lote, embora em muitos outros não houvesse nenhum documento que a comprovasse. Por outro lado, muitas destas moradias foram melhorando relativamente em dois aspectos: a melhoria da edifi cação em razão do incremento da renda do núcleo familiar (principalmente a partir do trabalho dos fi lhos), e a disponibilização de serviços municipais como esgoto, coleta de lixo e transporte público.

Com tudo isso, se chegou a pensar que estas moradias tinham um nível mínimo de habitabilidade, ou estavam muito pouco abaixo dele, de maneira que não foram objeto das sucessivas atuações dos planos de erradicação do barraquismo durante o período da ditadura franquista.

No entanto, chegou um momento na metade dos anos 70, coincidindo com a mudança de regime político (período da redemocratização), em que a evolução das habitações fi cou paralisada, fosse pelo elevado custo das obras, ou porque não estavam habitadas pelo seu proprietário, mas por seu locatário, com pouco interesse em melhorá-la, ou também pela incerteza de seu futuro diante da constatação da maior disciplina urbanística e das possíveis mudanças para sua regularização. Assim, apesar de que em meados dos anos 70 já não havia graves problemas de

27 Como são chamados os moradores dos bairros de barracas.

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habitação, Barcelona possuía periferias pobres e sem qualidade urbana.

Dado o elevado nível de consolidação destes bairros, as prefeituras democráticas, a partir de 1979, preferiram empreender uma política de regularização com três fases principais: trabalho de campo, trabalho de organização social e planejamento. Isto permitiu que os habitantes desses bairros tivessem a possibilidade de serem ouvidos sobre o destino de suas habitações. Em alguns casos, até 90% dos moradores preferiram permanecer, ou em moradias próprias, ou em moradias sociais construídas no local de origem pela administração, em substituição às moradias anteriores, de menor qualidade ou degradadas.

Simultaneamente à integração dos bairros marginais, não foram implementadas políticas de renovação ou reabilitação sistemática dos polígonos de habitação massiva. Estes polígonos haviam sido criados para dar resposta ao grande fl uxo migratório e foram implantados de forma autônoma, segregados do tecido urbano e que, dados os anos que haviam passado desde sua construção e o conseqüente envelhecimento das construções, encontravam-se em condições precárias. Somente a partir dos anos 90 a administração pública passou a implementar políticas de reabilitação dos polígonos.

B. Os Planos Especiais de Reforma Interior - PERIs

O centro histórico de Barcelona, um dos maiores da Europa, havia chegado até as últimas décadas do século XX como um bairro importante na vida urbana da cidade, apesar das más condições da maioria do seu parque habitacional e da grande quantidade de ruas muito estreitas (entre 1,5 e 3 metros de largura, entre edifi cações com seis andares, em média). O centro carecia de renovação de sua infra-estrutura urbana (redes de abastecimento de água e esgoto insufi cientes, redes elétricas e de iluminação antiquadas e pavimentação precária) e faltavam espaços livres e equipamentos de uso local que tornassem o bairro habitável em igualdade de condições a outros da cidade.

Uma série de grandes intervenções urbanas no distrito Ciutat Vella nos últimos 25 anos foi capaz de mudar esta realidade. A cidade de Barcelona foi a que, na Europa, interveio de maneira mais constante e intensa no tecido urbano de seu centro histórico, com um grande investimento ao longo de vinte anos, só comparável com o das infra-estruturas para os Jogos Olímpicos de 1992.

Estas intervenções foram promovidas a partir dos Planos Especiais de Reforma Interior - PERIs, aproveitando as desapropriações previstas para abertura de sistema viário no Plano Geral Metropolitano - PGM, e que foram qualifi cadas posteriormente como “zonas de remodelação pública”, na modifi cação do PGM e dos PERIs que as desenvolveram.

Com a qualifi cação de todo o centro histórico como uma Área de Reabilitação Integrada – ARI, um tipo de zoneamento previsto pela legislação para intervenções complexas, foi criada uma Comissão Gestora da ARI, que reunia a prefeitura e a Generalitat, assim como outros atores sociais, como as companhias de serviços públicos e as associações de moradores de cada bairro.

Nestas remodelações urbanas de grande escala, muitas delas ainda em curso, tem sido priorizada a criação de espaços públicos, a renovação do parque habitacional degradado e, sempre que

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possível, tem se buscado suprir o eventual défi cit de equipamentos e infra-estruturas.

O processo de reabilitação idealizado para a Ciutat Vella foi pioneiro na Espanha e se constituiu em exemplo para outras cidades com conjuntos urbanos semelhantes, graças a sua visão integrada do habitat. No entanto, a intervenção em Ciutat Vella também pode ser avaliada por suas conseqüências negativas. No início dos anos oitenta, os únicos investidores eram as administrações públicas, mas atualmente o preço das moradias se multiplicou e a prefeitura, mais do que promover as mudanças urbanas, precisa dedicar-se a administrá-la e controlá-la, lutando contra os novos fenômenos de “moving” (pressão dos proprietários sobre os locatários para removê-los e reapropriar-se do uso dos apartamentos).

Este processo coincidiu e formou parte de outro, mais geral, de transformação do conjunto da cidade em sua superação da crise da cidade industrial à nova cidade pós-industrial. Novas imigrações começaram a acontecer e a Ciutat Vella voltou a ser o “colchão de amortecimento” para a chegada destes novos moradores, que passaram a ser de procedência heterogênea. Como conseqüência, produziram-se guetos étnicos nos distintos bairros, ao mesmo tempo que havia a “reconquista” destas mesmas áreas por parte da classe média “gentrifi cadora”. Apesar de tudo isso, sem a recente reabilitação da Ciutat Vella, feita com outros objetivos e para outros moradores, as condições de vida dos seus atuais usuários seriam muitos mais precárias.

No fi nal dos anos 70 e início dos anos 80, coincidindo com o período de redemocratização, com a promulgação da nova Constituição de 1978 e o surgimento de novos governos municipais democráticos, as associações de moradores passaram a ser um dos atores políticos mais relevantes na interlocução com os governos na defi nição das intervenções a serem realizadas na cidade de Barcelona.

Estes movimentos urbanos tiveram signifi cativa infl uência na defi nição das políticas implementadas pelas administrações públicas nos anos seguintes, de se evitar a segregação e dotar de equipamentos públicos os polígonos de habitação existentes. Nos casos das intervenções dos Planos Especiais de Reforma Interior, em especial no núcleo medieval do centro histórico da cidade de Barcelona, houve um intenso processo de participação dos moradores na defi nição das intervenções realizadas. Na Ciutat Vella, por exemplo, por iniciativa das associações de moradores, foram planejados os PERIs do Setor Oriental do centro histórico, o do bairro Barceloneta, e defi nidos alguns critérios de intervenção para o Bairro Gótico.

A. O Novo Registro de Solicitantes

Quanto à relação entre a administração pública e a população (a que se destinam as moradias que recebem proteção pública), estão em processo mudanças signifi cativas devido à aprovação, por parte do governo catalão, da nova Lei pelo Direito à habitação no fi nal de 2006, que agora segue em processo de tramitação legislativa.

Eixo de Organização Social

94 Barcelona

Tradicionalmente o Instituto Metropolitano de Promoção do Solo e Gestão Patrimonial - IMPSOL, aplicava as diretrizes municipais para organizar a demanda por moradias, ou seja, repassava as habitações subsidiadas de acordo com as bases de seleção e sorteio que determinassem os órgãos das prefeituras no Município em que eram construídas as habitações. Dessa maneira, existiam distintos critérios de acesso às moradias, de acordo com a especifi cidade de cada Município da área metropolitana de Barcelona, cada qual com um Registro Local de Solicitantes.

Com a aprovação da nova Lei, será criado um Registro de Solicitantes de Habitação Protegida na Catalunha, entendido como uma agregação dos variados Registros Locais. O Registro buscará evitar confl itos entre os solicitantes de diferentes localidades pois será um registro geral para todas as moradias subsidiadas que se construam em todo o território catalão.

Este registro pretende dotar de transparência, controle e efi cácia a transferências das famílias às novas moradias subsidiadas, com o objetivo de promover a diversidade e o mix social, assim como combater a exclusão social. Este Registro estabelecerá os critérios de adjudicação e priorizará o critério de sorteio, já que o acesso à moradia é um problema generalizado em todo o território metropolitano.

O Registro proporcionará informação às administrações sobre as necessidades reais de habitação subsidiada e a sua distribuição territorial, para poder planejar a sua produção de acordo com a localização mais adequada. Além disso, permitirá dar informação ao usuário do atual parque habitacional subsidiado, sobre as unidades disponíveis e sobre os diferentes sorteios que se realizem para o acesso às novas unidades.

Paralelamente ao processo de tramitação da Lei no Parlamento Catalão, uma comissão formada por promotores imobiliário, agentes públicos e movimentos sociais iniciará os trabalhos de regulamentação deste Registro de Solicitantes28.

Decreto Legislativo 1/2005 da Generalitat da Catalunha, de 26 de Generalitat da Catalunha, de 26 de Generalitatjulho de 2005.

“El Govern aprova el Projecte de llei del dret a l’habitatge amb el consens dels sectors implicats”, 12 de dezembro de 2006, disponível no site da Generalitat da Catalunha: http://www.gencat.net/acordsdegovern/20061212/01.htm. Acessado em 12/10/2006.

“El Territori Metropolità de Barcelona - Dades bàsiques, evolució recent i perspectives”, Barcelona Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona. Acessado em 20/10/2006.

REQUERA, Miguel. Habitatge i Futur, novembro de 2006.

SAGARRA I TRIAS, Ferran e PERIS, Mireia. Acceso a la urbanidad en la región metropolitana. Barcelona Democrática 1979-2005. IMPSOL, Barcelona, 2005.

VENDRELL, Jaume e IGLESIAS, Amadeu. Habitatge protegit metropolitmetropolitmet à ropolità ropolit 1995-2003, AMB – IMPSOL, s.d.

28 “El Govern aprova el Projecte de llei del dret a l’habitatge amb el consens dels sectors implicats”, 12 de dezembro de 2006, disponível no site da Generalitat da Catalunha: http://www.gencat.net/acordsdegovern/20061212/01.htm. Acessado em 10/10/2006.

Bibliografia

Barcelona 95

Região da Toscana

Região da Toscana96

Painel 1Grandeza e expressão da problemática do acesso ao solo e à habitação social

A Itália é dividida administrativamente em Regiões, Províncias e Comunas, sendo que estas últimas correspondem às suas menores unidades administrativas.

A Regione Toscana é uma das regiões dentre as 20 do país. Conta hoje com cerca de 3.600.000 habitantes e do ponto de vista administrativo, é subdividida em 10 Províncias e 287 Comunas. A área de Fiorentina (que corresponde à conurbação das Províncias de Florença - Prato - Pistoia) faz parte de uma das principais áreas metropolitanas presentes no território nacional.

A tabela a seguir demonstra a variação da população nas regiões metropolitanas da Itália, revelando que no período entre 1991 e 2001 houve uma queda geral do total da população nessas áreas, que correspondem também às províncias mais populosas do país. Os dados demonstram redução dos índices, sobretudo na Comuna central, capital de cada província em questão, e crescimento na primeira coroa, área contígua à capital (com exceção a Florença, Gênova e Milão, que também apresentaram decrescimento nas primeiras coroas contíguas às suas áreas centrais).

Os dados relativos aos residentes na área da Comuna de Florença demonstram uma população que está progressivamente diminuindo e envelhecendo. Com base no censo de 1991, as previsões para 2011 mostram uma redução dos residentes na Comuna de Florença de 380.000 pessoas (-19%) e de 6000 residentes (-3%)

* A presente síntese foi construída com base no Diagnóstico Local da Região Toscana, de responsabilidade dos senhores Maurizio De Zordo (Regione Toscana) e Roberto Melosi (Comune di Firenze) e Documentação do IRPET (Istituto Programmazione Economica della Toscana – Instituto de Programação Econômica da Toscana).

Região da Toscana 97

nas comunas do cinturão fi orentino. Para um futuro próximo, se não se produzirem inversões nessa tendência progressiva do processo de envelhecimento da população, ocorrerão sérias repercussões sobre as faixas etárias: prevê-se que em Florença, em 2011, haverá apenas 326.546 residentes, dos quais pouco mais de 50% será composto por indivíduos em idade economicamente ativa (15-64 anos), contra os 65% atuais.

Provííncia(correspondem a Áreas Metropolitanas)Metropolitanas)

Comunas (Capitais das ProvProvíncias)ncias)

Primeira coroa

Total da Província

Florença -11,7 -2,8 -3,5

Turim -10,1 0,4 -3,2

Gênova -10,1 -0,9 -7,7

Milão -8,3 -1,6 -0,8

Bolonha -8,2 2,8 0,9

Bari -7,5 4,6 1,9

Roma -6,8 11,8 -1,6

Catânia -6,0 9,5 1,8

Nápoles -5,9 4,5 1,4

Palermo -1,7 18,0 0,9

Fonte: Região Toscana, 2005.

A. Condições de Acesso à Moradia

As condições habitacionais que se verifi cam hoje na Itália são conseqüência de uma evolução socioeconômica de caráter eminentemente positivo, que teve evidentes refl exos também na relação família-habitação. De todo modo, dentro desse quadro de satisfação relativamente sufi ciente, restam as expectativas de segmentos sociais ainda com difi culdades de ter acesso à moradia por incapacidade estrutural do mercado em atender às exigências da demanda economicamente desfavorecida.

A tais exigências, deveriam ser dadas respostas através de uma adequada e sólida ajuda pública, porém é fácil constatar que a política habitacional teve tradicionalmente um papel marginal na Itália, ou seja, secundário, traduzindo-se em diversas medidas compensatórias implementadas em situações de emergência ou, em certa medida, como benefício, sem, porém, atingir os objetivos daqueles que eram os excluídos do acesso à habitação.

O acesso à habitação na Itália é fortemente desequilibrado, na medida em que são restritas as condições de acesso à moradia para uma parte desfavorecida da população. Mas a questão habitacional no país não se resume simplesmente a esse desequilíbrio. Entender o problema habitacional na Itália signifi ca considerar também as seguintes questões:

Apesar da dinâmica demográfi ca estar em claro declínio na Itália, estão presentes em todo território nacional, acentuadas carências de ofertas habitacionais para uma demanda de famílias de baixa e média renda. Situações mais acentuadas de desequilíbrio no acesso à moradia persistem não apenas no interior de uma região, mas também no de uma mesma província ou área metropolitana.

As análises que tendem a calcular o défi cit habitacional com base nos indicadores sociais tradicionais (quais sejam: índice de adensamento excessivo, coabitação, número médio de componentes por família, infra-estrutura residencial) têm importância secundária,

TABELA 01: VARIAÇÕES (%) DA POPULAÇÃO RESIDENTE

ENTRE 1991 E 2001

Região da Toscana98

uma vez que as diversidades dos estilos de vida podem diferenciar os modelos habitacionais assim como as condições de renda e, em cada caso, esses indicadores apresentam uma limitação para descrever as pluralidades das condições socioeconômicas.

O contexto urbano assume sempre um peso mais determinante quando medidas as condições da precariedade. No passado, o dimensionamento das necessidades era baseado exclusivamente nas relações família-habitação. Hoje não se pode desconsiderar o conjunto de fatores que contribuem para defi nir o nível da qualidade urbana e, ainda, o quanto as residências são afetadas pelas condições de degradação presentes em seu entorno. Isto faz surgir uma demanda adicional que, de certo modo, independe do título de gozo da habitação1 (se propriedade, locação, etc).

Vale ressaltar também que os dados sobre as modalidades de utilização do patrimônio residencial evidenciam que o percentual das habitações próprias na Itália já chega a 80%. Esse dado, que por si só assinala uma condição de difundido bem-estar, é de tal dimensão que demonstra ser quase residual, em termos dimensionais, o setor das habitações em locação. Constrói-se no país sobretudo para venda, e o aluguel diz respeito predominantemente às famílias com menores condições fi nanceiras.

As famílias que moram em habitações alugadas, segundo as pesquisas periódicas do Banco da Itália2, vivem em condições geralmente mais desfavoráveis do que as famílias que habitam imóveis próprios. Se, além disso, for considerado o comprometimento da renda familiar com o aluguel, notam-se condições de absoluta precariedade. Com relação ao comprometimento médio da renda com aluguel3 de 18,3%, têm-se valores de 33,4% para a faixa de renda até 10 mil Euros, e de 24,9% para a faixa de renda entre 10 e 20 mil Euros – com tendência a um decrescimento, e na faixa de rendimentos além de 40 mil Euros, esse dado chega a 9,5%.

Faixas de renda 2002 2000 1998 1995 1993

Até €10 mil 33,4 31,6 31,0 23,6 23,2

De €10 a €20 mil 24,9 20,3 18,5 14,9 13,1

De € 20 a €30 mil 16,2 14,5 12,0 9,8 8,2

De €30 a €40 mil 12,4 12,2 10,6 8,3 7,1

Acima de €40 mil 9,5 9,9 7,8 6,3 6,0

Incidência média 18,3 16,7 15,3 13,1 12,0

Fonte: Banco da Itália

Os dados parecem ainda mais preocupantes do ponto de vista social quando se leva em conta que as famílias residentes em habitações públicas (nas quais as taxas de aluguel são bem menores do que as de mercado) estão compreendidas na pesquisa, e que o confronto entre os valores do ano 2000, com aqueles de pesquisa precedente, exprime um crescimento signifi cativo e constante do comprometimento da renda com aluguel dentre essas famílias.

Ainda quanto ao mercado de locações, as previsões levam a crer que o contínuo incremento dos valores das vendas de imóveis - os preços cresceram 50,8% (34,1% em moeda constante) entre o fi m de 1998 e o fi m de 20034 - gerará um efeito inevitável de elevação de valores das locações, tendo em vista que a taxa de

2 Consubstanciadas no documento intitulado “I bilanci delle famiglie italiane”.

TABELA 02: O COMPROMETIMENTO DA RENDA (%) COM O ALUGUEL

1 No original “Titolo di godimento”- título com base no qual se ocupa determinada habitação: propriedade, locação etc.

4 Segundo registra o documento “Rapporto Nomisma 2003”.

3 Segundo dados também retirados do documento “I bilanci delle famiglie italiane”.

Região da Toscana 99

aluguel expressa, em grande parte, a rentabilidade esperada do investimento.

Cumpre ressaltar ainda que na Itália permanece sem resposta o atendimento aos segmentos da população que confi guram uma demanda marginal por habitação, para qual a política habitacional deveria munir-se de respostas coordenadas, com intervenções do tipo assistencial e endereçadas a situações peculiares.

Entre os seguimentos sociais de maior risco de exclusão está, além dos imigrantes, a população idosa – estimada em 2001 em 22,3% da população italiana total, mas destinada a representar em 2021, 31,8% do total, com base em projeções. Para os imigrantes, vale dizer que a habitação é a condição mínima para o início de um processo de integração, e a demanda que deles advém está destinada a aumentar em termos quantitativamente relevantes, principalmente quando se considera que a presença deles na Itália – confrontada com os outros países da União Européia – está percentualmente entre as mais baixas.

Enfi m, deve-se também ressaltar fenômenos que infelizmente se encontram em crescimento, ligados em parte às novas dimensões e características do mercado de trabalho, que, à luz do crescente processo de “fl exibilização” das relações trabalhistas, introduzem de fato uma precariedade difusa e às vezes dramática à dinâmica social (em 2001, na Toscana, apenas 25% das novas contratações ocorreu mediante referência a contratos por tempo indeterminado), o que teve repercussões também na capacidade de se ter acesso ao mercado da habitação. Por outro lado, as dinâmicas econômicas gerais vivenciam, na Toscana, assim como na Itália, um progressivo aumento de indivíduos no limiar da pobreza ou que a ela se aproximam sensivelmente (também dentre aqueles que possuem um trabalho mais ou menos estável, e não indiferente a este fenômeno, está o elevado peso dos gastos com habitação sobre as despesas do núcleo familiar).

A. As Políticas Públicas no Setor Habitacional: as duas fases da Política Habitacional na Itália

Na Itália, como em todos os países da Europa meridional, as políticas públicas habitacionais desempenharam um papel muito reduzido, tanto por causa de algumas inefi ciências dos sujeitos públicos encarregados da elaboração de tais políticas, como por algumas características específi cas do sistema de assentamentos e de produção (maior enraizamento local, preferência pelas formas de poupança tradicionais, forte difusão da auto-produção de unidades habitacionais para residência).

Tradicionalmente, a política habitacional na Itália, feita exceção à intervenção pública direta via ajuda ao segmento mais desfavorecido da demanda, voltou-se para as tendências espontâneas do mercado, favorecendo o acesso à propriedade imobiliária privada. O sistema da Edifi cação Residencial Pública – ERP foi por muito tempo baseado em dois canais de intervenção:

Painel 2Evolução das políticas

de acesso ao solo e à habitação social na Região da Toscana e

na Itália

Região da Toscana100

a edifi cação subvencionada (no original, “edilizia sovvenzionata”)sovvenzionata”)sovvenzionata” , destinada à construção, integralmente com recursos públicos, de unidades habitacionais destinadas à locação para os núcleos de baixo rendimento. Nessa modalidade, foram construídas 18.000 novas habitações no período entre 1978 e 2000;

a edifi cação favorecida5 (no original, “edilizia agevolata”)agevolata”)agevolata” , direcionada a tornar mais acessível a propriedade imobiliária aos núcleos de renda média. O resultado de tal política é que o atual mercado residencial nacional é caracterizado por uma elevada difusão da casa própria, por uma presença contida de habitações públicas destinadas à população de baixa renda e por uma oferta extremamente reduzida de habitações para locação. Nessa modalidade, foram favorecidas 9.500 habitações no período entre 1996 e 2003.

Diante desses dois canais, é possível individualizar duas fases diversas da política habitacional na Itália, caracterizadas por necessidades e modalidades de intervenção contrastantes em muitos aspectos:

a primeira fase, cujos limites temporais vão do pós-guerra aos primeiros anos da década de 70, é caracterizada por uma demanda de habitação de tipo quantitativo e por uma convergência substancial entre as fi nalidades da despesa pública e dos investimentos privados, ambos orientados a aumentar a oferta no setor dos consumos habitacionais primários;

a segunda fase, caracterizada por uma crescente incompatibilidade entre demanda e oferta de habitações, marca também a progressiva divergência entre os objetivos do investimento público (responder às exigências primárias da demanda desfavorecida) e aqueles do investimento privado, sempre mais orientado aos consumos imobiliários mais remuneratórios, quais sejam os usos extra-residenciais (de modo particular, os usos terciários) e os usos habitacionais de luxo, ligados ao turismo e às residências temporárias.

A mudança das condições do mercado residencial levou, a partir dos anos 90, a uma revisão dos instrumentos de intervenção pública. As novidades mais importantes foram:

transição das políticas de promoção de novas construções para aquelas de recuperação das existentes;

integração e substituição dos incentivos para a aquisição de habitações com apoio ao mercado de locações;

promoção das chamadas intervenções integradas, aptas a reunir recursos e competências públicas e privadas e a agir simultaneamente sobre diversas dimensões da inadequação urbana (fragilidade sobre o mercado de trabalho, fenômenos de ilegalidade, degradação social e ambiental).

As políticas habitacionais contemporâneas são, portanto, orientadas a agir sobre dois planos principais:

5 O empréstimo “agevolato” diz “agevolato” diz “agevolato”respeito ao crédito concedido mediante menores taxas de juros, vantajoso para seu adquirente.

Região da Toscana 101

apoiar as classes sociais desfavorecidas que não conseguem satisfazer autonomamente a necessidade de habitação;

reorientar o funcionamento espontâneo do mercado imobiliário com fi nalidade mais relacionada às necessidades da coletividade, de modo a diminuir a precariedade social.

B. A Edifi cação Subvencionada na Toscana

As intervenções deste tipo compreendem todas as habitações de propriedade do Estado, dos Entes Públicos Territoriais, das Empresas Territoriais de Edifi cação Residencial (ATER – “Aziende Territoriali di Edilizia Residenziale”), bem como suas transformaEdilizia Residenziale”), bem como suas transformaEdilizia Residenziale” ções, aquisições, realizações ou recuperações com recursos exclusivamente públicos e destinados à locação com aluguéis sociais para as famílias em condições de fragilidade socioeconômica. As unidades habitacionais são confi adas aos núcleos familiares requerentes com base em uma lista de prioridades defi nida pela Administração Comunal e os valores de locação são determinados com base no rendimento anual, segundo três categorias: aluguel social (no original, “canone sociale”), aluguel protegido (no original, “canone protetto”) e aluguel máximo (no original, “canone massimo”). O não cumprimento dos requisitos de renda e/ou dos requisitos subjetivos considerados na atribuição da unidade habitacional implicam na perda do benefício.

Na Toscana, a oferta de habitação social é constituída por cerca de 50.000 unidades habitacionais. Relacionando a disponibilidade das unidades habitacionais à quantidade de famílias, obtém-se uma oferta relativa de 3,6 unidades habitacionais disponíveis para cada grupo de 100 famílias (conforme tabela abaixo), o que representa uma média ainda mais baixa do que a exígua média constatada em nível nacional (5 habitações para cada grupo de 100 famílias, contra 16 da média européia). Dado esse que provavelmente se explica pelo nível de rendimento geralmente médio-alto que caracteriza a região e pela menor incidência das grandes aglomerações urbanas nas quais se concentra geralmente a precariedade social, o que também contribui para ampliar o número das famílias em difi culdade, num momento em que a evolução do mercado privado não permite mais uma compatibilização satisfatória entre demanda e oferta de habitações.

Províncias da Região Toscana

Unidades Habitacionais

Totais

% sobre o Total

Nº de unidades habitacionais por grupo de 100 fam100 famíliaslias

% em comunas com

elevada tensão habitacionalhabitacional

% na capital

Massa-Carrara 4.407 8,8 5,5 81,9 78,9

Lucca 3.940 7,9 2,7 63,4 24,1

Pistoia 1.666 3,3 1,6 59,1 46,9

Florença 12.791 25,6 4,0 85,3 68,0

Empolese 1.201 2,4 2,1 38,8 -

Livorno 9.603 19,2 7,2 87,2 74,1

Pisa 6.488 13,0 4,3 65,0 45,6

Arezzo 2.876 5,7 2,3 40,2 36,4

Siena 1.996 4,0 2,0 51,0 39,4

Grosseto 3.214 6,4 3,7 55,9 45,9

Prato 1.851 3,7 2,2 90,4 85,1

TOSCANA 50.033 100,0 3,6 73,4 58,6

Fonte: Região Toscana

TABELA 03: HABITAÇÕES DE EDIFICAÇÃO SUBVENCIONADA

POR LODE (“LIVELLO OTTIMALE DI ESERCIZIO”6)

6 Os LODE constituem-se em associações de cidades para resolução de problemas comuns, com constituição semelhante aos consórcios no Brasil.

Região da Toscana102

Conforme tabela a seguir, os dados permitem traçar um perfi l social dos benefi ciários deste tipo de intervenção pública, que representam o segmento mais frágil da demanda por habitação. A maior parcela de benefi ciários é constituída por casais com fi lhos. O segundo segmento, em ordem de relevância numérica, é constituído pelo grupo de pessoas que vivem sozinhas, em que prevalece aquelas com mais de 65 anos. Trata-se, neste caso, de um segmento desfavorecido socialmente, em situação de necessidade crescente, seja porque está aumentando a proporção das pessoas idosas sobre o total da população, seja porque o fato de viverem sozinhas atua como relevante fator de desvantagem sobre a sua situação econômica.

Florença-Empolese Livorno Lucca Total

V.A. % V.A. % V.A. % V.A. %Famílias unipessoais 2.783 26,3 2.074 25,4 705 21,6 5.562 25,3

Destas > 65 anos 1.866 17,7 1.189 14,6 436 13,4 3.491 15,9

Casais sem fi lhos 1.709 16,2 1.305 16,0 488 15,0 3.502 15,9

Destes > 65 anos 967 9,1 579 7,1 232 7,1 1.778 8,1

Mães solteiras com fi lhos 2501 23,7 737 9,0 836 25,7 4.074 18,5

Com fi lhos entre 18-35 anos 1131 10,7 378 4,6 409 12,6 1.918 8,7

Com fi lhos > 35 anos 1074 10,2 271 3,3 317 9,7 1.662 7,6

Pais solteiros com fi lhos 388 3,7 101 1,2 144 4,4 633 2,9

Com fi lhos entre18-35 anos 183 1,7 68 0,8 70 2,1 321 1,5

Com fi lhos >35 anos 134 1,3 26 0,3 47 1,4 207 0,9

Casais com fi lhos 3.191 30,2 1.875 23,0 1.085 33,3 6.151 28,0

Com fi lhos entre 18-35 anos 2.095 19,8 1.267 15,5 683 21,0 4.045 18,4

Com fi lhos >35anos 487 4,6 216 2,6 135 4,1 838 3,8

Com apenas um fi lho 1.659 15,7 1.111 13,6 527 16,2 3.297 15,0

Outros núcleos - - 2.064 25,3 - - 2.064 9,4

Total 10.572 100 8.156 100 3.258 100 21.986 100

Fonte: Sujeitos gestores de LODEs de Florença, Empolese Valdelsa, Livorno e Lucca

A rigidez deste tipo de intervenção e os efeitos indesejados produzidos – sobretudo em nível urbanístico, como por exemplo o insatisfatório mix social observável geralmente nos planos de zona – resultam, hoje, ainda mais graves diante das novas formas de precariedade habitacional, sobre as quais as intervenções tradicionais de edifi cação social pública não teriam um impacto relevante.

C. A Edifi cação Favorecida na Toscana

Nesta modalidade, a intervenção pública de apoio aos consumos habitacionais das famílias atua mediante a concessão de auxílios a fundo perdido em favor dos núcleos familiares com níveis de renda média-baixa, com a fi nalidade de lhes favorecer a aquisição, ou mais raramente o arrendamento7 da primeira casa. A distribuição dos auxílios não se dá diretamente às famílias, mas através das cooperativas e das empresas de construção que forem admitidas nos fi nanciamentos públicos, posteriormente à participação nos editais de concurso organizados em nível local. Os auxílios, enfi m, são concedidos exclusivamente para a realização de unidades habitacionais com características determinadas e com custos totais inferiores aos de mercado.

TABELA 04: BENEFICIÁRIOS POR TIPOLOGIA FAMILIAR NOS LODE (“LIVELLO OTTIMALE DI ESERCIZIO”) OTTIMALE DI ESERCIZIO”) OTTIMALE DI ESERCIZIO”- (DE FLORENÇA-EMPOLESE, LIVORNO E LUCCA)

7 No original “acquisizione in locazione”, espécie de modalidade de leasing.

Região da Toscana 103

Na maior parte dos casos, os requerentes desse tipo de intervenção trata-se, conforme quadro abaixo, de indivíduos residentes nas comunas com elevada tensão habitacional, dos LODE de Florença, Livorno e Pisa. A dimensão familiar é reduzida (2,2 pessoas em média) e a idade média é relativa à fase central da vida adulta (39 anos), haja vista que a intervenção requer um nível de renda sufi ciente para o pagamento do valor da habitação, que fi ca sob encargo do adquirente. O rendimento de referência é inferior à média regional. As dimensões prevalentes das habitações são médio-grandes (74 m² de superfície útil em média) e a cobertura do custo da unidade por parte do poder público, atinge cerca de ¼ do valor da habitação.

Províncias da Região Toscana

N º de pedidos

Idade média do

reque-renterente

Núúmero médio de compo-nentesnentes

Renda média

Auxílio Médio

ÁÁrea útil

média (m(m²))

% de cober-tura do custocusto

Florença 456 39 2,1 18.605 23.286 70 25,1

Livorno 212 41 2,4 19.123 25.159 74 25,0

Pisa 212 41 2,3 18.066 24.958 76 26,4

Arezzo 149 40 2,2 18.897 24.150 75 24,2

Empolese 54 37 2,1 18.209 21.026 70 24,6

Lucca 73 39 2,3 16.883 26.906 81 26,2

Pistoia 61 37 2,3 17.876 26.761 84 25,7

Grosseto 59 39 2,3 18.188 22.436 74 25,8

Siena 30 42 2,4 19.646 22.358 75 23,2

Prato 29 37 2,2 15.394 27.423 73 29,7

Massa-Carrara 10 32 2,3 18.171 28.215 85 30,0

TOSCANA 1.345 39 2,2 18.424 24.272 74 25,4

Fonte: Região Toscana

A edifi cação favorecida, que historicamente pode ser considerada o segundo pilar das políticas públicas na Itália, certamente contribuiu para satisfazer a demanda por propriedade de famílias com renda média (freqüentemente de nova ou recente composição). Entretanto, essa modalidade de intervenção prioriza o acesso à propriedade da casa, corroborando a rigidez evidenciada também pelos programas de Edifi cação Residencial Pública - ERP e não enfrentando o problema habitacional central, e característico da Itália – o restrito mercado de locações.

D. O Apoio à Renda das Famílias Locatárias na Toscana

Na Itália, tradicionalmente a difusão da casa própria foi preponderante em relação à oferta de habitações em aluguel, sobretudo a partir dos anos 70. Até essa década, o setor das habitações de aluguel tinha registrado contínuos incrementos, passando de 5,2 milhões de unidades em 1951, para 6,8 milhões em 1971 (as dimensões do setor aumentavam em um ritmo de 84.000 habitações por ano, nos anos 50, e pouco menos de 70.000 ao ano, nos anos 60). No entanto, nos trinta anos sucessivos, a tendência se inverteu. O setor começou a se reduzir: primeiro em um ritmo de 54.000 habitações por ano, nos anos 70, depois em 123.000 habitações ao ano, nos anos 80, e enfi m, de cerca de 80.000 habitações por ano, nos anos 90. Em 1991, as habitações de aluguel chegavam a um total de aproximadamente 4,9 milhões de unidades.

TABELA 05: CARACTERÍSTICAS DOS REQUERENTES E DAS

UNIDADES HABITACIONAIS POR LODE (“LIVELLO

OTTIMALE DI ESERCIZIO”)

Região da Toscana104

Em 1998, a Lei nº 431 instituiu um fundo nacional, composto por recursos regionais e locais, a serem destinados às famílias com difi culdades econômicas, para auxílio no pagamento de aluguel. Os destinatários potenciais de tal intervenção são representantes dos núcleos familiares com rendimento insufi ciente para obter a propriedade da habitação, mas com rendimento muito elevado para obter a concessão de uma unidade habitacional em edifi cação pública.

O auxílio aluguel (no original, “contributo affi tti”), introduzido pela Lei nº 431/1998, insere-se em uma estratégia de políticas públicas de incentivo da demanda e da oferta de habitações em locação, mas revela algumas limitações, quais sejam: apresenta riscos de escassa efi cácia dos auxílios concedidos, além da difi culdade em se recuperar recursos sufi cientes para alcançar um certo grau de efi cácia. O auxílio, ao permitir que as famílias consigam manter os aluguéis, não traz impactos sobre os níveis de oferta e sobre os preços, que deveriam ser, ao contrário, as variáveis-objetivo da intervenção pública. Ao contrário, consente, e às vezes incentiva a manutenção dos aluguéis em um nível elevado. A opção pelos incentivos à oferta de locações não foi sufi cientemente experimentada na Itália, nem teoricamente explorada; e ainda, o problema da insufi ciência dos recursos também se impõe para este tipo de auxílio.

E. Precariedade Habitacional e o Setor de Aluguéis

O patrimônio de edifi cação residencial oferecido em locação na Itália é signifi cativamente menor do que a média daquele oferecido em outros países da União Européia (20,95% na Itália, contra a média européia de 34%). Ainda dentro do setor de edifi cação residencial, a proporção de edifi cação social na Itália é menos expressiva do que a média européia (18,3% na Itália, contra aproximadamente 43% no resto do continente, onde estão em curso em muitos países programas de edifi cação pública relevantes do ponto de vista fi nanceiro e signifi cativos para a dimensão urbanística, tendo como fi nalidade o rearranjo e a requalifi cação de muitos assentamentos realizados inclusive em décadas recentes).

Trata-se de uma diversidade da Itália que impõe a recolocação de objetivos e os instrumentos das políticas habitacionais dentre as estratégias de desenvolvimento e de gestão dos sistemas econômicos locais. Nessa perspectiva, torna-se prioritária uma refl exão, seja quanto aos efeitos produzidos (ou esperados) das políticas habitacionais sobre a efi ciência e sobre os custos das dotações infra-estruturais e de serviços dos diversos contextos territoriais, seja sobre a adequação econômica organizativa e tecnológica do setor edilício.

Uma política habitacional que se pretenda direcionada à redução da precariedade habitacional deve ter como prioridade a ampliação da oferta de habitações para locação. Praticar tal tipo de política signifi ca atualizar o modelo tradicional de ajuda pública em favor daqueles que têm rendimentos mais baixos, operá-la através da edifi cação sob total encargo do Estado, introduzindo outros sistemas que possam favorecer uma maior coerência entre a necessidade de efi ciência dos recursos investidos e a conquista de um nível de coesão social mais elevado.

Região da Toscana 105

A contribuição da recente lei de reforma das locações (Lei nº 431/98) para uma suposta ampliação da oferta de habitações em aluguel foi decididamente modesta. O assim chamado “aluguel combinado” (no original, “canone concordato”) tinha necessidade canone concordato”) tinha necessidade canone concordato”de incentivos mais substanciais para ser praticado em larga escala. Mas isso não ocorreu e calcula-se que os contratos que fazem referência aos valores fi xados pelas representações sindicais em sede local tenham uma incidência próxima de 20% sobre o total. O outro elemento inovador da lei – a introdução do fundo nacional – para ter um efeito signifi cativo, apto a reduzir o comprometimento da renda com o aluguel em 10% para as famílias com rendimento de até 10 mil Euros, necessitaria, sem levar em consideração a elevação do nível dos aluguéis, de cerca de 1.550 milhões de Euros ao ano: de fato cerca de 1 milhão dos núcleos estão em tais condições, dentre os quais cerca de 33% receberam uma unidade habitacional Edifi cação Residencial Pública - ERP e o restante, 67% (673 mil núcleos), consistem em habitações com aluguéis a valores de mercado. Ao contrário do que seria necessário, as disponibilidades do fundo foram reduzidas no tempo e os recursos para 2004 representavam apenas 63,2% daqueles destinados para 1999.

1999 2000 2001 2002 2003 2004Recursos previstos nas

leis orçamentárias 389 362 336 249 246 246

Fonte: Balanço do Estado (valores em milhões de Euros)

A presença de iniciativa pública no setor das locações signifi ca ativar uma política de ampla perspectiva, que tenha como pressuposto que os incentivos oferecidos (não apenas aqueles de tipo fi nanceiro) sejam adequados às fi nalidades sociais das intervenções edilícias e, portanto, crescentes em função da permanência das habitações no mercado de locação e da diminuição das diferenças do total dos aluguéis com relação àqueles de mercado.

F. A Habitação: entre o uso e o investimento: o “círculo vicioso” da precariedade habitacional

A história recente do mercado imobiliário italiano pode ser subdividida em três períodos: o primeiro que começa em 1986 e termina nos anos da recessão no início da década de 90, marcado pelo forte aumento dos valores imobiliários (um dos períodos de maior expansão dos preços imobiliários – em termos reais - dos anos do boom econômico); o segundo, que se iniciou no início da década de 1990 e durou até 1998, marcado pela contração dos valores reais dos imóveis; e, enfi m, o terceiro, ainda em curso, de forte retomada dos preços. Os últimos 20 anos viram o exaurimento de um ciclo completo do mercado imobiliário italiano (expansão-contração) e a afi rmação de uma nova fase de expansão, que a partir de 2003, começou a mostrar sinais de desaceleração, senão dos preços, no mínimo das quantidades negociadas, por causa dos obstáculos emergentes referentes à oferta.

O ciclo dos mercados imobiliários italianos se desenvolve entorno a uma tendência de constante crescimento dos preços (conforme o Gráfi co 1 a seguir). As características de um longo

TABELA 06: RECURSOS PREVISTOS NAS LEIS

ORÇAMENTÁRIAS

Região da Toscana106

período são resultantes da persistência dos efeitos das fases expansivas do ciclo, mais longas e intensas com relação às fases de contração dos preços. Isto é observado também nos dados recentes com relação Roma, Milão e Florença, por exemplo, durante o período precedente de crescimento dos valores imobiliários (de 1986 a 1992). Os preços das unidades habitacionais aumentaram a uma taxa média anual de 15,7% na capital italiana, de 19% na capital lombarda e de 17% em Florença, enquanto na fase subseqüente de contração (limitada pelos anos 1993-1997) diminuíram a taxas signifi cativamente mais contidas, respectivamente, de 3,8%, de 5,7% e de 4,7%. O Gráfi co 1 mostra também o andamento dos custos de construção, que pode ser interpretado como uma tendência sub-entendida no ciclo imobiliário. A diferença entre as curvas dos preços e a dos custos ilustra bem – e, por assim dizer, quantifi ca – o ciclo real da renda.

Fonte: Região Toscana

É interessante notar que processos similares àqueles evidenciados pelos mercados imobiliários italianos se repetem por toda a Europa: na média dos 11 países da zona do Euro, o ciclo imobiliário seguiu uma fase de expansão dos preços de 1986 a 1992, uma de contração até 1998, e atualmente se encontra no auge de um novo período de crescimento.

A presença de uma dinâmica comum dos preços em escala assim tão ampla é um indício de que sobre o mercado imobiliário se confrontam uma demanda e uma oferta infl uenciadas pelas motivações ligadas não apenas ao valor de uso dos bens negociados, mas, sobretudo, à sua natureza de bens de investimento, alternativos às fi nalidades fi nanceiras. Muitas das variáveis que incidem sobre as decisões de investimento das famílias seguiram, de fato, um andamento razoavelmente uniforme em nível internacional, em particular na zona do Euro.

É justamente a dupla natureza da casa, como bem primário e como ativo nas carteiras de investimento, que a torna um aspecto prioritário – e ao mesmo tempo muito complexo – das estratégias de políticas públicas. E é sempre esta dupla natureza que determina a dinâmica dos preços e das negociações no mercado imobiliário.

GRÁFICO 01: O CICLO DO MERCADO IMOBILIÁRIO EM ROMA, FLORENÇA E MILÃO.Valores Médios Nominais por m² dos Imóveis de Uso Residencial, Números Índice (1986 = 100)

custo de produção

Florença Milão Roma

Região da Toscana 107

Atualmente se observa justamente uma situação deste tipo nos mercados imobiliários italianos: a demanda por imóveis é sustentada essencialmente por motivações de caráter especulativo e preventivo, e pelo segmento de demanda de uso que não acha conveniente se dirigir ao mercado de locação. Por este motivo, a fase de aumento dos preços de aquisição e dos aluguéis não mostra, ainda, sinais de que irá ceder. O arrefecimento das negociações em andamento, há quase um biênio, é um indicio de um crescente excesso de demanda sobre o mercado.

Nesta fase crescente do ciclo, portanto, o aumento dos preços distribui benefícios aos proprietários – em particular, para quem desfruta do bem imobiliário com o objetivo de investimento – e, por outro lado, acarreta em custos para os locatários e indivíduos em busca de habitação.

Primeiro acenou-se ao fato de que, hoje, a precariedade habitacional não se traduz mais no problema do acesso em massa aos serviços habitacionais primários, mas também é verdade que este tipo de problema diz respeito a setores sociais restritos, porém facilmente identifi cáveis: os trabalhadores imigrantes, os novos núcleos familiares – especialmente se constituídos por indivíduos que obtêm seus rendimentos em ocupações fl exíveis – e algumas categorias específi cas como, por exemplo, estudantes não residentes na cidade sede de seus estudos.

As difi culdades de acesso ao direito primário à habitação, portanto, correm perigo de se tornar na Itália um problema social que resulte em marginalização - problema esse que não está necessariamente conectado a uma condição efetiva de pobreza, se bem que não se excluam conexões freqüentes com fenômenos de precariedade e insegurança. A atual e prolongada fase de aumento dos preços de imóveis e dos aluguéis, dados os benefícios e os custos que se distribuem, pode agravar estas formas de marginalidade.

G. Evolução das Políticas Habitacionais

A redução dos recursos públicos para o fi nanciamento de edifi cações residenciais e, sobretudo, a piora nas condições socioeconômicas dos núcleos familiares, impõem uma redefi nição substancial das políticas do setor que devem considerar as seguintes questões:

O fl uxo fi nanceiro destinado à realização de programas de edifi cação pública, nas diversas acepções do termo, proveniente do fundo composto pela taxação específi ca sobre os salários e contribuições dos empregadores denominado GESCAL (“Gestione Case Lavoratori” – GestãGestione Case Lavoratori” – GestãGestione Case Lavoratori” – Gest o de casas de Trabalhadores), interrompeu-se pela supressão de tal incidência fi scal. Atualmente na Itália, opera-se com os resíduos do que foi reservado por esse fundo em anos anteriores, mas é necessário se prever um novo canal de fi nanciamento. Dada a situação econômica geral, este não terá a dimensão do precedente, devendo-se, portanto, pensar em instrumentos de fi nanciamento para edifi cação pública que sejam inovadores, inclusive em termos de efi cácia e efi ciência.

Região da Toscana108

As dinâmicas socioeconômicas dos últimos anos levaram a uma alteração da demanda por habitações sociais, ou de outros modos de apoio por indivíduos com características diversas das tradicionais. Portanto, faz-se também necessária a previsão de instrumentos de intervenção estatal que forneçam respostas adequadas e inovadoras a essas situações.

Em particular, fi ca claro que está em forte crescimento um segmento social que não tem os requisitos para ser compreendido entre os benefi ciários das políticas, e ao mesmo tempo não tem a capacidade fi nanceira de entrar no mercado corrente. Também para esse segmento social não atingido, faz-se necessária a elaboração de instrumentos inovadores que permitam solucionar situações de precariedade que estão se encaminhando para uma circunstância próxima de emergência.

H. Os Programas de Edifi cação Social em Curso

A revisão das estratégias de política pública habitacional, de acordo com as modalidades de fi nanciamento e as recentes formas de inadequação habitacional, exige coordenar intervenções focadas e seletivas – ainda que estas se estendam às tipologias tradicionais de intervenção pública (edifi cação subvencionada e favorecida, contribuições e incentivos, detalhados anteriormente) – que poderiam ter impacto importante sobre a demanda não atendida, e ainda, efeito de imposição de limite de preços sobre o mercado em geral. Maior seletividade sobre as categorias de intervenção, seus objetivos e sobre a concentração territorial dos investimentos podem, de fato, ser os pressupostos para uma efetividade real das intervenções públicas no setor de habitação, ainda mais na presença de recursos limitados.

Nessa perspectiva, estão em curso iniciativas em âmbito regional. Recentemente, a Região Toscana aprovou um programa referente ao setor de edifi cações sociais articulado em várias ações que, conjuntamente, prevêem o empenho de novos recursos fi nanceiros, totalizando um valor de investimento próximo de 100 milhões de Euros.

Trata-se de um conjunto de propostas direcionadas não apenas a acelerar a conclusão das ações em curso, ou de tornar factíveis os fi nanciamentos remanescentes, mas também de pôr em prática intervenções que constituam modelos para programas habitacionais futuros.

Entre estas, vale evidenciar, no mérito, o posicionamento da edifi cação social no centro dos mais complexos processos de requalifi cação das estruturas urbanas e, no método, a formalização de procedimentos que empenham e responsabilizam diversos sujeitos institucionais (em particular Comunas e, os consórcios chamados LODE - “Livelli ottimali di esercizio” - Níveis Ideais de Exercício).

Com estes pressupostos, a iniciativa mais relevante, para a qual estão reservados cerca de 50 milhões de Euros, tem a fi nalidade de recuperar ou construir habitações a serem oferecidas em locação na modalidade de aluguel controlado (no original, “canone controllato”), a serem incluídas no interior dos programas integrados.

Região da Toscana 109

I. Ações Experimentais de Recuperação de Habitações

Outras iniciativas dizem respeito: às modalidades de utilização dos recursos derivados principalmente da cessão de unidades habitacionais de Edifi cação Residencial Pública-ERP, à promoção de formas experimentais relativas à participação dos benefi ciários na manutenção do patrimônio edilício, ao apoio a intervenções de restauração de habitações (ou de reconversão à destinação residencial) e de edifícios a serem concedidos em locação mediante formas auto-organizativas da demanda e à aquisição da “nua propriedade”8 de unidades habitacionais ocupadas por idosos, de modo a incrementar o patrimônio de edifi cações públicas.

Recentemente a distribuição das competências entre os diversos níveis institucionais foi objeto de diversas medidas legais de grande valor e de conteúdos relevantes.

Conseguiu-se uma reconfi guração dos papéis e das tarefas dos Estados, Regiões e Comunas, que produziu, em plena sintonia com o princípio da subsidiariedade, considerado o pilar do processo de descentralização, uma transferência substancial dos poderes.

A nova organização – segundo o decreto Legislativo 112/1998 – prevê que as funções de programação dos recursos e de gestão das intervenções caibam exclusivamente às Regiões, as quais são também responsáveis pelas decisões no que diz respeito à elaboração dos objetivos, à seleção das intervenções consideradas mais adequadas e à escolha das tipologias residenciais a serem incentivadas.

Esse processo de descentralização de competências institucionais não se concluiu ainda e o êxito fi nal está ainda longe de ser atingido, seja nos cenários mais genéricos, seja nos seus conteúdos específi cos. Se por um lado se reconheceu que as Regiões e os entes locais devem assumir responsabilidades mais amplas, por outro, no que se refere ao setor de edifi cação social, o processo de descentralização trouxe como conseqüência implícita a redução do engajamento fi nanceiro do Estado, pois a autonomia fi scal em nível local ainda não foi plenamente conseguida. O orçamento nacional para o ano de 2002, pela primeira vez, não previu recursos para sustentar programas de edifi cação social ou de requalifi cação urbana, invertendo uma prática que sempre, através dos fundos GESCAL (mas não somente através dele), viu o Estado fi nanciar o setor, fosse com apoio às faixas de rendimento mais baixas, fosse, mais recentemente, com incentivos a intervenções para elevação de qualidade urbana.

Além do mais, as últimas dotações estatais previstas pela Lei 21/2001 sofreram reduções substanciais: os únicos recursos previstos no orçamento foram destinados a alimentar o Fundo Nacional instituído pela Lei 431/1998 (referente à reforma das locações) e vale ressaltar que, dos 389 milhões de Euros iniciais previstos para 1999, os recursos para o ano de 2002 fi caram em torno de 246 milhões de Euros.

Com a reorganização das competências em matéria de Edifi cação Residencial Pública - ERP aprovada pela Lei Regional 77/98 (cujo processo já pode ser considerado completo), a Região Toscana pretendeu fi xar os pressupostos funcionais e organizativos

8 No original “nuda proprietànuda proprietànuda propriet ”, que diz respeito ao instituto do usufruto.

Eixo Político-Institucional

Região da Toscana110

para um processo de reforma que, baseado na centralidade do papel das comunas associadas, seja apto a delinear uma política social habitacional mais uniforme e orgânica, orientando a construção de um novo sistema de regras e instrumentos voltados a colocar a edifi cação social no centro e em função das mais genéricas normas que regulam a gestão do território; fazendo com que os fi nanciamentos destinados à habitação tornem ao mesmo tempo uma oportunidade e recurso para a requalifi cação dos assentamentos e não um fator de posterior consumo do solo.

Com a Lei Regional 77/98, implementadora do Decreto Legislativo nº112/98, o quadro das competências em matéria de Edifi cação Residencial Pública foi de fato integralmente redesenhado.

Os princípios inspiradores da reforma do “sistema ERP”, tão complexo quanto rigidamente estruturado sobre um vasto conjunto de normas setoriais freqüentemente justapostas e contraditórias, podem ser brevemente descritos da seguinte maneira:

transferêtransferêtransfer ncia às Comunas de todas as funções de gestão e técnico-administrativas (unidas àquelas já próprias aos sentidos da Lei Regional 96/96), conectadas com a realização das intervenções de Edifi cação Residencial Pública e a manutenção na Região apenas das funções de orientação e controle ligadas à programação dos recursos e à verifi cação dos resultados as intervenções.

relevârelevârelev ncia do papel das Comunas associadas na defi nição das políticas habitacionais efetivamente atinentes às especifi cidades sociais e econômicas dos diversos sistemas urbanos locais, mas que encontram, nas regras e nos instrumentos de gestão do território, os pressupostos para uma realização efi ciente e integrada dos respectivos programas de intervenção;

unidade, efi ciência e economicidade da gestãncia e economicidade da gestãncia e economicidade da gest o do patrimônio, por intermédio da recomposição, sob a responsabilidade das Comunas, da propriedade de todo o patrimônio ERP (transferência dos imóveis de propriedade das Empresas Territoriais para a Edifi cação Residencial - ATERs9), e uma separação mais nítida entre as funções de programação e decisão (exclusiva das Regiões e das Comunas) e as funções realizadoras e gestoras que os novos sujeitos gestores foram chamados a exercitar de um modo unitário e com respeito às leis vigentes.

Na Itália, a legislação específi ca sobre edifi cação residencial pública e a conseqüente construção de unidades habitacionais destinadas às famílias em condições econômicas desfavoráveis tiveram uma longa tradição que se iniciou no curso do século XIX e se desenvolveu em fases bem distintas.

À primeira fase pertencem os provimentos legislativos sucedâneos do primeiro pós-guerra até o ano de 1971, que se basearam sobre o quadro jurídico introduzido pelo Texto Único sobre Edifi cação Popular e Econômica, de 1938 (Decreto Real nº 1165, de 28 de Abril de 1938), do qual nasceram os Institutos Autônomos para as Casas Populares (IACP- “Istituti Autonomi per le Case Popolari”).

9 “Aziende Territoriali per l’Edilizia Residenziale” – Empresas Territoriais para a Edifi cação Residencial.

Eixo Jurídico

Região da Toscana 111

Em tal fase, realizaram-se principalmente o plano INA-CASA, nascido com a Lei nº43, de 28 de Fevereiro de 1949 (“Lei Fanfani”) e o plano GESCAL (“Gestione Case Lavoratori”), instituído com a Lei nº 60, de 14 de Fevereiro de 1963, que teve incidência valendo-se da Lei nº 167, de 18 de Abril de 1962, que por sua vez dizia respeito às “Disposições para favorecer a aquisição de áreas edifi cáveis para a edifi cação econômica e popular”.

A segunda fase, compreendida entre os anos de 1971 e 1995, foi caracterizada pela Lei Fundamental sobre a Casa (Lei nº 865, de 22 de Outubro de 1971, que instituiu os IACPs como únicas referências do Estado em matéria de edifi cação residencial pública), e pelas Leis de nº 10, de 28 de Janeiro de 1977, sobre o regime dos solos, de nº 513, de 8 de Agosto de 1977, sobre a venda das unidades habitacionais e de nº 457, de 5 de Agosto de 1978 (referente a um plano decenal para a edifi cação).

A Lei nº 865/71 representou uma etapa fundamental no desenvolvimento da legislação que regulou a intervenção pública em matéria de edifi cação residencial. Ela introduziu o princípio de uma programação unitária de todas as intervenções de edifi cação residencial pública e a reorganização dos órgãos e dos entes encarregados de tal escopo. Quanto a este último aspecto, a lei promoveu a eliminação de todos os entes públicos atuantes no setor, com exceção apenas dos IACPs, que se tornaram os únicos sujeitos encarregados da execução das intervenções de edifi cação pública. A lei instituiu um novo órgão central, o CER (“Comitato per l’Edilizia Residenziale” - Comitl’Edilizia Residenziale” - Comitl’Edilizia Residenziale” ê para a Edifi cação Residencial), para a distribuição dos fundos previstos na execução dos programas públicos de edifi cação residencial às Regiões, às quais se confi ou a localização das intervenções e a sua atuação mediante a escolha dos sujeitos executores públicos (IACP) e privados (cooperativas edilícias). A lei, disciplinando um novo regime de expropriação no que diz respeito às áreas privadas, solucionou as carências da Lei nº 167/62, tornando possível a recuperação a um preço não elevado, seja interna ou externamente aos centos urbanos.

Nessa segunda fase, foram notáveis a importância e a contribuição da Lei nº 457/78, que previu um plano decenal de edifi cação residencial concernente:

às intervenções de edifi cação subvencionada dirigidas à construção de habitações e à recuperação do patrimônio edilício dos entes públicos;

às intervenções de edifi cação convencionada e favorecida, dirigidas à construção e à recuperação do patrimônio edilício existente;

à aquisição e a urbanização de áreas destinadas aos assentamentos residenciais.

A Lei nº 457/78 também revisou o ordenamento institucional central, redeterminando as funções do CIPE (“Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica” - Comitê Interministerial para a Programação Econômica), do CER e das Regiões, às quais era atribuída a tarefa de formular, com base no plano nacional e depois de ter elencado as necessidades habitacionais regionais, os próprios programas quadrienais e os projetos bienais de intervenção.

Com base na Lei nº 457/78 (art. 2º, § 2º) e do Decreto Presidencial nº 616, de 24 de Julho de 1977, o CIPE, mediante proposta do CER, na data de 19 de novembro de 1981, decidiu

Região da Toscana112

aprovar os critérios gerais para a concessão das unidades habitacionais subvencionadas e para a determinação dos respectivos aluguéis, que constituem princípios diretivos com relação aos quais as Regiões devem se uniformizar no exercício de sua atividade legislativa, em matéria de concessão e locação das unidades habitacionais de edifi cação residencial pública e de fi xação dos respectivos aluguéis.

As Leis nº 865/71 e nº 457/78 concretizaram a descentralização de algumas funções do Estado às Regiões, mas não levaram a substanciais alterações no sistema dos entes públicos que atuavam no âmbito da edifi cação residencial pública.

Nos anos 90, já amadurecida a consciência sobre a importância também para os entes públicos de estarem aptos a atuar com os critérios de economicidade e de efi ciência típicos da empresa privada, emerge a exigência de dotar as instituições encarregadas do desenvolvimento das políticas de Edifi cação Residencial Pública (IACPs) dos meios necessários ao alcance desses objetivos que, já nos anos 70, o operador público se propôs a atingir, mas que não conseguiu realizar com a Lei nº 865/71 e seguintes.

A atividade de construção foi regulamentada pelo prosseguimento do plano decenal (Lei nº 67/88) e pelo novo programa da Lei nº 179/92.

Vale ressaltar, enfi m, que a Lei nº 560/93 constituiu a base para a recuperação do parque habitacional, ao autorizar a venda de uma considerável parte do patrimônio imobiliário dos Entes Públicos e determinar expressamente o reinvestimento dos lucros no incremento e na requalifi cação da edifi cação residencial.

As intervenções urbanas realizadas pela Comuna de Florença têm se concentrado nos últimos anos num amplo processo de reorganização, sobretudo infra-estrutural da cidade, voltado para a superação das condições de degradação urbana e de marginalidade social em certas áreas, e ainda, para a integração dessas regiões ao tecido urbano da cidade. As iniciativas empreendidas confi guram uma prática urbanística centrada no desenvolvimento sustentável da cidade, na revitalização do centro histórico, na requalifi cação da periferia e na redefi nição de usos para as áreas industriais abandonadas, com foco no aproveitamento do patrimônio edilício público.

É nesse âmbito que se inserem os programas urbanos que comportam intervenções habitacionais empreendidos pela Comuna de Florença. Nessa linha, a ação comunal tem se concentrado, em termos gerais, na realização de:

adequações de edifícios residenciais degradados situados nas áreas centrais da cidade, através de Programas Integrados de Iniciativa Pública, nos quais prevalecem ações de conservação dessas edifi cações e adaptação integrada a funções urbanas compatíveis com interesse histórico próprio dessa região;

reformas de prédios residenciais localizados em áreas semi-centrais abandonadas da cidade, por meio de um Programa de Requalifi cação Urbana voltado também para o melhor aproveitamento dos equipamentos sociais, dos espaços verdes e estacionamentos aí instalados;

Eixo Urbanístico-Ambiental

Região da Toscana 113

intervenções nas edifi cações públicas residenciais localizadas em áreas periféricas degradadas situadas a oeste da cidade (Piagge-San Bartolo a Cintoia), realizadas através de um amplo Programa de Recuperação Urbana (voltado também para a instalação de equipamentos sociais e saneamento ambiental da área) e

no que tange mais especifi camente à periferia fi orentina, vale dizer que a problemática urbana e funcional dessas áreas urbanas periféricas são típicas de aglomerações localizadas entre os limites da cidade e sua área consolidada e mais desenvolvida. Os bairros periféricos em Florença tiveram rápido crescimento edilício e foram submetidos a uma prática urbanística muitas vezes desintegrada ao restante do tecido urbano e fora dos padrões urbanos presentes na área mais antiga da cidade. Essas áreas sofrem também com a difi culdade de acessibilidade, com problemas decorrentes do trânsito e da poluição, com a carência de equipamentos urbanos e sociais, além da baixa qualidade funcional das residências e a falta de serviços privados e coletivos, que comprometem a qualidade do espaço habitacional e urbano como um todo.

Essas áreas têm sido objeto de intervenções denominadas Contratos de Bairro (no original “Conttratti di Quartieri”), que se inserem numa ampla estratégia do governo comunal para a reabilitação da região periférica de Florença, através da realização integrada de programas urbanos variados, voltados à recuperação urbanística, edilícia e ambiental de áreas degradadas, com foco na recuperação de conjuntos habitacionais públicos.

É o caso, por exemplo do contrato do bairro denominado “Le Piagge”, localizado em área de expansão periférica no extremo oeste da cidade de Florença, constituído quase que exclusivamente por edifi cações públicas, habitado por cerca de 8 mil pessoas, carente de serviços e equipamentos públicos, em estado de degradação urbana e de marginalidade social.

Esse contrato foi realizado através de um fi nanciamento do Estado (de cerca de 10,3 milhões de Euros) e se propôs a realizar ações urbanas integradas a ações sociais, prevendo intervenções construtivas em um conjunto residencial público (constituído de cerca de 140 alojamentos) e ações de reorganização do espaço urbano público. A execução do contrato pressupôs a realização de atividades participativas, desde a fase de elaboração do projeto até a sua execução, favorecendo a integração social dos habitantes das áreas no processo de desenvolvimento do contrato, e facilitando o monitoramento da execução das intervenções previstas por parte da população e de associações interessadas.

Vale ressaltar enfi m que o foco dos Contratos de Bairro reside na erradicação da degradação edilícia, sobretudo no que diz respeito aos conjuntos habitacionais em estado ruim de conservação, com limitações funcionais e construtivas, localizados em áreas que reúnem carências de serviços e de equipamentos físicos e sociais.

É justamente em função da presença de um número signifi cativo de conjuntos habitacionais nessas condições, localizados nas zonas periféricas da cidade, que a Comuna de Florença vem empreendendo esse tipo de intervenção urbana dentro dos Contratos de Bairro, no sentido de recuperar os complexos residenciais propriamente ditos, de maneira integrada à requalifi cação do bairro em que estes se inserem.

Área de Le Piagge.

Previsão de edificações do Projeto para a área de Le Piagge.

Região da Toscana114

Na Região da Toscana, e em particular nas áreas urbanas, verifi ca-se a participação ativa de diversos agentes sociais que procuram infl uir na maneira como as administrações tratam o acesso à habitação social. A infl uência destes agentes se faz presente sob várias formas, tanto dialogando diretamente com os órgãos públicos como, por outro lado, e talvez mais freqüentemente, posicionando-se como antagonista, expressando a precarização social e estimulando o desenvolvimento de soluções inovadoras.

Particularmente em Florença, têm atuação expressiva as seguintes entidades e organizações:

O SUNIA - “Sindacato Nazionale Unitario Inquilini ed Assegnatari”, sindicato dos inquilinos e locatários, tradicionalmente próximos aos partidos de esquerda, que garante assistência e representação a um grande número de inquilinos, em particular de unidades habitacionais públicas.

A União de Inquilinos - “Unione Inquilini”, também organizada sob forma sindical, com posições mais radicais, atuante não apenas na representação dos inquilinos, mas também no estímulo a um debate político complexo sobre políticas habitacionais, sobre a recuperação de recursos para moradia (em nível nacional), sobre seu emprego, sobre a extensão do direito de habitação como direito fundamental das pessoas. Presente também freqüentemente nos momentos de mobilizações contra o despejo de pessoas desfavorecidas.

O Movimento de Luta pela Casa - “Movimento di lotta per la casa”, sujeito radical e antagonista que se faz portador de demandas próprias de sujeitos marginalizados e em grandes difi culdades sociais e econômicas, em uma ótica de reivindicações globais dos direitos. Está presente em diversas ocupações de edifícios nos quais vivem imigrantes, sem habitação, freqüentemente lugares de interessante experimentação de convivência entre sujeitos tradicionalmente diversos, ou de formas de auto-organização inovadoras.

Em nível institucional, as políticas regionais são tradicionalmente discutidas em “mesas de acordo” específi cas, que contam com a presença de numerosos sujeitos, dentre os quais estão compreendidos também os sindicatos acima indicados.

Em Florença se constituiu, em 2004, uma “rede de solidariedade anti-despejo” constituída pelas três entidades acima mencionadas e por outros agentes sociais que buscam se opor aos numerosos despejos em andamento na cidade e encontrar soluções que permitam o acesso à moradia às populações mais desfavorecidas.

REGIONE TOSCANA. Diagnostica Locale Regione Toscana. Proggeto L’accesso al suolo ed all’abitazione sociale nelle grandi città delle regioni metropolitanedell’America Latina e di Europa”. Firenze, 2005.

Eixo Organização Social

Bibliografia

115Região da Toscana

As duas realidades apresentadas pelas cidades sul-americanas demonstram primeiramente uma escala bastante diferente do problema da habitação social, uma vez que São Paulo caracteriza-se como uma metrópole de mais de 10 milhões de habitantes, enquanto a Área Metropolitana de Rosário conta com pouco mais de 1 milhão e duzentos mil. Apesar das diferenças, as situações que caracterizam o défi cit habitacional nas duas cidades apresentam semelhanças importantes, o que aproxima as cidades quanto às características do problema estudado.

A Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), por seu porte, apresenta um défi cit habitacional extremamente expressivo no contexto brasileiro, com uma estimativa de cerca de 361 mil unidades, sendo que o fator mais signifi cativo do défi cit habitacional básico na RMSP é a coabitação familiar, atingindo 298.484 domicílios.

As situações de inadequação habitacional dos domicílios particulares na RMSP indicam outro fator relevante onde a escala do crescimento informal da periferia metropolitana é expressa pela situação de inadequação fundiária que afeta quase metade dos domicílios de famílias na faixa de renda de até 3 salários mínimos. A carência de infra-estrutura e de instalação sanitária própria é da ordem de 50%. Já em Rosário a irregularidade fundiária não se apresenta como característica preponderante, ainda que na Área Metropolitana de Rosário existam ocupações ilegais de terrenos, embora não costume ocorrer a ocupação ilegal de moradias. As difi culdades de regularização fundiária em Rosário parecem estar mais relacionadas à questão dos custos de tal processo, enquanto que no Brasil, tal situação corresponde, além do aspecto econômico, a um conjunto de fatores mais complexos que envolve a estrutura fundiária e a distribuição de competências entre os diferentes níveis de governo.

Na Área Metropolitana de Rosário, cerca de um terço das moradias (82.407 unidades, em números absolutos) apresentam algum tipo de inadequação habitacional. Desse total, 41,29% corresponde a moradias precárias com adensamento excessivo, sendo essa a situação mais grave. No entanto, a questão da oferta do serviço de água e esgoto na AM de Rosário merece destaque, uma vez que, ainda que os dados apresentem melhora, a oferta de tais serviços caracteriza-se como o principal problema de infra-estrutura. Corroborou para tanto, o fato da privatização do serviço de água e esgoto ter sido mal sucedida, tendo a concessão retornado aos cuidados da Província. Além do que, a capacidade de ampliação da cobertura dos serviços e sua qualidade têm sido comprometidas, não acompanhando a demanda que se apresenta.

Os cenários atuais das duas cidades correspondem a processos de estruturação do espaço urbano associados a dinâmicas econômicas que desencadearam urbanização intensa e constituição de periferias, com qualidade urbana muito baixa. São cidades que podem ser caracterizadas como pólos atrativos pela oferta mais intensa de trabalho em um determinado período, o que implicou em grande crescimento e na constituição de contextos metropolitanos.

Semelhanças e especificidades em

cada continente

Rosário e São Paulo América Latina

Semelhanças e especificidades em cada continente116

Em São Paulo, a expansão da economia local esteve diretamente relacionada à industrialização do país, o que desencadeou um processo de urbanização intensa ao mesmo tempo em que precária, enquanto componente necessário e viabilizador de tal expansão. O crescimento se deu a partir da formação de uma grande e contínua mancha urbana, com conurbação entre Municípios, consolidando a Região Metropolitana, bem como um tipo de urbanização de grandes contrastes entre a porção legal dotada de infra-estrutura e a ilegal com grandes precariedades e carências.

No caso de Rosário, o período de crescimento econômico ligado à atividade portuária e posteriormente industrial, desde o século XIX e ao longo do século XX, proporcionou um fl uxo de população migrante que, em sua maioria conseguiu assentar-se apenas em precárias condições urbanas. A constituição da área metropolitana, no entanto, se deu mais em função da estrutura viária, ferroviária e rodoviária que da consolidação de uma mancha contínua como no caso da capital paulistana.

A Região Metropolitana de São Paulo foi instituída no ano de 1973, sem que tenha sido criado, até hoje, um órgão institucional de governo metropolitano. No entanto, existe desde 1975 um órgão de planejamento, que elabora projetos e estudos e presta consultoria e assistência técnica, denominado Emplasa – Empresa Paulista de Planejamento Metropolitana SA. Em 1993 essa empresa desenvolveu entre outros trabalhos o Plano Metropolitano da Grande São Paulo 1994/2010, sem, no entanto, dispor de capacidade de implementação.

Em nível municipal, a aprovação do novo Plano Diretor Estratégico – PDE, em 2002, confi gurou-se como um importante marco na agenda da política habitacional e urbana em São Paulo, contendo avanços signifi cativos, principalmente no que diz respeito ao sistema institucional e normativo, e ainda quanto às iniciativas referentes à facilitação do processo de regularização. No entanto, seus dispositivos carecem ainda de procedimentos para a implementação.

Enquanto marco do processo de Planejamento em Rosário, pode-se destacar a elaboração em 1995 do Plan Estratégico Rosario, onde aparecia uma visão metropolitana que somente foi melhor detalhada em 2004, com o Plan Estratégico Metropolitano, que por sua vez propôs a formação do Conselho de Intendentes da Área Metropolitana para o encaminhamento de questões sobre infra-estrutura e serviços em comum. Entretanto, a questão metropolitana não tem sido encarada de fato como prioridade na agenda local e provincial.

Vale destacar o processo de descentralização em ambas as cidades. Em São Paulo, houve em 2002 um passo decisivo quanto à descentralização administrativa, com a criação de 31 subprefeituras e de seus respectivos Planos Diretores Regionais aprovados em 2004. Em Rosário, os Centros Municipais de Distrito – CMDs, materializaram a proposta de descentralização posta em prática desde 1995. Porém, a ampliação da autonomia municipal e o aprofundamento da descentralização em Rosário encontram-se limitados, uma vez que a regulamentação desse processo por parte da Província de Santa Fé ainda não ocorreu, impedindo a possibilidade de aumentar a capacidade de arrecadação e de

Semelhanças e especificidades em cada continente 117

contração de empréstimos pelo Município. Do ponto de vista das estruturas vinculadas diretamente à

habitação de interesse social, o momento atual para ambos os países é de reorganização das estruturas de fi nanciamento e também de debate sobre a utilização dos recursos dos fundos nacionais: o FONAVI (Fundo Nacional de Habitação) na Argentina e o FNHIS (Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social) no Brasil. Busca-se estabelecer novos patamares para o sistema de fi nanciamento da política habitacional a partir de critérios mais específi cos para cada demanda, ou seja, a priorização do atendimento público para a demanda da população de baixa renda (no Brasil até 3 salários mínimos) e ampliação da produção privada para a renda média.

É importante relembrar que o Estado de São Paulo contou desde 1989 com uma capacidade de geração de recursos especifi camente para o setor habitacional a partir da determinação da destinação de 1% do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) arrecadado no Estado. Ainda que a efetividade e o impacto da aplicação desse recurso na redução do défi cit habitacional possam ser relativos, tal determinação é uma exceção no cenário brasileiro.

Um ponto importante e que pode contribuir sobremaneira para ampliar a capacidade de produção de novas unidades de habitação social em ambos os contextos é a disponibilização de terra a custo baixo, assim como a disponibilização de terra pública para a produção em escala. Para tanto, a utilização de instrumentos urbanísticos que possam viabilizar a função social da propriedade torna-se uma necessidade, assim como se faz necessária a viabilização de formas de apropriação pública das mais valias urbanas decorrentes do investimento público e do desenvolvimento urbano, como por exemplo, através da cobrança de contribuição de melhorias ou da outorga onerosa do direito de construir, conforme legislação paulistana.

Essas e outras ações indicam a premente necessidade de explicitação de atribuições e articulação das diferentes esferas de governo e áreas setoriais para a ação, de forma a combater a fragmentação das políticas e mesmo viabilizar a atuação na escala metropolitana. Além disso, a articulação com a sociedade civil também tem se mostrado importante para a viabilização de soluções mais adequadas aos problemas apresentados. No caso de Rosário, é relevante a continuidade administrativa do governo municipal de mais de duas décadas (1995-2007), o que tem representado o aprofundamento dos processos de planejamento, de participação social e de adequação dos programas implementados no sentido de articulação entre diferentes áreas, em especial no campo das políticas sociais.

No caso de São Paulo, apesar de existir uma certa consolidação quanto às modalidades de programas para os diferentes tipos de carências e necessidades habitacionais, sua continuidade e intensidade é historicamente variável conforme mudam as administrações municipais.

Por outro lado, nas duas cidades a opção por programas de urbanização de assentamentos irregulares, priorizando a permanência da população na área e a execução de infra-estrutura

Semelhanças e especificidades em cada continente118

mínima necessária (unidades sanitárias, ligações à rede coletora de esgoto e rede de águas pluviais, por exemplo), são programas claramente assumidos enquanto política pública.

De qualquer forma, frente à dimensão da demanda, é evidente que a construção de novas unidades é urgente. No entanto, são indispensáveis medidas estratégicas que ambas as cidades têm em seus planos ou programas e que podem contribuir positivamente. Contam-se entre elas: programas de assistência técnica para a prevenção de riscos; aplicação de instrumentos urbanísticos para viabilizar a utilização dos imóveis vazios, terrenos subutilizados; indução da habitação nas áreas consolidadas, mais centrais, como alternativa à expansão periférica; o reconhecimento da regularização fundiária como elemento fundamental da política urbana através de ações específi cas para garantir a segurança na posse.

Desta forma, é possível dizer que a partir do confronto das situações apresentadas, as cidades de Rosário e São Paulo compartilham desafi os característicos da realidade latino-americana, onde a questão habitacional é decisiva para contribuir para a diminuição das desigualdades sociais. A moradia assume nesses países não só a condição de abrigo, mas a possibilidade de inserção no meio urbano e acesso ao mercado de trabalho e a bens de consumo coletivo.

Os dois casos europeus descritos neste trabalho aproximam-se em muitas questões relativas ao acesso ao solo e à habitação social, no entanto vale a pena destacar algumas características gerais que diferenciam os casos.

A população da aglomeração urbana em que se situa Barcelona é signifi cativamente superior, com mais de 4 milhões de habitantes, enquanto a Região da Toscana como um todo, pouco supera os 3,5 milhões. A sua maior conurbação de nível metropolitano, a região da Fiorentina (que tem como núcleo a cidade de Florença), conta com menos de 1 milhão de habitantes.

As duas regiões comparadas se assemelham quanto ao destaque que exercem no cenário econômico de seus respectivos países. Barcelona é a capital da Catalunha, região que mais contribui, tanto em números relativos como absolutos, com o PIB espanhol1 e se situa muito próximo à média do PIB per capitaeuropeu, enquanto a maior parte da Espanha está abaixo da média da União Européia. Da mesma maneira, a região da Toscana se situa acima da renda per capita média da Itália e também acima da média européia.

Nos casos estudados, detectou-se a ocorrência de características comuns sobre a constituição da demanda, sobretudo de baixa renda, com difi culdades de acesso à habitação, destacando-se a população de imigrantes e de idosos. A previsão do contínuo envelhecimento das populações é comum em ambas as regiões e permite supor o crescimento desta demanda, o que aponta para a necessidade de uma estratégia específi ca para garantir o acesso à habitação para este segmento.

1 Em 2001 a Catalunha teve um Produto Interno Bruto - PIB - de 83 bilhões de euros, o que representava 19% do PIB espanhol. Cf. “El Territori Metropolità El Territori Metropolità El Territori Metropolit de Barcelona - Dades bàsiques, evolució recent i perspectives”, Barcelona Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, p. 8.

Barcelona e Região da ToscanaEuropa

Semelhanças e especificidades em cada continente 119

No caso dos imigrantes, é mais imprevisível a sua dinâmica de crescimento, e as políticas habitacionais atuais têm difi culdades em incorporá-los como benefi ciários dos produtos habitacionais produzidos. Resta também a consideração de que o simples acesso à moradia aos imigrantes não é sufi ciente para resolver problemas mais abrangentes, como a coesão social e integração econômica destas populações. No entanto, não há dúvida de que a garantia à moradia digna é um dos direitos sociais que mais contribuem à fi xação desta população e a sua integração à sociedade.

A maneira como se estrutura a questão do acesso à habitação tanto em Barcelona como na Toscana é bastante semelhante. O modo como historicamente foi tratada, também permite estabelecer paralelos. No pós-guerra europeu se produziu grande quantidade de habitações nas duas regiões, sendo que o enfrentamento direto ao problema do défi cit quantitativo existente foi resolvido através da construção massiva de habitações sociais, geralmente sob a forma de grandes conjuntos habitacionais.

A rigidez deste tipo de intervenção - construção de conjuntos habitacionais -, comum aos dois casos, evidentemente com as diferenças e peculiaridades de cada região, especialmente devido à escala das construções, teve como efeito sobre o espaço urbano o aparecimento de áreas monofuncionais, de pouca qualidade urbana. A escala urbana de maiores proporções da capital catalã determinou que a construção destes conjuntos ocorresse em áreas periféricas, enquanto na Toscana foi possível integrá-los à cidade de maneira mais favorável.

No caso de Barcelona houve um efeito adicional, não percebido na Toscana, que foi o surgimento de alguns barrios marginales que não foram erradicados pelas políticas públicas produzidas durante a ditadura franquista, pois se considerava que tinham condições mínimas de habitabilidade e que permaneceram até os dias hoje como áreas periféricas de pouca qualidade urbana.

Tanto nos conjuntos habitacionais de ambos os casos, como nos barrios marginales de Barcelona, a defi ciente qualidade do hábitat, considerada inadequada ao uso habitacional, confi gura-se atualmente como défi cit habitacional do ponto de vista qualitativo, sobre o qual atua signifi cativa parcela das políticas habitacionais.

Equacionado o problema do défi cit quantitativo, as políticas habitacionais, tanto em Barcelona como na Toscana, passaram a dedicar-se sobretudo a resolver o défi cit qualitativo, mais especifi camente: promover remodelações tanto no patrimônio edifi cado quanto nos espaços públicos e construção de equipamentos sociais, com o objetivo de melhorar as condições de vida das populações moradoras. Nos dizeres do Diagnóstico de Barcelona, tratou-se de se “dignifi car as áreas centrais precárias” e de se “monumentalizar a periferia”.

A presença de moradias subsidiadas em áreas de novas urbanizações ou em remodelações de áreas urbanas subutilizadas tem sido facilitada através da obtenção de solo público, conseguido com as cessões obrigatórias nas intervenções urbanas. No caso de Barcelona, os Planos Parciais exigem a cessão obrigatória de 20% do solo para a construção de habitação subsidiada, em casos de novas urbanizações. De maneira semelhante, está em andamento em Florença pelo menos um grande projeto de remodelação de

Semelhanças e especificidades em cada continente120

estruturas urbanas, onde se prevê a recuperação de moradias e construção de novas unidades de habitação social. Com recursos provenientes da União Européia e com parcerias com empresas privadas, a Região de Toscana está investindo na requalifi cação da periferia de Firenze - distrito “Le Piagge” -, de maneira integrada à política urbana regional. Trata-se da construção de um parque urbano linear com várias intervenções pontuais, articulando a questão urbana com a ambiental.

Trata-se, na prática, em ambas as cidades, da realização de projetos urbanos para partes da cidade. São fragmentos urbanos, em que se promove a mistura de funções (não se trata apenas da habitação e infra-estrutura urbana). Esse tipo de proposta busca compreender a complexidade da cidade consolidada e incluir a periferia na sua dinâmica. Busca portanto integrar a produção habitacional com a dinâmica qualifi cação urbana.

Embora também considerem positiva a obtenção de solo público através de projetos de intensifi cação do uso do solo urbano (renovações urbanas), como no caso do PERI de Ciutat Vella, o Diagnóstico de Barcelona avalia que em muitas das intervenções urbanas ocorridas, esta atividade não foi acompanhada de uma política igualmente ativa no âmbito da habitação. A produção pública de habitação, nestes casos, serviu de modelo quanto à qualidade, mas foi pouco expressiva quantitativamente. A habitação pública foi sufi ciente apenas para realojar os afetados pelas atuações urbanísticas (ou seja, para possibilitá-las), mas não conseguiu mudar as dinâmicas residenciais nas áreas.

Uma outra característica comum aos casos analisados refere-se à orientação pública sobre o funcionamento espontâneo do mercado imobiliário privado. Com a fi nalidade de induzir a atividade do mercado para atender às necessidades da coletividade, têm sido implementadas políticas que buscam ampliar as condições de acesso ao solo e à habitação aos setores médios da sociedade. Com parte da demanda sendo atendida pelo mercado privado, as administrações públicas podem concentrar o atendimento habitacional direto às famílias sem condições de acesso à moradia por seus próprios meios. Historicamente este modelo privilegiava, no caso das classes médias, modelos de política baseados na aquisição da propriedade da casa.

No entanto, atualmente identifi cam na formação de um mercado de aluguéis a maneira mais apropriada de se garantir o acesso à moradia das faixas inferiores da renda média. Entre as estratégias de intervenção para atender a esta população destaca-se o fomento ao mercado privado de aluguéis, para que este viabilize locações para famílias sem capacidade de aquisição do imóvel, possibilitando assim a solução de parcela do problema habitacional pelo mercado privado, sem que haja gasto público.

Pelo menos no caso da Toscana, há ainda uma outra modalidade de atuação pública sobre o mercado de aluguéis, que é o apoio à renda das famílias locatárias, que através de um fundo público destina recursos às famílias com difi culdade econômica, para auxiliá-las no pagamento do aluguel. Os destinatários potenciais de tal intervenção são representantes dos núcleos familiares com rendimento insufi ciente para obter a propriedade da habitação

121Semelhanças e especificidades em cada continente

residencial no mercado privado, mas com rendimento elevado para obter a concessão de uma unidade habitacional subsidiada em edifi cação pública.

No entanto, o próprio Diagnóstico produzido pela Toscana expõe uma possível contradição genericamente apontada para as intervenções deste tipo, como o risco de que o auxílio, ao permitir que as famílias consigam manter o pagamento dos aluguéis, produza impactos sobre os níveis de oferta e conseqüente elevação dos preços, cuja contensão deveria ser o objetivo da intervenção pública. Ao contrário, consente, e às vezes incentiva, a manutenção dos aluguéis em um nível elevado.

122 Semelhanças e especificidades em cada continente

Analisados em conjunto, os estudos realizados pelas quatro cidades sócias, inseridos em contextos bastante diversos, evidenciam que o acesso ao solo e à habitação social no contexto atual representa um tema da maior relevância e que exige um entendimento e ação articulados.

Os casos europeus e latino-americanos permitiram realizar algumas aproximações, assim como identifi car importantes diferenças nos aspectos econômico, histórico e social, o tamanho e qualidade do défi cit e as principais políticas públicas praticadas com relação ao tema.

Primeiramente é necessário lembrar que a situação demográfi ca nos casos estudados apresenta signifi cativas variações, com refl exos sobre a demanda por novas moradias. A Toscana destaca-se por apresentar taxa de crescimento negativo, com signifi cativas perdas de população. Barcelona tem se mantido com uma taxa de crescimento estável em que a redução é compensada pela chegada de imigrantes. Já Rosário e São Paulo possuem taxas de crescimento positivo, ainda que em níveis inferiores ao verifi cado em décadas anteriores. Em São Paulo, no entanto, deve-se destacar que o crescimento populacional ocorre sobretudo em áreas favelizadas e em loteamentos irregulares, muitas vezes sobre áreas frágeis ambientalmente, como o caso das ocupações nos mananciais da cidade. O que se evidencia, no entanto, de modo comum em todas as cidades e de modo enfático nas latino-americanas e especialmente em São Paulo é o esvaziamento do centro em termos de população residente e a forte expansão em áreas periféricas, sem infra-estrutura.

A diversidade da escala do problema da habitação social torna-se ainda mais evidente quando se compara o Município de São Paulo, com 10 milhões de habitantes (totalizando quase 20 milhões na Região Metropolitana) e a região da Fiorentina, na região da Toscana, com menos de 1 milhão, onde a cidade central, Florença, não chega a meio milhão.

As cidades de Rosário e São Paulo caracterizam-se por possuírem um signifi cativo défi cit habitacional quantitativo e qualitativo, este último decorrente da precariedade habitacional, do adensamento excessivo ou da coabitação familiar, indicando a necessidade de novas unidades habitacionais e melhoria das existentes, particularmente no que se refere à infra-estrutura e condições fundiárias.

Por outro lado, em Barcelona e na Toscana, tendo equacionado o problema do défi cit quantitativo, as políticas habitacionais de ambos os casos passaram a dedicar-se sobretudo a resolver o défi cit qualitativo, com o objetivo de melhorar as condições de vida das populações moradoras de áreas degradas, conjuntos habitacionais ou mesmo áreas periféricas de pouca qualidade urbana.

Em São Paulo, a questão da irregularidade fundiária representa signifi cativa parcela da inadequação habitacional. Favelas e loteamentos irregulares há muito são referências constantes na história e na paisagem da cidade. As estratégias governamentais de intervenção nesses assentamentos, ao contrário, variaram bastante ao longo deste último século. Alternaram-se medidas de remoção de favelas mais centrais para áreas periféricas à cidade com o mero

Considerações Finais

Considerações FInais 123

desconhecimento da existência desses assentamentos, tornando-os invisíveis aos olhos da lei e das políticas públicas. Relativamente aos loteamentos houve ações administrativas de regularização iniciadas no fi nal dos anos 70. A partir da década de 1980, um conjunto de demandas populares colocou para a agenda pública das administrações locais, a necessidade do reconhecimento formal dos assentamentos populares, e da sua integração ao restante da cidade mediante processos de urbanização e de regularização de posse da terra em favor dos moradores. Teve início então, no país, um período de alterações no conceito do direito à propriedade, que resultou na inscrição da função social da propriedade na Constituição, que incluiu também o direito à moradia entre os direitos sociais constitucionalmente instituídos. Em 2001, o Estatuto da Cidade regulamentou os instrumentos para promoção da função social da propriedade e da garantia de posse. No entanto, o processo caminha lentamente e com muitas difi culdades na esfera jurídica e na disponibilidade de recursos. Na cidade de Rosário, a irregularidade fundiária não se apresenta com a mesma expressão, ainda que em sua área metropolitana existam ocupações ilegais de terrenos. No entanto os anos recentes, de crise econômica, presenciaram o surgimento de ocupações muito precárias em áreas públicas nos interstícios do tecido urbano da própria cidade central, Rosário. Em Barcelona, alguns bairros marginais possuíam precariedade na titulação da terra, além de apresentarem irregularidade do ponto de vista urbanístico, e hoje são objeto de intervenção de políticas públicas, não apenas habitacionais e urbanas, mas também de assistência social. Na região da Toscana este problema não foi mencionado.

Outro fator de grande importância é o diferenciado papel desempenhado pelo mercado imobiliário privado na promoção da habitação em cada caso. Enquanto o mercado, nas cidades européias atende à grande maioria da demanda, em São Paulo, o mercado formal atinge uma parcela muito pequena. O aumento da capacidade de promoção de empreendimentos que ampliem o acesso da classe média como forma de diminuir a pressão sobre recursos e fi nanciamento público para que esse se concentre de fato nas faixas de renda mais baixas é imprescindível para a produção em escala no Brasil e na Argentina. No caso europeu a participação do mercado parece cobrir maior espectro de faixas de renda em função da capacidade de pagamento mais homogênea e em longo prazo. Ainda assim os subsídios são necessários para parte da demanda na América Latina, fundamentais para uma ampla faixa da população.

A produção de aluguel social é vista como alternativa a demandas específi cas, por exemplo, idosos e imigrantes como ressaltado nos casos europeus, mas também se apresenta como uma alternativa a situação latino americana uma vez que parte da demanda por habitação está em faixas de rendimento totalmente insufi ciente para qualquer tipo de pagamento para a aquisição da moradia, além de servir como alternativa em casos temporários.

De uma forma geral as diferenças históricas entre Europa e América Latina demonstram que a escala e as situações do problema do acesso ao solo e a habitação social são muito distintas. Na América Latina a questão é maior e estrutural. Assim, considerando-

Considerações FInais124

se ainda o impacto que o processo de globalização impõe às cidades e às pessoas, seja através da limitação da ação do Estado ou da precarização das condições de trabalho, o cenário que se apresenta requer transformações estruturais, além das necessárias ações na esfera local. A relevância dessa ação local, no entanto, fi ca evidente no caso de Rosário que, em meio a um período de crise nacional na Argentina, conseguiu no período 1992-2001 reduzir o número de domicílios com N.B.I (Necessidades Básicas Insatisfeitas) e com adensamento excessivo, conforme aponta o Censo de 2001.

O entendimento de que a cidade e a propriedade devem cumprir uma função social é indispensável enquanto princípio em todos os casos e necessário para orientar a condução das políticas públicas urbanas e dos interesses privados. Isso signifi ca também o reconhecimento da moradia dentre os direitos humanos, ou seja, a política de habitação entendida como política social e econômica com explícito caráter redistributivo.

Nesses termos, a existência de um considerável parque de imóveis não disponibilizados à moradia, como na Espanha, a segunda residência e imóveis de turismo fechados em grande parte do ano e, no caso de São Paulo, imóveis vazios e abandonados em áreas centrais, aponta uma situação polêmica.

É relevante também mencionar a importância de se respeitar a diversidade social e cultural de cada lugar, rejeitando-se a adoção de modelos que se aplicam a qualquer país, indistintamente, o que exige, entre outras coisas, uma mudança na lógica de operação das agências multilaterais de fi nanciamento através de seus programas amplamente presentes no continente latino-americano bem como das próprias instâncias de governo. Ainda assim, questões como a fl exibilização de conceitos quanto à regularidade do imóvel e da terra é necessária para a facilitação da aprovação de fi nanciamentos que podem gerar grandes impactos positivos para a implementação de soluções mais adequadas às situações existentes.

Dentre as práticas observadas, alguns destaques devem ser mencionados: no Brasil e conseqüentemente em São Paulo, o procedimento do cálculo do défi cit habitacional em termos numéricos é muito relevante, já que permite aferir uma dimensão dos recursos que faltam para seu enfrentamento. Rosário relativiza mais a questão, ao trabalhar com “situações de defi ciência”. Enquanto em São Paulo se dispõe de um recurso amplo e barato de fi nanciamento de âmbito nacional, que é a poupança compulsória representada pelo Fundo de Garantia de Tempo de Serviço, Rosário tem tirado proveito de uma longa continuidade administrativa local relativamente às políticas públicas.

Barcelona e Toscana têm um atendimento da demanda pelo mercado de uma maneira bastante ampla. Dispõem de consistentes instrumentos de indução e regulação desse mercado, aplicando várias formas para garantir a destinação de parte da produção à habitação social. Contam com fórmulas que obrigam, nos novos empreendimentos, a reserva de determinada parcela das unidades (da ordem de 20%, no caso de Barcelona) como habitação protegida, promovendo a diversidade social. Barcelona tem como perspectiva de que, num prazo de 20 anos, 15% das moradias existentes sejam destinadas às políticas sociais. Para promover esses objetivos, Barcelona recorre mais à regulação urbanística,

125Considerações FInais

como um todo, Toscana mais à edilícia e específi ca à habitação.Algo que chama a atenção de modo enfático é o quadro legal

em cada um dos continentes. Enquanto a legislação nas cidades européias parece corresponder às condições reais da sociedade, sendo por isso respeitada, na América Latina não há essa correspondência, o que, associado à insufi ciência de programas habitacionais leva à ampla prática da informalidade como única condição de acesso à cidade para grande parcela da população. O tema da regularização ou da fl exibilização da norma não é algo levantado nas condições européias. Mostra-se difícil aos parceiros europeus compreenderem tal necessidades, tanto quanto a condição de “leis que não pegam”.

Outro tópico interessante, colocado no diagnóstico da Toscana é a inserção dos objetivos e instrumentos das políticas habitacionais dentre as estratégias de desenvolvimento e de gestão dos sistemas econômicos locais.

Por fi m, cabe observar que é a dupla natureza da casa - sua função social, como uso habitacional, e a reserva de valor econômico que representa, o que a torna objeto de investimento e passível de sofrer processos especulativos, que torna o acesso à habitação um aspecto prioritário e ao mesmo tempo tão desafi ador e complexo nas estratégias das políticas públicas. É sempre entre esta dupla natureza que condiciona o andamento dos preços e das negociações no mercado imobiliário e na oferta pública, que são as variáveis mais determinantes para as condições de acesso ao solo e à habitação social nas cidades estudadas.

126 Considerações FInais

A partir da análise e dos debates realizados ao longo do projeto foi possível identifi car princípios e orientações que sintetizam o desafi o de promover o acesso ao solo e à habitação social nos casos estudados. Este documento pretende contribuir com o debate sobre o tema em cada uma das cidades sócias, constituindo-se como pauta nos futuros processos de debate quanto à defi nição de políticas públicas.

Princípios

1. Incluir a moradia entre os direitos humanos;2. Garantir a função social da cidade: na formulação e implementação de políticas urbanas deve prevalecer o interesse social sobre o direito individual de propriedade;3. Conceito de moradia deve incluir a infra-estrutura, os transportes e o acesso a serviços, equipamentos públicos e de lazer;4. Priorizar a moradia, desestimulando a manutenção de imóveis fechados e sem uso;5. A política de habitação deve ser entendida como política social com explícito caráter redistributivo;6. Diagnosticar o défi cit habitacional de modo adequado, segmentado-o por setor socioeconômico e por região;7. As políticas públicas devem garantir o acesso a moradia da população de menor renda, com estratégias adequadas às diferentes necessidades e faixas de renda;8. Associar as políticas habitacionais às ações de desenvolvimento nacional, regional e local; 9. A promoção de Habitação de Interesse Social deve ser tratada como um ramo importante da economia devido ao seu potencial de impactar a cadeia produtiva da construção civil e gerar empregos;10. Caracterizar os recursos destinados a habitação social e saneamento como investimento e não como despesa nas contas nacionais;11. As agências internacionais devem fl exibilizar as exigências e as condições para aprovação de fi nanciamento, considerando as particularidades de paises ou regiões;12. Rejeição de modelos e padrões externos que não respeitem os contextos locais e a diversidade social e cultural.

Institucional

13. Articular os diferentes níveis de governo e superar a falta de clareza entre responsabilidades e participação nos usos dos recursos;14. Descentralizar a gestão da moradia para os Municípios, assegurando o princípio da subsidiariedade;15. Transversalidade das ações na promoção da moradia: integrar os diversos setores envolvidos; 16. Viabilizar a regularização fundiária em suas várias formas, ampliando as possibilidades em função de situações distintas.

Documento de Recomendações

Documento de Recomendações 127

Financiamento

17. Manter e otimizar os fundos específi cos para habitação (provisão e melhoria) e serviços básicos correspondentes;18. Aplicar os recursos de fundos públicos para população que não atinge a condição de renda que permita aceder às moradias oferecidas pelo mercado ampliando seus recursos;19. Associar subsídio, fi nanciamento e integrar à atividade econômica (criação de empregos) para aproximar os recursos familiares da população mais carente ao custo da moradia;20. Tornar a produção privada acessível às faixas de renda média e média baixa, dirigindo a produção pública para a população carente; 21. Aplicar os instrumentos públicos de controle da renda fundiária e ganhos de mais valia do mercado imobiliário como forma de contenção de preços e de ampliação de recursos para moradia social;22. Viabilizar o crédito a trabalhadores informais, sem registro ou forma de comprovação de rendimentos através de medidas como micro-crédito;23. Implantar programas de habitação protegida, subvencionada, a preço combinado e outras modalidades de controle de preço;24. Fomentar a oferta de moradia de aluguel para os diversos tipos de necessidades;25. Fomentar programas de aluguel social subsidiado para grupos com maiores difi culdades econômicas.

Legislação Urbanística Ambiental

26. Desenvolver normas urbanísticas e ambientais que permitam a regularização, a reforma e a reabilitação de moradias em áreas consolidadas; 27. Desenvolver procedimentos e modelos de assentamento que atendam simultaneamente à necessidade de promoção de moradias e de melhorias de condições ambientais; 28. Incorporar formas de participação ativa da população: na criação de identidade e ambiente urbano nos conjuntos habitacionais; desenvolvendo regras negociadas para regularização e manutenção dos padrões urbanísticos acordados;29. Debater o tema da aplicação da lei, formas de irregularidade e anistia e suas implicações segundo cada caso: pôr em debate a relação entre a legalidade e o atendimento das necessidades básicas do indivíduo;30. Repensar conceitos urbanísticos para melhorar a cidade real, feita irregularmente e com padrões abaixo dos usualmente reconhecidos como adequados.

Docuemnto de Recomendações128

Política Urbana

31. Repovoar as áreas centrais que vêm perdendo população e reduzir a expansão periférica;32. Viabilizar a utilização dos imóveis vazios, identifi cando seus motivos e formas de promover a ocupação;33. Destinar solo público e incentivar os terrenos privados não utilizados dentro do tecido urbano com infra-estrutura para fi ns de moradia;34. Evitar guetos e promover diversidade de faixas de renda;35. Urbanizar e integrar os assentamentos precários e grandes conjuntos habitacionais com o restante da cidade;36. Cessão obrigatória de solo para habitação para moradia social em operações de criação e intensifi cação de uso de solo urbano;37. Prever cotas obrigatórias de habitação social em todas as atuações de desenvolvimento e expansão urbana;38. Promover melhoria da acessibilidade na periferia: mais transportes e melhor circulação;39. Controlar contratos de serviços públicos para garantir atendimento universal, com taxas diferenciadas por setor socioeconômico;40. Investigar ferramentas de regulação do mercado do solo; avaliar as experiências existentes, incluindo as formas de captação de mais valia;41. Reapropriação pública das mais valias urbanas decorrentes do investimento público e do desenvolvimento urbano;42. Fomentar e fortalecer a criação de espaços públicos que possibilitem a convivência social.

Programas de habitação

43. Desenvolver programas para imóveis antigos – fi nanciamento, técnicas, legislação para reforma, adequação ao uso habitacional e novas necessidades;44. Qualifi cação urbana das áreas de moradia – loteamentos e conjuntos habitacionais, com mescla de usos e mescla social e criação de espaços públicos;45. Promover a assistência técnica para a prevenção de riscos garantindo condições de segurança das moradias e melhoria da qualidade do projeto;46. Tornar o conhecimento (o saber técnico) mais disponível à coletividade fomentando a conscientização dos problemas urbanos pela coletividade por meio de políticas de comunicação, monitoramento e aprimoramento dos canais de participação.

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INTRODUCCIÓN

SÃO PAULOPAINEL 1 - Grandeza y expresión de la problemática del acceso al suelo y a la vivienda socialPAINEL 2 - Evolución de las políticas de aceso al suelo y a la viviendasocial en São Paulo y BrasilEje Político-InstitucionalEje Jurídico Eje Urbanístico

Eje de Organización SocialBibliografía y Notas

ROSÁRIOPAINEL 1 - Grandeza y expresión de la problemática del acceso al suelo y a la vivienda socialPAINEL 2 - Evolución de las políticas de aceso al suelo y a la viviendasocial en Rosário y en ArgentinaEje Político-InstitucionalEje Jurídico Eje Urbanístico

Eje de Organización SocialBibliografía y Notas

BARCELONAPAINEL 1 - Grandeza y expresión de la problemática del acceso al suelo y a la vivienda socialPAINEL 2 - Evolución de las políticas de aceso al suelo y a la viviendasocial en Barcelona y EspañaEje Político-InstitucionalEje Jurídico Eje Urbanístico

Eje de Organización SocialBibliografía y Notas

REGIÓN DE LA TOSCANAPAINEL 1 - Grandeza y expresión de la problemática del acceso al suelo y a la vivienda socialPAINEL 2 - Evolución de las políticas de aceso al suelo y a la viviendasocial en Región de la Toscana y ItaliaEje Político-InstitucionalEje Jurídico Eje Urbanístico

Eje de Organización SocialBibliografía y Notas

SEMEJANZAS Y ESPECIFICIDADES EN CADA CONTINENTE

A. Rosario y Sao Paulo - América Latina B. Barcelona y Toscana - Europa

CONSIDERACIONES FINALES

DOCUMENTO DE RECOMENDACIONES

Versión enEspañol

INTRODUCCIÓN

El objetivo que orienta la modalidad “Proyecto Común” del Programa URB-AL es el de buscar alternativas para la mejora de las capacidades de gestión de los gobiernos locales en comprender y conducir una determinada Política Pública, abordándola en un marco de cooperación e intercambio de experiencias. En este sentido, las ciudades que integran cada proyecto de la modalidad “Proyecto Común” dentro del Programa URB-AL presentan aspectos similares. En el caso del presente proyecto, que ha elegido el tema del acceso a la vivienda social, las ciudades involucradas presentan como aspectos en común el hecho de que son, todas ellas, áreas metropolitanas con graves desigualdades en lo que se refi ere a las condiciones de acceso al suelo y a la vivienda. Expresan, sobre todo, el interés en promover el intercambio de formas de actuaciones frente al fenómeno urbano en una fase creciente de irregularidades, desreglamentación e imposibilidad de acceso a la vivienda y al suelo para una parcela signifi cativa de la población, lo cual salió a relucir en los debates iniciales de formulación del proyecto. A partir de esta premisa se elaboró, en 2003, la propuesta de desarrollo del proyecto.

El proyecto “El acceso al suelo y a la vivienda social en ciudades grandes de regiones metropolitanas de América Latina y Europa” se desarrolló en el ámbito de la Red 7 del Programa URB-AL. Coordinado por la ciudad de São Paulo, ha reunido a las ciudades y regiones metropolitanas de Rosario (Argentina), Barcelona (España), Florencia (Italia) y de Buenos Aires (Argentina), esta última solamente al inicio de los trabajos. Teniendo en cuenta que todas ellas constituyen estructuras institucionales muy diferentes, es necesario explicitar que las instancias implicadas han sido dos municipios: el Ayuntamiento (Prefeitura)del Municipio de São Paulo y la Municipalidad de Rosario, una entidad metropolitana: la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona y una entidad regional, la Región Toscana, a través de sus áreas técnicas vinculadas a la vivienda.

El presente texto – Diagnóstico General y Documento de Recomendaciones – recoge la síntesis de los Diagnósticos Locales desarrollados por cada uno de los socios. Pretende presentar un cuadro general a partir de una organización básica común para todas las ciudades. Esta organización reúne la caracterización de las condiciones de carencia de viviendas o la difi cultad de acceso a las mismas, así como las políticas públicas que se ejecutan para afrontar esta cuestión. Para ello, tiene en cuenta aspectos institucionales, la fi nanciación, el marco legal y la organización social de cada país.

Con esta metodología, se ha procurado producir tanto una visión de conjunto como análisis comparativos, generales o por continente, lo que ha permitido que se llegue, fi nalmente, a las recomendaciones generales. Se ha asumido, asimismo, que las fuentes deberían ser documentos publicados, de dominio público, así como

informaciones y datos estadísticos ofi ciales. Estos datos podrían haber sido trabajados, sin embargo, no ha sido incluida ninguna nueva investigación directa ni ningún trabajo de campo, puesto que las características del proyecto no exigían este tipo de producción.

La base de referencia la constituyen documentos, programas e informes ofi ciales y datos producidos por agencias de reconocida competencia. Debido a la naturaleza del proyecto y a sus condiciones de elaboración, cuya responsabilidad recae en las administraciones públicas, el texto parte de la versión ofi cial de los programas y políticas relatados, tal y como son formalmente presentados al público, lo cual le confi ere un carácter de relato y de síntesis. Como complemento a los datos, se han utilizado también bibliografías, tesis y publicaciones que han abordado los temas del proyecto, con el fi n de ampliar el cuadro de informaciones que se disponía sobre los asuntos.

Los resultados del trabajo reiteran la evidencia cada vez mayor de que las cuestiones urbanas resultan afectadas por las cuestiones políticas más amplias y por los modelos de desarrollo adoptados, pero, también, que la condición urbana no sólo refl eja el contexto político y económico, sino que interfi ere en éste, amenizando o reforzando procesos que impactan en la sociedad y en la economía.

En estos términos, el desarrollo de esta síntesis, de tal forma que no apareciera como una idea genérica, ni tampoco pautada por los programas específi cos, las prioridades o las “marcas” de los gobiernos de cada momento en cada lugar, ha sido, sin lugar a dudas, un desafío del mayor calibre. Así, el texto procura destacar lo que existe en materia de esfuerzos aunados y de modalidades de acción incluidas en la práctica de cada ciudad, sin avanzar por los meandros de los énfasis, objetivos y métodos específi cos de cada región en particular.

Se espera que la experiencia llegue a constituir, entre las ciudades asociadas, un canal de discusión y de intercambio, en varios niveles: metodológico, conceptual y práctico de los problemas que se refi eren a las políticas urbanas de acceso al suelo y a la vivienda social. Considerando que el tema presenta un interés común para todas las áreas metropolitanas y para las grandes ciudades, particularmente para las que han participado en el proyecto, se espera que los documentos que se han producido puedan ser interesantes para un universo mayor de ciudades y que sirvan de referencia para el debate en torno a las políticas urbanas.

La identifi cación clara de los diferentes contextos es fundamental para que se comprendan las prácticas y programas desarrollados, dentro de las circunstancias específi cas en las que estos se aplican. El documento no pretende enumerar una serie de experiencias que deben ser seguidas, reproducidas o ni siquiera evitadas, puesto que no se encuentran sujetas a su reproducción si las circunstancias son diferentes. Su propósito es, por lo tanto, informar, establecer el intercambio y apoyar el debate.

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Conocer las experiencias ajenas y sacar provecho de ellas con una visión crítica y atenta al contexto en el que han sucedido y su posible apropiación en otras realidades es un aprendizaje de capital importancia. Aprender a situar prácticas semejantes en contextos bastante diversos en términos de estructuras institucionales, legales, socioeconómicas y en particular culturales, es una experiencia de valor inestimable.

En las grandes ciudades y en las áreas metropolitanas los problemas urbanos derivados de las difi cultades de acceso al suelo y a la vivienda presentan dimensiones más relevantes, lo que exige respuestas en la agenda de las políticas urbanas. Estas áreas se encuentran más sujetas a las presiones demográfi cas y a las transformaciones de la dinámica urbana como consecuencia de cambios en el modelo económico y productivo. Con la reestructuración económica emprendida en la mayor parte de los países en las últimas décadas, ha habido una mayor fl exibilización de los mercados, una disminución de la demanda de mano de obra y, simultáneamente, una retracción de las políticas del Estado de Bienestar implementadas anteriormente. De todo ello se destaca la importancia de evaluar hoy día las formas de enfrentar la demanda de vivienda de interés social. Las políticas urbanas, ya sea en América Latina o en Europa, en mayor o menor escala, y con sus especifi cidades, deben recurrir a mecanismos de ajustes que puedan encarar los impactos de estos cambios en el medio urbano, procurando formas de acceso al suelo y a la vivienda.

En Brasil, en los últimos cincuenta años, las estrategias gubernamentales de políticas públicas urbanas han alternado medidas de asentamiento de la población en áreas periféricas de las ciudades, con periodos de ausencia de políticas, lo cual, asociado a una regulamentación únicamente restrictiva, ha colaborado signifi cativamente para que la ilegalidad urbana sea tan elevada. Esta situación no es muy diferente de lo que sucede en las ciudades latinoamericanas en general. En Europa, procesos semejantes tuvieron lugar casi un siglo antes y dejaron marcas que el Estado del Bienestar ha procurado revertir. No obstante, la reducción de estas políticas en las últimas décadas ha contribuido al aumento del défi cit social en las ciudades centrales. En América Latina, esa forma de Estado del Bienestar Social prácticamente no ha llegado a existir. Se asiste hoy al surgimiento de problemas nuevos, asociados a los cambios económico-productivos, como la reducción del nivel de empleo formal y la precarización del trabajo, que se sobreponen a problemas antiguos, nunca superados en los países latinoamericanos.

Entre estas cuatro regiones metropolitanas reunidas, la diversidad es bastante signifi cativa, desde la cuestión de la envergadura a las condiciones socioeconómicas y la estructura institucional. São Paulo constituye una Región Metropolitana de industria y servicios con casi 20 millones de habitantes que viven en 39 municipios, de los cuales

el municipio central – São Paulo – cuenta con más de 10 millones de habitantes. El PIB per capita del conjunto de la aglomeración (RMSP) en 2004 era del orden de 14.384,00 Reales (3.974,04 Euros), muy por encima de la media brasileña de 9.729,00 Reales (2.687,05 Euros)1 y con crecimiento demográfi co entre 1991/2000 de 1,65%.2

En la ciudad de São Paulo, transformar el inmenso parque de corrales vecinales (cortiços), casas precarias construidas en loteos irregulares yfavelas, en viviendas dignas, a través de procesos de recuperación física y regularización, constituye el principal componente de las necesidades del Municipio en este área. Ante el incremento de la población que ocurre desde la década de 1940, y la cantidad de familias con renta insufi ciente para acceder a las viviendas producidas regularmente por el mercado inmobiliario, la provisión estatal ha sido insufi ciente para constituir una respuesta efectiva a la cuestión de la vivienda. La irregularidad ocupa aproximadamente una quinta parte del territorio del municipio y una tercera parte de los loteos irregulares se sitúan en áreas de protección ambiental. Las estimaciones señalan que residen en habitaciones infranormales casi dos millones de personas en favelas, corrales de vecinos (cortiços) y hogares improvisados3 y otros dos millones en loteos irregulares4, la mayoría lejos de los benefi cios que la ciudad legal ofrece.

Enfrentar la cuestión de la vivienda en São Paulo exige un enfoque que abarque una gran diversidad de programas, para dar respuesta a los diversos tipos de carencias y demandas: urbanización y regularización de favelas y de loteos, recalifi cación de conjuntos de viviendas, construcción por parte del poder público y en régimen de autogestión, de construcciones en régimen de ayuda mutua, reforma y reciclaje de edifi cios vacíos y abandonados, reforma y mejora de los corrales vecinales (cortiços), modernización e informatización en la prestación de servicios.

Los mayores desafíos provienen no sólo de la necesidad de abultados recursos fi nancieros, sino también de la difícil coordinación entre acciones de los tres niveles de gobierno, todos ellos constitucionalmente responsables del asunto.

Rosario constituye la segunda ciudad del sistema urbano de la República Argentina y del eje de desarrollo fl uvial industrial del sector inferior de la Cuenca del Plata. El conjunto, designado por Àrea Metropolitana, cuenta con poco más de un millón doscientos mil habitantes, de los cuales casi un millón reside en el municipio de Rosario. El crecimiento demográfi co entre los años de 1992 y 2001 en el Área Metropolitana de Rosario fue del orden de 4,27% mientras que el crecimiento del municipio de Rosario fue de 0,06%. El PIB per capita medio de la Provincia de Santa Fé entre los años de 1991 y 2003 fue del orden de US$ 6.411,455 18.811,96 pesos (5.074,24 euros).

En el Área Metropolitana de Rosario, según el censo de 2001, el 11,8% de la población presentaba Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y el 23,19%

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de los domicilios poseían algún tipo de inadecuación6. Los casos de viviendas precarias con adensamiento excesivo son los más expresivos y alcanzan a casi una décima parte del total de los domicilios en el Área Metropolitana de Rosario.

Dichos datos refl ejan el proceso de crisis económica por el que el país ha pasado desde la década de 1990, agravada al inicio de los años 2000. En ese periodo, el Área Metropolitana de Rosario se transformó, por un lado, en una región con una alta oferta de servicios avanzados y, por otro, atrajo a una población empobrecida oriunda de otras provincias, formando en el interior del área metropolitana bolsas de pobreza, especialmente en Rosario y en Villa Gobernador Gálvez, constituyendo así una realidad metropolitana y fragmentada, con desequilibrios socioeconómicos entre las diferentes partes.

En el Área Metropolitana de Rosario la poca capacidad de extensión del servicio de agua y alcantarillado ha sido uno de los limitadores para la oferta de vivienda social. Otro limitador reside en la difi cultad de articulación entre los diferentes niveles de poder para tratar de forma conjunta los problemas del área metropolitana. La crisis económica reciente también ha signifi cado una fuerte retracción de la fi nanciación privada para la adquisición de la vivienda, ampliando las soluciones realizadas informalmente.

Barcelona, como la mayoría de las grandes metrópolis, sufrió el problema de la vivienda irregular, que se mostró más agudo en las décadas de 50-60 cuando el crecimiento demográfi co se aceleró y nacieron innumerables barrios de barracas7. Después de quince años sin presentar grandes variaciones, en los últimos cinco años el Área Metropolitana de Barcelona ha vuelto a crecer y tiene 3.077.154 habitantes en 35 municipios, y 1.582.738 en el núcleo central de Barcelona. Cataluña poseía en 2001 un PIB per capita de cerca de 20 mil Euros, superior a la media española, de poco más de 16 mil Euros.8

Se observa un efecto de descentralización de la población del centro metropolitano hasta su corona inmediata, originado por las migraciones internas. Si, por un lado, la población del Área Metropolitana de Barcelona – AMB se mantiene estable alrededor de los tres millones de habitantes, el conjunto de la Región Metropolitana de Barcelona –RMB aumentó en un 3% su población en el periodo de 1991-2001, aumento atribuible a los movimientos migratorios que se produjeron en el resto de la RMB, o “segunda corona metropolitana” y que fueron acompañados por un fuerte ritmo de construcción residencial.

A partir de 1962, con el inicio de los llamados Planes de Desarrollo, el Estado español pasó por un periodo de crecimiento económico. El Ayuntamiento de Barcelona reactivó el Patronato Municipal de la Vivienda mientras que, en el gobierno central, se iniciaban los planes para la absorción del “barraquismo”. La Comisión de Urbanismo de Barcelona desarrolló muchos de estos planes, en varias fases, entre los años 1965-1972. La construcción se realizó tanto en Barcelona, como

en municipios de la periferia a través de un plan de actuación denominado UVA – Unidades de Absorción Vecinal. Al fi nal del periodo el Patronato Municipal de la Vivienda de Barcelona declaraba la erradicación del barraquismo en la ciudad. La cuestión actual es la califi cación de esas extensas áreas de conjuntos de viviendas.

El principal desafío de la política de la vivienda como un todo, hoy día, es afrontar el fuerte incremento de precios que el mercado inmobilario viene practicando. Ha habido una disminución del número de viviendas protegidas, lo que afecta especialmente a los sectores sociales con menores recursos. El análisis de los últimos tres Planes de la vivienda, 1992-1995, 1996-1998 y 1998-2001, presenta una disminución sucesiva del porcentaje de viviendas protegidas de aproximadamente un 39%, 21% y 10 %, respectivamente. La legislación más reciente tiene como objetivo asegurar la disponibilidad de área para la vivienda protegida por medio de cesión obligatoria de áreas en los nuevos emprendimientos.

La Región de Toscana, a diferencia de los demás socios del proyecto, es una unidad territorial mayor que una región metropolitana, se trata de una región administrativa de Italia que, sin embargo, posee una población menor. La ciudad de Florencia (capital de la provincia homónima) tiene cerca de 350 mil habitantes mientras que el área metropolitana fl orentina (que corresponde a la conurbación de las Provincias de Florencia - Prato - Pistoia) llega a aproximadamente un millón de habitantes y el conjunto de la Región de Toscana a una población de poco más de 3,6 millones de habitantes. El crecimiento demográfi co más elevado en la provincia de Florencia ocurrió entre las décadas de 1960 y 1970 y más recientemente revela una caída expresiva (de -3,5% en la Provincia de Florencia, entre las décadas de 1991-2001, con un descenso fuertemente localizado en la Comuna de Florencia, capital y área central de la provincia, en la que esa tasa fue aún más expresiva en ese periodo y llegó a un

- 11,7%). La Región Toscana presentaba en 2001 un PIB per capita de cerca de 24.000 Euros, por encima de la media nacional, que es de poco menos de 22.000 Euros.9

En Italia, el sistema de ayuda a las capas menos favorecidas socialmente, en lo que se refi ere a las necesidades de vivienda, se ha organizado con el paso de los años a través de varias estructuras técnico-administrativas y varias disposiciones legislativas. El orden actual tomó forma en los años 60, cuando el desarrollo industrial y la migración de la población rural condujo la situación de la vivienda en las grandes ciudades hacia una fase crítica.

La producción de viviendas en la Toscana acoge básicamente tres modalidades de intervención estatal: edifi cación subvencionada – construcción a cargo público de viviendas que permanecen bajo propiedad pública, destinadas al alquiler para núcleos de baja renta; edifi cación favorecida - contribución

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pública parcial, de viviendas que quedarán sometidas al régimen de propiedad privada, dirigida a núcleos de renta media; e intervenciones del capital para el Estado.

* * *

Los diagnósticos de cada ciudad que se incluyen en el presente texto son síntesis elaboradas a partir de los diagnósticos preparados por los equipos técnicos de cada entidad asociada. Se han desarrollado cada uno en el idioma del país de origen. El proceso de elaboración de las síntesis, realizado por el equipo técnico de São Paulo, ha procurado darle un patrón formal de presentación que permitiera una mejor observación de conjunto y análisis, al tiempo que se sujeta al guión de la “metodología” asumida desde el inicio de los trabajos: cuatro ejes de agregación de información y análisis: Político-Institucional, Jurídico, Urbanístico-Ambiental, Organización Social y dos paneles que sintetizan respectivamente, la dimensión de las difi cultades y carencias (Panel 1) y las líneas de acción, en su proceso histórico (Panel 2). Al fi nal de los diagnósticos se han incluido análisis comparativos entre la situación y las políticas públicas desarrolladas en las ciudades de cada continente y al fi nal un texto que se refl exiona sobre el conjunto. El trabajo se cierra con un documento de recomendaciones que ha sido debatido y ajustado según las discusiones realizadas en el II Seminario Internacional, en São Paulo, y en los III Eventos Locales en Barcelona y Rosario, con la participación del equipo de São Paulo, responsable de la elaboración del documento fi nal.

Los trabajos fueron coordinados por el RESOLO – Departamento Técnico de Regularización del Parcelamiento de Suelo de la Secretaría de la Vivienda del Muncipio de São Paulo, tanto la coordinación técnica como la investigación corrieron a cargo del Laboratorio de la Vivienda y Asentamientos Humanos - LABHAB, grupo de investigación y extensión de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo. El conjunto de actividades desarrolladas por investigadores de la universidad y por técnicos, representantes de las ciudades, ha permitido un importante intercambio de saberes y prácticas, lo que ha revelado como resultado una interesante reunión de datos y refl exión. Este informe fi nal constituye, sin lugar a dudas, una contribución relevante para la comprensión de la cuestión del acceso al suelo y a la vivienda social, tanto en los aspectos específi cos de cada lugar, como en sus dimensiones más amplias, de desafío que afecta a todo el planeta, aunque con intensidades muy diversas.

Al coordinar el presente trabajo, el RESOLO –Departamento Técnico de Regularización del Parcelamiento del Suelo de la Secretaría de la Vivienda del Municipio de São Paulo, ha tenido la oportunidad de observar su propio trabajo en el contexto de las políticas de acceso al suelo y a la vivienda social por los sectores sociales de menor renta en una

ciudad metropolitana que en sesenta años ha crecido 8,5 millones de habitantes10. La regularización de asentamientos es una práctica que comenzó en São Paulo en la década de los setenta,11 que procura la califi cación ambiental de los asentamientos irregulares y clandestinos, una condición grave que se halla presente en la casi totalidad de las metrópolis y grandes ciudades latinoamericanas.

El estudio histórico y comparado de los cuatro casos abordados muestra que la urbanización acelerada que ocurre en América Latina a partir de la década de los 50, pero principalmente a partir de 1970, ocurrió en Europa casi un siglo antes, cuando se inicia la industralización. Hubo una nueva etapa, con menor intensidad en la inmediata posguerra, lo que desencadenó problemas urbanos semejantes, de asentamientos precarios e irregulares, como el denominado “Barraquismo”, en España. Esto prueba, además, que en Europa, el Estado del Bienestar Social afrontó el problema con una fuerte inversión del sector público y regulación económica del mercado inmobiliario, lo que nunca sucedió en América Latina, donde las pocas y tímidas iniciativas siempre han sido absolutamente desproporcionadas en relación a la necesidad. Al tener que enfrentar los mismos problemas en una etapa posterior, en un momento en el que el mundo caminaba hacia la restructuración económica, para alternativas de desregulamentación y para soluciones de mercado en detrimento de la acción pública, se perdió la oportunidad de promover algún equilibrio entre la necesidad y la oferta.

Las ciudades latinoamericanas se deparan hoy con un amplio cuadro de irregularidades, en el que la gestión del pasivo de la precariedad exige una multiplicidad de alternativas, entre las que se encuentra la regularización urbanística y de los terrenos, para encarar una demanda en escala de masa. La parcela producida por el mercado formal resulta, en términos de porcentaje, irrisoria (mucho más en Brasil que en Argentina) ante el total de viviendas que crece cada año. La ciudad latinoamericana constituye una suma del esfuerzo de pequeños ahorros, del sobretrabajo en la edifi cación autónoma de la vivienda y de un amplio cuadro de irregularidades en el área urbanística y ambiental.

Si en la actualidad, tras poco más de dos décadas de ajuste económico y retracción de las políticas públicas practicadas por el estado del Bienestar Social construido en Europa tras la segunda Guerra Mundial, las ciudades europeas comienzan a depararse con un proceso creciente de desigualdades sociales, con concentración de renta y pauperización, además de difi cultades de acceso a la vivienda por parcelas de su población, en América Latina este cuadro es mucho más severo.

Entre áreas de la ciudad que se articulan a los circuitos globales y se mueven en esa esfera de marcos económicos y culturales, y la masa popular que sobrevive al margen del proceso, en un contexto visiblemente concentrador y excluyente, existe una

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distancia tan grande, que no hay patrones posibles de reglas urbanísticas, ambientales y de procedimientos institucionales que sean capaces de atender al conjunto. La informalidad en aumento es la respuesta que la sociedad viene encontrando.

En estas condiciones, la función de la regularización, que sólo debería ser un expediente administrativo, complementario de una política robusta de inversiones en la vivienda, acaba por asumir una dimensión mucho mayor, como portal a través del que millares de excluídos pasan en busca de alguna adquisición de derechos y de acceso a la ciudad y a la ciudadanía.

Si al inicio, el trabajo de RESOLO, que surgió en 1973, tenía un carácter inmediatista de atender a los problemas de la población y responder a la fuerte demanda social, su trayectoria puso de manifi esto el problema público, ambiental que desencadenaba y su dimensión como forma de enfrentamiento del problema cada vez más amplio.

La califi cación urbanístico-ambiental se ha mostrado como el primer paso para la reorganización espacial, tanto de las condiciones de infraestructura como de las remodelaciones de espacios públicos y áreas verdes, promoviendo la reorganización de la esfera pública de consumo del espacio, así como el tratamiento individual de la parcela y de la vivienda. La presencia del Estado y de los equipamientos públicos, plazas, áreas de ocio y áreas verdes para garantía de la convivencia comunitaria, posibilita la reducción de la exclusión social, e incluso la disminución de los índices de violencia en territorios que antes se encontraban excluídos de la legalidad y de la atención pública a las condiciones básicas de calidad socioambiental. La regularización, de esta manera, se encauza en la perspectiva de acceso a la ciudad y de la adquisición de derechos.

Notas:1 Fuente: IBGE -Instituto Brasileño de Geografía y

Estadística. Producto Interior Bruto de los Municipos 2004

Disponible en: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/

economia/pibmunicipios/2004/comentario.pdf. Fecha de

consulta: 16 de abril de 2007. Cambio según la cotización del

31/12/2004.2 Fuente: IBGE, elaboración: Emplasa, 2002.3 Datos del Censo IBGE 2000 y del informe Diagnóstico

de los Parcelamientos Irregulares. RESOLO/SEHAB, 2002,

reevaluados por investigación en fase de conclusión, de

la fundación SEADE, contratada por el Ayuntamiento con

recursos del Programa Cities Alliance del Banco Mundial

estima que sólo en el Municipio hay cerca de 400.000 familias

que residen en favelas, o sea, una población del orden de 1,6

millones y 2 millones de personas. O Estado de São Paulo,

15/072007.4 Datos del informe Diagnóstico de los Parcelamientos

Irregulares. RESOLO/SEHAB, 2002.5 Según FERNÁNDEZ, Juan Manuel, LEGUIZAMON, María

José e PÉREZ DE DEL NEGRO, María Angélica. Relación entre

presión tributaria y PBI per capita en provincias argentinas

años 1991 a 2003. Facultad de Ciencias Económicas –

Universidad Nacional de Tucumán – Argentina. Disponible

en: http://www.fceco.uner.edu.ar/cpn/catedras/matem1/

estadistic/e06fl pn.doc. Fecha de consulta: 10/05/2007.

Cambio según la cotización del 31/12/2003.6 Según Censo de Población y Vivienda de 2001 –INDEC-

Argentina.7 Por barrios de barracas se entiende los asentamientos

urbanos de carácter muy precario, construidos generalmente

con materiales de reciclaje (chapas, cartón o plástico).8 En 2001, Cataluña tuvo un Producto Interior Bruto-PIB

per capita de 20.145,73 Euros, mientras que el PIB per capita

de España era de 16.147,63 Euros. Cf. El Territori Metropolità

de Barcelona - Dades bàsiques, evolució recent i perspectives.

Barcelona Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana

de Barcelona, p. 76.

9 Cf. Regions: Statistical Yearbook 2006. Disponible en:

http://epp.eurostat.ec.europa.eu. Fecha de consulta: 9 de

mayo de 2007.10 Según los censos demográfi cos (IBGE), São Paulo tenía

en números redondos 1,3 millones en 1940 y 10 millones en

2000.11 El tema de la regularización surge por primera vez en

São Paulo junto a la consolidación de la regulamentación

urbanística, en la década de los 30. Con la promulgación de

la Ley de Zoneamiento en 1972 se creó un Grupo de Trabajo

con la tarea de estudiar y proponer una solución para los

parcelamientos irregulares y clandestinos, y en 1981 se crea

la Supervisión Especial de Regularización de Parcelamientos

y Asfaltamiento –SERLA, vinculada al Gabinete del Alcalde

(Prefeito) y que concentra las competencias que se

refi eren a la regularización, tanto técnicas como jurídicas

(CENEVIVA, L.L.V. Parcelamientos urbanos y propiedad de

la tierra: evidencias recogidas a partir de la regularización

de parcelamientos en el municipio de São Paulo, 1994,

Disertación de Maestría presentada en la FAUUSP).

En 1983, el SERLA fue transferido para la SEHAB, como

parte del departamento de Parcelamiento del Suelo. A partir

de 1991 la regularización asumió carácter de política pública,

con la creación en aquel entonces del RESOLO, que pasó a

trabajar en favor de la regularización jurídica (garantía de

la pose) y urbanística de los parcelamientos promovidos con

algún nivel de irregularidad de acuerdo con la legislación

vigente y las condiciones de habitabilidad.

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SÃO PAULO

1.1. PANEL 1 – GRANDEZAY EXPRESIÓN DE LA PROBLEMÁTICA DEL ACCESO AL SUELO Y A LA VIVIENDA SOCIAL

El municipio de São Paulo*, capital del Estado de São Paulo y núcleo central de la Región Metropolitana, contaba en el Censo de 2000 con 10.435.540 de habitantes y, considerando la región metropolitana, alcanzaba una población de 17.878.703 de personas, siendo el cuarto mayor aglomerado urbano en el mundo. La población paulistana está creciendo a un ritmo inferior al del resto de Brasil pero en 2000, aún representaba el 6,15% de la población brasileña. Del total de la población de la región metropolitana, el 95,75% es urbana1.

El municipio de São Paulo constituye el núcleo central de la Región Metropolitana. Según datos de 2004, el Municipio de São Paulo concentraba el 9,09% del PIB (Producto Interior Bruto) nacional y el 29,39% del PIB del Estado de São Paulo2. Aunque estos porcentajes hayan sido mayores en la década de 1970, el municipio sigue siendo el polo fundamental de organización de la red de servicios, distribución de mercancías y producción industrial en Brasil.

A pesar de su pujanza económica, la ciudad de São Paulo presenta un acentuado cuadro de desigualdades sociales que se manifi estan en su confi guración espacial. Alta calidad urbana y fuerte precariedad se encuentran lado a lado en la malla urbana y, de un modo más general, en la fuerte discrepancia visible entre el área consolidada, más central, y la periferia, lo que es aún más acentuado si consideramos la región metropolitana y no sólo el municipio de São Paulo. La ciudad y la región metropolitana han pasado por un proceso de urbanización marcado, en gran medida, por el desfase entre los intentos de control institucionalizado de este crecimiento y las diferentes formas de inserción espacial y social de las clases más pobres en el tejido urbano.

Con el objetivo de apuntar un panorama de la problemática habitacional a partir de indicadores y su consecuente cuantifi cación y espacialización, se presenta a continuación un informe de datos secundarios e informaciones acerca del défi cit habitacional en Brasil, en el Estado de São Paulo, en la Región Metropolitana de São Paulo y en el Municipio de São Paulo.

Las agencias que se ocupan de las estadísticas producen datos, desarrollan investigaciones con muestras e informes, entre los que el Censo Demográfi co, que se realiza cada década, es el más signifi cativo. El défi cit es un concepto construido a partir de la comprensión de la cuestión de la vivienda, teniendo en cuenta datos del Censo y de las PNADs- Encuestas Nacionales por Muestra de Domicilios. El concepto y la metodología que ha desarrollado la Fundación João Pinheiro para el cálculo del Défi cit Habitacional se han convertido en una referencia nacional y han pasado por sucesivas mejoras desde su primera publicación.

En 1995, la Fundación João Pinheiro hace el primer estudio sobre el défi cit habitacional de Brasil sobre la

situación de la vivienda en 1991, con datos de las Unidades de la Federación y Regiones Metropolitanas, recogidos en el PNAD. Posteriormente, realizan sucesivas revisiones y mejoras del cálculo. La relación de la metodología para incluir los datos de los municipios sólo fue posible después de la divulgación de los microdatos del Censo 2000 del IBGE, en 2002. Este tercer estudio fue divulgado en 2004 e incorporó al défi cit habitacional la zona rural de la región norte, lo que generó un aumento del valor total del défi cit nacional. Este cálculo también sufrió una actualización de datos, que fueron publicados en 2006. Los datos que aquí se presentan se refi eren a esta última versión3.

El denominado Défi cit Habitacional Básico, que se calculó en esa fecha, se refi ere a la suma de los totales referentes a la cohabitación familiar, a los domicilios improvisados y a los domicilios rústicos para todos los municipios brasileños en regiones metropolitanas o con más de 20.000 habitantes. Los municipios con menos de 20.000 habitantes fueron agregados por microrregión del IBGE.

Para observar el défi cit es necesario considerar tanto las condiciones de la unidad habitacional, como su inserción en el conjunto urbano. Sin embargo, la Fundación João Pinheiro ha partido del principio de no sobrestimar el défi cit habitacional y ha propuesto la diferenciación entre défi cit e inadecuación habitacional. El défi cit está directamente relacionado con las defi ciencias del parque de viviendas y puede ser entendido como défi cit por necesidades de aumento o de reposición de ese parque. Inadecuación habitacional implica la necesidad de reformas y ampliación de estructuras específi cas: viviendas con carencia de infraestructura, con densifi cación excesiva de personas, con problemas relativos a los terrenos, con alto grado de depreciación o sin unidad sanitaria domiciliar exclusiva. Este concepto tiene el propósito de romper con la lógica de la construcción de nuevas viviendas como única solución para la atención de la demanda de viviendas.

A. Défi cit Habitacional en el Estado y en el Municipio de São Paulo

Patrón mínimo de habitabilidad

Las viviendas que se encuentren por debajo del patrón mínimo de habitabilidad se incluyen en el défi cit habitacional. Se trata de la defi nición operacional de un patrón mínimo de habitabilidad, que abarca las clasifi caciones de cohabitación familiar y la calidad de la vivienda por debajo de lo aceptado como adecuado en el contexto cultural brasileño.

Según la Fundación João Pinheiro, los números del défi cit habitacional para el Estado de São Paulo suman un total de, aproximadamente, 773 mil viviendas, como se puede observar en la tablas que se presentan bajo estas líneas. A pesar del número expresivo, por su porcentaje, el défi cit en el municipio de São Paulo representa una situación menos grave que en el resto del país: el défi cit municipal en São Paulo es del 6,68%, mientras que la

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media en el país es del 11,08%, lo que, sin embargo, representa, por su tamaño4, el 4,5% del défi cit nacional de viviendas urbanas. En números absolutos, ese défi cit corresponde a cerca de 203 mil unidades. Si se considera la región metropolitana como un todo, el défi cit llega a casi 361 mil unidades habitacionales.

TABLA 01 – ESTIMATIVA DEL DÉFICIT HABITACIONAL BÁSICO, TOTAL DE DOMICILIOS PARTICULARES URBANOS Y PORCENTAJE DEL DÉFICIT URBANO CON RELACIÓN AL TOTAL DE DOMICILIOS URBANOS – 2000

Especi-fi cación

Défi cit Habitacional Básico*

Total de Do-micilios Parti-

culares Urbanos

Défi cit Habita-cional

Urbano en por-centaje

Total Urbano Rural

Brasil 5.890.139 4.140.088 175.051 37.369.980 11,08%

Estado de São Paulo

773.490 718.283 55.207 9.731.908 7,38%

Región Metro-politana de São Paulo

360.648 343.160 17.488 4.800.662 7,15%

Municipio de São Paulo

203.404 188.763 14.641 2.826.603 6,68%

Fuente: Fundación João Pinheiro, 2005.* El défi cit habitacional básico se compone de la suma de la cohabitaciónfamiliar, de los domicilios improvisados y de los rústicos.

La composición del défi cit habitacional básico demuestra que el problema de la vivienda en el Estado de São Paulo se halla concentrado en la Región Metropolitana, que presenta aproximadamente el 56,34% de la cohabitación familiar y de las viviendas improvisadas urbanas5, y en la capa de la población con renta de hasta 3 salarios mínimos (según tabla 2).

TABLA 02 – DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LAS VIVIENDAS URBANAS IMPROVISADAS Y DE LA COHABITACIÓN FAMILIAR URBANA POR CAPAS DE RENTA MENSUAL FAMILIAR – 2000

Especi-fi cación

Niveles de renta mensual familiar (en salarios mínimos – SM)

Hasta 3 De 3 a 5 De 5 a 10 Más de 10 Total

Brasil 76,07 12,13 8,32 3,48 100

Estado de São Paulo

61,23 18,28 14,43 6,06 100

Región Metro-politana de São Paulo

56,34 18,98 16,73 7,95 100

Muni-cipio de São Paulo

52,46 19,39 18,40 9,76 100

Fuente: Fundación João Pinheiro, 2005.

TABLA 03 – ESTIMATIVA POBLACIONAL EN EL MUNICIPIO DE SÃO PAULO, POR TIPO DE ASENTAMIENTO (O SIN TECHO)

Estimativa poblacional residente en São Paulo

Indica-dores

Fave-las*

Loteos Irregula-

res**

Corrales de Veci-nos***

Personas que viven en la Calle****

Población 1.160.597 1.597.986 500.000 10.000

Fuentes: * Censo de Favelas – HABI/CEM, 2003. ** Informe Diagnóstico de Asentamientos Irregulares-RESOLO/SEHAB, 2002. *** SAS / PMSP, 2004. **** FIPE, 2003.

El porcentaje de la población paulistana que vive en favelas crece. Entre 1980 y 2000, la población favelada en el municipio creció a una tasa del 5,12%, mientras que la población municipal, para el mismo periodo, creció a una tasa del 1,07% al año6. Y de la misma manera que la población municipal, la población favelada creció sobremanera en la periferia.

En el municipio de São Paulo, además de las favelas y de los asentamientos irregulares que asumen condición de centralidad en la problemática habitacional, se encuentran también los corrales de vecinos (cortiços), localizados principalmente en la región central de la ciudad, que presentan una grave situación de insalubridad, riesgo y alta densidad poblacional, además de los altos costes de alquiler y de tarifas de agua y luz. En la región central se concentran también las personas que viven en la calle.

Inadecuación habitacional

El criterio de inadecuación habitacional aúna situaciones específi cas que exigen acciones diversifi cadas para su solución, que no necesariamente se corresponden con la construcción de nuevas unidades habitacionales7.

El concepto incluye las nociones de: inadecuación del terreno (cuando la parcela no está regularizada técnica o jurídicamente o su propiedad no es segura; inadecuación por la densifi cación excesiva (cuando el domicilio presenta un número medio de vecinos superior a dos personas por habitación); ausencia de baño de uso exclusivo de la vivienda; y asimismo, carencia de infraestructura (viviendas que no poseían al menos uno de los servicios básicos: energía eléctrica, red de suministro de agua con canalización interna, red de alcantarillado o fosa séptica y colecta de basura8). Cada tipo de inadecuación se computa aisladamente. Los números no pueden ser sumados, ya que un mismo domicilio puede tener más de un tipo de inadecuación. Al igual que en el caso del défi cit, la inadecuación de la vivienda se concentra fuertemente en los niveles de renta familiar de hasta 3 salarios mínimos, según se demuestra en las tablas que aparecen a continuación.

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TABLA 04 – CRITERIOS DE INADECUACIÓN DE LOS DOMICILIOS PARTICULARES PERMANENTES URBANOS – 2000

Especifi cación

Inadecuación de los terrenos

Densifi cación Excesiva

Vivienda sin cuarto de baño

Carencia de Infraestructura**

Total% de los Domic.

UrbanosTotal

% de los Domic.

UrbanosTotal

% de los Domic.

UrbanosTotal**

% de los Domic.

Urbanos

Brasil 2.173.068 5,82 2.839.170 7,60 3.215.997 8,61 11.992.535 32,09

Estado de São Paulo

530.719 5,45 900.686 9,25 123.412 1,27 936.496 9,62

Región Metro-politana de São Paulo

346.070 7,21 588.499 12,26 59.924 1,25 571.466 11,90

Municipio de São Paulo

178.224 6,31 299.755 10,65 29.916 1,06 219.559 7,77

Fuente: Fundação João Pinheiro, 2005.* Sólo casas y pisos urbanos. Se excluyen las viviendas improvisadas, pero se incluyen las viviendas rústicas.** Viviendas urbanas que no poseen uno o más de los siguientes servicios de infraestructura: iluminación eléctrica, red general de suministro de aguas, red general de alcantarillado o fosas sépticas y colecta de basura.

TABLA 05 – COMPONENTES DE LA INADECUACIÓN DE LAS VIVIENDAS URBANAS Y PORCENTAJE ENTRE LA POBLACIÓN URBANA EN EL NIVEL DE RENTA FAMILIAR DE HASTA 03 SUELDOS MÍNIMOS – 2000

Especifi cación

Densifi cación ExcesivaInadecuación de los

terrenosViviendas sin cuartos

de bañoCarencia de

Infraestructura

Total% en la franja de hasta 3 SM

Total% en la franja de hasta 3 SM

Total% en la

franja de hasta 3 SM

Total% en la

franja de hasta 3 SM

Brasil 2.839.170 57,96 2.173.068 57,44 3.215.997 83,80 11.992.535 60,32

Estado de São Paulo

900.686 39,98 530.719 44,26 123.412 59,08 936.496 45,41

Región Metro-politana de SP

588.499 37,23 346.070 43,60 59.924 50,66 571.466 43,87

Municipio de São Paulo

299.755 33,85 178.224 41,50 29.916 43,20 219.559 42,29

Fuente: Fundação João Pinheiro, 2005.

TABLA 06 – ESTIMATIVA DEL DÉFICIT HABITACIONAL BÁSICO Y PORCENTAJE DE VIVIENDAS DESOCUPADAS – 2000

Défi cit Habitacional Básico Total de Domicilios Desocupados

Total Urbano Rural Total Urbano Rural

Brasil 5.890.139 4.140.088 175.051 6.029.756 4.580.147 144.609

Estado de São Paulo 773.490 718.283 55.207 1.398.358 1.230.327 168.031

Región Metropolitana de São Paulo 360.648 343.160 17.488 674.847 651.707 231.140

Municipio de São Paulo 203.404 188.763 14.641 420.327 402.807 17.520

Fuente: Fundação João Pinheiro, 2005.

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La tabla 6 pone de manifi esto una paradoja sobre la cuestión de la vivienda en São Paulo, pues el total de viviendas desocupadas (que son las viviendas que en la fecha del censo realizado por el IBGE, en 2000, se encontraban desocupadas9) es prácticamente el doble del total del défi cit habitacional urbano. Este dato destaca la necesidad de conocer y califi car estos domicilios desocupados, de modo que parte del défi cit se pueda ecuacionar con los mismos.

En los últimos años se ha comprobado una reducción del ritmo de crecimiento poblacional en el país. La población municipal de São Paulo, que crecía un 3,66% al año en la década de 70, ha presentado una fuerte caída en los años siguientes: entre 1980 y 1991, la tasa se redujo al 1,13% al año, lo que representa la primera vez en la historia reciente de la ciudad en la que los saldos migratorios han arrojado cifras negativas10 . La tasa de crecimiento poblacional del municipio de São Paulo, así como de la Región Metropolitana, demuestra que, en la década de 90 el centro ha perdido población, mientras que áreas de los bordes de la mancha urbana, en la periferia, han arrojado las mayores tasas de crecimiento. (ver fi gura 01, página 22).

Estudios del défi cit habitacional revelan que la región sureste del país se destaca en el contexto brasileño en términos de grandeza, en números absolutos, de la problemática de acceso al suelo urbano y a la vivienda social. De la misma forma, se destaca el municipio de São Paulo con relación al Estado. Asimismo, es importante resaltar que el défi cit no se distribuye homogéneamente por el territorio de la metrópoli o del municipio, lo que provoca que sea necesaria la creación de diferentes alternativas de políticas públicas para atender a las diferentes situaciones y demandas.

La especialización de estas constataciones realza el cuadro de segregación socio-espacial sobre el que se desarrolla el crecimiento de la región de São Paulo. El Mapa de la Exclusión/Inclusión Social de la Ciudad de São Paulo11, demuestra que la desigualdad social se expresa en el territorio por grandes contrastes, por los que una pequeña parte de la población más rica disfruta de amplia infraestructura instalada y la más pobre enfrenta diversas carencias, ausencia de los servicios públicos, violencia y exclusión. (ver Mapa 2, página 22).

Este cuadro pone de manifi esto que el debate acerca del cálculo del défi cit habitacional en Brasil debe ser un tema importante en las agendas de los gobiernos de los municipios, de los estados y federal para la defi nición de prioridades y programas más efi caces y con capacidad para tratar cada tipo de problema relacionado con la vivienda.

1.2 PANEL 2 – EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS, DE ACCESO AL SUELO Y VIVIENDA SOCIAL EN SÃO PAULO Y EN BRASIL

Desde el inicio del siglo XX, el establecimiento de las

condiciones necesarias para el crecimiento económico, para el desarrollo industrial y el consecuente desarrollo urbano de las ciudades brasileñas vino de forma asociada a las difi cultades de reproducción de la clase trabajadora, en especial del acceso a la vivienda, para el que las formas autónomas de producción y constitución de alternativas han llegado a ser más amplias que la provisión por medio del Estado o por el mercado formal.

La expansión de la economía nacional aliada al proceso de industrialización y urbanización intensa en esos moldes, produjo un signifi cativo cuadro de exclusión socioespacial en las ciudades, que expresa un proceso de “urbanización con bajos salarios12”. Eso se refl eja hoy en la morfología de las ciudades brasileñas que demuestran un abismo socioeconómico y espacial entre la porción legal dotada de infraestructura y la ilegal con grandes precariedades y carencias.

En el contexto nacional, se identifi ca que la construcción de una política pública de acceso al suelo y a la habitación social en Brasil presentó distintos periodos de desarrollo y consolidación, con repercusiones e impactos socioeconómicos y espaciales distintos en las ciudades brasileñas.

La producción de viviendas en el inicio del siglo XX fue prioritariamente realizada por la iniciativa privada, con los recursos excedentes de la actividad del café, y poca regulación del Estado. En la ciudad de São Paulo, se consolidaron diferentes formas de producción de vivienda social, como los barrios obreros (vilas operárias), los corralones de vecinos (cortiços) y las casas de alquiler.

A partir de la década de 30, la producción a través de fondos organizados por categorías profesionales (Institutos de Jubilaciones y Pensiones – IAPs) se hizo signifi cativa en el país, aunque no representara la estructuración de una política estatal.

En el periodo militar (1964-1984), en el que se crearon las bases de esta política a escala nacional, se defi nieron diferentes modalidades de intervención estatal en el mercado de la vivienda – producción, distribución y consumo de unidades residenciales, bases que aún hoy infl uyen en la estructura de actuación del gobierno.

Así, entre las décadas de 1960 y 1980, el Estado adoptó una estructura centralizada de políticas y de planifi cación urbana. Los principales instrumentos de la política urbana en ese periodo fueron el Sistema Financiero de Habitación – SFH y el Banco Nacional de Habitación – BNH, creados en 1964, que promovieron la intensifi cación del proceso de verticalización, de extensión en dirección a la periferia y de gran expansión de la red de infraestructura urbana de las ciudades brasileñas. Ese sistema utilizó los recursos del Fondo de Garantía por Tiempo de Servicio – FGTS13

y del ahorro privado para realizar las intervenciones.Como crítica a la producción en este periodo, se

apunta que la mayor parte de los subsidios contenidos en las fi nanciaciones del BNH se dirigieron a la construcción de edifi cios de departamentos para la

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clase media, mientras que para la población de baja renta se limitó a la producción de bloques de viviendas populares, de baja calidad técnica y fuera del tejido urbano existente.

Durante la vigencia del BNH, se operaron cambios en la conducción de las acciones, pero cuestiones cruciales como la acumulación de la falta de pago con relación a la liquidación de las fi nanciaciones en sus diferentes formas de contratación inviabilizaron la continuación de dicho sistema e incluso del Banco, en medio a la crisis económica nacional.

Con la extinción del BNH en 1986, la responsabilidad institucional, en el nivel federal de gobierno, sobre la política de la vivienda y consecuentemente sobre la política urbana también, ha cambiado constantemente durante casi dos décadas (según se detalla más adelante, en el eje político-institucional), variando con las sucesivas y frecuentes creaciones de ministerios y secretarias de gobierno para estos fi nes.

Por otro lado, durante ese periodo la organización social se fortaleció, superando tanto cuantitativamente como cualitativamente el conjunto de experiencias de organización social anteriores, dado que se produjo la ampliación y la pluralización de asociaciones e instituciones que pretendían alcanzar formas de autonomía en relación al Estado, particularmente a partir del inicio de la década de 80.

Como uno de los resultados del largo proceso de lucha por la democracia en el país y de articulación de movimientos en función de la campaña de las “Elecciones Directas Ya”, se presentó la Enmienda Constitucional de Iniciativa Popular por la Reforma Urbana a la Asamblea Nacional Constituyente. Lo cual propició la incorporación del tema en la Constitución Federal, promulgada en 1988. La Carta Magna contiene un capítulo que se refi ere a la Política Urbana, que establece el principio de la “función social de la propiedad y de la ciudad”, expresado en los artículos 182 y 183.

Ese mismo proceso derivó en la propuesta del primer Proyecto de Ley de Iniciativa Popular, en 1991, que contó con más de un un millón de fi rmas de electores en todo el país. Proponía la creación del Fondo Nacional de Vivienda Popular, basado en recursos tanto presupuestarios como onerosos y controlados por un Consejo Nacional de la Vivienda Popular, constituido por representantes del gobierno, movimientos populares por la vivienda y la sociedad civil.

Sin embargo, solamente 13 años después de haber sido promulgada la Constitución se obtuvo la reglamentación de los artículos 182 y 183 referentes a la política urbana, desarrollándose en la Ley Federal 10.257 de 2001, el Estatuto de la Ciudad. Este proceso contó con una amplia movilización social en su defensa. El Fondo Nacional de Vivienda Popular fue aprobado por la Cámara Federal solamente en 2004, con un texto sustitutivo tras un gran debate entre el Poder Legislativo, el Gobierno Federal y representantes de las entidades que elaboraron el Proyecto de Ley original. En 2005 fue aprobado por el Senado Federal y fi nalmente promulgado.

Paralelamente, diversos gobiernos municipales, al

fi nal de la década de 80 y durante toda la década de 90, implementaron experiencias de inclusión de la participación social en la elaboración y gestión de las políticas públicas, contribuyendo de esta manera al aumento signifi cativo del control social de las mismas, como es el caso del Presupuesto Participativo o de los Planes Directores Participativos. Pasaron también a surgir experiencias de programas de regularización de los terrenos, urbanización de favelas, creación de consejos sectoriales, realización de audiencias públicas, y la creación de ZEIS – Zonas Especiales de Interés Social y la posibilidad de aplicación del IPTU progresivo en el tiempo14.

Un marco importante de la actualidad con relación a la trayectoria de la política urbana ha sido la creación, en 2003, del Ministerio de las Ciudades que pasó a asumir la responsabilidad de la formulación de las directrices y principios de la política urbana nacional y, en lo que es de competencia federal, de las políticas de vivienda, saneamiento ambiental, movilidad, transporte y tráfi co y su consecuente articulación para la operacionalización. Todo lo referido acarrea tanto acciones en estos sectores como la elaboración de la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), a través de una articulación descentralizada en la que adquiere un papel preponderante, el proceso de Conferencias de las Ciudades y el Consejo de las Ciudades15.

1.3. EJE POLÍTICO – INSTITUCIONAL

Según lo observado en el apartado anterior, la mayor parte de la fi nanciación de la vivienda es de procedencia federal. Progresivamente, desde el proceso de redemocratización del país, los estados asumen mayores responsabilidades en este área y a partir de la década de 80, también los municipios.

Así, el tratamiento del eje-político institucional se inicia con referencias a la fi nanciación de la política habitacional, pasando a continuación a las estructuras institucionales directamente responsables de la implementación de planes y programas en cada nivel de gobierno.

A. Financiación de la Política Habitacional

Las sucesivas políticas de fi nanciación habitacional implementadas a nivel nacional se han mostrado poco efi caces para alcanzar a la parcela de la población con baja renta. Se sabe que en los últimos años, la oferta regular de vivienda viene reduciéndose bastante, incluso para los segmentos de renta media, por lo que de un total de 4,4 millones de unidades construidas en el periodo de 1995 a 1999, sólo 700 mil unidades fueron promocionadas por la iniciativa pública o privada en Brasil. El resto, 3 millones 700 mil unidades han surgido como solución habitacional por iniciativa de la propia población, predominantemente de modo informal y precario. Esto representa cerca del 70% de la producción de vivienda en el país16. Tales datos muestran la necesidad de altas inversiones subsidiadas para el desarrollo de una política que pueda efectivamente

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revertir ese cuadro.La estructuración de un sistema para la fi nanciación

de la política de la vivienda en la esfera nacional sólo fue implementado a partir del gobierno militar. Como hemos visto en el Panel 2, se crearon el Sistema Financiero de Habitación – SFH y el Banco Nacional de Habitación – BNH en 1964, que establecen la segmentación de destinatarios atendidos, formando así dos subsistemas: el primer subsistema se formó con los recursos procedentes del Fondo de Garantía por Tiempo de Servicio – FGTS, del cual el BNH era gestor, destinado a la población de baja renta y operado por agencias estatales, especialmente creadas para tal función, asociadas con empresas privadas de construcción. El otro subsistema se estructuró a partir de los recursos recaudados por el Sistema Brasileño de Ahorro y Préstamo – SBPE, dirigido a las consideradas capas de mercado y operado por los agentes privados del sistema – agentes fi nancieros, promotores y constructores inmobiliarios – aunque su funcionamiento y prioridades eran regulados por el Banco Nacional de Habitación – BNH. En este caso, la actuación estatal se dio de forma reguladora, a través del control del proceso de fi nanciación a la producción y de reglas para las inversiones de los agentes privados en el mercado. En ambos subsistemas se produjo el control del Estado en la actuación de los agentes privados que, sin embargo, no abarcó signifi cativamente los procesos y técnicas de producción de las unidades ni la calidad o el precio de los componentes utilizados para la construcción.

La viabilización de unidades por el sistema durante el periodo de existencia del BNH no fue despreciable. Se contrataron por el Sistema Financiero de Habitación – SFH, de 1964 a 1986, 4,8 millones de fi nanciaciones de viviendas, lo que representa poco más del 25% de toda la producción del periodo – cerca de 15,5 millones de unidades. La mayor parte de las construcciones fuera del sistema se produjo a través de la autoconstrucción en parcelas ilegales.

La diferencia en la producción de nuevas unidades en cada subsistema se puede observar en la tabla que se presenta a continuación. Si se considera la concentración del défi cit de viviendas en las franjas de renta de 0 a 3 salarios mínimos, el impacto de esos totales evidencia que las fi nanciaciones para las franjas de renta media, o sea, las franjas de mercado, fue preponderante con relación a la franja de renta más baja, lo que no corresponde a una lógica de política social.

Económicamente, el sistema presentaba fragilidad con relación a cuestiones macroeconómicas, dado que dependía del ahorro nacional y del empleo para garantizar el fl ujo de nuevos recursos al Fondo de Garantía por Tiempo de Servicio – FGTS. A partir del fi nal de la década de 70, con la crisis económica instaurada, el país redujo su crecimiento. El retorno de los recursos que habían sido aplicados se vio afectado por los altos índices de falta de pago como consecuencia de ese momento de crisis.

En este contexto, se produce el proceso de quiebra del SFH y la extinción del BNH en 1986 – decreto-ley n° 2.291/86. La Caja Económica Federal se hace cargo del espolio y pasa a ser el agente operador y fi nanciero del FGTS en 1990, con competencia ejecutiva para las aplicaciones de recursos del fondo. El FGTS aún es la principal fuente de fi nanciación de los programas, aunque no todos sean programas efectivamente accesibles para la franja de renta de 1 a 3 salarios mínimos. Para esa parte de la población, los recursos del Presupuesto General de la Unión – OGU son decisivos, puesto que se trata de un subsidio directo.

Cabe destacar la aprobación del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, a través de la Ley nº 11.124 de 16 de julio de 2005, que instituyó, asimismo, el Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social – FNHIS. En agosto de 2006, tomó pose, para su primer mandato, el Consejo Gestor del FNHIS. El FNHIS deberá sumar y articular los recursos para acciones para la vivienda en los tres niveles de gobierno, con el objetivo de dirigirlos a las familias de baja renta. Estos recursos se podrán destinar a la compra, mejoría y reforma de la vivienda, adquisición de material de construcción, recuperación de inmuebles en áreas de corrales de vecinos, urbanización, equipamientos comunitarios y regularización de los terrenos.

B. Estructura Institucional Federal

Es posible considerar que a partir de la estructura institucional creada por el Banco Nacional de Habitación – BNH surgió en Brasil una base para el desarrollo de una política urbana y para la vivienda de larga escala y para todo el territorio nacional. Asimismo, se crearon condiciones y mecanismos de fi nanciación de dicha política, que perduran hasta hoy, como el FGTS y el ahorro privado.

TABLA 07 – NÚMERO DE FINANCIACIONES DE VIVIENDAS CONSTATADOS POR EL SFH (1964 A 1984)

Años COHAB’s Cooperativas Otros progr.¹ SBPE RECON Otros progr.² Total

De 1964 a 1984 1.209.911 487.471 587.546 1.784.157 245.083 42.797 4.356.963

% 27,7 11,2 13,5 40,9 5,6 0,9 100,0

Fuente: BNH. Extraído de : ARRETCHE, Marta. Intervenção do Estado e setor privado: o modelo brasileiro de política habitacional. Espaço & Debates – Revista de Estudos Regionais e Urbanos. Ano X, 1990, nº 31. p. 29. Reorganizado por: Roberta Rodrigues, 2005.Notas:1. Incluye Institutos, Mercados de Hipotecas, Empresas, Prohasp, Terrenos, Infraestructura de conjuntos y Equipamientos Comunitarios de Conjuntos, Promorar, Ficam, Prosindi, João de Barro.2. Incluye Profi co y Prodepo.

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Sin embargo, con la extinción del BNH, en 1986, esta estructura institucional fue progresivamente desmontada y se sucedió un largo periodo de indefi niciones y una sucesión de cambios de los responsables de su dirección e implementación de las acciones de la política urbana como un todo. Cronológicamente, los cambios sucedieron de la siguiente forma:

• En 1985, se creó el Ministerio del Desarrollo Urbano y Medio Ambiente;

• En 1987, dicho ministerio se conviertió en Ministerio de la Vivienda, Urbanismo y Medio Ambiente, al cual estaba subordinada la Caja Económica Federal;

• En 1988, se creó el Ministerio de la Vivienda y Bienestar Social;

• En 1990, se creó el Ministerio de Acción Social, vinculando la política de la vivienda a las políticas de acción social;

• En 1995, se creó la Secretaria de Política Urbana, subordinada al Ministerio de Planifi cación y Presupuesto;

• También en el mismo gobierno, esta Secretaría se transformó en Secretaria Especial de Desarrollo Urbano – SEDU, vinculada a la Presidencia de la República hasta 2002.

• En 2003, se creó el Ministerio de las Ciudades.

Actualmente, el Ministerio de las Ciudades es el órgano responsable del diseño de la política nacional de la vivienda y del establecimiento de su estructura de fi nanciación, así como de los programas que se disponibilizan y a los que acceden los demás entes de la federación.

Cabe destacar que a partir de la Constitución Federal de 1988 la Política de la Vivienda en Brasil pasó a ser responsabilidad de las esferas federal, de los estados y municipios. Esta estructuración descentralizada resguarda relativa autonomía para los Estados y Municipios, así como para las compañías y empresas públicas, en la determinación de propiedades, en la aplicación de los recursos e implementación de los proyectos en las áreas de la vivienda y urbana. El Ministerio de las Ciudades desarrolla su acción con el fi n de fortalecer la participación de las tres esferas de gobierno.

El Ministerio de las Ciudades se estructura en cuatro Secretarias Nacionales: Vivienda, Programas Urbanos, Saneamiento Ambiental y Transporte y Movilidad Urbana. Es competencia, asimismo, del Ministerio la función de gestión de la aplicación y la distribución de los recursos del Fondo de Garantía por Tiempo de Servicio – FGTS17.

La CAIXA está vinculada al Ministerio de Hacienda y es la principal operadora de programas urbanos, sobre todo de vivienda y saneamiento. Además de la CAIXA, el Banco Nacional de Desarrollo – BNDES también es operador de programas urbanos, en especial de

saneamiento y transporte.Después de la creación del Ministerio de las

Ciudades, las inversiones en vivienda se han ampliado si se comparan a las de los últimos 25 años, especialmente con recursos del Fondo de Garantía por Tiempo de Servicio – FGTS, rompiendo la tendencia histórica de regresión en las inversiones desde el Banco Nacional de Habitación. Por ejemplo, la resolución de n° 460 del Consejo Curador del FGTS amplió los recursos para subsidio a la vivienda para familias que tienen renta por debajo de cinco sueldos mínimos, lo que está canalizando recursos hacia las franjas de menor renta, en las que se concentra el défi cit de vivienda18.

En cuanto al saneamiento básico, la Encuesta Nacional de Muestra por Domicilio – PNAD, con datos de 2005, demuestra una vuelta de las inversiones, revelando una mejora expresiva de los índices de cobertura de los principales servicios de saneamiento cuando se los compara a los obtenidos en 2002.

Además de la estructura institucional heredada de otros ministerios, algunos programas y acciones que antes eran desarrollados en otros sectores del gobierno se han mantenido y han sido puestos en marcha, como el Programa Habitar Brasil BID (formulado por la antigua Secretaria Especial de Desarrollo Urbano – SEDU). Programas como el PSH (Programa de Subsidio a la Vivienda de Interés Social) y al PAR (Programa de Arrendamiento Residencial) han sufrido cambios normativos y nuevas acciones y programas como el Programa de Crédito Solidario y el PEHP (Programa Especial de Vivienda Popular) han sido creados19.

Por otra parte, la reglamentación de los terrenos, posibilitada por el Estatuto de la Ciudad, se ha adoptado como política pública con el objetivo de alcanzar la pose segura de la vivienda por lo que ha recibido una dotación específi ca y ha asumido la designación de Programa Papel Pasado20.

Por otro lado, en el campo de la vivienda de mercado, se estimuló21 un escenario favorable para la producción de viviendas, bajo los moldes del que fue propuesto en la Política Nacional de la Vivienda. Asimismo, para impulsar el mercado de inmuebles para la clase media, se aprobaron medidas para perfeccionar el marco regulador e incentivo tributario22.

Se empezaron, también, a realizar las Conferencias Nacionales de las Ciudades cada dos años. Las preceden conferencias municipales y autonómicas y eligen a los representantes que van a componer el Consejo de las Ciudades, elemento importante en la estructura creada.

C. Estructura institucional del Estado de São Paulo

La Secretaría de la Vivienda del Estado de São Paulo, creada en 198323, es el órgano responsable de la conducción de la política habitacional en esta esfera de gobierno y, consecuentemente, de trazar diretrices, establecer metas, planifi car y desarrollar

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programas habitacionales específi cos. La Secretaria acoge y coordina el Grupo de Análisis y Aprobación de Proyectos Habitacionales – GRAPROHAB, creado en 1991, con la fi nalidad de integrar y unifi car las diversas Secretarías y órganos involucrados en el licenciamento de parcelas y proyectos habitacionales en el Estado de São Paulo.

Por otro lado, la Compañía de Desarrollo Habitacional y Urbano del Estado de São Paulo – CDHU es una empresa del Gobierno Autonómico, vinculada a la Secretaria de la Vivienda. Es el agente promotor de vivienda que ejecuta los programas habitacionales en todo el territorio autonómico, y se dirige hacia la construcción de viviendas destinadas a la población con renta de 1 a 10 salarios mínimos.

La CDHU se creó en 1989 en sustitución de instituciones con objetivos semejantes: Caja Estatal de Casas para el Pueblo – CECAP (de 1949 a 1980); Compañía de Desarrollo de São Paulo – CODESPAULO (de 1981 a 1983) y Compañía de Desarrollo Habitacional – CDH (de 1984 a 1988). Existe, por tanto, antes de la creación de la Secretaría de la Vivienda, pero, hasta mediados de la década de 80, actuaba meramente como ejecutor de programas habitacionales formulados y fi nanciados por el Gobierno Federal. Ni la esfera del estado, ni la municipal participaban en la identifi cación de prioridades sociales ni tampoco en el proceso de decisión sobre la operacionalización de los programas de vivienda que serán implantados24.

El primer programa de la vivienda del Estado de São Paulo, iniciado en 1985, fue el Programa Municipal de la Vivienda (PMH) que se enfocó principalmente hacia la construcción de pequeños conjuntos de Viviendas en los municipios de medio y pequeño porte del interior del Estado. Sólo en 1988 se comercializaron los primeros conjuntos de vivienda en el municipio de São Paulo.

En 1989, la Ley Autonómica 6.566/1989 elevó en un 1% la cuota del ICMS (Impuesto sobre circulación de Mercancías y Servicios) destinando esos recursos a la vivienda en el Estado de São Paulo. A partir de 1998 ese porcentaje dejó de ser un recurso vinculado, por considerarse inconstitucional la vinculación a un fi n específi co. Los gobiernos sucesivos intentaron sostener políticamente el fl ujo de recursos anteriormente previstos. Sin embargo, con el fi n de la obligatoriedad legal de la destinación fi ja para la vivienda (vinculación), el mantenimiento de estos recursos pasó a depender de su destino en el presupuesto, votado todos los años por la Asamblea Legislativa.

Actualmente la CDHU denomina a sus programas Pro-Hogar (Pró-Lar), y agrega diferentes frentes de actuación con la fi nalidad de atender a una mayor diversidad de situaciones. También procura establecer acuerdos entre ayuntamientos, organizaciones gubernamentales y no-gubernamentales, iniciativa privada y la propia población para la viabilización de los proyectos de vivienda. Engloba los siguientes programas:

Actuación en Corrales de Vecinos (Cortiços)– PAC, creado por el Decreto 43.132 de junio de 1998 del Gobierno del Estado y realizado en conjunto con el Ayuntamiento del Municipio de São Paulo, con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo – BID, este programa ofrece alternativas de atención a la vivienda, para viabilizar la permanencia de las familias en la misma región donde viven y el acceso a la infraestructura disponible;

Actuación en Favelas y Áreas de Riesgo que procura, en situaciones asociadas a otros programas, la recuperación de áreas ocupadas de forma irregular o de urbanización informal e sujetas a restricciones legales y ambientales.

Autoconstrucción, que tiene como objetivo la producción de nuevas viviendas y la implementación de conjuntos habitacionales con participación de organizaciones populares a través de dos subprogramas – Demanda General y Loteo Autoconstrucción – que están siendo desarrollados por la CDHU en asociación con los municipios, y que da prioridad a las familias con renta entre 1 y 3 salarios mínimos;

Construcción Asociativa25, que promueve la autoconstrucción de viviendas en régimen de trabajo colectivo en asociación con Entidades Comunitarias, especialmente en las regiones metropolitanas;

Núcleos de Viviendas por Contrata, promueve la construcción de viviendas en régimen de contrata con ejecución de las obras por empresas contratadas, además de contar con la colaboraciónde los Ayuntamientos (Prefeituras). Se fi nancian las construcciones de nuevas viviendas en conjuntos de viviendas con infraestructura y equipamientos colectivos.

Forman parte también del Pro-Hogar los programas CréditoHabitacional, Microcrédito Habitacional, Viviendas Indígenas, Viviendas Rurales y Regularización (urbanística).

D. Estructura Institucional del Municipio de São Paulo

En Brasil, el poder municipal actúa tradicionalmente en la regulación urbanística y la concesión de licencias de parcelación y edifi cación. Así, la infraestructura institucional que interviene en el acceso a la vivienda ha sido durante largos años primordialmente la Comisión del Código de Obras, responsable de la producción de normas y licencias. En el inicio de los años 70, parte de esas atribuciones pasó a la Coordinación General de Planeamiento (hoy Secretaria de Planeamiento) y poco después fue compartida con la Secretaria de la Vivienda y Desarrollo Urbano.

Paralelamente, existía, al igual que en el Estado, una empresa vinculada al sistema nacional de la vivienda, responsable de la ejecución de los programas habitacionales formulados y fi nanciados por el gobierno federal. Se trata de la Compañía Metropolitana de la

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Vivienda de São Paulo – COHAB/SP, creada en 1965, como compañía de economía mixta26, constituida con el objetivo de instituir en el municipio de São Paulo las iniciativas vinculadas a la actuación del Banco Nacional de Habitación – BNH.

A parte de la especifi cidad de la COHAB, la actuación directa en vivienda por parte del municipio fue principalmente dirigida a casos de emergencia y vinculada al área de asistencia social. Esa orientación comenzó a cambiar con la creación del Fondo de Atención a la Población que vive en Vivienda infranornal – FUNAPS27, en 1979 que, a pesar de que mantuvo la atención individual en casos de emergencia, destinó recursos para la contratación de las primeras obras en favelas28.

En las últimas tres décadas, con pequeñas alteraciones, la estructura institucional municipal cuenta con la Secretaría de la Vivienda, a la cual se vincula la COHAB y con la Secretaría de Planeamiento.

La Secretaría Municipal de la Vivienda – SEHAB es responsable de la elaboración y ejecución de la política habitacional del Municipio, lo que incluye la atención de la demanda directa de vivienda. Entre sus competencias se encuentra, asimismo, actuar en el control del uso y de ocupación del suelo, controlar la seguridad de los edifi cios, evitar situaciones de riesgo y participar en la preservación del medio ambiente para mejorar las condiciones generales de calidad del ambiente construido.

La compañía Metropolitana de la Vivienda de São Paulo – COHAB/SP ejerce el papel de agente del Sistema Financiero de la Vivienda – SFH, gestionado por la Caja Económica Federal, y se ocupa de la construcción y comercialización de unidades para la población de menor renta (hasta seis salarios mínimos). Ejerce, asimismo, el papel de ejecutor de los programas de la vivienda realizados con recursos del Fondo Municipal de la Vivienda (que sustituyó el FUNAPS) y de convenios con otras entidades gubernamentales y de iniciativa privada y con agentes fi nancieros.

La Secretaría Municipal de Planeamiento tiene por atribuciones la elaboración y seguimiento del Plan Director, de planes y leyes de uso y ocupación del suelo, que incluyen las operaciones urbanas, la producción de estadísticas e informaciones y la elaboración del Presupuesto Municipal.

Paralelamente, la Secretaría Municipal de Asistencia y Desarrollo Social es responsable del comando de la política de asistencia social en la ciudad de São Paulo y actúa con programas dirigidos a la población que vive en la calle. Algunos de los equipamientos que tienen bajo su responsabilidad son Refugios Especiales, Albergues, Viviendas Provisionales, Casas de Acogida, que ofrecen varios servicios, de acuerdo con las diferentes necesidades de cada segmento de la población.

Teniendo en consideración el foco más específi co de actuación en la vivienda social, cabe profundizar en la historia y diseño de la Secretaría de Habitación-SEHAB.

La SEHAB se creó por el Decreto n° 14.451 de 24/03/77, con atribuciones sobre todo normativas, relacionadas con la aprobación y el control de edifi caciones, sin competencia en relación a la producción de viviendas. En este periodo, la atención habitacional era responsabilidad del órgano encargado de la Asistencia Social del Municipio.

Creado en 1979, el Fondo de Atención a la Población que reside en Vivienda Inframornal – FUNAPS fue el primer fondo municipal destinado a la vivienda, que dota al poder público municipal de un instrumento jurídico fi nanciero con mayor capacidad de acción en el área de la vivienda. La ley que instituyó el FUNAPS determinaba que la demanda que debía ser atendida la constituía la población residente en el Municipio, que ganaba hasta cuatro salarios mínimos y vivía en vivienda considerada infranormal, y que los recursos se podrían aplicar a fondo perdido. Desde su inicio, el FUNAPS tuvo el apoyo de un Consejo Gestor, con la atribución de aprobar los programas y las cuentas del Fondo.

A partir de 1983, el municipio de São Paulo pasó a desarrollar programas habitacionales de provisión de vivienda y se crearon proyectos piloto con procedimientos de autogestión y construcción en régimen de ayuda mutua, mediante fi nanciación del material de construcción y de parcelas para los vecinos con recursos del FUNAPS, que pasaron a ser utilizados también para préstamo. Las obras en favelas continuaron realizándose a fondo perdido, con recursos procedentes del Pro-Favela, externos al FUNAPS29.

En 1986, la estructura administrativa del SEHAB se redefi nió y se creó la Superintendencia de la Vivienda Popular – HABI30, con atribuciones dirigidas a la elaboración, desarrollo y ejecución del Programa de Vivienda Popular, que incluye la prestación de apoyo técnico, administrativo y operacional al funcionamiento del Fondo de Atención a la Población que vive en Vivienda Ifranormal – FUNAPS. Entre 1986 y 1988, el Ayuntamiento (Prefeitura) pasó a contratar constructoras, por medio del FUNAPS, para la construcción de viviendas, convirtiédose de esta manera, además de promotora, en la productora directa.

Entre 1989 y 1992, el FUNAPS pasó a ser el principal canal de inversiones del SEHAB, y representaba un instrumento de descentralización de la gestión de recursos y un aumento de la capacidad de inversiones en vivienda. El carácter de las políticas emprendidas dejó de basarse en la provisión por las constructoras, y se implementaron programas de urbanización en favelas, recuperación de los corrales de vecinos (cortiços) y provisión de nuevas viviendas por acciones colectivas de vecinos que construyen por sus propios medios sus residencias. En 1990, sobre la base de un decreto del ejecutivo municipal (Decreto nº 29.213/90), el FUNAPS y los demás fondos municipales pasaron a integrar el sistema de control del Ayuntamiento. Con la inclusión del FUNAPS en el Sistema de Ejecución Presupuestaria (SEO), pasó a haber un procedimiento

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más visible de control de sus gastos (reserva, empeño y liquidación31).

En 1994, se realizó una reforma de la estructura administrativa, por medio de la Ley Municipal nº 11.632/1994, que mantiene a la SEHAB como órgano responsable de formular, gestionar, ejecutar y coordinar la política habitacional, pero atribuyendo a la COHAB el papel de órgano ejecutor, agente operador e implementador del Sistema Municipal de la Vivienda. En estas condiciones, la COHAB pasó también a ser la ejecutora del Fondo Nacional de la Vivienda – FMH, creado en substitución al FUNAPS.

Ese nuevo Fondo sólo fue reglamentado en 1996 y sus operaciones comenzaron a funcionar efectivamente en 1997. Además, se creó también el Consejo del Fondo Municipal de la Vivienda como gestor del Fondo, cuyos consejeros, del gobierno y de la sociedad civil, eran nombrados por el Alcalde (Prefeito), y no elegidos por sus pares, según establecía el proyecto original que contenía propuestas de los movimientos populares de la vivienda y de técnicos que los apoyaban32.

En 2002, fue aprobada la Ley Municipal nº 13.425/01 que instituyó el Consejo Municipal de la Vivienda de São Paulo en sustitución al Consejo del Fondo. Este nuevo Consejo, más amplio, tuvo como característica principal contar con una proporción de 2/3 de sus miembros representantes procedentes de entidades civiles y movimientos de vivienda. Para su constitución hay elecciones cada dos años. Posee como objetivos básicos el establecimiento, seguimiento, control y la aprobación de la política municipal de la vivienda y la gestión del Fondo Municipal de Vivienda.

Para evitar la fragmentación de la actuación municipal frente a la proliferación de programas, el Plan General de Urbanismo, aprobado en 2003, estableció la obligación de que sea elaborado un plan para la política habitacional, enunciando metas y una previsión de inversiones para enfrentar la cuestión de la vivienda articulada con la política urbana.

Para atender a la diversidad de necesidades específi cas de las diversas modalidades de défi cit e inadecuación habitacional, la actuación municipal ha creado, desde 1982, nuevos y diversifi cados programas, orientados, en cada momento, según las prioridades de la administración del periodo. Sin embargo, algunas líneas básicas se van consolidando, siendo algunas veces enfatizadas, otras abandonadas y posteriormente retomadas.

Fundamentalmente, los programas hasta hoy creados traen aparejados: provisión de viviendas (construcción de unidades nuevas), urbanización de favelas (saneamiento, espacios públicos y eliminación de riesgo), reglamentación de loteos y asentamientos informales, actuación en corrales de vecinos (cortiços), reforma de edifi cios para vivienda social, alquiler social, recuperación de créditos y rehabilitación de emprendimientos habitacionales. En variadas proporciones e intensidades, todos estos programas continúan actualmente en ejecución33.

Provisión de nuevas viviendas

Son programas que traen consigo la producción de nuevas unidades. Fundamentalmente son desarrollados por la COHAB y ofrecen diversas modalidades:

Ejecución por empresa constructora: es la manera más tradicional de producción de viviendas, en la que los proyectos son elaborados por la COHAB y la construcción se contrata. Más recientemente también los proyectos se contratan. Mutirões (construcciones en régimen de ayuda mutua): Son emprendimientos habitacionales autogestionados, creados en el inicio de la década de 90. En este tipo de construcción, los propios vecinos construyen la casa y empreendidos por grupos organizados. Gestionado por la COHAB, el programa de mutirões fue implementado por el ayuntamiento en colaboración con asociaciones comunitarias y entidades de asesoría técnica. Los recursos destinados a estas acciones vienen del Fondo Municipal de de la Vivienda – FMH y de recursos de la Unión, gestionados por el Ministerio de las Ciudades, y se destinan a las asociaciones y cooperativas habitacionales, que administran el presupuesto y la obra. Programa de Arrendamiento Residencial – PAR: Es un programa realizado a través de la Caja Económica Federal, puesto en práctica en el municipio, en asociación con el Ayuntamiento de São Paulo, a través de la COHAB. El munícipe paga una tasa mensual de valor equivalente al 0,7% del valor total del inmueble durante el período del arrendamiento, que tiene duración de 180 meses. El valor pagado durante ese periodo se deduce siempre y cuando el munícipe opte por la compra del inmueble. Se destina tanto a edifi caciones nuevas como a antiguas reformadas y adecuadas para vivienda social.

Urbanización de favelas

Los programas de urbanización persiguen el objetivo de promover la mejoría de las condiciones de habitabilidad, de las condiciones ambientales, de la salubridad y de la salud de la población que reside en favelas y la prevención y eliminación de riesgos geotécnicos. El programa cuenta con recursos que proceden del Banco Interamericano de Desarrollo, de la Caja Económica Federal y recursos presupuestarios propios. Es un programa que adquiere facciones e intensidades diversas en diferentes administraciones. Afecta desde interferencias apenas en los espacios de circulación e instalación de redes de saneamiento, hasta la remoción de parte de las unidades y su sustitución por nuevas, incluso verticalizadas.

Su desarrollo es competencia de la Superintendencia de la Vivienda Popular – HABI. Más recientemente, después de la promulgación del Estatuto de la Ciudad, el programa pasó a incluir la reglamentación administrativa y jurídica de los asentamientos

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implantados sobre áreas públicas municipales, mediante la otorga de concesión de uso especial para fi nes de vivienda o concesión de derecho real de uso a sus ocupantes. La urbanización y reglamentación de grandes favelas se aborda actualmente por parte de HABI, como su foco de acción, a causa del expresivo número de personas que viven en estas áreas.

Regularización de asentamientos informalesLa acción de regularización de loteos informales

ocupadas por población de baja renta, se da tanto con el objetivo de mejorar los patrones urbanísticos, ambientales y edilicios, como de reconocerles a las familias el derecho a la pose. Aunque es implantado por el Ayuntamiento de São Paulo desde el fi nal de la década de 70, ha ganado relevancia tras la aprobación del Estatuto de la Ciudad, en 2001. La regularización tiene como marcos legales actualmente: en el ámbito federal, el Estatuto de la Ciudad (Ley 10.257/01) y la Medida Provisional (de nº 2.220/01), que prevén instrumentos y dispositivos para la promoción de regularización urbanística y de los terrenos; y las Leyes Municipales nº 11.775/95, nº 13.428/02, nº 13.514/03 y el Decreto Municipal nº 43.474/0334.

Para tratar de la demanda de la regularización de terrenos irregulares, el Departamento de Reglamentación de Parcelamiento del Suelo – RESOLO desarrolló el programa Lote Legal, para el cual la Secretaría Municipal de Habitación – SEHAB fi rmó un contrato de fi nanciación con el Banco Interamericano de Desarrollo – BID. El programa procura promover una acción integrada, con la intención de la rehabilitación y la califi cación habitacional y urbana de áreas territorialmente defi nidas, en terrenos continuos y delimitados, ocupados predominantemente por la población de baja renta.

En lo que le atañe a los asentamientos situados en áreas de protección a los manantiales, hay restricciones legales de carácter ambiental para fi nes de reglamentación de los terrenos y urbanística. Sin embargo, debido a la precariedad habitacional y al comprometimiento ambiental en esas áreas, se desarrolló un programa denominado Programa Guarapiranga, sucedido por el Programa Manantiales, involucrando el area de los dos embalses: Guarapiranga

y Billings. Las acciones se concentran en la implantación de la infraestructura de saneamiento, contención de riesgo e intervenciones en unidades domiciliares precarias. Su acción interinstitucional supuso una innovación y contribuyó para implantar y consolidar la gestión integrada de recursos hídricos, colaborando con la formulación de legislación para el área de protección y recuperación de manantiales. Señaló, asimismo, la necesidad de que esa nueva legislación incorpore instrumentos de regularización específi cos para áreas de protección ya ocupadas. Este programa será detallado en el Eje Urbanistico más adelante.

Programa de Corrales de Vecinos (Cortiços)Su objetivo es adecuar casas de vecinos y

viviendas colectivas, localizadas principalmente en la región central del municipio, a los parámetros legales defi nidos por la Ley Municipal nº 10.928/91 (Ley Moura) mediante intervenciones de califi cación de las viviendas existentes. Estas viviendas multifamiliares pasan por obras y/o reconstrucción de viviendas, para que se adapten a las especifi caciones de espacio, iluminación, ventilación, salubridad y seguridad exigidas. Se desarrolla mediante intervenciones físicas, sociales y legales en las viviendas colectivas involucradas, a través de acciones conjuntas con la CDHU y la Caja Económica Federal en la estructuración del programa y en la vialibilización de fi nanciaciones y proyectos.

Programas de alquilerAlquiler social: atención habitacional para familias

con renta de hasta 3 salarios mínimos y personas solas, a través de alquiler social, cuya tasa de recuperación mensual varía entre el 10 y el 15% de la renta familiar, según la situación social y capacidad de comprometimiento de la renta de los benefi ciarios. Es un programa bastante restricto en el número de unidades ofrecidas.

Beca Alquiler: no se trata propiamente de un programa de promoción de vivienda, sino de una modalidad de residencia provisional, asociada a otros programas, en la que la población involucrada necesita ser albergada durante el tiempo de ejecución de las obras. Consiste en la sustitución de la utilización de refugios provisionales por la atribución a las familias, de un valor destinado a alquiler mensual en el mercado privado por un periodo determinado, de ejecución de las obras.

Programa de regularización, recuperación de créditos y rehabilitación de emprendimientos habitacionales

El programa titulado 3R´s, tiene como objetivo promover la comercialización de viviendas de emprendimientos habitacionales35, mediante la regularización de los terrenos y comercial. La regularización de las viviendas ocurre a través de la otorgación del Término de Permiso de Uso – TPU y la posterior fi rma de contratos de fi nanciación. El programa 3R´s también tiene como objetivo la recuperación de los créditos procedentes del pago de las Tasas de Retribución con la implementación de acciones de incentivo al pago y a la recuperación de las áreas externas comunes, de ocio y equipos de seguridad de los emprendimientos.

Si se observa más detenidamente, a lo largo de los últimos veinticinco años, el conjunto de programas implementados, se verifi ca que han asumido nombres y énfasis distintos en cada gestión. Con frecuencia ciertos programas se han interrumpido y algunas obras quedaron prácticamente paralizadas, lo que ha

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acarreado considerables desperdicios. El porcentaje de recursos presupuestarios y la prioridad dada a la vivienda es, asimismo, un aspecto muy variable a lo largo de las diferentes administraciones.

Sin embargo, diversas restricciones de la acción habitacional municipal no son sólo consecuencias de la discontinuidad administrativa local. La ausencia de atribuciones más precisas entre los diferentes niveles de gobierno y la falta de un fl ujo de recursos constante tienen sus cotas de responsabilidad. La política de la vivienda, especialmente en un municipio sede de una gran metrópoli no se puede articular de manera mínimamente satisfactoria únicamente en la esfera municipal, puesto que la estructura de funcionamiento de la ciudad y el mercado de trabajo son metropolitanos.

En esos términos es prometedor observar que a partir de la creación del Ministerio de las Ciudades y de la búsqueda de la confi guración de una Política Nacional de la Vivienda que involucre a los tres niveles de gobierno, es visible que cada vez más, Unión, Estado y Municipio pretenden desarrollar programas de forma integrada, articulando recursos de los tres niveles.

1.4. EJE JURÍDICO

A lo largo del siglo XX, con las transformaciones económicas, políticas y sociales, la cuestión de la propiedad de la tierra en Brasil se consolidó como expresión de poder de la clase dominante en perjuicio del acceso a ésta por las clases más pobres. La reglamentación de la propiedad, incluso de la propiedad urbana y posteriormente el control edilicio, reafi rmaron esta diferencia, generando consecuencias en la formulación de las normas, leyes y códigos urbanísticos.

La Ley de Tierras nº 601 de 185036 transformo la tierra en mercancía, en las manos de los que ya poseían “cartas de sesmaria37” o pruebas de ocupación “pacífi ca y sin contestación”, y de la propia Corona, ofi cialmente propietaria de todo el territorio aún no ocupado, y que a partir de entonces pasaba a realizar subastas para su venta. Tal situación prácticamente impidió que los esclavos, que serían jurídicamente libertados sólo en 1888, y los inmigrantes, presos por las deudas a sus patrones o que sencillamente ignoraban todos los procedimientos necesarios para obtener el título de propiedad, compraran propiedades.

En el período agro-exportador y de industrialización incipiente, imperó tanto en Río de Janeiro como en São Paulo una visión de que las ciudades no podían ser la expresión del atraso nacional frente al modernismo de las grandes ciudades europeas. Los planes urbanísticos de embellezamiento, regidos bajo los patrones más modernos de control de urbanización, tenían como argumento el necesario control sanitario. Pero muy pronto condujeron a la diferenciación de localizaciones urbanas privilegiadas lo que, con una compleja legislación urbanística, acababa por elitizar los espacios urbanizados y expulsar a la población

pobre, que no tenía capacidad económica para atender a las exigencias legales.

De esta época provienen los primeros registros de corrales de vecinos e incluso de ocupación de los “cerros” con viviendas populares. Sin embargo, los Códigos de Posturas Municipales de São Paulo (1886) y Rio de Janeiro (1989) prohibían la construcción de corralones de vecinos en las áreas centrales.

La era Vargas, a partir de 1930, se caracterizó por la construcción de una nación con un Estado fuerte, promotor de la industrialización y de la formación de un mercado de consumo interno signifi cativo. Lo hizo, no obstante, sin promover la reforma agraria y manteniendo intacta la base de la propiedad de la tierra del país. Con la intensifi cación de la industrialización, fueron atraídos hacia las ciudades muchos migrantes, lo que aumentó el problema de la provisión de vivienda para la clase trabajadora.

El problema de la vivienda se potenció por la Ley del Inquilinato de 1942, que congeló el valor de los alquileres, provocando una retracción del mercado del alquiler y ampliando el de compra y venta. Para la mayoría de la población, cuya renta era insufi ciente para la adquisición de inmuebles en barrios centrales, el alquiler también se volvió algo imposible, por lo que sólo le restaba la posibilidad de la vivienda en propiedad autoconstruida en parcelaciones periféricas. Con relación a estas parcelaciones prevaleció, desde entonces, únicamente una reglamentación dirigida fundamentalmente a las cuestiones de comercialización y pago a largo plazo.

El cambio para un nuevo paradigma económico ocurrió con la apertura al capital internacional promovida en los años 50 por el Presidente Juscelino Kubitschek. A partir de ese momento, con la llegada de las multinacionales, la industrialización brasileña sufrió una infl exión signifi cativa, que garantizaba no sólo altas tasas de crecimiento económico, sino también la concentración de renta.

En la década de 70 se consolidó en escala nacional la planifi cación centralizadora y tecnocrática. Con En relación a las ciudades, se inicia la aplicación de una legislación que regula la producción de parcelamientos de los terrenos, que exigía la instalación de infraestructura y espacios públicos a cargo del parcelador. La legislación paulistana que impone reglas de calidad a las parcelaciones es de 1972 (la ley de zoneamiento 7.805/1972 exigía la implantación de toda la infraestructura urbana para la aprobación de parcelamientos); la legislación nacional sobre ese asunto es de 1979 – la Ley Federal 6.766/79. La incorporación de controles ambientales se instituye en la Región Metropolitana de São Paulo con la Ley de Protección a los manantiales – nº 898/75 y nº 1.172/76.

Al ser aprobadas, las dos Leyes nº 6.766/79 y nº 898/75 contenían dispositivos en los que admitían la regularización, bajo la forma de excepción, de lo que ya estaba implantado, creando la fi gura del “emprendimiento adaptado”. Con la prohibición

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del registro ante Notario de propiedades en loteos irregulares, iniciada con la Ley 6.766/79, se produce una verdadera “carrera para la regularización”, que ocurrió en paralelo a la creación de las legislaciones de excepción arriba mencionadas. Como las condiciones físicas de las parcelaciones eran infi nitamente inferiores a lo establecido en la nuevas leyes, la gran expectativa de los loteadores pasa a ser comprobar que estaban implantados antes de 1979 y antes de 1975, en el caso de que se tratase de la región de los manantiales38.

La mayoría de las parcelas no fue admitida a las condiciones de regularización a pesar de que los propietarios intentasen hacerlo en los órganos responsables. Simultáneamente, la expansión de las parcelaciones irregulares continuó sucediendo, si no en áreas nuevas, sí subdividiendo áreas anteriormente parceladas en solares menores.

En 1988, la Constitución Federal estableció las bases y la exigencia del desarrollo de un sistema de normas desde el nivel nacional hasta el municipal, cuya producción está aun en curso. La reglamentación de la Política Urbana y de los artículos 182 y 182 ocurrió con la aprobación, en 2001, del Estatuto de la Ciudad – Ley 10.257/2001.

El Estatuto de la Ciudad es una ley federal que defi ne las directrices generales de la política urbana, los instrumentos destinados a asegurar que la propiedad urbana atienda a su función social, los instrumentos de regularización de los terrenos y los instrumentos de gestión democrática de la ciudad. Los instrumentos son herramientas que el poder público, en especial el municipio, debe utilizar para la implementación de la política urbana y para la gestión de su territorio.

A. Informalidad y Regularización de los terrenos

A pesar de la permanente elaboración y perfeccionamiento del aparato jurídico a lo largo de los años, la forma de producción de la ciudad “informal” se mantiene en fase creciente. La confi guración espacial y social de las ciudades brasileñas demuestra que la existencia de instrumentos urbanísticos no es sufi ciente para detener o invertir la lógica del acceso al suelo de modo informal sin directrices, aprobación o inversión del poder público. El acceso al suelo ocurre independientemente del aparato legal existente, lo que genera un enorme desfase entre el modelo establecido en ley y la realidad. Debido principalmente a la condición económica de la población, los parámetros de calidad urbana y ambiental son poco viables de ser alcanzados y la ciudad se consolida con baja calidad. Por otro lado, las políticas habitacionales no son formuladas e implementadas en una cantidad sufi ciente para revertir este proceso.

A partir de los años 80, para intervenir en asentamientos consolidados precarios, los gobiernos municipales comienzan a buscar soluciones para viabilizar, desde la regularidad de la documentación y de la propiedad a la urbanización y regularización

de los terrenos. El ayuntamiento de São Paulo fue uno de los pioneros en el proceso de regularización, con la creación de la Supervisión Especial de Regularización de Parcelamientos y Asfaltado – SERLA – que inició sus actividades en el fi nal de los años 70, mientras las primeras experiencias de reconocimiento y urbanización de asentamientos precarios se hacen en Recife y Diadema. A partir de la experiencia práctica de esas ciudades, y de los nuevos derechos establecidos por la Constitución, se abrió un gran debate sobre lo que se entiende por regularizar: encuadrar los asentamientos a los parámetros y normas existentes; adaptarlos manteniendo los objetivos de la ley, sin que no obstante, se siga a raja tabla, o incluso crear patrones específi cos y nuevos, disminuyendo el grado de exigencia.

La regularización de los asentamientos existentes se vuelve tan fundamental para las ciudades que en el Estatuto de la Ciudad se asume como una de las directrices de la política urbana. Con el sentido de orientar soluciones a gran escala, entre los instrumentos que se pueden utilizar, está la usucapión urbana, defi nida en la Constitución Federal por el artículo 18339, que el instituto reglamentó; y la concesión de uso especial para fi nes de vivienda40.

Otro instrumento del Estatuto dirigido a la regularización son las ZEIS – Zonas Especiales de Interés Social, que tiene como objetivos principales: regular el conjunto de tierras urbanas, aumentar la oferta de tierra para mercados de baja renta, permitir el acceso al suelo de franjas marginadas de la ciudad, permitir la introducción de servicios de infraestructura urbanos. La delimitación de las ZEIS permite que, a partir de su primer plan de urbanización, áreas ocupadas por la población de baja renta sean regularizadas con parámetros de uso y ocupación del suelo fl exibilizados, dirigidos a la realidad de la ocupación consolidada.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos y de sus efectos, estos instrumentos, no han sido sufi cientes para promover la regularización de los asentamientos populares, debido a que pocos resultados se han alcanzado con el proceso de regularización de los terrenos. Lo que se ha conseguido ha sido ampliar, aunque temporalmente, el acceso a la tierra a precios más accesibles para la población de baja renta41.

1.5. EJE URBANÍSTICO-AMBIENTAL

Ante la acción insufi ciente de las políticas habitacionales frente al tamaño del défi cit de la vivienda, sumada a la desigualdad social consecuente de los modelos económicos excluyentes vigentes en el país a lo largo de los años, lo que ocurrió en las grandes ciudades fue un estímulo a la ampliación de ocupaciones precarias, informales e irregulares, en las periferias, en contraste con los centros, que concentran poder fi nanciero e infraestructura. Estas ocupaciones ocurren en gran parte en áreas ambientalmente frágiles, impropias para la edifi cación. Ya no se tratan de situaciones puntuales y aisladas, sino de áreas

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que presentan problemas urbanos y ambientales en una escala metropolitana, desafi ando diariamente la actuación y la búsqueda de soluciones por parte del poder público y de la sociedad.

El problema de la carencia de la vivienda para los pobres y los primeros indicios de segregación socioespacial comenzaron a confi gurarse desde el fi nal del siglo XIX, sin embargo, sólo a partir de la década de 1940, en medio a una coyuntura dinámica de intensa urbanización, crecimiento económico, movilización popular, transformaciones políticas y redefi nición urbana, la crisis de la vivienda se hace más expresiva. Como consecuencia, y con el consentimiento del Estado, las alternativas de viviendas precarias e ilegales se generalizan como forma de provisión de viviendas.

La situación de crisis en el área de la vivienda se agrava por la caída en el mercado del alquiler y por el proceso de infl ación y de especulación inmobiliaria asociados a la coyuntura de la guerra, que generó superávits en la balanza comercial, infl acionó la base monetaria y provocó un fuerte crecimiento de crédito42.

Paradójicamente, ese calentamiento del mercado inmobiliario desviaba capitales necesarios para fi nanciar el montaje del parque industrial y de la infraestructura para el desarrollo. Para combatir la situación, en el fi nal de la guerra, el gobierno brasileño impuso restricciones al crédito inmobiliario revelando, una vez más, que había una intención de desestimular la construcción.

En esta época se inician las primeras favelasen São Paulo. Instaladas em áreas desocupadas en el interior del tejido urbano, eran una forma de resistencia de los inquilinos en dejar las áreas más centrales o incluso de eliminar el coste de la vivienda del presupuesto familiar. En la conyuntura de movilización e insatisfacción popular, comenzaron a ocurrir ocupaciones, organizadas o espontáneas, de terrenos ociosos, promovidas por desalojados que no tenían a donde ir43. La favela sacaba a relucir la crisis de la vivienda, pues no estaba escondida o alejada de la convivencia urbana. Sin embargo, a partir de la década de 70 el crecimiento de favelas se hace más intenso.

La producción de viviendas por parte del Estado se hizo expresiva con la creación del BNH – Banco Nacional de Habitación y del SFH, en 1964, durante el régimen militar. La vivienda social fue producida en grandes conjuntos, en áreas periféricas, donde el bajo precio de la tierra era el factor determinante para la localización. Un rotundo ejemplo de este tipo de política de producción de la vivienda en masa es Ciudad Tiradentes. Ese distrito de São Paulo concentra más de 40 mil viviendas que fueron producidas casi integralmente en la década de 1980 por la Compañía Metropolitana de Habitación – COHAB y por grandes constructoras, aprovechándose de la última fi nanciación importante del Banco Nacional de Habitación, antes de su cierre. Ciudad Tiradentes fue

planeada como un gran conjunto, no sólo con oferta de nuevas unidades, sino también para acoger el desplazamiento de pobalciones afectadas por obras públicas, tal como ocurrió en la Ciudad de Dios, en Río de Janeiro. El Estado fue allí el gran protagonista de la producción del espacio, al contrario de lo que sucedió en la gran mayoría de los distritos periféricos de São Paulo.

A pesar de que la cantidad de viviendas producidas por el BNH fue mucho mayor en números absolutos y relativos que las del período anterior (IAPs – Institutos de Jubilación y Pensiones y FCP – Fundación de la Casa Popular), hubo un retroceso en relación a la investigación de nuevas tipologías habitacionales y del propio espacio urbano. Los conjuntos de viviendas se producían en gran escala, en la periferia, con poca variación de tipologías y sin la previsión de espacios de ocio y servicios complementarios a la vivienda, formando “barrios-dormitorios” monofuncionales.

Tras el fi n del BNH, y con la transferencia de la gestión del FGTS por la Caja Económica Federal, no ha aparecido en el país ningún proyecto consistente y duradero de política habitacional. En las décadas de 80 y 90, en función de la ascendiente demanda de vivienda, el poder público procuró montar programas estratégicos de corto plazo.

En el municipio de São Paulo, la COHAB desarrolló tipologías patrón, de la misma manera que a nivel del Estado de São Paulo, lo hizo la CDHU. Las viviendas pasaron a ser producidas con área reducida, llegando en algunos casos a 32 m2, lo que es inadecuado si se considera el tamaño medio de la familia brasileña con cuatro personas. Las tipologías de edifi cios modelo, además de que generan un diseño urbano monótono y sin referencias espaciales típicas de las diferentes ubicaciones de la ciudad, al ser proyectados para terrenos planos, tienen que ser adaptados a topografías accidentadas lo que genera espacios de baja calidad y el aumento del coste de la vivienda debido a los grandes movimientos de tierra.

En el fi nal de la década de 80, los programas municipales se volcaron hacia la urbanización de favelas. Los programas de corto plazo pasaron a diversifi carse en relación al tipo de atención y formas de provisión. El Programa de Mutirões Autogestionados, por ejemplo, tenía como uno de sus objetivos que los proyectos fueran realizados con la participación y gestión de los futuros vecinos (que construyen con sus propios medios las casas) y procurasen aliar la investigación de reducción del precio de la construcción con la utilización de sistemas constructivos adecuados a ese sistema de producción de viviendas. Este programa generó una diversidad de soluciones tipológicas y urbanísticas, puesto que cada proyecto era desarrollado por diferentes estudios de arquitectos y asesorías técnicas, lo que los diferencia de los conjuntos patrón.

En los años 90, otro programa municipal procuró diferenciarse de las soluciones tradicionales de urbanización de favelas. La propuesta principal del

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Programa Cingapura, después llamado de PROVER – Programa de Verticalización de Favelas, era disminuir la densifi cación de la favela, reponiendo la población a edifi cios que serían construidos en el propio local. Desde el punto de vista del diseño urbano, no hubo cambios signifi cativos en el patrón tradicional de los conjuntos y, en muchos locales, la cantidad de unidades nuevas no absorvió la demanda por lo que la favela se mantuvo.

En la misma década, el Programa de Canalización de arroyos, implantación de vías y recuperación ambiental y social de fondos de valle – PROCAV, realizado en asociación con el BID, pasó a promover la urbanización de favelas y la construcción de conjuntos habitacionales para realojar a familias desplazadas de los márgenes de arroyos canalizados.

En los últimos años la gama de programas de vivienda se amplió en el sentido de atender a diferentes tipos de demanda y situaciones. Los programas de recuperación de edifi cios en las áreas centrales para la vivienda de población de baja renta; así como programas específi cos para la población que vive en corrales de vecinos (cortiços) en las áreas centrales pasaron a ser implementados. Son aún, sin embargo, programas bastante reducidos en términos de cantidad de unidades ofrecidas.

A pesar de los avances y de la diversifi cación de la atención a las demandas de vivienda a lo largo del tiempo, los datos más recientes sobre las dinámicas urbanas expresan que el modelo de producción del espacio basado en las ocupaciones irregulares aún predomina como solución habitacional en la Región Metropolitana de São Paulo y en Brasil. Mientras el crecimiento urbano ocurre con la fuerza del mercado inmobiliario, que invierte en espacios provistos de infraestructura y construye edifi cios para una parte reducida del territorio y de la población, la población de baja renta busca locales baratos, de baja calidad y alejados de los centros, y acaban por asentarse en áreas públicas, de riesgo, impropias para la vivienda y con restricciones ambientales.

El municipio de São Paulo, entre 1996 y 2000, presentó una tasa negativa de crecimiento de la población en el centro, mientras que las mayores tasas se refi rieron a áreas periféricas, lo que demuestra la continuidad del proceso de periferización (mención especial merece el área entre los embalses Guarapiranga y Billings como una de las que presenta mayor tasa de crecimiento). Según Martins44, no tuvo lugar fuera de los núcleos centrales, sino dentro de las regiones metropolitanas donde se observó el mayor crecimiento de población, con la consecuente intensifi cación de los procesos de suburbanización y periurbanización precaria, al lado de la implantación segregada de los más diversos tipos de comunidades y urbanizaciones vecinales cerradas, que albergan a poblaciones con renta más alta.

En la escala de la informaciones generales de la Región Metropolitana de São Paulo – RMSO, otros datos territorializados sacan a relucir esas diferenciaciones

espaciales y dinámicas urbanas, como la renta familiar mensual y tasa de empleo.

En cuanto a la renta familiar media mensual según zonas homogéneas, los lugares con mayores tasas de crecimiento poblacional en la periferia son aquellos donde están las menores rentas mensuales. Se destacan los bordes de la mancha urbana, al lado leste y oeste de la Región Metropolitana y la región entre los embalses Billings y Guarapiranga. Las mayores tasas de empleo también se concentran en el centro de la mancha urbana, en el municipio de São Paulo, y alrededor de los principales ejes viarios – las rondas de circunvalación en los márgenes de los ríos Tietê y Pinheiros, mientras que las menores tasas se encuentran también en el área entre los embalses y al este de la RMSP. (ver Figura 3, página 42).

Las áreas periféricas al sur y al norte de la RMSP, que presentan datos críticos en relación a la baja calidad urbana, tienen el agravante de que se hallan bajo las restricciones de la Ley Autonómica de Protección a los Manantiales, lo que prácticamente impide su urbanización y regularización.

En ese sentido, se encuentra en curso y en el centro de la revisión de la legislación y formulación de las nuevas leyes específi cas de sub-cuencas, el debate sobre cómo resolver esta cuestión con la formulación de nuevos parámetros para la implantación de infraestructura en áreas consolidadas, en esos locales.

Entre los elementos de ese debate se cuenta la experiencia de lo Programa SOS Manantiales (fi scalización integrada) y, a partir de 1992 del Programa Guarapiranga. Ese Programa pretendió sanar los problemas ambientales y califi car las áreas ya ocupadas de la cuenca, con el objetivo de la recuperación del manantial para suministro público a través de la reducción de las cargas contaminadoras afl uyentes al Reservatorio, que procedían del alcantarillado y procesos erosivos derivados de la ocupación urbana.

El programa Guarapiranga se subdividió en cinco subprogramas, a través de los cuales se desarrollaron dos estrategias: unas relacionada a la gestión de la Cuenca y la otra relativa a la mejora inmediata de la calidad de vida de las poblaciones residentes en áreas con infraestructura precaria. Inicialmente, el Subprograma de Recuperación Urbana y Ambiental se centró en proyectos para la implantación de infraestructura básica. A partir de esta experiencia, los proyectos y obras consecuentes pasaron a basarse en la permanencia y califi cación urbana, con la construcción de barrios, o sea, además de la infraestructura, fueron implantados equipamientos públicos, plazas, espacios de ocio y estar. El programa estableció una acción integrada de diferentes sectores del poder público por medio de una acción conjunta entre el Ayuntamiento (Prefeitura), el Gobierno del Estado de São Paulo y sus respectivas empresas prestadoras de servicios públicos (Compañía de Saneamiento Básico del Estado de São Paulo – SABESP, Compañía de Desarrollo Habitacional

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y Urbano – CDHU, Electropaulo y Secretarias del Ayuntamiento del Municipio de São Paulo). Contó con la fi nanciación de un préstamo del Banco Mundial – BIRD. El contrato con el BIRD fue fi rmado en 1992, pero la operacionalización del Programa tuvo inicio sólo a partir de 1994. En 1996, la Ley del Estado de São Paulo nº 9.866/96 aprobó un Plan de Emergencia, que procedió a una licencia de excepción que propició la instalación de redes de aguas y de alcantarillado en áreas en las que era evidente el riesgo a la salud de la población.

La experiencia del Programa de Saneamiento Ambiental de la Cuenca del Guarapiranga, por su acción interinstitucional, supuso una innovación y contribuyó a implantar y consolidar la gestión integrada de recursos hídricos, modelo participativo metropolitano, inspirando la formatación de la legislación específi ca para el área de protección y recuperación de manantiales. Asimismo, puso en pauta la necesidad de seguimiento social de las familias benefi ciadas y/o desplazadas.

En los últimos años, los Comités de la Cuenca Hidrográfi ca – de composición tripartita – pasaron a debatir y formular las Leyes Específi cas por cuencas hidrográfi cas, según defi nición de la Ley nº 9.866/96. La Cuenca Hidrográfi ca del Guarapiranga fue la primera en tener su ley específi ca aprobada: Ley Específi ca del Área de Protección y Recuperación Ambiental Guarapiranga – Ley nº 12.233/06 y correspondiente Decreto Regulador nº 51.686/07. Actualmente, el Subcomité de la Cuenca Hidrográfi ca Billings-Tamanduateí se encuentra en proceso de fi nalización de la minuta de la ley específi ca.

La expectativa de gran parte de la sociedad es que estas nuevas legislaciones permitan la inclusión de los parcelamientos populares precarios a la ciudad, logrando la regularización y la implantación de infraestructura para mejorar la calidad del agua, urbana y ambiental de quien ya vive y de la ciudad como un todo. Es necesario formular una política urbana amplia, que incorpore a los problemas de la vivienda las cuestiones ambientales.

1.6. EJE DE ORGANIZACIÓN SOCIAL

A. Organización Social en el Contexto BrasileñoEl proceso de organización social constituye uno

de los aspectos relevantes de las transformaciones en las políticas públicas urbanas en Brasil. En el ámbito nacional, así como en los demás países de América Latina, la estructura social está asentada en la desigualdad económica y la disparidad entre rentas, siendo marcada por un “autoritarismo social”, según designa Dagnino45.

La perspectiva de construcción de una democracia efectiva presupone la superación de esas características, lo que en gran medida es el desafío que asumen diferentes perfi les de movimientos sociales, organizaciones y partidos políticos en el conjunto de la sociedad civil brasileña.

La sociedad civil está acompañando la trayectoria de las luchas políticas y sociales en Brasil desde el proceso de modernización iniciado en la Revolución de 1930 y en el Pacto Populista, que estuvo vigente en el país de 1946 a 1964, y que incorporaba, de forma centralizadora y tutelar, a los sectores y organizaciones populares en la dinámica de las políticas estatales.

El régimen militar instalado a partir de 1964 contuvo toda organización o manifestación social. En la década de 70, aún bajo el gobierno militar, hubo un renacer de la organización social, bajo nuevas formas, que ocurrió como reacción al agravamiento de las situaciones de vivienda, saneamiento, seguridad de la pose de la tierra y trasportes en las grandes ciudades, pero principalmente por el contexto de cierre de los canales de representación política por el régimen militar. Sectores sociales como la Iglesia Católica, grupos de izquierda y de la estructura sindical, pasaban por redefi niciones y proporcionaban nuevas matrices que darían soporte a la participación política autónoma frente al Estado46.

Durante el período de la redemocratización del país y en el proceso de formulación de la nueva Constitución Federal de 1988, se hizo evidente que la movilización social potenció la institución de nuevos patrones de comportamiento social (con las reivindicaciones por la igualdad de género, por el respeto a la naturaleza, etc), y construyó un nuevo patrón de ciudadanía, en el sentido del “derecho a tener derechos”47, que en la década de 90, pasó a presentar un carácter de luchas cívicas, por la ciudadanía, y pluriclasista, con apoyo de las capas medias de la población. En este aspecto se diferenció de las luchas de los años 80, que tenían fuerte referencia político-partidaria, sindical o religiosa48.

Cabe considerar que la especifi cidad de acceso al derecho a la vivienda en Brasil – siendo la unidad habitacional un bien cuyo valor unitario suele ser signifi cativo – hace que la identifi cación de la vivienda como un derecho dentro de las políticas pública e incluso para el conjunto de la sociedad aún sea parcial, a pesar de que se encuentre garantizado por la Constitución como un derecho social (Enmienda Constitucional nº 26/2000).

En los años 90, la constatación de las limitaciones en relación a la forma de actuación de los movimientos sociales consolidados desde la década de 80 aportaron refl exiones importantes que estimularon cambios en su modo de organización49. Ocurrió un movimiento de institucionalización y cambios en las formas de actuación que pasó a tener como perspectiva una participación que pretende interferir, interactuar e infl uir en la construcción del orden público.

La participación de la sociedad se amplió para la actuación en la esfera pública como: la participación directa en los gobiernos municipales como los presupuestos participativos; los consejos de políticas públicas establecidas constitucionalmente y otros tipos de consejos locales, comités, y en foros propios de la sociedad civil, que articulan luchas y el control social

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de las políticas públicas. En este último aspecto, hay que destacar los espacios de articulación en el área de la vivienda y de la reforma urbana, dentro de la que se constituirán diversos movimientos y organizaciones de ámbito nacional, que tienen hoy representación en el Consejo de las Ciudades.

B. La Organización Social en la Ciudad de São Paulo

Las primeras organizaciones específi cas de lucha por la vivienda en la ciudad de São Paulo surgieron en la década de 1970, y tenían mayoritariamente a la Iglesia Católica como base institucional a través de las Comunidades Eclesiales de Base y partidos políticos. Su interés se centraba en la actuación en favelas y dieron como resultado la constitución de representaciones diferenciadas: el Movimiento Unifi cado de Vecinos de Favelas, Corrales de Vecinos (Cortiços) y el PROMORAR; el Movimiento de la Federación de los Favelados de São Favelados de São FaveladosPaulo; el Consejo Metropolitano de las Favelas de São Favelas de São FavelasPaulo; y el Movimiento de Defensa del Favelado50.

A partir de ese periodo, los movimientos sociales urbanos pasaron a ganar nuevas dimensiones, considerando el crecimiento de las favelas y la organización de sus vecinos que dejaron de resistir únicamente a los desalojos y pasaron a actuar reivindicatoriamente en favor del acceso a los servicios de suministro de agua y luz. Se iniciaron así procesos de urbanización de favelas y su consolidación, concomitantemente al acceso al derecho real de uso. En paralelo, tuvo lugar la lucha por la compra subsidiada de terrenos, en los cuales los vecinos se organizarían para autoconstruir las viviendas.

En los años 80 ocurre otra forma de movilización por el acceso a la tierra: las ocupaciones colectivas de grandes áreas públicas desocupadas. Estas acciones causaron impactos políticos importantes y forzaron la apertura de canales de negociaciones con el Estado. De ello resultó un nuevo tipo de lucha popular por la vivienda, cuyo ejemplo son las Cooperativas y Movimientos de Acciones para la autoconstrucción de la Vivienda de Ayuda Mutua.

La articulación democrática en favor de la recuperación del poder de la sociedad civil y de los derechos de los ciudadanos propició la apertura necesaria a la reorganización y diversifi cación de los movimientos en el seno de la sociedad civil como las asociaciones de barrios y diversos movimientos urbanos no institucionalizados en oposición a las políticas públicas y las agencias gubernamentales. Al mismo tiempo, la conquista de la dirección de entidades sindicales por las oposiciones de “izquierda” imprimía al movimiento clasista una orientación contraria a la institucionalidad estatal-corporativa que lo formaba, llevando a la organización del movimiento sindical y a la constitución de la Central Única de los Trabajadores – CUT y de la Confederación Nacional de las Clases Trabajadoras – CONCLAT (hoy Confederación General de los Trabajadores – CGT). Se asistía a la eclosión de los movimientos sociales urbanos y del nuevo sindicalismo51.

En el inicio de los años 90, cuando cerca del 40% de la población de la ciudad vivía ilegalmente, el gobierno

municipal procuró ampliar las dimensiones de la política de la vivienda. Para ello, contó con experiencias informales y pioneras de movimientos organizados, técnicos, profesionales con experiencias anteriores, profesores universitarios y militantes comprometidos con las luchas históricas de los movimientos y con la Reforma Urbana.

Se implementaron acciones de urbanización de favelas, atenciones de emergencia y, en especial, la construcción de vivienda a través de autogestión o cogestión (acciones colectivas para la autoconstrucción de la vivienda). El programa de estas acciones para la construcción propia autogestionado pasó a ser considerado el marco de la política de ese período, construida por medio del diálogo con los movimientos organizados52.

En 1994, el FUNAPS fue extinguido y creó el Fondo Municipal de la Vivienda, de gestión centralizada, interrumpiendo el sistema de cogestión de los recursos entre asociaciones de vecinos y el ayuntamiento.

El período fue marcado por la reivindicación de los movimientos de vivienda ante los gobiernos autonómico y federal y en la lucha por la creación del Fondo Nacional de la Vivienda Popular, con un Consejo Gestor en el que hubiera participación de la sociedad.

A partir de 1997, como reacción al proceso de periferización, los movimientos pasaron a ocupar edifi cios desalojados del centro de la ciudad de São Paulo, dando visibilidad a su reivindicación por el derecho de vivir cerca de los sitios con mayor oferta de empleo y provistos de servicios y de infraestructura urbana. Desde entonces, el área central de São Paulo ha representado un espacio de aglutinación de una pluralidad de movimientos sociales en torno a cuestiones diversas, pero interrelacionadas. Movimientos relacionados a la cuestión del derecho a la vivienda, a la población que vive en la calle, a la cuestión de género y etnia, y trabajadores informales componen ese grupo.

La realización de la I Conferencia de Vivienda del Municipio de São Paulo en 2001, como parte integrante de un proceso evolutivo de participación popular, eligió una comisión provisional hasta que fuera aprobada una nueva ley que creara el Consejo Municipal de la Vivienda, para gestionar el FMH. Al año siguiente, con la Ley Municipal 13.425/2002 se creó el Consejo Municipal de la Vivienda, deliberativo, fi scalizador y consultivo.

A pesar de que representa una importante conquista social, se debe destacar que el reconocimiento formal de derechos sociales por el Estado y el establecimiento de canales institucionales de participación no son el límite de la lucha por la ciudadanía de grupos marginalizados y organizados. La lucha por la ampliación de los derechos sociales y, por tanto, de la ciudadanía es un proceso construido socialmente, con rumbos propios e independiente del Estado. Sin lugar a dudas, tiene la intención de forjar políticas públicas que respondan mejor a sus necesidades, pero su universo, ciertamente, no se restringe a la esfera de las políticas públicas.

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7. Bibliografía de referencia

(A continuación está listada solamente la bibliografía referenciada en el resumen del Diagnóstico de Sao Paulo. La bibliografía completa está en la versión en Portugués, en la página 47)

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Notas:

* La presente síntesis se ha elaborado sobre la base del Diagnóstico Local de Municipalidad de Rosario, elaborado por: Profa. Dra. Maria Lucia Refi netti Rodrigues Martins (Coordenación), Arq. Gustavo Pires de Andrade Neto, Msc. Karina Oliveira Leitão, Arq. Luciana Nicolau Ferrara, Msc. Roberta Menezes Rodrigues.

1 Fuente: IBGE - Instituto Brasileño de Geografía y Estadística, Censo 2000.2 Fuente: IBGE. Produto Interno Bruto dos Municípios ípios í2004. Disponible en: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/pibmunicipios/2004/comentario.pdf. Consultado el 16 de noviembro de 2006.3 “El primer estudio, publicado en 1995, retrató la situación habitacional en 1991. El segundo, mejorando la metodología

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original, trajo informaciones del 2000. Para esos dos trabajos, se tomaron como base de datos las informaciones de la Encuesta Nacional por Muestra de Viviendas (PNAD), del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), representativa sólo para las unidades de la Federación y algunas regiones metropolitanas”. En: FUNDACIÓN JOAO PINHEIRO. Défi cit habitacional 2005, p. 8 (disponible en http://www.cidades.gov.br, consultado el 16 de noviembre de 2006).r, consultado el 16 de noviembre de 2006).r4 El Município de São Paulo concentra el 6,15% de la población nacional, según el Censo 2000, IBGE.5 FUNDACIÓN JOAO PINHEIRO. Défi cit Habitacional no Brasil. Municípios Selecionados e microrregiões geográfi cas. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, Centro de Estatística e Informações, 2ª edición, 2005.6 Otra variable que se puede analizar a partir de los Censos Demográfi cos se refi ere a las viviendas faveladas. A pesar de que la defi nición de favela utilizada por los Censos Demográfi cos excluye del cómputo a aglomerados con menos de 50 unidades, el dato recogido, probablemente subestimado, se puede comparar históricamente y proporciona datos del ritmo de crecimiento (Cf. PASTERNAK, Suzana y BALTRUSIS, Nelson. Um olhar sobre habitação no Brasil. Disponible en http://www.ippur.ufrj.br/ observatorio/redehabitat/ rmsp.htm#txt, fecha de consulta: 30/06/2005).7 En este grupo están las variables: espacio interno y utilización por los ocupantes, densifi cación poblacional, infraestructura disponible, vídisponible, vídisponible, v nculo con la vivienda y comprometimiento de la ínculo con la vivienda y comprometimiento de la írenta familiar. Para efecto de su cuantifi cación, se excluye el total computado como défi cit.8 Esas defi niciones están en: FUNDACIÓN JOAO PINHEIRO. Défi cit habitacional 2005, p. 13 (disponible en http://www.cidades.gov.br, consultado el 16 de noviembre de 2006). r, consultado el 16 de noviembre de 2006). r9 Difi eren de las viviendas cerradas, cuyos moradores no fueron encontrados, y de las viviendas de uso ocasional. No hay conocimiento disponible sobre sus condiciones específi cas o sobre la razón de que se encuentren desocupadas.10 PASTERNAK, S. y BOGUS, L. Continuidades e descontinuidades na cidade dos anéis. In: Anais do XI Encontro Nacional da ANPUR. Salvador: 2005.11 Producido en 2002 por la PUC-SP, en asociación con el INPE y el Instituto Pólis, sobre la base de los índices de discrepancias, de exclusión y de inclusión social para los 96 distritos de la ciudad, mediante el estudio de 47 variables. Ver fi gura 02, p.2212 Cf. BOLAFFI, Gabriel. Os Mitos sobre o Problema da Habitação. En: Espaço e Debates, n.17. São Paulo, 1986. y MARICATO, Erminia. MetróMetróMetr pole na periferia do capitalismo - desigualdade, ilegalidade e violência. São Paulo: Hucitec, 1996.13 “El Fondo de Garantía por Tiempo de Trabajo – FGTS, creado en 1966, se compone de cuotas vinculadas en nombre de los trabajadores, en las cuales las empresas depositan mensualmente un valor equivalente al 8,5% de las remuneraciones que les pagan o deben a sus empleados. El Fondo constituye un peculio del cual se puede disponer en la jubilación, muerte del trabajador u otras situciones establecidas en la Ley y representa una garantía para la indemnización por tiempo de trabajo, en los casos de despido improcedente”. Cf. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Cadernos Mcidades: PolíCadernos Mcidades: PolíCadernos Mcidades: Pol tica ítica íNacional de Habitação. Caderno nº 4. Série de Cadernos MCidades. Brasilia: Governo Federal, 2004b, p. 23.14 Dispositivo autorizado por el artículo 182 de la Constitución, con objetivo de evitar la retención de inmuebles urbanos sin utilización.15 Cf. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Cadernos Mcidades: PolíCadernos Mcidades: PolíCadernos Mcidades: Pol tica ítica íNacional de Habitação. Caderno nº 4. Série de Cadernos MCidades. Brasilia: Governo Federal, 2004b.16 Cf. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Cadernos MCidades: desenvolvimento urbano. Polídesenvolvimento urbano. Polídesenvolvimento urbano. Pol tica nacional de desenvolvimento ítica nacional de desenvolvimento íurbano. Caderno nº 1. Série de Cadernos MCidades. Brasilia: Governo Federal, 2004a.17 Cf. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Cadernos MCidades:

desenvolvimento urbano. Polídesenvolvimento urbano. Polídesenvolvimento urbano. Pol tica nacional de desenvolvimento ítica nacional de desenvolvimento íurbano. Caderno nº 1. Série de Cadernos MCidades. Brasilia: Governo Federal, 2004a.18 Según artículo titulado “Governo Federal elabora PolíGoverno Federal elabora PolíGoverno Federal elabora Pol tica ítica íNacional de Desenvolvimento Urbano”, divulgado en http://www.cidades.gov.br fecha de consulta: 22/07/05.19 El PAR, destinado a atender a familias con renta mensual de hasta seis salarios mínimos, tenía su extinción prevista para diciembre de 2003, pero a través de la edición de la Medida Provisional nº 150 (de 16/12/2003), se garantizó su continuidad y su revisión tenía básicamente el objetivo de atender a la población con renta más baja y la adecuación a las directrices de la nueva Política Nacional de Vivienda. Por otro lado, la revisión del PSH permitió, entre otras cosas, que la totalidad de sus recursos fueran destinados a la atención a las capas de renta de hasta tres sueldos mínimos (Fonte:http:www.cidades.gov.br, fecha de consulta: 05/11/2006). 20 La expresión, “papel passado” en portugués signifi ca “documento registrado de acuerdo con la ley”. (http://houaiss.uol.com.br, cosultado en 14/08/2007)r, cosultado en 14/08/2007)r21 A través de la Ley Federal de nº 10.931/2004 (que dispone sobre el patrimonio de afectación de incorporaciones inmobiliarias, Letra de Crédito Inmobiliario, Cédula de Crédito Inmobiliario, Cédula de Crédito Bancario) y la Resolución del Consejo Monetario Nacional de nº 3177 de 2004 (que dispone sobre la remuneración de los recursos captados en depósitos de ahorro recogidos en el Banco Central de Brasil, así como limita la adquisición de letras de crédito inmobiliario y letras hipotecarias por las instituciones integrantes del Sistema Brasileños de Ahorro y Préstamo – SBPE). 22 Las Leyes nº 10.931/04, 11.033/04 y 11.196/05, que tratan del patrimonio de afectación; del crédito inmobiliario; del Fondo de Locación Inmobiliaria; y en segundo, de exención o reducción del Impuesto sobre la Renta sobre la ganancia de capital en la alienación de inmuebles, entre otros bienes.23 El 3 de noviembre de 1983 se creó, a través del Decreto 21.592/83, la Secretaría Ejecutiva de la Vivienda, subordinada directamente al Gobernador. El 20 de febrero de 1987, esta Secretaría Ejecutiva se transformó en Secretaria de Estado de la Vivienda a través del Decreto 26.796/87 y el 14 de diciembre de 1988 se convirtió en Secretaría de la Vivienda y Desarrollo Urbano, creada a través del Decreto 29.355/88. (Fuente: http://www.cdhu.sp.gov.br/http/instituicao/historia/tehistoria.asp, consultado el 05/11/2006).24 Cf. COELHO, Will Robson. O défi cit das moradias: instrumento para a avaliação e aplicação de programas habitacionais. Sao Carlos, 2002 (Tesina de maestría presentada en la EESC-USP).25 En el original, “Mutirão associativo”. “Mutirão” en portugués signifi ca construcción en régimen de ayuda mutua.26 El Ayuntamiento, o sea, la Prefeitura, es el principal accionista de la empresa, posee el 99% de las acciones preferenciales, según el sitio del ayuntamiento de Sao Paulo disponible en http://www.prefeitura.sp.gov.br, consultado el 5/11/2006.r, consultado el 5/11/2006.r27 El FUNAPS se creó por la Ley nº 8.906, de 27 de abril de 1979, y su reglamentación ocurrió a través del Decreto nº 15.889, de 23 de mayo de 1979.28 Cf. ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitação, Sao Paulo: Instituto Polis, PUC-SP, 2003, (Observatório dos Direitos dos Cidadãos: acompanhamento e análise das políticas públicas da cidade de São Paulo, 15), p. 32.29 Cf. ROSSETTO, Rossella. Op. cit. p. 35.30 HABI se creó a través del Decreto 22.284, de 9 de junio de 1986, y sustituyó la Supervisión General de Atención a la Población que vive en Vivienda Ifrasormal, relacionada al área de asistencia social. 31 Cf. ROSSETTO, Rossella. Op. cit. p. 44.32 Cf. AMARAL, Ángela de Arruda Camargo. Habitação: Avaliação da Polída Polída Pol tica Municipalítica Municipalí (Observattica Municipal (Observattica Municipal ório dos Direitos do Cidadão, nº 4). São Paulo: Pólis/PUC-SP, 2002, p. 29.33 Está en curso la elaboración de un Plan Estratégico de la

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Vivienda, que pondrá en pauta las prioridades. La urbanización y regularización de grandes favelas ha sido tratada en el presente como foco de acción, dado el expresivo número de personas que viven en esas áreas. Está también en elaboración un sistema de informaciones para la planifi cación, gerenciamento y monitaramento de las acciones municipales en el area habitacional - HABISP.34 La Ley Municipal 11.775/95 autoriza la regularización de parcelación del suelo para fi nes urbanos, implantados irregularmente en el municipio de Sao Paulo hasta 31/12/94.La Ley Municipal 13.428/02 altera la Ley 11.775/95 y reduce para el 25% el porcentaje de destinación de áreas públicas en parcelamiento del suelo (sólo para fi nes de regularización).La Ley Municipal 13.514/03 determinó que áreas ocupadas desde hace varios años predominantemente de uso residencial fueran desincorporadas de los bienes de uso común, pasando a ser dominiales, y autoriza al Ejecutivo a otorgar concesión especial para fi nes de vivienda o concesión de derecho real de uso.El Decreto Municipal 43.474/03 reglamenta la Ley 13.514/03, y dispone sobre la desafectación de áreas públicas municipales ocupadas por población de baja renta, el Ejecutivo autoriza a otorgar concesión de uso especial para fi nes de vivienda y concesión de derecho real de uso.35 Este programa se destina a los emprendimientos de los programas PROVER, PROCAV y Guarapiranga, explicitados em el Eje Urbanístico-Ambiental. 36 Con la Ley de Tierras, las tierras podrían ser adquiridas exclusivamente por compra y venta.37 El sistema de sesmarias en Brasil era un prolongamiento del sistema jurídico portugués. Constituía la concesión de tierras en Brasil por parte del gobierno portugués con intención de promover, entre otras cosas, la agricultura y la cría de ganados y servía para poblar el territorio.38 MARTINS, M. L. R. R. Moradia e Mananciais: tensão e diáo e diáo e di logo na Metróna Metróna Metr pole. Sao Paulo, FAUUSP / FAPESP, 2007. 206p39 El usucapión urbano reconoce el derecho al dominio a quien posea como suya área o edifi cación urbana de hasta 250 metros cuadrados, por cinco años, sin interrupción y sin oposición, utilizándola como su vivienda o la de su familia siempre que no sea propietario de otro inmueble urbano o rural. Puede ser individual o colectiva, en casas en las que sea posible identifi car limites individuales. 40 La Medida Provisional de nº 2.220/2001, sobre la Concesión de Uso Especial, se refi ere a las áreas públicas que por su naturaleza no pueden ser usucapiadas. Siguen condiciones y procedimientos semejantes al usucapido. Se debe señalar que la aplicación de los dos instrumentos, o sea, de esa medida y del estatuto de la ciudad, aún es incipiente, así como su aceptación ante jueces de derecho hasta el momento.41 DENALDI, R. e SPERTINI, S. As possibilidades efetivas de regularização fundiáo fundiáo fundi ria em favela. Trabajo presentado en el Seminario Internacional “Gestão da Terra Urbana e Habitação de Interesse Social”, realizado en Campinas, entre 7 y 9 de deciembre de 2000. Campinas, 2000 (mimeo).42 BONDUKI, N. Origens da Habitação social no Brasil, Sao Paulo: FAPESP/Estação Liberdade, 1998, p. 250.43 BONDUKI, Nabil G. Origens da Habitação Social no Brasil, Sao Paulo: FAPESP/Estação Liberdade, 1998, p. 263.44 Cf. MARTINS, Maria Lucia Refi netti. São Paulo – além do Plano Diretor. Sao Paulo: Estudos Avançados, 47. 2003, p.167-186.45 Cf. DAGNINO, Evelina. Os movimentos sociais e uma nova noção de cidadania. In: DAGNINO, Evelina (org). Anos 90: polípolípol tica e sociedade no Brasil.ítica e sociedade no Brasil.í Sao Paulo. Brasiliense. 1994. 46 Cf. DAGNINO, Evelina et al (Grupo de Estudos sobre a Construção Democrática). Sociedade civil e democracia: refl exõrefl exõrefl ex es sobre a realidade brasileira. IFCH-Unicamp, Idéias, Campinas 5(2)6(1), 1998, p. 17.47 Para Dagnino (1994, p. 108), la concepción de “derecho

a tener derechos” “no se limita, por tanto, a conquistas legales o al acceso a derechos previamente defi nidos, o a la implementación efectiva de derechos abstractos y formales, e incluye fuertemente la invención/creación de nuevos derechos, que emergen de luchas específi cas y de su práctica concreta”.48 Cf. MARTINS, Maria Lúcia Refi netti. São Paulo. Movimentos Populares Urbanos e o Direito à Cidade. São Paulo, Editora Fase, 1997.49Cf. TEIXEIRA, Elenaldo Celso. “Conselhos de Políticas Públicas: efetivamente uma nova institucionalidade participativa?” In: ALBUQUERQUE, Maria do Carmo y TEIXEIRA, Ana Cláudia C. (orgs.). Conselhos Gestores de Políticas Públicas. Sao Paulo: Pólis, 2000. (Publicaciones Pólis, 37).50 GOHN, Maria da Glória. Lutas pela Moradia Popular em São Paulo. Tesis de libre docencia presentada en la FAU-USP. São Paulo, 1987.51 Idem, ibidem, p. 8.52 AMARAL, Ângela de Arruda Camargo. Habitação na cidade de São Paulo. Sao Paulo, Instituto Pólis / PUC-SP, 2002. (Observatório dos Direitos do Cidadão: acompanhamento e análise das políticas públicas da cidade de São Paulo, 4).

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ROSARIO

PANEL 1

GRANDEZA Y EXPRESIÓN DE LA PROBLEMÁTICA DEL ACCESO AL SUELO Y A LA VIVIENDA SOCIAL

El Área Metropolitana de Rosario*, según la defi nición establecida por este estudio1, cuenta con 1.204.863 habitantes2, lo que representa el 40% de la población total de la provincia de Santa Fe, donde ésta se sitúa. A pesar de que no existe una delimitación jurídica preestablecida, se considera como área metropolitana de Rosario, debido a las dinámicas de la población, empleo e interacción existentes, un conjunto de 17 municipios que se localizan en los Departamento de Rosario y San Lorenzo. La ciudad de Rosario tiene como estructura institucional la Municipalidad de Rosario. Con 909.397 habitantes, es el núcleo central del área metropolitana y concentra los servicios especializados, empleo, educación superior y la atención en salud pública. Asimismo, cuenta con infraestructura de transporte ferroviario (de carga), aéreo, portuario y un sistema viario de escala territorial que la conecta con facilidad al resto del país.

La Municipalidad de Rosario caracteriza como défi cit de viviendas el conjunto de unidades que está por debajo de determinado patrón, o sea, que presentan condiciones precarias de vivienda (defi ciencia de condiciones), lo que abarca los siguientes aspectos: falta de reglamentación en la propiedad de la vivienda, carencia del suministro de agua o saneamiento, hacinamiento3 por unidad habitacional, hacinamiento por dormitorio y precariedad de vivienda.

Según los datos del Censo de Población y Vivienda de 1991, la mitad de los domicilios del municipio de Rosario se hallaba afectada por algún tipo de precariedad habitacional, lo que no impide que parte de esos domicilios acumulen más de un aspecto precario. En valores absolutos, las viviendas con al menos un tipo de precariedad alcanzaban un total de 138.880 viviendas.

En ese conjunto, casi el 60% se refi ere a las familias que tienen la propiedad de su vivienda regularizada; el 11% entre los inquilinos; el 21% entre aquellos que no tienen la propiedad de la vivienda regularizada; mientras que la situación de los 8% del resto es desconocida o ignorada.

Los datos más relevantes específi camente sobre la ciudad de Rosario apuntaban que en 1991:

1. Más del 80% de las viviendas con defi ciencia de condiciones carecían de servicio de colecta de residuos (112.862 viviendas);2. De estas 112.862 viviendas, 70 mil tenían como único défi cit la falta de conexión a la red de alcantarillado. Las demás 42.862 viviendas sufrían, además de ello, de falta de conexión a la red pública de agua y hacinamiento; 3. Al considerar sólo los domicilios que poseían ambos servicios (suministro de agua y conexión a la red de

alcantarillado), se observa que la gran mayoría se hallaba afectada sólo por hacianamiento (88%);4. La precariedad representaba el 13,5% del total de viviendas con defi ciencia de condiciones de Rosario;5. El hacinamiento – por vivienda y, en mayor medida, por dormitorio – era el otro gran problema habitacional de Rosario, el cual afectaba a un tercio de las viviendas con defi ciencia de condiciones (42.000 viviendas).

A pesar de que los datos permiten identifi car por separado la precariedad constructiva y el hacinamiento, se sabe que ambos fenómenos se encuentran relacionados, o sea, cuanto más precaria sea la vivienda, mayores serán las probabilidades de que padezca también densifi cación excesiva.

Para el conjunto de municipalidades que componen el Área Metropolitana de Rosario, la comparación de los datos obtenidos en el Censo 1991 y 2001 presentan resultados importantes:

1. Los domicilios con Necesidades Básicas Insatisfechas – NBI4 en la AMR se redujeron tanto en términos relativos como absolutos. En 1991 llegaba al 13,8% el porcentaje de domicilios que poseían sus necesidades básicas insatisfechas, mientras que 10 años después, ese porcentaje era del 11,8%. Como la población creció a una tasa muy baja, en 2001 se registraban aproximadamente 4.400 viviendas y 19.000 personas menos que en 1991;2. En los datos de hacinamiento, se nota una importante reducción del 30% en la densifi cación crítica en viviendas (más de tres personas por dormitorio) y del 18% en la densifi cación moderada (entre dos y tres personas). En conjunto, esto signifi ca que en 2001 habían sido registradas 59.000 viviendas congestionadas menos que una década antes; 3. El défi cit de tratamiento de resíduos presenta una reducción signifi cativa, del 22%, lo que corresponde a la disminución de 33.000 viviendas afectadas por este hecho.4. La población en viviendas que disponen de suministro de agua con conexión domiciliar creció el 10% en el periodo entre los Censos, lo que permitió incorporar a 100.000 personas al servicio;5. Los domicilios en casas del “tipo B”5 tuvieron un incremento del 30%, mientras que en valores absolutos aumentaron de 20.400 para 27.200. En 2001 representaban el 8,64% del total de domicilios. Otras situaciones de defi ciencia, por otro lado, presentaron una disminución superior al 30%, como los ranchos6 y casillas7 y las 7 y las 7 piezas8 en régimen de8 en régimen de8

alquiler, o las piezas en hotel o pensión.

De la comparación entre los datos recogidos entre 1991 y 2001 se puede concluir que las condiciones generales del défi cit presentan una ligera mejoría con relación a 1991, con excepción del crecimiento de las casas del “tipo B” que estarían posiblemente reemplazando a los casos en los que hubo reducción de ranchos y ranchos y ranchos casillas.

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A partir de la tabla de arriba, se ve que en cerca del 20% de las viviendas del área metropolitana de Rosario con defi ciencia, pero consideradas recuperables, la defi ciencia se resolvería a través de obras o mejora técnica de la vivienda. Casi el 40% de las viviendas necesitarían ser reconstruidas debido a su precariedad, mientras que cerca del 40% deberían realizar ampliaciones o mudarse a una vivienda mayor para resolver el problema de hacinamiento.

Según datos del Censo del 2001, el problema del hacinamiento en domicilios no precarios representa el 9,57% de los domicilios de la AMR. Se puede asociar esta situación con domicilios que corresponden a viviendas en alquiler en buen estado o incluso los

casos de familias propietarias con pocos miembros. Las viviendas precarias sin hacinamiento son cerca de 6,69% de los domicilios de la AMR. Por otra parte, los casos más graves, que son los domicilios precarios y con hacinamiento, alcanzan el 6,92% de la AMR.

Con relación al comportamiento de la población entre los censos (1991-2001), se verifi ca que el crecimiento urbano no presentó un aumento demográfi co en el total de la población del área metropolitana. El crecimiento entre los Censos fue del 4,27% por debajo de la variación correspondiente a la Provincia de Santa Fe (6,9%) y del país (10,5%, según se puede observar en el cuadro que se presenta a continuación.

TABLA 01 – DISTRIBUICIÓN DEL PORCENTAGE DE LOS DOMICILIOS POR SITUACIÓN DE DEFICIENCIA DEBIDA A LA PRECARIEDAD Y A EL HACINAMIENTO, SEGÚN LOCALIDAD, AÑO 2001 - ÁREA METROPOLITANA DE ROSARIO

LocalidadTOTAL DE DOMICÍ-TOTAL DE

Í-TOTAL DE

LIOS (1)

Situación de defi ciencia de la vivienda en porcentage sobre el total de domicilios

TOTAL DE DOMICI-LIOS NO

DEFICITA-RIOS

DOMICILIOS NO

PRECARIOS CON HACINA-MIENTO (2)

DOMICILIOS PRECARIOS

SIN HACINA-MIENTO (3)

DOMICILIOS PRECARIOS

CON HACINA-MIENTO (4)

TOTAL DE DO-MICILIOS CON DEFICIENCIA

Alvear 944 9,64 17,58 11,97 39,19 60,81

Arroyo Seco 5.841 7,41 5,46 6,39 19,26 80,74

Capitan Bermudez 7.738 8,26 9,78 8,31 26,35 73,65

Fray Luis Beltran 3.855 8,25 10,48 11,08 29,81 70,19

Funes 4.278 9,65 6,97 5,26 21,88 78,12

General Lagos 873 6,30 11,68 12,94 30,93 69,07

Granadero BaigorriaBaigorria

8.542 11,88 12,61 11,20 35,69 64,31

Ibarlucea 704 9,09 14,91 14,06 38,07 61,93

Perez 6.367 10,65 15,77 17,57 43,99 56,01

Pueblo Esther 1.397 10,88 14,10 13,53 38,51 61,49

Puerto General San Martin

2.772 11,08 15,04 12,95 39,07 60,93

Roldan 3.174 11,12 9,70 8,60 29,43 70,57

Rosario 275.622 9,40 5,35 5,62 20,36 79,64

San Lorenzo 12.518 7,77 7,52 7,06 22,35 77,65

Soldini 788 7,61 14,59 9,77 31,98 68,02

Villa Gobernador Galvez

18.575 13,29 14,61 17,32 45,22 54,78

Zavalla 1.444 7,34 6,86 4,22 18,42 81,58

TOTAL AMR 355.432 9,57 6,69 6,92 23,19 76,81

Fuente: Censo de Población y Vivienda del 2001 – INDEC – Argentina.NOTAS:(1) Excluyendo las viviendas censadas en la calle.(2) Incluye: Casas “A” y pisos con más de 2 personas por dormitorio.(3) Incluye: Casas “B”, viviendas en alquiler, rancho, casilla, local no construido para vivienda y vivienda móvil, cuarto en hotel o pensión y otros, con menos de 2 personas por cuarto.(3) Incluye: Casas “B”, viviendas en alquiler, rancho, casilla, local no construido para vivienda y vivienda móvil, cuarto en hotel o pensión y otros, con menos de 2 personas por cuarto.

De una manera general, la incidencia relativa de cada situación de defi ciencia para el área metropolitana de Rosario, según los datos de 2001, era la siguiente:

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El bajo crecimiento de la población en la ciudad de Rosario, que presentó una variación del 0,06%, fue acompañado por el aumento de la población en algunas localidades próximas a Rosario, entre las que se destacan las que tienen mejor accesibilidad (en especial autopistas y accesos). Sin embargo, este incremento poblacional fue relativo, ya que se trata de localidades con población bastante reducida. Por ejemplo, Pueblo Esther, localizada en el corredor sur, tuvo una variación del 88,38%, y así de 2.753 habitantes en 1991 pasó a 5.186 en el 2001. Una posible explicación para tal proceso es el incremento en la oferta de residencias de fi n de semana en algunas de esas localidades proporcionada por las potencialidades del río Paraná para actividades de ocio y turismo9.

Hay que subrayar que la pequeña mejora de las condiciones habitacionales en el Área Metropolitana de Rosario anteriormente citada encubre un proceso de amplio deterioro socioeconómico ocurrido en el país en el mismo periodo. Si se considera la Provincia de Santa Fe, en mayo de 2002, el 47,7% de las viviendas (420 mil) y el 56,4% de las personas (1,7 millones) se encontraban por debajo de la línea de la pobreza. Sin embargo, el 20,7% de los domicilios y 28,3% de

la población no alcanzaban con sus recursos un nivel mínimo de subsistencia, por lo que se hallaban en situación de indigencia.

Según datos del censo del 2001, al observar las localidades que integran la AMR y analizar los domicilios con necesidades básicas insatisfechas - NBI, se observa que Villa Gobernador Gálvez es la localidad con mayor porcentaje de domicilios con NBI, con el 22,9%. A continuación se sitúan Pérez y General Lagos con cerca del 18%. La ciudad de Rosario se encuentra ubicada entre las cuatro localidades con memores valores de domicilios con NBI, junto a San Lorenzo, Zavalia y Funes, con aproximadamente el 10%.

Afortunadamente se puede verifi car un proceso paulatino de estabilización e inicio de una recuperación. Según datos de la Encuesta Permanente de Hogares – EPH, en la gran Rosario10, la cantidad de domicilios pobres cayó en dos años del 42,4% para el 24,5%. La disminución de la cantidad de personas pobres en el mismo periodo es ligeramente inferior, aproximadamente del 41%, reduciéndose del 54,6% hasta el 31,9%.

PANEL 2

EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE ACESO AL SUELO Y A LA VIVIENDA SOCIAL EN ROSARIO Y EN ARGENTINA

Las políticas públicas en Argentina de acceso al suelo y a la vivienda social tradicionalmente destacan las políticas denominadas de “vivienda llave en mano”, o sea, de unidades entregadas por el Estado, aunque existan algunos ejemplos importantes como es el caso de Rosario, con el Programa Rosario Habitat y el PROMEBA (mejoramiento de barrios), que serán detallados posteriormente.

La acción del Estado viene realizándose de forma diferenciada y con diversos énfasis en distintas modalidades de producción habitacional, entre las que la más relevante es la producción en larga escala, con fi nes lucrativos y un alto grado de formalidad y regulación. De esta manera, de forma general, la política urbana puesta en práctica a partir del Estado para garantizar el acceso al suelo y a la vivienda social puede ser caracterizada por momentos distintos de evolución.

De modo general, la política urbana practicada en Argentina desde los años 60 se basaba en la implementación de programas de “erradicación de barrios informales” a partir del desplazamiento repentino y masivo de familias para grandes conjuntos habitacionales en áreas alejadas, con poca o ninguna infraestructura y a veces en suelos inundables.

En los años 70 se puso en práctica también la producción de parcelas urbanizadas, frecuentemente con unidades sanitarias para favorecer la construcción de casas por las propias familias. Sin embargo, en muchos casos las parcelas urbanizadas que se

TABLA 02 – POBLACIÓN Y VARIACIÓN DE PORCENTAGE, PERIODO 1991-2001, SEGÚN LOCALIDAD. ÁREA METROPOLITANA ROSARIO

Localidad

Población

Censo1991

Censo 2001

Variación relativa2001/1991(%)

Variación absoluta2001/ 1991

Alvear 2.669 3.313 24,13 644

Arroyo Seco 17.869 20.008 11,97 2.139

Capitan Bermudez

26.078 27.060 3,77 982

Fray Luis Beltran

11.985 14.390 20,07 2.405

Funes 8.952 14.750 64,77 5.798

General LagosLagos

2.503 3.341 33,48 838

Granadero Baigorria

22.097 32.427 46,75 10.330

Ibarlucea 1.448 2.603 79,77 1.155

Perez 20.715 24.436 17,96 3.721

Pueblo Esther 2.753 5.186 88,38 2.433

Puerto General San Martin

9.383 10.871 15,86 1.488

Roldan 9.382 11.468 22,23 2.086

Rosario 908.875 909.397 0,06 522

San Lorenzo 41.160 43.520 5,73 2.360

Soldini 2.387 2.772 16,13 385

Villa Gobernador Galvez

63.078 74.658 18,36 11.580

Zavalla 4.196 4.663 11,13 467

TOTAL AMR 1.155.530 1.204.863 4,27 49.333

Fuente: Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001.INDEC

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entregaban se ubicaban en áreas periféricas, sin equipamientos urbanos, transportes adecuados, etc.

No obstante, la producción de conjuntos de viviendas ha caracterizado, efectivamente, la política de este sector en Argentina priorizando la opción por modalidades de ejecución a través de grandes empresas, lo cual se reprodujo en los niveles subnacionales, por lo que que sólo en un periodo más reciente (desde fi nes de los años 80) las modalidades han comenzado a diversifi carse.

Como soporte de esta política, fue creada una estructura de fondos por el Gobierno Nacional, entre los que se destaca por su importancia el Fondo Nacional de la Vivienda – FONAVI, para la construcción, mayoritariamente, de grandes conjuntos de viviendas cuyo objetivo era la reactivación del sector privado de la construcción civil y de las entidades fi nancieras.

En 1972, con la Ley Federal nº 21.581, se defi niron y delimitaron las actividades del FONAVI, determinando que sus recursos deberían ser destinados para fi nanciar total o parcialmente la construcción de viviendas de bajo coste para familias con recursos insufi cientes y la ejecución de obras de urbanización, de infraestructura y de equipamientos comunitarios complementarios, de manera asociada a la ejecución de los planes de vivienda predeterminados por los programas vigentes en cada momento.

El FONAVI fue, a nivel nacional, el principal recurso entre la década de 70 y 90 y se encontraba vinculado a la Subsecretaría de Vivienda del Ministerio Federal de infraestructura como organismo responsable de la administración central del sistema de viviendas. Este sistema público de provisión demostró desde sus orígenes que constituía una respuesta costosa e insufi ciente ante el volumen del problema de la vivienda.

Un marco importante lo constituye la Ley 24.464 de 1995 que pasó a incorporar la fi nanciación para la compra de viviendas como un nuevo destino posible de los recursos del Fondo. En ese mismo tiempo, los fondos FONAVI también fueron totalmente descentralizados a través de los Institutos Provinciales de Vivienda.

Más recientemente, algunas políticas de vivienda y acceso al suelo han tenido como objetivo la radicación de los asentamientos a partir de una política de reurbanización con garantía de la permanencia de la población en las áreas originales de vivienda y cuyo traslado de ocupantes para otras áreas, cuando se considera necesario, se lleva a cabo sólo a través del consenso y de un trabajo participativo con los vecinos.

El periodo actual se encuentra marcado por la búsqueda de soluciones integrales para el habitat “…no sólo posibilitando el acceso a la vivienda adecuada, a la educación, a servicios de salud, sino también apoyando a las personas en sus necesidades de generar renta, de solucionar problemas de exclusión social, de enfrentar la violencia doméstica, la inseguridad, las cuestiones de género11”

Como ejemplo en la ciudad de Rosario, se destaca el Programa Rosario Habitat12. Se trata de un programa de mejora de barrios cuya formulación parte del reconocimiento de que el problema de los asentamientos informales es una realidad de difícil transformación y una grave cuestión social que es necesario enfrentar. La experiencia acumulada por este programa indica que la estrategia de radicación de la población en las áreas que ya ocupan es una solución social y económicamente más deseable, y que marca una visión más realista de la complejidad urbana.

La producción pública y la oferta de fi nanciamientos nunca ha sido sufi ciente para atender a la totalidad de la demanda, particularmente a partir de la década de 1970, lo que ha desencadenado, a partir de entonces, la ocupación de tierras, en especial de las públicas, con asentamientos precarios y/o irregulares que coexisten en una realidad urbana, con sectores de mayor calidad que a su vez cuentan con infraestructura y servicios urbanos.

A. Banco Hipotecario Nacional - BHN

Importante papel en ese área fue desempeñado por el Banco Hipotecario Nacional – BHN – creado en 1928, especialmente dirigido hacia personas con bajos recursos. Esta institución no sólo fi nanció programas nacionales de vivienda (FONAVI) sino que concedió crédito individual para la adquisición de vivienda única con plazos de aproximadamente 25 años con bajas tasas de interés.

Durante el periodo en el que la institución desarrolló sus actividades salieron a relucir facetas positivas y negativas de su actuación. Como aspecto positivo se puede destacar que demostró ser un instrumento útil para la fi nalidad de posiblitar el acceso a la vivienda a la población más carente. No obstante, se observa que la institución tuvo un bajo nivel de retorno de los recursos empleados, debido al gran número de impagos, en virtud de la falta de decisión política en lo que respecta al control sobre la capacidad de pago de los benefi ciarios, asi como a la instrumentalización de los mecanismos de ejecución judicial de las deudas.

Hasta 1964, el BHN concentró sus inversiones fi nancieras en créditos para la construcción de “vivienda familiar propia” 13vivienda familiar propia” 13vivienda familiar propia” . A partir de 1969 fueron estructurados fondos por la Secretaria de Estado de la Vivienda, canalizados a través del Plan de ViviendasEconómicas Argentinas, denominado Plan VEA14.

El periodo en el que tuvo su mayor producción (81% de las viviendas del total del periodo) fue entre 1965-1982. En el periodo 1983-89 la producción disminuyó abruptamente. Desde 1983, el BNH canalizó sus fondos destinados a la construcción de viviendas por medio de la Operatoria 501, destinados a los afectados por la Ley de Locaciones Urbanas y de la Operatoria Reactivación, en áreas centrales de las ciudades.

En el comienzo de la década de 90, como resultado

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de las reformas estructurales del estado argentino, el BNH se transformó en Banco comercial, cesando su intervención directa en el sector de la vivienda. El Banco Hipotecario Nacional fue objeto de privatización en el año de 1994 mediante la Ley nº 24.855.

B. Producción en la AMR y en Rosario

Con relación al Área Metropolitana de Rosario-AMR, la producción de viviendas del sector público se concentró históricamente en la ciudad de Rosario. Las acciones orientadas a los habitantes de otras localidades del área son de menor escala, con excepción de Villa Gobernador Gálvez. Estas actuaciones involucran a organismos de diferentes niveles, que implementan diferentes tipos de programas, no siempre de forma coordinada o articulada.

En Rosario, el 98% de los conjuntos de viviendas ejecutados desde 1965 se hicieron a través de la Dirección Provincial de Vivienda y Urbanismo – DPVyU y del BHN, en función de la reorientación de las políticas nacionales a partir de ese periodo. La DPVyU ejecutó el 70% de los conjuntos de viviendas en la periferia de la ciudad, tales conjuntos tienen en media 600 unidades. La magnitud de las operaciones fue signifi cativa en el caso de Rosario y concentrada en determinadas áreas como Grandoli y Las Flores.

La producción de conjuntos habitacionales infl uyó en el proceso de urbanización de la ciudad de Rosario. Gran parte de los conjuntos fue construida a partir de la transformación de espacio rural en urbano, a través de la incorporación de grandes parcelas o áreas no desmembradas, mediante proyectos con trazado urbano diferenciados del resto de la ciudad.

EJE POLÍTICO – INSTITUCIONAL

Argentina adopta la forma de gobierno de República Federal. El poder constituyente reside en las provincias, las cuales delegaron a la nación diversos poderes y atribuciones a través de la Constitución Nacional, quedando los demás bajo responsabilidad de las propias provincias. Por otro lado, y en razón de que el poder constituyente originario recae sobre las provincias, son éstas quienes deben dotar a los gobiernos municipales y comunales de atribuciones y recursos, según lo establecido en la Carta Magna Nacional en su artículo 5, que expresa que “cada provincia dictará para si una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria”.

De acuerdo con el régimen tributario argentino, las provincias son las encargadas de organizar el régimen municipal, las leyes provinciales son las que instituyen los poderes de los municipios y de las comunas, entre los cuales se encuentra la recaudación de tributos y otras contribuciones para la formación del erario municipal, con el fi n de atender a los servicios y a los

otros gastos públicos a cargo de los municipios.En consonancia con lo establecido por la Ley

Suprema Nacional, la Constitución de la Provincia de Santa Fe regula las facultades y deberes de los municipios en los artículos 106, 107 y 108. Se debe señalar que la Provincia de Santa Fe aún no ha otorgado a sus municipios, entre los cuales Rosario, la autonomía municipal prevista en la Carta Magna Nacional, a partir de la reforma introducida en la misma en 1994, lo que implica la capacidad de establecer impuestos, tasas y contribuciones.

Las intervenciones en materia de vivienda pública en el Área Metropolitana de Rosario incluyen la gestión e incidencia de los tres niveles de estado en el ámbito territorial. Esto requiere una política de articulación entre los mismos sobre la base de una gestión consensual del territorio metropolitano orientado a la ordenación territorial sostenida. En este sentido, parece fundamental una visión ampliada del territorio y la inserción del asunto del acceso al suelo y a la vivienda social como una prioridad en la agenda de los gobiernos locales que constituyen el área.

El órgano público que más actúa en la producción de la vivienda social en el Área Metropolitana de Rosario es el DPVyU, creado en 1963 como Instituto Provincial de la Vivienda, después transformado en DPVyU (1971). En el caso de la ciudad de Rosario interviene, asimismo, el Servicio Público de la Vivienda de la Municipalidad de Rosario - SPV.

Creado en 1948, el SPV concentra la ejecución de la política de vivienda social y la fi nanciación de programas de viviendas dirigidos hacia la población de baja renta. Sus fuentes de fi nanciación combinan distintos orígenes:

- Recursos propios (procedentes de parte del impuesto de gas de la ciudad y del fi niquito de las fi nanciaciones de las unidades ya entregadas);- Recursos municipales;- Programas Federales, ejecutados a través de la DPVyU;- Organismos de fi nanciación internacionales;- Otros (fi nanciación por instituciones privadas).

TABLA 03: CONJUNTOS DE VIVIENDAS CONSTRUIDAS ENROSARIO 1989-1999

Institución Cantidad de conjuntos %

DPVyU 105 66,88

SPV 52 33,12

TOTAL 157 100

Fuente: Elaboración a partir de “Vivienda fi nanciada por el estado en Rosario 1989-1999” E.P.E.V. Fac de Arquitectura, Planeamientoy Diseño, UND. Rosario, 2001.

Según el cuadro de arriba, el SPV fue responsable de la construcción de 52 conjuntos de viviendas en la ciudad de Rosario. En el periodo de 1996 a 2000, el SPV realizó intervenciones en asentamientos

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precarios que benefi ciaron a 3.182 familias, a través de obras de mejoramiento de vivienda y construcción de núcleos de núcleos de viviendas para los casos de realojamiento. En el caso del BHN, la producción entre 1928 a 1999 en Rosario fue de 37 conjuntos de viviendas, con un total de7.237 unidades.

Los programas15 que actualmente están siendo implementados por el SPV son:

_ Programa Rosario Habitat: pretende de modo integrado proveer de infraestructura básica de servicios, el acceso a la propiedad de la tierra, el fortalecimiento de la organización comunitaria de los barrios, la participación, la capacitación e inserción profesional. Parte de una política no más de erradicación de asentamientos, sino que se basa en el criterio de “radicación”, procurando enfrentar la “problemática de la informalidad urbana” lo que engloba acciones de integración física y social a la ciudad.

Este programa procura un mayor impacto en la transformación del habitat popular, a partir de la dotación de infraestructura como sinónimo de calidad de vida y del desarrollo de políticas sociales. Pretende: la ordenación del tejido y del trazado urbano; la provisión de infraestructura básica y equipamientos; la mejora de la vivienda; nuevas viviendas para recolocación de familias y la regularización fundiaria.

Sobresale el proceso de participación de los ciudadanos en las diferentes etapas. Así, el modelo de gestión se basa en la integración de todos los sectores: técnicos, benefi ciarios, desde la planifi cación de los proyectos hasta la elección de los representantes de los vecinos en la supervisión del proceso y en su evaluación posterior.

_Programa Emergencia de Viviendas. Programa de la municipalidad de Intervención en viviendas (en conjunto con la Secretaria Municipal de Promoción Social). Tiene como fi nalidad atender a familias de baja renta de la ciudad de Rosario en situaciones puntuales de emergencia. La atención se hace a través de la oferta de cestas básicas de materiales de construcción o de acuerdo con los casos.

_ Programa de Acceso a la Vivienda Ociosa – rehabilitación de imuebles: la propuesta del programa es la implementación de un proyecto de viviendas complementario a las acciones que ya desarrolladas como alternativa para los sectores de renta media. Tiene como meta la utilización de propiedades desocupadas por parte del municipio para situaciones de emergencia en la vivienda, lo cual representa también un destino posible de un patrimonio ocioso, con ventajas para el mercado del alquiler.

_ Programa apertura de calles y recuperación de espacios públicos (en coordinación con otras secretarias municipales): fue creado en función

de la necesidad de desafectar sectores ocupados irregularmente para la realización de obras públicas. Para ello, se utiliza un régimen de subsidios reintegrables y no reintegrables a ser otorgados por el SPV, tomándose por base los valores de las mejoras, sin considerar el terreno y la condición de la familia en cada caso.

_ Programa Escriturar: este programa permite que las familias adjudicatarias obtengan a bajo coste la escritura defi nitiva de la vivienda. La fi nalidad es regularizar la situación del parque de viviendas construido por el SPV anterior a 2001. El trabajo se realiza por los técnicos directamente en los barrios averiguando la situación de cada familia y adoptando los procedimientos necesarios.

_ Programa Federal de Emergencia de Viviendas (junto al gobierno Nacional y la Provincia): el programa pretende el desarrollo y mejora de las condiciones del hábitat, vivienda e infraestructura básica de asentamientos que albergan a población de baja renta y/o grupos vulnerables, en situación de emergencia o marginalidad. La ejecución de las obras se realiza a través de cooperativas de trabajo creadas para tal fi nalidad.

Con relación a la gestión municipal en su totalidad, la ciudad de Rosario empezó un proceso de reorganización de su estructura en 1995, fundamentada en la descentralización institucional. El replanteamiento del estado local estuvo relacionado a los objetivos de mejora colectiva que se pretendían a partir de la elaboración de una nueva “visión de la ciudad”, en la que se incluye la descentralización y constitución de instancias locales, con sede propia.

La descentralización municipal tiene como objetivos fundamentales: aproximar la administración de los ciudadanos para conseguir una gestión más efi ciente, ágil y directa; planifi car y gestionar las políticas y acciones en la escala del distrito, permitiendo desarrollar estrategias específi cas para la realidad particular de cada zona de la ciudad; y coordinar y articular el funcionamiento de cada una de los áreas municipales en una gestión única en nivel del distrito.

En virtud de esto, la ciudad se dividió en 5 Centros Municipales de Distrito – CMD, los cuales componen espacios comunitarios en los que se desarrolla una multiplicidad de programas y actividades en los diversos ámbitos de la administración. En estos centros se facilita la coordinación de las políticas que, para cada distrito, ejercen las áreas ejecutivas para promocionar los procesos de transformación de los diferentes sectores de la ciudad con vistas a la promoción de un equilibrio territorial. Al mismo tiempo, en esos centros se coordinan acciones municipales con organismos ofi ciales, entidades comunitarias y operadores privados para favorecer el desarrollo de emprendimientos concretos. Los centros facilitan la participación ciudadana, son lugares de encuentro y

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debate de las organizaciones y entidades de barrio para canalizar las múltiples inquietudes de sus habitantes. Hoy funcionan 4 centros municipales.

Los CMDs motivaron la descentralización de los innumerables problemas a los cuales la modalidad centralizada de administración, gestión y gobernabilidad estaba sometida. Han infl uido en esta determinación diversos factores, entre ellos: el tamaño de la ciudad (extensión y número de habitantes) y sus desigualdades socioeconómicas y físicas.

Mediante la implementación del Presupuesto Participativo, el Presupuesto Participativo Joven y el Programa Rosario Hábitat, se ha conseguido conocer efectivamente los problemas de cada barrio, ya que nadie los conoce mejor que aquellos que viven en ellos. Se ha mejorado el diálogo entre el Gobierno Municipal y la población, lo que supuesto un fortalecimiento de los lazos comunitarios, y se ha aumentado la efi ciencia de la aplicación de los recursos. Por otro lado, mediante estos mecanismos de participación, la población puede controlar mejor lo que se hace con el dinero público, favoreciendo la trasparencia y la publicidad de la gestión o decidiendo de qué manera se realizarán los gastos públicos.

A. Producción y Financiación de Viviendas

En cuanto a la producción de viviendas, existen básicamente tres sectores actuantes: el setor público, emprendedores privados formales y el sector informal.

Con relación a la construcción residencial por parte del sector privado formal, Argentina viene pasando por un periodo de retracción de oferta de crédito por un lado y, por otro, por un proceso de caída del poder adquisitivo con la consecuente retracción de la oferta de inmuebles para venta, además de la disminución de inversiones en el sector, a pesar de que éste cuenta con el exceso de capacidad instalada ociosa. Esto se refl eja en la caída de licencias, en el periodo 1994-2002, en hasta el 75% para las ampliaciones y el 78% para nuevas construcciones.

En el periodo 1991-2001 se produjeron aproximadamente 10.000 nuevas viviendas y para el periodo 1994-2002 fueron concedidas 19.299 licencias para la construcción de viviendas. O sea, la diferencia entre las viviendas nuevas y la cantidad de unidades licenciadas (si todas estuvieran terminadas) es de considerable importancia.

Partiendo de la hipótesis de que aproximadamente el 39% de la producción de viviendas en Rosario se realiza por el mercado informal, o sea, hechas por las propias familias u otros proveedores, pero no registradas, se puede decir que se produjeron un orden aproximado de 39.500 unidades de viviendas de variadas características, considerando el periodo 1991-2001. A esta estimativa no se le suman las probables conexiones de servicios de agua y cloacas realizadas, según los datos del Censo del 2001.

A pesar de este cuatro de fuerte limitación del

crédito y de las fi nanciaciones públicas para la producción de viviendas, cabe registrar las principales características de las diferentes formas de viabilidad fi nanciera de producción/adecuación de viviendas en Rosario.

Financiación Pública

La sistemática de la fi nanciación pública de viviendas en Argentina está organizada básicamente como un sistema de fondos que a través de diferentes fuentes de recursos, históricamente viabiliza la producción en larga escala en Argentina. Las principales fuentes de fi nanciación con recursos públicos para la Vivienda pueden ser divididas en fondos y préstamos.

Fondos

Fondo Nacional para la Vivienda – FONAVI– En Argentina, a partir de 1977, a través del FONAVI se establece un sistema público de provisión de fondos destinados a la vivienda social para personas de baja renta, estimándose fi nanciación entre 25 y 30 años. La parte principal de los recursos provenía de la retención del 5% del sueldo de los trabajadores, basado en el principio de solidariedad social. A corto plazo se verifi có que el sistema constituía una respuesta costosa e insufi ciente frente al volumen del problema. En muchas intervenciones, las operaciones resultaron altamente lucrativas para las empresas que construían los conjuntos de viviendas con baja calidad productiva, por lo que poco después de su ocupación ya presentaban graves fallos.

En 1992, fue sustituida la aportación realizada por el impuesto sobre los combustibles. La inversión prevista de 900 millones de pesos (equivalente al mismo valor en dólares) no se cumplía. A partir de 1995, los recursos del FONAVI fueron descentralizados a través de los Institutos Provinciales de la Vivienda, los cuales en la práctica destinaron los fondos a gastos corrientes. Esa situación se regularizó en el año 2001, a través de la Ley nº 25.400 que autorizó este cambio de función y prioridad, lo que acabó por descaracterizar su fi nalidad y redujo completamente su capacidad de promoción de vivienda social en todo el país. El mínimo anual de inversiones, que era de 900 millones de pesos, fue reducido paulatinamente hasta llegar a los 400 millones de pesos.

Fondo Fiduciario Nacional – En abril de 1996, el Poder Ejecutivo Nacional estableció el Decreto 370/96, que instituyó el Fondo Fiduciario para la Financiación de Viviendas con el objetivo de facilitar la obtención de mayores recursos junto a los organismos jurisdiccionales encargados de la ejecución de la política de de la vivienda en Argentina. Esto fue posible en virtud de un acuerdo fi rmado entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales, celebrado en 1992.

A través del referido acuerdo, se transfi rió a las

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provincias la administración de la recuperación del capital originado a través de las fi nanciaciones a los compradores de las viviendas por amortización de los intereses y tasas por atraso. Desde el inicio de las operaciones masivas de fi nanciación de viviendas con recursos federales, fueron construidas alrededor de 500.000 viviendas.

Convenio Marco Programa Federal de Construcción de Viviendas – Los representantes de las provincias suscribieron el Convenio Marco del Programa Federal de Construcción de Viviendas, que fue aprobado por la legislatura de Santa Fe mediante la Ley nº 12.458, en el año 2005. De acuerdo con este convenio, el objeto del mismo es darle una solución al problema de la vivienda de sectores desprotegidos de la sociedad en los centros poblacionales con mayor défi cit de viviendas, comprometiéndose el gobierno nacional a otorgarles, a las provincias y a la ciudad autónoma de Buenos Aires, una fi nanciación no reintegrable para la construcción en todo el país de 120.000 viviendas, con su respectiva infraestructura. La distribución por zonas geográfi cas y por jurisdicción será ajustada periódicamente sobre la base de los indicadores previstos en este instrumento, destacándose entre ellos el défi cit de viviendas y el nivel de desocupación, el cumplimiento de metas en el “Programa Federal de Fortalecimiento y Optimización de la Recuperación de Cuotas de las Viviendas FONAVI”, a celebrarse posteriormente entre la Nación, las provincias y la ciudad autónoma de Buenos Aires. Para la Provincia de Santa Fe quedaron establecidas 10.000 viviendas con área mínima de 44 m2.

Préstamos Internacionales

Programa de Mejora de Barrios – PROMEBA –Se trata de un programa mixto con recursos obtenidos mediante crédito y aportación estatal. El origen de los fondos del PROMEBA proviene de recursos aportados por el Estado Nacional que corresponden al 40% del total, y el 60% obtenidos mediante préstamos otorgados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En la Provincia de Santa Fe, el PROMEBA fi nancia obras de mejora de infraestructura en barrios con población con al menos el 75% de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Debe haber por lo menos 50 familias benefi ciadas en un polígono de intervención con solución de continuidad, y dentro de éste polígono no debe haber más de 10% de terrenos baldíos. Los municipios que pueden participan deben tener una población mayor de 5.000 habitantes, según el censo 2001. Además de las obras de infraestructura, existe la intervención social mediante una Propuesta de Desarrollo Social, y asimismo ambiental, además de la regularización dominial. La intervención tiene que ser integral.

Programa Rosario Hábitat – Como ha sido mencionado anteriormente, el programa tiene como

meta integrar física y socialmente asentamientos irregulares en la ciudad de Rosario. Para ello, a fi nales del 2001 el Gobierno Nacional fi rmó un contrato de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo – BID, con valor de 43 millones de dólares, lo que representa el 60% del total de los recursos trasferidos en calidad de subsidio para la Municipalidad de Rosario, que aportó una contrapartida de 28,7 millones de dólares (40%), alcanzando 71,7 millones de dólares para benefi ciar aproximadamente a 6.600 familias. La ejecución fue iniciada en 2002 y tiene una previsión de 5 años de duración.

B. Financiación Privada y Alquileres

Con relación a la oferta de fi nanciación privada para la vivienda, un fuerte y efi ciente desarrollo del sector fi nanciero es condición previa para el desarrollo del mercado de créditos hipotecarios y para mantener un importante sector de la construcción residencial. Durante el periodo de la conversibilidad (dolarización de la economía que vinculaba el peso al dólar en la proporción de1 x 1), a partir de 1991, este sector se desarrolló en Argentina proporcionando a los sectores medios de la población alternativas de fi nanciación habitacional. A partir del 2001, este sector se contrajo abruptamente y se produjo un vaciamiento de la oferta de crédito para todos los sectores de renta que dependen de dicho sector para viabilizar la compra de la vivienda.

Los créditos hipotecarios concedidos por el sistema privado en la ciudad de Rosario, hasta 1999, último año con información disponible, revelan un crecimiento abrupto hasta 1993 para mantener luego un ritmo muy estable durante el periodo 1993-1999. Por otro lado, la caída es abrupta hasta 1993 en el sector público, que mantiene después una tendencia bastante errática en el ámbito de la fi nanciación pública.

Comparando el volumen de préstamos concedidos por el sector privado y el sector público en la ciudad de Rosario, el sector público ofreció entre el 1% y el 5% del total de préstamos concedidos desde 1993. Por tanto, queda claro que el sector privado dominó el mercado de préstamos hipotecarios en Rosario (entre los años de 1993 y 2001). Como consecuencia, a partir de la suspensión de créditos en función de la crisis económica de diciembre de 2001, la ciudad de Rosario se quedó desprovista de fi nanciación tanto para la compra como para la mejora de las viviendas.

Comparando el peso relativo de las cantidades concedidas a los residentes de la ciudad de Rosario en relación al resto de la provincia por el sector privado, estos se aproximan al porcentaje del 6%, específi camente a partir de 1994. Si el análisis lo trasladamos a la comparación con el volumen de créditos concedidos por el sector público en la ciudad con relación a la Provincia de Santa Fe, la incidencia es casi despreciable, alrededor del 0,5%.

A mediados del 2001 el mercado empezó a contraerse y los bancos se vieron obligados a cancelar

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préstamos para recomponer la liquidez. Por otro lado, los demandantes de préstamos desaparecieron por completo. Entre los motivos que están tras los bajos volúmenes de créditos, se halla la diferencia entre la renta media de la población y la renta necesaria para acceder a un préstamo hipotecario, que se amplió abrupta y profundamente. A partir del fi nal del 2001 e inicio del 2002, la renta mínima para el acceso a un crédito hipotecario subió exponencialmente y la renta media real de la población cayó.

En cuanto a la oferta del sector inmobiliario, el comportamiento actual en la ciudad de Rosario, en correspondencia con el comportamiento en la esfera nacional, se caracteriza por una clara retracción de la oferta de inmuebles para la venta, como consecuencia de la virtual desaparición del crédito hipotecario (debido a la inestabilidad macroeconómica y la caída de la renta). Se supone que los propietarios han optado por no vender sus inmuebles por este motivo, así como los constructores optaron por retener los inmuebles no terminados, al verse imposibilitados de recuperar su inversión.

En relación a los valores y al acceso a la compra de inmuebles a partir de 2002, lo que falta en las transacciones inmobiliarias es el crédito. Como ya se ha mencionad para el sector fi nanciero, no hay líneas en los bancos y, además, la posibilidad de fi nanciación por medio de empresas constructoras es nula.

En relación a la oferta de alquiler, a pesar de la baja rentabilidad, a lo largo del año 2003 se ha observado un aumento del número de inmuebles ofrecidos de uno o dos dormitorios. Dos fenómenos caracterizan habitualmente el mercado del alquiler: el deseo de emplear inmuebles como vivienda (valor de uso) o inmueble como instrumento económico, como “reserva” del valor real de su riqueza. Antes de la crisis económica, la demanda por pisos, además de satisfacer las necesidades de vivienda de la población, también actuaba como búsqueda de inversión generadora de una renta estable.

Se identifi can barreras legales en el acceso al alquiler, cuyos potenciales inquilinos se niegan a fi rmar contratos nominales en dólares, motivados por la imprevisibilidad de la magnitud de los compromisos que esta fi rma implicaría, del mismo modo que los propietarios intentan evitar contrataciones en pesos, que puedan signifi car una erosión adicional en sus rentas reales, ante una profundización del proceso infl acionario.

En cuanto a la situación general presentada por las inmobiliarias en el primer trimestre del 2003, el alquiler de pisos pequeños mostró una subida del 30% en relación al trimestre del 2002, infl uido por la renta de estudiantes, no obstante, el resultado arrojó una cifra de 15% por debajo de periodos predesvalorización.

Aun así, para el citado periodo de 2003 aumentó el número de unidades de uno o de dos dormitorios para la compra y venta. Aparentemente, según fuentes de la Cámara Inmobiliaria, este fenómeno se explica por

las inversiones provenientes del sector agropecuario el cual, por ser un sector que genera altas rentas, ha dirigido parte de sus inversiones hacia pisos pequeños de uno o dos ambientes.

C. Otras formas de producción y fi nanciación de viviendas

Entre las alternativas de producción de viviendas, las cooperativas de viviendas formaron parte de una estrategia relacionada con los sectores de baja renta de Rosario. Hay actualmente 22 cooperativas registradas en la Dirección de Cooperativas del ayuntamiento. Es importante señalar que la mayoría de ellas fue creada en instancias estatales, fundamentalmente a partir del Plano Arraigo en los años 90, lo que fomentó la conformación de las cooperativas para la solución habitacional. Fueron fi nanciadas fundamentalmente a través del crédito de la Provincia, subsidiado por el PROSOL (década de 90), y en menor escala con subsidio internacional, apoyo municipal y aportación de las cuotas de los miembros.

Los sindicatos y mutuales también tuvieron un papel en la recepción/organización de la demanda, si bien en la actualidad se encuentran en franco declinio. En el presente, ninguno de ellos se encuentra ejecutando planes de viviendas, pero, con todo, dos instituciones tienen proyectos aprobados. En los años 80 y 90, algunos sindicatos consiguieron fi nanciación a través del FONAVI. Hasta 2001 un conjunto de sindicatos/cooperativas tenían líneas de crédito personal, entre otros tipos de fi nanciación, con sumas que podían destinarse a la mejora de las viviendas.

El mercado fi nanciero informal, a través de empresas fi nancieras, tales como Credibica, Confi a, Finansur y Colombia también concede préstamos que alcanzan lo equivalente a un sueldo. Estos son utilizados en gran medida en las tiendas de materiales de construcción (Corralones16) y los demandan fundamentalmente los sectores medio-bajos. Asimismo, existen sistemas de planes de ahorro para la compra, ampliación, construcción de viviendas, como es el caso de la Interplan S.A. que desde 2002 al inicio del 2003 demostró un signifi cativo crecimiento. Se dirigen hacia los sectores medios e incluso medio-bajos que puedan presentar garantías hipotecarias propias o de terceros.

Por último, en relación a la oferta informal, se debe destacar la ausencia de experiencias de micro-crédito, así como de ONGs especializadas en la temática del hábitat, que son aquellas que actualmente operan. Se revelaron sólo dos experiencias de micro-créditos sociales, pero dirigidos hacia proyectos productivos, de la organización Graneen que, a través de la Fundación Red Social ha concedido, a partir de agosto de 2002 hasta la actualidad, 35 micro-créditos a benefi ciarios de los sectores bajos, y también, el Centro de Almaceneros, a través de la fi nanciación del FONCAP (Fondo de Capital Social) que concedió hasta fi nales del 2001 micro-créditos a pequeños comerciantes.

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EJE JURÍDICO

Con relación al Área Metropolitana de Rosario y en virtud de la organización política de la República Argentina, existen tres niveles normativos de aplicación de las leyes: el nacional, el provincial y el municipal o comunal. Para determinar la norma aplicable, es necesario atender a la competencia material y territorial de cada uno de los niveles estatales.

La legislación que incide en el tema “acceso al suelo y a la vivienda social” debe diferenciarse según los diversos institutos legales en juego. Las principales leyes que componen el régimen jurídico aplicables a la propiedad son: la Constitución Nacional y Provincial y el Código Civil de la República Argentina. Con relación al aparato jurídico que se ocupa del suelo y de la vivienda están también la Constitución Nacional y Provincial y los Instrumentos Internacionales. En cuanto a los instrumentos jurídico-urbanísticos, la Ley Orgánica de Municipalidades delega a los municipios y comunas la facultad de regular temas relativos al urbanismo, aunque existan algunas normas provinciales que reglamentan estos temas. Sin embargo, los municipios en general cuentan con Planes Urbanos o Reguladores y Leyes de Uso del Suelo. En el caso de centros urbanos menores, que no poseen Plan Regulador o Ley de Uso de Suelo se recurre al ámbito provincial, a través de las “Normas para anteproyectos de planes de desarrollo urbano” (Dec. Nº 7317/1967).

Esta recurrencia a la norma provincial no responde a una articulación de las diferentes escalas de incumbencias entre municipio y provincia, sino que es producto de la inexistencia de legislación local. No obstante, cabe destacar que existe una profusa y confusa normativa, que carece de toda la sistematización y la adecuada técnica legislativa.

Al margen de la reglamentación urbanística vigente, existen en el área Metropolitana de Rosario ocupaciones ilegales de terrenos, a pesar de que no suele ocurrir la ocupación ilegal de viviendas. Sobre la ocupación ilegal de tierras, tenemos por un lado el derecho constitucional de su legítimo titular de dominio y, por otro, a alguien con derecho a una vivienda digna, motivo por el cual ocupa una vivienda en un asentamiento irregular.

En la legislación aplicable a la AM de Rosario, la formalización de la pose de suelo – terrenos – y de la propiedad urbana puede ocurrir por medio de la aplicación del instituto denominado usucapión (prescripción adquisitiva) y puede realizarse a través de la intervención del poder Ejecutivo o ente descentralizado del mismo (administrativo) o poder judicial. Aun así, el Código de Proceso Civil y Comercial de la Provincia de Santa Fe establece el procedimiento judicial para que el propietario fundiario consiga desalojar a aquellos que ocupan ilegalmente sus tierras.

En la práctica, nos encontramos con casos politizados en los que tanto los propietarios como los ocupantes se muestran como víctimas y la justicia ordena que

el Estado (provincial o municipal) dé solución al problema de la vivienda, mecanismo defendido por los titulares de las tierras, que así consiguen resolver su problema, a pesar de que generalmente los terrenos ya se encontraban ocupados en el momento de la adquisición.

EJE URBANÍSTICO

El origen de la ciudad de Rosario ocurrió en los márgenes del Río Paraná, vinculado a la creación de un puerto. Un primer trazado urbano, sobre el antiguo camino real, dio origen a la confi guración de la estructura urbana actual. Ya en el inicio del siglo XX se desarrolla un área cívica, comercial y residencial alrededor del puerto. Poco a poco diversas urbanizaciones adyacentes consolidaron una estructura territorial, muchas veces favorecidas por la llegada de los tranvías y trenes urbanos. La ciudad se fue confi gurando a partir de un esquema radial a partir del centro original, con acentuada ocupación lineal sobre los márgenes del río.

El proceso de ocupación de vacíos interiores y de expansión urbana se caracterizó por dos cuestiones fundamentales: la subdivisión indiscriminada de tierra, con carácter especulativo y el desarrollo de amplias zonas con carencias básicas, motivo por el cual se fue confi gurando una periferia con défi cit de infraestructura, sin un diseño urbano regular, donde se fue alojando la población con bajos recursos. Esta “ciudad marginal” también se fue localizando en el interior de la ciudad consolidada, en especial a través de la ocupación irregular de tierras vacías normalmente de propiedad del Estado Nacional o Provincial. La zona central consolidada, a su vez, empezó a presentar señales de deterioro.

Las muchas tierras aún vacías o subutilizadas dentro de la ciudad consolidada, como antiguas áreas industriales o instalaciones portuarias y ferroviarias, tienen potencial para asumir nuevos usos urbanos y se convirtieron en grandes sectores sujetos a grandes proyectos de transformación, generalmente a través de emprendimientos privados.

El Municipio de Rosario dispone de una reserva de tierra, privada y fi scal17, con condiciones potenciales (3.590 ha) para el uso residencial de una población próxima a la mitad de la población actual, con una densidad razonablemente baja (150 hab/ha), lo que está relacionado con el grado de subutilización del suelo urbano en Rosario. Extensas áreas urbanizadas muestran cuadros diversos de baja consolidación urbana. Algunos Sectores Cadastrales llegan a disponer de tierras ociosas equivalentes al 82% de la superfi cie del Sector, evidente indicador de poca consolidación urbana. Sin embargo, la disponibilidad de Tierras Fiscales es baja (aproximadamente 361 ha, sin datos sobre el porcentaje vacante), lo que preve la necesidad de un empleo cuidadoso de este suelo.

Las tierras ocupadas por asentamientos irregulares – que se contabilizan en la medida en que son

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empleadas en operaciones de fi jación de residencia de moradores – alcanzan estimativamente 480 ha, aunque una parte ignorada de éstas pertenece a la categoría antes mencionada como tierras fi scales.

Tanto por la información del INDEC como por las estimativas del propio ayuntamiento de Rosario, resultan las siguientes cifras:

• Superfi cie total del tejido de Rosario: 17.869 ha;

• Superfi cie total urbanizada y urbanizable vacante: 3.590 ha (suelo de variadas condiciones, con potencialidad residencial);

• Capacidad habitacional potencial: 151.150 a 755.750 habitantes (densidades residenciales líquidas entre 50 y 250 hab/ha).

Estas cifras muestran la oportunidad de consolidar y renovar el tejido urbano sobre suelo con baja ocupación, mejorando la calidad de vida urbana y ambiental y reduciendo deseconomías urbanas.

En cuanto a la proporción de viviendas efectivamente deshabitadas en Rosario, este porcentaje alcanza el 4,66% de total de viviendas particulares y una cantidad real de 13.857 viviendas, lo que acogería potencialmente a una población de 42.000 habitantes. Resulta, sin duda, importante la proporción de casos indeterminados, para los que no fue posible confi rmar la situación de vacancia, que llega al 4,36%. Por tanto, la introducción en el mercado de este porcentaje de viviendas supuestamente vacantes, aunque sea parcial, puede constituir una signifi cativa aportación al inventario del parque de viviendas.

De manera complementaria, la posibilidad de disponibilización de tierra para la vivienda social también depende de la infraestructura de servicios disponible, ya que dicha oferta afecta al desarrollo del habitat urbano, condicionando la cantidad de vida y el valor económico de las viviendas de acuerdo con el sector urbano en el que se encuentra.

En el caso del suministro de agua y del servicio de alcantarillado, constituyen éstos el problema más grave en toda el Área Metropolitana de Rosario, aunque los datos de los últimos censos hayan demostrado que la cobertura ha aumentado. Por ejemplo, en la Gran Rosario, entre 1991 y 2001 el défi cit de cloacas tuvo una reducción del 22%. Las viviendas con servicio de aguas crecieron el 10% en ese periodo.

A pesar de ello, según el censo 2001, el 34,47% de las viviendas no cuentan con servicio de cloacas. Los casos de conexiones clandestinas en el servicio de aguas en asentamientos irregulares es bastante alta, lo que causa baja presión para distribuición en varias zonas de la ciudad.

El servicio de aguas y alcantarillado en Rosario se encontraba inicialmente a cargo de la Dirección Provincial de Obras Sanitarias – DIPOS. Durante la década de 1990 se privatiza y se queda bajo la responsabilidad de Aguas Provinciales. En enero de 2006, la empresa se retiró de la prestación de

servicios sin haber cumplido algunas de las obras que estaban estipuladas por lo que el servicio nuevamente vuelve a manos de la Provincia, que crea una Sociedad Estatal (Aguas Santafesinas AS – ASSA) a la que se están adhiriendo algunos municipios del área metropolitana.

Los problemas prioritarios que deben ser resueltos en el caso de los servicios de aguas y cloacas son: el servicio de aguas del macro centro que posee un sistema unitario (red-pluvio cloacal); el desfase entre el avance de la expansión de las redes pluviales (a cargo del municipio) en relación al atraso de la expansión de las redes de cloacas, que genera no sólo impacto perjudicial al sistema en sí, sino que, sobre todo, afecta a la calidad ambiental donde se insertan estos domicilios. Sobre la calidad del servicio de aguas, hay que subrayar que no todas las áreas están cubiertas como los datos de la empresa parecían indicar, sino que también hay algunos sectores de la ciudad donde no existe la presión necesaria ni agua durante todas las horas del día.

Así, el desafío de la extensión del servicio de aguas y cloacas se muestra decisivo para la promoción del acceso al suelo y a la vivienda de calidad en la AM de Rosario.

EJE DE ORGANIZACIÓN SOCIAL

La ciudad de Rosario cuenta con una interesante red de organizaciones sociales. A partir de la crisis del 2001 se formaron agrupaciones fundamentalmente orientadas a atender el tema de la alimentación, debido también a la presencia de una gran cantidad de benefi ciarios. A partir de la existencia de un plan, se reemplaza el voluntariado que presta servicios en organización e iniciativas comunitarias. Surgieron organizaciones (algunas muy rudimentarias, sin marco legal) que sacan a fl ote microemprendimientos en el área de servicios, como por ejemplo, apoyo escolar, panifi cación, fábrica de dulces, comedores comunitarios, modistas etc.

La emergencia motivó, asimismo, el surgimiento de nuevos dirigentes y dejó en crisis a las instituciones más tradicionales y sus prácticas poco efi cientes para atender a las necesidades de la población. Algo similar ha sucedido con la clase política. Muchas organizaciones y dirigentes tradicionales fueron objeto de cuestionamientos y desconfi anza por parte de los vecinos, lo que ha originado una pérdida de crédito en la población.

La organización de la demanda alrededor de las necesidades de vivienda sucede por la separación entre la demanda organizada y la dispersa. La primera se organiza alrededor de la oferta estatal o alrededor de organizaciones sectoriales, como mutuales, sindicatos y/o programas de tipo no-gubernamental. La segunda se caracteriza por estar sujeta a las variaciones de mercado y se inscribe en una oferta sin mediaciones gubernamentales o no-gubernamentales (sin fi nes lucrativos) y/o se dirige a organismos estatales que

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cuentan con programas que atiendan a la demanda.En Rosario, actualmente, la Secretaria de Promoción

Social cuenta con un Registro Único de Instituciones – RUI, que cuenta con cerca de 1.500 organizaciones de barrio, con distintos grados de formalización. La política del municipio, en este tema, tiene entre sus principales objetivos el fortalecimiento de las instituciones, como herramienta para la construcción de la ciudadanía y ejercicio de los derechos.

Entre los principales mecanismos formales de participación social se destaca el Presupuesto Participativo implementado desde 2000. El proceso implica la organización de la participación directa de los vecinos en las defi niciones de prioridades y distribución de recursos públicos que irán a componer el presupuesto municipal. Se realizan asambleas en los barrios que forman cada distrito y a través del voto directo se eligen a delegados y a los miembros del consejo participativo por distrito. Posteriormente se defi nen las prioridades por distrito y se deliberan conjuntamente para la defi nición del presupuesto del próximo año. Se realiza también el Presupuesto Participativo Joven.

En 2006 el proceso de elección de las demandas se realizó a través de votación electrónica y todas las informaciones y resultados se publicaron en la dirección electrónica de la Municipalidad de Rosario.

Bibliografía

CABALLERO, Adrián et al. Extensión Metropolitana de Rosario. Proceso de Formación urbano-territorial y dinámica de transformación. Subsecretaría de Planeamiento y Control de Gestión de la Provincia de Santa Fe. Consejo Federal de Inversiones - CFI, 1993.

INDEC - Instituto Nacional de Estadística y Censos. Aspectos metodológicos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001. Disponible en: http://www.indec.mecon.gov.ar/webcenso/provincias_2/Caspmet.doc. Fecha de acceso: 23/02/2007.

MUNICIPALIDAD DE ROSARIO. Diagnóstico Local. Programa URB-AL Red 7. El acceso al suelo y a la vivienda social en grandes ciudades de regiones metropolitanas de América Latina y Europa. Rosario, 2006.

SAETTONE, María Andrea. Problemática de la vivienda social en la República Argentina. Universidad de Belgrano. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Departamento de Investigación. Nº 41, Julio 2002. Disponible en: http://www.ub.edu.ar/investigaciones/tesinas/41_saettone.pdf. Fecha de acceso: 09/05/07.

Notas

* La presente síntesis se ha elaborado sobre la base del

Diagnóstico Local de Municipalidad de Rosario, elaborado por: Arq.

Rosanna Fernandez Rudi (Coordinación), Arq. Gustavo Crosetto,

Arq. Guillermo Moreira, Gustavo Ramos, Arq. Adriana Salomón,

Lic. en Estadística Patricia Cosolito, Lic. en Estadística Emilia Erb,

Dra. Susana Igarzábal, Arq. Cristina Tamburrini. Se ha consultado,

asimismo, el Pre-Diagnóstico de la Ciudad de Rosario, coordinado

por l’Arq. María Isabel Garzia.

1 Para efecto del Diagnóstico Local realizado por la ciudad de Rosario

se han considerado los distritos de Alvear, Arroyo Seco, Capitán

Bermúdez, Fray Luis Beltrán, Funes, General Lagos, Granadero

Baigorria, Ibalucea, Perez, Pueblo Esther, Puerto General San

Martín, Roldán, Rosário, San Lorenzo, Soldini, Villa Gobernador

Gálvez, basado en el concepto de “Extensión Metropolitana”

adoptado por Caballero et all. (1993), al que únicamente se le

ha añadido la localidad de Zavalla. No obstante, existen diferentes

estudios y propuestas de delimitación del área metropolitana de

Rosario, cuyo alcance territorial depende del criterio adoptado. Uno

de los más importantes es el adoptado por el Instituto Nacional

de Estadística y Censos – INDEC que considera como “Aglomerado

Gran Rosario” formado por 11 distritos a efectos de informes

estadísticos (Puerto General San Martín, San Lorenzo, Capitán

Bermúdez, Fray Luis Beltrán, Granadero Baigorria, Rosário, Villa

Gobernador Gálvez, Funes, Roldán, Soldini y Pérez).2 Según el CENSO 2001 INDEC.3 Se refi ere a la densifi cación excesiva y se puede medir tanto por

unidad de vivienda como por habitación. El Diagnóstico de Rosario

también presenta datos de hacinamiento por vivienda, que no

necesariamente equivale a la cohabitación residencial, que es la

referencia usada en Brasil. Hacinamiento se refi ere al número de

personas, sin tener en consideración la posibilidad de que exista

más de una familia en convivencia. 4 En 1994 se elaboró en Argentina el primer mapa de la pobreza

utilizando el Censo Poblacional y el método de Necesidades Básicas

Insatisfechas (NBI), el cual consiste de establecer si existen

manifestaciones materiales que evidencien la falta de acceso a

ciertos tipos de servicios: vivienda, agua potable, electricidad,

educación y salud, entre otros, defi niendo niveles mínimos

que indiquen una valoración objetiva de los distintos grados de

satisfacción de necesidades consideradas básicas.5 Según INDEC (2001), las casas “tipo B” se refi eren a todas las

casas que cumplan al menos una de las condiciones detalladas a

continuación: tiene piso de tierra o ladrillo suelto u otro material

que no sea cerámica, ladrillo, mosaico, madera, moqueta, plástico,

cemento o ladrillo fi jo o no tienen provisión de agua canalizada

dentro de la vivienda o no dispone de retrete con sistema de

cisterna.6 Según INDEC (2001), las casas “tipo B” se refi eren a todas

las casas que cumplan por lo menos con una de las condiciones

detalladas a continuación: tengan piso de tierra o ladrillo suelto

u otro material que no sea cerámica, ladrillo, mosaico, madera,

moqueta, plástico, cemento o ladrillo fi jo o no tengan provisión

de agua canalizada dentro de la vivienda o no dispone de taza del

water con sistema de cisterna.

Según INDEC (2001) Ranchos son domicilios con salida directa

hacia el exterior (sus habitaciones no pasan por pasajes o pasillos

de uso común) construidos originalmente para que en su interior

habiten personas. Generalmente tienen paredes de adobo, suelo

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de tierra y techo de chapa o paja. Se consideran típicos de las

áreas rurales.7 Casillas corresponden a viviendas con salida directa hacia el

exterior construídas originalmente para que habiten personas.

Normalmente fabricadas con materiales de baja calidad o de

materiales reutilizados, son esencialmente urbanas.8 De acuerdo con INDEC (2001), Piezas en hotel o Piezas en hotel o Piezas en hotel pensión son

habitaciones en un hotel o pensión, entendido éste como un

edifi cio o estructura que haya sido construido o remodelado

deliberadamente para contener varias habitaciones que tienen

salida para uno o más espacios de uso común con la fi nalidad de

alojar de forma permanente a personas en calidad de huéspedes

o pensionistas. Tienen un régimen especial caracterizado por

(a) pago diario, semanal, quincenal y/o mensual del alquiler del

alojamiento y (b) estar sometidos a la legislación establecida para

este tipo de comercio. En esa modalidad de piezas en hotal, cada

habitación ocupada en la noche de referencia del censo 2001 se

ha considerado como un domicilio.9 En parte, los altos índices de crecimiento de las localidades

mencionadas se podrían explicar debido a la presencia masiva de las

familias de la ciudad de Rosario en casas de uso de fi n de semana,

considerándose que operacionalmente el censo del 2001 adoptó

como referencia para el cómputo poblacional el lugar en el que la

persona pasó la noche de referencia del censo (de 16, viernes,

para 17, sábado, de noviembre de 2001, independientemente de

si era su lugar de residencia habitual (INDEC, 2001) 10 Según defi nición presentada en la nota 1.11 En el original: “…no sólo posibilitando el acceso a la vivienda

adecuada, a la educación, a servicios de salud, sino también

apoyando a las personas en sus necesidades de generar ingresos,

de solucionar problemas de exclusión social, de enfrentar la

violencia doméstica, la inseguridad, las cuestiones de género” Cf. violencia doméstica, la inseguridad, las cuestiones de género” Cf. violencia doméstica, la inseguridad, las cuestiones de género”

Municipalidad de Rosario. Servicio Público de la Vivienda. Un nuevo

enfoque para el problema de los asentamientos irregulares, 2003.

Apud MUNICIPALIDAD DE ROSARIO. Diagnóstico Local. Programa

URB-AL Red 7. El acceso al suelo y a la vivienda social en grandes

ciudades de regiones metropolitanas de América Latina y Europa.

Rosario, 2006, p.45-46.12 Ver detalladamente en el Eje Político Institucional.13 Particularmente entre 1958 y 1961, la orientación de la

política habitacional nacional pretendió que los sectores de

baja renta pudieran tener acceso a crédito, procurando atribuir

mayor importancia al Banco Hipotecario Nacional, lo que no se

consolidó.14 Programa Federal operado de 1969 a 1972 por el BHN que

tenía como objetivo atender a la población de baja capacidad de

ahorro mediante créditos adaptados a las posibilidades de los

destinatarios, disponibilizados a través de instituciones públicas

y privadas cuyos esfuerzos se dirigían hacia la producción

habitacional. Durante el periodo se entregaron 33.356 unidades

(Saettone, 2002).15 Las formas de fi nanciación se tratan en el apartado a

continuación.16 “Corralones” es el nombre por el que se llaman comúnmente

a las tiendas de material de construcción. Estas tienen una

oferta de crédito a la cual acceden los distintos sectores sociales,

aunque esta oferta no preste servicios de asesoramiento técnico,

relacionado con el crédito, sino que sólo fi nancia la entrega de

materiales.17 Los terrenos de propiedad pública em Argentina se llaman

“tierras fi scales”.

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BARCELONA

PANEL 1

GRANDEZA Y EXPRESIÓN DE LA PROBLEMÁTICA DE ACCESO AL SUELO Y A LA VIVIENDA SOCIAL

El municipio de Barcelona*, capital de la Comunidad Autónoma de Cataluña, con cerca de 1,5 millones de habitantes, forma parte de un extenso territorio, con límites imprecisos, habitualmente conocido como Región Metropolitana de Barcelona – RMB, que cuenta con casi 4,5 millones de habitantes. Esta Región Metropolitana posee una clara zona central, de 3 millones de habitantes, normalmente identifi cada como Área Metropolitana de Barcelona – AMB, cuya representación institucional cabe a la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona. El territorio metropolitano presenta una estructura urbana muy consolidada, que tiene al municipio de Barcelona como núcleo urbano central de gran importancia.

Después de 15 años de estagnación poblacional, Cataluña y la Región Metropolitana de Barcelona han pasado a recuperar un dinamismo demográfi co positivo, debido sobre todo a la inmigración extranjera. Al mismo tiempo, el aumento de la demanda de vivienda, la urbanización dispersa y el persistente aumento del precio del metro cuadrado para uso residencial siguen favoreciendo la desconcentración dentro y más allá del ámbito metropolitano. Se observa un efecto de desplazamiento de la población del centro metropolitano hacia su entorno inmediato debido, en buena medida, a la mayor construcción de nuevas viviendas de coste menor en este área.

En la década de 70, los municipios de la primera corona alrededor de Barcelona se desarrollaron hasta conectarse con ella. Actualmente están creciendo aceleradamente los municipios más periféricos de la RMB, que integran la segunda corona metropolitana, lo que refl eja un proceso de descentralización poblacional.

La evolución de la AMB, en el quinquenio 1991-1996, presentó una disminución de 129.000 habitantes, para posteriormente experimentar un cambio de tendencia en el quinquenio siguiente, en el que se recuperan 14.000 habitantes, aproximándose nuevamente de un total de 3 millones de personas. Por otro lado, el conjunto de la Región Metropolitana de Barcelona aumentó en un 3% su población en el periodo entre los censos 1991-2001 y actualmente comprende 4.390.390 habitantes, con un incremento atribuido a los movimientos migratorios que se producen en la segunda corona metropolitana, y que son seguidos de un fuerte ritmo de construcción de residencias, lo mismo que ocurre en la zona más periférica de la AMB, o primera corona metropolitana.

La realidad urbana metropolitana presenta sensibles desigualdades sociales, aunque las clases medias sean mayoritarias en todo el territorio. En la mayoria de las ciudades de la Región Metropolitana ocurre una variación social interna que se localiza territorialmente

en zonas bien diferenciadas.Hoy en día, el problema de la habitación en la Región

Metropolitana se caracteriza por una fuerte polarización de los precios en relación al centro. El acceso a la vivienda en el municipio central es difícil incluso para las capas medias de la población y, especialmente para los jóvenes y ancianos, que muchas veces no son propietarios de la vivienda en la que residen.

En el caso de los jóvenes hubo una estabilidad de los procesos de emancipación juvenil en el periodo 1996-2005, medida a través de su salida del domicilio paterno. Algunos factores positivos y negativos que inciden sobre las transiciones familiares de los jóvenes contribuyen para explicar la regularidad que resulta en este periodo. Por un lado, el desmedido crecimiento del precio de las viviendas supuso un importante freno a las oportunidades de independencia de los jóvenes. En sentido contrario, la positiva evolución del mercado de trabajo – con una importante expansión de la oferta de empleos y una incuestionable mejora de las condiciones de estabilidad profesional junto a la caída de los intereses hipotecarios, fueron factores que deben haber intensifi cado los procesos de emancipación juvenil. Se debe considerar, asimismo, que las familias españolas siguen haciendo de sus viviendas un ambiente cómodo para la permanencias de los jóvenes con sus padres, motivo por el que la presión de abandonar la vivienda paterna ha disminuido1.

Se preve un cambio de tendencia a medio y corto plazo que corrija el proceso, altamente especulativo, de fuerte incremento de los precios de las viviendas que, en cinco años, entre 1997 y 2002, doblaron tanto en Barcelona como en la primera y en la segunda corona territorial en la región metropolitana.

En el periodo 1997-2001, las nuevas viviendas (considerando la producción pública y privada) representaron una media de 14.000 unidades/año en el Área Metropolitana de Barcelona, lo que signifi ca un récord de construcción de los últimos 25 años. El proceso de elevado ritmo de nuevas edifi caciones y cifras récord también se ha verifi cado en el conjunto de la Región Metropolitana de Barcelona y en toda Cataluña entre 1997 y 2001 y se mantuvo en los años 2002 y 2003.

El desafío que debe ser enfrentado es el de conseguir una presencia relevante de viviendas en alquiler, de propiedad pública, en el núcleo central de la Región Metropolitana y la promoción de viviendas protegidas2, en todo el ámbito metropolitano. Para ello, es fundamental la adquisición de suelo a precios accesibles para el poder público lo cual se realiza a través de las cesiones obligatorias de suelo en operaciones de creación e intensifi cación de suelo urbano.

A. Dimensiones de la oferta y de la demanda de vivienda

El esfuerzo de las familias para tener acceso a la vivienda en el municipio de Barcelona fue diagnosticado en un estudio realizado por el Patronato Municipal de la Vivienda3, que procuró relacionar la evolución del

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precio de la habitación y la capacidad adquisitiva de las familias. Hasta el año de 1975, el precio de venta de los pisos protegidos y de producción pública en la ciudad de Barcelona era sensiblemente inferior al de la oferta privada. A partir de este año y hasta 1984 el precio de los inmuebles protegidos de producción pública se mantuvo, mientras que el de la producción privada bajó hasta que prácticamente se igualaron. Sin embargo, posteriormente, estos precios volvieron a distanciarse hasta alcanzar su mayor diferencia el año 2000, cuando el precio de un piso protegido llegó a costar un 60% más que uno de producción pública, al paso que los de oferta privada eran vendidos a un precio cuatro veces superior a los de producción pública.

La renta de las familias aumentó paulatinamente, con pequeñas infl exiones en 1976, cuando la renta familiar media se estabilizó en 4,7 millones de Pesetas, y en 1986, año en el que baja para 4 millones, para volver a subir a 5 millones en 1990 y llegar a los 6 millones en el 2000. Este dato esconde el hecho de que la diferencia en los sueldos se fue ampliando en todo el periodo, de manera que, por ejemplo, el de un obrero que habia llegado a 3 millones entre 1976 y 1980, fue disminuyendo sistemáticamente hasta los 2,2 millones en el año 20004.

A partir de la democratización, en 1976, las políticas de vivienda fueron elaboradas con el objetivo de satisfacer la demanda de segmentos específi cos de la población, ayudando directamente a las personas y no a los promotores inmobiliarios. Los Planes del Gobierno español se fueron complementando y repartiendo atribuciones con las Comunidades Autónomas, como sucede en el caso de Cataluña.

En 1978, la nueva legislación desarrolló los “Pactos de la Moncloa” fi rmados en el año anterior por todas las fuerzas políticas para instaurar el sistema democrático. En ella se concretizaban las ayudas específi cas para los sistemas de Vivienda de Protección Ofi cial de 1968, con las llamadas “Protección de Régimen General” y “Vivienda de Promoción Pública”. Posteriormente, en 1988, se instituyó el sistema de “Protección de Régimen Especial5”.

Los Planes de Vivienda tuvieron resultados diversos en función de la relación con el mercado privado, que alternó periodos de retracción y de expansión de la construcción de viviendas. Los sucesivos planes fueron el trienal 1981-1983, los cuatrienales de 1984-1987, 1992-1995, 1996-1999 y su revisión para 1998-2000. Y el 2004-2007, actualmente en vigor.

El análisis del periodo que corresponde a los últimos tres Planes de Vivienda muestra una disminución sucesiva en las viviendas protegidas debido a las medidas de política de Vivienda acordadas en los correspondientes decretos del Gobierno español y Catalán. Esta disminución se manifi esta al pasar deuna media de 15.425 unidades/año, del plan 1992-1995, al valor medio de 11.651 unidades/año en el siguiente, 1996-1998, y 7.058 unidades/año en el plan 1998-2001, de acuerdo con la Dirección General de Arquitectura y Vivienda de la Generalitat6 de Cataluña.

Esta disminución progresiva del número de viviendas protegidas se acentúa aún más si se expresa en términos porcentuales, relativamente al total de las viviendas construidas. Considerando el crecimiento del total de obras nuevas, incluyendo la producción por el mercado privado, fueron 38,8% de viviendas protegidas en el periodo 1992-1995, 20,7% en el período 1996-1998 y el 9,7% en el período 1998-2001.

El más signifi cativo de lo planes es el de 1998-2001. El bajo nivel de cumplimiento de objetivos inicialmente propuestos en el Plan pone en evidencia el défi cit actual de la política de viviendas: sólo se alcanzó el 41,8% de la meta de nuevas viviendas protegidas, el 60,8% de las residencias de segunda mano previstas, y el 1,3% del nuevo suelo para este destino. La rehabilitación fue el único sector en el que se superó el objetivo inicial, con 303,6%.

Entre las viviendas protegidas, cabe señalar la inexistencia de viviendas en régimen de alquiler en los periodos de 1992-1995 y 1996-1998. Sólo en el periodo 1998-2001 aparece el régimen de alquiler, iniciándose en toda Cataluña la construcción de 2.268 viviendas destinadas a este fi n, con una media de 648 unidades/año, lo que representa el 9,2% del total de viviendas protegidas iniciadas en este plan, el 2% en caso de que se considere la totalidad de las unidades protegidas correspondientes a los periodos de estos 3 planes.

Resulta poco signifi cativo el número de viviendas de promoción pública directa por parte de la Generalitatde Cataluña si se compara al número total de viviendas protegidas. Entre los años 1992 y 2001, sólo se construyeron 7.424 viviendas, una media de 742 unidades/año, lo que representa el 6,4% del total de 115.530 viviendas protegidas iniciadas en este periodo de cerca de 10 años por todos los promotores.

Entre las viviendas de protección ofi cial se realizaron 12.269 de las de régimen especial (que son las de precio más bajo), lo que representa el 10,6% del total de las viviendas protegidas – tasadas, protegidas en régimen general y protegidas en régimen especial. Las viviendas de protección ofi cial en régimen general (que superan el precio de las de régimen especial en 17,6%), representaron el 34,3% de todas las viviendas protegidas en el periodo entre 1992 y 2001. Las viviendas de precio tasado (que superan el precio de las de régimen especial en un 47%) representan el 46,7%. De esta manera, estos dos últimos regímenes corresponden al 81% del total de las viviendas protegidas en Cataluña.

PANEL 2

EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE ACCESO AL SUELO Y A LA VIVIENDA EN BARCELONA

En los últimos años, y especialmente desde los años 90, ha habido una importante disminución en el número de viviendas protegidas, que ha afectado más especialmente a los segmentos sociales con mayor difi cultad de acceso a los elevados precios del mercado habitacional. Los actuales gobiernos, tanto el español como el catalán, han fi jado como prioridad superar

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esta situación, apoyándose en políticas de fomento del alquiler e a la rehabilitación pero, sobre todo, buscando nuevos mecanismos de adquisición de suelo público para construcción de nuevas viviendas.

En los últimos 50 años, la ciudad de Barcelona y su área metropolitana han sufrido grandes cambios cualitativos y cuantitativos en su dinámica urbana, y las condiciones de acceso al suelo y a la vivienda han tenido periodos muy diferenciados.

La dictadura franquista, posterior a la guerra civil (1936-1939), tuvo periodos diversos. En los primeros años, el fomento al desarrollo económico nacional produjo grandes fl ujos migratorios a Barcelona y a otras ciudades. Frente al fracaso de las políticas represivas iniciales de contención de la expansión de la ciudad, se promocionó la desconcentración de su crecimiento para todo el conjunto de la Comarca (plan de 1953), auxiliado por la implementación de la primera legislación del suelo. Para dar repuesta a la inmigración masiva y a la correspondiente autoconstrucción de barrios compuestos de barracas7, se optó por la producción masiva de polígonos de vivienda, autónomos y segregados, y con graves problemas de accesibilidad y equipamiento8. Solamente cincuenta años después estos polígonos han sido convertidos en barrios integrados a las lógicas urbanas de la ciudad de Barcelona.

En el tardofranquismo (1965-1975), el gobierno se abrió a las lógicas capitalistas y a los planes de desarrollo no proteccionistas. Al fi nal de este proceso, con la muerte del dictador en 1975, surge la nueva Ley del Suelo de 1975 y el Plan General Metropolitano de 1974-76 como Revisión al Plan de 1953.

Durante la transición política a la democracia, con la nueva Constitución de 1978 y la institución de los primeros ayuntamientos democráticos de 1979, las Asociaciones de Vecinos, pasaron a reivindicar el “derecho a la ciudad”, en forma de mejoras en los barrios. La cuestión de la oferta de nuevas viviendas no se reivindicaba, como resultado de la política anterior que había resuelto el problema cuantitativamente, y también porque la inmigración había disminuido. La nueva doctrina, aplicada por las administraciones, consistió en evitar la segregación, dotando a la periferia y a sus tejidos de lógicas urbanas, así como protegiendo el suelo no urbanizable, respetando las lógicas propias de la agricultura y del medio ambiente, considerándolo como de interés colectivo y no como espacio residual o de reserva. Esta etapa se caracterizó por pequeñas actuaciones puntuales, llamadas “acupuntura” urbana, que trataban de renovar el centro y “monumentalizar” la periferia. Se realizaron innumerables pequeñas intervenciones que acarrearon grandes cambios estructurales y que se realizaron en procesos participativos abiertos. Los proyectos de transformación de la ciudad en la época democrática siguieron una secuencia creciente y pueden ser periorizados como se detalla a continuación:

1976-1979 – Ayuntamiento predemocrático, con “tecnócratas” responsables de la gestión. El

secretario (delegado) de urbanismo, arquitecto Joseph Antón Solans, fue el redactor del Plan General Metropolitano, que lanzó un primer programa de equipamientos escolares, vivienda social y zonas verdes. Sin embargo, entre sus realizaciones más importantes está la adquisición masiva de suelo de antiguas fábricas, aprovechando la crisis industrial de aquel momento. En estas áreas se ejecutaron las principales construcciones de vivienda en los años siguientes.

1980-1987 – La mejora de los barrios y espacios públicos generó confi anza en las asociaciones de vecinos y, en general, en los ciudadanos que dejaron de ver el urbanismo ofi cial como una agresión, y sí como algo que respondía a sus preocupaciones inmediatas. Esto fue muy importante en el momento del desarrollo de los “Planes Especiales de Reforma Interior” – PERI, de núcleos históricos y barrios marginales9 en toda la Región Metropolitana y en especial en el núcleo medieval del casco antiguo de Barcelona, al que se le califi có como Área de Rehabilitación Integral – ARI, fi gura de gestión que permite focalizar las inversiones, coordinarlas y tener acceso a ayudas especiales del estado.

1987-1992 – Preparación de Barcelona para acoger los Juegos Olímpicos de 1992. Este fue un periodo de gran transformación urbana de la ciudad central, que aunó en corto espacio de tiempo grandes obras de infraestructura de reurbanización, equipamientos y zonas deportivas y culturales, construcción de nuevos hoteles y cinturones viarios, potenciando nuevas áreas de centralidad. Fue una gran iniciativa pública, con signifi cativa participación privada y con un efecto multiplicador económico: para cada Euro invertido, el Ayuntamiento recibió del resto de las administraciones 4 Euros, y los privados invirtieron hasta 10 Euros más, una vez convencidos de que el proyecto se había consolidado. Las inversiones se concentraron en buena medida en la primera línea de la costa, y Barcelona “se abrió hacia el mar”, a través de un nuevo barrio (la Villa Olímpica) y de nuevas playas, limpias gracias a nueva depuración del sistema de saneamiento. Además de la construcción del frente marítimo se construyeron otros programas emblemáticos: la mejora de la Ciutat Vella10 y la recuperación de grandes áreas de la montaña de Montjuic, transformándola en un parque equipado y representativo. Ya en esa época, se forma el consorcio para la planifi cación y gestión activa del enorme parque Collcerola.

1992-2004 – Tras asumir una posición destacada en el escenario internacional, Barcelona pasó a atraer intensos fl ujos de turistas e inmigrantes. Los nuevos proyectos privados de hoteles, ofi cinas y centros comerciales se multiplicaron. El área metropolitana se hizo más compleja y Barcelona y su entorno pasaron a defender su vocación de capital del oeste mediterráneo, el “Norte del Sur”, además de puente con América. Después de un

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corto periodo de adaptación a su nueva situación, Barcelona entró en la lógica de un “urbanismo concertado”, o pactado, con los promotores privados. En el área central se iniciaron grandes procesos de transformación de áreas degradadas, se rehabilitaron o renovaron los polígonos de viviendas de la época anterior, se convirtió una enorme zona industrial obsoleta, situada detrás de las nuevas playas, en un nuevo barrio tecnológico llamado 22@ (22 es la zona industrial, en la nomenclatura del Plan General Metropolitano), a base de bonifi car con ampliación de potencial constructivo la mejoría de las infraestructuras, asegurando algunas cesiones para usos públicos.

En 2004, la ciudad promovió un nuevo evento con dimensión internacional: el Foro de las Culturas y, para acoger su celebración, concluyó la reurbanización de su frente marítimo, gestionando esta gran intervención urbana a través de un consorcio, junto al municipio vecino de Sant Adrià del Besós. En el límite entre los dos municipios, se recuperó el lecho del río Besós que, de verdadero vertedero a cielo abierto pasó a ser una zona de ocio y de recuperación ambiental.

La gran cantidad de puntos de acciones concretas muestra la intensidad de la actuación pública en la región, fruto de la inversión de los diversos municipios del Área Metropolitana en estos últimos años, que también invirtieron en la mejoría de las infraestructuras regionales y de sistemas generales del área.

Sin embargo, toda esa intensa actividad no fue acompañada por una política igualmente activa en el ámbito de la vivienda. Como ya se había dicho, después de algunos años de estancamiento demográfi co, las necesidades de vivienda han vuelto a presentarse de manera dramática.

Las promociones de vivienda pública, si por un lado sirvieron de modelo en cuanto a la calidad, no han sido sufi cientes cuantitativamente. La vivienda pública sólo fue sufi ciente para realojar a los afectados por actuaciones urbanísticas (o sea, para posibilitarlas), pero no consiguió cambiar las dinámicas residenciales en ámbito metropolitano. Las nuevas políticas de los gobiernos actuales se enfrentan a esta situación.

A. El momento actual

El nuevo gobierno catalán, formado por el llamado Tripartido11, representó la llegada de la izquierda al gobierno de la Generalitat de Cataluña, el año de 2004, después de veintitrés años de mayoría de centro-derecha. Los partidos del nuevo gobierno catalán habían considerado la vivienda como uno de los aspectos más importantes en sus campañas y, en función de este hecho, establecieron un nuevo programa para construir 48.000 nuevas unidades en cuatro años.

Este nuevo plan, para el periodo 2004-2007, se defi nió en el Decreto Legislativo 454, de 14 de diciembre de 2004, de la Generalitat, y en su preámbulo se reconoce que la estructura anterior del sector de la vivienda y del

mercado inmobiliario en Cataluña no permitía dar una solución adecuada a las necesidades de alojamiento de los estratos de población con rentas medias o bajas, o con características y difi cultades específi cas que los distancian de los mecanismos de oferta del mercado. Ni siquiera la oferta de alquiler era considerada una solución para estos hogares, pues es muy reducida, y muy condicionada por el proceso infl acionario del mercado.

La experiencia ha demostrado que desde la segunda mitad de los años noventa no funcionaba la promoción de viviendas de protección ofi cial, y el nuevo plan surgió para dar respuesta a las necesidades de la población y con la intención de ejercer efectivamente la competencia exclusiva en materia de vivienda que la Constitución y el Estatuto de Autonomía otorgan al gobierno de la Generalitat.

De acuerdo con este Plan, los ayuntamientos también deben realizar un papel importante, en función del carácter integrador de la vivienda en relación a las políticas urbanas, sociales y de desarrollo de las cuales son responsables, pues solicitan instrumentos para su actuación en diferentes campos como la inmigración, la vivienda para jóvenes y ancianos. Por este motivo, se considera necesaria una intensa participación local en la defi nición de programas residenciales, mediante la fórmula de convenios, con la aportación de recursos tanto por parte de los ayuntamientos como de la Generalitat.

El Plan también considera que las entidades sociales sin fi nes lucrativos, especializadas en la mediación para el acceso a la vivienda, en colaboración con las diferentes administraciones, deben realizar un papel clave en la creación de un parque de viviendas social.

Se establecen en el programa una serie de líneas de ayuda para:

1. fomentar la adquisición de áreas destinadas a la promoción de vivienda protegida

2. medidas para fomentar las viviendas en alquiler

3. especial creación de viviendas a “precio concertado”

4. medidas de especial protección con duración de 90 años

5. nuevas líneas de actuación para la prevención de la exclusión social por causa de la vivienda, con ayudas para el pago del alquiler a la población con mayor difi cultad económica

Una red de mediación para el alquiler social y para la movilización del parque de viviendas desocupadas fue propuesto para racionalizar los procesos de conexión entre demanda y oferta de vivienda para atender coordinadamente a las necesidades básicas de acceso a una vivienda digna para toda la población con recursos escasos.

Este nuevo decreto pretende iniciar un proceso de saneamiento económico de los parques de viviendas de alquiler y de protección, públicos y privados, con la

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fi nalidad de hacer más activa la inversión en nuevas promociones y de permitir la capitalización de las empresas propietarias. Se pretende acabar con la actual contradicción de algunas empresas públicas, que no consiguen responder en su totalidad al objetivo social de garantizar el acceso a la vivienda a la población de baja renta, por establecer valores de alquiler relativamente altos, necesarios para el equilibrio económico.

Las estrategias de este nuevo plan son:

• aportación de mayores recursos procedentes del gobierno central socialista

• prever cuotas obligatorias de vivienda protegida en todas las actuaciones de planifi cación urbanistica para evitar la segregación espacial y la formación de guetos, creando nuevos sectores mixtos, al fomentar el nuevo sector terciario. La experiencias del “22@”, de conversión de un distrito industrial de Barcelona, debe ser una referencia para toda Cataluña.

• recuperación efectiva por la propiedad pública de las viviendas rotativas de alquiler para jóvenes y ancianos.

• aplicación de la nueva Ley de Barrios para la regeneración de los 40 barrios más degradados del país, a través de convenios con los ayuntamientos. Actualmente (abril de 2006) ya se ha convocado la tercera serie de convenios.

B. La nueva Ley por el Derecho a la Vivienda

El Proyecto de Ley de Derecho a la Vivienda, aprobado por el gobierno catalán el 12 de diciembre del 2006 y enviado al Parlamento, es la primera ley que trata integralmente sobre la problemática de la vivienda en Cataluña. El gobierno catalán llegó a un consenso con los sectores implicados después de ocho meses de negociación. La nueva ley enfrenta de manera global todos los aspectos relativos al acceso a la vivienda: como la construcción, promoción, gestión, habitabilidad, conservación y rehabilitación, además de las garantías de los inquilinos y compradores de inmuebles. Asimismo, crea un Registro de Solicitantes12, con el objetivo de hacer más transparente el acceso a las viviendas subvencionadas.

La nueva Ley destaca la defi nición de la función social de la vivienda, lo que permite incorporar aspectos innovadores que refl ejan la realidad social, como la subocupación y la densifi cación excesiva de las viviendas o la degradación física de las construcciones. De esta manera, la Generalitat actuará de tal manera que las Generalitat actuará de tal manera que las Generalitatviviendas desocupadas permanentemente se incorporen al mercado inmobiliario mediante diferentes fórmulas previstas en el Plan por el Derecho a la Vivienda, como el alquiler social. En relación a la densifi cación excesiva, la administración pública impulsará políticas de control e inspección para evitarla y también implementará acciones para resolver esta situación.

La nueva Ley de Derecho a la Vivienda pretende ir más allá de las tradicionales medidas de fomento a la construcción y adquisición de viviendas aplicadas hasta

el momento, pues tiene la intención de transformar la estructura del mercado inmobiliario. Con este objetivo, el conjunto de actividades vinculadas a la provisión de viviendas destinadas a políticas sociales se confi gura como un servicio de interés general para asegurar una vivienda digna y adecuada a toda la población. En este sentido, la ley promueve un cambio conceptual y apuesta por la creación de un parque de viviendas específi co, que permita atender a la población que necesita vivienda. Para impulsar la creación de este parque con precios al alcance de las familias de renta baja y media, la ley regula, de la manera más rigurosa posible, la vivienda con subsidio público en Cataluña y no sólo esta, sino también otras formas de vivienda que permitan conseguir, a medio y largo plazo, un parque de viviendas adecuado a las necesidades de la población. Se debe resaltar que el objetivo es que, en un plazo de veinte años, el 15% del total de viviendas existentes sean destinadas a políticas sociales.

Además de la regulación de este parque de viviendas específi co, la nueva ley intenta incidir también sobre el libre mercado inmobiliario destinado a residencia, que responde a las demandas y necesidades de la mayoría de la población. Por este motivo, gran parte del texto de la ley se dedica a la protección de la parte menos favorecida en las relaciones que ocurren en el libre mercado, regulando la protección a los consumidores y usuarios de viviendas, la calidad y los requisitos exigidos a los moradores y las medidas de intervención administrativa en los casos de utilización irregular.

En esta línea, el gobierno catalán prevé también un sistema de ayuda al pago de alquileres, que ya había empezado a ser aplicado a través del Plan por los Derechos a la Vivienda 2004-2007. El Departamento competente en materia de vivienda establecerá un sistema de ayuda al pago de alquileres para familias censadas en Cataluña, con rentas bajas y medias, para los que el coste de una vivienda puede convertirse en un riego de exclusión residencial o difi cultar el proceso de inserción social. El sistema será integrado por modalidades de ayuda permanente al pago de alquileres y de ayudas de urgencia en situaciones especiales.

EJE POLÍTICO-INSTITUCIONAL

El Estado español posee 17 comunidades autónomas, cada una de ellas con diferentes niveles de autogobierno. Las diferencias dentro de este sistema se deben al proceso de transferencia de competencias a partir del gobierno central, en el que las comunidades que buscaban un tipo de relación más federalista con el resto de España garantizaron un mayor grado de autonomía, como es el caso de Cataluña, considerada una “Comunidad Autónoma de Régimen Especial13”.

Cataluña se organiza territorialmente a través de cuatro provincias: Lleida, Girona, Tarragona y Barcelona, donde se ubica la capital de la comunidad.

En el territorio metropolitano confl uyen varias instancias administrativas de distintos niveles, ámbitos y naturaleza, algunas de ellas generalizadas en todo

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el país, como es el caso de las Comarcas (la provincia de Barcelona está formada por once Comarcas) y otras corporaciones específi camente metropolitanas.

Actualmente, las competencias urbanísticas dependen del propio gobierno de Cataluña. Sin embargo, existe una Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona14, constituida en 1988 y compuesta por treinta y un municipios.

Esta institución se creó para gestionar servicios de ámbito supramunicipal relacionados a cuestiones prioritarias: recursos hídricos, planifi cación urbanística y transporte público, que también se entienden como parte de la política de la vivienda. Por tanto, el objetivo de la política de la vivienda no es el de expandir la ciudad con nuevas construcciones, sino, principalmente, mejorar la ciudad existente.

La política de Vivienda integra un conjunto de programas, acciones y servicios públicos que cubren el territorio de cada municipio, de esta manera la Mancomunidad tiene un instituto específi co para la vivienda, el Instituto Metropolitano de Promoción del Suelo y Gestión Patrimonial – IMPSOL15.

El IMPSOL es una entidad pública empresarial local, que depende de la Mancomunidad. Es un organismo público con personalidad jurídica propia, constituido bajo el amparo de lo que dispone el artículo 85 de la ley número 7, del 2 de abril de 1985, reguladora de las bases de la administración local y se confi gura como una entidad urbanística especial, según lo que prevé la legislación urbanística.

El IMPSOL tiene como objetivo promover la administración, gestión y explotación del patrimonio de la Mancomunidad, así como la promoción del suelo industrial y residencial, para actividades y para equipamientos; y también para espacios libres: parques, zonas verdes y zonas deportivas; edifi cación y promoción de viviendas y las actuaciones vinculadas al desarrollo de la ciudad. De la misma manera, el Instituto también tiene como objetivo la prestación de servicios a la Mancomunidad y a los municipios que la integran, en términos similares y según su solicitación. Asimismo, el IMPSOL también ejerce las competencias en materia de planifi cación y gestión urbanística en los casos que opere en conjunto con las administraciones locales.

La gran cantidad de nuevas viviendas construídas o en curso representan para el IMPSOL una signifi cativa experiencia en materia de vivienda protegida. Todas las promociones se ejecutan en estrecha colaboración con los ayuntamientos, tanto en lo que respecta a la gestión de las intervenciones, como en lo que respecta al desarrollo urbanístico y del proceso edifi catorio.

A pesar de que la vivienda no es una competencia de las administraciones locales, éstas le dieron, muchas veces, una respuesta continuada al problema de acceso a la vivienda, a pesar de la existencia de los Planes de Vivienda a nivel nacional. Las últimas cifras de ejecución de estos Planes muestran su fracaso, con un cumplimiento de tan sólo el 13,4% de las previsiones de vivienda subvencionada en la región metropolitana durante el periodo 1998-2001, con precios máximos

cada vez más alejados de los precios de mercado, siguiendo con el criterio, hoy inefi caz, de subsidio a los intereses hipotecarios, que ahora están más bajos que nunca. Conseguir el equilibrio económico necesario para continuar promoviendo viviendas inaccesibles es cada vez más difícil en un contexto de demanda intensa, nuevas modalidades de acceso a la vivienda (como, por ejemplo, la vivienda en alquiler) y el incremento de los costes de construcción y del precio del suelo16.

EJE JURÍDICO

Entre los derechos humanos de carácter social que el ordenamiento jurídico de España reconoce, fi gura el derecho a una vivienda digna y adecuada. La Constitución Española de 1978 establece en su artículo 47 que “todos los españoles tienen el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando el uso del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en la en plusvalía que gestiona la acción urbanística de los entes públicos”.

Este artículo fue decisivo para poder construir un sistema de garantías urbanísticas y potenciar la actividad de los poderes públicos. Estas condiciones suelen concretizarse en medidas de carácter urbanístico, fi scal, fi nanciero etc., y, de una manera muy especial, en las políticas de subvención a la vivienda que tienen una larga tradición en España.

Inmediatamente después del fi n de la dictadura franquista, la transición democrática condujo a la instauración de la Generalitat. El Estatuto de Autonomía de Cataluña, entre las competencias exclusivas que otorga a la Generalitat, incluye la vivienda (art. 9º, inciso IX) y el urbanismo. La transferencia de competencias en estas materias se realizó en Cataluña al comienzo de los años 80, pero sin que hubiera una signifi cativa dotación de recursos y sin que se desarrollase una estructura sufi cientemente efi ciente.

Sin embargo, aunque sea una atribución de la Generalitat, los gobiernos locales son quienes están más próximos de la población y los que mejor conocenlas características específi cas de problemas del défi cit de viviendas. La forma encontrada para conseguir promover el acceso a la vivienda para la población de baja renta ha sido la combinación de esfuerzos entre las administraciones locales y la Generalitat. En este sistema, es fundamental la adquisición de suelo a precios bajos para la construcción de viviendas protegidas, lo que viene siendo posible a través de la destinación de áreas específi cas para este fi n en los planes urbanos defi nidos en cada municipio.

A. EL PGM - 1976

El Plan General Metropolitano – PGM, aprobado en 1976, ha desempeñado un papel positivo como regulador de la planifi cación urbanística en la primera corona del

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entorno de Barcelona, lo que ponía de manifi esto la necesidad de disponer de instrumentos de planifi cación efectivos y adecuados a la realidad urbana en el ámbito metropolitano.

El PGM de 1976 era la revisión del aprobado en 1953. Anteriormente había sido redactado un Plan del Área Metropolitana Real (la actual RMB) que fi nalmente se aprobó como “Esquema Director del Área Metropolitana de Barcelona”, lo que lo convirtió en un documento sin efectos prácticos. La aprobación de aquel plan habría signifi cado aceptar la existencia de un territorio metropolitano mayor que el de la capital Madrid. Sin presentar cambios signifi cativos, fue posible únicamente la revisión del plan en el mismo ámbito territorial del existente desde 1953.

El PGM rebajó drásticamente los índices constructivos y las alturas permitidas de edifi cación, que eran abusivas, y también reservó suelo para el sistema viario, equipamientos y áreas verdes, con la meta de elevar el patrón urbanístico de la ciudad. La reserva de una considerable cantidad de suelo para grandes vías fue uno de los aspectos más controvertidos, puesto que afectaba a muchos barrios consolidados del centro, lo que traería consigo la demolición de muchos edifi cios antiguos. Este plan aún hoy continúa en vigor, sin embargo, ha sufrido incontables modifi caciones puntuales. El PGM de 1976 es el marco que ha permitido desarrollar las políticas de suelo y vivienda que se describen en este trabajo.

El PGM ha regulado los procesos de transformación, delimitando, para tal efecto, una superfi cie de 890 ha del suelo urbano en su zonifi cación. Para evaluar su alcance, se le puede comparar al Plan Cerdá del siglo XIX, que abarcaba 1.100 ha.

El Plan también estableció la necesidad de aprobar los Planes Especiales de Reforma Interior – PERI, para actuaciones de transformación y modifi caciones en el tejido urbano, tanto de barrios consolidados, entre los que está el casco antiguo de la ciudad, como de otros más recientes, como los polígonos de viviendas. El plan también reconoció los procesos de ocupación marginal y establece mecanismos para su transformación.

Los sectores de suelo urbanizable, o sea, donde se preveían los futuros crecimientos, debían desarrollarse a través de Planes Parciales – PP, a los cuales se exigían patrones de urbanización que signifi caban más del 50% del suelo destinado a sistemas públicos (viario, equipamientos y área verde), con la intención de equilibrar el défi cit que existe en la ciudad consolidada.

Este Plan aún se encuentra en vigor, pero la competencia fi nal sobre urbanismo cabe a la Generalitatde Cataluña, que puede promover alteraciones. Muchas modifi caciones del Plan han sido aprobadas en los últimos años y, actualmente, el gobierno catalán y los nuevos ayuntamientos están trabajando codo a codo para su revisión y su posible sustitución por un nuevo Plan Director Metropolitano, más fl exible y apropiado a la realidad, y que le dé más competencias a los ayuntamientos y a las corporaciones metropolitanas.

B. Ley del Suelo – 1975

En 1975 se aprobó la Ley del Suelo, antes del fi nal de la dictadura, y posteriormente se aprobaron sus Reglamentos de planifi cación, de gestión y de disciplina urbanística. Esta ley modifi có la primera Ley del Suelo, de 1956 que, si por un lado había sido importante desde el punto de vista de la doctrina urbanística, por otro, era excesivamente genérica y para la cual nunca se habían aprobado los reglamentos que deberían desarrollarla. Por todo ello, era muy fácil su interpretación abusiva en detrimento del interés general. Debido a ello, la ley de 1975 fue redactada mucho más detalladamente, dejando poco margen para interpretaciones divergentes. Se trata de una ley “administrativista”, frente a los intereses privados o “civilistas”.

La tradición legal española en relación al urbanismo se remonta a la Ley de Ensanche de 1864 que, como su nombre indica, regula el crecimiento urbano. Para ello establece sistemas de cesión de suelo para el sistema viario y de reparcelamiento entre propiedades, procedentes de prácticas más antiguas de “alineamiento de vías”. Esta ley deriva, entre otros motivos, de los primeros confl ictos de los intentos de implementación del Plan Cerdà17 para Barcelona. Posteriormente, a fi nales del siglo XIX, el autor del plan de reforma de esta misma ciudad consiguió la aprobación de una ley de desapropiación forzada para la reforma de ciudades (anteriormente, la desapropiación sólo podía ser ejercida para las grandes infraestructuras territoriales).

Las dos leyes del suelo del siglo XX incorporan esta tradición: la de 1975 fue la base de las leyes posteriores. Éstas ya pasarían a ser leyes del Parlamento Catalán, pues en 1978 la Constitución Española estableció el desarrollo de las autonomías y el Estatuto de Cataluña. Sin embargo, el Parlamento catalán solo aprobaría una ley de urbanismo propiamente dicha en 2002, y su revisión en 2004.

La Ley de 1975 estableció tres califi caciones del suelo: urbano, urbanizable y no urbanizable. El suelo urbanizable debería ser defi nido a travésde los Planes Parciales, delimitados en los Planes Generales Municipales. En el suelo urbano se podía pedir directamente la licencia de edifi cación, si el solar tuviera acceso a la calle y a servicios de agua y gas y si el Plan General no estableciera condiciones específi cas. El suelo no urbanizable sólo sería edifi cable para usos relacionados a su explotación y en otros casos que se establecían.

También se establecieron tres sistemas de actuación, defi nidos en la ley en el reglamento de gestión:

• El de desapropiación, que puede ejercer la administración en caso de interés público, pagando el así llamado “justiprecioel así llamado “justiprecioel así llamado “ ”, basado en una “tasación ofi cial”, que hasta hace algunos años era muy inferior al precio de mercado, pero dejó de serlo en los años noventa.• El de compensación, en el que los propietarios del sector previamente delimitado deberían compensar

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los costes y benefi cios de la urbanización, y se adjudican lotes edifi cables en proporción a su aportación en suelo. • El de cooperación, similar al anterior, pero en el que la administración actúa como promotora y se encarga de la gestión.

En el suelo urbanizable se estableció la obligación de ceder a favor de la Administración pública, además del suelo para sistemas, el 10% del aprovechamiento total del sector. Este fue el principal mecanismo de obtención de suelo para construir vivienda protegida. Posteriormente, las leyes de urbanismo catalanas aumentaron esta exigencia a suelos urbanos no consolidados.

Este marco legal y de planifi cación facilitó la gestión de los ayuntamientos, instituciones metropolitanas, y, asimismo, la del propio gobierno catalán en estos 30 años en los que se ha actuado fuertemente en la mejora urbanística. La política del gobierno catalán siguió una línea descentralizadora y que equilibra de nuevo el territorio de Cataluña, a través de la actuación del Instituto Catalán del Suelo – INCASOL.

C. La Ley del Suelo de 2006

El Consejo de Ministros del gobierno español aprobó el 26 de mayo del 2006 el anteproyecto de la nueva Ley del Suelo, que, sin embargo, aún no ha entrado en vigor. La idea central que contiene es la de que el suelo es un recurso escaso y no renovable, motivo por el cual se debe buscar un modelo de ciudad compacta, en contraposición al concepto de ciudad difusa o dispersa. Con este modelo, el gobierno español pretende evitar los inconvenientes de la dispersión, como: el impacto ambiental; la segregación social; y la inefi ciencia económica, derivado de los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de servicios públicos.

Dentro de este concepto, el proyecto de Ley adopta una serie de medidas que procuran facilitar el acceso a la vivienda, como la reserva de al menos el 25% para vivienda de protección ofi cial del total del área construida para uso residencial, en los casos de nuevas urbanizaciones, de manera integrada a las viviendas producidas por el mercado privado, con el objetivo de evitar la segregación espacial. Además, el proyecto de ley determina que el suelo urbano que constituye patrimonio público debe dedicarse de forma exclusiva a la promoción de vivienda protegida.

La nueva Ley del Suelo es un proyecto en el que el gobierno español utiliza sus competencias en materia urbanística (regulación del derecho de propiedad, recuperación de valorizaciones fundiarias y criterios de desapropiación, entre otros) con la intención de conseguir hacer realidad un realismo más sostenible, al mismo tiempo en el que procura mejorar las posibilidades de acceso a una vivienda digna a la población de menores recursos18.

D. Los Planes Parciales

La construcción de viviendas subsidiadas, así como la creación de espacios públicos y de equipamientos sociales, ha sido posible, en muchos casos, a través de la adquisición de suelo urbano por medio de Planes Parciales. En estos Planes, se determinan cesiones obligatorias de suelo, tanto en áreas de nueva urbanización como en intervenciones que adensen áreas urbanas consolidadas.

El Decreto Legislativo 1/205, aprobado el 26 de julio de 2005, en sustitución de la ley 10/2004, determina en su artículo 57 que los Planes de Ordenación Urbanística Municipal, en los casos de nuevas urbanizaciones, deben reservar como mínimo el 20% del área para la construcción de viviendas de protección pública, de carácter general.

En los casos de Planes de Ordenación Urbanística en municipios con más de 10 mil habitantes, además de la reserva del 20% del suelo para la construcción de viviendas de protección pública, se debe destinar otros 10% del suelo a la construcción de viviendas con algún otro tipo de protección (como la vivienda a precio concertado o vivienda tasada19).

La escala de la intervención en los municipios, sin embargo, ha sufrido modifi caciones en los últimos años. Se ha hecho difícil desarrollar Planes Parciales de tamaño grande o medio, en función de la falta y encarecimiento del suelo, de manera que ha sido necesario realizar intervenciones en áreas más reducidas. Este factor aumenta la difi cultad de gestión, además de signifi car un esfuerzo añadido para resolver con calidad y coherencia urbana muchas de estas áreas de viviendas dentro de un sistema urbano cada vez más unitario. En este contexto, los diferentes edifi cios, implantados autónomamente dentro del territorio metropolitano, deben resolver con un programa complejo y a un coste mínimo las necesidades de volumen y ordenanza, basándose fundamentalmente en la capacidad creativa de sus autores20.

EJE URBANÍSTICO-AMBIENTAL

Como la mayoría de las grandes metrópolis, Barcelona ha sufrido con el problema de la vivienda irregular. El motivo también es común: un gran fl ujo inmigratorio que al llegar a la ciudad se deparaba con la inexistencia de vivienda a su alcance, debido a la falta de vivienda social o, a veces, simplemente debido a la falta de vivienda, generando problemas de superpoblación, informalidad y precariedad urbana.

En el comienzo del siglo XX, la masiva inmigración del campo hacia los centros industriales, que se había iniciado al fi nal del siglo anterior en toda España, generó un crecimiento demográfi co que las redes urbanas de aquella época fueron incapaces de absorber.

En Barcelona, el plan de Ensanche de Cerdà, paradigma de la planifi cación urbana del siglo XIX, se basaba en el crecimiento limitado e indiferenciado de la ciudad, pero no era capaz de enfrentar todos los

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problemas de la ciudad, pues trataba exclusivamente de una manera de urbanizar la ciudad que, por otro lado, era extremadamente costosa (calles de 20 metros de ancho, manzanas con grandes esquinas y edifi cios de grandes dimensiones).

El urbanismo como disciplina “institucionalizada” comenzó a tomar forma y medida de modo que se hizo necesaria una mayor complejidad en la planifi cación. Ya en 1905, el Plan Jaussely para Barcelona, defendía la necesidad de reglamentos que reconocieran y potenciaran la especifi cidad de cada parte de la ciudad, en oposición a las teorías igualitaristas de Cerdà. Esto permitió reorganizar los núcleos residenciales que comenzaban a surgir al margen del Ensanche, o sea, más allá de la expansión urbana proyectada anteriormente.

A partir de las nuevas teorías higienistas desarrolladas en Europa, como las del Modelo de Ciudad Jardin, de gran apelo en Barcelona gracias a personajes como Cebriá de Montoliu, la cuestión de la vivienda social ganó relevancia. Se trató de fomentar la construcción de casas baratas para trabajadores y asalariados de baja renta, mediante alquileres inalterables mientras durase el contrato de alquiler.

Una primera ley de 1908 permitía a los ayuntamientos desapropiar, promover y tramitar las operaciones necesarias para la gestión del suelo destinado a las viviendas baratas, pero los constructores y promotores prefi rieron ayudas económicas directas a la fi nanciación de la construcción. El reglamento de 1912 que desarrollaba aquella ley, fi jaba los requisitos mínimos exigidos a terrenos y viviendas destinados a las “casas baratas”. Esta legislación, minuciosamente redactada, resultó infructífera en Barcelona, debido a la escasa dotación económica y al insufi ciente compromiso político del gobierno municipal en aquel momento.

Hasta 1921 se sucedieron diferentes normativas más realistas, pero el proceso solo se aceleró debido a la proximidad de la Exposición Internacional de 1929 y a las necesidades agudas de vivienda, que empeoraron con el paso de los años. Se hicieron las bases legales para permitir desapropiaciones forzosas y en 1927 se creó el Patronato de la Vivienda de Barcelona que, a su vez, creó, en 1928, una empresa privada, la Sociedad Mercantil para el Fomento de la Vivienda Popular, encargada de comprar terrenos para construir tres mil viviendas además de urbanizar y administrar su gestión. El objetivo era erradicar las barracas de la montaña Montjuic, futura sede de la Exposición Internacional de 1929. Finalmente, se escogieron cuatro áreas a un bajo precio para la compra, ubicadas lejos de la ciudad y de las áreas donde había puesto de trabajo, rodeadas por límites naturales o artifi ciales de difícil transposición y que difi cultaban las posibilidades de expansión. A pesar de que distaban enormemente de los parámetros de ubicación requeridos por la ley, se construyeron en estas áreas dos mil viviendas, entre ellas el barrio del “Bon Pastor”, un área en la ribera izquierda del Río Besós y otra en el limite con el municipio vecino de Santa Coloma de Gramanet. Los proyectos para todas las áreas corrieron a cargo de un único arquitecto, que

repitió un mismo modelo de urbanización y edifi cación en todos los casos. Se defi nieron dos modelos de casas unifamiliares de planta baja, adosadas lateralmente y sin jardín, formando manzanas estrechas y alargadas que no cumplían las exigencias urbanísticas, constructivas o funcionales previstas en la ley. Por otro lado, tampoco se consiguió acabar totalmente con el barraquismoy fue construido un muro para que los visitantes de la Exposición Universal no vieran las barracas en la montaña.

Durante la República (1931-1936) y la Guerra Civil (1936-1939) no hubo tiempo sufi ciente para llevar a la práctica las nuevas teorías urbanas regeneradoras, salvo ensayos como el del grupo racionalista de vivienda popular “Casa Bloc” en el municipio de Sant Andreu, en la región metropolitana, o el Plan de Saneamento del Raval, en el casco antiguo, ambos promovidos por el GATCPAC (Grupo de Arquitectos y Técnicos Catalanes vinculados a los primeros Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna – CIAMs).

El freno que la Guerra Civil impuso a la actividad urbanizadora, así como las consecuencias en materia de viviendas derivadas de misma (se calcula que fueron destruidas cerca de cuatro mil viviendas en Barcelona durante la Guerra), acentuaron el problema de la carencia de vivienda para la clase trabajadora.

El dinamismo (imposible de controlar) del fenómeno inmigratorio ocurrido en los años siguientes y, por otro lado, la incapacidad de la administración pública de hacer frente al fenómeno, promoviendo vivienda de bajo coste, acabó agravando el problema del défi cit de viviendas y dio origen a las urbanizaciones marginales o ilegales, consideradas durante décadas como “ciudad defectuosa”.

Las urbanizaciones marginales o ilegales, como alternativas al problema residencial, surgieron al margen de la planifi cación y de la capacidad económicao voluntad del poder público. El problema se presentó de manera más grave en las décadas de 50 y 60, cuando nacieron innumerables barrios compuestos de “barracas”. Estas viviendas se construyeron en terrenos considerados “no urbanos” y de titularidad “difusa”: en las laderas de la montaña de Montjuic o en la de otros cerros que rodean la ciudad de Barcelona: en las playas y en los terrenos considerados “tierra de nadie”, que suelen estar cerca de las líneas de tren.

A. Los barrios marginales y los polígonos de vivienda

La política aplicada tanto en el ámbito municipal, por el Ayuntamiento de Barcelona, como a nivel central, por el Ministerio de la Vivienda, no pretendió legalizar las construcciones existentes, sino erradicarlas y transferir a sus vecinos a conjuntos residenciales, denominados polígonos de vivienda, de nueva construcción, tanto de promoción pública como privada. Evidentemente, en estos casos no se contemplaba la propiedad del suelo. La política seguida fue la de encargarle a un organismo ad hoc, la Comisión de Urbanismo de Barcelona, la

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adquisión de suelo en las periferias urbanas para edifi car los polígonos dedicados a los “barraquistas21”. Esto provocó que hasta fi nales de la década de 50, el número de barracas hubiera disminuido. Sin embargo, el problema no sólo no se solucionó, sino que aumentó en la década siguiente porque la intensifi cación de la inmigración.

La sensibilidad social hacia al tema del barraquismo fue en aumento, sobre todo teniendo en cuenta que a partir de 1962, con la puesta en marcha de los Planes de Desarrollo, el Estado español conoció un periodo de notable auge económico. El ayuntamiento de Barcelona reactivó el Patronato Municipal de la Vivienda, mientras se ponían en marcha, a nivel central, los planes de absorción del barraquismo. La Comisión de Urbanismo de Barcelona desarrolló un plan en varias fases entre los años 1965-1972. Se construyó un importante número de polígonos destinados a barraquistas o a las personas que, a causa de la construcción de importantes obras de infraestructura debían ser desalojadas de sus casas. La construcción se realizó tanto en Barcelona como en municipios de la periferia, a través de una actuación llamada Unidades Vecinales de Absorción – UVA, nombre este referente a la absorción de barraquistas.

En 1973, el Patronato Municipal de la Vivienda de Barcelona declaraba al barraquismo erradicado de la ciudad. Esta afi rmación no era 100% cierta, con todo, en buena medida, podía considerarse verdadera. Cabe señalar que, muy de acuerdo con la situación política del momento, la erradicación de las barracas y la destinación de nuevas viviendas se hicieron sin ninguna participación de las personas afectadas, muchas de ellas transferidas contra su voluntad y alojadas a veces en lugares muy alejados de sus antiguos núcleos de relaciones o de trabajo.

A parte de estos barrios de barracas, de carácter muy precario, también se realizaron durante todos este periodo, en Barcelona y en su entorno metropolitano, otras construcciones de carácter irregular, aunque sin llegar a los niveles tan elevados de precariedad ni de sordidez típicos de las barracas. Estas viviendas se ubicaron sobre suelos de carácter más claramente urbanos, aunque con expectativas no consolidadas. En algunos casos existían títulos de propiedad de la parcela, a pesar de que en muchos otros casos no hubiera ningún documento que la atestiguase. Por otro lado, muchas de estas viviendas fueron mejorando relativamente en dos aspectos: la mejora de la edifi cación en razón del incremento de la renta del núcleo familiar (principalmente a partir del trabajo de los hijos), y la disponibilidad de servicios municipales como alcantarillado, recogida de basura y transporte público.

Con todo eso, se llegó a pensar que estas viviendas tenían un nivel mínimo de habitabilidad, o estaban muy poco por debajo de éste, de manera que no fueron objeto de las sucesivas actuaciones de los planes de erradicación del barraquismo durante el periodo de la dictadura franquista.

Sin embargo, llegó un momento en la mitad de los

años 70, que coincide con el cambio de régimen político (periodo de redemocratización), en el que su evolución quedó paralizada, ya sea por el elevado coste de las obras, o porque no estaban habitadas por su propietario sino por arrendatarios con poco interés en mejorarlas, o también por la incertidumbre de su futuro ante la constatación de la mayor disciplina urbanística y los posibles cambios para su regularización. Así, a pesar de que a mediados de los años 70 ya no había graves problemas de vivienda, Barcelona poseía periferias pobres y sin calidad urbana.

Dado el elevado nivel de consolidación de estos barrios, los ayuntamientos democráticos, a partir de 1979, prefi rieron emprender una política de regularización con tres fases principales: trabajo de campo, trabajo de organización social y planeamiento. Esto permitió que los habitantes de estos barrios tuvieran la posibilidad de ser oídos sobre el destino de sus viviendas. En algunos casos, hasta el 90% de los vecinos prefi rieron permanecer, o en viviendas en propiedad, o en viviendas sociales construidas en el lugar de origen por la administración, en sustitución a las viviendas anteriores de menor calidad o degradadas.

Simultáneamente a la integración de los barrios marginales, no se implementaron políticas de renovación o rehabilitación sistemática de polígonos de vivienda masiva. Estos polígonos habían sido creados para dar respuesta al gran fl ujo migratorio y se implantaron de forma autónoma, segregados del tejido urbano y que, dados los años que habían pasado desde su construcción y el consiguiente envejecimiento de las construcciones, se encontraban en condiciones precarias. Solo a partir de los años 90 la administración pública pasó a implementar políticas de rehabilitación de polígonos.

B. Los Planes Especiales de Reforma Interior – PERIs

El centro histórico de Barcelona, uno de los mayores de Europa, había llegado hasta las últimas décadas del siglo XX como barrio importante en la vida urbana de la ciudad, a pesar de las malas condiciones de la mayoría de su parque de viviendas y de la gran cantidad de calles muy estrechas (entre 1,5 y 3 metros de ancho, entre edifi caciones con seis plantas, de media). El centro carecía de renovación de su infraestructura urbana (redes de abastecimiento de agua y alcantarillas insufi cientes, redes eléctricas y de iluminación anticuadas y pavimentación precaria) y faltaban espacios libres y equipamientos de uso local que hicieran habitable el barrio en igualdad de condiciones con otros de la ciudad.

Una serie de grandes intervenciones urbanas en distrito Ciutat Vella en los últimos 25 años fue capaz de cambiar esta realidad. La ciudad de Barcelona fue la que, en Europa, intervino de manera más constante e intensa en el tejido urbano de su casco antiguo, con una gran inversión a lo largo de veinte años que sólo se compara a la de las infraestructuras para los Juegos Olímpicos de 1992.

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Estas intervenciones se promovieron a partir de los Planes Especiales de Reforma Interior – PERIs, aprovechando las desapropiaciones previstas para la abertura del sistema viario en el Plan General Metropolitano – PGM, y que fueron califi cadas posteriormente como “zonas de remodelación pública”, en la modifi cación del PGM y de los PERIs que las desarrollaron.

Con la califi cación de todo el casco antiguo como un Área de Rehabilitación Integrada – ARI, un tipo de zonifi cación previsto por la legislación para intervenciones complejas, se creó una Comisión Gestora de la ARI, que reunía al ayuntamiento y a la Generalitat, así como a otros actores sociales, como las compañías de servicios públicos y las asociaciones de vecinos de cada barrio.

En estas remodelaciones urbanas de gran escala, muchas de ellas en curso todavía, se priorizan la creación de espacios públicos, la renovación del parque de viviendas degradado y, siempre que sea posible, se procura suplir el eventual défi cit de equipamientos e infraestructuras.

El proceso de rehabilitación ideado para la Ciudad Vella fue pionero en España y se constituyó en ejemplo para otras ciudades con conjuntos urbanos semejantes, gracias a su visión integradora del hábitat. Sin embargo, la intervención en Ciutat Vella también se puede evaluar por sus consecuencias negativas. A comienzos de los años ochenta, los únicos inversores eran las administraciones públicas, pero actualmente el precio de las viviendas se ha multiplicado y el ayuntamiento, más que promover los cambios urbanos, necesita dedicarse a administrarlos y controlarlos, luchando contra los nuevos fenómenos de “moving” (presión de los propietarios sobre los arrendatarios para desplazarlos y reapropiarse del uso de los apartamentos).

Este proceso ha coincidido y forma parte de otro, más general, de transformación del conjunto de la ciudad en la superación de la crisis de la ciudad industrial a la nueva ciudad post-industrial. Nuevas inmigraciones comienzan a surgir y la Ciutat Vella vuelve a ser un “colchón de amortiguación” para la llegada de estos nuevos vecinos, que han pasado a ser de procedencia heterogénea. En consecuencia, se producen guetos étnicos en los distintos barrios, al mismo tiempo que hay una “reconquista” de estas mismas áreas por parte de la clase media “gentrifi cadora”. A pesar de todo esto, sin la reciente rehabilitación de la Ciutat Vella, hecha con otros objetivos y para otros vecinos, las condiciones de vida de sus actuales usuarios serían muy precarias.

EJE DE ORGANIZACIÓN SOCIAL

Al fi nal de los años 70 e inicio de los años 80, coincidiendo con el periodo de redemocratización, con la aprobación de la nueva Constitución de 1978 y el surgimiento de nuevos gobiernos municipales democráticos, las asociaciones de vecinos pasaron a ser uno de los actores políticos más relevantes en la interlocución con los gobiernos en la defi nición de las

intervenciones a realizarse en la ciudad de Barcelona.Estos movimientos urbanos tuvieron signifi cativa

infl uencia en la defi nición de las políticas implementadas por las administraciones públicas en los años siguientes, de evitarse la segregación y dotar de equipamientos públicos a los polígonos de vivienda existentes. En los casos de las intervenciones de los Planes Especiales de Reforma Interior, en especial en el núcleo medieval del casco antiguo de la ciudad de Barcelona, hubo un intenso proceso de participación de los vecinos en la defi nición de las intervenciones realizadas. En la Ciutat Vella, por ejemplo, por iniciativa de las asociaciones de vecinos, se planifi caron los PERIs del Sector Oriental del casco antiguo, el del barrio de Barceloneta, y fueron defi nidos algunos criterios de intervención para el Barrio Gótico.

A. El nuevo Registro de Solicitantes

En cuanto a la relación entre la administración pública y la población (a la que se destinan las viviendas que reciben protección pública), están en proceso cambios signifi cativos debido a la aprobación, por parte del gobierno catalán, de la nueva Ley por el Derecho a la Vivienda a fi nales de 2006, que ahora sigue en proceso de tramitación legislativa.

Tradicionalmente el Instituto Metropolitano de Promoción del Suelo y Gestión Patrimonial – IMPSOL, aplicaba las directrices municipales para organizar la demanda de viviendas, o sea, repasaba las viviendas subsidiadas de acuerdo con las bases de selección y sorteo que determinasen los órganos de los ayuntamientos en el municipio en el que eran construidas las viviendas. De esta manera, existían distintos criterios de acceso a las viviendas, de acuerdo con la especifi cidad de cada municipio del área metropolitana de Barcelona, cada uno de ellos con un Registro Local de Solicitantes.

Con la aprobación de la nueva Ley, se creará un Registro de Solicitantes de Vivienda Protegida en Cataluña, entendido éste como una agregación de losdemás Registros Locales. El Registro procurará evitar confl ictos entre los solicitantes de diferentes localidades pues será un registro general para todas las viviendas subsidiadas que se construyan en todo el territorio catalán.

Este registro pretende dotar de transparencia, control y efi cacia a la transferencia de las familias a las nuevas viviendas subsidiadas, con el objetivo de promover la diversidad y el mix social, así como combatir la exclusión social. Este Registro establecerá los criterios de adjudicación y priorizará el criterio de sorteo, ya que el acceso a la vivienda es un problema generalizado en todo el territorio metropolitano.

El registro proporcionará información a las administraciones sobre las necesidades reales de vivienda subsidiada y su distribución territorial, para poder planear su producción de acuerdo con la para poder planear su producción de acuerdo con la para poderlocalización más adecuada. Asimismo, permitirá darle información al usuario del actual parque de viviendas subsidiado, sobre las unidades disponibles y sobre los

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diferentes sorteos que se realicen para el acceso a las nuevas unidades.

En paralelo al proceso de tramitación de la Ley en el Parlamento Catalán, una comisión formada por promotores inmobiliarios, agentes públicos y movimientos sociales iniciará los trabajos de reglamentación de este Registro de Solicitantes22.

BIBLIOGRAFÍA

Decreto Legislativo 1/2005 de la Generalitat da Generalitat da GeneralitatCataluña, de 26 de julio de 2005.

“El Govern aprova el Projecte de llei del dret a l’habitatge amb el consens dels sectors implicats”, 12 de diciembre de 2006, disponible en el sitio de la Generalitat da Cataluña: http://www.gencat.net/acordsdegovern/20061212/01.htm. Fecha de acceso 12/10/2006.

“El Territori Metropolità de Barcelona - Dades bàsiques, evolució recent i perspectives”, Barcelona Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona. Fecha de acceso: 20/10/2006.

REQUERA, Miguel. Habitatge i Futur, noviembre de 2006.

SAGARRA I TRIAS, Ferran e PERIS, Mireia. Acceso a la urbanidad en la región metropolitana. Barcelona Democrática 1979-2005. IMPSOL, Barcelona, 2005.

VENDRELL, Jaume e IGLESIAS, Amadeu. Habitatge protegit metropolità 1995-2003, AMB – IMPSOL, s.d.

Notas

* La presente síntesis se ha elaborado con base en el Diagnóstico

Local de la Mancomunidad de Municipios de Barcelona, elaborado

por: Ferran Sagarra i Trias (dirección y redacción), Mireia Peris

(compilación de documentos y co-redacción) y Carlos Pinto

(maquetación de la edición y colaboración en la búsqueda de

documentos).1 Cf. Miquel Requena in “Habitatge i Futur”, noviembre de 2006, p.

4.2 Las viviendas subsidiadas se llaman se llaman en España “viviendas

protegidas”. Las viviendas protegidas no deben exceder los 90m2

(excepto en el caso de que atiendan a familias numerosas, donde se

admiten hasta 120 m2) y están sujetas a una normativa específi ca y

con precio máximo fi jado por ley todos los años.3 En el original, en catalán, “Patronat Municipal de l’Habitatge”. Es un

organismo del Ayuntamiento de Barcelona creado con el propósito

de promover viviendas a un precio accesible para atender a las

diferentes necesidades sociales de la población del municipio de

Barcelona.4 Valores relativos (descontada la infl ación de los períodos), en

Pesetas, antigua moneda española. Cuando el Euro pasó a circular

en España, el 1 de enero del 2002, 1.000 Pesetas equivalían a

aproximadamente 6 Euros.5 Las viviendas protegidas de régimen general son aquellas destinadas

a familias com renta de hasta 5,5 sueldos mínimos interprofesionales;

y las de régimen especial se destinan a familias con renta de hasta

2,5 sueldos mínimos interprofesionales españoles.6 Generalitat de Catalunya es el nombre dado al gobierno catalán.

Generalitat, en catalán, o Generalidad, en español, es cada uno de

los organismos que gobiernan Cataluña y la Comunidad Valenciana,

según establece la Constitución Española y los Estatutos de estas

Comunidades Autónomas.7 Barracas, en este caso, corresponden a las construcciones

destinadas a la vivienda, generalmente construída con materiales

ligeros, aprovechados de restos de otras obras o incluso de la basura,

con reducidas dimensiones y de precaria habitabilidad.8 Polígono es el nombre por el cual se denomina en España a

una unidad urbanística constituida por una superfi cie de terreno,

delimitada, para fi nes de identifi cación cadastral, ordenación urbana y

planeamiento que puede ser de uso industrial, comercial o residencial.

Los polígonos de viviendas se refi eren a las áreas monofuncionales

demarcadas de uso residencial. Sin embargo, esta expresión muchas

veces se utiliza para identifi car de manera genérica a los conjuntos

de viviendas periféricos.9 Los barrios marginales son aquellos con características poco

consolidadas, generalmente periféricos, con algún grado de

irregularidad urbanística, fundiarias o en sus construcciones.10 Ciutat Vella es el nombre del distrito que corresponde al centro

histórico de Barcelona, formado de cuatro grandes barrios: Casc

Antic, Gòtic, El Raval y Barcelonesa.11 Tripartido es el nombre por el que se conoce al gobierno de la

Generalitat que se formó a partir de las elecciones del 16 de

noviembre de 2003 por tres partidos catalanes de izquierda: el Partit

dels Socialistas de Catalunya – Ciutadans pel Canvi (PSC-CpC),

Ezquerra Republicana de Catalunya (ERC) e Iniciativa per Catalunya

Verds – Ezquerra Unida i Alternativa (ICV-EUiA).12 El Registro de Solicitantes se trata en un documento específi co en

el Eje de Organización Social de este texto.13 Además de Cataluña, también se consideran comunidades

autónomas de régimen especial Andalucía, el País Vasco, Galicía y

el Reino de Navarra.14 En el original, en catalán, “Mancomunitat de Municipis de l’Àrea

Metropolitana de Barcelona”. En este caso representa una asociación

de municipios reunidos administrativamente alrededor de un

deteminado fi n. Está compuesta de 31 municipios: Badalona, Badia

del Vallès, Barcelona, Barberà del Vallès, Begues, Castellbisbal,

Castelldefels, Cerdanyola del Vallès, Cervelló, Corbera de Llobregat,

Cornellà de Llobregat, Esplugues de Llobregat, Gavà, L’Hospitalet

de Llobregat, Molins de Rei, Montcada i Reixac, Montgat, Pallejà,

La Palma de Cervelló, El Papiol, El Prat de Llobregat, Ripollet, Sant

Adrià de Besòs, Sant Andreu de la Barca, Sant Boi de Llobregat, Sant

Climent de Llobregat, Sant Cugat del Vallès, Sant Feliu de Llobregat,

Sant Joan Despí, Sant Just Desvern, Sant Vincenç dels Horts, Santa

Coloma de Cervelló, Santa Coloma de Gramenet, Tiana, Torrelles de

Llobregat y Viladecans. 15 En el original, en catalán, “Institut Metropolità de Promoció del Sòl

i Gestió Patrimonial”.16 Cf. Jaume Vendrell y Amadeu Iglesias in “Habitatge protegit

metropolità metropolità metropolit 1995-2003”, AMB - IMPSOL, p. 17.17 Se refi ere al Plan para Barcelona, idealizado por Ildefons Cerdá,

aprobado en 1859.18 Cf. Miguel Requera in “Habitatge i Futur”, noviembre de 2006, p. Habitatge i Futur”, noviembre de 2006, p. Habitatge i Futur

4.19 Cf. Decreto Legislativo 1/2005 de la Generalitat da Cataluña, Generalitat da Cataluña, Generalitat

aprobado el 26 de julio de 2005.20 Cf. Jaume Vendrell y Amadeu Iglesias in “Habitatge protegit

metropolità metropolità metropolit 1995-2003”, AMB - IMPSOL, p. 17.21 Como se llaman los habitantes de los barrios de barracas.22 “El Govern aprova el Projecte de llei del dret a l’habitatge amb el

consens dels sectors implicats”, 12 de deciembre de 2006, disponible ”, 12 de deciembre de 2006, disponible ”

en el sitio de la Generalitat de Cataluña: http://www.gencat.net/

acordsdegovern/20061212/01.htm. Fecha de acceso: 10/10/2006

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REGIÓN DE TOSCANA

PANEL 1

GRANDEZA Y EXPRESIÓN DE LA PROBLEMÁTICA DE ACCESO AL SUELO Y A LA VIVIENDA SOCIAL

A. Breve caracterización de la región

Italia está dividida administrativamente en Regiones, Provincias y Comunas, siendo éstas últimas sus menores unidades administrativas.

La Regione Toscana* es una de las 20 regiones del país. Cuenta hoy con cerca de 3.600.000 habitantes y, desde el punto de vista administrativo, está subdividida en 10 Provincias y 287 Comunas. El área de Florentina (que corresponde a la conurbación de las Provincias de Florencia – Prato – Pistoia) forma parte de una de las principales áreas metropolitanas presentes en el territorio nacional.

La tabla siguiente demuestra la variación de la población en las regiones metropolitanas de Italia y revela que en el periodo entre 1991 y 2001 hubo una caída general del total de la población en esas áreas, que corresponden también a las provincias más populosas del país. Los datos demuestran reducción de los índices, sobre todo en la Comuna central, capital de cada provincia en cuestión, y crecimiento en la primera corona, contigua a la capital (con excepción de Florencia, Génova y Milán, que también presentaron disminución en las primera coronas contiguas a sus áreas centrales).

TABLA 01: VARIACIONES (%) DE LA POBLACIÓN RESIDENTEENTRE 1991 Y 2001

Provincia(corresponden

a á(corresponden

á(corresponden

reas Metropolitanas)

Comunas (Capitales

de las Provincias)

Primera corona

Total de la Província

Florência -11,7 -2,8 -3,5

Turín -10,1 0,4 -3,2

Génova -10,1 -0,9 -7,7

Milan -8,3 -1,6 -0,8

Boloña -8,2 2,8 0,9

Bari -7,5 4,6 1,9

Roma -6,8 11,8 -1,6

Catania -6,0 9,5 1,8

Nápole -5,9 4,5 1,4

Palermo -1,7 18,0 0,9

Fuente: Región Toscana, 2005.

Los datos relativos a los residentes en el área de la Comuna de Florencia demuestran una población que está progresivamente disminuyendo y envejeciendo. Basadas el censo de 1991, las previsiones para el 2011 muestran una reducción de los residentes en la Comuna de Florencia de 380.000 personas (-19%) y de 6000 residentes (-3%) en las comunas del cinturón fl orentino. Para un futuro próximo, se no se producen inversiones en esa tendencia progresiva del proceso de envejecimiento de la población, ocurrirán serias repercusiones sobre las franjas de edad: se prevé que en Florencia, en 2011, habrá solo 326.546 residentes,

de los cuales poco más del 50% estará compuesto de individuos en edad económicamente activa (15-64 años), contra los 65% actuales.

B. Condiciones de acceso a la vivienda

Las condiciones de vivienda que se verifi can hoy en Italia son consecuencia de una evolución socioeconómica de carácter eminentemente positivo, que ha tenido evidentes refl ejos también en la relación familia-vivienda. De cualquier manera, dentro de este cuadro de satisfacción relativamente sufi ciente, restan las expectativas de segmentos sociales aún con difi cultades de acceso a la vivienda por incapacidad estructural del mercado de atender a las exigencias de la demanda económicamente desfavorecida.

A tales exigencias se les debería dar respuestas a través de una adecuada y sólida ayuda pública, sin embargo, es fácil constatar que la política de vivienda ha tenido tradicionalmente un papel marginal en Italia, o sea, secundario, lo que se traduce en diversas medidas compensatorias implementadas en situaciones de emergencia o, en cierta medida, como benefi cio, sin alcanzar no obstante los objetivos de los excluidos del acceso a la vivienda.

El acceso a la vivienda en Italia está fuertemente desiquilibrado, en la medida en que son restrictas las condiciones de acceso a la vivienda para una parte desfavorecida de la población. Pero la cuestión de la vivienda en el país no se resume simplemente a este desequilibrio. Entender el problema de la vivienda en Italia signifi ca considerar también las siguientes cuestiones:

1. A pesar de que la dinámica demográfi ca se encuentra en claro declinio en Italia, están presentes en todo el territorio nacional acentuadas carencias de ofertas inmobiliarias para una demanda de familias de baja y media renta. Situaciones más acentuadas de desequilibrio en el acceso a la vivienda persisten no sólo en el interior de una región, sino también en el de una misma provincia o área metropolitana.

2. Los análisis que tienden a calcular el défi cit de viviendas sobre la base de los indicadores sociales tradicionales (que son: índice de densifi cación excesiva, cohabitación, número medio de componentes por familia, infraestructura residencial) tienen importancia secundaria debido a que las diversidades de los estilos de vida pueden diferenciar los modelos residenciales así como las condiciones de renta y, en cada caso, esos indicadores presentan una limitación para describir las pluralidades de las condiciones socioeconómicas.

3. El contexto urbano asume siempre un peso más determinante cuando se miden las condiciones de precariedad. En el pasado, el dimensionamiento de las necesidades estaba basado exclusivamente en las relaciones familia-vivienda. Hoy no se puede dejar de considerar el conjunto de factores que contribuyen para defi nir el nivel de la calidad urbana y, más aún, cuanto las residencias se ven afectadas por las condiciones

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de degradación presentes en su entorno. De ahí que surja una demanda añadida que, de cierto modo, es independiente del título de goce de la vivienda1 (si es en propiedad, alquiler etc).

Vale destacar, asimismo, que los datos sobre las modalidades de utilización del patrimonio residencial evidencian que el porcentaje de las viviendas en propiedad en Italia ya llega al 80%. Ese dato, que por sí solo destaca una condición de difundido bienestar, es de tal dimensión que demuestra que es casi residual, en términos dimensionales, el sector de la viviendas en alquiler. Se construye en el país sobre todo para venta, y el alquiler se refi ere predominantemente a las familias con menores condiciones fi nancieras.

Las familias que viven en viviendas en alquiler, según las investigaciones periódicas del Banco de Italia2, viven en condiciones generalmente más desfavorables que las familias que viven en inmuebles en propiedad. Si, además de esto, se considera el comprometimiento de la renta familiar con el alquiler, se notan condiciones de absoluta precariedad. Con relación al comprometimiento medio de la renta con el alquiler3 de 18,3%, hay valores de 33,4% para la franja de renta de hasta 10 mil Euros, y de 24,9% para la franja de renta de entre 10 y 20 mil Euros – con tendencia a una disminuciónt, y en la franja de rendimientos por encima de los 40 mil Euros, ese dato llega al 9,5%.

TABLA 02: EL COMPROMETIMIENTO DE LA RENTA (%) CONEL ALQUILER

Franja de renta 2002 2000 1998 1995 1993

Hasta €10 mil 33,4 31,6 31,0 23,6 23,2

De €10 a €20 mil 24,9 20,3 18,5 14,9 13,1

De € 20 a €30 mil 16,2 14,5 12,0 9,8 8,2

De €30 a €40 mil 12,4 12,2 10,6 8,3 7,1

Por encima de €40 mil 9,5 9,9 7,8 6,3 6,0

Incidencia media 18,3 16,7 15,3 13,1 12,0

Fuente: Banco de Italia

Los datos parecen aún más preocupantes desde el punto de vista social cuando se considera que las familias residentes en viviendas públicas (en las cuales las tasas de alquiler son bastante menores que las de mercado) están comprendidas en la investigación, y que la comparación entre los valores del año 2000, con aquellos de una investigación precedente, expresa el crecimiento signifi cativo y constante del comprometimiento de la renta con el alquiler entre esas familias.

Siguiendo con el mercado de alquiler, las previsiones llevan a creer que el continuo incremento de los valores de las ventas de inmuebles – los precios crecieron un 50,8% (34,1% en moneda constante) entre el fi nal de 1998 y el fi nal de 20034 - lo que generará un efecto inevitable de elevación de los valores de los alquileres, teniendo en cuenta que la tasa de alquiler expresa, en gran parte, la rentabilidad esperada de la inversión.

Cabe resaltar, asimismo, que en Italia permanece sin respuesta la atención a los segmentos de la población que confi guran una demanda marginal de vivienda,

para la cual la política de vivienda debería proporcionar respuestas coordinadas, con intervenciones de tipo asistencial y dirigidas a situaciones peculiares.

Entre los segmentos sociales de mayor riesgo de exclusión está, además de los inmigrantes, la población anciana – estimada en 2001 en 22,3% de la población italiana total, pero destinada a representar en 2021, el 31,8% del total, con base en proyecciones. Sobre los inmigrantes, cabe decir que la vivienda es la condición mínima para el inicio de un proceso de integración y la demanda que procede de éstos está destinada a aumentar en términos cuantitativamente relevantes, principalmente cuando se considera que su presencia en Italia – si la contrastamos con la otros países de la Unión Europea – está porcentualmente entre las más bajas.

Finalmente, hay que destacar fenómenos que, desafortunadamente, se encuentran en crecimiento, vinculados en parte a las nuevas dimensiones y características del mercado laboral, que, a la luz del creciente proceso de “fl exibilización” de las relaciones laborales, introducen de hecho una precariedad difusa y a veces dramática a la dinámica social (en 2001, en Toscana, sólo el 25% de las nuevas contrataciones se realizó mediante referencia a contratos por tiempo indefi nido), lo que tuvo repercusiones también en la capacidad de tener acceso al mercado de viviendas. Por otro lado, las dinámicas económicas generales experimentan, en Toscana, así como en Italia, un progresivo aumento de individuos en la frontera de la pobreza o que se aproximan a ésta sensiblemente (también entre aquellos que poseen un trabajo más o menos estable, y no indiferente a este fenómeno, se halla el elevado peso de los gastos con vivienda sobre los gastos del núcleo familiar).

PANEL 2

EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE ACCESO AL SUELO Y A LA VIVIENDA EN LA REGIÓN DE TOSCANA Y EN ITALIA

A. Las políticas públicas en el sector de la vivienda: las dos fases de la política de este sector en Italia

En Italia, como en todos los países de la Europa meridional, las políticas públicas de vivienda han desempeñado un papel muy reducido, tanto a causa de algunas inefi ciencias de los sujetos públicos encargados de la elaboración de dichas políticas, como por algunas características específi cas del sistema de asentamientos y de producción (mayor arraigamiento local, preferencia por las formas de ahorro tradicionales, fuerte difusión de la auto-producción de unidades habitacionales para residencia).

Tradicionalmente, la política de la vivienda en Italia, si exceptuamos la intervención pública directa vía ayuda al segmento más desfavorecido de la demanda, se volcó hacia las tendencias espontáneas del mercado,

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favoreciendo el acceso a la propiedad inmobiliaria privada. El sistema de Edifi cación Residencial Pública – ERP estuvo por mucho tiempo basado en dos canales de intervención:

• la edifi cación subvencionada (en el original, “edilizia sovvenzionata”), destinada a la edilizia sovvenzionata”), destinada a la edilizia sovvenzionata”construcción, integralmente con recursos públicos, de unidades de viviendas destinadas al alquiler para núcleos de baja renta. En esta modalidad, se construyeron 18.000 nuevas viviendas en el periodo entre 1978 y 2000);

• la edifi cación favorecida5 (en el original, “edilizia agevolata”), destinada a hacer más edilizia agevolata”), destinada a hacer más edilizia agevolata”accesible la propiedad inmobiliaria a los núcleos de renta media. El resultado de esta política es que el actual mercado residencial nacional está caracterizado por una elevada difusión de la vivienda en propiedad, por una presencia contenida de viviendas públicas destinadas a la población de baja renta y por una oferta extremamente reducida de viviendas para alquiler. En esta modalidad, se favorecieron 9.500 viviendas en el periodo entre 1996 y 2003.

Ante esos dos canales, se puede individualizar dos fases diferentes de la política de la vivienda en Italia, caracterizadas por necesidades y modalidades de intervención contrastantes en muchos aspectos:

• La primera fase, cuyos limites temporales van desde la posguerra hasta los primeros años de la década de 70, se caracteriza por una demanda de vivienda de tipo cuantitativo y por una convergencia sustancial entre las fi nalidades de los gastos públicos y de las inversiones privadas, ambos orientados a aumentar la oferta en el sector de los consumos primarios de vivienda.

• La segunda fase, caracterizada por una creciente incompatibilidad entre demanda y oferta de viviendas, marca también la progresiva divergencia entre los objetivos de la inversión pública (responder a las exigencias primarias de la demanda desfavorecida) y aquellos de la inversión privada, siempre más orientados hacia los consumos inmobiliarios más remuneratorios, ya sean los usos extra-residenciales (de modo particular, los usos terciarios) y los usos residenciales de lujo, relacionados al turismo y a las residencias de temporada.

El cambio de las condiciones del mercado residencial ha llevado, a partir de los años 90, a una revisión de los instrumentos de intervención pública. Las novedades más importantes han sido:

• transición de las políticas de promoción de nuevas construcciones para aquellas de recuperación de las existentes;

• integración y sustitución de los incentivos para la adquisición de viviendas con apoyo al

mercado de alquiler;• promoción de las llamadas intervenciones

integradas, aptas para reunir recursos y competencias públicas y privadas y a actuar simultáneamente sobre diversas dimensiones de la inadecuación urbana (fragilidad sobre el mercado laboral, fenómenos de ilegalidad, degradación social y ambiental).

Las políticas de vivienda contemporáneas están, por tanto, orientadas a actuar sobre dos planos principales:

• apoyar a las clase sociales desfavorecidas que no consiguen satisfacer autónomamente la necesidad de vivienda;

• reorientar el funcionamiento espontáneo del mercado inmobiliario con fi nalidad más relacionada a las necesidades de la colectividad, con el objetivo de disminuir la precariedad social.

B. La edifi cación subvencionada en Toscana

Las intervenciones de este tipo comprenden a todas las viviendas en propiedad del Estado, de los Entes Públicos Territoriales, de las Empresas Territoriales de Edifi cación Residencial (ATER - “Aziende Territoriali di Edilizia Residenziale” ), así como sus transformaciones, Edilizia Residenziale” ), así como sus transformaciones, Edilizia Residenziale”adquisiciones, realizaciones o recuperaciones con recursos exclusivamente públicos y destinados a la locación con alquileres sociales para las familias con condiciones de fragilidad socioeconómica. Las unidades habitacionales se confían a los núcleos familiares que las requieren, a partir de una lista de propiedades defi nidas por la Administración Comunal y los valores de alquiler son determinados por la renta anual, según tres categorías: alquiler social (en el original, “canone sociale”), alquiler protegido (en el original, “canone profetto”) y alquiler máximo (en el original, “canone máximo”). El no cumplimiento de los requisitos de renta y/o de los requisitos subjetivos considerados en la atribución de la vivienda acarrean la pérdida del benefi cio.

En Toscana, la oferta de vivienda social está constituida por cerca de 50.000 viviendas. Relacionando la disponibilidad de las viviendas con la cantidad de familias, se obtiene una oferta relativa de 3,6 viviendas disponibles para cada grupo de 100 familias (según la tabla a continuación), lo que representa una media aún más baja que la exigua media constatada a nivel nacional (5 viviendas para cada grupo de 100 familias, contra 16 de la media europea). Este dato probablemente se explica por el nivel de renta generalmente medio-alto que caracteriza a la región y por la menor incidencia de las grandes aglomeraciones urbanas en las cuales se concentra generalmente la precariedad social, lo que también contribuye para ampliar el número de las familias en difi cultad, en un momento en el que la evolución del mercado privado ya no permite compatibilizar satisfactoriamente la demanda y la oferta de viviendas.

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TABLA 03: VIVIENDAS DE EDIFICACIÓN SUBVENCIONADAPOR LODE (“LIVELLO OTTIMALE DI ESERCIZIO6”)

Provín-cias de

la Región Toscana

Vivien-das

Totales

% sobre

o Total

Nº de viviendas por grupo

de 100 familias

% en comunas con alta tensión

habitacional

% en la

capital

Massa-Carrara 4.407 8,8 5,5 81,9 78,9

Lucca 3.940 7,9 2,7 63,4 24,1

Pistoia 1.666 3,3 1,6 59,1 46,9

Florença 12.791 25,6 4,0 85,3 68,0

Empolese 1.201 2,4 2,1 38,8 -

Livorno 9.603 19,2 7,2 87,2 74,1

Pisa 6.488 13,0 4,3 65,0 45,6

Arezzo 2.876 5,7 2,3 40,2 36,4

Siena 1.996 4,0 2,0 51,0 39,4

Grosseto 3.214 6,4 3,7 55,9 45,9

Prato 1.851 3,7 2,2 90,4 85,1

TOSCANA 50.033 100,0 3,6 73,4 58,6

Fuente: Región Toscana

Según la tabla que se destaca a continuación, los datos permiten diseñar un perfi l social de los benefi ciarios de este tipo de intervención pública, que deberían representar el segmento más frágil de la demanda de vivienda. La mayor parte de los benefi ciarios se encuentra formada por parejas con hijos. El segundo segmento, en orden de relevancia numérica, se constituye por un grupo de personas que viven solas, en el que prevalece aquellas con más de 65 años. Se trata, en este caso, de un segmento desfavorecido socialmente, en situación de necesidad creciente, ya sea porque está aumentando la proporción de ancianos sobre el total de la población, sea porque el hecho de que vivan solas actúa como factor relevante de desventaja sobre su situación económica.

La rigidez de este tipo de intervención y los efectos indeseados producidos – sobre todo en el nivel urbanístico, como por ejemplo el insatisfactorio

mix social observable generalmente en los planes de mix social observable generalmente en los planes de mixzona – resultan aún más graves hoy ante las nuevas formas de precariedad de viviendas, sobre las cuales las intervenciones tradicionales de edifi cación social pública no tendrían un impacto relevante.

C. La edifi cación favorecida en Toscana

En esta modalidad, la intervención pública de apoyo a los consumos residenciales de las familias actúa mediante la concesión de auxilios a fondo perdido en favor de los núcleos familiares con niveles de renta media-baja, con la fi nalidad de facilitarles la adquisición o menos frecuentemente el arrendamiento7 de la primera casa. La distribución de las ayudas no se da directamente a las familias, sino a través de las cooperativas y de las empresas de construcción que sean admitidas en las fi nanciaciones públicas, posteriormente a la participación en las convocatorias de concursos organizados a nivel local. Los auxílios, fi nalmente, se conceden exclusivamente para la construcción de viviendas con características determinadas y con costes totales inferiores a los de mercado.

En la mayor parte de los casos, los solicitantes de este tipo de intervención son, según el cuadro que sigue (tabla 05), individuos residentes en las comunas con alta tensión habitacional, de los LODE de Florencia, Livorno y Pisa. La dimensión familiar es reducida (2,2 personas de media) y la edad es relativa a la fase central de la vida adulta (39 años), teniendo en cuenta que la intervención requiere renta sufi ciente para el pago del valor de la vivienda, que queda a cargo del adquiriente. El rendimiento de referencia es inferior a la media regional. Las dimensiones que prevalecen en las viviendas son medio-grandes (74m2 de superfi cie útil media) y la cobertura del costo de la unidad por parte del poder público alcanza cerca de ¼ del valor de la vivienda.

TABLA 04: BENEFICIARIOS POR TIPOLOGIA FAMILIAR EN LOS LODE (‘LIVELLO OTTIMALE DI ESERCIZIO’) – (DE TABLA 04: BENEFICIARIOS POR TIPOLOGIA FAMILIAR EN LOS LODE (‘LIVELLO OTTIMALE DI ESERCIZIO’) – (DE TABLA 04: BENEFICIARIOS POR TIPOLOGIA FAMILIARFLORENCIA-EMPOLESE, LIVORNO Y LUCCA)

Florencia-Empolese Livorno Lucca Total

V.A. % V.A. % V.A. % V.A. %

Familias unipersonales 2.783 26,3 2.074 25,4 705 21,6 5.562 25,3

De estas > 65 años 1.866 17,7 1.189 14,6 436 13,4 3.491 15,9

Parejas sin hijos 1.709 16,2 1.305 16,0 488 15,0 3.502 15,9

De éstos > 65 años 967 9,1 579 7,1 232 7,1 1.778 8,1

Madres solteras con fi jos 2501 23,7 737 9,0 836 25,7 4.074 18,5

Con hijos entre 18-35 años 1131 10,7 378 4,6 409 12,6 1.918 8,7

Con hijos > 35 años 1074 10,2 271 3,3 317 9,7 1.662 7,6

Padres solteros con hijos 388 3,7 101 1,2 144 4,4 633 2,9

Con hijos entre18-35 años 183 1,7 68 0,8 70 2,1 321 1,5

Con hijos >35 años 134 1,3 26 0,3 47 1,4 207 0,9

Parejas con hijos 3.191 30,2 1.875 23,0 1.085 33,3 6.151 28,0

Con hijos entre 18-35 años 2.095 19,8 1.267 15,5 683 21,0 4.045 18,4

Con hijos >35 años 487 4,6 216 2,6 135 4,1 838 3,8

Con sólo un hijo 1.659 15,7 1.111 13,6 527 16,2 3.297 15,0

Otros núcleos - - 2.064 25,3 - - 2.064 9,4

Total 10.572 100,0 8.156 100,0 3.258 100,0 21.986 100,0

Fuente: Sujetos gestores de LODEs de Florencia, Empolese Valdelsa, Livorno y Lucca

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E. Precariedad habitacional y el sector de alquileres

El patrimonio de edifi cación residencial ofrecido en alquiler en Italia es signifi cativamente menor que el de la media en otros países de la Unión Europea (20,95% en Italia, contra la media europea del 34%). Incluso dentro del sector de edifi cación residencial, la proporción de edifi cación social en Italia es menos expresiva que la de la media europea (el 18,3% en Italia, contra aproximadamente el 43% en el resto del continente, donde se encuentran en curso en muchos países programas de edifi cación pública relevantes desde el punto de vista fi nanciero y signifi cativos para la dimensión urbanística, cuya fi nalidad es la reordenación y la recalifi cación de muchos asentamientos realizados incluso en décadas recientes).

Se trata de una diversidad de Italia que impone la recolocación de objetivos y los instrumentos de las políticas de vivienda entre las estrategias de desarrollo y de gestión de los sistemas económicos locales. En esta perspectiva, se hace prioritaria una refl exión, tanto sobre los efectos producidos (o esperados) de

TABLA 05: CARACTERÍSTICAS DE LOS SOLICITANTES Y DE LAS VIVIENDAS POR LODE (“TABLA 05: CARACTERÍSTICAS DE LOS SOLICITANTES Y DE LAS VIVIENDAS POR LODE (“TABLA 05: CARACTERÍSTICAS DE LOS SOLICITANTES Y LIVELLO OTTIMALE DI ESERCIZIO”)

Provincias de la Región Toscana

N º de pedidos

Edad media del solicitante

Número medio de componentes

Renta media

Auxilio Medio

Área útil media (m²)

% de cobertura del coste

Florencia 456 39 2,1 18.605 23.286 70 25,1

Livorno 212 41 2,4 19.123 25.159 74 25,0

Pisa 212 41 2,3 18.066 24.958 76 26,4

Arezzo 149 40 2,2 18.897 24.150 75 24,2

Empolese 54 37 2,1 18.209 21.026 70 24,6

Lucca 73 39 2,3 16.883 26.906 81 26,2

Pistoia 61 37 2,3 17.876 26.761 84 25,7

Grosseto 59 39 2,3 18.188 22.436 74 25,8

Siena 30 42 2,4 19.646 22.358 75 23,2

Prato 29 37 2,2 15.394 27.423 73 29,7

Massa-Carrara 10 32 2,3 18.171 28.215 85 30,0

TOSCANA 1.345 39 2,2 18.424 24.272 74 25,4

Fuente: Región Toscana

La edifi cación favorecida, que históricamente se puede considerar el segundo pilar de las políticas públicas en Italia, ciertamente ha contribuido a satisfacer la demanda por propiedad de familias con renta media (frecuentemente de nueva o reciente composición). Sin embargo, esta modalidad de intervención prioriza el acceso a la propiedad de la casa, corroborando la rigidez que evidencian también los programas de Edifi cación Residencial Pública – ERP sin que por ello enfrenten el problema de la vivienda central y característico de Italia – el restricto mercado de locaciones.

D. El apoyo a la renta de las familias que alquilan en Toscana

En Italia, tradicionalmente la difusión de la vivienda en propiedad ha sido preponderante en relación a la oferta de viviendas en alquiler, sobre todo a partir de los años 70. Hasta esa década, el sector de las viviendas en alquiler había registrado alzas continuadas, pasando de 5,2 millones de unidades en 1951, para 6,8 millones en 1971 (las dimensiones del sector aumentaban a un ritmo de 84.000 viviendas por año, en los años 50, y poco menos de 70.000 al año, en los años 60). Sin embargo, en los treinta años posteriores, la tendencia se invirtió. El sector empezó a reducirse: primero a un ritmo de 54.000 viviendas por año, en los años 70, después en 123.000 viviendas al año, en los años 80 y, fi nalmente, de cerca de 80.000 viviendas por año, en los años 90. En 1991, las viviendas en alquiler alcanzaban aproximadamente un total de 4,9 millones de unidades.

En 1998, la Ley nº 431 instituyó un fondo nacional, compuesto por recursos regionales y locales, destinados a las familias con difi cultades económicas, en concepto de auxilio en el pago del alquiler. Los destinatarios potenciales de esta intervención representan núcleos familiares con renta insufi ciente para obtener la propiedad de la vivienda, pero con renta muy elevada para obtener la concesión de una vivienda pública.

El auxilio alquiler (en el original, “contributo affi tti”),

introd ucido por la Ley 431/1998, se inserta en una estrategia de políticas públicas de incentivo de la demanda y de la oferta de viviendas en alquiler, pero revela algunas limitaciones: presenta riesgos de escasa efi cacia de los auxilios adjudicados, además de la difi cultad para recuperar los recursos sufi cientes para alcanzar un cierto grado de efi cacia. El auxilio, al permitir que las familias consigan mantener los alquileres, no causa impactos sobre los niveles de oferta y sobre los precios, que deberían ser, al contrario, las variables-objetivo de la intervención pública. Por el contrario, consiente, y a veces incentiva el mantenimiento de los alquileres en un nivel elevado. La opción por los incentivos a la oferta de alquileres no fue sufi cientemente probada en Italia, ni teóricamente explotada; y, más aún, el problema de la insufi ciencia de recursos también se impone para este tipo de auxilio.

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las políticas de vivienda sobre la efi ciencia y sobre los costes de las dotaciones infraestructurales y de servicios de los diversos contextos territoriales, como sobre la adecuación económica organizativa y tecnológica del sector de edifi caciones.

Una política de vivienda que pretenda dirigirse a la reducción de la precariedad debe tener como prioridad la ampliación de la oferta de viviendas en alquiler. Practicar este tipo de política signifi ca actualizar el modelo tradicional de ayuda pública a favor de aquellos que tienen rentas más bajas, operarla a través de la construcción a total encargo del Estado y la introducción de otros sistemas que puedan favorecer una mayor coherencia entre la necesidad de efi ciencia de los recursos invertidos y la conquista de un nivel de cohesión social más elevado.

La contribución de la reciente ley de reforma de los alquileres (Ley nº 431/98) para una supuesta ampliación de la oferta de viviendas en alquiler fue decididamente modesta. El llamado “alquiler concertado” (en el original, “canone concordato”) tenía la necesidad de incentivos más sustanciales para ser practicado en larga escala. Pero eso no ha ocurrido y se calcula que los contratos que hacen referencia a los valores fi jados por las representaciones sindicales en sede local tienen una incidencia próxima al 20% sobre el total. El otro elemento innovador de la ley – la introducción del fondo nacional – para que tenga un efecto signifi cativo, apto a reducir el comprometimiento de la renta con el alquiler en un 10% para las familias con renta de hasta 10 mil Euros, necesitaría, sin que se tenga en consideración el aumento del nivel de los alquileres, de cerca de 1.550 millones de Euros al año: de hecho, cerca de 1 millón de núcleos se encuentran en tales condiciones, entre los cuales cerca del 33% recibieron una unidad habitacional ERP y el resto, el 67% (673 mil núcleos) son viviendas en alquiler con valor de mercado. Al contrario de lo que sería necesario, las disponibilidades del fondo han ido reduciéndose en el tiempo y los recursos para 2004 representaban solo

el 63,2% de lo que fue destinado para 1999.

TABLA 06: RECURSOS PREVISTOS EN LAS LEYES

PRESUPUESTARIAS

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Recursos previstos en las leyes presupuestarias

389 362 336 249 246 246

Fuente: Balance del Estado (valores en millones de Euros)

La presencia de la iniciativa pública en el sector del alquiler signifi ca activar una política de amplia perspectiva, que tenga como presupuesto que los incentivos ofrecidos (y no solo aquellos de tipo fi nanciero) son adecuados a las fi nalidades sociales de las intervenciones edilicias y, por tanto, crecientes en función de la permanencia de las viviendas en el mercado de alquiler y de la disminución de aquellos

del mercado.

F. La vivienda: entre el uso y la inversión: “el círculo vicioso” de la precariedad de la vivienda

La historia reciente del mercado inmobiliario italiano se puede subdividir en tres periodos: el primero que comienza en 1986 y termina en los años de la recesión en el inicio de la década de los 90, marcado por el fuerte aumento de los valores inmobiliarios (uno de los periodos de mayor expansión de los precios inmobiliarios – en términos reales – de los años del boomeconómico); el segundo, que comienza en el inicio de la década de 1990 y dura hasta el 1998, marcado por la contracción de los valores reales de los inmuebles: y, por fi n, el tercero, aún en curso, de fuerte realce de los precios. Los últimos 20 años han visto la extinción de un ciclo completo del mercado inmobiliario italiano (expansión-contracción) y la afi rmación de una nueva fase de expansión que, a partir de 2003 comienza a dar señales de desaceleración, si no de los precios, al menos de las cantidades negociadas, a causa de los obstáculos emergentes que se refi eren a la oferta.

El ciclo de los mercados inmobiliarios italianos se desarrollo en torno a una tendencia de constante crecimiento de los precios (según el Gráfi co 1, a continuación). Las características de un largo periodo son consecuencia de la persistencia de los efectos de las fases expansivas del ciclo, más largas e intensas con relación a las fases de contracción de los precios. Esto se observa, asimismo, en los datos recientes con relación a Roma, Milán y Florencia, por ejemplo, durante el periodo precedente de crecimiento de los valores inmobiliarios (de 1986 a 1992). Los precios de las viviendas aumentaron a una tasa al año del 15,7% en la capital italiana, del 19% en la capital lombarda y del 17% en Florencia, mientras que en la fase subsiguiente de contracción (limitada por los años 1993-1997) disminuyeron las tasas signifi cativamente más contenidas, respectivamente, de 3,8%, de 5,7% y de 4,7%. El Gráfi co 1 muestra también el seguimiento de los costes de construcción, que se puede interpretar como una tendencia subentendida en el ciclo inmobiliario. La diferencia entre las curvas

coste de producción

Florencia Milán RomaFonte: Regione Toscana, 2005.Fonte: Regione Toscana, 2005.

GRAF. 1. EL CICLO DEL MERCADO INMOBILIARIO EN ROMA, FLORENCIA Y MILÁN - Valores medios nominales por m² de los inmuebles de uso residencial, números índice (1986=100)residencial, números índice (1986=100)

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de los precios y la de los costes ilustra bien -, por decirlo de alguna manera, cuantifi ca – el ciclo real de la renta.

Es interesante notar que los procesos similares a aquellos evidenciados por los mercados inmobiliarios italianos se repiten por toda Europa: en la media de los 11 países de la zona del Euro, el ciclo inmobiliario siguió una fase de expansión de los precios de 1986 a 1992, una de contracción hasta 1998, y actualmente se encuentra en el auge de un nuevo periodo de crecimiento.

La presencia de una dinámica común de los precios en escala tan amplia es un indicio de que sobre el mercado inmobiliario se confrontan una demanda y una oferta infl uenciadas por las motivaciones relacionadas no sólo con el valor de uso de los bienes negociados, sino, sobre todo con su naturaleza de bienes de inversión, alternativos a las fi nalidades fi nancieras. Muchas de las variables que inciden sobre las decisiones de inversión de la familias han seguido, de hecho, un seguimiento razonablemente uniforme a nivel internacional, en particular en la zona del Euro.

Es justamente la doble naturaleza de la casa, como bien primario y activo en las carteras de inversiones, que la ha convertido en un aspecto prioritario – y al mismo tiempo muy complejo – de las estrategias de políticas públicas. Y es siempre esta doble naturaleza la que determina la dinámica de los precios y de las negociaciones en el mercado inmobiliario.

Actualmente se observa precisamente una situación de este tipo en los mercados inmobiliarios italianos: la demanda de inmuebles se mantiene esencialmente por motivaciones de carácter especulativo y preventivo, y por el segmento de demanda de uso que no cree conveniente desplazarse al mercado de alquiler. Por este motivo, la fase de aumento de los precios de adquisición y de los alquileres no muestra, aún, señales de que va a ceder. La disminución de las negociaciones en curso, desde hace casi un bienio, es un indicio de un creciente exceso de demanda sobre el mercado.

En esta fase creciente del ciclo, por tanto, el aumento de los precios distribuye benefi cios a los propietarios –en particular, a quien disfruta del bien inmobiliario con el objetivo de invertir – y, por otro lado, genera costes para los que alquilan y para los individuos que buscan una vivienda.

Primero se ha apuntado el hecho de que hoy la precariedad de la vivienda ya no se traduce en el problema del acceso en masa a los servicios de vivienda primarios, no obstante, también es verdad que este tipo de problema se refi ere a sectores sociales restrictos, pero fácilmente identifi cables: los trabajadores inmigrantes, los nuevos núcleos familiares – especialmente si están constituidos por individuos que obtienen sus rendimientos en ocupaciones fl exibles – y algunas categorías específi cas como, por ejemplo, estudiantes no residentes en la ciudad sede de sus estudios.

Las difi cultades de acceso al derecho primario a la vivienda, por tanto, pueden convertirse en Italia en

un problema social que desemboque en marginación – problema éste que no está necesariamente conectado a una condición efectiva de pobreza, si bien no se excluyen conexiones frecuentes con fenómenos de precariedad e inseguridad. La actual y prolongada fase de aumento de los precios de inmuebles y de los alquileres, dados los benefi cios y los costes que se distribuyen, puede empeorar estas formas de marginalidad.

G. Evolución de las políticas de vivienda

La reducción de los recursos públicos para la fi nanciación de viviendas residenciales y, sobre todo, el empeoramiento de las condiciones socioeconómicas de los núcleos familiares, imponen una redefi nición sustancial de las políticas del sector que deben considerar las siguientes cuestiones:

1. El fl ujo fi nanciero destinado a la realización de programas de edifi cación pública, en las diversas acepciones del término, proveniente del fondo compuesto por la tasación específi ca sobre los sueldos y contribuciones de los patrones denominado GESCAL (“Gestione Case Lavoratori” - Gestión de casas de Trabajadores), se interrumpió por la supresión de dicha incidencia fi scal. Actualmente en Italia, se trabaja con los residuos de los que había sido reservado por ese fondo en los años anteriores, pero es necesario prever un nuevo canal de fi nanciación. Dada la situación económica general, no tendrá la dimensión del precedente, debiéndose, por tanto, pensar en instrumentos de fi nanciación para la edifi ciación pública que sean innovadores, incluso en términos de efi cacia y efi ciencia.

2. Las dinámicas socioeconómicas de los últimos años han llevado a una alteración de la demanda por viviendas sociales, o de otros modos de apoyo por individuos con características diferentes de las tradicionales. Por tanto, es necesaria, asimismo la previsión de instrumentos de intervención estatal que proporcionen respuestas adecuadas e innovadoras para esas situaciones.

3. En particular, queda claro que se halla en fuerte crecimiento un segmento social que no tiene los requisitos para ser comprendido entre los benefi ciarios de las políticas, y al mismo tiempo no tiene la capacidad fi nanciera de entrar en el mercado corriente. También, para ese segmento social que no ha sido alcanzado, se requiere la elaboración de instrumentos innovadores que permitan solucionar situaciones de precariedad que están derivando hacia una circunstancia próxima de la emergencia.

H. Los programas de edifi cación social en curso

La revisión de las estrategias de política pública de vivienda, de acuerdo con las modalidades de

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fi nanciación y las recientes formas de inadecuación de vivienda, exige coordinar intervenciones focalizadas y selectivas – aunque éstas se extiendan a las tipologías tradicionales de intervención pública (edifi cación subvencionada y favorecida, contribuciones e incentivos, detallados anteriormente) – que podrían tener impacto importante sobre la demanda no atendida, y asimismo, efecto de imposición de límite de precios sobre el mercado en general. Mayor selectividad sobre las categorías de intervención, sus objetivos y sobre la concentración territorial de las inversiones pueden, de hecho, ser los presupuestos para una efectividad real de las intervenciones públicas en el sector de la vivienda, aún más con el concurso de recursos limitados.

Desde esta perspectiva se hallan en curso iniciativas en ámbito regional. Recientemente, la Región Toscana ha aprobado un programa referente al sector de edifi caciones sociales articulado en varias acciones que, en conjunto, prevén el empeño de nuevos recursos fi nancieros, alcanzando un valor de inversión próximo de 100 millones de Euros. Se trata de un conjunto de propuestas dirigidas no sólo a acelerar la conclusión de las acciones en curso, o de hacer factibles las fi nanciaciones remanescientes, sino que también tiene como meta poner en práctica intervenciones que constituyan modelos para futuros programas de viviendas.

Entre estas acciones, cabe destacar, en el mérito, la posición de la edifi cación social en el centro de los más complejos procesos de recalifi cación de las estructuras urbanas y, en el método, la formalización de los procedimientos que empeñan y responsabilizan a diferentes sujetos institucionales (en particular Comunas y los consorcios llamados LODE – “Livelli ottimali di esercizio” – Niveles Ideales de Ejercicio).

Con estos presupuestos, la iniciativa más relevante, para la cual están reservados cerca de 50 millones de Euros, tiene la fi nalidad de recuperar o construir viviendas que serán ofrecidas para locación en la modalidad de alquiler controlado (en el original, “canone controllato”), que serán incluidas en el interior de los programas integrados.

I. Acciones experimentales de recuperación de viviendas

Otras iniciativas se refi eren: a las modalidades de utilización de los recursos derivados principalmente de la cesión de viviendas de Edifi cación Residencial Pública-ERP, a la promoción de formas experimentales relativas a la participación de los benefi ciarios en el mantenimiento del patrimonio inmobiliario, al apoyo a intervenciones de restauración de viviendas (o de reconversión a un destino residencial) y de edifi cios que serán concedidos en locación mediante formas auto-organizativas de la demanda y a la adquisición de la “desnuda propiedad”8 de viviendas ocupadas por ancianos, de tal manera que se incremente el

patrimonio de edifi caciones públicas.

EJE POLÍTICO-INSTITUCIONAL

Recientemente la distribución de las competencias entre los diferentes niveles institucionales ha sido objeto de diversas medidas legales de gran valor y de contenidos relevantes.

Se ha conseguido una reconfi guración de los papeles y de las tareas de los Estados, Regiones y Comunas, que ha producido, en plena sintonía con el principio de la subsidiariedad, considerado el pilar del proceso de descentralización, una transferencia sustancial de los poderes.

Una nueva organización – según el decreto Legislativo 112/1998 – prevé que las funciones de programación de los recursos y de gestión de intervenciones recaigan exclusivamente en las Regiones, las cuales son también responsables de las decisiones en lo que respecta a la elaboración de los objetivos, a la selección de intervenciones consideradas más adecuadas y a la elección de las tipologías residenciales que se deben incentivar.

Este proceso de descentralización de competencias institucionales no se ha concluido todavía y el éxito fi nal está aún lejos de alcanzarse, sea en los escenarios más genéricos, sea en los contenidos específi cos. Si por un lado se ha reconocido que las Regiones y los entes locales deben asumir responsabilidades más amplias, por otro, en lo que se refi ere al sector de edifi cación social, el proceso de descentralización ha traído como consecuencia implícita la reducción del compromiso fi nanciero del Estado, pues la autonomía fi scal a nivel local aún no se ha conseguido plenamente. El presupuesto nacional para el año de 2002, por primera vez, no ha previsto recursos para mantener programas de edifi cación social o de recalifi cación urbana, invirtiendo una práctica que siempre, a través de los fondos GESCAL (y no exclusivamente a través de él), vio que el Estado fi nanciaba el sector, tanto con apoyo a las capas de renta más bajas, como, más recientemente, con incentivos a intervenciones para elevar la calidad urbana.

En el mismo orden de cosas, las últimas dotaciones estatales previstas por la Ley 21/2001 sufrieron reducciones sustanciales: los únicos recursos previstos en el presupuesto fueron destinados a alimentar el Fondo Nacional instituido por la Ley 431/1998 (referente a la reforma de las locaciones) y cabe subrayar que, de los 389 millones de Euros iniciales previstos para 1999, los recursos para el año de 2002 se quedaron en torno a 246 millones de Euros.

Con la reorganización de las competencias en material de Edifi cación Residencial Pública – ERP aprobada por la Ley Regional 77/98 (cuyo proceso ya se puede considerar completo), la Región Toscana pretendió fi jar los presupuestos funcionales y organizativos para un proceso de reforma que, basado en la centralidad del papel de las comunas asociadas, orientando la construcción del nuevo sistema de reglas

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e instrumentos destinados a poner la edifi cación social en el centro y en función de las más genéricas normas que regulan la gestión del territorio; haciendo que las fi nanciaciones destinada a la vivienda se conviertan a la vez en una oportunidad y recurso para la recalifi cación de los asentamientos y no un factor de posterior consumo de suelo.

Con la Ley Regional 77/98, implementadora del Decreto Legislativo nº 112/98, el cuadro de las competencias en materia de Edifi cación Residencial Pública fue de hecho integralmente rediseñado.

Los principios inspiradores del la reforma del “sistema ERP”, tan complejo como rigidamente estructurado sobre un vasto conjunto de normas sectoriales frecuentemente justapuestas y contradictorias, pueden ser brevemente descriptos de la siguiente manera a continuación:

• transferencia a las Comunas de todas las funciones de gestión y técnico-administrativas (unidas a aquellas ya propias a los sentidos de la Ley Regional 96/96), conectadas con la realización de las intervenciones de Edifi cación Residencial Pública y el mantenimiento en la Región sólo de las funciones de orientación y control relacionadas con la programación de los recursos y la verifi cación de los resultados de las intervenciones.

• relevancia del papel de las Comunas asociadas en la defi nición de las políticas de vivienda que efectivamente se atienen a las especifi cidades sociales y económicas de los diferentes sistemas urbanos locales, pero que encuentran, en las reglas y en los instrumentos de gestión del territorio, los presupuestos para una realización efi ciente e integrada de los respectivos programas de intervención;

• unidad, efi ciencia y economicidad de unidad, efi ciencia y economicidad de unidad, efi ciencia y economicidadla gestión del patrimonio, por intermedio de la recomposición, bajo responsabilidad de las Comunas, de la propiedad de todo el patrimonio ERP (transferencia de los inmuebles de propiedad de las Empresas Territoriales para la Edifi cación Residencial – ATERs9), y una separación más nítida entre las funciones de programación y decisión (exclusiva de las Regiones y de las Comunas) y las funciones realizadoras y gestoras que los nuevos sujetos gestores fueron llamados a ejercitar de un modo unitario y respetuoso con las leyes vigentes.

EJE JURÍDICO

En Italia, la legislación específi ca sobre edifi cación residencial pública y la consecuente construcción de viviendas destinadas a las familias en condiciones económicas desfavorables han tenido una larga tradición que se inició en el siglo XIX y se desarrolló en fases muy distintas.

A la primera fase pertenecen los procesos legislativos sucedáneos de la primera posguerra hasta el año de 1971, que se basaron en el cuadro jurídico

introducido por el Texto Único sobre Edifi cación Popular Económica, de 1938 (Decreto Real nº 1165, de 28 de abril de 1938), del cual nacieron los Institutos Autónomos para las Casas Populares (IACP –“Istituti Autonomi per le Case Popolari”).

En tal fase, se realizaron principalmente el plan INA-CASA, nacido con la Ley nº 43, del 28 de Febreo de 1949 (“Ley Fanfani”) y el plan GESCAL (“Gestione Case Lavoratori”), instituido con la Ley nº 60, del 14 de febrero de 1963, que tuvo incidencia valiéndose de la Ley nº 167, del 18 de abril de 1962, que a su vez se refería a las “Disposiciones para favorecer la adquisición de áreas edifi cables para la edifi cación económica y popular”.

La segunda fase, comprendida entre los años de 1971 y 1995, se caracterizó por la Ley Fundamental sobre la Casa (Ley nº 865, del 22 de octubre de 1971, que instituyó los IACPs como únicas referencias del Estado en materia de edifi cación residencial pública), y por las Leyes de nº 10, del 28 de enero de 1977, sobre el régimen de los suelos, de nº 513, del 8 de agosto de 1977, sobre la venta de las viviendas y de nº 457, del 5 de agosto de 1978 (referente a un plan decenal para la edifi cación).

La Ley nº 865/71 representó una etapa fundamental en el desarrollo de la legislación que reguló la intervención pública en material de edifi cación residencial e introdujo el principio de una programación unitaria de todas las intervenciones de edifi cación residencial pública y la reorganización de los órganos y de los entes públicos que actúan en el sector. En cuanto a este último aspecto, la ley promovió la eliminación de todos los entes públicos que actúan en el sector, con excepción solo de los IACPs, que se convirtieron en los únicos sujetos encargados de la ejecución de las intervenciones de edifi cación pública. La ley instituyó un nuevo órgano central, el CER (“Comitato per l’Edilizia Residenziale” – Comité para la Edifi cación Residencial), para la distribución de los fondos previstos en la ejecución de los programas públicos de edifi cación residencial para las Regiones, a las cuales se confi ó la localización de las intervenciones y su actuación mediante la elección de los sujetos ejecutores públicos (IACP) y privados (cooperativas edilicias). La ley, disciplinando un nuevo régimen de expropiación en lo que respecta a las áreas privadas, solucionó las carencias de la Ley nº 167/62, haciendo posible la recuperación de un precio no elevado, sea interna o externamente a los centros urbanos.

En esa segunda fase, fueron notables la importancia y la contribución de la Ley nº 457/78, que previó un plan decenal de edifi cación residencial concerniente:

• a las intervenciones de edifi cación subvencionada dirigidas a la construcción de viviendas y a la recuperación del patrimonio inmobiliario de los entes públicos;

• a las intervenciones de edifi cación convencionada y favorecida, dirigida a la construcción y a la recuperación del patrimonio

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inmobiliario existente;• a la adquisición y a la urbanización de áreas

destinadas a los asentamientos residenciales.

La Ley nº 457/78 también revisó el ordenamiento institucional central, redeterminando las funciones del CIPE (“Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica” – Comité Interministerial para la Programación Económica) del CER y de las Regiones a las cuales se atribuía la tarea de formular, con base en el plan nacional y después de haber destacado las necesidades de viviendas regionales, los propios programas cuadrienales y los proyectos bienales de intervención.

Con base en la Ley nº 457/78 (art. 2º § 2º) y del Decreto Presidencial nº 616, de 24 de julio de 1977, el CIPE, mediante propuesta del CER, en la fecha de 19 de noviembre de 1981, decidió aprobar los criterios generales para la concesión de viviendas subvencionadas y para la determinación de los respectivos alquileres, que constituyen principios directivos con relación a los cuales las Regiones deben uniformizar en el ejercicio de su actividad legislativa, en materia de concesión y locación de las viviendas de edifi cación residencial pública y de la fi jación de los respectivos alquileres.

Las Leyes nº 865/71 y nº 457/78 concretizaron la descentralización de algunas funciones del Estado a las Regiones, pero no condujeron a sustanciales alteraciones en el sistema de los entes públicos que actuaban en el ámbito de la edifi cación residencial pública.

En los años 90, ya madurada la conciencia sobre la importancia también para los entes públicos de que estaban aptos a actuar con los criterios de economicidad y de efi ciencia típicos de la empresa privada, emerge la exigencia de dotar a las instituciones encargadas del desarrollo de las políticas de Edifi cación Residencial Pública (IACPs) de los medios necesarios para el alcance de esos objetivos que, ya en los años 70, el operador público se propuso a alcanzar, pero que no consiguió realizar con la Ley nº 865/71 y siguientes.

La actividad de construcción fue regulada por el proseguimiento del plan decenal (Ley nº 67/88) y por el nuevo programa de la Ley nº 179/92.

Cabe reslatar, por fi n, que la Ley nº 560/93 constituyó la base para la recuperación del parque de viviendas, al autorizar la venta de una considerable parte del patrimonio inmobiliario de los Entes Públicos y determinar expresamente la reinversión de los benefi cios en el incremento y en la recalifi cación de la edifi cación residencial.

EJE URBANÍSTICO-AMBIENTAL

Las intervenciones urbanas realizadas por la Comuna de Florencia se han concretado en los últimos años en un amplio proceso de reorganización, sobre todo de la infraestructura de la ciudad, volcado hacia la superación de las condiciones de degradación urbana

y de marginalidad social en ciertas áreas, y asimismo, para la integración de esas regiones al tejido urbano de la ciudad. Las iniciativas emprendidas confi guran una práctica urbanística centrada en el desarrollo sostenido de la ciudad, en la revitalización del centro histórico, en la recalifi cación de la periferia y en la redefi nición de usos para las áreas industriales abandonadas, con foco en el aprovechamiento del patrimonio edilicio público.

En este ámbito se insertan los programas urbanos que traen consigo intervenciones en el campo de la vivienda emprendidas por la Comuna de Florencia. En esta línea, la acción municipal se viene concentrando, en términos generales, en realización de:

• adecuaciones de edifi cios residenciales degradados situados en las áreas centrales de la ciudad a través de Programas Integrados de Iniciativa Pública, en los que prevalecen acciones de conservación de esas edifi caciones y adaptación integrada a las funciones urbanas compatibles con el interés histórico propio de esa región;

• reformas de edifi cios residenciales localizados en áreas semicentrales abandonadas de la ciudad, por medio de un Programa de Recalifi cación Urbana dirigido también hacia el mejor aprovechamiento de los equipamientos sociales, de los espacios verdes y aparcamientos instalados en estas áreas,

• intervenciones en las edifi caciones públicas residenciales localizadas en las áreas periféricas degradadas situadas al oeste de la ciudad (Piagge-San Bartola a Cintoia), realizadas a través de un amplio Programa de Recuperación Urbana (orientado también hacia la instalación de equipamientos sociales y de saneamiento ambiental de área) y

• en lo que atañe más específi camente a la periferia fl orentina, cabe señalar que la problemática urbana y funcional de esas áreas urbanas periféricas son típicas de aglomeraciones localizadas entre los limites de la ciudad y su área consolidada y más desarrollada. Los barrios periféricos en Florencia tuvieron rápido crecimiento edilicio y fueron sometidos a una práctica urbanística muchas veces desintegradas del resto del tejido urbano y desvinculada de los patrones urbanos presentes en el área más antigua de la ciudad. Estas áreas sufren también con la difi cultad de accesibilidad, con problemas derivados del tráfi co y de la contaminación, con la carencia de equipos urbanos y sociales, además de la baja calidad funcional de las residencias y la falta de servicios privados y colectivos, que comprometen la calidad del espacio habitacional urbano, comprendidos como un todo.

Estas áreas vienen siendo objeto de intervenciones denominadas Contratos de Barrio (en el original “Conttratti di Quartieri”), que se insertan en una amplia estrategia del gobierno municipal para la rehabilitación

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de la región periférica de Florencia, a través de la realización integrada de programas urbanos variados que convergen en la recuperación urbanística, edilicia y ambiental de áreas degradadas, con foco en la recuperación de conjuntos de viviendas públicas.

Es el caso, por ejemplo, del contrato de barrio denominado “Le Piagge”, localizado en el área de expansión periférica en el extremo oeste de la ciudad de Florencia, constituido casi exclusivamente por edifi caciones públicas, habitado por cerca de 8 mil personas y que carece de servicios y equipamientos públicos por lo que se halla en estado de degradación urbana y de marginación social.

Ese contrato se realizó a través de una fi nanciación del Estado (de cerca de 10,3 millones de Euros) y se propuso realizar acciones urbanas integradas a acciones sociales, previendo intervenciones constructivas en un conjunto residencial público (constituido de cerca de 140 alojamientos) y acciones de reorganización del espacio urbano público. La ejecución del contrato presupone la realización de actividades participativas, desde la fase de elaboración del proyecto hasta su ejecución, favoreciendo la integración social de los habitantes de las áreas en el proceso de desarrollo del contrato, y facilitando la supervisión de la ejecución de las intervenciones previstas por parte de la población y de las asociaciones interesadas.

Hay que señalar, en fi n, que el foco de los Contratos de Barrio reside en la erradicación de la degradación edilicia, sobre todo en lo que respecta a los conjuntos de viviendas en mal estado de conservación, con limitaciones funcionales y constructivas, localizados en áreas que reúnen carencias de servicios y de equipamientos físicos y sociales.

Precisamente en función de la presencia de un número signifi cativo de conjuntos de viviendas en esas condiciones, ubicados en las zonas periféricas de la ciudad, la Comuna de Florencia viene emprendiendo este tipo de intervención urbana dentro de los Contratos de Barrio, en el sentido de recuperar los complejos residenciales propiamente dichos, de manera integrada a la recalifi cación del barrio en el que estos se insertan.

EJE ORGANIZACIÓN SOCIAL

En la Región de Toscana, y en particular en las áreas urbanas, se verifi ca la participación activa de diferentes agentes sociales que procuran infl uir en la manera en la que las administraciones tratan el acceso a la vivienda social. La infl uencia de estos agentes se hace presente bajo varias formas, tanto dialogando directamente con los órganos públicos como, por otro lado, y tal vez más frecuentemente, posicionándose como antagonista, expresando la precarización social y estimulando el desarrollo de soluciones innovadoras.

Particularmente en Florencia, tienen una actuación expresiva las siguientes entidades y organizaciones:

El SUNIA - “Sindacato Nazionale Unitario Inquilini ed Assegnatari”, sindicato de los inquilinos y locatarios

tradicionalmente próximos a los partidos de izquierda que garantiza asistencia y representación a un gran número de inquilinos, en particular de viviendas públicas.

La Unión de Inquilinos – “Unione Inquilini”, también organizada bajo forma sindical, con posiciones más radicales, actúa no sólo en la representación de los inquilinos, sino también en el estímulo a un debate político complejo sobre políticas de vivienda, sobre la recuperación de recursos para la vivienda (a nivel nacional), sobre su empleo, sobre la extensión del derecho a la vivienda como derecho fundamental de las personas. Se encuentra presente también a menudo en los momentos de movilizaciones contra el desalojo de personas desfavorecidas.

El Movimiento de Lucha por la Casa - “Movimento di lotta per la casa”, sujeto radical y antagonista, portavoz de demandas propias de sujetos marginalizados y con grandes difi cultades sociales y económicas, en una óptica de reivindicaciones globales de los derechos. Está presente en diferentes ocupaciones de edifi cios en los que viven inmigrantes sin vivienda, son frecuentemente lugares de interesante experimentación de convivencia entre sujetos tradicionalmente defi cientes, o de formas de autoorganización innovadoras. A nivel institucional, las políticas regionales son tradicionalmente discutidas en “mesas de acuerdo” específi cas, que cuentan con la presencia de numerosos sujetos, entre los cuales se encuentran también los sindicatos arriba mencionados.

En Florencia se constituyó, en 2004, una “red de solidariedad anti-desalojo” constituída por las tres entidades arriba señaladas y por otros agentes sociales cuyo objetivo es oponerse a los numerosos desalojos en curso en la ciudad y encontrar soluciones que permitan el acceso a la vivienda a las poblaciones más desfavorecidas.

Bibliografía

REGIONE TOSCANA. Diagnostica Locale Regione Toscana. Proggeto L’accesso al suolo ed all’abitazione sociale nelle grandi città delle regioni metropolitanedell’America Latina e di Europa”. Florencia, 2005.

Notas

* La presente síntesis ha sido elaborada con base en el Diagnóstico Local de la Región Toscana, de responsabilidad de los señores Maurizio De Zordo (Región de Toscana) y Roberto Melosi (Comuna de Florencia) y Documentación del IRPET (Istituto Programmazione Economica della Toscana – Instituto de Programación Económica de Toscana).1 En el original “Titolo di godimento” - título con base en cual se ocupa determinada vivienda: propiedad, alquiler etc.² Consustanciadas en el documento titulado “I bilanci delle famiglie italiane”.³ Según datos también extraídos del documento “I bilanci delle famiglie italiane”.

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4 Según registra el documento “Rapporto Nomisma 2003”. 5 El préstamo “agevolato” se refi ere al crédito concedido mediante tasas de intereses menores, ventajoso para su adquiriente. 6 Los LODE son asociaciones de ciudades para la resolución de problemas comunes, con constitución semejante a la de los consorcios en Brasil. 7 En el original, “acquisizione in locazione”, especie de modalidad de leasing. 8 En el original, “nuda proprietà”, que se refi ere al instituto del usufruto. 9 “Aziende Territoriali per l’Edilizia Residenziale” – Empresas Territoriales para la Edifi cación Residencial.

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SEMEJANZAS Y ESPECIFICIDADES EN CADA CONTINENTE

ROSARIO Y SAO PAULO – AMÉRICA LATINA

Las dos realidades presentadas por las ciudades suramericanas demuestran en primer lugar una escala bastante diferente del problema de la vivienda social, ya que Sao Paulo se caracteriza como una metrópoli de más de 10 millones de habitantes, mientras que el Área Metropolitana de Rosario cuenta con poco más de 1,2 millones. A pesar de las diferencias, las situaciones que caracterizan el défi cit de vivienda en las dos ciudades presentan semejanzas importantes, lo que aproxima las ciudades en cuanto a las características del problema estudiado.

La Región Metropolitana de Sao Paulo (RMSP), por su porte, presenta un défi cit de vivienda extremadamente expresivo en el contexto brasileño, con una estimativa de cerca de 361 mil unidades y en el que el factor más signifi cativo del défi cit de vivienda básico en la RMSP es la cohabitación familiar, que alcanza 298.484 domicilios.

Las situaciones de inadecuación habitacional de los domicilios particulares en la RMSP apuntan hacia otro factor relevante en el que la escala de crecimiento informal de la periferia metropolitana se expresa por la situación de inadecuación fundiaria que afecta a casi mitad de las viviendas de familias con renta de hasta 3 sueldos mínimos¹. La carencia de infraestructura y de instalación sanitaria propia es del orden del 50%. En cambio en Rosario la irregularidad fundiaria no se presenta como característica preponderante, aunque en el Área Metropolitana de Rosario existan ocupaciones ilegales de terrenos, a pesar de que no suela ocurrir la ocupación ilegal de viviendas. Las difi cultades de regularización fundiaria en Rosario parecen estar más relacionadas a las cuestiones de los costes de dicho proceso, mientras que, en Brasil, tal situación corresponde, además del aspecto económico, a un conjunto de factores más complejos que involucran la estructura fundiaria y la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno.

En el Área Metropolitana de Rosario, cerca de un tercio de las viviendas (82.407 unidades, en números absolutos) presentan algún tipo de inadecuación habitacional. De ese total, el 41,29% corresponde a viviendas precarias con densifi cación excesiva, por lo que ésta es la situación más grave. Sin embargo, la cuestión de la oferta del servicio de aguas y alcantarillado en AM de Rosario merece ser destacada, debido a que, a pesar de que los datos presenten mejora, la oferta de dichos servicios se caracteriza como el principal problema de infraestructura. Ha contribuido para ello, el hecho de que la privatización del servicio de aguas y alcantarillado no ha alcanzado los resultados deseables por lo que ha retornado la concesión de los servicios a los cuidados de la Provincia. Asimismo, la capacidad de ampliación de la cobertura de los servicios y de su calidad han sido

comprometidas y no acompaña a la demanda que se presenta.

Los escenarios actuales de las dos ciudades corresponden a procesos de estructuración del espacio urbano asociados a dinámicas económicas que desencadenaron una urbanización intensa y la constitución de periferias, con calidad urbana muy baja. Son ciudades que se pueden caracterizar como polos atractivos de la oferta más intensa de trabajo en un determinado periodo, lo que trajo consigo gran crecimiento y la constitución de contextos metropolitanos.

En Sao Paulo, la expansión de la economía local estuvo directamente relacionada a la industrialización del país, lo que ha desencadenado un proceso de urbanización intensa pero al mismo tiempo precaria, como componente necesario y viabilizador de tal expansión. El crecimiento se generó a partir de la formación de una gran y continua mancha urbana, con conurbación entre municipios, consolidando la Región Metropolitana, así como un tipo de urbanización de grandes contrastes entre la porción legal dotada de infraestructura y la ilegal con grandes precariedades y carencias.

En el caso de Rosario, el periodo de crecimiento económico vinculado a la actividad portuaria y posteriormente industrial, desde el siglo XIX y a lo largo del siglo XX, proporcionó un fl ujo de población migrante que, en su mayoría sólo consiguió asentarse en precarias condiciones urbanas. La constitución del área metropolitana, sin embargo, se desarrolló más en función de la estructura viaria, ferroviaria y de carreteras que de la consolidación de una marcha continua como en el caso de la capital paulistana.

La Región Metropolitana de Sao Paulo fue instituida en el año de 1973, sin que haya sido creado, hasta hoy, un órgano institucional de gobierno metropolitano. Sin embargo, existe desde 1975 un órgano de planifi cación, que elabora proyectos y estudios y presta asesoría y asistencia técnica, denominado Emplasa – Empresa Paulista de Planeamiento Metropolitano SA. En 1993 esta empresa desarrolló entre otros trabajos el Plan Metropolitano de la Gran Sao Paulo 1994/2010, sin disponer, no obstante, de capacidad de implementación.

A nivel municipal, la aprobación del nuevo Plan Director Estratégico – PDE, en el 2002, se confi guró como un importante marco en la agenda de la política de vivienda y urbana en Sao Paulo, al contener avances signifi cativos, principalmente en lo que respecta al sistema institucional y normativo, y a las iniciativas referentes a la facilitación del proceso de regularización. Sin embargo, sus dispositivos aún carecen de procedimientos para la implementación.

Como marco del proceso de Planeamiento en Rosario, se puede destacar la elaboración en 1995 del Plan Estratégico Rosario, en el que aparecía una visión metropolitana, que solamente fue mejor detallada en 2004, con el Plan Estratégico Rosario, que, a su vez propuso la formación del Consejo de Intendentes del

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Área Metropolitana para impulsar cuestiones sobre infraestructura y servicios en común. Sin embargo, la cuestión metropolitana no se considera efectivamente como prioridad en la agenda local y provincial.

Hay que señalar el proceso de descentralización en ambas ciudades. En Sao Paulo se dio en 2002 un paso decisivo para la descentralización administrativa, con la creación de 31 “subdistritos” y de sus respectivos Planes Directores Regionales aprobados en 2004. En Rosario, los Centros Municipales de Distrito – CMDs materializaron la propuesta de descentralización puesta en práctica desde 1995. Sin embargo, la ampliación de la autonomía municipal y la profundización de la descentralización en Rosario se encuentran limitados, ya que la reglamentación de ese proceso por parte de la Provincia de Santa Fe aún no ha ocurrido, impidiendo la posibilidad de aumentar la capacidad de recaudación y de contratación de préstamos por el municipio.

Desde el punto de vista de las estructuras vinculadas directamente a la vivienda de interés social, el momento actual para ambos países es de reorganización de las estructuras de fi nanciación y también de debate sobre la utilización de los recursos de los fondos nacionales: el FONAVI (Fondo Nacional de la Vivienda) en Argentina y el FNHIS (Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social) en Brasil. Se busca establecer nuevos objetivos para el sistema de fi nanciación de la política habitacional a partir de criterios más específi cos para cada demanda, o sea, la priorización de la atención al público para la demanda de la población de baja renta (en Brasil hasta 3 sueldos mínimos) y la ampliación de la producción privada para la de renta media.

Es importante recordar que el Estado de Sao Paulo ha contado desde 1989 con una capacidad de generación de recursos específi camente para el sector de la vivienda a partir de la determinación del destino del 1% del ICMS (Impuesto sobre Circulación de Mercancías y Servicios) recaudado en el Estado. Aunque la efectividad y el impacto de la aplicación de ese recurso en la reducción del défi cit de la vivienda puedan ser relativos, esta determinación es una excepción en el escenario brasileño.

Un punto importante y que puede contribuir sobremanera para ampliar la capacidad de producción de nuevas viviendas sociales en ambos contextos es la disponibilización de tierra a bajo coste, junto a la disponibilización de tierra pública para la producción en escala. Para ello, la utilización de instrumentos urbanísticos que puedan viabilizar la función social de la propiedad se convierte en una necesidad, así como se hace necesaria la viabilización de formas de apropiación pública de las plusvalías urbanas que derivan de la inversión pública y del desarrollo urbano, como por ejemplo, a través del cobro de la contribución de mejorías o de la otorga onerosa del derecho de construir, según la legislación paulistana.

Estas y otras acciones indican la urgente necesidad de explicación de atribuciones y articulación en las

diferentes esferas de gobierno y áreas sectoriales para la acción, con el fi n de combatir la fragmentación de las políticas e incluso viabilizar la actuación en la escala metropolitana. Asimismo, la articulación con la sociedad civil también está resultando importante para la viabilización de soluciones más adecuadas a los problemas presentados. En el caso de Rosario, es relevante la continuidad administrativa del gobierno municipal durante más de dos décadas (1995-2007), lo que ha representado la profundización de los procesos de planeamiento de la participación social y de adecuación de los programas implementados en el sentido de articulación entre diferentes áreas, en especial en el campo de las políticas sociales.

En el caso de Sao Paulo, a pesar de que existe una cierta consolidación en relación a las modalidades de programas para los diferentes tipos de carencias y necesidades de la vivienda, su continuidad e intensidad es históricamente muy variable según cambian las administraciones municipales.

Por otro lado, en las dos ciudades la opción por programas de urbanización de asentamiento irregulares, que priorizan la permanencia de la población en el area y la ejecución de infraestructura mínima necesaria (unidades sanitarias, conexiones con la red de alcantarillado y el servicio de aguas pluviales, por ejemplo), son programas claramente asumidos como políticas públicas.

De cualquier forma, frente a la dimensión de la demanda, resulta evidente que la construcción de nuevas unidades es urgente, con todo, son indispensables medidas estratégicas que ambas ciudades contienen en sus planes, o programas que pueden contribuir positivamente. Entre estas se hallan: programas de asistencia técnica para la prevención de riesgos; aplicación de instrumentos urbanísticos para viabilizar la utilización de los inmuebles vacíos, terrenos subutilizados, inducción de la vivienda en las áreas consolidadas, más centrales como alternativa para la expansión periférica; el reconocimiento de la regularización fundiaria como elemento fundamental de la política urbana a través de acciones específi cas para garantizar la seguridad en la pose.

De esta forma, se puede decir que a partir del cotejo de las situaciones presentadas, Rosario y Sao Paulo comparten desafíos característicos de la realidad latinoamericana, donde la cuestión de la vivienda es decisiva para contribuir a la disminución de las desigualdades sociales. La vivienda asume en estos países no sólo la condición de abrigo, sino también la posibilidad de inserción en el medio urbano y el acceso al mercado de trabajo y a bienes de consumo colectivo.

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BARCELONA Y TOSCANA - EUROPA

Los dos casos europeos descritos en este trabajo se aproximan en muchas cuestiones relativas al acceso al suelo y a la vivienda social, sin embargo merece la pena destacar algunas características generales que diferencian los casos.

La población de la aglomeración urbana en la que se sitúa Barcelona es signifi cativamente superior, con más de 4 millones de habitantes, mientras que la Región de Toscana en su conjunto, poco supera los 3,5 millones. Su mayor conurbación de nivel metropolitano, la región de la Florentina (que tiene como núcleo la ciudad de Florencia), cuenta con menos de 1 millón de habitantes.

Las dos regiones comparadas se asemejan en el destaque que ejercen en el escenario económico de sus respectivos países. Barcelona es la capital de Cataluña, región que más contribuye, tanto en números relativos como absolutos, al PIB español2 y se sitúa muy próximo a la media del PIB per capitaeuropeo, mientras que la mayor parte de España está por debajo de la media de la Unión Europea. De la misma manera, la región de Toscana se sitúa por encima de la renta per capita media de Italia y se sitúa por encima de la media europea.

En los casos estudiados, se ha detectado la ocurrencia de características comunes sobre la constitución de la demanda, sobre todo de renta baja, con difi cultades de acceso a la vivienda, entre las que se destaca la población de inmigrantes y de ancianos. La previsión del continuo envejecimiento de las poblaciones es común en las dos regiones y permite suponer el crecimiento de esta demanda y apunta hacia la necesidad de una estrategia específi ca para garantizar el acceso a la vivienda para este segmento.

En el caso de los inmigrantes, es más imprevisible su dinámica de crecimiento, y las políticas de vivienda actuales tienen difi cultades en incorporarlos como benefi ciarios de los productos de vivienda producidos. Queda, asimismo, la consideración de que el simple acceso a la vivienda para los inmigrantes no es sufi ciente para resolver problemas más de mayor alcance, como la cohesión social e integración económica de estas poblaciones. Sin embargo, no hay dudas de que la garantía de una vivienda digna es uno de los derechos sociales que más contribuyen para la radicación de esta población y su integración a la sociedad.

La manera en la que se estructura la cuestión de acceso a la vivienda tanto en Barcelona como en Toscana es bastante semejante. La manera de la que históricamente ha sido tratada, también permite establecer paralelos. En la posguerra europea se produjo gran cantidad de viviendas en las dos regiones, así que que el enfrentamiento directo al problema del défi cit cuantitativo existente se resolvió a través de la construcción masiva de viviendas sociales, generalmente bajo la forma de grande conjuntos de viviendas.

La rigidez de este tipo de intervención – construcción de conjuntos de viviendas, comunes a los dos casos, evidentemente con las diferencias y peculiaridades de cada región, especialmente debido a la escala de las construcciones, tuvo como efecto sobre el espacio urbano la aparición de áreas monofuncionales, de poca calidad urbana. La escala urbana de mayores proporciones de la capital catalana determinó que la construcción de estos conjuntos ocurriese en áreas periféricas, mientas que en Toscana ha sido posible integrarlos a la ciudad de manera más favorable.

En el caso de Barcelona ha habido un efecto añadido, no notado en Toscana, que fue el surgimiento de algunos barrios marginales que no fueron erradicados por las politicas públicas producidas durante la dictadura franquista, pues se consideraba que tenían condiciones mínimas de habitabilidad y que han permanecido hasta los días de hoy como áreas periféricas de poca calidad urbana.

Tanto en los conjuntos de viviendas de ambos casos, como en los barrios marginales de Barcelona, la defi ciente calidad del hábitat, considerada inadecuada para el uso de vivienda, se confi gura actualmente como défi cit habitacional desde el punto de vista cualitativo, sobre el cual actúa una signifi cativa parte de las políticas de vivienda.

Una vez resuelto el problema del défi cit cuantitativo, las políticas de vivienda, tanto en Barcelona como en Toscana, pasaron a dedicarse sobre todo a resolver el défi cit cualitativo, más específi camente: promover remodelaciones tanto en el patrimonio edifi cado como en los espacios públicos y la construcción de equipamientos sociales, con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de las poblaciones que las habitan. Como afi rma el Diagnóstico de Barcelona, se ha tratado de “dignifi car las áreas centrales precarias” y de “monumentalizar la periferia”.

La presencia de viviendas subsidiadas en áreas de nuevas urbanizaciones o en remodelaciones de parceas urbanas subutilizadas se viene facilitando a través de la obtención de suelo público, conseguido con las cesiones obligatorias en las intervenciones urbanas. En el caso de Barcelona, los Planes Parciales exigen la cesión obligatoria del 20% del suelo para la construcción de vivienda subsidiada, en casos de nuevas urbanizaciones. De manera semejante, se está realizando en Florencia por lo menos un gran proyecto de remodelación de estructuras urbanas, en el que se prevé la recuperación de viviendas y construcción de nuevas unidades de vivienda social. Con recursos prodecentes de la Unión Europea y con acuerdos con empresas privadas, la Región de Toscana está invirtiendo en la recalifi cación de la periferia de Florencia – distrito “Le Piagge”-, de manera integrada a la política urbana regional. Se trata de la construcción de un parque urbano lineal con varias intervenciones puntuales, articulando la cuestión urbana con la ambiental.

En la práctica, se trata en las dos ciudades, de la realización de proyectos urbanos para partes de

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la ciudad. Son fragmentos urbanos, en los que se promueve la mezcla de funciones (no sólo se trata de vivienda e infraestructura urbana). Este tipo de propuesta pretende comprender la complejidad de la ciudad consolidada e incluir la periferia en su dinámica. Procura, por tanto, integrar la producción de viviendas a la dinámica de la califi cación urbana.

A pesar de que también se considere positiva la obtención de suelo público a través de proyectos de intensifi cación del uso del suelo urbano (renovaciones urbanas), como en el caso del PERI de Ciutat Vella, el Diagnóstico de Barcelona evalúa que en muchas de las intervenciones urbanas ocurridas, esta actividad no fue acompañada de una política igualmente activa en el ámbito de la vivienda. La producción pública de vivienda, en estos casos, sirvió de modelo en relación a la calidad, pero fue poco expresiva cuantitativamente. La vivienda pública sólo fue sufi ciente para realojar a los afectados por las actuaciones urbanísticas (es decir, para posibilitarlas), pero no ha conseguido cambiar las dinámicas residenciales en las áreas.

Otra característica común a los casos analizados se refi ere a la orientación pública sobre el funcionamiento espontáneo del mercado inmobiliario privado. Con la fi nalidad de inducir la actividad del mercado para atender a las necesidades de la colectividad, se vienen implementando políticas que buscan ampliar las condiciones de acceso al suelo y a la vivienda a los sectores medios de la sociedad. Con parte de la demanda siendo atendida por el mercado privado, las administraciones públicas pueden concentrar la atención en el campo de la vivienda directamente para las familias sin condiciones de acceso a la vivienda por sus recursos propios. Históricamente este modelo privilegiaba, en el caso de las clases medias, modelos de política basados en la adquisición de la propiedad de la casa.

Sin embargo, actualmente identifi can en la formación de un mercado de alquileres la manera más apropiada para garantizar el acceso a la vivienda de las capas inferiores de la renta media. Entre las estrategias de intervención para atender a esta población se destaca el fomento al mercado privado de alquiler, para que éste viabilice locaciones para familias sin capacidad de adquisición del inmueble, posibilitando de esta manera la solución de parte del problema de la vivienda por el mercado privado, sin que haya gasto público.

Por lo menos en el caso de Toscana, hay, además, otra modalidad de actuación pública sobre el mercado de alquiler, que es el apoyo a la renta de las familias locatarias, que a través de un fondo públco destina recursos a las familias con difi cultad económica, para ayudarles en el pago del alquiler. Los destinatarios potenciales de dicha intervención son representantes de los núcleos familiares con renta insufi ciente para obtener la propiedad de la vivienda residencial en el mercado privado, pero con renta elevada para obtener la concesión de una unidad habitacional subsidiada en edifi cación pública.

Sin embargo, el propio Diagnóstico producido por Toscana expone una posible contradicción genéricamente apuntada para las intervenciones de este tipo, como el riesgo de que el auxilio, al permitir que las familias consigan mantener el pago de los alquileres, produzca impactos sobre los niveles de oferta y consecuente la elevación de los precios, cuya contención debería ser el objetivo de la intervención pública. Al contrario, consiente, y a veces incentiva, el mantenimiento de los alquileres en un nivel elevado.

Notas

1 El sueldo minimo corresponde a R$ 380,00 reais, o sea, cerca de

€ 150,00 euros o U$ 210,00 dólares.2 En el 2001, Cataluña tuvo un Producto Interno Bruto – PIB

– de 83 mil millones de euros, lo que representaba el 19% del

PIB español. Cf. “El Territori Metropolità de Barcelona - Dades

bàsiques, evolució recent i perspectives”, Barcelona Mancomunitat

de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, p. 8.

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CONSIDERACIONES FINALES

Analizados en conjunto, los estudios realizados por las cuatro ciudades socias, insertos en contextos bastante diferentes, evidencian que el acceso al suelo y a la vivienda social en el contexto actual representa un tema de la mayor relevancia y que exige un entendimiento y acción articulados.

Los casos europeos y latinoamericanos han permitido realizar algunas aproximaciones y, asimismo, identifi car importantes diferencias que marcan el contexto económico histórico y social, el tamaño y calidad del défi cit y las principales políticas públicas puestas en marcha en este asunto.

En primer lugar, es necesario recordar que la situación demográfi ca en los casos estudiados presenta signifi cativas variaciones, con refl ejos sobre la demanda de nuevas viviendas. Toscana se destaca por presentar una tasa de crecimiento negativo, con signifi cativas pérdidas de población. Barcelona se mantiene con una tasa de crecimiento estable en la que la reducción se compensa por la llegada de inmigrantes. En cambio, Rosario y Sao Paulo poseen tasas de crecimiento positivo, aunque en niveles inferiores a lo verifi cado en las décadas anteriores. En Sao Paulo, sin embargo, se debe destacar que el crecimiento poblacional ocurre sobre todo en áreas “favelizadas” y en terrenos irregulares, muchas veces sobre áreas frágiles ambientalmente, como es el caso de las ocupaciones en los manantiales de la ciudad. Lo que se evidencia, sin embargo, de modo común en todas las ciudades y de modo enfático en las latinoamericanas y especialmente en Sao Paulo es el vaciamiento del centro en términos de población residente y la fuerte expansión en áreas periféricas, sin infraestructura.

La diversidad de la escala del problema de la vivienda social se hace aún más relevante cuando se compara el municipio de Sao Paulo, con 10 millones de habitantes (alcanzando casi 20 millones en la región metropolitana) y la región de la Florentina, en la región de Toscana, con menos de 1 millón, en la que la ciudad central, Florencia, no llega al medio millón.

Las ciudades de Rosario y Sao Paulo se caracterizan por poseer un signifi cativo défi cit habitacional cuantitativo y cualitativo, este último derivado de la precariedad habitacional, densifi cación excesiva o de la cohabitación familiar, y señala la necesidad de nuevas viviendas y la mejoría de las existentes, particularmente en lo que se refi ere a la infraestructura y condiciones fundiarias.

Por otro lado, en Barcelona y en Toscana, por haber resuelto el problema del défi cit cuantitativo, las políticas de vivienda en ambos casos han pasado a dedicarse sobre todo a resolver el défi cit cualitativo, con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de las poblaciones habitantes de áreas degradadas, conjuntos de viviendas o incluso áreas periféricas de poca calidad urbana.

En Sao Paulo, la cuestión de la irregularidad fundiaria representa una signifi cativa parcela de la

inadecuación habitacional. “Favelas” y los conjuntos de parcelas irregulares desde hace mucho son referencias constantes en la historia y en el paisaje de la ciudad. Las estrategias gubernamentales de intervención en estos asentamientos, al contrario, han variado mucho a lo largo de este último siglo. Se han alternado medidas de remoción de favelas más centrales para áreas periféricas a la ciudad con el mero desconocimiento de la existencia de estos asentamientos, haciéndolos invisibles a los ojos de la ley y de las políticas públicas. Con referencia a las parcelaciones hubo acciones administrativas de regulación iniciadas en el fi nal de los años 70.

A partir de la década de 1980, un conjunto de demandas populares puso en la agenda pública de las administraciones públicas locales, la necesidad de reconocimiento formal de los asentamientos populares, y de su integración al resto de la ciudad mediante procesos de urbanización y de regulación de pose de tierra a favor de los vecinos. Tuvo inicio entonces, en el país, un período de alteraciones en el concepto del derecho a la propiedad, que resultó en la inscripción de la función social de la propiedad en la Constitución, que incluyó también el derecho a la vivienda entre los derechos sociales constitucionalmente instituidos. En el 2001, el Estatuto de la Ciudad reglamentó los instrumentos para la promoción de la función social de la propiedad y de la garantía de pose. Sin embargo, el proceso camina lentamente y con muchas difi cultades en la esfera jurídica y en la disponibilidad de recursos. En la ciudad de Rosario, la irregularidad fundiaria no se presenta con la misma expresión, aunque en su área metropolitana existan ocupaciones ilegales de terrenos. Sin embargo, los años recientes, de crisis económica han presenciado el surgimiento de ocupaciones muy precarias en áreas públicas en los intersticios del tejido urbano de la propia ciudad central, Rosario. En Barcelona, algunos barrios marginales poseían precariedad en la titulación de la tierra, además de presentar irregularidad desde el punto de vista urbanístico, y hoy son objeto de intervención de políticas públicas y no sólo habitacionales y urbanas, sino también de asistencia social. En la región Toscana este problema no fue descrito.

Otro factor de gran importancia es el papel diferenciado desempeñado por el mercado inmobiliario privado en la promoción de la vivienda en cada caso. Mientras que el mercado, en las ciudades europeas atiende a la gran mayoría de la demanda, en Sao Paulo, el mercado formal alcanza a una parcela muy pequeña. El aumento de la capacidad de promoción de emprendimientos que amplíen el acceso de la case media como forma de disminuir la presión sobre recursos y fi nanciación pública para que este se concentre de hecho en las capas con renta más baja es imprescindible para la producción en escala en Brasil y en Argentina. En el caso europeo la participación del mercado parece cubrir mayor espectro de capas de renta en función de la capacidad de pago más homogénea y a largo plazo. Aún así, los subsidios son necesarios para parte de la demanda en América Latina, fundamentales para una amplia capa de la población.

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La producción de alquiler social se ve como alternativa a demandas especifi cas, por ejemplo, ancianos e inmigrantes como ha sido resaltado en los casos europeos, pero también se presenta como una alternativa a la situación latinoamericana ya que parte de la demanda de vivienda se encuentra en capas de renta totalmente insufi cientes para cualquier tipo de pago para la adquisición de vivienda, además de servir como alternativa en casos temporales.

De una forma general, las diferencias históricas entre Europa y América Latina demuestran que la escala y las situaciones del problema de acceso al suelo y a la vivienda social son muy distintas. En América Latina la cuestión es mayor y estructural. De esta manera, si se considera aún el impacto que el proceso de globalización impone a las ciudades y a las personas, ya sea a través de la limitación de la acción del Estado o de la precarización de las condiciones de trabajo, el escenario que se presenta requiere transformaciones estructurales, además de las acciones necesarias en la esfera local. La relevancia de esta acción local, sin embargo, es evidente en el caso de Rosario que, en medio a un periodo de crisis nacional en Argentina, consiguió en el período 1992-2001 reducir el número de domicilios con NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas) y con densifi cación excesiva, como señala el Censo de 2001.

La comprensión de que la ciudad y la propiedad deben cumplir una función social es indispensable como principio en todos los casos y necesaria para orientar la conducción de las políticas públicas urbanas y de los intereses privados. Esto signifi ca también el reconocimiento de la vivienda entre los derechos humanos, o sea, la política de vivienda se entiende como política social y económica con explícito carácter redistributivo.

En estos términos, la existencia de un considerable parque de inmuebles no disponibilizados a la vivienda, como en España, la segunda vivienda e inmuebles de turismo cerrados en gran parte del año y, en el caso de Sao Paulo, inmuebles vacíos y abandonados en áreas centrales, apunta hacia una situación polémica.

Asimismo, es relevante mencionar la importancia de respetar la diversidad social y cultural de cada lugar, rechazando la adopción de modelos que se aplican a cualquier país, indiferentemente, lo que exige, entre otras cosas, un cambio en la lógica de operación de las agencias multilaterales de fi nanciación a través de sus programas ampliamente presente en el continente latinoamericano, así como de las propias instancias de gobierno. Aún así, cuestiones como la fl exibilización de conceptos sobre la regularidad del inmueble y de la tierra es necesaria para facilitar la aprobación de fi nanciaciones que pueden generar grandes impactos positivos para la implementación de soluciones más adecuadas para las situaciones existentes.

Entre las prácticas observadas, algunos destaques se deben mencionar: en Brasil y consecuentemente en Sao Paulo, el procedimiento de cálculo del défi cit de vivienda en términos numéricos es muy relevante,

puesto que permite intuir una dimensión de los recursos que faltan para enfrentarlo. Rosario relativiza más la cuestión al trabajar con “situaciones de defi ciencia”. Mientras que en Sao Paulo se dispone de un recurso amplio y barato de fi nanciación de ámbito nacional, que es el ahorro compulsorio representado por el Fondo de Garantía por Tiempo de Trabajo1, Rosario saca partido de una larga continuidad administrativa local relativa a las políticas públicas, lo que no ocurre en Sao Paulo.

Barcelona y Toscana atienden a la demanda del mercado de una manera bastante amplia. Disponen de consistentes instrumentos de inducción y regulación de ese mercado, aplicando varias formar para garantizar el destino de parte de la producción a la vivienda social. Cuentan con fórmulas que obligan, en los nuevos emprendimientos, a la reserva de determinada parte de las unidades (del orden del 20%, en el caso de Barcelona) como vivienda protegida, promoviendo la diversidad social. Barcelona tiene como perspectiva que, en un plazo de 20 años, el 15% de las viviendas existentes se destinen a políticas sociales. Para promover estos objetivos, Barcelona recurre más a la regulación urbanística como un conjunto, Toscana más a la edilicia y específi ca de la vivienda.

Algo que llama la atención de modo enfático es el marco legal en cada uno de los continentes. Mientras que la legislación en las ciudades europeas parece corresponder a las condiciones reales de la sociedad, siendo por ello respetada, en Latinoamérica no existe esa correspondencia, lo que, asociado a la insufi ciencia de programas de vivienda conduce a la amplia práctica de la informalidad como única condición de acceso a la ciudad para gran parte de la población. El tema de la regularización o de la fl exibilización de la norma no es un factor apuntado en las condiciones europeas. Es difícil hacerles comprender a los socios europeos estas necesidades, tanto como la condición de “leyes que no cuajan”.

Otro tema interesante, que aparece en el diagnóstico de Toscana es la inserción de los objetivos e instrumentos de las políticas de vivienda entre las estrategias de desarrollo y de gestión de los sistemas económicos locales.

Por fi n, cabe observar que la doble naturaleza de la casa – su función social, como uso habitacional, y la reserva de valor económica que representa, es lo que la hace objeto de inversión y pasible de sufrir procesos especulativos, lo que hacen que el acceso a la vivienda sea un aspecto prioritario y a la vez tan desafi ador y complejo en las estrategias de las políticas públicas. Siempre entre esta doble naturaleza que condiciona el curso de los precios y de las negociaciones en el mercado inmobiliario y en la oferta pública, se hallan las variables más determinantes para las condiciones de acceso al suelo y a la vivienda social en las ciudades estudiadas.

Nota

1 En el original, “Fundo de Garantia por Tempo de Serviço”.

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DOCUMENTO DE RECOMENDACIONES

A partir del análisis y de los debates realizados a lo largo del proyecto ha sido posible identifi car principios y orientaciones que sintetizan el desafío de promover el acceso al suelo y a la vivienda social en los casos estudiados. Este documento pretende contribuir al debate sobre el tema en cada una de las ciudades socias, constituyéndose como pauta en los futuros procesos de debate en cuanto a la defi nición de políticas públicas.

Principios

1. Incluir la vivienda entre los derechos humanos;

2. Garantizar la función social de la ciudad: en la formulación e implementación de políticas urbanas debe prevalecer el interés social sobre el derecho individual de propiedad;

3. El concepto de vivienda debe incluir la infraestructura, los transportes y el acceso a servicios;

4. Priorizar la vivienda, desestimulando el mantenimiento de inmuebles cerrados y sin uso;

5. La Política de la vivienda debe ser entendida como política social con explícito carácter redistributivo;

6. Diagnosticar el défi cit de vivienda de modo adecuado, segmentándolo por sector socioeconómico y por región;

7. Las Políticas Públicas deben garantizar el acceso a la vivienda de la población de menor renta, con estrategias adecuadas para las diferentes necesidades y niveles de renta;

8. Asociar las políticas de la vivienda a las acciones de desarrollo nacional, regional y local;

9. La promoción de Vivienda de Interés Social se debe tratar como rama importante de la economía debido a su potencial de impactar en la cadena productiva de la construcción civil y generar empleos;

10. Caracterizar los recursos destinados a la vivienda social y saneamiento como inversión y no como gasto en las cuentas nacionales;

11. Las agencias internacionales deben fl exibilizar las exigencias y las condiciones para aprobación de fi nanciación, considerando las particularidades de paises o regiones;

12. Rechazo de modelos y patrones externos que no respeten los contextos locales y la diversidad social y cultural.

Institucional

13. Articular los diferentes niveles de gobierno y superar la falta de clareza entre responsabilidades y participación en los usos de los recursos;

14. Descentralizar la gestión de la vivienda para los municipios, asegurando el principio de la

subsidiaridad;15. Transversalidad de las acciones en la

promoción de la vivienda: integrar a los diversos sectores implicados;

16. Viabilizar la regularización de los terrenos en sus formas varias, ampliando las posibilidades en función de situaciones distintas.

Financiación

17. Mantener y optimizar los fondos específcos para la vivienda (provisión y mejoría) y servicios básicos correspondientes;

18. Aplicar los recursos de fondos públicos para la población que no alcanza la condición de renta que permita acceder a las viviendas ofrecidas por el mercado ampliando sus recursos;

19. Asociar subsidio, fi nanciación e integrar a la actividad económica (creación de empleos) para aproximar los recursos familiares de la población más carente al coste de la vivienda;

20. Hacer que la producción privada sea accesible a las capas de renta media y media baja, dirigiendo la producción pública hacia la población carente;

21. Aplicar los instrumentos públicos de control de la renta de los terrenos y benefi cios de plusvalía del mercado inmobiliario como forma de contención de precios y de ampliación de recursos para la vivienda social;

22. Viabilizar el crédito a trabajadores informales, sin contrato legal o forma de comprobación de renta a través de medidas como microcrédito;

23. Implantar programas de vivienda protegida, subvencionada, a precio combinado y otras modalidades de control de precio;

24. Fomentar la oferta de vivienda en alquiler para los diversos tipos de necesidades;

25. Fomentar programas de alquiler social subsidiado para grupos con mayores difi cultades económicas;

Legislación Urbanística Ambiental

26. Desarrollar normas urbanísticas y ambientales que permitan la regularización, la reforma y la rehabilitación de viviendas en áreas consolidadas;

27. Desarrollar procedimientos y modelos de asentamiento que atiendan simultáneamente a la necesidad de promoción de viviendas y de mejorías de condiciones ambientales;

28. Incorporar formas de participación activa de la población: en la creación de identidad y ambiente urbano en los conjuntos habitacionales; desarrollando reglas negociadas para regularización y mantenimiento de los patrones urbanísticos acordados;

29. Debatir el tema de la aplicación de la

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Ley, formas de irregularidad y amnistía y sus implicaciones según cada caso: poner en debate la relación entre la legalidad y la atención a las necesidades básicas del individuo;

30. Repensar conceptos urbanísticos para mejorar la ciudad real, hecha irregularmente y con patrones por debajo de los usualmente reconocidos como adecuados;

Política Urbana

31. Repoblar las áreas centrales que vienen perdiendo población y reducir la expansión periférica;

32. Viabilizar la utilización de los inmuebles vacíos, identifi cando sus motivos y formas de promover la ocupación;

33. Destinar suelo público e incentivar los terrenos privados no utilizados dentro del tejido urbano con infraestructura para fi nes de vivienda;

34. Evitar guetos y promover la diversidad de niveles de renta;

35. Urbanizar e integrar los asentamientos precarios y grandes conjuntos de viviendas con el resto de la ciudad;

36. Cesión obligatoria del suelo para vivienda social en operaciones de creación e intensifi cación de uso del suelo urbano;

37. Prever cuotas obligatorias de vivienda social en todas las actuaciones de desarrollo y expansión urbana;

38. Promover mejoría de la accesibilidad en la periferia: más transportes y mejor circulación;

39. Controlar contratos de servicios públicos para garantizar atención universal, con tasas diferenciadas por sector socioeconómico;

40. Investigar herramientas de regulación del mercado del suelo. Evaluar las experiencias existentes, incluyendo las formas de captación de plusvalía;

41. Reapropiación pública de las plusvalías urbanas derivadas de la inversión pública y del desarrollo urbano;

42. Fomentar y fortalecer la creación de espacios públicos que posibiliten la conviviencia social.

Programas de Vivienda

43. Desarrollar programas para inmuebles antiguos – fi nanciación, técnicas, legislación para reforma, adecuación al uso de vivienda y nuevas necesidades;

44. Califi cación urbana de las áreas de vivienda – terrenos parcelados y Conjuntos de Viviendas, con mezcla de usos y mezcla social y creación de espacios públicos;

45. Promover la asistencia técnica para la prevención de riesgos que garanticen condiciones de seguridad de las viviendas y mejoría de la

calidad del proyecto;46. Hacer que el conocimiento (el saber

técnico) sea más disponible para la colectividad fomentando la concienciación de los problemas urbanos por la colectividad por medio de políticas de comunicación, seguimiento y perfeccionamiento de los canales de participación.

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REGIONE TOSCANA PANEL 1 - Dimensione ed espressione della problematica ralativa all’acceso al suolo e all’abitazione sociale.

PANEL 2 - Evoluzione delle politiche di accesso al suolo e all’abitazione nella Regione Toscana e in ItaliaAsse Politico IstituzionaleAsse Giuridico

Asse Urbanistico AmbientaleAsse di Organizzazione Sociale

Riferimenti Bibliografi ci e Note

SOMIGLIANZE E SPECIFICITÀ IN OGNI CONTINENTERosario e São Paulo - America LatinaBarcellona e Toscana - Europa

CONSIDERAZIONI FINALI

DOCUMENTO DI RACCOMANDAZIONI

Versione inItaliano

REGIONE TOSCANA

PANEL 1

DIMENSIONE ED ESPRESSIONE DELLAPROBLEMATICA RALATIVA ALL’ACCESO AL SUOLO E ALL’ABITAZIONE SOCIALE.

A. Caratteristiche riassuntive della regione

L’Italia è divisa amministrativamente in Regioni, Province e Comuni. A questi ultimi corrispondono le unità amministrative più piccole.

La Toscana* è una delle 20 regioni del paese. Conta, ad oggi, circa 3.600.000 abitanti, ed è suddivisa da un punto di vista amministrativo in 287 Comuni. L’area fi orentina (che corrisponde alla conurbazione delle province di Firenze - Prato - Pistoia) fa parte di una delle principali conurbazioni di livello metropolitano presenti sul territorio regionale.

La tabella seguente dimostra la variazione della popolazione nelle regioni metropolitane dell’Italia, rivelando che nel periodo tra il 1991 e il 2001 si è avuta una caduta generale nel totale della popolazione in queste aree, che, oltretutto, corrispondono alle province più popolose del paese. I dati dimostrano una riduzione degli indici, soprattutto nel comune centrale, capoluogo di ogni provincia in questione, e crescita nella prima corona, area contigua al capoluogo (con eccezione di Firenze, Genova e Milano, che presentano anche decrescita nelle prime corone contigue alle loro aree centrali).

TABELLA 01: VARIAZIONI (%) DELLA POPOLAZIONE RESIDENTE TRA IL 1991 E IL 2001Province (si riferiscono alle aree metropolitanee)

Comune (capoluoghi

delle Province)

Prima corona

Totale della provincia

Torino -10,1 0,4 -3,2Genova -10,1 -0,9 -7,7Milano -8,3 -1,6 -0,8Venezia -9,2 1,8 -1’3Bologna -8,2 2,8 0,9Firenze -11,7 -2,8 -3,5Roma -6,8 11,8 -1,6Napoli -5,9 4,5 1,4Bari -7,5 4,6 1,9Palermo -1,7 18,0 0,9Catania -6,0 9,5 1,8

Fonte: Regione Toscana, 2005.

I dati relativi ai residente nell’area comunale fi orentina mostrano una popolazione che sta progressivamente diminuendo ed invecchiando. Rispetto al censimento del 1991, le previsioni per il 2011 mostrano una contrazione dei residenti nel Comune di Firenze di 380.000 unità (-19%) e di 6.000 residenti (-3%) nei comuni della cintura fi orentina. Per il prossimo futuro, se non si produrranno inversioni di tendenza nel processo di progressivo invecchiamento della popolazione, si avranno serie ripercussioni sulla

struttura per età: si prevede che Firenze, nel 2011, avrà solamente 326.546 residenti, dei quali poco più del 50% sarà costituito da individui in età lavorativa (15-64 anni), contro il 65% attuale.

B. Condizioni di accesso all’abitazione

Le condizioni abitative che si registrano oggi, in Italia, sono conseguenza di un’evoluzione socio-economica di segno certamente positivo che ha avuto evidenti rifl essi anche nel rapporto famiglie-abitazioni. Restano comunque, in un quadro di suffi ciente soddisfacimento, le aspettative di segmenti sociali ancora in diffi coltà per l’incapacità strutturale del mercato a confrontarsi con le esigenze della domanda debole.

A tali esigenze si sarebbe dovuto dare risposta attraverso una adeguato e solido sostegno pubblico, ma è di immediata dimostrazione che la politica abitativa ha avuto un ruolo marginale, traducendosi in una sorta di misure compensative da far entrare in gioco in situazioni di emergenza o comunque a benefi cio, senza peraltro riuscire nell’intento, di quanti erano esclusi dall’accesso all’abitazione.

L’accesso all’abitazione in Italia è fortemente sbilanciato, nella misura in cui sono ristrette le condizioni di accesso all’abitazione per una parte sfavorita della popolazione. Ma la questione abitativa nel paese non si riassume semplicemente a questo squilibrio. Capire il problema abitativo in Italia signifi ca considerare anche le seguenti:

1 Nonostante l’andamento demografi co in deciso declino in Italia, sono presenti sull’intero territorio nazionale carenze marcate di offerte abitative solvibili da una domanda di famiglie con reddito basso ed anche medio in aree. Situazioni di disequilibrio più accentuato sono quindi possibili non soltanto all’interno di una regione, ma anche di una stessa provincia od area metropolitana.

2 Le analisi che tendono a calcolare il defi cit abitativo sui tradizionali indicatori sociali (quali: indice di affollamento, coabitazioni, numero medio di componenti per famiglia, servizi dell’alloggio) poiché le diversità degli stili di vita possono differenziare i modelli abitativi al pari delle condizioni reddituali ed in ogni caso i dati aggregati mostrano una evidente inadeguatezza nel descrivere le pluralità delle condizioni socio-economiche.

3 Un peso sempre più determinante nel misurare le condizioni di disagio viene ad assumere il contesto urbano. In passato, il dimensionamento dei fabbisogni era basato esclusivamente sulle relazioni tra famiglia ed alloggio; oggi non si può non tener conto dell’insieme dei fattori che contribuiscono a defi nire il livello della qualità urbana e, qualora la residenza risenta di condizioni di degrado presenti all’intorno, ciò pone una domanda aggiuntiva che peraltro prescinde dal titolo di godimento1.

È noto che i dati aggregati sulle modalità di

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utilizzo del patrimonio residenziale evidenziano che la percentuale delle abitazioni in proprietà si attesta ormai all’80%. Il dato, che di per se segnala una condizione di diffuso benessere, è di dimensione tale da rendere quasi residuale, in termini dimensionali, il comparto degli alloggi in locazione. Si costruisce soprattutto per vendere ed all’affi tto ricorrono prevalentemente le famiglie con minori disponibilità fi nanziarie.

Le famiglie in affi tto, peraltro, secondo le rilevazioni periodiche della Banca d’Italia2, vivono in condizioni generalmente più sfavorevoli. Se inoltre si considera l’incidenza dell’affi tto sul reddito si manifestano condizioni di precarietà assoluta. Rispetto all’incidenza media del 18,3 per cento – i dati sono ancora desunti da si hanno valori del 33,4% per i redditi fi no a 10 mila euro e di 24,9% per i redditi da 10 a 20 mila euro sino a decrescere, per i redditi oltre 40 mila euro, al 9,5%.

TABELLA 02: L’INCIDENZA DELL’AFFITTO (%) SUL REDDITO

Classi di reddito 2002 2000 1998 1995 1993

fi no a 10 mila euro 33,4 31,6 31,0 23,6 23,2

da 10 a 20 mila 24,9 20,3 18,5 14,9 13,1

da 20 a 30 mila 16,2 14,5 12,0 9,8 8,2

da 30 a 40 mila 12,4 12,2 10,6 8,3 7,1

oltre 40 mila euro 9,5 9,9 7,8 6,3 6,0

Incidenza media 18,3 16,7 15,3 13,1 12,0

Fonte: Banca d’Italia

La rilevazione appare ancora più preoccupante dal punto di vista sociale se si tiene conto che le famiglie residenti in alloggi pubblici (i cui canoni di locazione sono ben al di sotto di quelli di mercato) sono compresi nell’indagine e che il confronto tra i valori dell’anno 2002 con quelli oggetto di precedenti indagini esprime un forte e costante andamento in crescita.

Ancora in merito al mercato degli affi tti, le previsioni portano a ritenere che il continuo incremento dei valori economici delle vendite – il «Rapporto Nomisma 2003» registra che tra la fi ne del 1998 e la fi ne del 2003 i prezzi sono cresciuti del 50,8% (34,1% a moneta costante) – avrà un inevitabile effetto di trascinamento sul mercato delle locazioni poiché il canone misura, con buona approssimazione, la redditività attesa dall’investimento.

È rilevante anche menzionare che resta insoluta la domanda marginale per la quale la politica abitativa deve attrezzarsi con risposte coordinate con interventi di tipo assistenziale ed indirizzate alle singole situazioni.

Tra i segmenti sociali a maggior rischio di esclusione vi è la popolazione anziana – stimata nel 2001 al 22,3 % ma destinata, sulla base di proiezioni, a rappresentare nel 2021 il 31,8% – e gli immigrati. Per questi ultimi, l’alloggio è la condizione minima per avviare un processo di integrazione e la domanda che da loro proviene è destinata ad aumentare in termini quantitativamente rilevanti se si considera che la loro presenza in Italia – confrontata con gli altri paesi

dell’Unione europea – è percentualmente tra le più basse.

Infi ne sono da rilevare fenomeni purtroppo in crescita legati da una parte alle nuove dimensioni e caratteristiche del mercato del lavoro, che sotto la voce “fl essibilità” introducono di fatto una precarietà diffusa e a volte drammatica (nel 2001 in Toscana solo il 25% delle nuove assunzione è avvenuto facendo riferimento a contratti a tempo indeterminato) che ha ripercussioni anche nella capacità di accedere al mercato dell’abitazione; dall’altra le generali dinamiche economiche vedono, in Toscana come in Italia e non solo, un progressivo aumento dei soggetti sotto la soglia di povertà o che vi si avvicinano sensibilmente (anche fra chi possiede un lavoro più o meno stabile, e non indifferente a questo fenomeno è il peso relativo della voce ‘casa’ sulle spese del nucleo familiare).

PANEL 2

EVOLUZIONE DELLE POLITICHE DI ACCESSOAL SUOLO E ALL’ABITAZIONE NELLA REGIONE TOSCANA E IN ITALIA

A. Le politiche pubbliche nel settore abitativo: ledue fasi della politica abitativa in Italia

In Italia, come del resto in tutti i paesi dell’Europa meridionale, le politiche pubbliche della casa hanno svolto complessivamente un ruolo molto ridotto, vuoi a causa di alcune ineffi cienze dei soggetti pubblici preposti all’elaborazione di tali politiche, vuoi per alcune caratteristiche specifi che del sistema insediativo e produttivo (maggiore radicamento locale, preferenza per le forme di risparmio tradizionali, forte diffusione dell’autoproduzione dell’alloggio di residenza).

Tradizionalmente, dunque, la politica della casa in Italia, fatta eccezione per l’intervento pubblico diretto a sostegno del segmento più debole della domanda, ha teso ad assecondare le tendenze spontanee del mercato, agevolando l’accesso alla proprietà immobiliare privata. Il sistema dell’Edilizia Residenziale Pubblica-ERP, infatti, è stato a lungo incardinato su due distinti canali di intervento:

• l’edilizia sovvenzionata, fi nalizzata alla costruzione interamente con risorse pubbliche di alloggi da destinare alla locazione per i nuclei a basso reddito. Con questa modalità sono state costruite 18.000 nuove abitazioni nel periodo tra il 1978 e il 2000;

• l’edilizia agevolata, mirante invece a rendere più accessibile la proprietà immobiliare per i nuclei a reddito medio. Il risultato di tale politica è che l’attuale mercato residenziale nazionale appare caratterizzato da un’elevata diffusione della casa di proprietà, da una contenuta presenza di alloggi pubblici destinati alla popolazione a basso reddito e da un’offerta estremamente ridotta di abitazioni in locazione. Con questa modalità sono state favorite

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9.500 abitazioni nel periodo tra il 1996 e il 2003 • All’interno di questo quadro di riferimento,

è tuttavia possibile individuare due diverse fasi, caratterizzate da bisogni e modalità di intervento per certi versi antitetici:

• la prima fase, i cui confi ni temporali vanno dall’immediato dopoguerra ai primi anni ’70, è caratterizzata da una domanda di abitazione di tipo quantitativo e da una sostanziale convergenza fra le fi nalità della spesa pubblica e degli investimenti privati, entrambi orientati ad accrescere l’offerta nel comparto dei consumi abitativi primari;

• la seconda fase, caratterizzata da un crescente mismatching tra domanda e offerta di abitazioni, vede anche la progressiva divergenza tra gli obiettivi dell’investimento pubblico (rispondere alle esigenze primarie della domanda debole) e quelli dell’investimento privato, sempre più orientato verso consumi immobiliari più remunerativi, quali gli usi extra-residenziali (in particolar modo, gli usi terziari) e gli usi abitativi opulenti, legati al turismo e alle residenze temporanee.

Il mutamento delle condizioni del mercato residenziale ha portato, a partire dagli anni’90, ad una revisione ed integrazione degli strumenti dell’intervento pubblico. Le novità più importanti sono costituite da:

•passaggio dalle politiche di promozione di nuove costruzioni a quelle di recupero dell’esistente;

• integrazione e sostituzione degli incentivi all’acquisto delle abitazioni con sostegni al mercato delle locazioni;

• promozione dei cosiddetti interventi integrati, in grado di mettere insieme risorse e competenze pubbliche e private e di agire simultaneamente sulle diverse dimensioni del disagio urbano (debolezza sul mercato del lavoro, fenomeni di devianza, degrado sociale e ambientale).

Le politiche abitative contemporanee sono dunque orientate ad agire su due piani principali:

• sostenere i ceti deboli che non riescono a soddisfare autonomamente il bisogno di abitazione;

• riorientare il funzionamento spontaneo del mercato immobiliare verso fi nalità più rispondenti ai bisogni della collettività, in modo da diminuire l’area del disagio sociale.

B. L’edilizia sovvenzionata in Toscana

Gli interventi di questo tipo comprendono tutti gli alloggi di proprietà dello Stato, degli Enti Pubblici Territoriali, delle Aziende Territoriali di Edilizia Residenziale (ATER) e loro trasformazioni, acquisiti, realizzati o recuperati con risorse esclusivamente pubbliche e destinati alla locazione a canone sociale per le famiglie in condizioni di particolare debolezza

socioeconomica. Gli alloggi sono assegnati ai nuclei familiari richiedenti sulla base di apposite graduatorie formulate dalle Amministrazioni Comunali e i canoni di locazione sono determinati sulla base del reddito annuo, secondo tre fasce: canone sociale, canone protetto e canone massimo. La perdita dei requisiti reddituali e/o soggettivi per cui è stato assegnato l’alloggio dovrebbe comportare la decadenza dal benefi cio.

In Toscana, l’offerta abitativa sociale è costituita da oltre 50.000 alloggi. Rapportando la disponibilità degli alloggi alla numerosità delle famiglie, si ottiene un’offerta relativa di 3,6 alloggi ogni 100 famiglie, ovvero più bassa di quella già esigua rilevata a livello nazionale (5 alloggi ogni 100 famiglie, contro i 16 della media europea). Un dato che probabilmente si spiega con il livello di reddito generalmente medio-alto che caratterizza la regione e con la minore incidenza della grandi agglomerazioni urbane in cui si concentra solitamente il disagio sociale, ma che contribuisce ad allargare l’area delle famiglie in diffi coltà nel momento in cui l’evoluzione del mercato privato non consente più un incontro soddisfacente tra domanda e offerta di abitazioni.

TABELLA 03: ALLOGGI DI EDILIZIA SOVVENZIONATA PER L.O.D.E. (LIVELLO OTTIMALE DI ESERCIZIO)

Province della Regione Toscana

Totale alloggi

% sul totale

Alloggi per 100 famiglie

% in comuni ad alta

tensione abitativa

% nel capoluogo

Massa-Carrara 4.407 8,8 5,5 81,9 78,9

Lucca 3.940 7,9 2,7 63,4 24,1

Pistoia 1.666 3,3 1,6 59,1 46,9

Firenze 12.791 25,6 4,0 85,3 68,0

Empolese 1.201 2,4 2,1 38,8 -

Livorno 9.603 19,2 7,2 87,2 74,1

Pisa 6.488 13,0 4,3 65,0 45,6

Arezzo 2.876 5,7 2,3 40,2 36,4

Siena 1.996 4,0 2,0 51,0 39,4

Grosseto 3.214 6,4 3,7 55,9 45,9

Prato 1.851 3,7 2,2 90,4 85,1

TOSCANA 50.033 100,0 3,6 73,4 58,6

Fonte: Regione Toscana

Secondo la tabella seguente, i dati consentono di tracciare un profi lo sociale dei benefi ciari di questo intervento pubblico, che dovrebbero rappresentare il segmento più debole della domanda di abitazioni. La quota maggiore è costituita dalle tradizionali coppie con fi gli. Il secondo segmento di benefi ciari, in ordine di rilevanza numerica, è costituito dalle persone sole, in cui fortemente prevalente è il gruppo degli ultrasessantacinquenni. Si tratta, in questo caso, di un segmento di disagio sociale in forte ascesa, sia perché è in aumento il peso delle persone anziane sul totale della popolazione, sia perché la condizione di persona sola agisce da rilevante fattore di svantaggio sulla situazione economica.

Le rigidità di questo tipo di interventi e gli effetti indesiderati prodotti – soprattutto a livello urbanistico,

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come l’insoddisfacente mix sociale generalmente osservabile nei piani di zona – risultano oggi ancora più gravi di fronte alle nuove forme di disagio abitativo, sulle quali i tradizionali interventi di edilizia sociale pubblica non avrebbero un impatto apprezzabile.

TABELLA 04: ASSEGNATARI PER TIPOLOGIA FAMILIARE NEI L.O.D.E. (LIVELLO OTTIMALE DI ESERCIZIO)-(DI FIRENZE-EMPOLESE, LIVORNO E LUCCA)

Firenze-EmpoleseEmpoleseEmpoleseEmpoleseEmpoleseEmpolese Livorno Lucca Totale

V.A. % V.A. % V.A. % V.A. %Famiglie unipersonaliFamiglie unipersonaliFamiglie 2.783 26,3 2.074 25,4 705 21,6 5.562 25,3

di cui > 65 anni 1.866 17,7 1.189 14,6 436 13,4 3.491 15,9

Coppie senza fi gliCoppie senza fi gliCoppie senza 1.709 16,2 1.305 16,0 488 15,0 3.502 15,9

di cui > 65 anni 967 9,1 579 7,1 232 7,1 1.778 8,1

Madri sole con fi gli 2501 23,7 737 9,0 836 25,7 4.074 18,5

di cui fi gli 18-35 anni 1131 10,7 378 4,6 409 12,6 1.918 8,7

di cui fi gli >35 anni 1074 10,2 271 3,3 317 9,7 1.662 7,6

Padri soli con fi gli 388 3,7 101 1,2 144 4,4 633 2,9

di cui fi gli 18-35 anni 183 1,7 68 0,8 70 2,1 321 1,5

di cui fi gli >35 anni 134 1,3 26 0,3 47 1,4 207 0,9

Coppie con fi gli 3.191 30,2 1.875 23,0 1.085 33,3 6.151 28,0

di cui fi gli 18-35 anni 2.095 19,8 1.267 15,5 683 21,0 4.045 18,4

di cui fi gli >35 anni 487 4,6 216 2,6 135 4,1 838 3,8

di cui con unsolo fi glio

1.659 15,7 1.111 13,6 527 16,2 3.297 15,0

Altri nuclei - - 2.064 25,3 - - 2.064 9,4Totale 10.572 100 8.156 100 3.258 100 21.986 100

Fonte: Soggetti gestori L.O.D.E. di Firenze, Empolese Valdelsa, Livorno e Lucca

C. L’edilizia agevolata in Toscana

L’intervento pubblico a sostegno dei consumi abitativi delle famiglie in questo ambito si attua tramite la concessione di contributi a fondo perduto (in conto interessi o in conto capitale) a favore di nuclei familiari con livelli di reddito medio-bassi, al fi ne di favorirne

l’acquisto, o più raramente l’acquisizione in locazione, della prima casa. L’erogazione dei contributi non avviene direttamente nei confronti delle famiglie, bensì attraverso le cooperative e le imprese di costruzione che risultano ammesse ai fi nanziamenti pubblici, a seguito della partecipazione ai bandi di concorso organizzati a livello locale. I contributi, infi ne, sono concessi esclusivamente per la realizzazione di alloggi aventi caratteristiche e tipologie stabilite e con costi complessivi inferiori rispetto a quelli di mercato.

Si tratta nella maggior parte dei casi di soggetti residenti nei comuni ad alta tensione abitativa dei LODE di Firenze, Livorno e Pisa. La dimensione familiare è contenuta (2,2 persone in media) e l’età media è relativa alla fase centrale della vita adulta (39 anni), dato che comunque l’intervento richiede un livello di risparmio suffi ciente al pagamento del valore dell’abitazione che resta a carico dell’acquirente. Il reddito imponibile di riferimento è inferiore alla media regionale. Le dimensioni prevalenti dell’alloggio sono medio-grandi (74mq di superfi cie utile in media) e

l’intervento pubblico copre circa ¼ del suo valore.L’edilizia agevolata, che storicamente può essere

considerato il secondo pilastro delle politiche pubbliche, ha certamente contribuito a soddisfare la domanda in proprietà di famiglie a reddito medio (spesso di nuova o recente composizione). L’edilizia agevolata, tuttavia, facilita l’accesso alla proprietà della casa, riproponendo questioni di rigidità non dissimili da quelle evidenziate dai programmi ERP e non affrontando il nodo – centrale, e caratteristico del nostro Paese – della sottigliezza del mercato dell’affi tto

D. Il sostegno al reddito delle famiglie in locazione in Toscana

Tradizionalmente, in Italia la diffusione della casa propria è stata preponderante in relazione all’offerta di abitazioni in affi tto, soprattutto a partire dagli anni 70. Fino agli anni Settanta il comparto delle abitazioni in affi tto aveva registrato continui incrementi, passando da 5,2 milioni di unità nel 1951 a 6,8 milioni nel 1971

TABELLA 05: CARATTERISTICHE DEI RICHIEDENTI E DEGLI ALLOGGI PER L.O.D.E. (PER L.O.D.E. (PER LIVELLO OTTIMALE DI ESERCIZIO)

Province della regione Toscana

N º di domande

Etá media del richiedente

N º medio di componenti

Reddito medio

imponibile

Agevolazione media

Superfi cie Utile media

(mq)

% copertura del costo

Florencia 456 39 2,1 18.605 23.286 70 25,1

Livorno 212 41 2,4 19.123 25.159 74 25,0

Pisa 212 41 2,3 18.066 24.958 76 26,4

Arezzo 149 40 2,2 18.897 24.150 75 24,2

Empolese 54 37 2,1 18.209 21.026 70 24,6

Lucca 73 39 2,3 16.883 26.906 81 26,2

Pistoia 61 37 2,3 17.876 26.761 84 25,7

Grosseto 59 39 2,3 18.188 22.436 74 25,8

Siena 30 42 2,4 19.646 22.358 75 23,2

Prato 29 37 2,2 15.394 27.423 73 29,7

Massa-Carrara 10 32 2,3 18.171 28.215 85 30,0

TOSCANA 1.345 39 2,2 18.424 24.272 74 25,4

Fonte: Regione Toscana

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(le dimensioni del comparto erano aumentate ad un ritmo di 84.000 abitazioni l’anno, negli anni Cinquanta, e poco meno di 70.000 l’anno, negli anni Sessanta). Nei trenta anni successivi la tendenza si inverte. Il comparto comincia a ridursi: prima ad un ritmo di 54.000 abitazioni l’anno, negli anni Settanta, poi di 123.000 abitazioni l’anno, negli anni Ottanta, infi ne, di oltre 80.000 abitazioni l’anno, negli anni Novanta. Al 1991, le abitazioni in affi tto risultavano pari a 4,9 milioni.

Nel 1998, la legge 431/98 ha istituito un fondo nazionale , integrabile con risorse regionali e locali, da destinare alle famiglie in diffi coltà economica, per contribuire al pagamento del canone di locazione.I destinatari potenziali di tale intervento sono rappresentati dai nuclei familiari con reddito troppo esiguo per accedere alla proprietà dell’abitazione di residenza, ma con reddito troppo elevato per ottenere l’assegnazione di un alloggio di edilizia pubblica.

Il contributo affi tti introdotto dalla legge 431/1998 si inserisce in una strategia di politiche pubbliche di incentivazione della domanda e dell’offerta di abitazioni in locazione , ma si espone alle controindicazioni genericamente appuntabili per interventi di questo tipo: rischi di scarsa effi cacia dei contributi assegnati, senza considerare la diffi coltà di reperire risorse suffi cienti per raggiungere un certo grado di incisività. In più, il contributo, permettendo alle famiglie di sostenere i canoni di locazione, non impatta sui livelli d’offerta e sui prezzi, che dovrebbero essere, invece, le variabili-obiettivo dell’intervento pubblico, ma anzi consente e a volte incentiva il mantenimento di canoni elevati. La strada degli incentivi all’offerta di locazioni, peraltro, non è stata, in Italia, suffi cientemente esperita, né esplorata teoricamente; il problema dell’insuffi cienza delle risorse si porrebbe, per questo tipo di contributi, non diversamente da quanto accennato con riferimento al contributo affi tti.

E. Disagio abitativo e comparto delle locazioni

Il patrimonio di edilizia residenziale offerto in locazione, in Italia, è signifi cativamente minore della media offerta in altri paesi dell’Unione Europea (20,95%, in Italia, contro la media europea del 34%). Inoltre, all’interno del settore di edilizia residenziale, la proporzione di edifi cazione sociale, in Italia, è meno espressiva della media europea (18,3%, in Italia, contro approssimativamente 43% nel resto del continente), dove sono in corso programmi di edilizia pubblica rilevanti dal punto di vista fi nanziario e signifi cativi per la dimensione urbanistica, avendo come fi nalità il riordino e la riqualifi cazione di molti insediamenti realizzati anche in decenni non lontani.

Si tratta di una diversità del nostro Paese che impone ormai di ricollocare gli obiettivi e gli strumenti delle politiche abitative entro più generali e mirate strategie di sviluppo e di governo dei sistemi economici locali. Sotto questo profi lo diventa allora prioritaria una rifl essione sia sugli effetti prodotti (o attesi)

dalle politiche abitative sulla effi cienza e sui costi delle dotazioni infrastrutturali e di servizi dei diversi contesti territoriali, sia sull’adeguatezza economica, organizzativa e tecnologica del settore edilizio.

Una politica abitativa tesa a ridurre il disagio abitativo non può quindi che prospettare, come primo obiettivo, l’allargamento dell’offerta di abitazioni in locazione. Praticare una tale politica signifi ca aggiornare il tradizionale modello di sostegno pubblico a favore dei redditi più bassi operata attraverso l’edilizia a totale carico dello Stato introducendo altri sistemi che meglio possano favorire una maggiore coerenza tra necessità di effi cienza anche economica delle risorse investite ed una fi nalizzazione improntata al raggiungimento di un più elevato livello di coesione sociale.

Anche il contributo della recente legge di riforma delle locazioni (L. 431/98) per un ipotizzato allargamento dell’offerta in affi tto è stato, e non poteva essere altrimenti, decisamente modesto. Il cosiddetto canone concordato aveva bisogno di incentivi più sostanziosi per essere praticato a larga scala: così non è stato e si calcola che i contratti che fanno riferimento ai valori fi ssati dalle rappresentanze sindacali in sede locale abbiano un’incidenza prossima al 20 per cento sul totale. L’altro elemento innovativo della legge – l’introduzione del Fondo nazionale – per avere un effetto signifi cativo, tale cioè da ridurre l’incidenza del canone sui redditi intorno al 10 per cento per le famiglie con redditi fi no a 10 mila euro, avrebbe avuto bisogno, senza tener conto dell’innalzamento del livello dei canoni, di circa 1.550 milioni di euro l’anno: sono infatti circa 1 milione i nuclei in tali condizioni, di cui circa il 33 per cento assegnatari di un alloggio ERP ed il restante 67 per cento (673 mila nuclei) in affi tto in un’abitazione a canone di mercato. Al contrario le disponibilità del Fondo si sono nel tempo ridotte e le risorse per il 2004 rappresentano il 63,2 per cento di quelle stanziate nel 1999.

TABELLA 06: RISORSE PREVISTE NELLE LEGGI FINANZIARIE

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Risorse previste nelle leggi fi nanziarie

389 362 336 249 246 246

Fonte: Bilanci dello Stato (valori in milioni di euro)

Una presenza di iniziativa pubblica nel comparto delle locazioni signifi ca attivare una politica di ampia prospettiva che abbia per presupposto che gli incentivi offerti (non solo di tipo fi nanziario) siano commisurati alle fi nalità sociali degli interventi edilizi e dunque crescenti in funzione della permanenza degli alloggi nel mercato delle locazioni e degli scostamenti in diminuzione dell’ammontare dei canoni rispetto a quelli di mercato.

F. La casa tra uso e investimento: il «circolo vizioso» del disagio abitativo

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La storia recente del mercato immobiliare italiano può essere suddivisa in tre periodi: il primo, che comincia nel 1986 e termina negli anni della recessione all’inizio del decennio novanta, contrassegnato dal forte aumento dei valori immobiliari (uno dei periodi di maggiore espansione dei prezzi immobiliari – in termini reali – dagli anni del boom economico), il secondo, durato fi no al 1998, di contrazione dei valori reali degli immobili e infi ne il terzo, tuttora in corso, di forte ripresa delle quotazioni. L’ultimo ventennio, in sostanza, ha visto esaurirsi un intero ciclo del mercato immobiliare italiano (espansione-contrazione) e l’affermarsi di una nuova fase espansiva, che, a partire dal 2003, comincia a mostrare segni di decelerazione, se non nei prezzi, quantomeno nelle quantità scambiate, a causa di strozzature emergenti dal lato dell’offerta.

Il ciclo dei mercati immobiliari italiani si svolge attorno ad un trend dei prezzi in costante crescita trend dei prezzi in costante crescita trend dei prezzi(si veda il Grafi co 1). Gli andamenti di lungo periodo sono il risultato della persistenza degli effetti delle fasi espansive del ciclo, più lunghe e intense rispetto alle fasi di contrazione dei prezzi. Ciò è osservabile anche nei dati recenti: riferendosi a Roma, Milano e Firenzead esempio, durante il precedente periodo di crescita dei valori immobiliari (dal 1986 al 1992), i prezzi delle abitazioni sono aumentati ad un tasso medio annuo composto del 15,7% nella capitale, del 19,0% nel capoluogo lombardo e del 17% a Firenze, mentre nella successiva fase di contrazione (limitata agli anni 1993-1997) sono diminuiti a tassi decisamente più contenuti, rispettivamente, del 3,8%, del 5,7% e del 4,7%. Il Grafi co 1 mostra anche l’andamento dei costi di costruzione nel lungo periodo, interpretabile come il trend sotteso al ciclo immobiliare. La differenza tra le trend sotteso al ciclo immobiliare. La differenza tra le trendcurve dei prezzi e quella dei costi illustra bene – e, per così dire, quantifi ca – il ciclo reale della rendita.

È interessante notare che andamenti del tutto simili a quelli evidenziati per i mercati immobiliari italiani hanno caratterizzato l’Europa: nella media degli 11 paesi dell’euro il ciclo immobiliare ha seguito una

fase di espansione dei prezzi dal 1986 al 1992, una di contrazione fi no al 1998 e si trova, attualmente, nel pieno di un nuovo periodo di crescita

La presenza di un comune andamento dei prezzi su scala così ampia, è una spia del fatto che sul mercato immobiliare si fronteggiano una domanda e un’offerta infl uenzate da motivazioni legate non solo al valore d’uso dei beni scambiati, ma anche – e, anzi, soprattutto – alla loro natura di beni d’investimento, alternativi alle attività fi nanziarie. Molte delle variabili che incidono sulle decisioni d’investimento delle famiglie, infatti, hanno ormai un andamento piuttosto uniforme a livello internazionale, in particolare nell’area valutaria unica europea.

È proprio la doppia natura della casa come bene primario e come asset di portafoglio, a renderla un asset di portafoglio, a renderla un assetargomento prioritario – e al contempo molto complesso – delle strategie di policy. Ed è sempre questa doppia natura che determina l’andamento dei prezzi e degli scambi sul mercato immobiliare.

Attualmente, sui mercati immobiliari italiani, si osserva proprio una situazione di questo tipo: la domanda di immobili è sostenuta essenzialmente dalle motivazioni di carattere speculativo e precauzionale e dal segmento di domanda d’uso che non trova conveniente rivolgersi al mercato degli affi tti. Per questo motivo la fase di aumento dei prezzi di acquisto e dei canoni d’affi tto non mostra, ancora, segni di cedimento. La rarefazione degli scambi in atto da quasi un biennio, infatti, è l’indice di un crescente eccesso di domanda sul mercato.

In questa fase crescente del ciclo, dunque, l’aumento dei prezzi distribuisce benefi ci sui proprietari – in particolare su chi sfrutta il bene immobiliare a scopo d’investimento – e costi, per converso, su locatari e soggetti in cerca di abitazione a qualsiasi titolo.

Si è prima accennato al fatto che, oggi, il disagio abitativo non si traduce più nel problema dell’accesso di massa ai servizi abitativi primari, ma è pur vero che questo tipo di problema riguarda fasce sociali ristrette ma ben identifi cabili: i lavoratori immigrati, i nuovi nuclei familiari – specie se costituiti da percettori di reddito con occupazioni fl essibili – e alcune categorie specifi che come, a esempio, gli studenti non residenti nella città sede degli studi.

L’accesso al diritto primario all’abitazione, dunque, rischia di diventare un problema sociale di marginalizzazione, non necessariamente connesso con un problema effettivo di povertàpovertàpovert , quantunque non vadano escluse connessioni anche frequenti, ma certamente con fenomeni di precarietà e incertezza. L’attuale, prolungata fase di aumento dei prezzi d’acquisto e dei canoni di locazione, dati i benefi ci e i costi che distribuisce, può aggravare queste forme di marginalità.

G. Evoluzione della politiche abitative

Il ridursi delle disponibilità pubbliche al fi nanziamento dell’edilizia residenziale e, soprattutto,

costo di produzione

Firenze Milano Roma

Fonte: Regione Toscana, 2005.

GRAF. 1. IL CICLO DEL MERCATO IMMOBILIARE A ROMA, FIRENZE E MILANO - Valori medi nominali al mq degli immobili a uso residenziale, numeri indice (1986=100)

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le mutate condizioni economico-sociali dei nuclei familiari, impongono una sostanziale ridefi nizione delle politiche di settore.

Infatti, dobbiamo considerare alcuni elementi di varia natura che determinano uno scenario in gran parte mutato:

1 il fl usso fi nanziario destinato alla realizzazione di programmi di edilizia pubblica, nelle diverse accezioni del termine, proveniente da una specifi ca misura fi scale (GESCAL- Gestione Case Lavorator), si è interrotto per l’abolizione di tale prelievo fi scale. Attualmente stiamo operando con i residui di quanto accantonato negli anni scorsi, ma se pure è necessario prevedere un nuovo canale di fi nanziamento, stante la situazione economica generale questo non avrà la dimensione del precedente, e quindi dobbiamo pensare a strumenti innovativi in termini di effi cacia ed effi cienza.

2 Le dinamiche socio economiche degli ultimi anni hanno portato ad un mutamento della domanda di abitazioni sociali o comunque di sostegno per soggetti con caratteristiche diverse dai tradizionali, pertanto è necessario anche prevedere strumenti di intervento che forniscano risposte adeguate ed in parte innovative.

3 In particolare è emerso chiaramente che è in forte aumento un segmento sociale che non ha i requisiti per rientrare fra i benefi ciari delle politiche pubbliche, ma non ha al contempo la capacità fi nanziaria di entrare nel mercato corrente: i due termini infatti, per l’andamento della rendita e del mercato si sono sempre più divaricati. Anche per questa «fascia grigia» occorre predisporre strumenti innovativi che permettano il recupero di situazioni che stanno scivolando verso l’emergenza.

H. I programmi regionali di edilizia sociale in corso

La revisione delle strategie di politica pubblica per la casa, dato il vincolo sempre più stringente sui fi nanziamenti e la rilevazione delle nuove forme di disagio abitativo, richiede di dover calibrare e coordinare interventi maggiormente mirati e selettivi – seppur rientranti nelle tipologie tradizionali (edilizia sovvenzionata e agevolata, contributi e incentivi) –, che potrebbero avere un impatto non trascurabile sulla zona grigia di cui si è detto precedentemente, nonché effetti di calmiere per la generalità del mercato. Selettività sulle categorie-obiettivo e concentrazione territoriale, infatti, possono essere i presupposti diuna reale incisività degli interventi, pur in presenza di minori risorse.

In questo contesto, iniziative in ambito regionale sono comunque in corso. Di recente, infatti, la Regione Toscana ha approvato un programma riguardante il settore dell’edilizia sociale articolato in più azioni che, nell’insieme, prevedono un impegno di nuove risorse fi nanziarie prossimo a 100 milioni di euro.

Si tratta di un insieme di proposte in grado di trasmettere segnali precisi anche nella fase attuale che va necessariamente considerata di transizione: l’obiettivo, infatti, non è soltanto quello di accelerare il completamento delle realizzazioni in corso e di rendere operativi i fi nanziamenti residui, ma anche di attivare interventi che si caratterizzino per quelle stesse modalità che dovranno costituire elementi centrali dei programmi futuri.

Tra queste sono da evidenziare, nel merito, la collocazione dell’edilizia sociale all’interno dei più complessivi processi di riqualifi cazione delle strutture urbane e, nel metodo, la formalizzazione di percorsi procedurali che impegnino e responsabilizzino nel proprio ruolo i diversi soggetti istituzionali coinvolti (in particolare: Comuni e Livelli Ottimali di esercizio associato delle funzioni).

Con questi presupposti, l’iniziativa più rilevante – a cui vengono riservati circa 50 milioni di euro – persegue la fi nalità di recuperare o realizzare alloggi da offrire in locazione a canone controllato da includere all’interno di programmi integrati.

I. Azioni sperimentali di recupero delle abitazioni

Altre iniziative riguardano le modalità di utilizzo delle risorse derivanti principalmente dalla cessione egli alloggi ERP-Edilizia Residenziale Pubblica, la promozione di forme sperimentali concernenti la partecipazione dell’utenza alla manutenzione del patrimonio edilizio, il sostegno ad interventi di ripristino di alloggi (o di riconversione alla destinazione residenziale) e di edifi ci da concedere in locazione mediante forme auto-organizzate della domanda e l’acquisto della nuda proprietà di alloggi abitati da anziani, in modo da incrementare il patrimonio di edilizia pubblica.

ASSE POLITICO ISTITUZIONALE

È a tutti noto che di recente la ripartizione delle competenze tra i diversi livelli istituzionali è stata oggetto di diversi provvedimenti legislativi di portata vasta e di contenuti rilevanti.

Ne è conseguita una riconfi gurazione dei ruoli e delle compiti di Stato, regioni e comuni che ha prodotto, in piena sintonia con il principio di sussidiarietà considerato il cardine del processo devolutivo, un sostanziale passaggio dei poteri.

La nuova organizzazione – secondo il Decreto legislativo 112/1998 – prevede che le funzioni di programmazione delle risorse e di gestione e attuazione degli interventi spettino in via esclusiva alle regioni le quali sono anche responsabili delle decisioni per quanto attiene l’individuazione degli obiettivi, la selezione degli interventi ritenuti più idonei e la scelta delle tipologie residenziali da incentivare.

Il processo non è ancora concluso, anzi, l’esito fi nale è ancora lontano dall’essere defi nito, sia negli scenari generali che nei contenuti specifi ci. Se in ogni

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caso è consolidato il fatto che a Regioni ed Enti locali sono da assegnare più estese responsabilità, non può darsi per scontato che, nel settore dell’edilizia sociale, tale processo comporti come implicita conseguenza il disimpegno fi nanziario dello Stato, tanto più in assenza di un pieno conseguimento di autonomia fi scale a livello locale. La Finanziaria per l’anno 2002, per la prima volta, non prevede risorse per sostenere programmi di edilizia sociale o di riqualifi cazione urbana, invertendo una prassi che da sempre, attraverso i fondi Gescal (ma non soltanto), ha visto lo Stato fi nanziare il comparto, sia come sostegno alle fasce di reddito più basse sia, più di recente, come incentivi ad interventi per elevare la qualità urbana.

Per di più, gli ultimi stanziamenti statali previsti dalla legge 21/2001 sembrano subire sostanziali riduzioni: ne consegue che le uniche risorse che si rinvengono nel bilancio sono destinate ad alimentare il Fondo nazionale istituito dalla legge 431/1998 (la riforma delle locazioni) e non è di poco conto osservare che, dagli iniziali 389 milioni di euro previsti per il 1999, le disponibilità per l’anno in corso sono pari a 246 milioni di euro.

Con il riordino delle competenze in materia di Edilizia Residenziale Pubblica sancito dalla legge regionale 77/98, la cui attuazione può considerarsi ormai compiuta, la Regione Toscana ha inteso fi ssare i presupposti funzionali e organizzativi per un percorso di riforma che, fondato sulla centralità del ruolo dei comuni associati, sia in grado di delineare una più equa e organica politica sociale della casa: orientando la costruzione di un nuovo sistema di regole e strumenti tesi a collocare l’edilizia sociale all’interno e in funzione delle più generali norme che regolano il governo del territorio; facendo sì che i fi nanziamenti destinati alla casa possano diventare opportunità e risorsa per la riqualifi cazione degli insediamenti e non già fattore di ulteriore consumo di suolo.

Con la legge regionale 77/98, attuativa del Decreto Legislativo 112/98, è stato infatti integralmente ridisegnato il quadro delle competenze in materia di edilizia residenziale pubblica.

I principi ispiratori della riforma del sistema ERP, tanto complesso quanto rigidamente strutturato su un insieme vastissimo di norme settoriali spesso giustapposte e contraddittorie, possono essere così brevemente descritti:

• trasferimento ai Comuni di tutte le funzioni trasferimento ai Comuni di tutte le funzioni trasferimento ai Comunigestionali e tecnico-amministrative (unitamente a quelle già proprie ai sensi della legge regionale 96/96) connesse con l’attuazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica e mantenimento alla Regione delle sole funzioni di indirizzo e controllo connesse con la programmazione delle risorse e la verifi ca dei risultati;

• centralità centralità centralit del ruolo dei comuni associati nella del ruolo dei comuni associati nella del ruolo dei comuni associatidefi nizione di politiche abitative effettivamente aderenti alle specifi cità sociali ed economiche dei diversi sistemi urbani locali ma che trovano nelle regole

e negli strumenti di governo del territorio i presupposti per una effi ciente ed integrata realizzabilità dei relativi programmi di intervento;

• unitarietàunitarietàunitariet , effi cienza ed economicità , effi cienza ed economicità , effi cienza ed economicit della gestione del patrimonio, tramite la ricomposizione in capo ai Comuni della proprietà di tutto il patrimonio ERP (trasferimento degli immobili di proprietà delle ATER), da una parte, e una più nitida separazione tra le funzioni di programmazione e di decisione (esclusive della Regione e dei Comuni) e le funzioni realizzative e gestionali che i nuovi Soggetti gestori sono chiamati ad esercitare in modo unitario e nel rispetto delle leggi vigenti, dall’altra.

ASSE GIURIDICO

In Italia, la legislazione specifi ca sull’edilizia residenziale pubblica e la conseguente costruzione di alloggi destinati alle famiglie in condizioni economiche modeste hanno avuto in Italia una lunga tradizione, che è iniziata nel corso del XIX secolo e si è sviluppata successivamente in tre grandi fasi ben distinte tra loro.

Alla prima fase appartengono i provvedimenti legislativi succedutisi dal primo dopoguerra al 1971, che si sono basati sul quadro giuridico introdotto dal Testo Unico sull’Edilizia Popolare ed Economica del 1938 (Decreto Reale n.1165, del 28 aprile 1938), dal quale sono nati gli Istituti Autonomi Case Popolari -IACP.

In tale fase si sono realizzati principalmente il piano INA-CASA, nato con la legge nº 43 del 28 febbraio 1949 (Legge Fanfani) e il piano GESCAL (1963-1973), istituito con la legge n.60, del 14 febbraio 1963, che ha operato avvalendosi della legge nº 167,del 18 aprile 1962, riguardante le “Disposizioni per favorire l’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia economica e popolare”.

La seconda fase (1971-1995) è caratterizzata dalla legge quadro sulla casa 22 ottobre 1971, nº 865, istitutiva degli IACP come unici referenti dello Stato in materia di edilizia residenziale pubblica e dalle leggi nº 10, del 28 gennaio 1977, sul regime dei suoli, nº 513 dell’8 agosto 1977, sulla vendita degli alloggi, e nº 457, del 5 agosto 1978 (piano decennale per l’edilizia).

La legge nº 865/71 ha rappresentato una tappa fondamentale nello sviluppo della legislazione che ha regolato l’intervento pubblico in edilizia residenziale. Essa ha introdotto il principio di una programmazione unitaria di tutti gli interventi di edilizia residenziale pubblica e la riorganizzazione degli organi e degli enti preposti a tale scopo. Per quest’ultimo aspetto la legge ha provveduto all’eliminazione di tutti gli enti pubblici operanti nel settore con la sola eccezione degli IACP che sono divenuti gli unici soggetti incaricati dell’esecuzione degli interventi di edilizia residenziale pubblica. La legge istituì un nuovo organo centrale, il CER (Comitato per l’Edilizia Residenziale) per la distribuzione dei fondi previsti in esecuzione dei programmi pubblici di edilizia residenziale alle singole

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Regioni, alle quali veniva affi data la localizzazione degli interventi e la loro attuazione mediante la scelta dei soggetti esecutori pubblici (IACP) e privati (cooperative edilizie). La legge, disciplinando un nuovo regime di esproprio per quanto riguarda le aree, ha rimediato alle carenze della legge n.167/62, rendendone possibile il reperimento ad un prezzo non elevato sia all’interno che all’esterno dei centri urbani.

Nella seconda fase notevoli sono stati l’importanza e l’apporto della legge n.457/78 che ha previsto un piano decennale di edilizia residenziale riguardante:

• gli interventi di edilizia sovvenzionata diretti alla costruzione di abitazioni e al recupero del patrimonio edilizio degli enti pubblici;

• gli interventi di edilizia convenzionata e agevolata diretti alla costruzione di abitazioni e al recupero del patrimonio edilizio esistente;

• l'acquisizione e l'urbanizzazione di aree destinate agli insediamenti residenziali.

La legge n.457 ha anche rivisitato l’assetto istituzionale centrale, rideterminando le funzioni del CIPE (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica), del CER e delle Regioni, alle quale veniva demandato il compito di formulare, sulla base del piano nazionale, i propri programmi quadriennali e i progetti biennali di intervento, dopo aver individuato il fabbisogno abitativo regionale.

Sulla base della legge n.457 (art. 2, secondo comma) e del Decreto Presidenziale 24 luglio 1977, nº 616 sul decentramento, il CIPE, su proposta del CER, in data 19 novembre 1981 delibera di approvare i criteri generali per le assegnazioni degli alloggi di edilizia sovvenzionata e per la determinazione dei relativi canoni, che costituiscono principi direttivi cui le Regioni devono uniformarsi nell’esercizio della loro attività legislativa in materia di assegnazione e locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e di fi ssazione dei relativi canoni.

La legge 865/71 e la legge n.457/78 hanno concretizzato il decentramento di alcune funzioni dallo Stato alla Regioni, ma non ha apportato sostanziali modifi che all’assetto degli enti pubblici che operavano nell’ambito dell’edilizia residenziale pubblica.

Negli anni Novanta, maturata ormai la consapevolezza dell’importanza anche per l’ente pubblico di essere in grado di operare con i criteri di economicità e di effi cienza tipici dell’impresa privata, emerge l’esigenza di dotare gli enti preposti allo sviluppo delle politiche di edilizia residenziale pubblica (IACP) dei mezzi necessari al raggiungimento degli obiettivi che già negli anni Settanta l’operatore pubblico si era proposto di raggiungere ma che non era riuscito a realizzare con le leggi nº 865/71 e seguenti.

L’attività costruttiva risulta caratterizzata dal proseguimento del piano decennale (legge 67/88), e dal nuovo programma della legge 179/92.

Da segnalare, infi ne, la Legge nº 560/93, che consentendo la vendita di una cospicua parte del

patrimonio immobiliare degli Enti Pubblici, costituisce la base per un rilancio dell’edilizia residenziale, prevedendo espressamente il reinvestimento dei ricavi per l’incremento e la riqualifi cazione della stessa.

ASSE URBANÍSTICO AMBIENTALE

Gli interventi urbani realizzati dal comune di Firenze si sono concentrati, negli ultimi anni, in un ampio processo di riorganizzazione, soprattutto infrastrutturale, della città, volto al superamento delle condizioni di degrado urbano e di disagio sociale di certe aree, e alla integrazione di queste aree nel tessuto urbano della città. Le iniziative intraprese confi gurano una pratica urbanistica incentrata nello sviluppo sostenibile della città, nella rivitalizzazione del centro storico, nella riqualifi cazione della periferia e nella ridefi nizione degli usi per le aree industriali abbandonate, dando attenzione allo sfruttamento del patrimonio edilizio pubblico.

È in questo ambito che si inseriscono i programmi urbani che comportano gli interventi sull’abitazione intrapresi dal comune di Firenze. In questa linea, l’azione comunale si è concentrata, in termini generali, nella realizzazione di:

• Adeguamenti di edifi ci residenziali degradati situati nelle aree centrali della città attraverso programmi integrati di iniziativa pubblica, in cui prevalgono azioni di conservazione di questi edifi ci e l’adattamento integrato a funzioni urbane compatibili con interesse storico proprio di questa regione;

• Ristrutturazioni di palazzi residenziali localizzati in aree semi-centrali abbandonate della città, attraverso un Programma di Riqualifi cazione Urbana rivolto, tra l’altro, all’ottimizzazione delle strutture sociali, degli spazi verdi e parcheggi ivi presenti;

• Interventi negli edifi ci pubblici residenziali localizzati in aree periferiche degradate, situate ad ovest della città (Piagge- San Bartolo a Cintoia), realizzati attraverso un ampio programma di recupero urbano (rivolto, inoltre, all’installazione di attrezzature sociali e al risanamento ambientale dell’area)

• Ciò riguarda più specifi camente la periferia fi orentina, intendendo che le problematiche urbane e funzionali di queste aree urbane periferiche sono tipiche di agglomerati localizzati tra i limiti della città e la sua area più consolidata e sviluppata. I quartieri periferici di Firenze hanno avuto una rapida crescita edilizia e sono stati sottomessi a una pratica urbanistica molte volte poco integrata rispetto al resto del tessuto urbano; sono inoltre estranei a modelli urbani presenti nella aree più antiche della città. Queste aree risentono della diffi coltà di accesso, dei problemi decorrenti dal traffi co e dall’inquinamento, della carenza di strutture urbane e sociali, oltre che della bassa

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qualità funzionale delle residenze e della mancanza di servizi privati e collettivi che compromettono la qualità dello spazio abitativo e urbano come un tutto.

Queste aree sono state oggetto di interventi denominati Contratti di Quartiere, che si inseriscono in una ampia strategia del governo municipale per la riabilitazione della regione periferica di Firenze, attraverso la realizzazione integrata di vari programmi urbani volti al recupero urbanistico, edilizio e ambientale delle aree degradate, dando enfasi al recupero dei complessi residenziali pubblici.

È il caso, per esempio, del contratto di quartiere denominato “Le Piagge”. Il quartiere, localizzato in un’area di espansione periferica nella parte occidentale della città di Firenze, è costituito quasi esclusivamente da edifi ci pubblici. Abitato da circa ottomila persone, è carente di servizi e strutture pubblici, e presenta uno stato di degrado urbano e di disagio sociale.

Questo contratto è stato realizzato attraverso un fi nanziamento dello Stato (pari a circa 10,3 milioni di euro), con la proposta di realizzare azioni urbane integrate ad azioni sociali, che prevedono interventi costruttivi in un complesso residenziale pubblico (costituito da circa 140 alloggi) e azioni di riorganizzazione dello spazio pubblico. L’esecuzione del contratto ha presupposto la realizzazione di attività participative, dalla fase di elaborazione del progetto sino alla sua fi nalizzazione, favorendo l’integrazione sociale degli abitanti delle aree nei processi di sviluppo del contratto, e facilitando il controllo dell’esecuzione degli interventi previsti da parte della popolazione e delle associazioni interessate.

È opportuno risaltare, infi ne, che un aspetto importante dei Contratti di Quartiere risiede nella eliminazione del degrado edilizio, soprattutto per quanto riguarda i complessi residenziali in cattivo stato di conservazione, con limiti funzionali e costruttivi, localizzati in aree che riuniscono carenze di servizi e di attrezzature sociali.

È proprio in funzione della presenza di un numero signifi cativo di complessi residenziali in queste condizioni, localizzati nelle zone periferiche della città, che il comune di Firenze sta intraprendendo questo tipo di intervento urbano all’interno dei Contratti di Quartiere, nel senso di recuperare i complessi residenziali propriamente detti, in modo integrato alla riqualifi cazione del quartiere in cui questi si inseriscono.

ASSE ORGANIZZAZIONE SOCIALE

Nella regione toscana, e in particolare nelle aree urbane, si verifi ca la partecipazione attiva di diversi agenti sociali che cercano di infl uire sul modo come le amministrazioni trattano l’accesso all’abitazione sociale. L’infl uenza di questi agenti si rende presente sotto varie forme, tanto nel dialogo diretto con gli organi pubblici come, d’altro lato, e forse più spesso,

nella posizione antagonista, che esprime la precarietà sociale e stimola lo sviluppo di soluzioni innovatrici.

Particolarmente a Firenze attuano in modo espressivo le seguenti entità e organizzazioni:

SUNIA - “Sindacato Nazionale Unitario Inquilini ed Assegnatari”, sindacato degli inquilini e locatari, tradizionalmente vicino ai partiti di sinistra, che garantisce assistenza e rappresentazione a un gran numero di inquilini, in particolare di alloggi pubblici.

L’Unione degli Inquilini – “Unione Inquilini”, organizzata anch’essa in modo sindacale, con posizioni più radicali, agendo non solo nella rappresentazione degli inquilini, ma anche stimolando un dibattito pubblico complesso sulle politiche abitative, sul reperimento di risorse per l’abitazione (a livello nazionale), sull’impiego, sull’estensione del diritto all’alloggio come diritto fondamentale delle persone. Presente spesso anche nei momenti di mobilitazione contro lo sfratto dei soggetti più deboli.

Il Movimento di Lotta per la Casa, soggetto radicale e antagonista, portatore di istanze di soggetti marginalizzati ed in grosse diffi coltà sociali ed economiche, in un’ottica di rivendicazione globale dei diritti. È presente in diverse occupazioni di edifi ci in cui vivono immigrati senza dimora, spesso luoghi di forme di convivenza sperimentali tra soggetti tradizionalmente diversi, o di forme di auto-organizzazione innovative. A livello istituzionale le politiche regionali sono normalmente discusse in tavole di intesa specifi che, che contano con la presenza di numerosi soggetti, tra cui anche i sindacati sopracitati.

A Firenze si è costituito nel 2004 una rete di solidarietà antisfratto, costituita dalle tre entità menzionate e da altri agenti sociali che cercano di opporsi ai numerosi sfratti in andamento nella città, per trovare soluzioni che permettano l’accesso all’alloggio per i nuclei a basso reddito.

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI

REGIONE TOSCANA. Diagnostica Locale Regione Toscana. Progetto L’accesso al suolo ed all’abitazione sociale nelle grandi città delle regioni metropolitane dell’America Latina e d’Europa”. Firenze, 2005.

Note

* La presente sintesi è stata costruita sulla base del Diagnostico Locale della Regione Toscana, responsabilità dei Signori Maurizio de Zordo (Regione Toscana) e Roberto Melosi (Comune di Firenze), e della Documentazione dell’IRPET (Istituto di Programmazione Economica della Toscana).1 Titolo sulla cui base si occupa una determinata abitazione: proprietà, affi tto, ecc.2 Secondo il documento: “I bilanci delle famiglie italiane”.

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SOMIGLIANZE E SPECIFICITÀ IN OGNI CONTINENTE

ROSARIO E SÃO PAULO – AMERICA LATINA

Le due realtà presentate dalle città sudamericane dimostrano in primo luogo una dimensione abbastanza differente del problema dell’abitazione sociale, dato che São Paulo si caratterizza come una metropoli con più di 10 milioni di abitanti, mentre l’area metropolitana di Rosario ha poco più di 1 milione e 200 mila abitanti. Nonostante le differenze, le situazioni che caratterizzano il defi cit abitativo delle due città presentano somiglianze importanti, cosa che avvicina le città quanto alle caratteristiche del problema studiato.

La Regione Metropolitana di São Paulo (RMSP), per la sua portata, presenta un defi cit abitativo estremamente espressivo nel contesto brasiliano, con una stima di circa 361 mila unità. Il fattore più signifi cativo del defi cit abitativo nella RMSP è la coabitazione familiare che attinge 298.484 domicili.

Le situazioni di inadeguatezza abitativa dei domicili privati nella RMSP indicano un altro fattore rilevante, in cui la dimensione della crescita informale della periferia metropolitana è espressa dalla situazione di inadeguatezza fondiaria che interessa quasi la metà dei domicili di famiglie nella fascia che va sino a tre salari minimi1. La carenza di infrastrutture e di installazioni sanitarie è dell’ordine del 50%. A Rosario, invece, l’irregolarità fondiaria non si presenta come caratteristica preponderante. Sebbene nell’Area Metropolitana di Rosario esistano occupazioni illegali di terreni, non è normale che avvenga l’occupazione illegale delle abitazioni. Le diffi coltà di regolarizzazione fondiaria a Rosario sembrano esser relazionate al problema dei costi di tale processo, mentre in Brasile questa situazione corrisponde, oltre all’aspetto economico, a un insieme di fattori più complessi che coinvolgono la struttura fondiaria e la distribuzione di competenze tra i diversi livelli di governo.

Nell’Area Metropolitana di Rosario circa un terzo delle abitazioni (82.407 unità in numeri assoluti) presenta qualche tipo di inadeguatezza abitativa. Di questo totale, il 41,29% corrisponde alle abitazioni precarie con addensamento eccessivo, essendo questa la situazione più grave. Tuttavia, l’aspetto dell’offerta dei servizi di approvvigionamento idrico e del sistema fognario nella AM di Rosario merita una certa evidenzia, dato che, sebbene i dati presentino dei miglioramenti, l’offerta di tali servizi si caratterizza come il principale problema infrastrutturale. A corroborare quanto detto, la privatizzazione del servizio per la fornitura dell’acqua potabile non ha avuto successo e la concessione è tornata a carico della Provincia. Inoltre, la capacità di ampliamento della copertura dei servizi e la sua qualità sono state compromesse, non riuscendo a soddisfare la domanda.

Gli scenari attuali delle due città rifl ettono processi di strutturazione dello spazio urbano associati a

dinamiche economiche che hanno scatenato una urbanizzazione intensa con la costituzione di periferie dalla qualità molto bassa. Sono città che possono essere caratterizzate come poli di attrazione per l’offerta intensa di lavoro in un determinato periodo, cosa che ha implicato una grande crescita e la costituzione di contesti metropolitani.

A São Paulo l’espansione dell’economia locale è stata direttamente relazionata alla industrializzazione del paese, scatenando un processo di urbanizzazione intensa e allo stesso tempo precaria, come componente necessaria per la realizzazione di tale espansione. La crescita è avvenuta a partire dalla formazione di una grande e continua macchia urbana, che ha comportato una conurbazione intermunicipale, e ha consolidato la Regione Metropolitana con un tipo di urbanizzazione dai grandi contrasti tra la porzione legale, dotata di infrastruttura, e l’illegale, con grandi precarietà e carenze.

Nel caso di Rosario, il periodo di crescita economica legata all’attività portuaria, e posteriormente industriale, sin dal XIX secolo e durante il XX secolo, ha comportato un fl usso di popolazione migrante che, nella sua maggior parte, è riuscita a stabilirsi soltanto in condizioni urbane precarie. La costituzione dell’area metropolitana, tuttavia, si è avuta soprattutto in funzione dello sviluppo della rete ferroviaria e stradale piutttosto che del consolidamento di una macchia continua, come nel caso della capitale paulistana.

La Regione Metropolitana di São Paulo è stata istituita nel 1973, senza che sia stato creato sino ad oggi un organo istituzionale di governo metropolitano. Esiste, tuttavia, dal 1975, un organo di pianifi cazione che elabora progetti e studi, offrendo consulenza e assistenza tecnica, denominato Emplasa – Impresa Paulista di Pianifi cazione Metropolitana SA. Nel 1993 questa impresa ha prodotto, tra gli altri lavori, il Piano Metropolitano della Grande São Paulo 1994/2010, senza tuttavia disporre della capacità per la sua realizzazione.

A livello municipale, l’approvazione del nuovo Piano Regolatore Strategico –PDE, nel 2002, si è confi gurato come un importante segnale nell’agenda della politica abitativa e urbana di São Paulo, contenendo progressi signifi cativi, principalmente per quanto riguarda il sistema istituzionale e normativo, ma anche rispetto alle iniziative riferenti alla facilitazione del processo di regolarizzazione. I suoi dispositivi mancano tuttavia di procedimenti per l’esecuzione.

Un passo importante nel processo di pianifi cazione di Rosario può essere ritenuto l’elaborazione, nel 1995, del Piano Strategico Rosario, dove appariva una visione metropolitana che è stata dettagliata meglio soltanto nel 2004, con il Piano Strategico Metropolitano, che a sua volta ha proposto la formazione del Consiglio di Intendenti dell’Area Metropolitana per incamminare domande legate alla infrastruttura e servizi in comune. La questione metropolitana, comunque, non è stata affrontata effettivamente come priorità dall’agenda locale e provinciale.

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È importante evidenziare il processo di decentralizzazione di entrambe le città. A São Paulo si è avuto, nel 2002, un passo decisivo quanto alla decentralizzazione amministrativa, con la creazione di 31 sottomunicipi con i loro rispettivi Piani Regolatori Regionali, approvati nel 2004. A Rosario i Centri Municipali di Distretto – CDM – hanno materializzato la proposta di decentralizzazione messa in pratica dal 1995. L’ampliamento dell’autonomia municipale e l’approfondimento della decentralizzazione a Rosario sono comunque limitati, dato che la regolamentazione di questo processo da parte della Provincia di Santa Fe non è ancora avvenuta, impedendo la possibilità di aumentare la capacità di riscossione e di raccolta di prestiti da parte del municipio.

Dal punto di vista delle strutture vincolate direttamente all’abitazione di interesse sociale, il momento attuale per entrambi i paesi è di riorganizzazione delle strutture di fi nanziamento e di dibattito sull’utilizzazione delle risorse dei fondi nazionali: il FONAVI (Fondo Nazionale dell’abitazione) in Argentina, e il FNHIS (Fondo Nazionale dell’Abitazione di Interesse Sociale) in Brasile. Si cerca di stabilire nuovi piani per il sistema di fi nanziamento della politica abitativa a partire da criteri più specifi ci per ogni istanza, soddisfacendo prioritariamente la domanda della popolazione meno abbiente e l’ampliamento della produzione privata per i nuclei di reddito medio.

È importante ricordare che lo Stato di São Paulo dal 1989 conta su una capacità di generazione di risorse specifi camente per il settore abitativo a partire dall’assegnamento dell’1% dell’ ICMS (imposta sulla circolazione di merci e servizi) riscosso nello Stato. Anche se la concretezza e l’impatto dell’applicazione di queste risorse nella reduzione del defi cit abitativo possano essere relativi, tale determinazione è una eccezione nello scenario brasiliano.

Un punto importante e che può contribuire in modo determinante ad ampliare la capacità produttiva di nuovi alloggi in entrambi i contesti è la disponibilità di terra pubblica per la produzione in scala. A questo scopo l’utilizzazione di strumenti urbanistici che possano materializzare la funzione sociale della proprietà diventa una necessità, così come si rende necessaria la realizzazione di forme di appropriazione pubblica di aree urbane decorrenti dall’investimento pubblico e dallo sviluppo urbano, come per esempio, attraverso la concessione onerosa del diritto di costruire, conforme la legislazione paulistana.

Queste e altre azioni indicano la premente necessità di esplicitare le attribuzioni e le articolazioni delle differenti sfere di governo, così come le aree settoriali per l’azione, in modo da combattere la frammentazione delle politiche e permettere l’attuazione in una scala metropolitana. Oltre a ciò, l’articolazione con la società civile si è anch’essa mostrata importante nella materializzazione di soluzioni più adeguate ai problemi presentati. Nel caso di Rosario è rilevante la continuità amministrativa per oltre un decennio del governo municipale (1995-2007), cosa che ha rappresentato

l’approfondimento di processi di pianifi cazione, partecipazione sociale e adeguamento dei programmi realizzati nel senso di articolare differenti aree, specialmente nel campo delle politiche sociali.

Nel caso di São Paulo, nonostante esista un certo consolidamento quanto alle modalità di programmi per i differenti tipi di carenze e necessità residenziali, la sua continuità e intensità varia storicamente al variare delle amministrazioni municipali.

D’altro lato, nelle due città l’opzione verso programmi di urbanizzazione di alloggiamenti irregolari, che priorizzano la permanenza della popolazione nell’area e l’esecuzione di una infrastruttura necessariamente minima (unità sanitarie, collegamenti alla rete fognaria e alla rete delle acque pluviali, per esempio), sono programmi chiaramente assunti come politica pubblica.

Di fronte alla dimensione della domanda, ad ogni modo, è evidente come la costruzione di nuovi alloggi sia urgente, e tuttavia sono indispensabili misure strategiche che entrambe le città hanno nei loro piani, o programmi che potranno dare contributi positivi. Tra queste si contano: programmi di assistenza tecnica per la prevenzione dei rischi; applicazione di strumenti urbanistici per permettere l’utilizzazione di immobili vuoti, terreni sottoutilizzati; induzione dell’abitazione nelle aree consolidate, più centrali, come alternativa all’espansione periferica; il riconoscimento della regolarizzazione fondiaria come elemento fondamentale della politica urbana attraverso azioni specifi che per garantire la sicurezza del possedimento.

In questo modo è possibile dire che, a partire dal confronto delle situazioni presentate, Rosario e São Paulo condividono delle sfi de che sono caracteristiche della realità latinoamericana, dove il problema dell’abitazione è decisivo per contribuire alla diminuzione delle disuguaglianze sociali. L’abitazione assume in questi paesi non solo la condizione di alloggio, ma la possibilità di inserimento nel contesto urbano e l’accesso al mercato di lavoro e ai beni di consumo collettivo.

BARCELLONA E TOSCANA – EUROPA

I due casi europei descritti in questo lavoro si avvicinano in molte questioni relative all’accesso al suolo e all’abitazione sociale, tuttavia vale la pena evidenziare alcune caratteristiche generali che differenziano i casi.

La popolazione dell’agglomerato urbano in cui si trova Barcellona è signifi cativamente superiore, con oltre 4 milioni di abitanti, mentre la Toscana, complessivamente, supera di poco i 3,5 milioni. La più grande conurbazione metropolitana della Toscana è quella fi orentina (il cui nucleo è la città di Firenze) con meno di 1 milione di abitanti.

Le due regioni comparate si assomigliano quanto alla rilevanza che esercitano nello scenario economico dei rispettivi paesi. Barcellona è la capitale della Catalogna, la regione che contribuisce maggiormente

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al PIL spagnolo2, tanto in numeri relativi come assoluti, avvicinandosi alla media del PIL procapite europeo, mentre la maggior parte della Spagna è sotto la media dell’Unione Europea. Allo stesso modo, la Toscana è al di sopra del reddito medio procapite italiano, e anche sopra la media europea.

Nei casi studiati si è verifi cato il ripetersi di caratteristiche comuni sulla costituzione della domanda che presenta diffi coltà di accesso all’abitazione, rappresentata prevalentemente dalla popolazione di immigrati e di anziani. La previsione del continuo invecchiamento delle popolazioni è comune in entrambe le regioni e consente di supporre la crescita di questa domanda e indica la necessità di una strategia specifi ca per garantire l’accesso all’abitazione di questo segmento.

Nel caso degli immigrati è meno prevedibile la sua dinamica di crescita, e le politiche abitative attuali presentano diffi coltà nell’incorporarli come benefi ciari dei prodotti abitativi. Vi è anche da considerare che il semplice accesso all’abitazione da parte degli immigrati non è suffi ciente a risolvere problemi più grandi, come la coesione sociale e l’integrazione economica di queste persone. Tuttavia non ci sono dubbi riguardo al fatto che garantire una degna dimora è uno dei diritti sociali che contribuiscono di più allo stabilimento fi sso di questa popolazione e alla sua integrazione nella società.

Il modo in cui si struttura l’aspetto dell’accesso all’abitazione, tanto a Barcellona quanto in Toscana, è abbastanza simile. Anche il modo come è stato trattato storicamente permette di stabilire dei paralleli. Nel dopoguerra europeo si sono prodotte grandi quantità di abitazioni nelle due regioni, e il problema del defi cit quantitativo esistente è stato risolto attraverso la costruzione massiccia di abitazioni sociali, generalmente sotto la forma di grandi complessi residenziali.

La rigidità di questo tipo di intervento – costruzione di complessi residenziali – comune ai due casi, evidentemente con le differenze e peculiarità di ogni regione, specialmente dovuta alla scala delle costruzioni, ha avuto come effetto sullo spazio urbano l’apparizione di aree monofunzionali, di bassa qualità urbana. La scala urbana di maggiori proporzioni della capitale catalana ha determinato che la costruzione di questi complessi avvenisse in aree periferiche, mentre in Toscana è stato possibile integrarli alla città in modo più favorevole.

Nel caso di Barcellona c’è stato un effetto aggiuntivo, non percepito in Toscana, che è stata la nascita di alcuni barrios marginales che non sono stati sradicati dalle politiche pubbliche prodotte durante la dittatura franchista, in quanto erano considerati come aventi le condizioni minime di abitabilità. Questi sono rimasti sino ad oggi come aree periferiche di bassa qualità urbana.

Tanto nei complessi residenziali di entrambi i casi come nei barrios marginales (quartieri marginali) di Barcellona, l’insuffi ciente qualità dell’habitat, considerata inadeguata all’uso abitativo, si confi gura

attualmente come defi cit abitativo dal punto di vista qualitativo, sul quale attua una quota signifi cativa delle politiche abitative.

Una volta determinato il problema del defi cit quantitativo, le politiche abitative, tanto a Barcellona quanto in Toscana, si sono proposte di risolvere il defi cit qualitativo, più specifi camente: promuovere rimodellamenti, tanto nel patrimonio edifi cato quanto negli spazi pubblici, e offrire attrezzature sociali, con l’obiettivo di migliorare le condizioni di vita delle popolazioni residenti. Secondo il Diagnosticodi Barcellona, si è trattato di “render degne le aree centrali precarie” e di “monumentalizzare la periferia”.

La presenza di residenze sovvenzionate in aree di nuova urbanizzazione, o in aree urbane sottoutilizzate, è stata facilitata attraverso l’ottenimento di suolo pubblico, avuto con le cessioni obbligatorie negli interventi urbani. Nel caso di Barcellona, i Piani Parziali esigono la cessione obbligatoria del 20% del suolo per la costruzione dell’abitazione sovvenzionata, in casi di nuove urbanizzazioni. In modo simile, è in andamento a Firenze per lo meno un grande progetto di rimodellamento delle strutture urbane, dove si prevede il recupero di abitazioni e la costruzione di nuovi alloggi popolari. Attraverso proventi dell’Unione Europea e col sostegno di imprese private, la Regione Toscana sta investendo nella riqualifi cazione della periferia di Firenze – distretto “Le Piagge” – in modo integrato alla politica urbana regionale. Si tratta della costruzione di un parco urbano lineare con vari interventi puntuali che articolano l’aspetto urbano con quello ambientale.

Si tratta, in pratica, in entrambe le città, della realizzazione di progetti urbani per parti della città. Sono frammenti urbani, in cui si promuove un insieme di funzioni (non solo l’abitazione e l’infrastruttura urbana). Questo tipo di proposta cerca di capire la complessità della città e includere la periferia nella sua dinamica. Cerca quindi di integrare la produzione residenziale con una qualifi cazione urbana dinamica.

Sebbene si consideri positivamente anche l’ottenimento del suolo pubblico attraverso progetti di intensifi cazione dell’uso del suolo urbano (rinnovamenti urbani) come nel caso del PERI (Piano Speciale di Riforma Interna) di Ciutat Vella, il Diagnostico di Barcellona valuta che in molti interventi urbani occorsi, questa attività non è stata seguita da una politica ugualmente attiva nell’ambito dell’abitazione. La produzione pubblica di abitazione, in questi casi, è servita da modello quanto alla qualità, ma è stata poco espressiva quantitativamente. L’abitazione pubblica è stata suffi ciente soltanto per alloggiare nuovamente le persone interessate dalle attuazioni urbanistiche, ma non è riuscita a cambiare le dinamiche residenziali nelle aree.

Un’altra caratteristica comune ai casi analizzati si riferisce all’orientamento pubblico sul funzionamento spontaneo del mercato immobiliario privato. Con la fi nalità di indurre l’attività del mercato per rispondere alle necessità della collettività, sono state realizzate politiche che cercano di ampliare le condizioni di

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accesso al suolo e all’abitazione ai settori medi della società. Con una parte della domanda soddisfatta dal settore privato, le amministrazioni pubbliche possono concentrare l’offerta diretta alle famiglie che non hanno condizioni di accedere per conto proprio all’abitazione. Storicamente questo modello privilegiava, nel caso delle classi medie, modelli di politica basati sull’acquisizione della proprietà della casa.

Tuttavia, attualmente si ha nella formazione di un mercato di locazioni il modo più appropriato di garantire l’accesso all’abitazione delle fasce inferiori di medio reddito. Tra le strategie d’intervento per accogliere questa popolazione va evidenziato il fomento al mercato di affi tti, affi nché questo dia vita ad alloggi per le famiglie senza capacità di acquisizione dell’immobile, rendendo possibile così la soluzione di una parte del problema abitativo del mercato privato, senza che ci sia spesa pubblica.

Nel caso della Toscana, c’è almeno un’altra modalità di attuazione pubblica sul mercato degli affi tti, che è il sostegno al reddito delle famiglie locatarie, che attraverso un fondo pubblico assegna i mezzi fi nanziarialle famiglie con diffi coltà economiche, per aiutarle nel pagamento dell’affi tto. I destinatari potenziali di tale intervento sono rappresentanti di nuclei familiari con un reddito troppo esiguo per ottenere la proprietà dell’abitazione residenziale nel mercato privato, ma con reddito suffi ciente per ottenere la concessione di un alloggio sovvenzionato in edifi cio pubblico.

Lo stesso Diagnostico prodotto dalla Toscana, tuttavia, presenta una possibile contraddizione genericamente indicata per gli interventi di questo tipo, come il rischio che l’ausilio, che consente alle famiglie di mantenere il pagamento degli affi tti, produca impatti sui livelli di offerta e un conseguente rialzo dei prezzi, il cui contenimento dovrebbe essere l’obiettivo dell’intervento pubblico. Al contrario, consente, e a volte incentiva, il mantenimento degli affi tti a un livello elevato.

Note

1 Il salario minimo è pari a 380 reais, ovvero circa a 150 euros, oppure 210 dollari.2 Nel 2001 la Catalogna ha avuto un Prodotto Interno Lordo – PIL – di 83 miliardi di Euro, cosa che rappresentava il 19% del PIL spagnolo. Cfr. “El Territori Metropolità “El Territori Metropolità “El Territori Metropolit de Barcelona – Dades bàsiques, evolució recent i perspectives”, Barcelona recent i perspectives”, Barcelona recent i perspectives”Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, p. 8.

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CONSIDERAZIONI FINALI

Analizzati nell’insieme, gli sudi realizzati sulle quattro città, inseriti in contesti piuttosto diversi, evidenziano che l’accesso al suolo e all’abitazione sociale rappresenta un tema di notevole rilevanza che esige una comprensione e azioni articolate.

I casi europei e latinoamericani hanno consentito di realizzare alcune approssimazioni, così come hanno permesso di identifi care importanti differenze che riguardano il contesto economico, storico e sociale, la dimensione e la qualità del defi cit e le principali politiche pubbliche praticate in relazione al tema.

In primo luogo è necessario ricordare che la situazione demografi ca nei casi studiati presenta variazioni signifi cative, con rifl essi sulla domanda per nuove abitazioni. La Toscana si evidenzia per presentare un tasso di crescita negativo, con perdite di popolazione signifi cative. Barcellona ha mantenuto un tasso di crescita stabile, in cui la riduzione è compensata dall’arrivo di immigrati. Rosario e São Paulo posseggono tassi di crescita positivi, sebbene inferiori a quelli verifi catisi nelle decadi precedenti. A São Paulo, tuttavia, va rilevato che la crescita della popolazione avviene soprattutto in aree di favelas e in lotti irregolari, molte volte su aree ambientalmente fragili, come nel caso delle occupazioni di aree dove sono presenti sorgenti. Ciò che si evidenzia, comunque, in modo comune in tutte le città, e enfaticamente in quelle latinoamericane, specialmente a São Paulo, è lo svuotamento del centro in termini di popolazione residente e la forte espansione delle aree periferiche, senza infrastruttura.

La diversità della dimensione del problema dell’abitazione sociale diventa ancor più evidente quando si compara il municipio di São Paulo, con 10 milioni di abitanti (totalizzandone quasi 20 milioni nella Regione Metropolitana) e la regione fi orentina, in Toscana, con meno di 1 milione, dove la città centrale, Firenze, non arriva a mezzo milione.

Le città di Rosario e São Paulo si caratterizzano per il possesso di un signifi cativo defi cit abitativo, quantitativo e qualitativo, quest’ultimo decorrente dalla precarietà residenziale, dall’addensamento eccessivo o dalla coabitazione familiare. Si rendono necessari nuovi alloggi e il miglioramento di quelli esistenti, particolarmente per quanto riguarda l’infrastruttura e le condizioni fondiarie.

D’altro lato, a Barcellona e in Toscana, una volta determinato il problema del defi cit quantitativo, le politiche abitative di entrambi i casi si sono proposte di risolvere il defi cit qualitativo, con l’obiettivo di migliorare le condizioni di vita delle popolazioni residenti di aree degradate, complessi residenziali o anche aree periferiche di bassa qualità urbana.

A São Paulo la questione dell’irregolarità fondiaria rappresenta una parte signifi cativa dell’inadeguatezza abitativa. Favelas e lotti irregolari da molto tempo sono riferimenti costanti nella storia e nel paesaggio della città. Le strategie governamentali di intervento in

questi contesti, al contrario, sono cambiate abbastanza durante questo ultimo secolo. Si sono alternate misure di rimozione di favelas più centrali verso aree periferiche della città, senza conoscere l’esistenza di questo tipo di nuclei popolazionali, rendendoli invisibili agli occhi della legge e delle poliche pubbliche. Relativamente ai lotti, ci sono state azioni amministrative di regolarizzazione iniziate alla fi ne degli anni 70. A partire dagli anni 80, un insieme di domande popolari ha inserito nell’agenda delle amministrazioni pubbliche locali la necessità del riconoscimento formale degli alloggi popolari, e della loro integrazione al resto della città mediante processi di urbanizzazione e regolarizzazione del possesso di terra a favore dei residenti. Ha avuto inzio, allora, nel paese un periodo di mutamento nel concetto del diritto alla proprietà che è risultato nell’iscrizione della funzione sociale della proprietà nella Costituzione, che ha anche incluso il diritto all’abitazione tra i diritti sociali costituzionalmente istituiti. Nel 2001, lo Statuto della Città ha regolamentato gli strumenti per la promozione della funzione sociale della proprietà e della garanzia del possesso. Tuttavia il processo procede lentamente e con molte diffi coltà sia nella sfera giuridica che nella disponibilità di mezzi fi nanziari. Nella città di Rosario l’irregolarità fondiaria non si presenta con la stessa intensità, sebbene nella sua area metropolitana esistano occupazioni illegali di terreni. Tuttavia, gli anni recenti, di crisi economica, hanno mostrato la nascita di occupazioni molto precarie in aree pubbliche negli interstizi del tessuto urbano della stessa città centrale, Rosario. A Barcellona alcuni quartieri marginali possedevano precarietà nei titoli terrieri, oltre a presentare irregolarità dal punto di vista urbanistico, e oggi sono oggetto di interventi di politiche pubbliche non solo abitative e urbane, ma anche di assistenza sociale. Nella regione Toscana questo problema non è menzionato.

Un altro fatto di grande importanza è il ruolo differenziato disimpegnato dal mercato immobiliare privato nella promozione dell’abitazione in ognuno di questi casi. Mentre nelle città europee il mercato soddisfa gran parte della domanda, a São Paulo il mercato formale attinge una fetta molto piccola. L’aumento della capacità di promozioni imprenditoriali, come forma per diminuire la pressione sulle risorse e sul fi nanziamento pubblico, perché questo si concentri di fatto nelle fasce dei meno abbienti, è imprescindibileper la produzione in scala in Brasile e in Argentina. Nel caso europeo la partecipazione del mercato sembra coprire uno spettro maggiore delle fasce di reddito, in funzione della capacità di pagamento più omogenea e a lungo termine. Nonostane ciò, le sovvenzioni sono necessarie per la parte della domanda in America Latina, fondamentali per un ampio settore della popolazione.

La produzione di locazione sociale è vista come alternativa alle domande specifi che, per esempio di anziani e immigrati, come risaltato dal caso europeo, ma si presenta come alternativa la situazione latinoamericana, dato che parte della domanda per

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le abitazioni si trova in nuclei di reddito totalmente insuffi cienti per qualsiasi tipo di pagamento per l’acquisizione di una casa, oltre a servire come alternativa in casi temporanei.

In modo generale le differenze storiche tra Europa e America Latina dimostrano che la dimensione e le situazioni del problema di accesso al suolo e all’abitazione sociale sono molto diverse. In America Latina la questione è più grande ed è strutturale. Così, considerando anche l’impatto che il processo di globalizzazione impone alle città e alle persone, attraverso la limitazione dell’azione dello Stato o della precarietà delle condizioni di lavoro, lo scenario che si presenta richiede trasformazioni strutturali, oltre le necessarie azioni nella sfera locale. La rilevanza di questa azione locale tuttavia risulta evidente nel caso di Rosario che, durante un periodo di crisi nazionale in Argentina, è riuscita nel periodo 1992-2001 a ridurre il numero di domicili con NBI (Necessità Basiche Insoddisfatte) e con addensamento eccessivo, come mostra il censimento del 2001.

La città e la proprietà devono compiere una funzione sociale indispensabile in tutti i casi per orientare la guida delle politiche pubbliche urbane e degli interessi privati. Ciò signifi ca anche il riconoscimento della casa come uno dei diritti umani, cioè, la politica abitativa intesa come politica sociale e economica con esplicito carattere ridistributivo.

In questi termini, l’esistenza di un considerevole parco di immobili non disponibili ad abitazione, come in Spagna, la seconda residenza e immobili di turismo chiusi in gran parte dell’anno e, nel caso di São Paulo, immobili vuoti e abbandonati nelle aree centrali, mostrano una situazione polemica.

È rilevante anche menzionare l’importanza di rispettare la diversità sociale e culturale di ogni luogo, rifi utando l’adozione di modelli che si applicano a qualsiasi paese, indistintamente, cosa che esige, tra le altre cose, un cambiamento nella logica di operare delle agenzie multilaterali di fi nanziamento attraverso i loro programmi ampiamente presenti nel continente latinoamericano, così come delle proprie istanze di governo. Anche così, questioni come la fl essibilizzazione di concetti quanto alla regolarità dell’immobile e della terra sono necessarie per la facilitazione dell’approvazione di fi nanziamenti che possano generare grandi impatti positivi per la realizzazione di soluzioni più adeguate alle situazioni esistenti.

Tra le pratiche osservate, va fatta qualche menzione: in Brasile, e di conseguenza a São Paulo, il procedimento del calcolo del defi cit abitativo in termini numerici è molto rilevante, dato che permette di intuire una dimensione di mezzi fi nanziari che mancano per la sua soluzione. Rosario relativizza di più il problema, al trattare “situazioni di insuffi cienza”. Mentre a São Paulo si dispone di risorse ampie e economiche di fi nanziamento di ambito nazionale, con il risparmio compulsorio rappresentato dal Fondo di Garanzia di Tempo di Servizio¹, Rosario ha benefi ciato di una

lunga continuità amministrativa locale relativamente alle politiche pubbliche, cosa che non avviene a São Paulo.

Barcellona e la Toscana mostrano una offerta alla domanda fatta dal mercato in un modo abbastanza ampio. Dispongono di strumenti consistenti di induzione e regolazione di questo mercato, applicando varie forme per garantire l’assegnazione di parte della produzione all’abitazione sociale. Contano su formule che obbligano, nei nuovi imprendimenti, la riserva di determinata quota delle unità (nell’ordine del 20% a Barcellona) come abitazione protetta, promuovendo la diversità sociale. Barcellona, in un periodo di 20 anni, si propone di destinare il 15% delle case esistenti a politiche sociali. Per promuovere questi obiettivi Barcellona ricorre in modo maggiore alla regolazione urbanistica, e la Toscana più all’edilizia specifi ca all’abitazione.

Una cosa che focalizza l’attenzione è il quadro legale in ogni continente. Mentre la legislazione nelle città europee sembra corrispondere alle condizioni reali della società, venendo per questo rispettata, in America Latina non vi è questa corrispondenza, cosa che, associata alla insufi cienza di programmi residenziali, porta all’ampia pratica dell’informalità come unica condizione di accesso alla città per una gran parte della popolazione. Il tema della regolarizzazione o della fl essibilizzazione della norma non è qualcosa presente nelle condizioni europee. È diffi cile per i partner europei comprendere tali necessità, così come la condizione di “leggi che non attecchiscono”.

Un altro topico interessante collocato nel Diagnostico della Toscana è l’inserimento di obiettivi e strumenti di politiche abitative tra le strategie di sviluppo e gestione dei sistemi economici locali.

Va osservato, infi ne, che è la doppia natura della casa – la sua funzione sociale, come uso abitativo, e la riserva di valore economico che rappresenta, che la promuove a oggetto di investimento passibile di subire processi speculativi, e che fa dell’accesso all’abitazione un aspetto prioritario e allo stesso tempo così complesso nelle strategie delle politiche pubbliche. È sempre tra questa doppia natura, che condiziona l’andamento dei prezzi e delle negoziazioni nel mercato immobiliario e nell’offerta pubblica, che si trovano le variabili più determinanti per le condizioni di accesso al suolo e all’abitazione sociale nelle città studiate.

Note

1 Nel originale, “Fundo de Garantia por Tempo de Serviço”.

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DOCUMENTO DI RACCOMANDAZIONI

A partire dall’analisi e dai dibattiti realizzati durante il progetto è stato possibile identifi care principi e orientamenti che sintetizzano la sfi da di promuovere l’accesso al suolo e all’abitazione sociale nei casi studiati. Questo documento vuole contribuire al dibattito sul tema in ognuna delle città sociali, costituendo delle linee guida per i dibattiti futuri relativi alla defi nizione delle politiche pubbliche.

Principi

1. Includere l’abitazione tra i diritti umani;2. Garantire la funzione sociale della città: nella formulazione e realizzazione di politiche urbane deve prevalere l’interesse sociale sul diritto individuale di proprietà;3. Il concetto di abitazione deve includere l’infrastruttura, i trasporti e l’accesso ai servizi;4. Dare priorità all’abitazione, scoraggiando il mantenimento di immobili chiusi e senza uso;5. La politica abitativa deve essere intesa come politica sociale con un esplicito carattere ridistributivo;6. Diagnosticare il defi cit abitativo in modo adeguato, segmentandolo per settore socioeconomico e per regione;7. Le politiche pubbliche devono garantire l’accesso all’abitazione della popolazione meno abbiente, attraverso strategie adeguate ai bisogni delle diverse fasce di reddito.8. Associare le politiche abitative alle azioni di sviluppo nazionale, regionale e locale;9. La promozione dell’Abitazione di Interesse Sociale deve essere trattata come ramo importante dell’economia grazie al suo potenziale di impatto sulla catena produttiva dell’edilizia e sulla creazione di posti di lavoro;10. Caratterizzare le risorse destinate all’abitazione sociale e al risanamento urbano come investimento e non come spesa nei conti nazionali;11. Le agenzie internazionali devono fl essibilizzare le esigenze e le condizioni per l’approvazione del fi nanziamento, considerando le particolarità dei paesi e delle regioni;12. Rifi uto di modelli esterni che non rispettano i contesti locali e la diversità sociale e culturale.

Istituzionale

13. Articolare i differenti livelli di governo e superare la mancanza di chiarezza tra responsabilità e partecipazione negli usi delle risorse;14. Decentralizzare la gestione dell’abitazione verso i municipi, assicurando il principio del sussidiarietà;

15. Trasversalità delle azioni nella promozione dell’abitazione: integrare i diversi settori coinvolti;16. Permettere la realizzazione della regolarizzazione fondiaria nelle sue varie forme, ampliando le possibilità in funzione di situazioni distinte.

Finanziamento

17. Mantenere e ottimizzare i fondi specifi ci per l’abitazione (budget e miglioramento) e i servizi fondamentali corrispondenti;18. Applicare le risorse dei fondi pubblici per la popolazione che non reggiunge le condizioni di reddito in modo da permetterle di accedere alle abitazioni offerte dal mercato;19. Associare sussidio e fi nanziamento, e integrarli all’attività economica (creazione di posti di lavoro) per avvicinare le risorse della popolazione più bisognosa al costo dell’abitazione;20. Rendere accessibile alle fasce di reddito medie e medio basse la produzione privata, indirizzando la produzione pubblica verso la popolazione carente;21. Applicare gli strumenti pubblici di controllo del reddito fondiario e di redditività da surplus nel mercato immobiliario come forma di contenimento dei prezzi e di ampliamento delle risorse per l’abitazione sociale;22. Dare credito ai lavoratori informali, non registrati o che non dimostrano reddito, attraverso misure come il microcredito;23. Impiantare programmi di abitazione protetta, sovvenzionata, a prezzo concordato e altre modalità di controllo di prezzo;24. Fomentare l’offerta di abitazione locataria per i diversi tipi di bisogni;25. Fomentare Programmi di locazione sociale sussidiati per gruppi con grandi diffi coltà economiche;

Legislazione Urbanistica Ambientale

26. Sviluppare norme urbanistiche e ambientali che permettano la regolarizzazione, la riforma e la riabilitazione delle abitazioni in aree consolidate;27. Sviluppare procedimenti e modelli di insediamento che rispondano simultaneamente alle necessità di promozione di abitazioni e di migliorie delle condizioni ambientali;28. Incorporare forme di partecipazione attiva della popolazione: nella creazione di identità, e di ambiente urbano, nei complessi abitativi, sviluppando regole negoziate per la normalizzazione e mantenimento dei modelli urbanistici concordati;29. Dibattere il tema dell’applicazione della Legge, forme di Irregolarità e condono e le loro implicazioni secondo ogni caso: esaminare la relazione tra la legalità e le risposte ai bisogni fondamentali

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dell’individuo;30. Ripensare i concetti urbanistici per migliorare la città reale, fatta irregolarmente e con modelli inferiori a quelli usualmente riconosciuti come adeguati;

Politica Urbana

31. Ripopolare le aree centrali che presentano perdite popolazionali e ridurre l’espansione periferica;32. Rendere possibile l’utilizzazione degli immobili vacanti, identifi cando i motivi e le forme per promuovere l’occupazione;33. Destinare il suolo pubblico e incentivare i terreni privati non utilizzati nel tessuto urbano con infrastrutture a fi ni abitativi;34. Evitare ghetti e promuovere la diversità delle fasce di reddito;35. Urbanizzare e integrare gli insediamenti precari e i grandi complessi abitativi con il resto della città;36. Cessione obbligatoria del suolo per l’abitazione sociale in operazioni di creazione e intensifi cazione dell’uso del suolo urbano;37. Prevedere quote obbligatorie di abitazione sociale in tutte le attuazioni di sviluppo e espansione urbana;38. Promuovere miglioramenti all’accesso nella periferia: maggiori trasporti e migliore circolazione;39. Controllare i contratti dei servizi pubblici per garantire le richieste di tutti, attraverso tasse differenziate per settore socioeconomico;40. Scegliere gli strumenti di regolarizzazione del mercato del suolo. Valutare le esperienze esistenti, comprendendo le forme di captazione del surplus;41. Riappropriazione pubblica del surplus urbano decorrente dall’investimento pubblico e dallo sviluppo urbano;42. Fomentare e rafforzare la creazione di spazi pubblici che rendano possibile la convivenza sociale.

Programmi di abitazione

43. Sviluppare programmi per immobili antichi – fi nanziamento, tecniche, legislazione per ristrutturazioni, adeguamento all’uso abitativo e nuove necessità;44. Qualifi cazione urbana delle aree abitative – lottamenti e complessi abitativi, attraverso usi diversi, la mescolanza sociale e la creazione di spazi pubblici;45. Promuovere l’assistenza tecnica per la prevenzione dei rischi garantendo condizioni di sicurezza delle abitazioni e miglioria della qualità

del progetto;46. Allargare la conoscenza (il sapere tecnico) alla collettività, fomentando la consapevolezza dei problemi urbani per mezzo di politiche di comunicazione, di monitoraggio e di perfezionamento dei canali di partecipazione.

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