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FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO AMBIENTAL DA CIDADE E JURISPRUDÊNCIA:

A FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE

Vera Lucia R. S. Jucovsky Desembargadora Federal do TRF 3ª Região Mestre em Direito- FDUSP e Doutora em Ciências Jurídico-Políticas - Fac.Direito da Universidade de Lisboa. Curso de Formação de Magistrados-Centro de Estudos Judiciários de

Lisboa-CEJ. Professora de Direito Ambiental. SP., 03.06.09.

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Art. 225, caput, da Constituição Federal

“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

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Meio ambiente

Art. 225 CF e art. 3º Lei 6938/81Natural; artificial; cultural; do trabalhoArtificial: espaço urbano construído formado pelo

conjunto de: edificações (espaço urbano fechado) e equipamentos públicos (espaço urbano aberto:

ruas, praças, áreas verdes, espaços livres –J.A da Silva; tb. áreas construídas fechadas ou semi-abertas para uso público, ex. centros culturais, assistenciais, de educação e saúde –Édis Milaré)

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Cidade

Conceito vinculado ao de território: espaços habitáveis urbanos ou rurais

Natureza jurídica ambiental, principalmente com a CF e o Estatuto da Cidade

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Função social da cidade

É cumprida quando proporciona aos habitantes: direito à vida, à segurança, à igualdade, à propriedade

e à liberdade (art. 5º, caput, CF) e piso vital mínimo, i.e., direitos sociais à educação,

saúde, lazer, trabalho, moradia previdência social, infância etc. (art. 6º, CF)

Principais funções sociais da cidade: habitação, circulação, lazer, trabalho e consumo

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Princípios da República Federativa do Brasil

Fundamentos: cidadania, dignidade da pessoa humana; valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (art. 1º, II, III e IV, CF)

Objetivos fundamentais: assegurar o desenvolvimento nacional (sustentável) e promover o bem comum, segundo o princípio isonômico (art. 3º, II e IV, CF).

nas relações internacionais, por princípios como o da prevalência dos direitos humanos (art. 4º, II, CF), que são cláusulas pétreas (art. 60, § 4º, IV, CF) -como o direito ao ambiente.

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Princípios gerais da atividade econômica

da propriedade privada (art. 170, II, CF)da função social (socioambiental) da

propriedade (art. 170, III, CF)da defesa do meio ambiente, inclusive

mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação (art. 170, VI, CF)

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Direito de propriedade e função social da propriedade (socioambiental)

-direito fundamental de propriedade (art. 5º, XXII,CF)

-função social da propriedade (art. 5º, XIII, CF)

“a função social se manifesta na própria configuração estrutural do direito de propriedade, pondo-se concretamente como elemento qualificante na predeterminação dos modos de aquisição, gozo e utilização dos bens” (SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 14ª ed., São Paulo: Malheiros. 1997, p. 275)

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Princípio da função social (socioambiental) da propriedade

exercício do direito de propriedade não mais só em benefício individual, mas da sociedade, i.e, do bem-estar social e do meio ambiente

proprietário do bem: obrigações de fazer e/ou de não fazer

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Lei 4504/64 – Estatuto da Terra

Art. 2º. “É assegurada a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, condicionada pela sua função social, na forma prevista nesta lei.

§ 1º. A propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando, simultaneamente”: bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores; níveis satisfatórios de produtividade; conservação aos recursos naturais; cumpre as leis que tratam das relações de trabalho.

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Lei 4771/65 – Código Florestal

Art. 1º. “As florestas existentes no território nacional e demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.”

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Lei 4771/65 – Código Florestal cont.

Art. 1º, § 1º. “As ações ou omissões contrárias às disposições deste Código na utilização e exploração das florestas e demais formas de vegetação são consideradas uso nocivo da propriedade (...)”.

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Lei 6938/81 – Lei da Política Nacional do Meio Ambiente

Art. 3º, III, a. A lei considera, entre outras, a poluição como atividade causadora de degradação ambientalapta a, direta ou indiretamente, prejudicar a saúde, a segurança e o bem-estar da população (por ex., na propriedade)

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Lei 8171/91 – Lei da Política Agrária

Art. 2º, I. A atividade agrícola está sujeita às regras e princípios de interesse público, inclusive quanto à função social e econômica da propriedade

Arts. 3º, IV e 4º, IV. É objetivo da política agrícola proteger o meio ambiente, garantir seu uso racional e estimular a conservação e a recuperação dos recursos naturais

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Lei 8629/93 – Lei da Reforma Agrária

Art. 9º, II e § 3º - a função social da propriedade rural implica o uso adequado dos recursos naturais e preservação do meio ambiente pela manutenção das características do meio ambiente natural e da qualidade dos recursos ambientais, visando o equilíbrio ecológico local e a saúde e a qualidade de vida das comunidades próximas

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Função social da propriedade rural na CF

Art. 186. “A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I- aproveitamento racional e adequado; II- utilização adequada dos recursos naturais

disponíveis e preservação do meio ambiente; III- observância das disposições que regulam

as relações de trabalho; IV- exploração que favoreça o bem-estar dos

proprietários e dos trabalhadores.”

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Descumprimento da função social da propriedade rural na CF - Sanção

Art. 184. “Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel ruralque não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária (...).”

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Novo Código CivilLei nº 10.406, de 10.01.2002

Art. 1228, § 1º - o direito de propriedade deve ser exercido conforme os fins econômicos e sociais e por forma a que restem preservados, de acordo com a lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, assim como evitada a poluição do ar e das águas.

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Novo Código Civil

função socioambiental da propriedade:

propriedade como direito-função; conteúdo positivo e negativo; titular tem poder e dever de exercer o

seu direito focado no bem-comum

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Propriedade Urbana e Política Urbana na CF

Art. 182. “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”.

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Plano Diretor

lei fundamental aprovada pela Câmara Municipal

facultativoobrigatório para cidades com população

superior a vinte mil habitantesmecanismo basilar das políticas públicas de

desenvolvimento e de expansão urbana (art. 182, § 1º, CF)

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Função socioambiental da propriedade urbana

Art. 182, § 2º, CF. “A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.”

O titular deve atender à função social e ambiental da propriedade, para o bem-estar das pessoas e para proteger o meio ambiente

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Função social da propriedade e Direito Urbanístico

a função social da propriedade é um dos princípios jurídicos do D.Urbanístico

esses princípios estão vinculados ao mais importante deles: o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado

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Subprincípios do p. da função social da propriedade

da remissão ao plano urbanístico da proteção ambientalsignifica que o p. da função social da

propriedade imóvel remete ao Plano Urbanístico (instrumento de planejamento urbano do Poder Público)

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Sanções - não cumprimento da função socioambiental da propriedade urbana

Art. 182, § 4°, CF. Poder Público municipal, por lei específica para determinada área inserida no Plano Diretor, pode exigir, cf. lei federal, do proprietário de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que realize o seu aproveitamento de forma adequada, sob pena de:

parcelamento ou edificação obrigatórios; imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana

progressivo no tempo (art. 156, §1º,CF); desapropriação com indenização mediante títulos da

dívida pública (art. 182, 4º, I a III, CF) usucapião urbano e concessão de uso (art. 183, CF),

salvo imóveis públicos

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Exemplos de outras sanções

descumprimento da função socioambiental da propriedade rural (art. 186, CF) - desapropriação por interesse social, para reforma agrária pela União Federal (art. 184, CF)

responsabilidade por danos ambientais, com a recuperação dos bens lesados, de preferência e se possível;

compensação ambiental (ex., Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação-SNUC: pagamento de porcentagem do valor do empreendimento que puder causar significativo impacto); ou indenização por danos patrimoniais e morais por danos ambientais irrecuperáveis.

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Estatuto da Cidade -Lei nº 10.257/2001

União Federal–competência legislativa concorrente para normas gerais de Direito Urbanístico (art. 24 CF)

regulamenta os arts. 182 e 183 CFdiretrizes gerais da política urbana e dá outras

providências regras de ordem pública e de interesse social que

regulam o uso da propriedade urbana para garantir o bem coletivo, a segurança, o bem-estar das pessoas e o meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 1º, Estatuto)

poder de polícia urbanístico

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Estatuto da Cidade

Tutela direitos materiais metaindividuaisMediante garantia do direito a cidades

sustentáveis: direito à terra urbana, moradia, saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, transporte, serviços públicos, lazer.

Em prol do princípio da dignidade da pessoa humana

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Propriedade urbana e proteção ao ambiente

Exs.: ordenação e controle do uso do solo, para evitar a poluição e a degradação ambiental;

padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana, que guardem compatibilidade com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica, tanto do Município quanto do território por aquele influenciado;

proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;

audiência do Poder Público municipal e da população nos procedimentos sobre obras ou atividades que possam causar impactos ao meio ambiente natural ou construído, o bem-estar ou a segurança das pessoas(art. 2º, VI, g, XII, XIII, Est.)

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Instrumentos de política urbana que protegem o meio ambiente

Exs.: planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social

planejamento municipal: plano diretor; zoneamento ambiental; institutos jurídicos (tombamento de imóveis e unidades de conservação); estudo prévio de impacto ambiental-EIA e estudo prévio de impacto de vizinhança-EIV (este não dispensa aquele, se exigido em lei) (art. 4º, I, III, a e c, e V, d e e, e VI, e art.38 do Est.)

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Plano Diretor e a função socioambiental da propriedade urbana

propriedade urbana exerce a sua função social se cumprir exigências de ordenação da cidade, cf. o Plano Diretor, garantindo as necessidades dos cidadãos quanto a qualidade de vida, justiça social e desenvolvimento das atividades econômicas, atendidas as diretrizes gerais fixadas no art. 2º do Estatuto;

Plano Diretor, por lei municipal, é o mecanismo fundamental da política de desenvolvimento e expansão urbana (arts. 39 e 40 do Est.)

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JURISPRUDÊNCIA

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Susp. Segurança 2658, 2003.03.00.075647-6/SP, TRF3ª R., 00103628, Rel.Juiz Pres. Márcio

Moraes, Órg. Esp., j.09.06.05, DJU 09.06.06, p. 710

CONSTITUCIONAL. AMBIENTAL. PROC. CIVIL. SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. NÃO CONCEDIDA. AGRAVO. INCONSISTÊNCIA NA ARGUMENTAÇÃO. REC. NEGADO.

Decisão parcialmente concessiva de tutela antecipada, ACP, ordenando a paralização de atividades de projeto imobiliário, em área de interesse ambiental (vegetação de mangue e mata de restinga). (...) Possibilidade de riscos ao meio ambiente, na consecução do projeto na área de preservação permanente, cuja licença de instalação se encontra pendente de apreciação. Aplicabilidade do princípio precautório.

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Susp. Segurança 2658, 2003.03.00.075647-6/SP, TRF3ª R., 00103628, cont.

A atribuição municipal para definir zona urbana e autorizar atividades que sejam nela desenvolvidas, tem que sintonizar-se com as demais normas e princípios da Constituição. Ausência de comprovação da potencialidade de risco aos valores da lei, não se prestando o risco de surgimento de favelas e invasões no local, cujo impedimento não se relaciona com o projeto, e os eventuais impactos positivos, nas áreas social e econômica, que devem ser equilibrados com a indispensabilidade de preservação do meio ambiente. Agravo negado.

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Ag.Inst.2007.04.00.00.4057-0, TRF 4ª 3ª T., DE. 22.03.2007,

Rel.LUIZ CARLOS DE CASTRO LUGON, ind. ef.susp.   “O Estado constitucional ecológico impõe uma

redefinição do conteúdo dos direitos de feição individualista, os quais devem estar também a serviço de toda a coletividade. O direito de propriedade, por exemplo, deve ser exercido em consonância com suas finalidades socioambientais, sob pena de não estar legitimado e protegido constitucionalmente. A Constituição de 1988 impõe ao Estado e à sociedade o dever de preservar e proteger o meio ambiente em todos os lugares e tempos para todas as gerações vindouras (Art. 225). O Poder Judiciário (...) tem a função proeminente de fazer valer esse comando constitucional e também de tutelar o meio ambiente com a utilização da função promocional do direito.”

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MAS 97.04.41452-8/SC, 4ª TURMA, DJ 09.08.000, p. 245, Rel.ZUUDI SAKAKIHARA, v.u., negou prov.

MEIO AMBIENTE. ÁREA EM PERÍMETRO URBANO. COMPETÊNCIA DO IBAMA PARA FISCALIZAR. ART. 4° DO DEC 750/93. DIREITO DE PROPRIEDADE. RESTRIÇÕES IMPOSTAS POR INTERESSES DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL.CABIMENTO.  1. Cabe ao IBAMA (art. 4º do Dec. nº 750/93) regulamentar a supressão e a exploração da vegetação secundária, em estágio inicial de regeneração da Mata Atlântica, independentemente de localização em área urbana, ou não. (...) para embargar obras de loteamento urbano que não atendam às exigências da legislação, possuindo a autoridade que atua em nome desse órgão legitimidade para responder ao mandado de segurança.  2. O direito de propriedade cede ante interesses maiores de preservação ambiental, prestigiados pela ordem constitucional, podendo a autoridade competente impor restrições ao seu livre exercício, sem que haja a necessidade de prévia desapropriação e indenização.

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Ap.Cível com Rev. 817.267-5/8-00, Câm.Esp.de MA do TJSP, Rel. Des. Renato Nalini neg. prov., v.u.

ACP- Reserva Legal -Área de 20% no mínimo-Obrigatoriedade - Obrigação do proprietário regenerá-la se estiver dizimada, independentemente de ter sido ele o responsável.

“Visão arcaica da propriedade o considera absoluto e garantidor de uso, gozo e abuso dominial. Novo tratamento constitucional a consagrar a função social da propriedade que, na propriedade rural, impõe preservação do meio ambiente e uso adequado dos recursos naturais (...)”

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TJSP Câm.Esp. Do MA, Ap. Com Ver. 790.434-5/6/00, Rel.Des.Aguilar Cortez

ACP-Área desapropriada usada para deposição de lixo. Desistência da expropriação e condenação em indenização em ações específicas. Locação e tolerância de novas deposições de lixo e resíduos pelos proprietários, irregularmente. Obrigação de proteger o imóvel e impedir o agravamento da degradação e a indenizar danos ambientais. Multa em caso de descumprimento da obrigação imposta. Função social da propriedade a ser atendida sempre.

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TJRJ, Ap. Cível 2001.001.14586, Rel.Des. Maria Raimunda T. de Azevedo, v.u., j. 6.3.2002, DOE

18.4.2002

Cód.Flor.- dano ambiental em área urbana e danos morais: ACP ajuizada pelo Mun. do RJ. Supressão da vegetação do imóvel sem autorização municipal. Cortes de árvores e início de construção não licenciada com multas e interdição do local. Dano à coletividade com a destruição do ecossistema; conseqüências nocivas ao meio ambiente; infração às leis ambientais... Condenação a reparação de danos materiais pelo plantio de 2.800 árvores, e ao desfazimento das obras. Quantificação do dano moral razoável e proporcional ao prejuízo coletivo. Impossibilidade de reposição do ambiente ao estado anterior justificam a condenação em dano moral pela degradação ambiental prejudicial à coletividade.

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TRF 5ª R, Agr. de Inst. 40837/PB, 4ª T, Rel. Des. Fed. Luiz Alberto Gurgel de Faria, v.u.,

DJU 9.10.2002, p. 1130

ente público, que direta ou indiretamente, participou do ato lesivo, pq autorizou, aprovou, ratificou ou se omitiu na fiscalização ambiental, é responsável pelo dano, pq o Município, que permitiu edificação de imóvel em área de manguezal, colaborou para o dano. TRF impôs multa para o descumprimento da obrigação de fazer que viesse a ser fixada judicialmente.

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TJSP, Ap. Cível nº 207.160.5/7, 5ª Câm., Rel. Des. Paulo Franco, v.u., j. 8.5.2003

ACP; legislação estadual e municipal não podem deixar de observar, mesmo em área urbana, “os princípios e limites” a que alude o art. 2º do CFlor., a ex. da faixa marginal de 30 ms. para os cursos d’água de menos de 10 ms. de largura; não há exceção a essa regra; a Lei Fed.6.766/79, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, é anterior à Lei 7.803/89, que acrescentou o referido § ún. ao art. 2º do Cód.Flor., não pode prevalecer sobre este último; a Lei 6.766/79, no art. 4º, III, sobre faixa non edificandide 15 ms., de cada lado, ao longo das correntes, ressalva expressamente as “maiores exigências da legislação específica.”

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STF Pleno, Rext. 387047 / SC, Rel.Min. EROS GRAU, DJe-078, 30.04.2008, public. 02.05.2008

• “LEI 3338/89. MUN. DE FLORIANÓPOLIS/SC.NÃO CONFIGURAÇÃO COMO TRIBUTO. OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CRIAR SOLO. DISTINÇÃO ENTRE ÔNUS, DEVER E OBRIGAÇÃO. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE. ARTIGOS 182 E 170, III, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. SOLO CRIADO Solo criado é o solo artificialmente criado pelo homem [sobre ou sob o solo natural], resultado da construção praticada em volume superior ao permitido nos limites de um coeficiente único de aproveitamento.

• 2. OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CRIAR SOLO. PRESTAÇÃO DE DAR CUJA SATISFAÇÃO AFASTA OBSTÁCULO AO EXERCÍCIO, POR QUEM A PRESTA, DE DETERMINADA FACULDADE. ATO NECESSÁRIO. ÔNUS. Não há, na hipótese, obrigação. Não se trata de tributo. Não se trata de imposto.

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STF Pleno, Rext. 387047 / SC, Rel.Min. EROS GRAU, DJe-078, 30.04.2008, public. 02.05.2008, cont.

Faculdade atribuível ao proprietário de imóvel, mercê da qual se lhe permite o exercício do direito de construir acima do coeficiente único de aproveitamento adotado em determinada área, desde que satisfeita prestação de dar que consubstancia ônus. Onde não há obrigação não pode haver tributo. Distinção entre ônus, dever e obrigação e entre ato devido e ato necessário. 3. ÔNUS DO PROPRIETÁRIO DE IMÓVEL URBANO. Instrumento próprio à política de desenvolvimento urbano, cuja execução incumbe ao Poder Público municipal, nos termos do disposto no artigo 182 da Constituição do Brasil. Instrumento voltado à correção de distorções que o crescimento urbano desordenado acarreta, à promoção do pleno desenvolvimento das funções da cidade e a dar concreção ao princípio da função social da propriedade [art. 170, III da CB]. 4. Rec. Ext. conhecido, mas não provido”.