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Política industrial e desenvolvimento econômico: teoria e propostas para o

Brasil na era da economia digital

André Nassif

Capítulo 7 do livro “Macroeconomia Moderna: As Lições de Keynes para as Economias em Desenvolvimento”, organizado por Carmem Feijó e Eliane Araújo, Rio de Janeiro: Editora

Elsevier, 2019: 81-100.

1. Introdução

Não é exagerado afirmar que o objetivo mais importante da Economia é

entender e, se for o caso, pavimentar o caminho para que um país pobre transite do

estágio de uma economia subdesenvolvida para uma economia desenvolvida. Numa

palavra, tal objetivo consiste em entender e criar as condições para que um país pobre

alcance níveis de produtividade e de renda per capita próximos à média dos países

considerados desenvolvidos. A grande discussão travada entre economistas

neoclássicos e estruturalistas gira em torno do papel dos mercados e do Estado para

propiciar tais condições. Grosso modo, enquanto os neoclássicos enfatizam o papel

quase exclusivo do livre jogo das forças de mercado tanto no plano doméstico (laissez-

faire) como no internacional (adesão incondicional a práticas de livre-comércio), os

estruturalistas argumentam que, sem a intervenção do Estado e na ausência de uma

política industrial bem desenhada e eficientemente implementada, dificilmente será

concretizado o emparelhamento (catching up) dos países em desenvolvimento para

os níveis de renda per capita elevados dos países desenvolvidos.

Embora haja diferentes definições de política industrial, usaremos neste artigo

uma conceituação adaptada livremente de Chang (1994:60), que a define como um

tipo particular de política econômica “focado em atividades, setores, segmentos ou

indústrias específicas que sejam avaliadas, pelo governo, como capazes de alcançar

resultados benéficos para a economia no longo prazo”. Como discutiremos neste

trabalho, tal definição está perfeitamente alinhada não apenas com um fato estilizado

Professor-associado do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense. O autor agradece a Felipe Moraes Cornelio e a Luhan Reigoto pelos comentários e sugestões.

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do processo de desenvolvimento segundo o qual dificilmente um país pode lograr

alcançar o catching up sem passar pelo processo de industrialização, como também

é coerente com a conclusão de Atolia et al. (2018:8), segundo a qual uma política

industrial é considerada eficiente quando o “crescimento da produtividade ao longo do

tempo proporciona uma transformação industrial sustentável em que a economia

transita de um estágio de economia agrária tradicional para uma economia industrial

moderna, para alcançar, finalmente (ou concomitantemente), o estágio de uma

economia pós-industrial moderna baseada em serviços de elevado conteúdo

tecnológico”.

Este capítulo, organizado em cinco seções, incluindo esta Introdução, objetiva

discutir o papel da política industrial no processo de desenvolvimento econômico, bem

como propor medidas nesta esfera para o Brasil, considerando a revolução digital em

curso. Na Seção 2, analisaremos os principais fatos estilizados inerentes ao processo

de desenvolvimento econômico e ao catching up. Na Seção 3, discutiremos os

principais argumentos teóricos, bem como os instrumentos pertinentes, relacionados

ao desenho e à implementação de uma política industrial eficiente. Na Seção 4,

indicaremos os mecanismos mais apropriados de política industrial para o Brasil na

próxima década, tendo em conta a configuração de sua estrutura produtiva atual e os

rápidos avanços das novas tecnologias digitais. A Seção 5 apresenta as principais

conclusões do artigo.

2. Subdesenvolvimento e desenvolvimento econômico: principais fatos

estilizados

Em que pese o pleonasmo da afirmação, superar o subdesenvolvimento é uma

condição necessária, mas não suficiente para alcançar o catching up. Isso significa

que o processo de desenvolvimento econômico, que implica atingir níveis elevados

de produtividade e de renda per capita similares à média dos países considerados

ricos, só é considerado exitoso se as taxas médias de crescimento da produtividade

ao longo do tempo exibirem percentuais robustos e sustentáveis o suficiente para

proporcionar tal nivelamento e não forem revertidas por fenômenos estruturais

deletérios como doença holandesa (Dutch disease),1 desindustrialização prematura

1 Ocorre doença holandesa (em alusão ao fenômeno real ocorrido na Holanda na década de 1970) quando uma mudança de preços relativos desencadeia uma intensa realocação de recursos para setores produtores de bens comercializáveis, intensivos em recursos naturais (como, por exemplo,

3

ou crises recorrentes do balanço de pagamentos. Em outras palavras, um país pode

superar o subdesenvolvimento, mas ficar travado durante décadas na situação

peculiar de país em desenvolvimento. Não se trata de qualquer “armadilha da renda

média”, uma expressão vazia de conotação teórica e empírica a qual sugere,

implicitamente, que alguns países teriam uma vocação natural para emperrarem a

continuidade do processo, uma vez alcançado determinado nível de renda per capita

no entorno da média mundial. Ao contrário, uma situação de lock-in negativo do

processo de desenvolvimento tende a resultar, salvo exceções, não de uma

“armadilha”, mas de políticas econômicas equivocadas adotadas ao longo de décadas

seguidas.

Que o desenvolvimento econômico nada mais é do que assegurar taxas

positivas e sustentáveis da produtividade a fim de atingir níveis de renda per capita

compatíveis com a média dos países desenvolvidos é fato pacífico entre os

economistas desde Adam Smith. O problema é como um país pode superar a

condição de país pobre para entrar no seleto clube dos países ricos. E, mesmo neste

clube, o desenvolvimento econômico não implica necessariamente redução da

desigualdade social, como mostrou, recentemente, Milanovic (2016). Embora o

desenvolvimento possa ser influenciado por fatores não econômicos, como os

históricos, antropológicos, sociológicos e culturais, os economistas abstraem-se

desses fatores e concentram-se nas forças puramente econômicas.

Existem duas abordagens gerais sobre o fenômeno do desenvolvimento

econômico: i) a neoclássica, segundo a qual o desenvolvimento econômico resulta

basicamente da confluência de forças ligadas à oferta, como a acumulação de capital

físico & humano e o progresso tecnológico (Solow,1956; Romer, 1986; Lucas, 1988;

Grossman e Helpman, 1991) e ii) a estruturalista, de acordo com a qual a demanda

de curto e de longo prazos constitui o principal fator propulsor e de sustentação do

processo de desenvolvimento (Kaldor, 1966; Dosi, Pavitt e Soete, 1990).

No entanto, levando-se em conta que ciclos de demanda deprimida que

reduzem o apetite das firmas para aumentarem os investimentos e a busca por

petróleo) e, como consequência, um boom das exportações desses produtos. Devido ao efeito-renda positivo, o processo prossegue desviando a demanda doméstica para bens não comercializáveis (por exemplo, serviços tradicionais) e, por conseguinte, provocando uma tendência de apreciação da moeda doméstica em termos reais. No longo prazo, o principal efeito perverso da Dutch disease é acarretar desindustrialização prematura e travar o dinamismo das economias em desenvolvimento. Para um modelo neoclássico sobre o fenômeno, ver Corden e Neary (1982); e para uma discussão estruturalista, ver Bresser-Pereira (2008).

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inovações podem ser alternados com ciclos em que as firmas, mesmo diante de um

ritmo lento de incremento da demanda, podem estar dispostas a manter o ritmo de

inovações - inclusive radicais, como foi o caso dos enormes investimentos levados a

cabo após a crise global de 2008, os quais, segundo a UNCTAD (2018), têm levado à

disseminação das chamadas indústrias de tecnologias digitais, como a robótica e

inteligência artificial, internet das coisas (IoT) e produção inteligente com impressão

3D -, o desenvolvimento econômico deve ser entendido como o resultado da interação

das forças da demanda e da oferta.

No âmbito da abordagem estruturalista, nota-se algum esforço na formulação

de modelos teóricos de desenvolvimento em que a interação dos fatores ligados à

demanda e à oferta explicam o ritmo de crescimento da produtividade no longo prazo.

Fazzari, Ferri e Variato (2017:1), por exemplo, apresentam um modelo de

desenvolvimento que põe em xeque a “visão de que o crescimento econômico além

do curto prazo isto é, no médio e no longo prazo] possa ser explicado apenas pelo

lado da oferta”. Nesse modelo dinâmico, entretanto, a demanda continua sendo a

força propulsora principal do crescimento do produto real no longo prazo, de tal sorte

que o incremento da oferta tende a se acomodar ao crescimento da demanda,

induzida, por sua vez, pela trajetória da demanda autônoma e do supermultiplicador

hicksiano.2 Diferentemente de Kaldor (1966), para quem não haveria qualquer fator

limitador do desenvolvimento pelo lado da oferta,3 Fazzari, Ferri e Variato (2017:3)

concluem que “enquanto o crescimento econômico no longo prazo é induzido pela

demanda (demand-led), o modelo demonstra que as restrições do lado da oferta

podem limitar a taxa máxima de crescimento a ser alcançada”.

Entendido, assim, como um fenômeno complexo decorrente de fatores

relacionados tanto à demanda como à oferta, o desenvolvimento econômico é

caracterizado pelos seguintes fatos estilizados ou regularidades empíricas (Ros, 2013;

McCombie e Thirlwall, 1994):

2 Ancorado na hipótese keynesiana de que as economias capitalistas tendem a operar abaixo do pleno-emprego e, portanto, com capacidade ociosa, este modelo do supermultiplicador, originalmente formulado por Hicks (1950) e modelado seminalmente por Serrano (1996), confere ao incremento das despesas autônomas relacionadas ao aumento do grau de utilização da capacidade um dos fatores propulsores mais importantes, via expectativas, de ativação da demanda de longo prazo e, consequentemente, de aceleração da taxa de investimento e do próprio crescimento econômico. 3 Kaldor (1966) asseverava que o único fator limitador potencial do crescimento pelo lado da oferta poderia ser a disponibilidade de trabalhadores, mas o autor argumentava que os capitalistas, uma vez que se defrontassem com tal impeditivo, tenderiam a introduzir progresso técnico poupador de trabalho.

5

i) assumindo como ponto de partida uma economia subdesenvolvida, trata-se de

um processo através do qual os recursos, notadamente trabalho, são

paulatinamente realocados do setor agrário tradicional, de baixa

produtividade, para o setor industrial moderno (isto é, a indústria de

transformação ou setor manufatureiro) que, em virtude de sua elevada

intensidade capital-trabalho e maior poder gerador e difusor de progresso

tecnológico, é considerado o de maior produtividade da economia. Numa

palavra, este fato estilizado implica que o desenvolvimento econômico se

consubstancia como um processo de contínua diversificação e mudança

estrutural direcionadas aos segmentos industriais de maior produtividade e

sofisticação tecnológica (Lewis, 1954);

ii) como a indústria de transformação no seu conjunto, pelas razões apontadas no

item anterior, é o único setor sujeito a economias de escala estáticas e

dinâmicas4, à medida que ela cresce e diversifica, absorvendo recursos do

setor de baixa produtividade, tende a comandar e sustentar o aumento das

taxas médias de produtividade da economia como um todo, enquanto

persistirem diferenciais expressivos de produtividade (“gaps”)

intersetoriais;5

iii) mesmo quando um país já tenha logrado atingir um nível de renda per capita

próximo à média mundial, alcançando, com isso o status de país em

desenvolvimento ou país “emergente”, seguem persistindo os gaps de

produtividade entre a agricultura, indústria e serviços. Nessa perspectiva,

Kaldor (1966) conceitua o desenvolvimento econômico como um processo

mediante o qual uma economia transita de um estágio de “imaturidade” para

um estágio de “maturidade” industrial.

iv) somente quando um país alcança o estágio de maturidade industrial é que a

tendência de realocação de recursos dos setores agrícola e industrial para

4 Ocorrem economias de escala estáticas quando os custos unitários de uma empresa, de um segmento ou da indústria de transformação como um todo se reduzem quando suas escalas de produção aumentam, em resposta ao incremento dos investimentos; ocorrem economias de escala dinâmicas quando os custos unitários de uma empresa, de um segmento ou da indústria de transformação com um todo se reduzem quando suas escalas de produção aumentam, em resposta ao incremento da capacitação tecnológica. 5 Essa é a chamada lei de Kaldor-Verdoorn, segundo a qual quanto maior a taxa de crescimento do produto industrial (em valor adicionado), maior a taxa de crescimento da produtividade industrial. Como o incremento da produtividade dos setores não industriais depende do crescimento da produtividade do setor industrial, este, ao fim e ao cabo, é o principal determinante do ritmo de variação da produtividade média da economia como um todo. Ver Kaldor (1966) e McCombie e Thirlwall (1994, cap.2)

6

os segmentos de maior produtividade do setor de serviços refletiria um

processo de desindustrialização que poderia ser entendido como benéfico

e natural. E, à esta altura, com o setor agrícola já mecanizado e com níveis

de produtividade significativamente maiores do que na fase tradicional ou

intermediária, os gaps de produtividade intersetoriais terão sido reduzidos

para níveis próximos de zero (Kaldor, 1966);

v) caso o processo de desenvolvimento seja interrompido pela

desindustrialização prematura, antes que o estágio de maturidade industrial

tenha sido alcançado, a economia perde tração estrutural para continuar

crescendo com avanços positivos e sustentáveis da produtividade no longo

prazo (Palma, 2005);

vi) a realocação prematura de trabalhadores para o setor de serviços só não será

problemática se este engendrar forte sinergia com a indústria de

transformação, o que depende de que o crescimento daquele setor seja

comandado pelos segmentos de maior produtividade, vinculados à indústria

de tecnologia da informação, comunicação e demais tecnologias digitais, e

não pelos de baixa produtividade, como comércio, varejo e serviços

domésticos (UNCTAD, 2018, cap. II e III);

vii) para que o processo de desenvolvimento não seja recorrentemente abortado

por crises do balanço de pagamentos, o país deverá contar com uma cesta

de exportações em bens e serviços com maior dinamismo nos mercados

globais que sua cesta de importações. Isso não significa que as estratégias

de desenvolvimento sejam guiadas por práticas mercantilistas que coíbam

os fluxos de importações ao longo do processo de desenvolvimento, mas

que este seja acompanhado por mudanças estruturais que promovam uma

diversificação do padrão de comércio exterior tal que a elasticidade-renda

da demanda de longo prazo dos bens exportados seja maior do que a

elasticidade-renda da demanda de longo prazo dos bens importados;6

viii) ao longo do processo de desenvolvimento econômico, é crucial que os dois

principais preços macroeconômicos (taxa de juros real e taxa de câmbio

real) sejam mantidos, tendencialmente, nos seus respectivos níveis

6 Ou seja, para que seja bem-sucedido, o desenvolvimento deve respeitar a chamada lei de Thirlwall, segundo a qual o catching up dos países em desenvolvimento do Sul em relação aos países desenvolvidos do Norte depende de que a elasticidade-renda dos bens exportados pelos primeiros seja superior à elasticidade-renda de seus bens importados. Ver Thirlwall (1979) e Cimoli e Porcile (2010).

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corretos, o que significa que a taxa de juros real média deve permanecer

em nível abaixo da taxa média de retorno do capital e a taxa de câmbio real

deverá manter a moeda ligeiramente subvalorizada: no que concerne à taxa

de juros real, não há o que discutir, já que é ela que determina, junto com

as expectativas de longo prazo, as decisões de investimento empresariais

(Keynes, 1936, cap.11 e 12); já o papel da taxa de câmbio real tem sido

objeto de forte controvérsia no Brasil nos anos recentes. Alguns

economistas argumentam que a sobrevalorização da moeda doméstica

tende a melhorar a distribuição de renda em favor dos trabalhadores, devido

ao aumento dos salários reais 7 . No entanto, como demonstraram,

teoricamente, Krugman e Taylor (1978), Bresser-Pereira, Oreiro e Marconi

(2014) e Ros (2013), este efeito só se mantém nos curto e médio prazos.

No modelo matemático demonstrado por Ros (2013, cap.11), o efeito de

uma depreciação real da moeda doméstica é, de fato, reduzir os salários

reais e, consequentemente, afetar negativamente a demanda agregada e o

crescimento econômico no curto e médio prazo, como já haviam

demonstrado Krugman e Taylor (1978) em seu artigo seminal. No entanto,

o efeito negativo da queda dos salários reais sobre o crescimento é,

seguindo Ros (2013, cap.11), compensado pelo aumento da taxa de lucro

esperada, que ativa, por sua vez, a acumulação de capital e, ao fim e ao

cabo, a produtividade média agregada da economia no longo prazo. 8

Adicionalmente, a literatura empírica é literalmente conclusiva a esse

7 Isso ocorreria porque a sobrevalorização da moeda ajuda a deprimir o nível de preços domésticos - seja pela redução de custos dos bens importados, seja pela pressão competitiva externa -, e, consequentemente, para dado nível de salário nominal, a aumentar o salário real. Laura Carvalho (2018:62) é uma das autoras de linhagem estruturalista que duvida dos efeitos benéficos da subvalorização da moeda ao afirmar que, no caso do Brasil, “os defensores dessa estratégia argumentam que, no longo prazo, a produtividade do trabalho cresceria mais rápido graças ao desenvolvimento de setores de maior sofisticação, o que permitiria também um crescimento mais acelerado dos salários no futuro”. E conclui: “o fato é que não chegamos nem perto disso”. No entanto, sua crítica não procede, porque o real ficou sobrevalorizado, em termos tendenciais, praticamente na maior parte da década em que a autora centra sua análise (2004-2014), e, para que os efeitos de uma subvalorização marginal fossem benéficos, teria sido preciso que a mesma se mantivesse no longo prazo. 8 Note que um desavisado poderia argumentar que tal modelo contraria a hipótese de Keynes segundo a qual os investimentos não dependem dos salários reais (como sustentavam os velhos “clássicos” e ainda sustentam os “novos-clássicos”). De fato, não dependem. No entanto, o modelo de Ros (2013, cap.11) em nada contraria a teoria keynesiana do investimento, uma vez que a queda dos salários reais influencia positivamente a taxa de lucro esperada de longo prazo, ou seja, afeta, indireta e positivamente, a eficiência marginal do capital.

8

respeito: supondo tudo o mais constante, moedas sobrevalorizadas

reduzem o crescimento econômico no longo prazo.9

ix) segundo Amsden (2001: 185-189), salvo as raríssimas exceções de Hong-

Kong e Suíça - em ambos os casos devido a especificidades históricas do

período em que se se industrializaram - não existe qualquer outra

experiência posterior à Revolução Industrial em que o desenvolvimento

econômico tenha resultado de práticas de laissez-faire ou adesão

incondicional ao livre-comércio nos planos bilateral, regional ou multilateral.

Nessas circunstâncias, Chang (2003:2) é taxativo ao afirmar que “os países

desenvolvidos não conseguiriam estar na posição em que se encontram

agora se tivessem utilizado as mesmas políticas econômicas e instituições

que recomendam aos países em desenvolvimento atualmente”; e que “a

maioria dos países desenvolvidos utilizou ativamente políticas industriais e

comerciais consideradas hoje “más políticas”, como a proteção de indústrias

nascentes, subsídios às exportações, entre outras que foram praticamente

banidas pelos acordos multilaterais da Organização Mundial do Comércio

(OMC)”.

3. Política industrial e desenvolvimento econômico: aspectos teóricos,

instrumentos e problemas

Como as teorias do desenvolvimento econômico procuram capturar as

principais variáveis estruturais que explicam o crescimento econômico no longo prazo,

o papel da política industrial é, geralmente, abstraído da análise teórica. No entanto,

dificilmente o avanço da produtividade, da mudança estrutural e do catching up será

exitoso se depender apenas do livre funcionamento das forças de mercado. Grosso

modo, existem três argumentos teóricos principais que amparam a adoção de uma

política industrial orientada para o objetivo de lograr o catching up: i) o argumento

neoclássico das falhas de mercado (market failures); ii) o argumento nacionalista da

proteção da indústria nascente; e ii) o argumento neoschumpeteriano para a redução

dos gaps tecnológicos e a consecução do catching up.10

9 Ver Razin e Collins (1999), Dollar e Kraay (2003), Williamson (2008), Rodrik (2008), Gala (2008) e Berg e Miao (2010). 10 Para uma resenha crítica mais detalhada desses argumentos, ver Nassif (2000).

9

O argumento neoclássico das falhas de mercado parte da premissa de que, se

forem satisfeitas todas as condições requeridas para manter uma estrutura de

equilíbrio econômico geral walrasiano e o alcance do ótimo de Pareto - concorrência

perfeita nos mercados de bens e fatores de produção, funções de produção com

tecnologias sujeitas a retornos constantes de escala, preferências homotéticas em

nível global, dentre outras condições restritivas - a ausência de intervenções nos

mercados doméstico (laissez-faire) e externo (livre-comércio puro) seria o regime de

política econômica mais adequado para assegurar o crescimento econômico e a

alocação ótima dos recursos escassos. O laissez-faire e o livre-comércio seriam a

política ótima (first-best), de tal sorte que não haveria qualquer justificativa para a

adoção de política industrial, já que os mecanismos de preços de mercado seriam

suficientes para alimentar os agentes econômicos com todas as informações

necessárias para alocar os recursos produtivos disponíveis e alcançar o ótimo social

(Corden, 1974).

No entanto, como no mundo real, a predominância de diversas falhas nos

mercados de bens (monopólios, oligopólios, etc.) e de fatores de produção (barganha

entre sindicatos de trabalhadores e empresas, racionamento de crédito, assimetria de

informações, etc.) tende a produzir divergências entre os benefícios marginais

privados e sociais, a abordagem neoclássica chega a admitir a adoção de uma política

industrial, mas por meio de mecanismos da política econômica doméstica ou

comercial externa exclusivamente orientados para o objetivo de corrigir aquelas falhas

(Corden, 1974). Além disso, na perspectiva neoclássica, qualquer intervenção

governamental utilizada com o intuito de corrigir falhas de mercado será sempre uma

política subótima (second-best), comparada ao laissez-faire e ao livre-comércio puro,

que são considerados regimes de política ótima (first-best). De todo modo, como os

neoclássicos duvidam de que o governo seja munido das informações relevantes para

identificar corretamente as falhas de mercado, eles tendem a privilegiar instrumentos

horizontais de política industrial, os quais beneficiariam, em princípio, o sistema

econômico como um todo, e não segmentos específicos.11 Ou seja, os neoclássicos

criam uma camisa de força para a adoção de um conjunto mais diversificado de

11 Cabe lembrar que muitos instrumentos de política horizontal têm efeitos setoriais ou regionais, como, por exemplo, uma ferrovia ligando a extração de minério desde o local de produção até um determinado porto localizado em outra região. Embora os incentivos governamentais para a construção da ferrovia sejam entendidos como um mecanismo de política industrial horizontal, na prática, os produtores localizados mais próximos à referida infraestrutura serão mais beneficiados do que os localizados em regiões mais longínquas da mesma.

10

mecanismos de política industrial, baseados no argumento de que as falhas de

governo poderiam agravar as falhas de mercado. Note, porém, que, segundo o

argumento neoclássico, o objetivo da política industrial é produzir resultados

meramente estáticos, já que está focado exclusivamente em compensar perdas

virtuais de bem-estar para a sociedade como um todo, e não em acelerar o processo

de mudança estrutural e catching up ao longo do tempo.

O argumento nacionalista da proteção da indústria nascente foi pioneiramente

indicado por Alexander Hamilton (1791), o secretário do Tesouro do primeiro governo

norte-americano pós-independência, e elaborado por Friedrich List (1841), quando

tanto os Estados Unidos como a Alemanha mantinham-se bem atrasados em relação

à Inglaterra, que detinha o status de principal potência tecnológica, econômica e

financeira da economia mundial em meados do século XIX. O argumento está

amparado na ideia intuitiva de que um país pobre e atrasado em relação à fronteira

tecnológica internacional tenderia a perpetuar suas condições “naturais” de vantagem

comparativa estática, baseada em produtos primários ou tradicionais, cuja base

principal de produção é a utilização intensiva dos recursos abundantes disponíveis no

país (trabalho ou recursos naturais). Teoricamente, o argumento é bastante sólido ao

captar, implicitamente, a hipótese de que os setores agrários tradicionais, sujeitos a

retornos decrescentes, dificilmente seriam capazes de absorver o excesso de mão de

obra criado pela taxa de crescimento populacional. Por conseguinte, embora os

autores não detivessem o domínio preciso desses conceitos, eles tinham plena

consciência de que apenas uma estratégia de desenvolvimento capitaneada pelo

crescimento e diversificação da indústria de transformação, sujeita a retornos

crescentes estáticos e dinâmicos de escala, teria potencial suficiente para que um

país subdesenvolvido viesse a superar sua condição de atraso econômico e social.

Na defesa da proteção da indústria nascente – ou seja, do processo de

industrialização como condição sine qua non para a consecução do catching up -,

Hamilton e List defendiam uma combinação de instrumentos de proteção, tais como

tarifas aduaneiras incidentes sobre os fluxos de importação, subsídios à produção e

ao crédito, dentre outras. O argumento para proteção da indústria nascente foi

teoricamente tão poderoso que chegou a ser defendido pelo economista liberal

clássico John Stuart Mill (1848)12 e, após a II Guerra Mundial, amparado pelo Artigo

12 No geral, Mill (1848) era um entusiasta das práticas de livre-comércio amparadas pelo princípio das vantagens comparativas. No entanto, abria exceção para a adoção de taxas protecionistas, a fim de que um país atrasado pudesse adquirir a habilidade e experiência tecnológica já alcançada por um

11

XVIII do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT, na sigla em inglês) e preservado

pela Organização Mundial do Comércio (OMC), que permite que os países pobres

utilizem barreiras à importação para promoverem indústrias nascentes. De qualquer

forma, é importante destacar que o argumento para proteção da indústria nascente

não se aplica aos países em desenvolvimento que já tenham alcançado a posição de

semi-industrializados, mas apenas aos países que ainda se encontram na condição

de subdesenvolvidos.

Já o argumento neoschumpeteriano dos gaps tecnológicos é mais apropriado

para justificar teoricamente a política industrial em países em desenvolvimento ainda

em fase de “imaturidade” industrial na perspectiva kaldoriana, os quais, por razões

diversas, como crises de dívida externa, inflação crônica, desindustrialização

prematura, entre outras, interromperam o processo de catching up e entraram em

processo de estagnação econômica, como tem sido o caso do Brasil desde o início

da década de 1980. O argumento, cuja tradição remonta a List (1841) e alcança

Posner (1961), é retomado pelos trabalhos de economistas neoschumpeterianos

como Cimoli, Dosi e Soete (1986), Cimoli (1988), Dosi, Pavitt e Soete (1990) e Cimoli

e Porcile (2010), para demonstrar teoricamente que os fatores mais importantes para

explicar o dinamismo tanto do comércio como do crescimento econômico estão

associados ao hiatos (gaps) tecnológicos absolutos existentes entre setores e

países - neste caso, medidos pelos diferenciais de renda per capita – no plano

global.13 Os modelos neoschumpeterianos retomam a tese original de Schumpeter

(1942) de que são as inovações tecnológicas os fatores preponderantes para acelerar

o processo de desenvolvimento econômico, para demonstrar que são elas que,

associadas à acumulação de capital, produzem e reproduzem as diferenças absolutas

e relativas entre as capacitações tecnológicas e os ritmos de crescimento da

produtividade e da renda per capita entre os países na economia global.

outro país mais adiantado, cuja “superioridade sobre o primeiro, em um ramo de produção, muitas vezes vem apenas do fato de ter começado antes”. Mill (1848:381-282), no entanto, sugeria critérios bem mais racionais do que muitos economistas entusiastas do protecionismo, já que advertia que seria essencial a seletividade de setores com real potencialidade de absorção tecnológica e que o tempo de proteção não fosse além do necessário para que as empresas protegidas pudessem obter o domínio tecnológico sob condições competitivas. 13 Cabe enfatizar que o argumento para proteção da indústria nascente pressupõe a existência de gaps tecnológicos entre países, mas a recíproca não necessariamente se aplica. Por exemplo, o argumento para política industrial mais adequado para o Brasil atualmente, que já alcançou estágio de país semi-industrializado, é o baseado na existência de gaps tecnológicos significativos em relação à fronteira internacional, e não o da proteção da indústria nascente.

12

Os modelos de gaps tecnológicos apresentam um argumento poderoso para a

adoção de uma estratégia de política industrial nos países em desenvolvimento,

sobretudo naqueles que passaram por processo de desindustrialização prematura

(Brasil, inclusive), devido a duas razões principais: primeiro porque, como os setores

diferem entre si quanto ao ritmo e potencial de gerar e difundir inovações, uma vez

desencadeados retornos crescentes dinâmicos que se manifestam, por sua vez, como

causa e efeito das inovações e do progresso tecnológico, na ausência de política

industrial, os gaps tecnológicos entre setores e países tendem a ser tornar

autocumulativos, dadas as características de path-dependence e lock-in de suas

respectivas trajetórias tecnológicas (Arthur, 1989)14; e segundo, porque, como os

setores industriais diferem entre si quanto aos retornos de escala (estáticos e

dinâmicos) e à capacidade de gerar inovações e difundir externalidades econômicas

positivas para a economia como um todo, na ausência de política industrial, os sinais

emanados exclusivamente das forças de mercado tendem a ser insuficientes para

promover uma alocação de recursos que maximize a potencialidade do retorno social,

expresso em aumento sustentável da produtividade, do crescimento da renda per

capita e da redução da desigualdade.15

No modelo de gaps tecnológicos de Cimoli e Porcile (2010), estes autores

demonstram, matematicamente, que a capacidade de os países em desenvolvimento

do Sul, “imitadores de tecnologia”, fazerem o catching up com os países

desenvolvidos do Norte, considerados “inovadores”, dependem de duas condições

fundamentais a serem preenchidas pelos primeiros: i) que sejam bem-sucedidos na

estratégia de diversificar sua estrutura produtiva e sua cesta de exportações em bens

e serviços de elevada elasticidade-renda das exportações; e ii) que a elasticidade-

renda da demanda de suas exportações seja superior à elasticidade-renda da

demanda de suas importações, ou seja, que satisfaçam a lei de Thirlwall, o que

pressupõe que a política industrial deverá focar em atividades, segmentos e setores

com elevado potencial de imitar, absorver, lançar e difundir inovações para

14 Segundo Arthur (1989), um processo de mudança tecnológica é path-dependence quando eventos passados (“a história”) exercem poderosa influência sobre as inovações, o aprendizado e o progresso tecnológico futuros; e torna-se locked-in quando eventos históricos submetem a economia ao monopólio de uma tecnologia (superior ou não). 15 Krugman (1992:14) enfatiza que “o retorno social dos recursos alocados nos setores de alta tecnologia supera o retorno privado e, por isso, à medida que a concorrência internacional leva

determinados países que aderem a práticas de livre-comércio puro e incondicional] a desviarem recursos desses setores para os setores que operam sob retornos constantes ou decrescentes, tal processo tende a reduzir o bem-estar social.”

13

segmentos, setores e/ou para a economia como um todo. Numa palavra, a política

industrial relevante em países que se encontram em processo de semi-estagnação

econômica, como é o caso do Brasil, consiste em retomar o processo de mudança

estrutural e diversificação da estrutura produtiva e exportadora em direção a bens e

serviços de elevada elasticidade-renda da demanda nos mercados globais.

Se há argumentos teóricos sólidos favoráveis à adoção de uma estratégia de

política industrial orientada para acelerar e sustentar o processo de catching up, as

dificuldades residem em delimitar e combinar um conjunto de instrumentos que

produzam os benefícios esperados nos médio e longo prazos. Num artigo intitulado

“Industrial policy: don’t ask why, ask how”, Rodrik (2008a) discute justamente tais

problemas concernentes à implementação e gestão da política industrial. Embora não

exista uma regra de bolso, das experiências exitosas dos chamados tigres asiáticos

(Coréia do Sul, Taiwan, Singapura e Hong Kong), podemos extrair os seguintes

requisitos fundamentais para que a política industrial seja consistente e produza

resultados positivos (Amsden, 1989; 2001; Wade, 2003; Mazzucato, 2013):

i) priorização permanente dos investimentos governamentais em infraestrutura

física (modal diversificado de transportes, planejamento e mobilidade

urbana, saneamento, etc.) e humana (sistema adequado de saúde e

educação em todos os níveis, do ensino infantil ao superior): se o papel da

política industrial é produzir mudanças estruturais voltadas para a

diversificação da produção de bens e serviços de maior sofisticação

tecnológica, é evidente que países que evitam o aparecimento de gargalos

e deficiências na infraestrutura física, de saúde e educação conseguirão

gerar maiores externalidades positivas para reduzir os custos associados à

modernização de atividades já existentes e à introdução e difusão de

inovações. Cabe ressaltar, no entanto, que a consecução de investimentos

orientados para a criação e manutenção da infraestrutura básica da política

industrial não assegura per se as condições suficientes para a promoção da

mudança estrutural e do catching up. Isso significa que é preciso que os

governos estabeleçam estratégias claras com respeito a quais atividades,

segmentos e setores serão priorizados ao longo do tempo;

ii) seletividade das atividades, segmentos e setores prioritários ao longo do árduo

esforço de catching up: embora o princípio da vantagem comparativa

implique a conclusão normativa equivocada de que todos os países obtêm

14

ganhos recíprocos emanados da adesão incondicional ao livre-comércio -

porque se ampara em hipóteses irrealistas como retornos constantes de

escala, concorrência perfeita nos mercados de bens e fatores, demanda

homotética, etc. -, ele contém uma mensagem prática da maior relevância:

como nenhum país será eficiente em condições autárquicas, para que a

política industrial consiga obter resultados eficientes em termos estáticos

(redução de custos unitários) e dinâmicos (aumento da produtividade e do

crescimento econômico no longo prazo), é necessário que os bens e

serviços decorrentes das atividades, segmentos e setores considerados

não prioritários (notadamente os bens de capital e bens intermediários que

não sejam focados pela política industrial) tenham tarifas de importação

reduzidas ou iguais a zero;

iii) foco em atividades, segmentos e setores com potencial de desencadear

inovações tecnológicas: este requisito é importante não apenas porque são

as inovações tecnológicas a principal fonte estrutural de crescimento no

longo prazo, mas também porque os países subdesenvolvidos e em

desenvolvimento já costumam contar com vantagens comparativas

“naturais” em setores tradicionais, sejam eles intensivos em trabalho não

qualificado ou em recursos naturais;

iv) criação de mecanismos que capacitem as empresas dos setores manufatureiro

sujeitos a economias de escala – bem como os segmentos de serviços,

quando for o caso – a se tornarem competitivas para alcançar o mercado

global: embora ainda permaneça válida a hipótese de Linder (1961)

segundo a qual a obtenção de competitividade exportadora em diversos

segmentos do setor manufatureiro requer o aproveitamento prévio de um

mercado interno suficientemente grande o bastante para esgotar as escalas

mínimas eficientes para competir no mercado internacional, o fato é que o

governo pode oferecer incentivos internacionalmente aceitos (por ex.,

drawback, crédito à exportação de manufaturados, etc.) para acelerar o

acesso das empresas exportadoras potenciais ao mercado internacional.

Com isso, elas não apenas serão capazes de aprimorar o aprendizado

tecnológico e o padrão de qualidade dos bens produzidos, já que contarão

com o feedback de consumidores de países de diferentes níveis de renda

per capita, como também contribuirão para o aumento das divisas

15

necessárias para sustentar o equilíbrio do balanço de pagamentos no longo

prazo;

v) cobrança permanente de resultados por parte das empresas que recebam

benefícios públicos ou contem com proteção tarifária: o governo deve estar

dotado de instituições e recursos humanos que possam acompanhar os

resultados das empresas que recebam proteção industrial (via tarifas de

importação e subsídios públicos), expressos pelo aumento da produtividade

do trabalho, redução de custos unitários e esforço exportador, todos estes

considerados indicadores fáceis de serem obtidos e calculados. Como já

sugeria John Stuart Mill (1848), caso as empresas protegidas não mostrem

resultados concretos ao longo do tempo, os incentivos devem ser reduzidos

ou, no limite, retirados;

vi) estratégia de política voltada para o investimento direto estrangeiro (IDE): a

exemplo dos países asiáticos, os mecanismos de atração de investimento

direto estrangeiro devem focar não apenas os aspectos quantitativos de

estimular maiores influxos líquidos, mas também negociar condições para

que as filiais de multinacionais transfiram tecnologias para firmas locais que

operem em atividades, segmentos ou setores correlatos;

vii) prazo para a concessão de proteção aduaneira e outras formas de incentivo à

produção local: embora a teoria econômica não contemple uma resposta

acerca do prazo requerido para que o aprendizado tecnológico consiga

convergir os custos unitários e o padrão de qualidade para os níveis

vigentes nos países inovadores, é fato que a experiência exitosa dos países

asiáticos mostra que o governo deverá reduzir paulatinamente os

incentivos concedidos, até que os mesmos sejam totalmente eliminados.

Para isso, a cada programa de política industrial, as empresas devem estar

informadas desses prazos, para que se preparem para enfrentar, mais

adiante, a pressão competitiva externa. Mesmo que os prazos inicialmente

planejados possam ser, excepcionalmente, alargados, é preciso rigorosa

disciplina para evitar que os empresários sejam levados à inação e à

tentativa recorrente de perpetuarem a obtenção de rendas improdutivas

(rent-seeking; ver Krueger, 1974);

viii) e, provavelmente, mais importante, uma contínua coordenação entre a

política industrial e a política macroeconômica do país: isso significa, como

16

já analisado anteriormente, que os policy-makers deveriam engendrar

esforços para que os mecanismos da política macroeconômica,

normalmente manejados com o objetivo de assegurar o crescimento e a

estabilidade monetária, sirvam também para ancorar os objetivos

esperados da política industrial, em especial o aumento da produtividade e

a persecução da trajetória de catching up, como já discutido previamente.

Cabe lembrar que o papel da política macroeconômica é assegurar um

ambiente de estabilidade não apenas para satisfazer às demandas dos

mercados financeiros, mas, principalmente, para prolongar, o máximo

possível, o “estado de confiança” (para usar o termo consagrado por

Keynes, 1936: 148) necessário para que os “espíritos animais” dos

empresários sejam atiçados a se arriscarem na incerteza inerente às

expectativas de lucros decorrentes dos investimentos em capital físico e em

inovações. E, com respeito ao alinhamento das políticas industrial e

macroeconômica, vale a pena reproduzir a proposição de Kaldor (1970)

sugerindo que, tudo o mais constante, a taxa de câmbio real subvalorizada

atua como o mais poderoso instrumento de política industrial. De acordo

com o autor (Kaldor, 1970:152),

“dentre os dois instrumentos que agem no sentido de reverter os efeitos

adversos tendenciais da ”eficiência dos salários” – a proteção aduaneira e

a desvalorização da moeda em termos reais -, este último é

indubitavelmente superior ao primeiro. A desvalorização que produza uma

ligeira subvalorização da moeda doméstica], com tem sido argumentado,

nada mais é do que a combinação de uma tarifa ad valorem uniforme sobre

todas as importações e um subsídio ad-valorem uniforme sobre todas as

exportações.”

4. Uma proposta de política industrial para o Brasil na era da economia digital

A dificuldade com que os governos brasileiros se defrontam em implementar

políticas industriais consistentes contribui para o contra-argumento falacioso de que a

melhor política industrial é a ausência de política industrial, o que significa acreditar

que o livre jogo das forças de mercado serão capazes de propiciar a melhor alocação

17

estática e dinâmica dos recursos produtivos. 16 Como tal hipótese tampouco é

verdadeira, haja vista os fatos estilizados discutidos na Seção 2, a melhor saída é

entender que, assim como o domínio das tecnologias resulta de um processo

idiossincrático no qual as empresas “aprendem fazendo” (learning-by-doing”),

mediante sucessivas tentativas de erros e acertos, para que se maximize a eficiência

da política industrial é preciso que o governo, em articulação com os atores privados

e as diversas esferas institucionais, aprenda com os diversos erros já cometidos no

passado. Reconhecer e evitar tais erros já seria um bom começo.

Falta, então, discutir qual política industrial seria mais adequada, afinal, para o

Brasil na era da chamada economia digital.17 Os resultados de uma pesquisa recente

(Nassif et.al., 2019), podem ajudar a responder essa questão. Decompusemos a

variação da produtividade do trabalho entre 1950 e 2011 nos dois componentes

sugeridos pela metodologia de McMillan e Rodrik (2011): i) mudança estrutural

(structural change ou intersectoral change), em que a variação da produtividade média

agregada num país é fortemente afetada pela realocação de recursos dos setores de

baixa para os de alta produtividade; e efeito intrassetorial (within change ou sectoral

change), em que a variação da produtividade média agregada decorre de

características inerentes ao próprio setor, como intensidade capital-trabalho,

progresso tecnológico setorial, dentre outras. Se um país em desenvolvimento não

tiver atingido ainda nível de maturidade produtiva e os seus ganhos de produtividade

totais forem predominantemente de tipo intrassetorial (within change), McMillan e

Rodrik (op cit.), seguindo os argumentos seminais de Kaldor (1966), sustentam que

sua trajetória de eficiência econômica de longo prazo passa a ser redutora de

crescimento econômico ou growth-reducing. Mas se predominarem os ganhos

decorrentes de mudança estrutural, a trajetória de incremento da produtividade tende

a ser indutora de crescimento no longo prazo ou growth-enhancing. Os resultados,

apresentados na Gráfico 1, confirmam os já apresentados por outros estudos que

utilizaram a mesma metodologia:18

16 Para uma avaliação das políticas industriais adotadas no Brasil desde o processo de substituição de importações, ver Nassif (1995; 2003) e Nassif, Bresser-Pereira e Feijó (2018). 17 Sobre os diversos impactos de longo prazo emanados das indústrias de tecnologias digitais, ver UNCTAD (2018) e Furtado et al. (2018). 18 Ver Firpo e Pieri (2016) e Silva et al. (2016).

18

Gráfico 1

Decomposição da produtividade do trabalho na economia brasileira -

em percentual acumulado: 1950-2011

Fonte: Nassif et al (2019).

Entre 1950 e 1979, dos ganhos de produtividade do trabalho acumulada, de

247,56%, os ganhos induzidos por mudança estrutural (131,65 p.p.) foram superiores

aos emanados da mudança setorial (115,91 p.p.); no período 1980-1994, a variação

total daquele indicador foi negativa (-19,53%), com variação induzida por mudança

estrutural muito reduzida (6,02 p.p.), enquanto a oriunda de mudanças do próprio setor

foi negativa (-25,55 p.p.); já no período 1995-2011, a variação acumulada da

produtividade do trabalho foi medíocre (apenas 13,54%), com variação induzida pelas

mudanças estruturais inferior (5,82 p.p.) à decorrente de mudanças inerentes ao

próprio setor (7,72 p.p.). Esse resultado não seria preocupante se o Brasil já tivesse

atingido nível de maturidade da estrutura produtiva, situação a partir da qual o

potencial para mudanças estruturais tende a ser esgotado e os ganhos de

produtividade passam a ser induzidos pelo progresso tecnológico setorial, como já

discutimos na Seção 2, seguindo os argumentos originais de Kaldor (1966).19

Considerando, portanto, a “imaturidade” da estrutura produtiva, o longo

processo de estagnação da produtividade média agregada e a dramática

19 Ver o argumento teórico original no artigo clássico de Kaldor (1966).

19

desindustrialização prematura observada desde os anos 2000 20 , uma política

industrial para o Brasil na próxima década deveria contemplar dois objetivos

principais: i) retomar o processo de mudança estrutural por meio da reindustrialização

dos diversos segmentos industriais que perderam competitividade desde o início da

década de 2000, como já discutimos em trabalho anterior (Nassif, Bresser-Pereira e

Feijó, 2018); e ii) conectar a estrutura produtiva brasileira (agricultura, indústria e

serviços) com as novas tecnologias digitais, que têm sido denominadas de Indústria

4.0. Como comenta Furtado et al. (2018), Indústria 4.0 ou indústrias de tecnologias

digitais são termos usados para se referir à quarta revolução industrial em curso,21

pela qual os sistemas manufatureiro e de serviços vêm incorporando diversas

tecnologias consideradas disruptivas, com base em sistemas cibernéticos,

tecnologias microeletrônicas e digitais, inteligência artificial, robótica e internet das

coisas (IoT), as quais produzirão impactos significativos na produção, emprego,

competitividade e fluxos de comércio e investimento globais.

Como não há necessidade de reinventar a roda, uma proposta extremamente

útil é a fornecida por Miguez et al. (2018), que, a partir da metodologia matricial de

capacitações tecnológicas básicas proposta por Andreoni (2018), reconstroem uma

matriz tecnológica relacionando as indústrias-alvo da política industrial com as

respectivas bases de conhecimento relativas às tecnologias intensivamente utilizadas,

sejam de forma direta ou transversal. A proposta dos autores é relevante porque

permite não apenas focar os setores passíveis de reestruturação a partir de

tecnologias já difundidas, como também propiciar saltos tecnológicos com base nas

novas tecnologias digitais relacionadas à chamada Indústria 4.0. Assim, os autores

20 De acordo com Rodrik (2016), a região asiática (China incluída) foi a única a ficar imune ao processo de desindustrialização prematura, já que a participação média de sua indústria de transformação (em valor adicionado, a preços de 2005) no PIB aumentou de 16% para 28% entre 1980 e 2013, ao passo que essa mesma participação no Brasil foi reduzida de 21% para 13% em igual período (a preços de 1995, segundo dados do IBGE). 21 Como mostra Landes (1969, capítulo 1), em seu monumental “The unbound Prometheus: technological change and industrial development in Western Europe from 1750 to the present”, o termo “revolução industrial” (com minúsculas) refere-se às diversas mudanças tecnológicas deflagradas por inovações radicais, como a introdução da máquina a vapor em meados do século XVIII (primeira revolução industrial), a difusão dos bens de capital mecânicos, dos processos químicos, da eletricidade e da indústria automotiva entre o final do século XIX e início do século XX (segunda revolução industrial), a revolução microeletrônica e informática no final do século XX (terceira revolução industrial) e, agora em curso, a emergência e difusão das tecnologias digitais (quarta revolução industrial). Segundo Landes, o termo “Revolução Industrial” (com maiúsculas) refere-se à única na história da humanidade, deflagrada na Inglaterra, em meados do século XVIII, e difundida para o restante da Europa Continental, nos séculos seguintes, cuja consequência marcante foi, com a mecanização do sistema produtivo, consolidar o sistema capitalista como modo de produção hegemônico.

20

criam uma taxonomia para as diversas bases de conhecimento, conectando-as com

as respectivas atividades tecnológicas a saber, conforme discriminadas na Tabela 1.22

Tabela 1

Bases de conhecimento da matriz tecnológica

Conhecimento tecnológico básico Processos tecnológicos específicos

Ciência avançada (advanced analytics) Algoritmos e programação; inteligência artificial; big data; modelagem e simulação

Biotecnologia Biomateriais; bioprocessos; células-tronco; genética e genômica

Eletrônica e ótica avançadas Eletrônica avançada; ótica e optoeletrônica; sensores

Processo manufatureiro padrão e avançado Equipamentos e dispositivos convencionais; engenharia de processo; robótica; sistemas de controle e monitoramento

Materiais avançados Materiais compósitos; novas ligas metálicas; novos materiais

Nanotecnologia Nanotecnologia

Processos físico-químicos Processos mecânicos; processos químicos

Redes de comunicação Hardwares e softwares para redes de comunicação

Sistemas de energia Armazenamento, geração e recuperação de energia; redes inteligentes (smart grids)

Fonte: Adaptado de Miguez et al. (2018:11).

Com base na taxonomia proposta por Miguez et al. (2018), procuramos mapear

alguns setores-alvo, cujas justificativas estão relacionadas aos seguintes objetivos,

dependendo caso a caso: i) buscar incremento tecnológico (upgrading), com base nas

vantagens comparativas efetivas ou potenciais, mediante melhora das condições

tecnológicas já existentes e/ou introdução de inovações incrementais; ii) buscar

avançar em saltos tecnológicos em setores com elevada capacidade de difundir

tecnologia para outros setores ou para a economia como um todo; e iii) promoção de

setores com elevada capacidade para desencadear efeitos tecnológicos e de

demanda para frente (upstream networks), os quais - como demonstra formal e

22 Para maiores detalhes da metodologia, ver Miguez et al. (2018).

21

empiricamente Liu (2018), neste artigo seminal baseado nas experiências da Coréia

do Sul na década de 1970, e da China, nas décadas recentes -, detêm maior potencial

para gerar efeitos dinâmicos positivos na economia como um todo. Na Tabela 2,

elencamos onze setores-alvo, indicando, para cada um deles, suas respectivas bases

de conhecimento (extraídas de Miguez et al., 2018) e as justificativas que amparam

tais escolhas.

É importante enfatizar que, obviamente, nem todos os segmentos que

constituem os setores discriminados na Tabela 2 serão alvo da política industrial,

cabendo aos policy-makers analisar e decidir, com base em indicadores quantitativos

e qualitativos e em articulação com as entidades das classes produtoras, aqueles com

maior potencial para que sua produção seja internalizada no país e aqueles cuja

demanda seria abastecida pelas importações. Com respeito às novas tecnologias

digitais, em que parte dos processos tecnológicos específicos estão discriminados na

Tabela 1, vale lembrar a velha tese de Carlota Perez e Luc Soete (1988), para quem

as “janelas de oportunidade” abertas aos países em desenvolvimento que tenham

acumulado capacitação tecnológica mediana são mais promissoras justamente nas

fases de transição para uma nova revolução radical, já que ainda não estão definidas

as trajetórias tecnológicas futuras, o que parece ser o caso da revolução digital em

curso. Com efeito, a UNCTAD (2018:69) comenta que, na perspectiva de alcançar o

catching up, “a economia digital oferece enormes oportunidades para o surgimento de

novos setores, a promoção de novos mercados e o aumento do potencial de ganhos

de produtividade necessários para melhorar o padrão de vida nos países em

desenvolvimento.”

22

Tabela 2

Setores-alvo para a política industrial brasileira na era da economia digital

Setores-alvo Justificativas Bases de conhecimento principais

1. Complexo agroindustrial Upgrading tecnológico a partir das vantagens comparativas já existentes

Biotecnologia; eletrônica e ótica avançada; processo manufatureiro padrão e avançado; redes de comunicação; ciência avançada.

2. Petróleo e gás Upgrading tecnológico a partir das vantagens comparativas existentes e potenciais

Processo manufatureiro padrão e avançado; materiais avançados; redes de comunicação; ciência avançada; sistemas de energia.

3. Biocombustíveis Upgrading tecnológico a partir das vantagens comparativas potenciais

Biotecnologia; processo manufatureiro padrão e avançado; processos físico-químicos.

4. Indústria química Upgrading tecnológico a partir das vantagens comparativas potenciais; salto e spillovers tecnológicos; e efeitos de encadeamento para frente (upstream networks)

Biotecnologia; processo manufatureiro padrão e avançado; nanotecnologia.

5. Fauna, flora, medicamentos e vacinas

Upgrading tecnológico a partir das vantagens comparativas potenciais; salto tecnológico

Ciência avançada; biotecnologia; nanotecnologia; processos físico-químicos; processo manufatureiro padrão e avançado; eletrônica e ótica avançada; redes de comunicação.

6. Complexo industrial da saúde (equipamentos e materiais)

Salto e spillovers tecnológicos Eletrônica e ótica avançada; processo manufatureiro padrão e avançado; materiais avançados; ciência avançada; nanotecnologia.

7. Automotivo Salto tecnológico para novos sistemas energéticos

Sistemas de energia; manufatura padrão e avançada; materiais avançados.

8. Bens de capital Spillovers tecnológicos; e efeitos de encadeamento para frente (upstream networks).

Sistema manufatureiro padrão e avançado; redes de comunicação; inteligência artificial

9. Eletrônica Salto e spilllovers tecnológicos; e efeitos de encadeamento para frente (upstream networks).

Processo manufatureiro padrão e avançado; eletrônica e ótica avançada; materiais avançados; redes de comunicação.

10. Defesa e indústria aeroespacial

Salto e spillovers tecnológicos Ciência avançada; eletrônica e ótica avançada; sistemas de energia; sistema manufatureiro padrão e avançado; materiais avançados; nanotecnologia; processos físico-químicos; redes de comunicação.

11. Serviços da Indústria de Tecnologia da Informação e Comunicação

Salto e spillovers tecnológicos; e efeitos de encadeamento para frente (upstream networks).

Ciência avançada; eletrônica e ótica avançada; materiais avançados; redes de comunicação

Fonte: Elaboração própria, baseada na taxonomia de Miguez et al. (2018) e nos resultados de Liu

(2018).

23

E, finalmente, entender que a economia digital não está dissociada do

processo manufatureiro propriamente dito. Como mostra o último Trade and

Development Report da UNCTAD, de 2018, “como não há evidências robustas de que

a participação passiva nas cadeias globais de valor (CGV) gere spillovers

significativos para os países em desenvolvimento, a política industrial deveria priorizar

a geração de maior valor agregado doméstico e não estrangeiro, é bom que se diga,

como defendem os apologistas das CGV] nos processos produtivos, maximizando os

efeitos de encadeamento para frente e para trás, encorajar a transferência e absorção

de tecnologia, bem como a difusão de conhecimento, além de priorizar a diversificação

em direção à produção de bens de serviços de maior conteúdo tecnológico”

(UNCTAD, 71), na linha do que discutimos na Seção 2 deste estudo.

Cabe destacar, por fim, que uma política industrial para o Brasil na era da

economia digital deveria contar com os seguintes requisitos:

i) manter níveis baixos de proteção tarifária, com reduzido nível de dispersão

intersetorial, de sorte que as tarifas aduaneiras sejam manipuladas,

precipuamente, com o objetivo de estimular as inovações, salvo as

exceções de praxe, tais como a necessidade de acionar os códigos

antidumping ou anti-subsídios;

ii) priorizar o multilateralismo, o que significa que a melhor opção para o Brasil,

sendo um global trader (Nassif e Castilho, 2018), seria não discriminar

parceiros comerciais, mas, no que tange aos acordos regionais, a melhor

alternativa estratégica é priorizar a cooperação Sul-Sul, posto que, devido

à similaridade tecnológica, tenderia a gerar maiores ganhos dinâmicos do

que a cooperação Sul-Norte (UNCTAD, 2018);

iii) dadas as enormes restrições fiscais do país, as subvenções públicas deveriam

ser canalizadas prioritariamente para investimentos em pesquisa e

desenvolvimento (P&D), saúde, educação e infraestrutura física e de

suporte digital. A UNCTAD (2018:92) adverte que “o potencial de

desenvolvimento das tecnologias digitais nos países de renda média poderá

ser eclipsado se não houver espaço de política econômica, industrial e

regulatória apropriado para promover a infraestrutura e capacitação

digitais”;

iv) ter em conta que, em virtude dos elevados custos fixos associados à

engenharia de projetos, seja no âmbito do setor manufatureiro, seja na nova

24

economia digital, as filiais de multinacionais continuarão se deslocando para

países em desenvolvimento, em que a decisão de localização deverá

sopesar a qualidade da infraestrutura disponível, as condições mínimas de

capacitação técnica das empresas que formam o tecido industrial, o grau

de qualificação da mão de obra e os diferenciais de salários relativos entre

países. Logo, já passou da hora de o Brasil se mirar na experiência de

diversos países asiáticos e procurar obter contrapartidas das filiais

estrangeiras para viabilizar a absorção e difusão de tecnologia (spillovers)

para produtores locais, por meio de joint-ventures, licenciamento e outras

formas de transferência tecnológica, sobretudo nas áreas de Inteligência

Artificial e Robótica;

v) muitos analistas têm denominado a indústria de processamento de dados (Big

data) como o novo combustível - como fora o petróleo na segunda

revolução industrial - da nova era digital, mas por se tratar de fonte de

recursos infinita, Big data tem grande potencial para excluir o acesso de

competidores potenciais e gerar posições de monopólio e estratégias rent-

seeking. Isso sugere que os governos dos países em desenvolvimento

devem, sempre que possível, escapar à tentação de assinar acordos que

reconheçam direitos de propriedade intelectual (UNCTAD, 2018:81 e 88);

vi) e last, but not the least, cabe, mais uma vez, advertir para que os policy-makers

brasileiros evitem manter a moeda brasileira sobrevalorizada em relação à

cesta de moedas de seus principais parceiros comerciais, sob pena de que

os esforços e dispêndios de recursos públicos e privados direcionados à

inovação sejam anulados pelos influxos de importações indesejadas.

5. Conclusão

Embora tenha recolocado no foco da estratégia de desenvolvimento o estímulo

à inovação em setores estratégicos no país, a retomada da política industrial nos

governos Lula da Silva (2003-2010) e Dilma Rousseff (2011-2014) pecou pelos

excessos, tais como ausência de seletividade, uso excessivo de subsídios públicos,

falta de cobrança de resultados e ausência de coordenação com a política

macroeconômica – que manteve elevadas as taxas de juros reais e a moeda

sobrevalorizada na maior parte do período -, o que acabou abalando a reputação dos

25

economistas estruturalistas brasileiros. No entanto, os equívocos cometidos não

eliminaram os argumentos robustos favoráveis à política industrial, nem a evidência

de que é praticamente impossível que um país alcance a posição de país desenvolvido

engajando-se em práticas de laissez-faire e livre-comércio incondicional.

Nesse artigo, procuramos discutir os argumentos teóricos, os mecanismos

utilizados e os problemas enfrentados pela política industrial em qualquer país que

orienta seu processo de desenvolvimento para o objetivo de perseguir mudanças

estruturais e alcançar o catching up. Os resultados da política industrial são incertos

em qualquer país, porque seu sucesso depende fundamentalmente da habilidade com

que é concebida e da harmonia com que são manejados seus diversos mecanismos,

como a definição das atividades, segmentos e setores prioritários, a fixação da

proteção aduaneira, os tipos de subsídios a serem concedidos, os mecanismos de

financiamento, a coordenação com a política macroeconômica - de que depende a

manutenção de taxas de juros reais compatíveis e taxas de câmbio reais

competitivas - , dentre outros. Com argumenta Robert Wade (2015), “a política

industrial, entendida como um esforço focado em metas para mudar a estrutura

produtiva de uma economia e acelerar o processo de desenvolvimento, deve ser

entendida com uma “roda interna” (“inner wheel”) cujos efeitos dependem de “rodas

externas”(“outer wheels”) das condições macroeconômicas e políticas que a

permeiam”.

No Brasil, repete-se à exaustão que o país tem fracassado porque não se

inseriu nas chamadas cadeias globais de valor, que se formaram como decorrência

da enorme fragmentação da produção em produtos finais, partes, componentes e

outros bens intermediários na economia global, nas últimas décadas. Entretanto, é

preciso lembrar que as cadeias globais de valor são comandadas pelas grandes

empresas multinacionais. Os países asiáticos têm sido os mais exitosos na inserção

nessas cadeias globais, porque têm justamente combinado liberalização comercial

gradual com políticas industriais que privilegiam a incorporação de serviços de

informação e tecnologia digital nos processos de fabricação industrial.

Neste artigo propomos uma política industrial centrada nos objetivos de

promover a reindustrialização dos setores que perderam competitividade nas últimas

décadas, criar vantagens comparativas dinâmicas por meio do upgrading tecnológico

nas atividades, segmentos e setores em que o país detenha vantagem comparativa

efetiva ou potencial, viabilizar o salto tecnológico em atividades, segmentos e setores

26

novos, mediante a incorporação de tecnologias da revolução digital em curso, bem

como priorizar setores com grande potencial de gerar efeitos de encadeamento para

frente (upstream networks). Ainda que as novas tecnologias digitais estejam tornando

cada mais difusas as fronteiras tradicionais entre os setores manufatureiro e de

serviços, entendemos que ambas continuarão umbilicalmente entrelaçadas, motivo

pelo qual nossa proposta de política industrial consiste em concentrar os estímulos

nas diversas bases de conhecimento tecnológico – da tradicional ao digital - ,

conectando-as com as indústrias que seriam priorizadas pela estratégia sugerida.

Nossa proposta requer apenas intervenções moderadas do Estado, abstendo-se do

uso de instrumentos tradicionais de proteção como tarifas de importação, de sorte que

as subvenções públicas passem a se concentrar nos investimentos em pesquisa e

desenvolvimento (P&D), saúde, educação e infraestrutura física e de suporte digital.

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