polÍticas pÚblicas preparação para o concurso de gestor 2009 aula 9 professores marcelo cabral e...

POLÍTICAS PÚBLICASPreparação para o concurso de gestor 2009

AULA 9

Professores Marcelo Cabral e Rafael Mafra

PROGRAMAÇÃO DE AULAS

AULA 1

AULA 2

AULA 3

AULA 4

AULA 6

AULA 5

AULA 7

AULA 8

AULA 9

AULA 10

(1) Conceito de PPs, (2) Análise, Base Ciência Política Cabral 06/jun

(4) Neo-institucionalismo

Rafael 07/jun

Rafael

Rafael

13/jun

20/jun

18/jul

(7) Ciclo de PPs: Agenda e Formulação

(7) Ciclo de PPs: Implementação

(7) Ciclo de PPs: Monitoramento e Avaliação

(3) Tomada de decisão

27/jun

(5) Papel da Burocracia e (6) Tipos de PPs

Rafael 25/jul

(9) Novos arranjos e (10) Federalismo

(8) Controle Social e outros temas

(11) PPs no Brasil

Rafael

Cabral

Cabral

01/ago

20/ago

22/ago

Cabral

Rafael

AULA 9Conteúdo

1. FEDERALISMO

1. CONCEITO

2. RAZÕES

3. DESCENTRALIZAÇÃO

4. TIPOS

5. FEDERALISMO BRASILEIRO

6. TRADE OFFs E CRISES

2. NOVOS ARRANJOS

1. CONCEITO

2. OS ARRANJOS

AULA 9Bibliografia

1. FEDERALISMO• “Federalismo e políticas sociais no Brasil: problemas de coordenação e

autonomia” – Marta Arretche in Coletânea ENAP vol. 1• “Federalismo e Relações Intergovernamentais no Brasil: A Reforma de Programas

Sociais” – Marta Arretche• “Recentralizando a federação?” – Maria Hermínia Tavares de Almeida• “Federalismo, desenho constitucional e instituições federativas no brasil pós-

1988” – Celina Souza

• Federalismo e democracia no Brasil: a visão da ciência política norte-americana” – Marta Arretche

• “Relações federativas nas políticas sociais” – Marta Arretche• “Os Barões da Federação” – Cap. 1 – Introdução – Fernando Abrúcio• “Federalismo no Brasil” – Cap. 1 – Federalismo e Políticas Sociais – Maria Hermínia Tavares de

Almeida – livro organizado por Ruie de Britto Álvares Affonso e Pedro Luiz Barros Silva2. NOVOS ARRANJOS

1. “Parcerias, novos arranjos institucionais e políticas públicas no nível local de governo” – Marta Ferreira Santos Farah in Coletânea ENAP vol. 1

2. “Redes de Política Pública” – Gilles Massardier in Coletânea ENAP vol. 13. “Conselhos de políticas públicas: desafios para sua institucionalização” – Carla Bronzo

Ladeira Carneiro in Coletânea ENAP vol. 1

AULA 9Conteúdo

1. FEDERALISMO

1. CONCEITO

2. RAZÕES


4. TIPOS



2. NOVOS ARRANJOS

1. CONCEITO

2. OS ARRANJOS

FEDERALISMOConceito

• Federação pacto, união• Federalismo: forma de governo ou forma de Estado

pela qual vários estados se reúnem numa só nação, sem perderem sua autonomia fora dos negócios de interesse comum• Sistema e forma de governo porque promove a divisão

territorial do governo em dois ou três níveis• Divisão da organização territorial entre instâncias de

governo que detêm autonomia relativa nos seus respectivos territórios (nacional-federal; estadual, e, em alguns países, também municipal)

• Pacto federativo complexo conjunto de alianças

FEDERALISMOConceito

• “Federalismo é uma das soluções mais bem sucedidas de para equacionar democraticamente o conflito entre os níveis de governo” – F. Abrúcio

• Condições:• Contrato federativo (arcabouço institucional)• Convivência entre os princípios da

AUTONOMIA e INTERDEPENDÊNCIA• Republicanização da esfera pública (soberania

popular e controle de poder)

FEDERALISMOConceito

• “O sucesso do sistema federativo não é medido em termos de eliminação de conflitos sociais mas por sua capacidade de REGULAR e ADMINISTRAR estes mesmos conflitos” Gagnon, A.

• Formas típicas de organização político-territorial do Poder (graus de dispersão)

+ centrífugo (segregação) + centrípeto (agregação)

Associação de Estados Unitários

Confederação Federação Estados Unitários

AULA 9Conteúdo

1. FEDERALISMO

1. CONCEITO

2. RAZÕES


4. TIPOS



2. NOVOS ARRANJOS

1. CONCEITO

2. OS ARRANJOS

FEDERALISMORazões

• RAZÕES E ORIGENS DO FEDERALISMO – CELINA SOUZA• Quatro justificativas:

1. Ameaça militar2. Justificativa econômica3. Justificativa econômica normativa4. Justificativas políticas

FEDERALISMORazões

ORIGEM• Come together: EUA, Suiça, Austrália

• União de entidades relativamente autonômas para aumentar soberania

• Hold together: Índia, Bélgica, Espanha• Estados unitários previamente existentes

ameaçados de disrupção

• Put together: União Soviética• Esforço coercitivo por um poder central

não-democrático

AULA 9Conteúdo

1. FEDERALISMO

1. CONCEITO

2. RAZÕES


4. TIPOS



2. NOVOS ARRANJOS

1. CONCEITO

2. OS ARRANJOS

FEDERALISMOConceito relacionados - Descentralização

• DESCENTRALIZAÇÃO• Um conceito relacionado ao Federalismo, mas que

não se confunde com ele

• Retirada de competências de um centro para transferi-las a outros, passando essas competências a ser próprias do novo centro, que age em nome próprio

• Realizada por leis e descrição de competências entre os entes decisores

• DESCONCENTRAÇÃO: quando se transferem para diversos órgãos, dentro de uma mesma pessoa jurídica, competências decisórias e de serviços, mantendo tais órgãos relações hierárquicas e de subordinação


• DESCENTRALIZAÇÃO

• DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA:• Centros dotados de capacidade decisória

própria em relação a administração territorial e com competências privativas

• DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA• Centros com capacidade legislativa e,

portanto, maior autonomia em relação ao centro decisório


• DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA• Celina Souza: “dispersão ou distribuição de poder

anteriormente concentrado”

• F. Abrúcio: “um processo nitidamente POLÍTICO, circunscrito a um estado nacional, que resulta da CONQUISTA OU TRANSFERÊNCIA EFETIVA DE PODER DECISÓRIO A GOVERNOS SUBNACIONAIS, os quais adquirem autonomia para escolher seus governantes e legisladores (1), para comandar diretamente sua administração (2), para elaborar uma legislação referente às competências que lhes cabem (3) e, por fim, para cuidar de sua estrutura tributária e financeira (4)”

FEDERALISMOConceito relacionados

• O federalismo pode ser desenhado com maior ou menor DESCENTRALIZAÇÃO e influencia as RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS mas NÃO SE CONFUNDE COM OS DOIS OUTROS CONCEITOS porque Estados unitários podem optar por políticas descentralizadas e possuem sofisticados e complexos sistemas de relações intergovernamentais

• Um Estado Unitário pode ser fortemente descentralizado (administrativamente), pois ainda que haja um centro único dotado de capacidade legislativa, pode atribuir competências a entes territoriais por meio de lei

AULA 9Conteúdo

1. FEDERALISMO

1. CONCEITO

2. RAZÕES


4. TIPOS



2. NOVOS ARRANJOS

1. CONCEITO

2. OS ARRANJOS

FEDERALISMOTipos

• TIPOS DE FEDERALISMO• Maria Hermínia distingue 2 tipos:

• Federalismo centralizado: quando há vários entes que estão executando atividades decididas pela esfera central (governos estaduais e locais como agentes do governo federal)

• Federalismo cooperativo: ação conjunta de diferentes esferas, com autonomia decisória e autofinanciamento (comporta graus diversos de intervenção do poder federal)

• Federalismo dualista: entes exercem poderes de forma independente (EUA antes de 1930)

FEDERALISMOTipos

• O TIPO DEFEDERALISMO AFETA O GRAU DE DESCENTRALIZAÇÃO DA FEDERAÇÃO:

• Transferências da capacidade fiscal (mais transferência, mais descentralização administrativa)

• Transferências das responsabilidades na implementação de programas.

• Transferência de atribuições para o setor privado (mais descentralizado o sistema, e menos autonomia no nível local)

FEDERALISMOTeoria de Riker

• Riker: “o grau de centralização da federação seria diretamente dependente do grau de centralização do sistema partidário. Quanto maior a probabilidade de que um mesmo partido controle simultaneamente o governo central e os Estados-membros e, ainda, quanto maior a disciplina partidários dos partidos nacionais, mais fortes seriam as tendências à centralização”

• Ou seja, o autor tira o foco do constitucionalismo e da legalidade das regras do federalismo e RESSALTA A ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA PARTIDÁRIO COMO PRINCIPAL VARIÁVEL DO FEDERALISMO

AULA 9Conteúdo

1. FEDERALISMO

1. CONCEITO

2. RAZÕES


4. TIPOS



2. NOVOS ARRANJOS

1. CONCEITO

2. OS ARRANJOS

FEDERALISMOFederalismo brasileiro

• PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS

• Sistema de três níveis (triplo federalismo)

• Legislativos próprios

• Esferas federal e estadual com judiciários próprios

• Estados representados no Legislativo (Senado), mas não no Executivo

• Possibilidade de intervenção federal

AUTONOMIA União Estados DF Municípios

Organizacional Constituição Federal

Constituição Estadual

Lei Orgânica Lei Orgânica

Governamental Presidente Governador Governador Distrital

Prefeito

Administrativa e Financeira

Tributos e Orçamento




Legislativa Congresso Nacional

Assembléia Legislativa

Câmara Legislativa

Câmara Municipal


• ESTRUTURA FEDERATIVA


• PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS• Unidades com poderes e competências iguais: • FEDERALISMO SIMÉTRICO em uma FEDERAÇÃO

ASSIMÉTRICA

• Outras regras que fortalecem o modelo simétrico:• Competências, recursos e políticas públicas das

entidades subnacionais são capítulos detalhados da Constituição

• Decisões do STF: todo direito relevante é um direito federal – mantém um controle sobre as decisões importantes


• PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS• Emendas à Constituição federal não requerem

ratificação das assembléias estaduais, assumindo-se que os representantes dos estados no Senado são os guardiões dos interesses estaduais (ex contrário: EUA)

• Constituições próprias dos estados, promulgadas em 1989, e leis orgânicas municipais próprias, promulgadas em 1990


• HISTÓRICO:• Constituição de 1824:

• Delegação de poder administrativo às províncias• Constituição de 1891:

• Estados passam a ter recursos próprios para administrar – feito de maneira desigual entre as províncias

• Constituição de 1934: • Preocupação de Vargas com a desigualdade regional (com

representantes na Câmara)• Fortalecimento da Câmara de Deputados e

enfraquecimento do Senado• O governo federal foi autorizado a descentralizar algumas

políticas para Estados e municípios• Municípios passaram a ter recursos próprios


• HISTÓRICO:• Constituição de 1937 (VARGAS):

• Fechamento do Congresso• Interventores no lugar de governadores• Controle da União sobre qualquer relação econômica entre

os entes federativos• Centralização total: permitiu burocratização, o processo de

industrialização, urbanização• Constituição de 1946:

• Volta a ter Estados• Criou mecanismos de transferências fiscais

intergovernamentais diretamente para os municípios (repartição uniforme)


• HISTÓRICO:• Constituição de 1967:

• Centralização do poder político• Descentralizadora na questão fiscal

• Criou o Fundo de Participação dos Estados e dos Município (distribuição com base per capita)

• Criou empresas públicas nos Estados


• CONSTITUIÇÃO DE 1988• Descentralizar para aumentar a democracia• Mais recursos para as esferas subnacionais• Faz município ser um ente autônomo• Abre-se a possibilidade de descentralizar DECISÕES =>

Transferência de decisão, de recursos, e implementação• Expansão das formas de controle institucional e societal

(tribunais de contas e conselhos)• Criou competências compartilhadas para algumas

políticas: saúde, educação, políticas para portadores de deficiências, habitação, etc. Gera autonomia e competição dos entes


• FEDERALISMO BRASILEIRO: CENTRALIZADO OU DESCENTRALIZADO (COOPERATIVO)?

• Políticas públicas federais que se impõem às instâncias subnacionais, mas que são aprovadas pelo Congresso

• Restrições constitucionais de legislação sobre políticas, também limitadas pelo Judiciário

• Poucas competências constitucionais exclusivas alocadas aos Estados e municípios


• FEDERALISMO BRASILEIRO: CENTRALIZADO OU DESCENTRALIZADO (COOPERATIVO)?

• No entanto, Estados e municípios possuem autonomia administrativa considerável, responsabilidades pela implementação de políticas aprovadas na esfera federal e recursos públicos poucas vezes concedidos pelas constituições anteriores, em particular para os municípios, e superior a outros países em desenvolvimento.


• CARACTERÍSTICAS INSTITUCIONAIS – GERAL:• Sistema presidencial• Poder Executivo é o principal iniciador de legislação• Sistema de freios e contrapesos complexo:

• O STF pode declarar a inconstitucionalidade de lei federal e estadual e anular decisões tomadas pelo Congresso

• Os recursos do Judiciário provêem do orçamento federal aprovado pelo Congresso

• Medidas que podem ser iniciadas apenas pelo Executivo têm que ser submetidas ao Congresso


• CARACTERÍSTICAS INSTITUCIONAIS – GERAL:• Sistema de freios e contrapesos complexo:

• A Câmara pode instaurar processo contra o Presidente da República, cujo julgamento cabe ao Senado

• O Senado é a instituição que mais detém competências no sistema de freios e contrapesos, sendo responsável pelo julgamento de membros do STF, pela ratificação de nomes indicados pelo Presidente da República para vários cargos no Executivo e pela decisão sobre pedidos de empréstimos internos e externos dos três níveis de governo

FEDERALISMOFederalismo brasileiro – características institucionais

• EXECUTIVO FEDERAL:• Presidente e ministros• Maior número de competências exclusivas - 25 itens do

Artigo 22• Não existem dispositivos (constitucionais, legais,

administrativos) regulando a cooperação ou a consulta entre a União e os estados

• Apesar de a Constituição de 1988 ter aumentado o número daqueles que podem iniciar proposta de legislação, somente a União pode propor legislação sobre os 29 itens que estão detalhados no Artigo 22

• Cabe exclusivamente à União propor legislação sobre algumas competências concorrentes - energia elétrica, trânsito, transporte, mineração e educação


• JUDICIÁRIO FEDERAL:• Separação entre as instâncias judiciais federais e estaduais• Sistema federal: STF, STJ, Tribunais Regionais Federais, Justiça do

Trabalho, Justiça Eleitoral e Justiça Militar• STF, desde 1988, combina as competências de uma corte

constitucional com a de julgamento de certos tipos de recursos• Do ponto de vista federativo, as competências do STF incluem o

controle de constitucionalidade de leis e normas federais e estaduais, o julgamento de conflitos entre o governo federal e os governos estaduais, entre dois ou mais governos estaduais e entre os governos estaduais e suas assembléias legislativas, assim como a constitucionalidade de leis municipais. Isso significa que o STF pode anular leis federais, estaduais e municipais se interpretadas inconstitucionais

• O STJ tem a competência de julgar conflitos administrativos entre dois ou mais estados


• LEGISLATIVO FEDERAL:• Sistema bicameral• Senado como representação estadual, sem proporção

populacional• Bancadas regionais e temáticas• Comissões com diferentes pesos

• CMO tendo grande importância do Executivo• Influência dos líderes partidários x influência de

interesses regionais• Órgãos de controle (TCU)• Definição sobre funcionamento e remuneração do Judiciário


• LEGISLATIVO ESTADUAL:• Grande semelhança com as federais (exceção bicameralismo)• Número de deputados estaduais e critérios para sua

remuneração são determinados pela Constituição de 1988• Escassa capacidade legislativa, mas:

• coletam o maior imposto em termos de volume de arrecadação

• administram mais recursos do que no regime anterior a CF/88• possuem efetiva autonomia administrativa

• Inexistem provisões constitucionais sobre relações entre os estados

• Inexistem conselhos intergovernamentais, com poucas exceções

• Alguns programas federais são desenhados com a participação de representantes dos estados, mas tais estruturas só se materializam por iniciativa do governo federal e quando estão envolvidas transferências de recursos federais


• LEGISLATIVO MUNICIPAL:• Regras escritas na Constituição Federal, inclusive seus recursos• Capacidade de implementar políticas e de arrecadar recursos

próprios é diferenciada• Número de vereadores e critérios para sua remuneração são

determinados por legislação federal• Desde 1990 são regidos por leis orgânicas próprias• A partir dos anos 90, são os principais provedores dos serviços de

saúde e de educação fundamental, a partir de regras e de recursos federais

• Diferentemente do que ocorre nos estados e nos grandes municípios, as relações intermunicipais vêm ocorrendo de forma cada vez mais crescente, através da constituição de consórcios, principalmente nas áreas de saúde, proteção ambiental e desenvolvimento econômico

• A descentralização territorial não tem se restringido aos governos, mas também às comunidades locais


• SISTEMA TRIBUTÁRIO• A Constituição assegura capacidade de tributar aos três níveis de

governo• Alguns impostos e contribuições são exclusivos da esfera que os

arrecada, outros são coletados pela União e partilhados com estados e municípios,

• Outros ainda são coletados pelos estados e partilhados com os municípios

• A Constituição não autoriza nenhum nível de governo a criar novos impostos sem emendas à Constituição

• Regras e alíquotas de alguns impostos, inclusive estaduais e municipais, são determinadas pela Constituição federal


• SISTEMA TRIBUTÁRIO - DISTRIBUIÇÃO• A distribuição dos recursos orçamentários é, hoje, mais

concentrada na União do que quando da promulgação da Constituição de 1988

• Esferas subnacionais retêm cerca de 32% de todos os impostos coletados no país

• Com as transferências, estados e municípios recebem 43% das receitas totais

• Do lado das despesas, os governos subnacionais são responsáveis por 70% (10,1% do PIB) da despesa com pessoal e por 80% da formação bruta de capital fixo (2,2% do PIB)

• Composição da receita tributária por nível de governo:


• TRIBUTÁRIO - ALOCAÇÃO• Concentração de recursos na União retomou a antigos patamares

após as emendas constitucionais de ajuste fiscal• Existem alguns mecanismos redistributivos voltados para

melhor equalização fiscal como o FPE e FPM (fórmula combina tamanho da população e o inverso da renda per capita) e fundos regionais

• Outros dispositivos constitucionais também buscam enfrentar as desigualdades regionais: regionalização do orçamento federal a fim de dar transparência aos gastos federais em cada região

• Regras são insuficientes para diminuir os desequilíbrios horizontais, tanto em termos absolutos como relativos

• Outros mecanismos de transferências federais para as esferas subnacionais: transferências vinculadas às políticas de educação fundamental (FUNDEB) e saúde

• Transferências negociadas entre o governo federal e as esferas subnacionais e entre os estados e seus municípios


• SISTEMA TRIBUTÁRIO – DIMINUIÇÃO DE RECURSOS: FATORES PRINCIPAIS• Governo federal: crescimento das despesas previdenciárias, de

custeio e a política de superávit primário• Estados: vinculação de 13% da Receita Líquida Real para

pagamento de dívidas com o governo federal• Municípios: criação de 1.405 municípios entre 1984 e 1997


• CARACTERÍSTICAS DO SISTEMA TRIBUTÁRIO – DADOS ATUAIS (2008)

União, 68%

Estados, 27%

Municípios, 5%

ARRECADAÇÃO PRÓPRIA

União, 54%

Estados, 27%

Municípios, 19%

RECEITA DISPONÍVEL

Dados disponíveis na publicação “Governo Federal e Municípios”, em http://www.portalfederativo.gov.br/pub/Inicio/Publicacoes/MarchaPrefeitos_210x297mm_FINAL_bx.pdf



• FPM aumentou em 126% + MP 462 /2009




• FPM




• FPM• Dos 10% para as capitais, o critério é população e renda

per capita (invertida)• 4% dos 90% compõem a reserva do FPM• O restante é distribuído de acordo com o tamanho da

população




• FPM89% dos municípios




• Outros recursos municipais – Transferências Constitucionais (inclui FPM)




• Outros recursos municipais – FUNDEB




• Outros recursos municipais – Salário Educação (Ed. Básica)




• Outros recursos municipais – Saúde



• POLÍTICAS PÚBLICAS• DIVISÃO DE RESPONSABILIDADE E COMPETÊNCIAS:

• Profunda reestruturação dos programas sociais através de emendas constitucionais e legislação infraconstitucional

• Agenda da política social focalizada na universalização do acesso à saúde, na educação fundamental e no combate à pobreza, com a participação dos três níveis de governo

• O governo federal e os municípios participam de todos os programas sociais


• POLÍTICAS PÚBLICAS• FORMULAÇÃO:

• Constitucionalização das políticas públicas• Emendas constitucionais que transformaram alguns direitos

sociais em políticas e ações, a maioria por iniciativa do Executivo

• União (Executivo e Legislativo federais) determinando preferências – modelo econômico, política fiscal, saúde, educação

• Modelo: formulação federal, implementação descentralizada, principalmente municipal


• POLÍTICAS PÚBLICAS• PROGRAMAS SOCIAIS

• Maior participação financeira é federal• Programas formulados na esfera federal• Implementação local, especialmente com municípios de uma

característica regional semelhante• Grande maioria dos programas requer existência de

conselhos comunitários• Alguns programas focalizados e outros universais• Programas de transferência de renda com condicionalidades


• POLÍTICAS PÚBLICAS• PROGRAMAS SOCIAIS – PAPEL DOS MUNICÍPIOS:

• Saúde: Atenção básica• Creches, pré-escolas e educação fundamental• Bolsa Família (cadastramento)• Assistência social: 8 programas (PETI, Agente Jovem de

Desenvolvimento Social e Humano,Combate ao Abuso e à Exploração Sexual - Programa de Atenção Integral à Família (Paif)

• Territórios da Cidadania: deliberação e seleção de programas• Saneamento e Habitação: contrapartida e relacionamento

com órgãos federais• Alimentação e nutrição: 11 programas


• MODELOS DE CONFIGURAÇÃO DOS ENTES FEDERADOS NAS POLÍTICAS PÚBLICAS

1. Implementação local e recursos partilhados• Saúde e educação fundamental

2. Gestão compartilhada com poucos recursos compartilhados• Assistência social para segmentos vulneráveis – crianças,

adolescentes, idosos, deficientes – abrigos, creches, pré-escolas

3. Pequena responsabilidade local e total financiamento federal• Bolsa família

4. Gestão e financiamento totalmente federal• Benefício de Prestação Continuada (BPC): BPC (salário

mínimo para idosos e deficientes com renda familiar abaixo de ¼ salário mínimo


• ENTÃO, O QUE É A MUNICIPALIZAÇÃO BRASILEIRA?• Municípios são constitucionalmente parte da barganha

federativa• A municipalização não é abrangente:

• Mais recursos financeiros em 1988, restringidos entre 1992-2000 e recuperados após 2000, com grande crescimento após 2003

• Responsáveis pela implementação de programas federais que contam com recursos vinculados (incentivos por adesão)

• Voltada para a implementação e não para maior liberdade decisória em onde e como investir recursos

• Modelo brasileiro: sistema complexo de incentivos e sanções para a implementação de políticas

• Lições:• Importância do desenho da política (incentivos e sanções)• Importância da iniciativa/liderança federal


• E OS GOVERNOS DE ESTADO, COMO FICAM?• Enfraquecimento financeiro e administrativo dos governos

estaduais• ICMS• Participação no bolo tributário:

• 34% em 1960• 22% no regime militar• 27-29% nos anos iniciais após a Constituição de 1988• 25% em 2003-2006• 27% em 2008

• Vinculação de 13% da RLR ao pagamento de dívidas negociadas com o governo federal

• Pouca participação na implementação de programas sociais vis-à-vis os municípios


• CENÁRIO DE RESTRIÇÃO DAS DESPESAS• Demandas macroeconômicas dos anos 90 e crise atual exigem

rígido controle fiscal e superávits primários• Tal tensão limita os recursos governamentais para serem usados

em políticas de correção das desigualdades regionais e em políticas sociais, elevando a tensão entre a demanda macroeconômica por controle fiscal versus a demanda federativa por:• Menor desigualdade regional• Provisão de serviços sociais básicos a todos os cidadãos


• AVANÇOS CONSOLIDADOS NO FEDERALISMO BRASILEIRO• O Brasil não é mais uma federação dominada por poucos

estados, embora persistam grandes diferenças econômicas• O formato atual do federalismo contribui para o fortalecimento

e a consolidação da democracia pela existência de vários centros de poder, embora desiguais, competindo entre si e com o governo federal

• O aumento do poder das elites políticas subnacionais não tornou o governo federal em ator passivo (aprovou sua agenda econômica, fiscal e social)

• Os governos subnacionais, a despeito da liderança federal, adquiriram automonia admistrativa, responsabilidade pela implementação de programas sociais e manejam mais recursos financeiros do que em qualquer outra época


• O QUE AINDA NÃO FOI RESOLVIDO:• Federação assentada em alto grau de desigualdade entre as

regiões, no interior das regiões, dentro dos estados e municípios e dentro dos municípios

• Relações diretas entre o governo federal e os municípios decorrentes da descentralização das políticas sociais, limitando o papel político e decisório dos governos estaduais

• Poucos mecanismos de coordenação e cooperação intergovernamentais, tanto vertical como horizontal, coibindo a criação de canais de negociação que diminuam a competição entre os entes federados

• Uniformidade de regras, tanto na Constituição como nas decisões do STF: esferas subnacionais restringidas na capacidade de atender interesses dos eleitores


• SÍNTESE (PARA CELINA SOUZA)• Soluções para os principais problemas que afetam o federalismo

brasileiro dependem menos do desenho constitucional do federalismo e das instituições que o modelam do que:• do encaminhamento de conflitos políticos mais amplos e• da redefinição de algumas prioridades

governamentais, tema mais afeito ao território das políticas públicas e não apenas da Constituição


• SÍNTESE (PARA CELINA SOUZA)

• “A descentralização/municipalização no Brasil não implicou a transferência de capacidade decisória para as esferas subnacionais, mas sim na delegação de responsabilidade sobre a implementação de algumas políticas sociais universais, o que não é tarefa fácil para milhares de municípios brasileiros. A experiência brasileira também mostra que as relações intergovernamentais evoluíram para um sistema lubrificado por recompensas e sanções, o que reduziu o grau de conflito entre os níveis de governo, mas, ao mesmo tempo, restringiu a autonomia de gasto e de decisão concedida aos governos locais pela Constituição de 1988”

AULA 9Conteúdo

1. FEDERALISMO

1. CONCEITO

2. RAZÕES


4. TIPOS



2. NOVOS ARRANJOS

1. CONCEITO

2. OS ARRANJOS

FEDERALISMOTrade Offs e Crises

TRADE OFFs E CRISES1. Autonomia e homogeneidade

• Os municípios entraram numa crise fiscal• Houve uma crise da federação pela confusão de

competências.• Resulta em grande heterogeneidade das políticas sociais.

• Com essa confusão, houve um processo do Governo Federal trazer para si a regulamentação das políticas sociais, o que resulta em recentralização (Exemplos: lei de responsabilidade fiscal, percentuais mínimos de destinação dos orçamentos estaduais e municipais, estatuto das cidades)

• Na literatura de federalismo não há consenso, mas alguns acham que isso é uma re-centralização da tomada de decisão por parte do Governo Federalé inteiro regulamentado)

Há, portanto, um trade-off entre autonomia e

homogeneidade (igualdade)


TRADE OFFs E CRISES2. Benefícios e malefícios sobre Estados federativos e

unitários (Marta Arretche)

• Literatura chegou a 4 pontos, questionados pela autora:• Estados federativos tendem a gastar menos com

políticas sociais• Os programas sociais em Estado federativos têm

menor cobertura• Nos Estados federativos há difícil coordenação entre

as políticas• Em Estados federativos há muitos pontos de veto

• Considerações sobre essa literatura:• São estudos empíricos => não pode ser normativo• Manter estruturas de vários níveis de governo, custa

mais caro e sobra menos dinheiro para políticas sociais


TRADE OFFs E CRISES2. Benefícios e malefícios sobre Estados federativos e

unitários (Marta Arretche)

• Marta Arretche chega a conclusão de que nenhum representante no congresso vota com olhar dos estados, mas dos partidos

• Portanto, não há pontos de veto, em relação às decisões federais

• Reforça a tese de que nosso federalismo é concentrado


TRADE OFFs E CRISES3. Desarmando a descentralização

• Argumentação da descentralização (anos 80 e 90):• Aumenta o controle social• Aumenta eficiência (dinheiro não se perde no caminho e

é adequada ao local)• Portanto, o trade-off => quanto mais autonomia,

mais democratização

• A questão fundamental é IGUALDADE, que sofre com a descentralização• A pesquisa da Marta Arretche mostra que as políticas

regulamentadas pelo Governo Federal geraram mais homogeneidade do que transporte, lixo, etc. (atribuições locais) – índice de Gini

AULA 9Conteúdo

1. FEDERALISMO

1. CONCEITO

2. RAZÕES


4. TIPOS



2. NOVOS ARRANJOS

1. CONCEITO

2. OS ARRANJOS

NOVOS ARRANJOSConceito

• O QUE SÃO ESTES NOVOS ARRANJOS?• “(…) novas formas de articulação com a sociedade

civil e com o setor privado, visando à garantia da provisão de serviços públicos ou à construção de novas modalidades de solidariedade social, ocorrendo a substituição do modelo de provisão estatal por um modelo em que o Estado deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e fiscalizador de serviços que podem ser prestados pela sociedade civil ou pelo merado ou em parceria com estes setores.” – Marta Farah

NOVOS ARRANJOSConceito

• O QUE SÃO ESTES NOVOS ARRANJOS?• “(…) novas formas de gestão nas organizações

estatais, de forma a dotá-las de maior agilidade, eficiência e efetividade, superando a rigidez derivada da burocratização de procedimentos e da hierarquização excessiva dos processos decisórios” – Marta Farah

AULA 9Conteúdo

1. FEDERALISMO

1. CONCEITO

2. RAZÕES


4. TIPOS



2. NOVOS ARRANJOS

1. CONCEITOS

2. OS ARRANJOS

NOVOS ARRANJOSOs arranjos

• REDES (Guy Peters/Gilles Massardier)• PARTICIPAÇÃO DIRETA• CONSELHOS• CONVÊNIOS• CÂMARAS• CONSÓRCIOS (INTERGOVERNAMENTAIS)

• MODELOS DIFERENCIADOS DE IMPLEMENTAÇÃO:• MUTIRÕES• “ONE STOP SHOP”• COORDENAÇÃO FEDERAL-LOCAL


• REDES• Forma de participação da sociedade nas decisões

governamentais• Ligada ao conceito de “autonomia inserida” de

Peter Evans• Abordagem tanto da Administração Pública (Guy

Peters com o conceito de Governança), como de Políticas Públicas, com Gilles Massardier

• Não é especificamente um novo arranjo, mas um indicador do relacionamento intersetorial Estado-Sociedade


• REDES – Contribuições• Permitiu que se discutissem os efeitos da

complexa interdependência presente na produção de políticas sobre a ação social

• Permitiu incorporar fenômenos e relações informais às análises

• Permitiu analisar como as ações do Estado combinam transformação e inércia

• Abriu novos horizontes para o estudo do poder no Estado, indicando a existência de constrangimentos e de permanência nos contextos que cercam os atores


• REDES – Características• As regras de funcionamento são informais e decididas

na ação• A troca entre os membros da rede é que cria sua

interdependência. As redes são espaços em que se trocam recursos

• A definição de poder nas redes só pode ser “relacional”

• As redes enfatizam a estabilidade: a mudança é marginal

• As redes são sistemas fechados, autônomos que se bastam

• Transcendem as instituições assim como a distinção público-privado

• Privilegiam mais os acordos entre atores que os conflitos e aspectos estratégicos


• REDES – Tipos1. Redes de projeto (ou temáticas)

• Existem por um motivo específico (issue)• Custo de entrada permite maior flexibilidade• Não apresentam fortes crenças comuns• Versáteis e instáveis, tornando sua

implementação caótica• Sua multiplicação pode diminuir eficácia

global das políticas públicas


• REDES – Tipos2. Comunidades de políticas públicas

• Mais fechadas por alto custo de entrada e relacionamentos mais estreitos e fortalecidos

• Membros partilham de um mesmo sentido cognitivo• Conseguem construir compromissos mais sólidos• Exclusividade e densidade da rede tornam sua

atuação eficiente nas políticas públicas


• REDES – Tipos3. Comunidades epistêmicas

• Reunião de especialistas que já apresentam um sentimento de comunidade

• Crenças solidificadas e comuns entre os membros• Atuação forte para influenciar decisões públicas

com consensos já formados• Possuem força para fazer acordos e ganhar poder

de barganha


• PARTICIPAÇÃO DIRETA• Objetivo: inserir poder decisório de políticas e

orçamento na soceidade• Usos e exemplos: Orçamento Participativo• Críticas e limitações: só acontece em nível local,

participantes não representam todos os atores interessados, percentual decisório baixo

• Perspectivas: aumento da participação, rodadas de expansão


• CONSELHOS• Objetivo: órgãos híbridos com a função de

deliberar, consultar ou fiscalizar políticas públicas• Origem: híbrida entre Estado e sociedade

• “principais mudanças do espectro da participação no Brasil entre os anos 70 e 90: a transição da “participação movimentalista” para a “participação institucionalizada”

• “Os Conselhos não são espaços do governo, tampouco da sociedade civil. São espaços públicos plurais, nos quais representantes da sociedade e do Estado, disputam, negociam e, ao mesmo tempo, compartilham a responsabilidade pela produção das políticas públicas em áreas específicas”. (TATAGIBA)

• Usos e exemplos: Conselhos Municipais setoriais


• CONSELHOS• Na CF/88 é exposto claramente em relação a:

• Saúde, Assistência social, Seguridade Social e políticas de Criança e Adolescente

• Posteriormente fez parte dos Estatutos das Cidadas, em relação à política urbana

• Críticas e limitações: envolvimento dos participantes, papel do governo local, leque de representação limitado, falso poder, esvaziamento institucional, ausência de locus de decisão

• Perspectivas: capacitação de conselheiros, assistência técnica, incentivo a governos locais para empoderar os conselhos, vincular repasse à existência e exercício de poder dos conselhos


• CONSELHOS

“(...) [os conselhos] são órgãos concebidos para influir na vontade normativa do Estado, mediante o exercício de competências conferidas pelas respectivas leis criadoras, que devem trazer as linhas definidoras de seu campo de atuação. Não podem os conselhos deliberar sobre matérias que extrapolem os setores das políticas sociais sob sua responsabilidade, nem sobre questões que extravasem o âmbito da esfera de governo onde foram criados e das atribuições que lhes foram conferidas (...) Os conselhos constituem-se em instâncias de caráter deliberativo, porém não executivo; são órgãos com função de controle, contudo não correcional das políticas sociais, à base de anulação do poder político.” Moreira (1999) apud Tatagiba (2002)


• CONSELHOS

“Esperava-se que, por meio da participação cidadã nos espaçosinstitucionais, seria possível reverter o padrão de planejamento eexecução das políticas públicas no Brasil. A mudança desse padrãoseria possível porque a participação provocaria um tensionamento

nasagências estatais, tornando-as mais transparentes, mais

responsáveis, mais suscetíveis ao controle da sociedade” (Tatagiba)


• CONVÊNIOS• Objetivo: mudar a função de execução para

fiscalização• Usos e exemplos: Segundo Tempo (Esporte),

Saúde – atenção básica e intermediária• Críticas e limitações: formas de fiscalização não

eficientes, perda de controle• Perspectivas: aumentar controle nas pontas com

sistemas de informação, contratualização de resultados, accountability mais ampla, co-responsabilização


• CÂMARAS E FÓRUNS• Objetivo: geralmente na forma de câmaras

intersetoriais, é um espaço em que os secretários discutem questões que envolvem um mesmo público-alvo de diversas políticas

• Usos e exemplos: Câmara Intersetorial Municipal do Porto de Santos, Câmara Intersetorial de Assistência Social do Maranhão

• Críticas e limitações: não é uma instância efetiva de coordenação de políticas públicas

• Perspectivas: empoderar as câmaras e vincular decisões setoriais a planos de médio e longo prazo


• CONSÓRCIOS (INTERGOVERNAMENTAIS)• Objetivo: ampliar esfera de decisão para níveis

intermunicipais ou interestaduais• Usos e exemplos: Territórios da Cidadania• Críticas e limitações: muito pouco difundido,

conflitos partidários impedem trabalhos conjuntos

• Perspectivas: fomentar com incentivos, políticas desenhadas independentemente de divisão geográfica política (novos mapas)


• MODELOS DIFERENCIADOS DE IMPLEMENTAÇÃO: MUTIRÕES• Objetivo: implementação “single shot” com

grande difusão• Usos e exemplos: Mutirões da saúde, Operação

arco verde• Críticas e limitações: modelos ainda não

amadurecidos, alto custo logístico dependendo do público-alvo, não mantém a política sustentável

• Perspectivas: tornar os mutirões como parte de uma política e não como a política em si, integrar mutirões em políticas de diferentes setores


• MODELOS DIFERENCIADOS DE IMPLEMENTAÇÃO: “ONE STOP SHOP”• Objetivo: representar o Estado de uma só forma e

oferecer serviços de maneira consolidada• Usos e exemplos: Poupatempo, CICs, Territórios

da Paz (PRONASCI)• Críticas e limitações: dificuldade de difundir por

diferentes regiões, entrar em áreas críticas, falta de coordenação de ações

• Perspectivas: coordenar localmente os programas de diferentes níveis e setores com controle da sociedade


• MODELOS DIFERENCIADOS DE IMPLEMENTAÇÃO: COORDENAÇÃO GLOBAL-LOCAL• Objetivo: reunir programas de diferentes órgãos e

níveis de governo para atender a um mesmo público local

• Territórios da Cidadania• Programa com gestão administrativa local,

contando com recursos e capacitação federal• Segmentados por regiões rurais de semelhança

de condições social e participação numa mesma cadeia produtiva, independentemente da segmentação municipal


• A literatura aponta três problemas da participação:

1. Problema de implementação: mesmo quando os governos buscam implementar mecanismos participativos voltados para integrar grupos menos poderosos no processo decisório, os mais poderosos têm força para impedir essa participação



2. Problema da desigualdade: mesmo quando espaços são criados para que todos participem, as desigualdades socioeconômicas tendem a criar obstáculos à participação de certos grupos sociais



3. Problema da cooptação: mesmo que os espaços de participação sejam genuinamente representativos, o desequilíbrio entre o governo e os participantes, no que se refere ao controle da informação e dos recursos, faz com que a participação seja manipulada pelos membros do governo

POLÍTICAS PÚBLICASPreparação para o concurso de gestor 2009

AULA 9 - EXERCÍCIOS

Professores Marcelo Cabral e Rafael Mafra

AULA 8ExercíciosEPPGG 2008: Durante os anos 1990 foi possível observar importantes mudanças em alguns dos padrões federativos construídos ao longo da redemocratização. Entre eles não se inclui:

a)consolidação dos procedimentos regulares de avaliação dos gastos públicos e dos resultados das políticas, fornecendo um feedback essencial à União para coordenar a descentralização

b)reforço do controle social vinculado à descentralização

c)adoção de políticas de coordenação intergovernamental nas políticas de saúde e de educação

d)criação de programas nacionais de transferência direta de renda, com importantes impactos redistributivos

e)combate ao modelo predatório vinculado ao estadualismo, reduzindo as formas de repasse de custos financeiros entre os entes e colocando fortes limites à irresponsabilidade fiscal de governadores e prefeitos

AULA 8ExercíciosCGU 2008: Estados federativos são vistos como propensos a terem dificuldades com a coordenação dos objetivos das políticas, gerando superposição de competências e competição entre os diferentes níveis de governo. Considerando as características do pacto federativo e das relações intergovernamentais no Brasil, é possível afirmar que:

a) as desigualdades verticais e horizontais geradas entre as unidades federativas e entre os governos subnacionais pelo atual sistema de transferências constitucionais estimulam a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos locais, os eleitores se tornam encarregados da tarefa de elevar o gasto social desses governos

b) as garantias constitucionais do Estado federativo brasileiro autorizam, mas não obrigam, os governos estaduais e municipais a estabelecer sua própria agenda e a implementar políticas públicas, especialmente na área social

c) estados e municípios contam com recursos garantidos, independentemente de lealdade política ou de adesão a políticas federais, porém condicionados ao seu esforço tributário

AULA 8ExercíciosCGU 2008: Estados federativos são vistos como propensos a terem dificuldades com a coordenação dos objetivos das políticas, gerando superposição de competências e competição entre os diferentes níveis de governo. Considerando as características do pacto federativo e das relações intergovernamentais no Brasil, é possível afirmar que:

d) a desconcentração da autoridade no governo federal caracteriza as relações federativas na gestão das políticas, pois somente restaram à União os papéis de financiador e de coordenador das relações intergovernamentais

e) para induzir a adesão dos governos locais à sua agenda de políticas públicas em geral, o governo federal efetuou reformas constitucionais que condicionavam as transferências de recursos à adoção do comportamento considerado desejável pelo governo federal

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