política externa do governo fhc: da literatura aos fatos
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Política Externa do governo FHC: da literatura aos fatos
Jacqueline Haffner1
Fernanda Wenzel2
1. Introdução
O governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) é descrito pela maioria dos
autores como um período de consolidação da ideologia neoliberal no Brasil. Estes
mesmos autores, no entanto, discordam em relação à intensidade desta adesão e ao
modo como ela se refletiu na política externa brasileira. Silva (2008), por exemplo,
descreve o governo FHC como o período da emergência, auge e declínio do
neoliberalismo no Brasil. Já Amado Cervo tem uma visão bastante crítica do governo
tucano, que ele descreve como uma dança de paradigmas: “o desenvolvimentista que
ele que ele se compraz em ferir gravemente sem matar, o normal que emerge de
forma prevalecente e o logístico que ensaia como outra via” (CERVO, 2008, p.82).
Como neoliberalismo, entende-se uma série de medidas tanto internas como
externas. No plano doméstico, destacam-se as privatizações, a abertura do mercado
aos produtos estrangeiros e a redução do papel do Estado na condução da economia.
No plano internacional, o neoliberalismo se caracteriza pela aproximação econômica
e diplomática dos países ricos (em especial os Estados Unidos) e uma tentativa de
adaptação às regras do sistema internacional, em especial dentro de instituições como
a ONU e a OMC. Neste trabalho, o foco está no segundo aspecto: a atuação
internacional do Brasil durante o governo FHC.
Estas questões serão analisadas a partir de dois vieses: teórico e prático.
Primeiramente, será feita uma revisão bibliográfica a respeito da política externa do
governo Cardoso, apresentando a visão de diferentes autores a este respeito. Nesta
seção, serão descritos a estratégia da “autonomia pela participação”, o processo de
“normalização” e adesão ao neoliberalismo, a relação com os Estados Unidos e a
inflexão ao final do segundo mandato, com a denúncia da “globalização assimétrica”.
Na sequência, serão analisados dois elementos que revelam a prática da política
1 Professora do Programa de Pós-Graduação em Estudos Estratégicos Internacionais da UFRGS 2 Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Estudos Estratégicos Internacionais da UFRGS
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externa deste período: as viagens presidenciais e os discursos de FHC. O
levantamento das viagens revela quais as regiões do globo que receberam maior
atenção do Presidente, lembrando que FHC ficou conhecido pela intensidade de sua
“diplomacia presidencial”. Já os discursos, proferidos em diversas ocasiões, revelam
qual a mensagem que Cardoso buscava passar ao mundo a respeito da inserção do
Brasil no sistema internacional.
Ao cruzar a bibliografia com a prática, será possível verificar em que medida as
prioridades e estratégias descritas na literatura encontram respaldo na prática
diplomática, seja no que diz respeito à aproximação com determinados países, à
adesão a determinados valores e às críticas ao sistema internacional. Dessa forma,
será possível compreender em que medida a literatura é coerente com os fatos
descritos, e obter um entendimento mais amplo deste período.
2. A Política Externa Brasileira até os anos 1990
A política externa é entendida como uma das esferas estatais menos sujeitas a
alterações bruscas resultantes de trocas de comando na esfera governamental
brasileira. Isso se deve a uma série de valores que norteiam a atuação do Paísno
sistema internacional. Segundo Amado Cervo (2008, p.27), o Brasil possui certos
padrões de conduta há muito arraigados, que “resistem ao tempo, portanto, e exibem
traços de continuidade inerentes à política exterior”. Entre os elementos elencados
por Cervo, destacam-se: a) autodeterminação, não intervenção e solução pacífica de
controvérsias; b) juridicismo; c) multilateralismo normativo; d) ação externa
cooperativa e não-confrontacionista; e) parcerias estratégicas; f) realismo e
pragmatismo; g) cordialidade oficial no trato com os vizinhos; h) desenvolvimento
como vetor; i) independência de inserção internacional.
Acima de todos estes padrões, estaria o grande desígnio da política externa
brasileira. Da mesma forma como o manifestdestiny norte-americano e o
granddessein francês são exemplos de desígnios incrustados na política exterior, no
Brasil “a experiência histórica permite construir o conceito de projeto nacional de
desenvolvimento, definido como desígnio nacional e vetor da ação externa” (CERVO,
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2008, p.10). Ou seja, a política externa sempre foi vista como uma forma de promover
o desenvolvimento do País.
Apesar destes elementos de continuidade, é natural encontrar alterações
dentro deste mesmo padrão, com maior ou menor ênfase a cada um dos valores
acima descritos. Cervo (2008) demostra estas alterações através do conceito de
paradigma, entendido como uma forma de explicar e ordenar a política externa
brasileira. Ele descreve quatro os paradigmas: Liberal-conservador,
Desenvolvimentista, Neoliberal e Logístico.
Pecequilo (2012), por sua vez, organiza a política externa brasileira a partir de
duas tradições calcadas nos mesmos valores descritos por Cervo: bilateral-
hemisférica e global-multilateral. Segundo a autora, estas tradições compuseram a
base da política externa durante todo o século XX, e continuam exercendo influência
no mundo pós-Guerra Fria.
A tradição bilateral hemisférica tem suas origens nos tempos do Barão de Rio
Branco, e dominou o campo diplomático entre 1902 e 1961. A ênfase está nos âmbitos
hemisférico e regional, com especial destaque para os Estados Unidos:
A centralidade aos EUA era atribuída devido à alteração do equilíbrio de poder mundial, com a ascensão norte--americana consolidando-se diante da hegemonia britânica. Em suas origens, o estabelecimento da aliança especial é percebido de um ponto de vista de autonomia, reforçando o poder de barganha brasileiro nas Américas. Este fortalecimento nacional no subcontinente é interpretado por algumas correntes como de um possível subimperialismo brasileiro na América do Sul, mas que se sustenta na premissa do Brasil como potência regional (PECEQUILO, 2012, p.202).
A partir dos anos 1960, ganha força a segunda tradição descrita por Pecequilo.
Desenvolvida nos governos de Jânio Quadros e João Goulart, a tradição global
multilateral está ligada à Política Externa Independente (PEI) e se desenvolve a partir
do desenvolvimento industrial do País. A busca por autonomia e de novas parcerias
no sistema internacional atinge seu ápice no governo Geisel, através do Pragmatismo
Responsável e Ecumênico do Chanceler Azeredo da Silveira (1974/1979):
O salto qualitativo da agenda internacional consubstancia-se na exploração de um conjunto abrangente de oportunidades nas relações estatais e no multilateralismo. Este conjunto explora parcerias ao Norte e ao Sul, ao Leste e ao Oeste, compondo a tradição global multilateral em sua expressão mais bem acabada até então (PECEQUILO, 2012, p.208).
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Como bem descrito por Cervo, o pano de fundo destas variações na política
externa brasileira é seu desígnio maior: o desenvolvimento. Este pode ser relacionado
tanto à tradição bilateral hemisférica quanto à tradição global multilateral. No primeiro
caso, nos referimos ao modelo de desenvolvimento associado, que vê na relação
especial com os Estados Unidos o caminho mais curto para o desenvolvimento. Já a
segunda tradição associa-se ao nacional desenvolvimentismo.
Esta ideia de um projeto autônomo de desenvolvimento é o ponto de encontro
entre a tradição global multilateral de Pecequilo e o paradigma desenvolvimentista de
Amado Cervo. Ambos fazem referência a uma política econômica que muito
influenciou (e segue influenciando) os dirigentes brasileiros: o desenvolvimentismo.
Segundo Fonseca (2014), o desenvolvimentismo como pensamento econômico
teórico se consolidou nas décadas de 1950 e 1960, com a criação da Comissão
Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) e os trabalhos de Raul Prebish,
Celso Furtado, Aníbal Pinto, Osvaldo Sunkel, Maria da Conceição Tavares e José
Medina Echevarría. Na pratica, entende-se por desenvolvimentismo:
(...) a política formulada e/ou executada, de forma deliberada, por governos
(nacionais ou subnacionais) para, através do crescimento da produção e da
produtividade, sob liderança do setor industrial, transformar a sociedade com vistas
a alcançar fins desejáveis, destacadamente a superação de seus problemas
econômicos e sociais, dentro dos marcos institucionais do sistema capitalista
(FONSECA, 2014, p.59).
Ou seja, trata-se de uma estratégia para superar o desenvolvimento através da
industrialização. Apesar de ser identificado como uma política econômica de Estado,
o desenvolvimentismo está relacionado ao comportamento e aos objetivos do país no
sistema internacional. A partir desta ótica, a assimetria entre os mundos desenvolvido
e subdesenvolvido remonta ao processo histórico de evolução do capitalismo, quando
alguns países se diferenciaram através de avanços científicos, tecnológicos e de
capital. Neste contexto, “resolver o problema da relação entre o interno e o entorno,
com base nessas vantagens comparativas intangíveis, significa resolver o problema
do desenvolvimento” (CERVO, 2008, p.24).
Segundo Pecequilo (2012), é por isso que o período entre as décadas de 1960
e 1980 é marcado por dois movimentos paralelos no Brasil. Internamente, o País
buscava se industrializar a partir Planos Nacionais de Desenvolvimento e de pesados
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investimentos em infraestrutura nos setores de energia, transportes,
telecomunicações e educação (entre os projetos mais simbólicos deste período estão
Itaipu, Transamazônica e desenvolvimento de C&T). Externamente, o País buscava
diversificar suas parcerias a partir da PEI.
O projeto desenvolvimentista de fato mostrou sua efetividade, com o Brasil
alcançando altas taxas de crescimento e expandindo seu parque industrial. Este
crescimento, no entanto, ocorreu às custas de volumosos empréstimos internacionais.
Nos anos 1980, os credores batiam às portas do País dando origem à “década
perdida”.
Segundo Berringer (2014) dois processos importantes marcaram este período.
Por um lado, a queda abrupta do PIB em 1981 representou um trauma histórico para
os empresários brasileiros. Diante do fracasso dos Planos Cruzados I e II a
estabilidade monetária surgia como o anseio maior da população,empurrando o País
rumo às políticas neoliberais. Paradoxalmente, esta mesma crise econômica deu
origem aos movimentos populares que iriam fazer resistência ao projeto do Estado
mínimo. Entre eles destacam-se o Partido dos Trabalhadores (PT), o Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e a Central Única dos Trabalhadores (CUT).
Graças às estas resistências:
O Brasil foi um dos últimos países da América Latina a implantar o neoliberalismo.
Isso se deve, sobretudo, ao forte movimento grevista do final dos anos 1970 e início
dos anos 1980, e à resistência por parte do Estado e de setores da burguesia interna
brasileira que se beneficiavam do modelo desenvolvimentista (BERRINGER, 2014,
p. 77)
O agravamento da crise da dívida externa, no entanto, aumentou a pressão de
organismos como o FMI e Banco Mundial, que em troca de novos empréstimos
impunham condicionalidades como a liberalização do setor de informática, de
fármacos e de serviços (CERVO, 2008, CASARÕES, 2011, apud BERRINGER, 2014).
Em 1987, o governo brasileiro chegou a decretar a moratória da dívida, mas voltou
atrás diante da pressão de diversos setores brasileiros, temerosos das possíveis
retaliações econômicas por parte dos Estados Unidos.
Segundo Pecequilo (2012), o agravamento da crise econômica (com a
explosão dos juros da dívida e a hiperinflação), o fracasso dos planos de ajuste, o
encaminhamento do fim da Guerra Fria e as pressões da comunidade internacional
nos campos do meio ambiente, direitos humanos, comércio e tecnologiascompunham
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a sensação de perda de lugar no mundo e a emergência de uma postura defensiva
durante o governo do Presidente Sarney, que assumira o Executivo após a morte de
Tancredo Neves. Neste contexto, o presidente inicia um movimento de reaproximação
com os EUAe dá os primeiros passos da “limpeza de agenda” que seria intensificada
por Fernando Collor (PECEQUILO, 2012, p.213).
3. A Política Externa do governo FHC (1995-2002): a literatura
Para entender a política externa do governo de Fernando Henrique Cardoso,
primeiro é preciso voltar aos presidentes que o antecederam, a fim de desenhar o
contexto político e econômico de sua ascensão ao poder. Em 1989, o Brasil realizava
as primeiras eleições presidenciais diretas após a ditadura militar. Mais do que dois
candidatos, disputavam o Palácio do Planalto duas ideologias e dois projetos
antagônicos. Para a esquerda, representada pelo candidato Luiz Inácio Lula da Silva
(PT), a solução para a crise estava em “desprivatizar o Estado, (...) a fim de colocar o
Estado a serviço de um modelo de desenvolvimento calcado na desconcentração da
renda e da riqueza, e na afirmação do país como ator autônomo no cenário
internacional”. Para a direita, encabeçada pelo candidato Fernando Collor de Melo
(PRN), “a solução dos problemas nacionais estava em remover os entraves colocados
pelo Estado ao funcionamento do mercado, privatizar empresas públicas, atrair
capitais estrangeiros, expor o sistema produtivo à concorrência internacional” (CRUZ,
2001, apud BERRINGER, 2014, p.79 e 80).
Collor fora o vencedor deste embate, que sacramentou também a vitória do
projeto neoliberal, baseado no tripé “juros altos, câmbio fixo (até 1999) e superávit
primário” (BERRINGER, 2014, p.81). Na visão de Pecequilo (2012), trata-se do
retorno da tradição bilateral hemisférica, com foco na relação com os Estados Unidos.
O governo Collor tomou uma série de medidas no sentido de abrir rapidamente o
mercado brasileiro ao exterior e eliminar os principais contenciosos com os EUA.
Algumas destas medidas, no entanto, dividiam a base de sustentação do governo, em
especial as privatizações, a abertura comercial e a desregulamentação financeira.
Para Boito Jr. (1999, apud BERRINGER, 2014, p.82) “havia uma divisão no bloco de
poder entre neoliberais ortodoxos e neoliberais moderados”.
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Esta divisão foi se intensificando ao longo dos anos 1990, culminando com a
renúncia do Presidente em 29 de dezembro de 1992, seguida de um processo de
impeachment. Antes, porém, Collor deu o primeiro passo para o processo de
integração regional que iria se tornar uma das prioridades da política externa
brasileira. Ao assinar o tratado de Assunção, em 26 de março de 1991, ao lado dos
presidentes da Argentina, Uruguai e Paraguai, Collor comprometia o Brasil com o
processo de constituição do Mercosul.
Em meio à grave crise política, assume a presidência o vice de Collor, Itamar
Franco. Seu governo teve Fernando Henrique Cardoso (1992/1993) e Celso Amorim
(1993/1994) à frente do Ministério das Relações Exteriores, e retomou a tradição
global multilateral através da intensificação das parcerias Sul-Sul e com outras
potências em desenvolvimento. No espaço regional, o Presidente deu continuidade
ao Mercosul, institucionalizado pelo Protocolo de Ouro Preto em dezembro de 1994.
Propôs ainda novos projetos de integração como a ALCSA (Área de Livre-comércio
Sul-Americana) e o Merconorte (Mercado Comum do Norte) (PECEQUILO, 2012). O
Brasil passou a participar mais ativamente da ONU e a defender de forma mais
veemente a candidatura a um assento permanente no Conselho de
Segurança(PECEQUILO, 2012).Para Berringer (2014, p.82), Itamar “tentou, em certa
medida, conter o avanço do neoliberalismo no Brasil a fim de acalmar a crise política
que o levou a assumir a presidência da República”.
Passada a crise, FHC retomaria as políticas neoliberais.O político e sociólogo
assumiu a presidência em janeiro de 1995, após ter sido Ministro das Relações
Exteriores (1992-1993) e Ministro da Fazenda (1993-1994) do Presidente Itamar
Franco. Como Ministro da Fazenda, fora responsável pelo Plano Real, criado em
1994, que levou ao fim da hiperinflação que assolava o Brasil há 15 anos. Ao mesmo
tempo, a economia brasileira passava por um processo de reintegração ao mercado
internacional, graças à renegociação da dívida externa no contexto do Plano Brady
(1994) (LOPREATO, 2014).
No plano internacional, o mundo ainda vivia os reflexos do período Pós-Guerra
Fria, em que vigorava o consenso em relação a uma “Nova Ordem Mundial”. Esta
ordem era sustentada na hegemonia norte-americana, na governança multilateral e
no Consenso de Washington.Luiz Felipe Lampreia, que fora Ministro de Relações
Exteriores de FHC entre 1995 e 2001, descreve como o governo brasileiro via o mundo
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em 1998: 1) além do fim do conflito Leste-Oeste, o fim da Guerra Fria significa o “fim,
também, como conceito para ação, do denominado conflito Norte-Sul”; 2) a
convergência no campo de valores (democracia, direitos humanos, meio ambiente,
etc) e também na esfera econômica, com a vitória da livre inciativa, da disciplina fiscal
e monetária e do livre comércio; 3) manutenção e até aumento das desigualdades
sociais dentro e entre os países; 4) “presença de uma única superpotência econômico-
militar, que compartilha a cena da política mundial com potências militares e
econômicas de categorias distintas”; 5) necessidade de reformulação das instituição
internacionais tanto na esfera econômica quanto política; 6) restrição da autonomia
decisória dos governos nacionais em função das restrições internacionais impostas
por tratados, regras e regimes internacionais (LAMPREIA, 1998, p. 5 e 6).
Apesar de apontar as restrições e assimetrias do sistema internacional,
Lampreia é otimista em relação à inserção do Brasil. Para o Ministro, o País finalmente
havia conquistado duas credenciais importantes no cenário internacional -
estabilidade econômica e democracia - e seria “em certa medida, um dos grandes
beneficiários da chamada globalização, de sua face mais positiva, embora também
tenhamos sofrido com os aspectos adversos do processo” (LAMPREIA, 1998, p.7).
Lampreia dá ainda um recado aos desenvolvimentistas, ao afirmar que “acabaram-se
os tempos do isolacionismo e da auto-suficiência” (LAMPREIA, 1998, p.8).
No Brasil (assim como em grande parte dos países latino-americanos) estas
transformações marcaram a transição do paradigma desenvolvimentista de
substituição de importações para o paradigma neoliberal. Ou, como coloca Silva
(2012), o governo FHC marca a substituição da “autonomia pela distância”,
característica do período desenvolvimentista, pela “autonomia pela integração”, cujas
prioridades eram a aplicação de reformas políticas e econômicas, a participação em
organizações multilaterais como a ONU e o GATT, a adesão ao Consenso de
Washington e o abandono do discurso terceiro-mundista. Apesar das mudanças, Silva
destaca que este processo foi menos intenso no Brasil do que nos demais países da
região, em parte devido àsresistências do empresariado nacional e da classe
trabalhadora.
Ainda assim, o primeiro mandato de FHC (1995-1998) é tido como o período
de hegemonia da ideologia neoliberal no Brasil. Segundo Lopreato (2014) o sucesso
do Plano Real em terminar com a hiperinflação, aliado à grave crise orçamentária
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vivida em todos os níveis da administração pública, garantiu ao presidente o apoio
necessário para a execução de uma série de reformas internas, entre elas o
ajustefiscal, a privatização de grandes empresas estatais (como a Telebrás,
Companhia Vale do Rio do Doce, a Usiminas e diversos bancos estaduais) e um novo
pacto federativo, que aumentava os encargos dos Estados e municípios.
Para Berringer, o governo FHC promoveu a internacionalização da economia
brasileira, em um processo iniciado ainda no governo Collor. Entre os anos de 1989 e
2000, a participação das empresas estrangeiras entre as maiores do Brasil passou de
30% para 48%. As companhias internacionais se tornaram responsáveis por 56% do
faturamento, 49% das importações e 67,2% das exportações brasileiras (SARTI &
LAPLANE, 2003, apud BERRINGER, 2014).O que para alguns é sinal de retrocesso,
para outros representava um avanço. Em artigo publicado em 1998, Lampreia
exaltava a retomada do crescimento e o volumoso ingresso de IEDs, responsáveis
pela modernização da infraestrutura e do parque produtivo nacionais:
Além disso, a tendência de liberalização comercial, que o Brasil passou a seguir desde o início dos anos noventa, ajudou a consolidar a estabilidade de preços interna, embora tenha submetido a nossa indústria a uma pressão à qual ela não estava acostumada. Nesse processo, houve vencedores e perdedores (LAMPREIA, 1998, p.7).
Além da abertura dos mercados, o governo FHC buscou uma participação mais
ativa nos foros internacionais. Este engajamento se dá pela participação direta do
Presidente na política externa, através da Diplomacia Presidencial. Segundo Barnabé,
este engajamento é verificado a partir do grande número de viagens internacionais e
de sua presença em encontros regionais e bilaterais.
A experiência que Fernando Henrique já possuía tanto no planejamento da política externa, quanto com relação ao exercício da diplomacia – atuando inclusive como Chanceler do Presidente Itamar Franco – e seu reconhecimento acadêmico internacional balizaram a consolidação da Diplomacia Presidencial que passou a ser a marca maior de seu governo (BARNABÉ, 2010, p.40).
Para Pecequilo (2012), Cardoso retoma a tradição bilateral hemisférica iniciada
por Collor, que fora brevemente interrompida pelo governo Itamar:
Embora de uma forma mais equilibrada do que Collor e outros governos latino-americanos, FHC investiu na tática da “integração” ao sistema via credibilidade e legitimação nacional por meio da adesão aos regimes internacionais e a retomada dos processos de abertura e privatização interrompidos por Itamar. A visão do Brasil como um país do Terceiro Mundo ou periférico foi trocada pelo ideário do Primeiro Mundo e de uma nova era da política mundial sustentada nas premissas do neoliberalismo e da governança mundial. (PECEQUILO, 2012, p.218).
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Na prática, esta inflexão resultou na participação do Brasil na criação da OMC,
no encerramento da Rodada do Uruguai do GATT (Ata de Marrakesh), na adesão ao
MTCR (Regime de Controle de Tecnologias de Mísseis)e na aprovação das Leis das
Patentes (1996) e da Cultivares (1997) (PECEQUILO, 2012). Também houve ações
de cunho multilateral, como o reconhecimento da Corte Interamericana de Direitos
Humanos (1997) e do Tribunal Penal Internacional, a adesão ao protocolo de Kyoto
(1997), a participação nas missões humanitárias no Timor Leste (a partir de 1999) e a
busca por um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU
(BERRINGER, 2014). Destaca-se ainda a participação efetiva do Brasil na Terceira
Missão de Verificação das Nações Unidas em Angola, para a qual o Brasil enviou
4.174 soldados e 48 policiais entre 1995 e 1996; e na Operação das Nações Unidas
em Moçambique, que contou com a participação de 218 soldados e 16 policiais
brasileiros entre 1992 e 1994 (FONTOURA, 2005, apud BRACEY, 2011). Mas o
movimento mais simbólico deste processo de “normalização” da agenda brasileira foi
a ratificação do TNP, o Tratado de Não-Proliferação Nuclear, em 1998 (PECEQUILO,
2012).ParaLampreia, a adesão ao TNP é um exemplo da “autonomia pela integração”:
Ao aderir ao TNP (...) cumpriu-se o objetivo prioritário do Presidente Fernando Henrique Cardoso de resgatar as ‘hipotecas’ que ainda pesavam sobre a credibilidade externa do País, como também ocorreu com nossa adesão ao CTBT (Tratado para a Proibição Completa de Testes Nucleares) e a decisão de submeter ao Congresso a aceitação pelo Brasil da competência jurisdicional da Corte Interamericana de Direitos Humanos. (LAMPREIA, 1998, p.13).
Para Berrringer (2014), no entanto, a assinatura do TNP é apenas mais uma
prova da postura de subordinação aos EUA assumida pelo governo brasileiro. Para
fortalecer sua tese, a autora cita ainda: o consentimento para que agentes dos EUA
estivessem presentes dentro da Polícia Federal brasileira, sob pretexto de combater
o narcotráfico; a adesão ao Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis (MTCR), a
escolha da empresa norte-americana Raytheon para executar o Sistema de Vigilância
da Amazônia; a celebração do Protocolo 505 em abril de 2000 quecedia o controle da
Base Alcântara no Maranhão aos Estados Unidos; a não oposição à destituição de
Maurício Bustani do cargo de diretor-geral da OPAQ em 2002.
Pecequilo (2013) concorda que o governo FHC foi marcado por um
realinhamento com os EUA. No entender da autora, esta postura foi resultado de um
erro de interpretação a respeito do mundo pós-Guerra Fria, entendido como um
sistema unipolar dominado pelos norte-americanos. Além disso, os países latino-
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americanos eram seduzidos pela Iniciativa para as Américas, lançada nos anos 1990,
que reafirmava a América Latina como zona preferencial dos EUA.
Apesar da tendência ao alinhamento, as relações entre Brasil e Estados Unidos
também tiveram entraves durante o governo FHC. Um importante foco de
divergências foi a OMC, sobretudo no que diz respeito à quebra da patente dos
remédios para AIDS, à abertura do painel do algodão em 2001 e às queixas formais
apresentadas pelo Japão (1996) e pelos Estados Unidos (1997) contra o acordo
automotivo brasileiro.As negociações envolvendo a ALCA, no entanto, foram as que
mais despertaram antagonismos:
Enquanto os EUA defendiam a diluição dos acordos regionais preexistentes, o Brasil optava por sua preservação (buildingblocks). Ao negociar, os EUA desejavam implementar os acordos paulatinamente (earlyharvest) e descolados da OMC, e o Brasil insistia em um projeto fechado dentro do acordo multilateral (single harvest). Persistiam discordâncias sobre quais mercados abrir e como: os EUA desejavam a liberalização dos industriais e de serviço, o Brasil defendia regras diferenciadas de abertura dependendo do tamanho e nível de produtividade das economias (e apoio aos países mais pobres com ajuda ao desenvolvimento inspirado na integração europeia), abertura de setores agrícolas e a revisão de subsídios e medidas protecionistas. (PECEQUILO, 2013, p.76).
Entre 1994 e 1999 ocorreram cinco Reuniões Ministeriais da Alca - Denver
(1996), Cartagena (1996), Belo Horizonte (1997), Costa Rica (1998) e Toronto (1999)
- e uma Cúpula, em 1998, em Santiago. Ainda assim, não foi possível avançar nestes
temas. Às divergências em relação à ALCA somaram-se as frustações pela falta de
apoio dos EUA ao Brasil durante mais uma onda de reformas do Conselho de
Segurança da ONU (1995) e a estagnação das negociações da OMC, que terminaram
sem acordo em Cingapura, em 1995, e na Rodada do Milênio em Seattle, em 1999
(PECEQUILO, 2013). A instalação de bases militares no continente sul-americano a
partir do Plano Colômbia (2000) e o aumento do unilateralismo dos EUA após os
atentados de 11 de setembro aumentaram a insatisfação do governo FHC e levaram
a uma revisão de sua política externa e um retorno ao viés autonomista. A
globalização, antes vista como um processo benéfico para o desenvolvimento da
economia brasileira, passa a ser descrita como uma “globalização assimétrica”, cujos
frutos são distribuídos de forma desigual entre países ricos e em desenvolvimento.
Segundo Pecequilo (2012), esta inflexão é agravada pela estagnação e
instabilidade da economia brasileira e a necessidade de correção de rumos do Plano
Real em 1999 - com a adoção do câmbio flutuante - logo após a reeleição de FHC. A
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crise de desvalorização do real ocorreu na esteira das crises asiática (1997) e russa
(1998). Neste contexto, revela-se uma tendência à recuperação da tradição global
multilateral através de parcerias com a Rússia, China e Índia, e de uma postura mais
reivindicatória na ONU e principalmente na OMC.
Berringer, por sua vez, discorda deste entendimento, e afirma que a relação de
subordinação do Brasil em relação aos EUA inclusive se intensificou neste período.
Como exemplos desta subordinação, ela cita:
[...] a declaração de que o Brasil apoiaria os Estados Unidos em uma guerra
contra os responsáveis pela queda das Torres Gêmeas; a tentativa de
reativação do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca da OEA
(TIAR) como instrumento de defesa continental; a afirmação de que a ida de
Bush à Assembleia Geral da ONU para tentar legitimar a invasão ao Iraque
teria sido positiva [...]; o não enfrentamento à deposição do embaixador José
Mauricio Bustani do cargo de diretor-geral da Organização para a Proibição
de Armas Químicas (OPAQ) quando os Estados Unidos o acusaram
injustamente de corrupção” (BERRINGER, 2014, p.114).
Berringer (2014) lembra ainda a instauração da Lei da Mordaça, uma circular
que proibia os diplomatas brasileiros de expressarem publicamente qualquer opinião
sobre a condução da política externa brasileira, e que levou à demissão do
embaixador Samuel Pinheiro Guimarães da Presidência do Instituto de Pesquisa de
Relações Internacionais (IPRI) do Itamaraty, em 2001. A própria autora, no entanto,
confirma que o Brasil buscou novas parcerias com países asiáticos, e destaca a
criação, em 1996, da Comunidade de Países da Língua Portuguesa (CPLP).
Para Pecequilo (2012), mesmo no primeiro mandato de FHC, quando
predominou a dimensão vertical da política externa, houve focos de resistência da
tradição global multilateral. Isso ocorre principalmente na questão da integração
regional, que sempre fora umaprioridade da política externa do governo FHC. Mesmo
em meio às crisesbrasileira e argentina na virada do século, Cardoso fez questão de
reafirmar seu compromisso com a integração regional. Em 2000, o governo brasileiro
promoveu a Cúpula de Brasília, que contou com a presença de mais onze presidentes
da América do Sul. Além de discutir a fusão entre Mercosul e Comunidade Andina das
Nações (CAN), o encontro resultou na criação da IIRSA (Integração da Infraestrutura
Regional Sul Americana) e foi a base para as futuras propostas da CASA e da
UNASUL (BERRINGER, 2014).
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Em função desta diversidade de inciativas, ora autonomistas ora de
alinhamento com a grande potência, a política externa do governo Cardoso é descrita
por Amado Cervo como uma “dança de paradigmas”: “o desenvolvimentista que ele
se compraz em ferir gravemente sem matar, o normal que emerge de forma
prevalecente e o logístico que ensaia como outra via” (CERVO, 2008, p.82). Silva
(2008), por sua vez, entende o governo FHC como o período da ascensão, auge e
declínio do neoliberalismo no Brasil. Para Berringer (2014), a crescente insatisfação
da população com as políticas neoliberais (inclusive por parte do empresariado), levou
ao desgaste do governo FHC e sedimentou o caminho para o projeto
neodesenvolvimentista de Lula em 2002.
4. A Política Externa do governo FHC (1995-2002): os fatos
O objetivo desta seção é analisar dados sobre os oito anos de governo do
Presidente Cardoso, para depois confrontá-los com a revisão bibliográfica descrita na
seção anterior. Para isso, vamos considerar os seguintes dados: dias dispendidos
viagens internacionaise discursos proferidos pelo Presidente FHC.
a. Viagens internacionais
Em relação às viagens, um levantamento realizado a partir dos relatórios do
Instituto Fernando Henrique Cardoso mostra que ao longo dos 1461 dias do primeiro
mandato presidencial (1º janeiro de 1995 a 1° janeiro de 1999), o Presidente passou
173 dias em agenda internacional. No segundo mandato (1º janeiro de 1999 a 1°
janeiro de 2003) este número sobe para 193. Somando os oito anos, temos um total
de 366 dias de agenda internacional ao longo de 2922 dias de mandato. Na tabela
abaixo, descrimina-se os destinos destas viagens de acordo com cada região do
globo:
Dias viajados por FHC
14
Período Am. Norte (EUA)
Am. Sul
Am. Central
Europa África Ásia Oriente Médio
TOTAL
1° mandato 29 (22) 60 0 61 5 18 0 173
2° mandato 31 (17) 58 16 67 9 12 0 193
Fonte: Instituto Fernando Henrique Cardoso
A partir desta análise, a primeira coisa que chama atenção é o fato de os países
europeus serem os mais visitados pelo Presidente nos dois mandatos, seguidos pelos
países sul-americanos. Já os EUA, apontado como um aliado especial por alguns
autores, aparece em terceiro lugar entre as prioridades da agenda externa de
Fernando Henrique em ambos mandatos. O Oriente Médio, por sua vez, não recebe
nenhuma visita do Presidente ao longo dos oito anos.
Quando se observam apenas os primeiros quatro anos de governo, chama
atenção a total ausência de viagens à América Central, assim como a reduzida
atenção dedicada à África. A Ásia, continente mais distanciado do Brasil do que os
anteriores, seja geograficamente ou culturalmente, foi visitado pelo Presidente durante
18 dias.
Quando se olha para os últimos quatro anos de governo, a primeira coisa que se
percebe é o aumento no número de dias passados em viagens internacionais em
relação ao primeiro mandato (de 173 para 193). Ainda assim, o número de viagens
para os EUA cai de 22 para 17, o que pode refletir o crescente descontentamento do
Presidente FHC em relação aos EUA apontado na seção anterior. A Europa, por sua
vez, ganha ainda mais espaço na agenda presidencial (de 61 para 67 dias), enquanto
as visitas à América do Sul se mantêm relativamente estáveis (de 60 para 58 dias). O
Presidente também parece disposto a se redimir pela falta de atenção despendida à
América Central ao longo do primeiro mandato, e passa 16 dias na região. A África
também ganha um pouco mais espaço neste período (9 dias), mas ainda assim é o
segundo continente menos visitado pelo Presidente, à frente apenas do Oriente
Médio. Já a Ásia assume uma posição intermediária entre as prioridades da agenda
brasileira (12 dias).
Ou seja, a partir da análise das viagens internacionais do governo Fernando
Henrique entre 1995 e 2002 chega-se às seguintes conclusões: 1) do primeiro para o
segundo mandato houve um leve aumento no número de dias viajadospara outros
15
países; 2) a Europa desponta como a prioridade da agenda externa brasileira ao longo
dos oito anos, seguida da América do Sul; 3) EUA ocupa a terceira posição nas
viagens internacionais, com uma leve queda no segundo mandato; 4) a partir de 1999,
o Presidente busca estar mais presente na América Central e na África; 6) ainda
assim, a África é o segundo continente menos visitado no segundo mandato; 7) a Ásia
mantém uma posição de relativa importância na agenda externa brasileira ao longo
dos oito anos; 8) o Oriente Médio em nenhum momento é incluído na agenda do
Presidente FHC.
Para fins de análise, é interessante também verificar quando foi a primeira
viagem do Presidente para cada uma destas regiões. As datas estão dispostas na
tabela abaixo em ordem cronológica:
Data da primeira viagem para cada região
Regiões 1ª viagem Local
América do Sul 01/03/1995 Montevideo, Uruguai
América do Norte 19/04/1995 Nova York, EUA
Europa 05/05/1995 Londres, Reino Unido
Ásia 11/12/1995 Pequim, China
África 24/11/1996 Luanda, Angola
América Central 13/11/1999 Santo Domingo, República Dominicana
Oriente Médio - -
Fonte: Instituto Fernando Henrique Cardoso
Observa-se que o primeiro país visitado pelo Presidente após a posse foi o
Uruguai, seguido pelos Estados Unidos e pelo Reino Unido. A primeira viagem à Ásia
ocorreu ao final do primeiro ano de mandato. A África, por sua vez, só entraria na
agenda presidencial em novembro de 1996. Já a América Latina só seria visitada em
16
novembro de 1999, ou seja, ao final do primeiro ano do segundo mandato de FHC. A
partir deste levantamento observa-se claramente que os países menos desenvolvidos
e em desenvolvimento não foram prioridades da agenda externa do Presidente FHC,
com a importante exceção do entorno regional.
b) Discursos presidenciais
A fim de analisar o discurso do Presidente Fernando Henrique Cardoso no que
diz respeito às prioridades de sua política externa, foram separados alguns trechos
dos principais discursos de FHC que fazem referência ao tema. Em primeiro lugar,
observa-se este trecho do discurso de posse do Presidente, em 1° de janeiro de 1995:
Vamos valorizar ao máximo a condição universal da nossa presença tanto política como econômica, condição que tanto nos permite aprofundar-nos nos esquemas de integração regional, partindo do Mercosul, como explorar o dinamismo da Europa unificada, do Nafta, da Ásia, do Pacífico. E, ainda, identificar áreas com potencial novo nas relações internacionais, como a África do Sul pós-apartheid.Sem nos esquecermos das nossas relações tradicionais com ocontinente africano e de países como a China, a Rússia e a Índia, que, por sua dimensão continental, enfrentam problemas semelhantes aos nossos no esforço pelo desenvolvimento econômico e social (BRASIL, 2009, p.14).
O Mercosul é o primeiro processo de integração a ser citado por Cardoso, como
a base de onde devem partir os demais projetos de integração regional. Ou seja, mais
uma vez vemos o Mercosul como dimensão prioritária da política externa. Na
sequência, o presidente se volta para a União Europeia, para a Nafta e a Ásia, o que
reflete a posição destas regiões entre os principais destinos do presidente ao longo
de seu governo. A África do Sul é vista como uma área promissora para a política
externa brasileira, enquanto os emergentes asiáticos são apontados como parceiros
tradicionais.
No discurso de posse do segundo mandato, em 1° de janeiro de 1999, FHC faz
clara defesa da autonomia pela integração. Na sequência, reforça a importância do
Mercosul e dá maior ênfase à necessidade de diversificação de parcerias:
O interesse nacional, hoje, não se coaduna com isolamento. Afirmamos nossa soberania pela participação e pela integração, não pelo distanciamento. É o que estamos fazendo no Mercosul – dimensão prioritária e irreversível de nossa diplomacia. É o que estamos realizando com a criação de um espaço integrado de paz, democracia e prosperidade compartilhada na América do Sul. É o que se reflete em nossa visão da integração hemisférica e de laços mais sólidos com a União Europeia, a Rússia, a China e o Japão, sem detrimento para os nossos vínculos históricos com a África. O Brasil está assim consolidando uma inserção ativa e soberana no sistema internacional (BRASIL, 2009, p.47).
17
Chama a atenção o uso da palavra irreversível para falar sobre o Mercosul. É
preciso lembrar que nesta época (1999) o processo de integração era abalado pela
crise da desvalorização do real e que em 2000 FHC convocaria um encontro em
Brasília para reafirmar o compromisso com o bloco. Percebe-se também o uso das
palavras “ativa” e “soberana”, refletindo uma postura menos passiva e mais assertiva
do presidente no segundo mandato.
Em 20 de abril de 2001, Fernando Henrique vai discursar na abertura da III
Reunião de Cúpula das Américas Québec, no Canadá. FHC fala da necessidade de
maiores investimentos nos países mais pobres da região e de maior acesso aos
mercados e tecnologias. O Presidente também fala da necessidade de cooperação
no combate à AIDS, e que não se pode deixar de utilizar os recursos existentes para
amenizar a doença (BRASIL, 2009). Nota-se uma clara referência ao embate com o
governo norte-americano no que diz respeito à quebra das patentes dos
medicamentos para portadores de HIV. A seguir, o Presidente se volta para o tema
da ALCA:
Não há pensamento único que possa ditar os rumos das nações. O livre-comércio é um dos instrumentos. A eliminação progressiva dos obstáculos às trocas comerciais pode desempenhar um papel decisivo na criação de oportunidades para o crescimento econômico e para a superação das desigualdades. Assim concebemos no Brasil a possibilidade de uma ALCA. Assim temos realizado, com êxito, a construção do MERCOSUL, que para o Brasil é uma prioridade absoluta, uma conquista que veio para ficar, e que não deixará de existir pela participação em esquemas de integração de maior abrangência geográfica (BRASIL, 2009, p.55).
Após deixar clara sua posição pela preservação do Mercosul, o presidente impõe uma série de condicionalidades ao avanço da Alca:
A ALCA será bem-vinda se sua criação for um passo para dar acesso aos mercados mais dinâmicos; se efetivamente for o caminho para regras compartilhadas sobre antidumping; se reduzir as barreiras não-tarifárias; se evitar a distorção protecionista das boas regras sanitárias; se, ao proteger a propriedade intelectual, promover, ao mesmo tempo, a capacidade tecnológica de nossos povos. E, ademais, se for além da Rodada Uruguai e corrigir as assimetrias então cristalizadas, sobretudo na área agrícola. Não sendo assim, seria irrelevante ou, na pior das hipóteses, indesejável. (BRASIL, 2009, p.56).
Vários elementos chamam atenção neste trecho. Em primeiro lugar, a defesa
ferrenha do Mercosul. Em segundo, a imposição de uma série de condicionalidades à
criação da ALCA, todas no sentido de reduzir as assimetrias entre os países e criar
condições justas de concorrência econômica. Neste discurso, Fernando Henrique
demonstra sua habilidade política quando consegue ao mesmo tempo defender a
ALCA e atacá-la por todos os lados.
18
As divergências com os EUA ficam mais claras no trecho a seguir, proferido
durante o discurso do Presidente Cardoso em Sessão Solene da Assembleia Nacional
da República da França, em Paris, no dia 30 de outubro de 2001, pouco após os
atentados de 11 de setembro e a invasão do Afeganistão pelos EUA. Cabe lembrar
que esta é a primeira vez que um Presidente do brasileiro se dirige à Assembleia
Nacional da França.
Neste começo de século, enfrentamos de novo a oposição entre barbárie e civilização. A barbárie não é somente a covardia do terrorismo, mas também a intolerância ou a imposição de políticas unilaterais em escala planetária. Não devemos permitir que a lógica do medo substitua a lógica da liberdade, da participação, da racionalidade (BRASIL, 2009, p.63).
FHC também fala das negociações comerciais entre o Mercosul e a União
Europeia, e afirma que “o MERCOSUL é tão importante para o Brasil quanto a União
Europeia o é para a França” (BRASIL, 2009, p.61). O Presidente explica ainda sob
que condições este acordo se daria:
Em quaisquer circunstâncias, o Brasil buscará associar-se à União Europeia e conta com o apoio da França. Cumpre estar atento ao princípio da equidade. Aos ganhos de um lado deve corresponder o atendimento às expectativas do outro. O interesse básico do MERCOSUL é de maior acesso ao mercado agrícola comum e de poder competir em igualdade de condições em terceiros mercados. (...) Se acreditamos de fato no livre comércio, cabe ao MERCOSUL e à União Europeia a adoção de medidas efetivas contra o protecionismo (BRASIL, 2009, p.62).
Percebem-se aqui dois elementos: o interesse de FHC de aproximar os
mercados europeus e sul-americanos e ao mesmo tempo a defesa dos interesses
brasileiros nesta negociação.Pouco tempo depois, em 10 de novembro de 2001,
Cardoso discursa na Abertura do Debate Geral da 56ª Sessão da Assembleia Geral
das Nações Unidas Nova York.Na ocasião, o discurso do Presidente é mais leve em
relação à reação dos EUA aos ataques de 11 de setembro. Após se solidarizar com o
povo norte-americano e defender a convocação do Tratado Interamericano de
Assistência Recíproca (TIAR) e o direito de defesa dos EUA, FHC se volta para a
questão dos direitos humanos:
Mas é importante termos consciência de que o êxito na luta contra o
terrorismo não pode depender apenas da eficácia das ações de auto-defesa
ou do uso da força militar de cada país [...]O Brasil espera que, apesar de
todas as circunstâncias, não se vejam frustradas as ações de ajuda
humanitária ao povo do Afeganistão. Mais ainda: dentro de nossas
possibilidades, estamos dispostos a abrigar refugiados que queiram integrar-
se ao nosso país. Há coisas que são óbvias, mas que merecem ser repetidas:
19
a luta contra o terrorismo não é, nem pode ser, um embate entre civilizações,
menos ainda entre religiões(BRASIL, 2009, p.66 e 67).
Apesar de defender o direito de reação dos EUA, Cardoso ainda busca garantir
os direitos humanos e negar a guerra entre civilizações. O tema dos direitos humanos
também fica patente quando o Presidente se volta para os temas da AIDS e dos
conflitos na África e Oriente Médio:
Pensemos, também, em formas práticas de cooperação para amenizar o drama da AIDS, sobretudo na África. Até quando o mundo ficará indiferente à sorte daqueles que ainda podem ser salvos das enfermidades, da miséria e da exclusão? (...) O direito à autodeterminação do povo palestino e o respeito à existência de Israel como Estado soberano, livre e seguro são essenciais para que o Oriente Médio possa reconstruir seu futuro em paz. Esta é uma dívida moral das Nações Unidas. É uma tarefa inadiável. Como inadiável é a superação definitiva do conflito em Angola, que merece a oportunidade de retomar seu caminho de desenvolvimento. O mesmo futuro o Brasil deseja ao Timor Leste, que esperamos ver em breve ocupando seu assento nesta Assembleia como representação soberana (BRASIL, 2009, p.70).
Percebe-se, mais uma vez, duras críticas ao mundo desenvolvido, seja em
relação às patentes dos medicamentos para HIV como também na questão dos
conflitos Israel-Palestina e no continente africano. Por fim, o Presidente se volta para
o tema da globalização:
Pensemos na causa do desenvolvimento, um imperativo maior. Há um mal-estar indisfarçável no processo de globalização. Não me refiro a um mal-estar ideológico, de quem é contra a globalização por princípio, ou de quem recusa a ideia de valores universais, que inspiram a liberdade e o respeito aos direitos humanos. Mas ao fato de que a globalização tem ficado aquém de suas promessas. Há um déficit de governança no plano internacional, e isso deriva de um déficit de democracia. A globalização só será sustentável se incorporar a dimensão da justiça. Nosso lema há de ser o da “globalização solidária”, em contraposição à atual globalização assimétrica (BRASIL, 2009, p.68).
Aqui fica clara a frustração de FHC com o processo de globalização, referido
como um “mal-estar”. Ou seja, a partir destes discursos observa-se a defesa da
integração do Brasil ao sistema internacional, mas ao mesmo tempo uma série de
críticas a este mesmo sistema. Também ficam claras as divergências na relação com
os EUA (principalmente em relação à ALCA), a dimensão prioritária do Mercosul e o
interesse em estreitar as relações com a União Europeia.
5. Confrontando a literatura e os fatos
A partir dos levantamentos bibliográficos e dos dados explicitados nas seções
anteriores, se torna possível comparar a literatura a respeito da política externa de
20
FHC com aquilo que foi verificado na análise dos dados aqui proposta. O primeiro
elemento a ser analisado é o da “autonomia pela integração”, que teria substituído a
lógica da “autonomia pela distância” ao longo do governo Cardoso. O grande número
de viagens internacionais do Presidente (a cada oito dias de mandato,
aproximadamente um era gasto em viagens internacionais) reflete este desejo de
maior inserção no cenário internacional, assim como a diplomacia presidencial
descrita por Barnabé (2010). O mesmo pode ser observado a partir da análise do
discurso de posse de Fernando Henrique em 1995, quando ele diz que “o interesse
nacional, hoje, não se coaduna com isolamento” (BRASIL, 2009, p.47).
O segundo elemento teórico a ser analisado diz respeito à aproximação com o
primeiro mundo, em especial com os Estados Unidos, e o abandono do discurso
terceiro mundista. A análise das viagens internacionais de fato reflete uma priorização
dos países desenvolvidos na agenda externa do Presidente. O grande destaque,
porém, não são os EUA, e sim a União Europeia. O EUA fica em terceiro lugar quando
comparado às outras regiões visitadas por FHC, e perde ainda mais espaço no
segundo mandato. Ao analisar os discursos de Fernando Henrique, percebe-se o
destaque dado às relações com a UE, e o desejo de aproximar o bloco europeu do
Mercosul. Prova desta familiaridade de Fernando Henrique com o continente europeu
(não esqueçamos que FHC se exilou na França durante a ditadura militar) é o fato de
ele ter sido o primeiro chefe de Estado brasileiro convidado a discursar diante da
Assembleia Nacional da França.
No que diz respeito especificamente à relação entre Brasil e EUA, verifica-se que
o alinhamento com os norte-americanos esteve longe da subordinação proposta por
Berringer (2014). Como apontou Pecequilo (2013), esta relação foi marcada por uma
série de divergências que ficam claras nos discursos de Cardoso. Entre os principais
pontos de atrito, destacam-se o projeto da ALCA, a quebra de patentes de
medicamentos contra a AIDS e a “Guerra ao Terror” do governo norte-americano após
o 11 de setembro.
Quanto às demais regiões do globo, as viagens internacionais de fato de
comprovam o desinteresse do governo Fernando Henrique em relação à África,
América Central e Oriente Médio, enquanto a Ásia ocupa um papel intermediário.
Percebe-se que o Presidente tenta mudar um pouco esta dinâmica no segundo
mandato, aumentando o número de viagens ao continente africano e à América
21
Central, enquanto o Oriente Médio continua fora da agenda brasileira. Ainda assim, o
Presidente não pratica aquilo que afirmou em seus discursos de posse, no sentido de
manter uma relação próxima ao continente africano. Chama a atenção, no entanto,
que em seu segundo mandato o Presidente Cardoso passa a defender de forma mais
enfática a solução para os conflitos no Oriente Médio e na África, assim como o auxílio
dos países desenvolvidos no combate à AIDS.
O terceiro elemento teórico a ser analisado é a postura do governo brasileiro em
relação ao Mercosul. Em relação ao processo de integração regional, a prioridade
descrita pelos autores é confirmada pelos dados analisados. Isso é observado tanto
através do número de viagens aos países sul-americanos como nos discursos do
Presidente. O processo de integração é descrito como “irreversível” no discurso de
posse de 1999, e firmemente defendido tanto nas declarações sobre a ALCA como
em relação a um acordo com a União Europeia.
Por fim, é preciso analisar se houve de fato uma inflexão do governo FHC ao final
do segundo mandato, quando a visão otimista a respeito da globalização daria lugar
às críticas contra a “globalização assimétrica”. Em relação às viagens internacionais,
verifica-se, em primeiro lugar,um leve aumento no número de dias viajados. Ou seja,
a insatisfação com o sistema internacional não reduziu, e sim aumentou o
engajamento do Presidente na política externa através das viagens ao exterior. Com
relação aos destinos, percebe-se uma leve redução no número de viagens para os
EUA, enquanto a Ásia também perde espaço na agenda presidencial. A presença na
América do Sul se mantém estável e é incrementada na América Central, África e
União Europeia. Isso demonstra uma tentativa de diversificar parcerias e um relativo
afastamento dos EUA, o que corrobora com a teoria da inflexão da política externa
brasileira neste período. A União Europeia, por sua vez, se mantém como a prioridade
da agenda de Cardoso.Nos discursos presidenciais, no entanto, se percebe
nitidamente o incremento das críticas de FHC ao sistema internacional. O Presidente
defende uma “globalização solidária” e afirma que a globalização ficou aquém do que
fora prometido.
6. Conclusão
22
A partir da confrontação entre a teoria e os fatos, é possível chegar a algumas
conclusões em relação à política externa do governo Fernando Henrique Cardoso. Em
primeiro lugar, percebe-se que houve sim uma tentativa de maior integração ao
sistema internacional, o que é verificado tanto através dos discursos como do número
de viagens ao exterior realizadas pelo Presidente.
Em relação aos parceiros preferenciais do Brasil neste período, percebe-se uma
nítida ascendência de duas regiões do globo sobre as demais: Europa e América do
Sul. Isso é comprovado tanto a partir dos aspectos políticos (discursos) e diplomáticos
(viagens internacionais) aqui levantados. Especial destaque merece ser dado ao
Mercosul, entendido como a prioridade da política externa de FHC. Os EUA, ao
contrário do que fora colocado por alguns autores, não está no centro das atenções
do Brasil neste período. Pelo contrário, a relação do Brasil com a potência norte-
americana foi marcada por uma série de atritos.
A África de fato foi pouco preponderante para a política externa de FHC no que diz
respeito às viagens presidenciais. Destaque-se, no entanto, a preocupação com os
conflitos no continente e com o a AIDS demonstrada em discursos ao final do segundo
mandato. Em relação ao Oriente Médio, percebe-se o total desinteresse pela região
(com a exceção das menções do Presidente ao conflito árabe-israelense).
Por fim, a ideia de que houve uma inflexão da política externa ao final do governo
FHC fora de fato comprovada pelos dados levantados. Por um lado, verificou-se uma
tentativa de diversificar parcerias através das viagens internacionais.Por outro, os
discursos de FHC evidenciam o descontentamento com a economia internacional e
com o unilateralismo norte-americano. Ou seja, percebe-se que a inflexão de fato
ocorreu, mais como consequência da frustração com a estratégia anterior do que
como uma atitude racional de redirecionamento da política externa.
A partir desta confrontação entre teoria e prática, verificamos que dificilmente a
bibliografia consegue captar a totalidade da realidade. Como é compreensível, a
necessidade de fazer generalizações deixa escapar aspectos mais sutis, porém não
menos importantes. Apesar destas pequenas incongruências, é possível concluir que
a bibliografia acerta ao caracterizar a política externa do governo FHC como algo
mutável, seja no sentido da “dança de paradigmas” de Cervo ou das variadas matizes
do neoliberalismo propostas por Silva. Esta constante reacomodação de estratégias
é coerente com o período histórico do governo Cardoso, em que se passou da euforia
23
do mundo pós-Guerra Fria à frustração com as crises econômicas e a Guerra ao
Terror.
BIBLIOGRAFIA
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24
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