a política externa de defesa lula e fhc

Observador On-line

| v.2, n.12 dez. 2007 |

Observatrio Poltico Sul-Americano Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ/UCAM

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Observador On-line (v.2, n.12 dez. 2007)

ISSN 1809-7588

Neste nmero

A poltica externa e a poltica de defesa dos governos FHC e Lula: uma reflexo sobre a proeminncia de atores e a abertura do debate democrtico Ana Claudia J. Pereira 1 Parlamento do Mercosul: forma de organizao e perspectivas participao social e s polticas pblicas Elisa de Sousa Ribeiro, Helena Martins e Maurcio Santoro 27

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Observador On-line | v.2, n.12 | dez. 2007

A Poltica Externa e a Poltica de Defesa dos governos FHC e Lula: uma

reflexo sobre a proeminncia de atores e a abertura do debate

democrtico

Ana Claudia J. Pereira Pesquisadora do Opsa

Apesar de o termo segurana estar presente nos discursos de poltica interna e

externa de todos os Estados, sua definio substantiva no feita de forma

automtica e objetiva. No existindo uma definio a priori, na prpria interao

entre os atores aos quais se atribui a responsabilidade de zelar pela existncia e

pela estabilidade do Estado e seu pblico-alvo especificamente no que se refere

fala que enuncia a tentativa de promoo da segurana - que a percepo das

ameaas segurana construda. Conquanto os temas militares tenham recebido

tradicionalmente destaque nas agendas de segurana, no raro que estas

abranjam questes econmicas, polticas, sociais e ambientais1.

A defesa, desta forma, um dos setores nos quais a segurana pode ser

subdividida, cuja peculiaridade referir-se segurana militar externa, e uma

poltica de defesa constitui uma poltica pblica voltada garantia da segurana na

esfera militar. A conexo entre poltica externa e poltica de defesa resulta do papel

de equilbrio das relaes de fora entre Estados no plano internacional

desempenhado pela ltima, ademais de estruturao das Foras Armadas como

instrumento de poder poltico nacional2. Cabe poltica de defesa apontar os

parmetros para o funcionamento das Foras Armadas, estruturar seu comando,

estabelecer a institucionalidade governamental para a defesa e produzir uma

poltica declaratria voltada visibilidade internacional3.

Nos Estados modernos ocidentais, as aes de promoo da segurana

internacional normalmente so excetuadas dos procedimentos democrticos

habituais que caracterizam o tratamento poltico de um problema coletivo em

poliarquias institucionalizadas. Inserida na categoria de poltica de Estado, a

poltica de defesa, ainda que persiga objetivos de longo prazo e formule metas

relacionadas sobrevivncia do Estado, espelha, como qualquer outra poltica

pblica, negociaes e tenses entre atores internos. A subjetividade da definio

de ameaa a expe provisoriedade e oscilao de objetivos de acordo com a

1 BUZAN, B.; WAEVER, O.; WILDE, J. de, 1998: 21-23. 2 ALSINA Jr, J. P. S., 2003: 4. 3 PROENA Jr., D; DINIZ, E. P., 1998: 63.


composio e configurao de foras no cenrio poltico domstico4. De maneira

similar, a poltica externa est intrinsecamente atada aos objetivos perseguidos por

atores internos aos Estados e s possibilidades vigentes neste cenrio. A anlise

que se segue aponta similaridades e dissonncias entre a poltica externa e a

poltica de defesa5, ressaltando a participao de atores internos proeminentes em

sua formulao, tanto durante o governo Fernando Henrique Cardoso FHC -

(1995-2002) quanto no primeiro mandato de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006).

Governo FHC

A Poltica Externa: o paradigma da autonomia pela integrao

Ao longo do perodo ditatorial brasileiro, o Itamaraty consolidou-se como o rgo

produtor de decises de poltica externa, contribuindo para sedimentar o

argumento de que as relaes exteriores do pas deveriam estar imunes a variaes

poltico-eleitorais6. A proeminncia da instituio responsvel pela formao do

corpo diplomtico na formulao da poltica externa foi acompanhada do aumento

gradual do interesse da sociedade pelo tema durante o governo FHC, impulsionada

pelos enormes efeitos que crises econmicas externas tiveram sobre o Brasil e pela

crescente abertura econmica promovida pelo governo. Contudo, a poltica externa

do perodo no dissociou suas decises do Itamaraty de onde provieram os

ministros de Relaes Exteriores Luiz Felipe Lampreia e Celso Lafer - e da tradio

poltica por ele defendida.

A linha decisria adotada pela pasta de Relaes Exteriores do perodo ancorou-se

em uma anlise das relaes internacionais que acreditava na emergncia, ao fim

da Guerra Fria, de um sistema de concerto entre as grandes potncias, que

promoveria a defesa da democracia, dos direitos humanos e do livre-mercado7. A

noo de rigidez bipolar cedeu lugar possibilidade de arranjos mltiplos de poder,

marcado pela gravitao das potncias menores em torno do plo de poder militar,

os Estados Unidos, e tambm em torno de mltiplos plos de poder econmico

Estados Unidos, Japo e Europa Ocidental. Diante da reestruturao do sistema

internacional, as estratgias para garantir ao Brasil uma maior insero em mbito

4 Idem: 38. 5 Em decorrncia da limitao da anlise, o artigo prioriza a anlise de fatores internos, sem deixar de mencionar a influncia do meio internacional. 6 SARAIVA, M. G.; ALMEIDA, F. R. F., 1999: 138. 7 FONSECA Jr., G. In: DUPAS, G.; VIGEVANI, T. (orgs.), 1999: 31.

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mundial foram nomeadas pelo prprio governo FHC paradigma da autonomia pela

integrao.

Mesmo tendo origem na interpretao de que o mundo era diverso daquele da

Guerra Fria, o paradigma da autonomia pela integrao no abandonou diretrizes

tradicionais da poltica externa brasileira8. Durante os dois mandatos de Fernando

Henrique Cardoso, a conduta brasileira nas relaes com outros Estados esteve

pautada no pacifismo, na obedincia ao direito internacional, na defesa da

autodeterminao e da no-interveno e no pragmatismo na defesa dos interesses

do pas. Porm, a pouca especificidade contida nestes conceitos deu margem a sua

flexibilizao e adaptao conforme a necessidade do governo, facilitando, de

acordo com as mudanas histricas e conjunturais, o espao para inserir

mecanismos de adaptao a novas realidades ou a uma compreenso de mundo

distinta 9.

A idia de continuidade da tradio da poltica externa mediante adequaes para

torn-la factvel em um cenrio diverso foi formulada por seus prprios condutores.

Luiz Felipe Lampreia, que esteve frente do Ministrio das Relaes Exteriores de

1995 a 2000, responde indagao de como o Brasil deseja relacionar-se com a

comunidade internacional evocando princpios que tradicionalmente tm orientado

a nossa poltica externa como os de no interveno, respeito autodeterminao,

no ingerncia em assuntos internos, e soluo pacfica de controvrsias 10. Neste

mesmo texto, o ministro esclareceu que a utilizao dos conceitos citados requer

sua atualizao combinada com a preservao de sua essncia. Para Cardoso, para

Lampreia e para Lafer, o qual chefiou o Ministrio das Relaes Exteriores em 2001

e 2002, mirar o futuro era indispensvel e, para tanto, a diplomacia deveria atuar

em longo prazo, adequando-se s necessidades momentneas do contexto

internacional.

As linhas gerais da poltica externa do governo Fernando Henrique Cardoso foram

traadas ainda durante o governo Collor de Mello (1990-1992) e desenvolveram-se

com certa timidez no mandato de Itamar Franco (1993-1994)11. Entretanto, foi

durante o governo de Cardoso que o modelo de autonomia pela integrao foi

consolidado. Este paradigma teve origem na adeso idia liberal que a abertura

da economia do pas proporcionaria o crescimento da produo articulado com os

mercados externos, estimulando a renovao do parque produtivo nacional e

8 Para exemplo de pronunciamento no qual o governo prega a necessidade de continuidade da poltica externa, ver BRASIL, 1996. 9 VIGEVANI, T.; OLIVEIRA, M. F.; CINTRA, R., 2003: 31. 10 LAMPREIA, L. F., 1998: 10-11. 11 VIGEVANI, T.; OLIVEIRA, M. F.; CINTRA, R., 2003: 33.

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originando uma insero competitiva na economia internacional12. Na opinio dos

responsveis pela formulao da poltica externa, permanecer fechado s foras

econmicas externas fadaria o pas ao atraso13.

A gesto de Collor de Mello representou um ponto de inflexo na poltica externa

brasileira. A estratgia na qual se baseou este governo determinou o abandono de

queixas em relao economia internacional e ditou uma reaproximao dos

Estados Unidos, que nada teve a ver, todavia, com um alinhamento incondicional. A

percepo que norteou o governo brasileiro foi a de que a maior proximidade com a

principal potncia mundial ajudaria a transformar o pas em um interlocutor

relevante do cenrio internacional. Portanto, o Brasil incluiu em sua agenda

internacional os novos temas em discusso nos foros multilaterais e melhorou suas

relaes com os Estados Unidos14.

A implementao do Plano Real durante o governo de Itamar Franco, no ano de

1994, quando Cardoso ocupava o cargo de ministro da Fazenda, e sua manuteno

durante o restante dos anos 90 representaram esforos de abertura da economia

brasileira e intensificaram a busca por maior credibilidade externa do pas. O Plano

baseou-se na abertura do mercado brasileiro s importaes como forma de

promover a estabilidade interna dos preos15. Com uma maior circulao de

produtos importados em seu mercado, o Brasil procurou impulsionar a atividade de

seu parque industrial atravs das exportaes, que se depararam com as barreiras

protecionistas encontradas em diversos pases, muitos dos quais defensores da

retrica liberal. Mais do que simples obstculos comercializao de produtos

brasileiros, as barreiras protecionistas frustravam a prpria estratgia de insero

internacional brasileira, que se baseava prioritariamente na dimenso comercial.

Desde a concepo do paradigma da autonomia pela integrao, os entraves ao

livre-comrcio mundial foram levados em conta como uma adversidade a ser

combatida. A percepo do governo Cardoso era de que caberia ao Brasil lutar pela

instituio de mecanismos que ampliassem sua capacidade de atuao

internacional, fugindo tanto de alinhamentos automticos quanto de posturas no

pragmticas. Para isso, a orientao da poltica externa conduzia formao de

alinhamentos variveis de acordo com o tema em pauta e adeso aos regimes

internacionais sobre temas que estavam na ordem do dia. Ainda que atuasse de

forma crtica, a opo brasileira guiou-se pela reduo de conflitos nas relaes

12 SARAIVA, M. G.; TEDESCO, L., 2001: 137. 13 CARDOSO, F. H. , 2001: 7. 14 SARAIVA, M. G.; TEDESCO, L., 2001: 136. 15 LAMPREIA, L. F. 1998: 7.

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com outros pases. As eventuais crises deveriam ser negociadas quando fosse

possvel. Quando no, deveriam ser solucionadas no seio das instituies

multilaterais competentes, garantindo sua legitimao perante a comunidade

internacional.

De acordo com as premissas da autonomia pela integrao, o Brasil deveria

estancar os problemas internos atravs de uma participao ativa na elaborao da

ordem mundial ps-Guerra Fria. A atuao afirmativa do pas na definio das

normas internacionais daria condies para produzir um ambiente mais favorvel

ao desenvolvimento interno. Desta forma, durante todo o governo Cardoso, a

bandeira da atuao externa do Brasil pautou-se na tentativa de consolidar normas

e regimes internacionais com vistas a promover um ambiente internacional o mais

institucionalizado possvel16, retomando como objetivo do pas algo que governos

brasileiros anteriores j haviam declarado uma das metas mais importantes da

poltica externa: a autonomia17.

A institucionalizao seria o caminho para submeter todos os pases s regras,

impedindo aes unilaterais por parte das maiores potncias. Ela seria obtida

atravs da aliana com outros pases com os quais o Brasil dividisse interesses

da a importncia da flexibilidade das alianas e que tambm seriam favorecidos

pela diminuio da assimetria nas relaes internacionais. Neste sentido, a adeso

brasileira aos regimes internacionais criaria a oportunidade de transformao da

realidade internacional atravs daquilo que foi chamado pelo ministro Lampreia de

convergncia crtica: por um lado, o pas acompanhava as tendncias mundiais

em um contexto de globalizao, abrindo sua economia, discutindo novos temas e

aderindo aos regimes, ou seja, seguindo o mainstream; por outro, a diplomacia

brasileira assumia o papel de ativista, denunciando e combatendo, at onde lhe era

possvel, distores e incoerncias em relaes ao direito internacional18.

Entretanto, a partir de 1999, possvel notar que ocorrem alteraes na percepo

do perfil do processo da globalizao, passando de um certo otimismo reformista

para uma tnica mais crtica do protecionismo exercido pelas grandes potncias,

aps alguns insucessos brasileiros na reformulao das regras do comrcio

internacional no seio da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).

O paradigma que teve sua implementao iniciada com Collor almejava a conquista

de autonomia para que o Brasil fosse capaz de dirigir suas escolhas internacionais.

Entretanto, esta autonomia esteve norteada pela idia de integrao, que se

16 VIGEVANI, T.; OLIVEIRA, M. F.; CINTRA, R. 2003: 32. 17 LAMPREIA, L. F. 1998: 8. 18 LAMPREIA, L. F.,1999.

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concretizava nas opes pelo universalismo e pelo multilateralismo. O primeiro j

constava na histria das relaes exteriores brasileiras, mas ganhou novo flego ao

incluir o conceito de global trader. A adio deste conceito explicitou que o Brasil

assumia interesses globais, a serem materializados por meio de agenda e parceiros

mltiplos e no excludentes. Bernal-Meza19 utiliza o conceito de universalismo

seletivo para descrever as aproximaes estratgicas com potncias regionais

semelhantes, empreendidas pelo Brasil. Sua articulao no seio de foros

multilaterais, por outro lado, era tida como o meio de ao cabvel aos Estados

desprovidos de poder.

Assim, a retomada do projeto de aproximao regional foi de suma importncia,

conquanto se considerasse que seu desenrolar deveria ser cauteloso. O

fortalecimento das relaes regionais no se ops noo do Brasil como um global

player e sim a complementou, uma vez que ambas seguiram os moldes das

polticas econmicas neoliberais20, que nos anos 90 guiaram os governos do Brasil

e da Argentina. No mosaico da poltica externa brasileira, o Mercado Comum do Sul

(Mercosul) encaixar-se-ia como uma plataforma de insero competitiva no plano

mundial que, para no se contradizer com a prpria finalidade de sua criao, no

deveria ser excludente. No por outro motivo que o regionalismo vigente no Cone

Sul foi denominado, por Bernal-Meza, regionalismo aberto21 e encontrou resistncia

institucionalizao por parte do Brasil. Ainda que o pas o tenha tratado com

ateno prioritria, no houve interesse em arcar com os custos da consolidao

institucional do Mercosul22.

A idia de uma integrao mais ampla, que teria como base toda a Amrica do Sul,

revigorou-se no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, perseguindo

metas semelhantes s do Mercosul23, conquanto sua operacionalizao tenha sido

menor e a resistncia institucionalizao da parte brasileira tenha sido maior

ainda. A aproximao sul-americana surgiu como uma opo frente s crises no

seio do Mercosul e gerou como principais atividades a I Reunio de Presidentes da

Amrica do Sul, no ano de 2000, promovida pelo prprio presidente da Repblica

brasileiro, e a II Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, em 2002. Privilegiou-se

ainda o dilogo com pases considerados estratgicos como China, ndia, Rssia,

Portugal, Cuba, Mxico, Japo e com a Comunidade dos Pases de Lngua

Portuguesa (CPLP) com a finalidade de, em alguns casos, ampliar o leque de

19 BERNAL-MEZA, R., 2002: 40. 20 Para influncia do modelo neoliberal nos governos de Brasil e Argentina, ver: BERNAL-MEZA, 2002. 21 BERNAL-MEZA, R., 1999: 42. 22 VIGEVANI, T.; OLIVEIRA, M. F.; CINTRA, R., 2003: 35. 23 VIGEVANI; OLIVEIRA; CINTRA, 2003: 39

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alianas pontuais em foros multilaterais e, em outros, intensificar o intercmbio

comercial e poltico.

Coerentemente com as diretrizes do paradigma escolhido para a conduo dos

assuntos externos do pas, tambm na esfera da segurana internacional o perfil

brasileiro esteve relacionado adeso do mainstream internacional. O mesmo trato

multilateral das questes econmico-comerciais foi dado aos assuntos de

segurana, reforando o carter pacifista e a adeso aos acordos internacionais de

desarmamento. A tnica do discurso brasileiro centrou-se na ausncia de conflitos

na Amrica do Sul e enxergou na presena da superpotncia em seu continente um

limitador da projeo de poder do Brasil. Desta forma, restaria ao pas promover a

paz na regio sul-americana, que o Brasil procurou demarcar como rea de

influncia24. O uso da fora foi desqualificado como meio de ao da Poltica

Externa em prol de uma viso norteada pelo idealismo kantiano25 e pelo padro

grotiano cooperativo.

No sentido de aumentar a credibilidade de um pas em busca de reconhecimento

internacional, a adeso aos principais acordos internacionais de desarmamento,

segundo Lampreia, funcionaria como um resgate de hipotecas diplomticas. A

ratificao do Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares (TNP), em especial,

serve como exemplo ilustrativo da conduta brasileira. O Brasil havia assinado o

tratado em 1968, mas relutava em ratific-lo por encar-lo como um mecanismo de

congelamento do poder nuclear nas mos das grandes potncias. Sem renunciar a

esta acusao, o pas ratificou TNP em 1998, assumindo o discurso de que a

proibio de desenvolvimento de armas nucleares j havia sido instituda por meio

da Constituio brasileira26.

Desta inflexo na postura do Ministrio das Relaes Exteriores diante dos temas

de segurana, resultou a assinatura de inmeros regimes e acordos, dos quais os

mais importantes foram: Regime de Controle de Tecnologia de Msseis (MTCR), em

27 de outubro de 1995; Conveno sobre Proibies ou Restries ao Uso de Certas

Armas Convencionais que Podem ser Consideradas Excessivamente Danosas ou ter

Efeitos Indiscriminados, em outubro de 1995; adeso ao Grupo de Supridores

Nucleares (NSG), em abril de 1996; adeso Organizao para a Proibio das

Armas Qumicas (Opaq), em abril de 1997; Tratado para Proibio Completa dos

Testes Nucleares (CTBT), em 24 de julho de 1998.

24 OLIVEIRA, A. J.; ONUKI, J., 2003: 110-111. 25 CERVO, A. L.; BUENO, C., 2002: 469-470. 26 BRASIL, 1997; CARDOSO, F. H. 2001: 7.

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No se pode deixar de mencionar, ainda, a reapresentao da candidatura do Brasil

a uma cadeira no Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas

(ONU). Como um interlocutor importante para a redefinio da ordem mundial, o

pas seria, naturalmente, um candidato a ocupar um lugar de destaque junto ONU

no caso de uma eventual reforma do Conselho de Segurana. Enfatizou-se que, se

ocorresse uma reforma, os pases em desenvolvimento no poderiam ser deixados

de fora, ou, como preferia dizer o ministro Lampreia, discriminados27. Como a

estrutura do Conselho no foi modificada, a campanha brasileira no rendeu muitos

frutos alm de suscitar a desconfiana da Argentina. Contudo, o projeto viria a

figurar novamente na agenda do governo Lula.

O lanamento da Poltica de Defesa: metas e contra-sensos

No Brasil, o primeiro documento oficial com a finalidade de trazer a pblico as

diretrizes de ao e os objetivos da poltica de defesa foi lanado apenas em 1996.

Quando FHC assumiu o controle do pas, considerou-se que o grande nmero de

ministrios responsveis pela administrao da Defesa Nacional - ministrios da

Aeronutica, da Marinha, do Exrcito, Estado-Maior das Foras Armadas (Emfa) e

Gabinete Militar da Presidncia - dificultava o monitoramento pelos civis das

questes de defesa e constitua um entrave sua administrao. A soluo

encontrada pelo governo foi a fuso dos ministrios da Aeronutica, da Marinha, do

Exrcito e do Estado-Maior das Foras Armadas em um nico rgo pblico: o

Ministrio da Defesa.

Ciente da oposio militar idia, FHC informou os ministros militares sobre suas

intenes antes destes assumirem seus cargos28. Ainda que a orientao de FHC

tenha sido de que a mudana deveria ocorrer de forma gradual para no criar

contendas com as Foras Armadas, no se pode dizer que a aceitao dos militares

ao projeto tenha sido ampla. Contribuiu para uma adeso mais abrangente o

resultado de estudos desenvolvidos pelo Emfa: em uma pesquisa com 179 pases,

23 no tinham um ministrio da Defesa e, entre as naes mais ricas, o rgo

inexistia apenas no Mxico, no Brasil e no Japo. preciso ressaltar a exclusividade

conferida aos militares no processo de recolhimento de dados para os trabalhos que

embasaram a organizao institucional do futuro ministrio, a qual gerou atrasos

em sua criao devido ao comportamento inercial das trs armas. Esta resistncia

pode ser ilustrada pelo episdio no qual um conselho militar encarregado de chegar

27 BRASIL., 1997. 28 ALSINA Jr., J. P. S., 2003: 11-12.

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a uma posio comum sobre o assunto apresentou um documento afirmando que a

implantao do Ministrio da Defesa seria invivel.

O quadro de negociaes evoluiu mediante a criao da Cmara de Relaes

Exteriores e Defesa Nacional (Creden) no seio do Conselho de Governo, reunindo os

ministrios das Relaes Exteriores, da Justia, da Marinha, da Aeronutica, o

Emfa, a Casa Civil, a Casa Militar e a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), no

dia 06 de maio de 1996. Sua criao foi determinada pelo chefe do governo aps

um episdio de turbulncia entre a Marinha e a Aeronutica decorrente da falta de

unidade de seus projetos. Tentando instituir uma referncia comum para o

planejamento e a ao militar e eliminar as divergncias interforas, Cardoso

ordenou Creden que elaborasse um documento pblico sobre a poltica de defesa,

em setembro de 1996. Durante os trabalhos da Comisso, o diplomata Ronaldo

Sardenberg, ento Secretrio de Assuntos Estratgicos e pea chave no

desenvolvimento da Poltica de Defesa Nacional (PDN), lanou a sugesto de que as

Foras Armadas deveriam apoiar a diplomacia brasileira e produzir, em conjunto

com esta, anlises do quadro estratgico internacional. Outra inovao foi a

introduo do conceito de defesa sustentvel como aquela que adequava o

aparato militar do pas aos recursos disponveis29. Nota-se a proeminente atuao

deste membro da corporao diplomtica brasileira na definio da poltica de

defesa e de conceitos que seriam repetidos durante todo o governo Cardoso.

Ambas a rapidez da elaborao da PDN, que durou apenas dois meses, e a

persistncia da postura resistente das Foras Armadas contriburam para que o

resultado final estivesse impregnado das tradicionais convices militares e

diplomticas, forjando um consenso bastante superficial, uma vez que as vises

destes grupos quanto interface entre a poltica externa e a poltica de defesa

eram conflitantes. Do lado dos diplomatas, que respaldaram a SAE, prevaleceu a

coerncia com a proposta pacifista para a poltica externa. Logo, sua influncia foi

determinante para que a tnica do documento recasse sobre a cooperao, a

democracia, a paz e a integrao regional. Para a diplomacia, no se tratava de

substituir a lgica de insero internacional pacfica, que optava pelo dilogo e pela

cooperao, por outra na qual a Defesa Nacional teria papel relevante, e sim de

adequar o pas s tendncias do ps-Guerra Fria e reiterar posies, com especial

preocupao de desqualificar a fora como meio de resoluo de conflitos entre os

pases.

29 ALSINA Jr., J. P. S., 2003: 15.

9


Entre os militares, a falta de diretrizes slidas que guiassem sua conduta resultou

em interpretaes divergentes sobre as incipientes orientaes existentes, de forma

que cada uma das Foras possua sua prpria noo de como a poltica externa e a

poltica de defesa deveriam se articular. Contudo, uma tendncia comum aos trs

ministrios militares era a certeza de que a fora uma varivel imprescindvel na

equao do poder nacional frente s relaes exteriores, ao contrrio da tica

diplomtica que exclua a fora como opo nas manobras estratgicas30.

O lanamento da PDN foi fundamental para a criao do Ministrio da Defesa, em

1999. Conforme o esperado por FHC, a constituio do documento logrou instituir

uma base comum a partir da qual foi possvel avanar neste processo, sem que,

contudo, incoerncias e tenses acerca do papel da fora nas relaes exteriores

presentes no documento passassem despercebidas. J em 1999, o ento presidente

ressaltou em alguns discursos a necessidade de reformular a PDN, alegando que a

mutao permanente e clere da cena internacional pode tornar ultrapassados os

conceitos de defesa, ensejando a sua reinterpretao peridica para que se

produzam, assim, polticas e estratgias setoriais capazes de superar novos

bices31. Tentando minimizar uma possvel reao negativa dos militares, as falas

presidenciais enfatizavam a grande participao que estes teriam na formulao de

novos conceitos e na evoluo da estrutura do Ministrio da Defesa e lhes garantia

que a integrao e a racionalizao de atividades no teriam como custo a

demolio de tradies prprias de cada Fora32.

Aps a rpida passagem de lcio lvares pelo Ministrio da Defesa (1999), no incio

do ano 2000 a pasta foi assumida pelo ministro Geraldo Magrela da Cruz Quinto,

tambm defensor de reformulaes da PDN. Sua justificativa se fundamentou na

necessidade de um debate que abrangesse diversos setores da sociedade. Neste

ano, o Ministrio da Defesa deu incio a reunies de ministros e ex-ministros de

Estado, acadmicos, jornalistas especializados, diplomatas, parlamentares e ex-

militares para um exerccio crtico, cuja finalidade seria recolher massa crtica de

idias que permita oxigenar antigos preceitos e conferir maior legitimidade aos

novos referenciais estratgicos que venha a ser adotados pelo pas33. Apesar da

Mensagem ao Congresso Nacional do ano de 2002 ter publicado a previso de que

o Livro Branco da Defesa Nacional, fruto do referido debate, seria editado em

200234, o governo Cardoso encerrou-se sem o cumprimento desta meta.

30 ALSINA Jr., J. P. S., 2003: 19. Para uma crtica da PDN, ver: PROENA Jr., D.; DINIZ, E. Poltica de defesa no Brasil. Braslia: Nova Braslia, 1998. 31 CARDOSO, F. H., 1999. 32 CARDOSO, F. H., 2000. 33 BRASIL., 2001. 34 BRASIL., 2002.

10


Em um discurso proferido aos alunos do Instituto Rio Branco - responsvel pela

formao dos diplomatas brasileiros -, por ocasio de discusses sobre a

reestruturao operacional das Foras Armadas, Quinto levou a pblico seu

desconforto quanto postura da chancelaria em relao considerao do

componente militar no planejamento diplomtico:

Nas ltimas dcadas, a sociedade civil brasileira, amortecida por 130 anos sem conflito armado com os pases vizinhos, sem contemplar inimigos evidentes e havendo vivenciado 25 anos de regime autoritrio, perdeu o contato com o tema da defesa. Nota-se, portanto, que o componente militar do poder nacional deixou de ser levado em conta pelo planejamento diplomtico, a no ser em questes especficas, como as misses de paz. O monoplio que os militares exerceram por muito tempo sobre temas relacionados segurana impediu a formao de uma "cultura de defesa" tanto nas reas que deveriam ter vnculo direto com o assunto, como a Chancelaria e o Congresso, quanto nas que poderiam contribuir com novas idias e abordagens, como as universidades e a imprensa35.

Neste mesmo discurso, o ministro alertou para as incertezas provenientes de uma

ordem mundial incerta, a qual, segundo seu entendimento, obrigava os pases a

manterem uma atitude de prudncia diante na reformulao das organizaes

militares. Seu diagnstico apontou que o contexto de adensamento da integrao

e consolidao da paz observado na Amrica do Sul no permitia dispensar uma

estrutura militar apta a conter eventuais aventuras de parte de algum regime com

mpeto belicoso que venha a surgir.

Como no caso das discusses que precederam a publicao da PDN, transpareceu

uma ntida diferena entre o entendimento que diplomatas e responsveis pela

formulao e aplicao da poltica de defesa fazem quanto ao uso da fora nas

relaes internacionais. De forma sutil, porm inquestionvel, Quinto, nos trechos

supracitados, argumenta a favor da fora como um respaldo da poltica externa e

indica, inclusive, uma situao em que a ameaa externa exigiria o emprego das

Foras Armadas.

No que se refere promoo do dilogo com outros pases, a evoluo das

parcerias no mbito da defesa foi considerada um sucesso resultante da

implementao do Ministrio da Defesa, que racionalizou o dilogo interinstitucional

e criou grupos de trabalho com ministrios de pases vizinhos, conforme a

orientao da Poltica Externa naquele momento36. Os moldes do dilogo seguiram

a frmula de no-institucionalizao como autonomia e excluiu-se, portanto, a

conformao de uma aliana na regio. Aos entendimentos na Amrica do Sul

somou-se a aproximao estratgica com Reino Unido, Frana, ndia, China, Coria

e CPLP.

35 QUINTO, G., 2000, grifos meus. 36 QUINTO, G. 2000.

11


Convergentemente com a diplomacia, o Ministrio da Defesa foi incisivo na

insistncia da identidade estratgica da Amrica do Sul. As diferenas na natureza

estratgica das trs Amricas, reiteradas constantemente na fala de representantes

brasileiros nos foros de defesa continental, foram enfatizadas com vistas a

descartar a conformao de um sistema interamericano de defesa, proposto pelos

Estados Unidos37. Tambm foi respaldada pelo Ministrio da Defesa a adeso a

regimes internacionais de no-proliferao e eliminao de armas de destruio em

massa, de proscrio de armas consideradas excessivamente danosas ou cruis e

de controle da exportao de itens sensveis38.

De forma bastante resumida, pode-se concluir que o paradigma da autonomia pela

integrao influenciou a conduo dos assuntos de defesa nacional em trs sentidos

principais: em primeiro lugar, deu impulso aproximao das instituies da defesa

brasileira com novos e numerosos parceiros; em segundo lugar, absorveu as

intenes de cooperao sul-americana como um contrapeso s posies norte-

americanas; finalmente, promoveu a incorporao, no plano domstico, de

parmetros dos regimes internacionais de desarmamento e controle de armas,

alm de bloquear a opo de uso da fora como um recurso soluo de

controvrsias entre pases.

Governo Lula

A Poltica Externa: o protagonismo engajado

No primeiro governo Lula, a composio do quadro de atores formuladores da

poltica externa foi algo modificada pelo aumento da influncia e da atuao do

secretrio-geral das Relaes Exteriores, Samuel Pinheiro Guimares, ao lado do

ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim. Todavia, a reincidncia da

indicao de um diplomata para ocupar a pasta de Relaes Exteriores, bem como

a reafirmao de linhas tradicionais da poltica externa brasileira, indicam o elevado

grau em que a formulao e execuo da mesma esteve vinculada ao Itamaraty.

Participaram tambm da concepo e at da conduo dos assuntos internacionais

os assessores presidenciais, com destaque especial para o assessor Especial da

37 BRASIL., 2001; 2002. 38 Para uma descrio detalhada, ver: BRASIL. Mensagem ao Congresso Nacional 2000. Braslia: Secretaria de Comunicao Social, 2000.

12


Presidncia para Assuntos Internacionais, Marco Aurlio Garcia, figura proeminente

no PT39.

Apesar de o Itamaraty continuar a ocupar a posio central na definio da poltica

externa, notou-se uma crescente interao entre poltica domstica e contexto

internacional e, conseqentemente, o deslocamento para a esfera pblica da

discusso da poltica internacional, at ento considerada como prerrogativa nica

do Poder Executivo por meio de sua burocracia especializada: o corpo

diplomtico40. Por esse motivo, aumentou a mobilizao da sociedade em torno de

questes pertinentes s relaes exteriores, sem que isso tenha excludo o impacto

de presses provenientes de grupos de interesse sobre o poder executivo.

A execuo da poltica externa esteve relacionada idia de que esta constitua

uma pea-chave para o sucesso da economia nacional. No interior da conduta

macroeconmica adotada pelo governo Lula, considerou-se que, atravs dela,

novas vias comerciais seriam abertas e novas parecerias consolidadas, de forma a

impulsionar as exportaes nacionais, ou seja, acoplou-se a poltica de comrcio

exterior poltica externa para amenizar as vulnerabilidades do pas e impulsionar

a recomposio da poupana interna41. Com a manuteno de altos ndices de

exportao, acreditava o governo, o setor produtor brasileiro, tanto industrial

quanto agrcola, seria estimulado e cresceria, gerando empregos, elevando a renda

da populao e proporcionando a gerao de supervits na balana comercial do

pas. Para que a estratgia fosse bem-sucedida, o Brasil deveria, de acordo com a

lgica governamental, manter a inflao sob controle, utilizando-se das taxas de

juros, e manter o servio da dvida para no suscitar desconfiana nos investidores

internacionais. Desta forma, buscou-se a preservao de boas relaes com

instituies financeiras internacionais, com a comunidade bancria e de negcios,

com proeminentes parceiros comerciais e com os pases dos quais partiam crdito

privado e fluxos de investimento dos quais o Brasil no poderia prescindir42.

O temor de investidores internacionais de que a ascenso de um governo de

esquerda no levasse adiante iniciativas que tornavam possvel o servio da dvida

e de que chegasse, mesmo, situao extrema de decreto de moratria amenizou-

se gradualmente aps a posse de Lula, em 2003. O governo do PT provou na

prtica que, de acordo com as promessas eleitorais, havia de fato abandonado sua

averso reforma liberal, o repdio ao Fundo Monetrio Internacional (FMI) e a

39 ALMEIDA, P. R., 2004: pp. 164-165; 177. 40 OLIVEIRA, M. F., 2005. 41 AMORIM, C., 2003a. 42 PERRY, W., 2003: 2.

13


defesa da moratria, defendidos pelo partido antes do incio campanha presidencial

de 2002. Com os esforos macroeconmicos que se desenvolveram no sentido de

reconquistar a confiana do mercado internacional de capitais, de controlar a

inflao atravs da manuteno de taxas de juros elevadssimas e de conter a

dvida pblica a exemplo da administrao Cardoso e em acordo com as

recomendaes do FMI o pas logrou voltar a receber investimentos externos e

neutralizou a desconfiana internacional. O cmbio na orientao econmica do

governo foi explicado pelo PT como uma medida necessria para abrandar a

vulnerabilidade do pas em um contexto internacional incerto43.

O governo Lula tomou como ponto de partida para elaborao de sua poltica

externa a noo de que a globalizao e a liberalizao econmica, da maneira

como se deram at ento, geravam excluso e disseminavam a fome e a pobreza,

em particular nos pases considerados subdesenvolvidos ou em desenvolvimento44.

As exigncias das grandes potncias de que os demais pases abrissem suas

economias concorrncia internacional, enquanto elas prprias criavam barreiras

para proteger sua produo interna, representavam um entrave ao crescimento das

economias menores. No mbito interno aos pases, os problemas sociais

resultariam de aes governamentais que dissociavam o desenvolvimento

econmico do desenvolvimento social, sendo o primeiro priorizado. Ao dar mais

importncia a medidas de defesa da estabilidade econmica, os governos estariam

relegando a sustentabilidade social a segundo plano.

As crticas dinmica internacional evidenciaram que o governo Lula entendia as

relaes internacionais como relaes hierarquizadas, no mbito das quais as

grandes potncias mobilizavam-se para, fazendo proveito de sua situao de

vantagem poltica e econmica, impor seus interesses ao restante do sistema. Entre

os setores no qual a atuao das grandes potncias limitou o desenvolvimento dos

demais atores, destacou-se o setor comercial, no qual, de acordo com o ministro

das Relaes Exteriores, as barreiras e subsdios distorciam brutalmente o comrcio

e privavam os pases em desenvolvimento de vantagens comparativas naturais ou

obtidas atravs do esforo e do engenho criativo45.

No governo Lula, a convergncia da influncia do Itamaraty na anlise do contexto

internacional com a similaridade da agenda internacional durante o governo FHC e

com a opo por uma poltica econmica que em grande medida repetia frmulas

de seu predecessor foi refletida em traos de continuidade da poltica externa,

43 PERRY, W., 2003: 2. 44 SILVA, L. I. L., 2004a; AMORIM, C., 2003a. 45 AMORIM, C., 2003a.

14


combinada, contudo, com novas formas de tratamento de temas que tambm

estiveram na pauta da gesto precedente. Neste sentido, Amorim reiterou

princpios e linhas de ao que j fazem parte da ndole brasileira, como o respeito

soberania dos Estados e a soluo pacfica de controvrsias, ou, ainda, a defesa

do multilateralismo46. A ascenso de um governo de esquerda no determinou,

portanto, o abandono das chamadas linhas tradicionais da poltica externa

brasileira. Similarmente ao governo FHC, a pouca especificidade dos termos

utilizados para caracterizar as diretrizes tradicionais da poltica externa brasileira

permitiram sua aplicao de forma flexvel.

A definio das diretrizes da poltica externa, entretanto, baseou-se na vontade de

reverter posturas do governo anterior que foram consideradas por demais reativas

e defensivas e na opo por reintroduzir alguns valores tradicionais e dimenses

que, de alguma forma, haviam sido negligenciados ou pouco explorados pela

administrao FHC. Com efeito, o governo Lula adotou uma atitude mais agressiva

no que diz respeito defesa da reorganizao do sistema internacional para

benefcio dos pases em desenvolvimento. Neste sentido, anunciou a [...]

determinao de traduzir em ao concreta a viso de uma ordem internacional

mais justa e democrtica [...]47 e defendeu uma ordem mundial regida pela

observncia do direito internacional e exercida por meio de um sistema multilateral

equilibrado e justo48.

A falta de reciprocidade no comrcio internacional foi escolhida como smbolo das

injustias presentes no sistema internacional. O Brasil, pelo papel que ocupava no

mundo, deveria ser protagonista do processo de reformulao da ordem comercial.

Por esse motivo, o presidente Lula afirmou, durante o Frum Econmico Mundial de

2005, que assumiu a administrao brasileira com a misso de transformar a

geografia comercial do mundo, idia relacionada ao fortalecimento dos laos

comerciais e econmicos entre os pases do Sul, sem, contudo, descartar as

oportunidades oriundas do Norte. Naquela ocasio, o presidente esclareceu que o

cerne de sua proposta de reformulao do comrcio global no estava situado na

contraposio aos Estados Unidos e Unio Europia, e sim no estabelecimento de

uma poltica de similaridade49, baseada na aliana com potncias emergentes,

que levou formao do Grupo dos 20 (G-20).

46 AMORIM, C., 2005b: 2. Grifo meu. 47 AMORIM, C., 2005b: 2. 48 SILVA, L. I. L., 2003a. 49 SILVA, L. I. L., 2005a.

15


A capacidade brasileira de promover uma ordem mais justa e democrtica estaria

ligada tanto relevncia do pas - um pas de grandes dimenses, populao e

atividade poltica - quanto coordenao poltica com atores de destaque na

poltica internacional, por meio de alianas pontuais para tratar de temas que

comportassem interesses em comum, sem que houvesse obrigatoriedade, no

entanto, de que as parcerias abrangessem a totalidade das agendas.

Enquanto o governo FHC optou por diversificar os pases com os quais mantinha

relaes, o governo Lula apostou em um nvel de proximidade maior, melhor

classificado como parceria do que como simples aproximao. Alm de

estabelecer parcerias com pases situados em sua regio e com grandes potncias e

blocos, o Brasil voltou-se conformao de relaes privilegiadas com pases

independentes do mundo em desenvolvimento, como ndia, China, frica do Sul e

Argentina, sem deixar, contudo, de manter boas relaes com pases desenvolvidos

e pobres.

Conquanto no tenha deixado de figurar no topo da agenda da poltica externa

brasileira, o entendimento entre os pases do Mercosul encontrou inmeras

dificuldades, mergulhando o bloco em uma crise profunda. Na poltica externa do

primeiro mandato de Lula, o Mercosul tinha o papel estratgico de constituir uma

base material para a unio poltica da Amrica do Sul, alm de representar um

contrapeso influncia norte-americana, conformando um modelo de regionalismo

no-excludente. Todavia, desentendimentos comerciais e polticos demonstram que

os laos constitudos no seio do bloco eram ainda precrios. A crise no Mercosul no

impediu que o governo brasileiro continuasse a defender a integrao dos pases da

Amrica do Sul e adotasse iniciativas polticas que demonstrassem que o Brasil

considerava a regio estratgica. Entre as medidas que visavam impulsionar a

integrao esteve o estabelecimento de negociaes para a criao de um acordo

comercial entre o Mercosul e a Comunidade Andina de Naes (CAN), tendo em

vista o avento da rea da Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA). Paralelamente, o

Mercosul logrou produzir entendimentos comerciais com Peru, Colmbia, Venezuela

e Equador. O investimento em infra-estrutura para viabilizar o comrcio regional foi

priorizado pelo governo, ainda que as restries financeiras do pas tenham imposto

entraves a sua execuo.

Como o governo FHC, o governo Lula apostou no multilateralismo como o meio de

ao privilegiado dos pases em desenvolvimento, capaz de resguard-los dos

abusos de poder e das imposies advindas de atores de maior poder. O discurso

assumido pelos condutores da poltica externa brasileira associou o multilateralismo

16


ao sistema democrtico de governo no mbito interno dos Estados. Por meio da

associao entre multilateralismo e democracia, buscou-se cobrar das grandes

potncias democrticas uma atuao em mbito mundial que no contradissesse

grosseiramente seus valores internos e suas recomendaes aos pases em

desenvolvimento.

Outro recurso retrico empregado foi a apresentao da liberalizao comercial

como um instrumento de combate concentrao de renda e s desigualdades

sociais em mbito mundial. A considerao de que as barreiras comerciais impostas

pelos pases ricos contribuam de maneira significativa para disseminar a pobreza e

a misria estendeu-se, ainda, ao campo da segurana internacional, uma vez que

as proposies brasileiras buscaram aliar a justia social construo de uma

ordem global mais estvel e segura50. O governo brasileiro lanou mo do

argumento de que o desenvolvimento econmico estava intimamente relacionado

ao fomento da paz internacional, enfatizando sua compreenso de que as questes

estritamente relacionadas segurana no deveriam predominar na agenda

internacional. Segundo esta associao entre paz e segurana, solues para

conflitos internacionais que no considerassem o combate s assimetrias seriam

precrias e no poderiam produzir estabilidade duradoura.

Tambm no campo da segurana, os formuladores da poltica externa pautaram-se

no multilateralismo, no fortalecimento das organizaes internacionais e no direito

autodeterminao. A incapacidade da ONU de frear a interveno militar dos EUA

no Iraque, ao evidenciar fragilidades e limites na atuao da organizao, deu

margem para que o Brasil, em conjunto com outras potncias, revigorasse sua

campanha por um assento permanente dentro do Conselho de Segurana51. A

demanda do Brasil seria coerente com a obsolescncia da estrutura da ONU e com

a necessidade de adequ-la s transformaes do sistema internacional.

Juntamente com a Alemanha, o Japo e a ndia, o Brasil formou, em setembro de

2004, o G-4, com a finalidade de consolidar o apoio recproco para a entrada no

Conselho na condio de membros permanentes. No intuito de demonstrar sua

aptido para intervir positivamente na ordem internacional, o Brasil disps-se a

comandar a misso de estabilizao da ONU Haiti para conter a guerra civil

instaurada naquele pas, iniciada em 2004.

A soma dos ideais pacifistas busca de autonomia poltica pode ser ilustrada pelo

discurso assumido pelo Brasil no que tange ao desenvolvimento nuclear. A face

50 AMORIM, C., 2005b. 51 SILVA, L. I. L. 2004f.

17


pacifista da poltica externa foi evidenciada pela reivindicao do cumprimento dos

acordos de desarmamento e no-proliferao nuclear. Por outro lado, o vis

autonomista esteve presente no argumento de que a reduo do potencial militar

nuclear no deveria servir de pretexto para impedir o desenvolvimento de

tecnologias nucleares para uso pacfico por aqueles pases que ainda no as

detinham, como no caso brasileiro52. Coerentemente com este discurso, o Brasil

condenou a Coria do Norte por retirar-se do TNP53 ao mesmo tempo em que se

contraps presso do Departamento de Estado dos EUA para que o Brasil

assinasse o Protocolo Adicional de Inspees da Agncia Internacional de Energia

Atmica (AIEA) da ONU. Os esforos norte-americanos, respaldados pela AIEA, em

abril de 2004, tiveram como resposta a afirmao do governo brasileiro de que o

pas no precisaria assinar o Protocolo Adicional que permite inspees profundas

e sem aviso prvio uma vez que j fiscalizado pela Agncia Brasileiro-Argentina

de Contabilidade e Controle (ABACC) e pela AIEA desde 1994, e que jamais foram

levantadas quaisquer suspeitas acerca de seu compromisso com o desarmamento e

a no-proliferao. A polmica teve fim em outubro, com a declarao do ento

secretrio de Estado norte-americano, Colin Powell, de que o desenvolvimento

nuclear brasileiro no preocupava os Estados Unidos e foi definitivamente

encerrada com a aprovao, pela AIEA, do plano de inspeo da fbrica de

enriquecimento de urnio de Resende, no Rio de Janeiro, proposto pelo governo

brasileiro, que comprovou que o processamento destinava-se a fins pacficos.

Os formuladores e executores da poltica externa brasileira entenderam que o

exerccio da autonomia poltica deveria consolidar-se atravs de um protagonismo

engajado termo empregado pelo ministro das Relaes Exteriores - ou seja, uma

postura que colocasse o Brasil como um ator relevante para as decises mundiais e

que tambm demonstrasse comprometimento com os valores aclamados pela

tradio da poltica externa e com os interesses nacionais 54.

Poltica de Defesa: novos rumos?

A criao do Ministrio da Defesa durante o governo FHC foi recebida com

entusiasmo pelo PT. Entretanto, no momento da implementao da pasta da

Defesa, a oposio no se furtou a destacar limitaes do projeto do governo, que,

em seu entendimento, deixou de incorporar sugestes enumeradas durante os

52 AMORIM, C., 2005a. 53 MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2003. 54 AMORIM, C., 2005b: 6.

18


debates que a precederam55. A percepo dos membros do partido era de que

havia necessidade de aprofundar o carter civil do Ministrio da Defesa, ou seja,

minar a autonomia dos comandantes militares, aumentar, entre os parlamentares

brasileiros, a conscincia de que a defesa constitui uma questo civil e no militar56

e proibir o emprego das Foras Armadas na administrao da ordem pblica. A

ascenso do candidato do PT Presidncia da Repblica deu margem expectativa

de que as sugestes feitas ao governo anterior fossem finalmente incorporadas.

Todavia, uma vez no poder, o PT reviu sua orientao anterior, conforme ilustrou a

aprovao do Decreto 4.735, em 2003, o qual instituiu que os cargos de secretrios

e diretores de Departamento do Ministrio da Defesa somente poderiam ser

ocupados por oficiais generais ativos, impedindo, portanto, a atuao de civis. Este

mesmo decreto permitiu que as Foras Armadas atuassem na garantia da lei e da

ordem, ou seja, instituiu legalmente a interveno militar na vida poltica nacional.

O primeiro ministro a ocupar a pasta da Defesa durante o governo Lula foi Jos

Viegas Filho, diplomata experiente no tratamento de temas de Segurana

Internacional. Sua permanncia no ministrio foi marcada pela continuidade de

algumas diretrizes adotadas pelo ministro anterior, como o caso da campanha

pelo aumento salarial dos militares, a realizao de exerccios e operaes militares

conjuntas, a priorizao da Amaznia como espao estratgico da atuao das

Foras Armadas brasileiras e a manuteno de atividades militares visando

garantia da ordem pblica. Destacaram-se as tentativas de atender s demandas

das tropas sem que fossem permitidas, contudo, maiores manifestaes que

pudessem denotar a falta de controle civil sobre os militares. Foram ainda alvo das

atenes do ministrio a operacionalizao da Lei do Abate, a represso aos

delitos transnacionais, a aproximao como os pases da Amrica do Sul, a Fora de

Paz da ONU no Haiti, a questo oramentria e o reaparelhamento das Foras57.

Durante a permanncia de Viegas no Ministrio da Defesa, foram constantes as

reclamaes das trs Foras a respeito do nvel salarial dos militares,

acompanhadas por manifestaes promovidas por mulheres de militares. O reajuste

salarial foi encarado pelo ministro da Defesa como uma questo financeira e

poltica. Por esse motivo, Viegas proibiu os comandantes do Exrcito, da Marinha e

da Aeronutica de fazer comentrios ou reivindicaes pblicas e colocou-se como

nico negociador do assunto junto ao governo58.

55 GENONO apud MARQUES, A. A., 2004: 40. 56 MARQUES, A. A., 2004: 40. 57 VIEGAS, J. 2004a. 58 COTTA, E., 2004.

19


O reaparelhamento do Exrcito, da Marinha e da Aeronutica esteve em discusso

e motivou o pronunciamento dos comandantes, a despeito das dificuldades

oramentrias enfrentada pelo ministrio. Entre 2003 e 2004, o oramento do

ministrio aumentou em 70% e os programas de reaparelhamento das Foras

voltaram a receber recursos59. Com o objetivo de reforar a atuao coordenada do

Exrcito, da Marinha e da Aeronutica, possibilitando uma elevao substancial da

integrao entre as Foras e dinamizando a eficincia operacional dos meios

militares brasileiros, foram realizadas as operaes conjuntas Timb I, Timb II,

Timb III e Jauru as duas ltimas aps a demisso de Viegas.

Em reforo segurana do territrio nacional, especialmente das regies de

fronteira, foi aprovada a chamada Lei do Abate, que autorizou a derrubada de

avies que adentrassem o espao areo brasileiro sem se identificar e responder a

ordens de identificao ou pouso. O texto do decreto que criou a lei foi redigido em

conjunto pelo Ministrio da Defesa, Ministrio da Justia, Ministrio das Relaes

Exteriores e pelo Gabinete de Segurana Institucional.

Crticas ao uso do Exrcito para o patrulhamento urbano, o reconhecimento da

necessidade de reformular o documento de Poltica de Defesa Nacional estabelecido

no governo Cardoso e questionamentos quanto ao posicionamento do Brasil frente

a questes de segurana internacional e desenvolvimento blico impulsionaram,

durante a gesto de Viegas, a realizao do Ciclo de Debates Atualizao do

pensamento brasileiro em matria da Defesa e Segurana, que reuniu acadmicos,

militares, diplomatas, jornalistas, polticos etc., na cidade de Itaipava.

A poltica externa de Lula teve importantes reflexos sobre as opes do Ministrio

da Defesa, alimentando a cooperao entre os pases do Mercosul e entre os pases

sul-americanos no campo da segurana e da defesa. Em diversos pronunciamentos,

o ministro comunicou a inteno de aprofundar as medidas de confiana mtua

entre as Foras Armadas de pases vizinhos, bem como a necessidade de

incrementar os exerccios militares conjuntos, visando uma maior articulao militar

na regio60. Entretanto, a promoo da confiana mtua no seio do Mercosul no

resultou na criao de um projeto slido de cooperao permanente em defesa,

limitando-se esta a ocasies isoladas. Viegas mostrou-se hesitante a respeito da

criao de um mecanismo de defesa no mbito do Mercosul em curto prazo,

defendendo a opo de priorizar os entendimentos comerciais no seio do bloco. O

desenvolvimento de estruturas mais rgidas de integrao poltico-militar seria a

59 VIEGAS, 2004a. 60 VIEGAS, J., 2004b.

20


fase final do processo de cooperao, que por ora deveria limitar-se ao

estabelecimento de vnculos especficos61. Por outro lado, o governo impulsionou

a integrao das indstrias de armamentos militares na regio, destacando os

benefcios que o pas ganharia no que tange a acesso a mercados.

A principal medida adotada no campo da defesa foi a busca de um dilogo

interinstitucional mais denso com alguns pases, atravs do estabelecimento dos

Grupos de Trabalho Bilaterais em matria de defesa com a Argentina, a Bolvia, o

Chile, o Peru e o Uruguai. Ademais, o ministro da Defesa empenhou-se em

organizar reunies com seus homlogos sul-americanos. Tais reunies, que tiveram

incio em Braslia, em 2003, e voltaram a acontecer em duas outras ocasies,

tiveram por finalidade construir consensos mnimos entre os governos. Tanto

quanto no caso do Mercosul, a agenda do governo brasileiro no campo da

segurana relacionada Amrica do Sul foi tomada por os assuntos relacionados a

ameaas no-tradicionais, como o trfico de drogas, crimes ambientais e furtos de

automveis. De fato, membros da diplomacia e do governo brasileiro reconheceram

a importncia de se buscar um dilogo maior na Amrica do Sul em assuntos de

defesa e segurana internacional, sem que, contudo, se almejasse sua

institucionalizao. A proposta brasileira para a regio em que o pas est inserido

limitou-se a medidas de promoo de confiana mtua no campo da poltica militar

e das Foras Armadas, implantadas especialmente com a Argentina, com os demais

pases do Mercosul e da Amrica do Sul em geral.

O episdio que culminou com pedido de demisso do ministro Jos Viegas, por sua

vez, permitiu vislumbrar dificuldades na tentativa de submeter totalmente as

Foras Armadas ao controle civil. A instabilidade poltica finalizada por sua sada do

governo teve incio com a divulgao, no ltimo semestre de 2003, de fotos oficiais

que retratavam o jornalista Vladimir Herzog em condies humilhantes no interior

de uma cela mantida pelo Exrcito, durante o perodo ditatorial62. A divulgao das

fotos fomentou o descontentamento das tropas e do prprio comandante do

Exrcito, general Francisco Albuquerque, que emitiu uma nota exaltando a atuao

das Foras Armadas durante o perodo de ditadura (1964-1985)63. O presidente

Lula desaprovou a medida e exigiu uma retratao pblica, efetuada por meio da

emisso de uma nova nota. A retratao foi condenada publicamente por militares

61 VIEGAS, J., 2004b. O ministro Viegas reiterou este posicionamento aps o pronunciamento do ento ministro da Casa Civil Jos Dirceu a favor da integrao militar na Amrica do Sul. Viegas respondeu afirmando que os pases da Amrica do Sul deveriam estar aptos a prescindir de qualquer ajuda externa para sua Defesa. 62 O jornalista foi preso durante a ditadura militar e apresentado como suicida em 25 de outubro de 1975, sob fortssimas suspeitas de ter sido torturado e assassinado por militares. 63 ALBUQUERQUE, F. R., 2004.

21


da reserva, que alegaram que a medida fragilizava a imagem da Fora. O embate

poltico entre os oficiais do Exrcito e o Ministrio da Defesa resultou no pedido de

demisso do ministro Viegas, que avaliou em sua carta de demisso no ter sido

respaldado de forma adequada pela Presidncia da Repblica, uma vez que esta

manteve o comandante em seu cargo e nenhum dos responsveis pela emisso da

nota foi punido.

Aps a sada de Viegas, a pasta passou a ser ocupada pelo vice-presidente Jos

Alencar, o qual declarou no possuir o perfil adequado para ocup-la. O vice-

presidente tambm afirmou que a gesto do ministrio seria efetuada em conjunto

com os comandantes militares e que no tinha qualquer pretenso de ser ministro

da Defesa64. Neste cenrio pouco propcio a negociaes, o governo brasileiro

aprovou o novo documento nacional de poltica de defesa, reconhecendo a

necessidade de reviso do anterior. Destacam-se no documento, publicado em

julho de 2005: (a) a incluso da observao de que a poltica de defesa nacional

encontra-se em consonncia com a poltica externa brasileira; (b) a definio de

defesa nacional como o conjunto de medidas e aes do Estado, com nfase na

expresso militar, para a defesa do territrio, da soberania e dos interesses

nacionais contra ameaas preponderantemente externas, potenciais ou manifestas 65; (c) o reconhecimento da necessidade de desenvolvimento da indstria blica em

decorrncia dos entraves existentes paz mundial; (d) o reconhecimento de que a

vertente preventiva da defesa reside na diplomacia como recurso primeiro de

resoluo de conflitos e na capacidade dissuasria do poder militar; e,

especialmente (e) a autorizao para a atuao das Foras Armadas na represso a

ameaas internas. tambm expressiva a supresso do item garantia do Estado

de Direito e das instituies democrticas, constante no documento da poltica de

defesa publicado em 1996, dentre os objetivos institudos pelo novo documento.

O contedo do documento mostrou-se mais adequado s prticas adotadas pelo

governo Lula tanto no que se refere poltica de defesa quanto poltica externa.

Os pases vizinhos foram apresentados pelo documento como parceiros e

amistosos, mas se reconheceram as adversidades presentes no meio internacional

e sua ameaa autonomia brasileira. Comparado poltica de defesa de 1996, o

documento de 2005 suaviza os conceitos tipicamente esguianos, assumindo o

carter multidimensional da segurana e reconhecendo, no entanto, que esta no

alcanada exclusivamente atravs de meios militares.

64 ALENCAR apud LAGE, J., 2005. 65 BRASIL, 2005.

22


O vice-presidente Alencar pediu afastamento do ministrio, em maro de 2006,

para se candidatar s eleies de outubro e foi substitudo, em 31 de maro, por

Waldir Pires, ex-deputado e ex-governador da Bahia ligado ao PT. O ministro havia

integrado o primeiro escalo do governo Joo Goulart, deposto pela ditadura militar

em 31 de maro de 1964. No dia da posse de Pires, o comandante do Exrcito,

general Francisco Roberto de Albuquerque, publicou uma Ordem do Dia66

enaltecendo o golpe militar que derrubou o governo de Goulart, prenunciando

tenses que culminariam no afastamento de Pires no segundo governo Lula,

referentes gesto da aviao civil.

Entendeu-se, nesta administrao, que o dilogo diplomtico e a atuao militar

defensiva estavam intrinsecamente ligados, conquanto o primeiro fosse priorizado e

antecedesse o segundo. Apesar de o governo Lula atribuir maior valor defesa na

conduo de suas relaes exteriores do que o governo FHC, persistiu a percepo,

entre os formuladores da poltica externa, de que as negociaes diplomticas

seriam capazes de suprir quase completamente as demandas das relaes

exteriores brasileiras. Entretanto, a capacitao das Foras Armadas foi vista como

condio para a realizao das metas brasileiras de protagonismo ativo na esfera

global, ou seja, o fortalecimento militar foi encarado como uma necessidade, na

medida em que permitiria ao pas participar de forma mais decisiva da poltica

internacional.

Consideraes finais

A identificao dos atores domsticos proeminentes na formulao de poltica

externa e na poltica de defesa brasileira permite no apenas explicar parcialmente

pontos de convergncia ou de incoerncia entre ambas, como tambm d ensejo a

reflexes sobre o grau de influncia do Itamaraty e das Foras Armadas em sua

elaborao e implementao e sobre as dificuldades que dela emergem no que se

refere abertura destes temas ao debate pblico. No criar mecanismos para

contrapor a concentrao de decises nas mos de militares e diplomatas significa

aceitar sua apropriao por grupos de interesse privilegiados, que supostamente

teriam mais conhecimento acerca dos temas abordados neste artigo do que o

restante da sociedade. O recurso autoridade do conhecimento deixa de explicitar,

contudo, que as decises tomadas por tais atores so, sobretudo, polticas,

66 ALBUQUERQUE, F. R., 2006.

23


calcadas em vises do contexto internacional e do projeto nacional impregnadas

por concepes pessoais, escamoteadas pelo discurso da neutralidade do saber.

Mais do que avaliar a eficincia dos caminhos percorridos para se atingir os

objetivos propostos pelos formuladores da poltica externa e da poltica de defesa,

este exerccio reflexivo tem o intuito de propor a abertura ao debate democrtico,

tanto do projeto de insero internacional do Brasil, quanto de seu projeto de

desenvolvimento, cujos efeitos se fazem sentir na sociedade como um todo.

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Parlamento do Mercosul: forma de organizao e perspectivas participao social e s polticas pblicas

Elisa de Sousa Ribeiro

Pesquisadora do PIBIC/ CNPq Helena Martins

Graduanda em Cincia Poltica pela UnB Maurcio Santoro

Pesquisador do IBASE e Doutorando em Cincia Poltica no Iuperj

Introduo

A primeira dcada do sculo XXI marcada por mudanas no Mercosul, no sentido

de aprofundar o processo de integrao. No enfoque do regionalismo aberto que

havia vigorado nos anos 1990 destacava-se o aspecto da abertura comercial e da

vinculao s reformas econmicas ento em curso. As medidas contemporneas

ressaltam a realizao de obras de infra-estrutura (transportes, comunicaes e

energia) e o reforo dos laos de vizinhana geogrfica na Amrica do Sul1. neste

contexto que se fortalece a demanda por harmonizao de polticas pblicas entre

os pases do bloco. A criao do Parlamento do Mercosul parte essencial da novo

formato de integrao.

medida que se fortalecem os vnculos entre os pases do bloco, o impacto da

poltica internacional se torna mais intenso na vida cotidiana, sobretudo pelo

aspecto da economia. Os sindicatos do Cone Sul foram desde o incio ativos nos

parcos espaos de participao existentes no Mercosul, como o Foro Consultivo

Econmico e Social, mas agora outros grupos de presso cidad tambm se

mobilizam para influir na agenda regional, como organizaes de direitos humanos,

movimentos feministas e ambientalistas. A percepo de que muitos dos problemas

da regio s podem ser enfrentados por aes conjuntas dos Estados levou a

demandas crescentes por maior coordenao entre suas polticas pblicas.

Ao longo destes ltimos anos, o Poder Executivo dos pases do Mercosul abriu

diversos espaos de participao, como as Reunies Especializadas do bloco, que

cobrem diversos temas sociais e iniciativas lanadas pelos chefes de governo e

pelas chancelarias2. Contudo, tais medidas no foram suficientes para lidar com as

presses sociais. No obstante sua significante atuao para a construo de um

rgo de representao popular, os parcos poderes da Comisso Parlamentar

1 LIMA e COUTINHO, 2006. 2 SANTORO, 2007.

27


Conjunta tambm se mostraram incapazes de administrar as demandas legislativas

concernentes incorporao interna das normas Mercosulinas.

O Parlamento do Mercosul foi criado em dezembro de 2006 para tratar da agenda

ampliada do processo de integrao e oferece perspectivas promissoras para a

discusso dos problemas do bloco. Este artigo busca discutir trs aspectos

principais do novo rgo: 1) sua histria e modo de organizao; 2) as ferramentas

que oferece participao cidad; 3) as possibilidades que apresenta para a

harmonizao de polticas pblicas entre os pases do bloco.

Apesar de suas fragilidades institucionais, o Parlamento do Mercosul surge como

interessante instrumento para a discusso de alternativas aos obstculos

enfrentados no processo de integrao regional da Amrica do Sul.

Histria da Criao do Parlamento do Mercosul

Em 1991 o Tratado de Assuno previu a criao da Comisso Parlamentar

Conjunta do Mercosul (CPC), para representar os parlamentos nacionais e facilitar a

implementao e o desenvolvimento do bloco. Ela foi constituda em setembro do

mesmo ano, no mbito da II Reunio Parlamentar do Mercosul quando se

manifestou pela primeira vez em um documento a deciso de criar futuramente um

Parlamento Regional.

Posteriormente, o Protocolo de Ouro Preto, instrumento que definiu a estrutura

institucional do Mercosul e lhe deu personalidade jurdica, conferiu CPC a funo

de acelerar a tramitao das normativas mercosulinas nos respectivos Poderes

Legislativos e o papel de harmonizar as legislaes nacionais. Formada por

parlamentares designados por seus respectivos Estados, a CPC se dividia em

Sees Nacionais, que atuavam dentro dos legislativos promovendo a anlise e

acompanhamento das normativas que necessitassem de aprovao. Desde sua

criao at a sua extino, a CPC teve grande importncia para viabilizar o dilogo

interparlamentar que gerou as bases polticas para a criao do Parlamento do

Mercosul.

Regulamento datado de 13 de dezembro de 1997 ressaltou o objetivo de se

fortalecer a atuao parlamentar no processo de integrao, visando futura

instalao de um Parlamento. Para tanto, esta norma lhe conferiu a atribuio de

desenvolver as aes necessrias para facilitar a criao do legislativo regional.

28


Os estudos e trabalhos que visavam a estabelecer agenda para a institucionalizao

comearam em 1999, na XIV Reunio Plenria, com a Disposio n. 14/99. No ano

seguinte, por meio da Declarao de Santa F, reafirmou-se o compromisso dos

presentes com a democracia representativa e continuou o processo de criao de

um rgo de representao cidad.

Em outubro de 2003 foi apresentado o Acordo Interinstitucional entre o Conselho

do Mercado Comum e a Comisso Parlamentar Conjunta que destacava a

necessidade de se reforar a legitimidade democrtica do Mercosul por meio da

construo de um Parlamento Regional, que deveria representar a vontade dos

povos do bloco.

Em julho de 2004, esta declarou que a reviso da estrutura institucional do

Mercosul deveria ser promovida de forma a proporcionar maior segurana jurdica

ao bloco, contexto no qual o Parlamento assumiria papel central, com a criao de

direito de integrao mais slido, gerando procedimentos eficazes de internalizao

de normas mercosulinas aos ordenamentos nacionais e estimulando a conscincia

regional nos cidados.

Em dezembro de 2004, foi assinada a Deciso CMC n 49/04, denominada

Parlamento do Mercosul. Nesta oportunidade a CPC foi incumbida da tarefa de

apresentar projeto de Protocolo Constitutivo para o Parlamento, assumindo a

responsabilidade pelas aes necessrias para a instalao do novo rgo at a

data limite de 31 de dezembro de 2006.

A partir das reunies da Comisso Parlamentar Conjunta, surgiram dois projetos de

Protocolo, um apresentado pela seo argentina e outro pela brasileira. Da

composio analtica feita a partir de ambos, foi elaborada proposta que deu origem

Deciso CMC n 23/05, resultando na aprovao do Protocolo Constitutivo do

Parlamento do Mercosul.

Organizao e Modo de Funcionamento

rgo unicameral, cujos principais propsitos so a promoo e a defesa da

democracia, o respeito pluralidade e diversidade cultural ideolgica e poltica, a

promoo de desenvolvimento sustentvel com justia social e a participao da

sociedade civil no processo de integrao, o Parlamento rege-se pela transparncia

da informao e das decises, de forma a facilitar o envolvimento dos cidados.

29


Sua criao foi importante para o aprimoramento institucional do Mercosul,

proporcionado espao de interao entre o bloco e a sociedade civil, permitindo que

os temas ligados integrao regional pudessem ser debatidos de forma aberta e

democrtica pelos diferentes grupos sociais.

Esta caixa de ressonncia dos anseios dos cidados mercosulinos tem um carter

eminentemente representativo dos povos do Cone Sul, uma vez que os

parlamentares sero eleitos pelo sufrgio universal, direto e secreto em eleies

que sero regidas pelas legislaes de cada Estado Partes. As regras para essa

escolha ainda no foram definidas, mas entraro em vigor em 2010. At l, os

mercoparlamentares sero indicados pelos Legislativos nacionais.

O Parlamento composto por Mesa Diretora, comisses temporrias, especiais e

permanentes, Secretaria Parlamentar, Secretaria Administrativa, Secretaria de

Relaes Institucionais e Comunicao Social e por Secretaria de Relaes

Internacionais e Integrao.

Atualmente conta com as seguintes comisses: a) Assuntos Jurdicos e

Institucionais; b) Assuntos Econmicos, Financeiros, Comerciais, Fiscais e

Monetrios; c) Assuntos Internacionais, Inter-regionais e de Planejamento

Estratgico, d) Educao, Cultura, Cincia, Tecnologia e Esporte; e) Trabalho,

Polticas de Emprego, Segurana Social e Economia Social; f) Desenvolvimento

Regional Sustentvel, Ordenamento Territorial, Moradia, Sade, Meio Ambiente e

Turismo; g) Cidadania e Direitos Humanos; h) Infra-estrutura, Transportes,

Recursos Energticos, Agricultura, Pecuria e Pesca; e j) Oramento e Assuntos

Internos.

As sesses do Parlamento do Mercosul so, em regra, pblicas e tm carter

ordinrio ou extraordinrio. Aquelas ocorrem ao menos uma vez por ms, e as

sesses extraordinrias podero ser convocadas por requerimento de

parlamentares ou a pedido do Conselho Mercado Comum.

Suas principais competncias so emitir pareceres sobre projetos de norma,

apresentar anteprojetos que visem harmonizao das legislaes nacionais,

promover audincias pblicas, receber peties de particulares, elaborar relatrio

sobre a situao dos direitos humanos no bloco e realizar reunies com o Foro

Consultivo Econmico-Social para tratar de temas ligados ao desenvolvimento do

Mercosul.

30


O Parlamento do Mercosul no tem poder legiferante, ou seja, no produz direito

positivo supranacional3, mas funciona como ponto de confluncia dos interesses

coletivos e individuais, ao possibilitar local para a realizao de debates e definio

de polticas setoriais, e auxiliar tambm no processo de internalizao de

normativas.

A respeito da emisso de pareceres sobre os projetos de norma, basta

comentarmos que esta competncia objetiva garantir tramitao destas normas de

forma mais clere nos Poderes Legislativos nacionais. Desta forma, o Parlamento,

em at 90 dias aps realizao de consulta feita pelo Conselho Mercado Comum,

elaborar parecer sobre todas as normas que necessitem de aprovao legislativa

nos Estados do bloco.

Se o projeto for aprovado em conformidade com seu parecer, os Poderes

Executivos nacionais tero um prazo de 45 dias para enviar a normativa ao

Legislativo nacional. No mbito do Congresso Nacional, obedecidas estas

disposies, a norma mercosulina tramitar nas duas casas do Poder Legislativo

sob procedimento preferencial, definido pela Resoluo n 1, de 24 de julho de

2007. Conforme esta norma, caber somente representao brasileira no

Parlamento do Mercosul e aos plenrios das casas legislativas apreci-la. Nesse

sentido a representao avocar para si a competncia de algumas comisses,

passando a opinar sobre mrito, juridicidade, constitucionalidade, adequao

financeira e oramentria da matria.

Ademais, cabe ao Parlasul elaborar estudos e anteprojetos de normas nacionais,

que visem a impulsionar a harmonizao das legislaes, desenvolver e aperfeioar

a cooperao com os Parlamentos nacionais, a fim de assegurar o bom

funcionamento do processo integracionista.

O Dficit Democrtico dos Processos de Integrao Regional

Para compreender melhor o dficit de participao da sociedade civil e a falta de

transparncia no processo de integrao regional sul-americano, trataremos,

sucintamente, das potencialidades do Parlamento do Mercosul para a soluo

desses problemas. Abordaremos o debate terico sobre dficit democrtico e

participao da sociedade civil em acordos regionais; em seguida examinaremos as

questes relativas ao Parlamento do Mercosul.

3 CASAL, 2005.

31


As instituies e organizaes multilaterais, junto com os acordos internacionais de

tipos variados, passaram a exercer importante papel no contexto mundial com a

intensificao e maior abrangncia da globalizao. As decises tomadas no nvel

internacional impactam no plano local, modificando as relaes econmicas,

polticas e sociais. Dentro deste contexto, os processos de integrao tornaram-se

um dos principais fenmenos da nova lgica. No entanto, o monoplio das

informaes e tomadas de deciso pelo Poder Executivo dos pases e das prprias

organizaes internacionais geraram, e ainda geram, crticas relacionadas ao dficit

democrtico, isto , falta de democracia nos espaos de tomada de deciso. As

queixas abordam a insuficiente abertura participao da sociedade civil4 nas

organizaes internacionais como um todo, com obstculos como o difcil acesso a

informaes, concentrao de poder no Executivo, a escassa transparncia e

accountability, e a pouca participao do Legislativo nas deliberaes.

O principal argumento para a concentrao de poderes no Executivo o desejo por

parte dos governos de acelerar a tomada de decises, sob a justificativa de que a

internalizao das decises regionais no interior da estrutura institucional de cada

pas se d em processos lentos5. Neste sentido, podemos entender tambm a

pouca abertura participao da sociedade civil, do Legislativo e do Judicirio, sob

a alegao que o tornariam mais lento.

Existe, tambm, a problemtica da legitimao. Esferas pblicas democrticas no

interior dos Estados membros possibilitam uma integrao plural e profunda,

tornando-se, assim, solues para essa problemtica6. No entanto, apenas os

espaos nacionais no so suficientes para que o processo de integrao regional

seja de fato abrangente. importante a criao de uma esfera pblica democrtica

regional, adaptada s necessidades do processo de integrao.

A soluo da Unio Europia foi a criao de um parlamento e de vrios rgos

consultivos, com o objetivo de institucionalizar novos canais polticos para a

participao, com mais legitimidade ao processo de integrao ou seja, tentativa

de institucionalizar a esfera pblica democrtica regional. De acordo com Alemany

e Leandro, a criao de espaos para uma participao ativa da sociedade civil

absolutamente fundamental para que os processos de integrao sejam, alm de

legtimos, aptos para lidar com os temas e problemas comuns entre os pases

membros pois:

4 Muitos so os conceitos para o termo sociedade civil. O conceito aqui adotado o considera apenas a sociedade civil organizada, isto , ONGs, sindicatos, movimentos s

a política externa de defesa lula e fhc

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