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DIAGNÓSTICO OUTUBRO 2012

PNGRDPLANO NACIONAL

DE GESTÃO DE RISCOS

E RESPOSTA A DESASTRES

3FGV PROJETOS | PNGRD - PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES

Apresentação

Introdução

Conhecimento e gestão pública

Modelos para a gestão de risco

Entrevistas individuais

Conclusões

Anexos

5

9

15

39

61

75

79

Sumário

DiretorCesar Cunha Campos

Diretor TécnicoRicardo Simonsen

Diretor de ControleAntônio Carlos Kfouri Aidar

Vice-Diretor de ProjetosFrancisco Eduardo Torres de Sá

Vice-Diretor de Estratégia e MercadoSidnei Gonzalez

FGV PROJETOS

Coordenação geralCarlos Augusto Costa

Coordenação técnicaIrineu Frare | Margareth Mascarenhas Alheiros

EspecialistasAntonio Pinto | Baiena Feijolo | Carlos NogueiraClaudia de Sanctis Viana | Eduardo Soares de MacedoFernando Rocha Nogueira | Lais PaixãoLeonardo Andrade de Souza | Marcia Ribeiro | Silvia Midori Saito

EQUIPE TÉCNICA

CoordenaçãoMelina Bandeira

Editor-ChefeSidnei Gonzalez

Produção e ediçãoManuela Fantinato

Projeto GráficoLaura Sugimoto Gonçalves | Maria João Macedo | Patricia Werner

RevisãoGabriela Costa

FotosSEDEC | Corbis

EQUIPE EDITORIAL

FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

SedePraia de Botafogo, 190, Rio de Janeiro – RJ, CEP 22250-900 ou Caixa Postal 62.591CEP 22257-970, Tel: (21) 3799-5498, www.fgv.br

Primeiro Presidente FundadorLuiz Simões Lopes

PresidenteCarlos Ivan Simonsen Leal

Vice-PresidentesSergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque

CONSELHO DIRETOR

PresidenteCarlos Ivan Simonsen Leal

Vice-PresidentesSergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque

VogaisArmando Klabin, Carlos Alberto Pires de Carvalho e Albuquerque, Ernane Galvêas, José Luiz Miranda, Lindolpho de Carvalho Dias, Manoel Pio Corrêa Jr., Marcílio Marques Moreira e Roberto Paulo Cezar de Andrade.

SuplentesAntonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano Buarque Franco Neto, Eduardo Baptista Vianna, Gilberto Duarte Prado, Jacob Palis Júnior, José Ermírio de Moraes Neto, José Júlio de Almeida Senna, Marcelo José Basílio de Souza Marinho e Mauricio Matos Peixoto.

CONSELHO CURADOR

PresidenteCarlos Alberto Lenz César Protásio

Vice-PresidenteJoão Alfredo Dias Lins (Klabin Irmãos e Cia)

VogaisAlexandre Koch Torres de Assis , Angélica Moreira da Silva (Federação Brasileira de Bancos), Ary Oswaldo Mattos Filho, Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Dante Letti (Souza Cruz S/A), Heitor Chagas de Oliveira, Jaques Wagner (Estado da Bahia), Luiz Chor (Chozil Engenharia Ltda), Marcelo Serfaty, Marcio João de Andrade Fortes, Pedro Henrique Mariani Bittencourt (Banco BBM S .A), R aquel F erreira (Publicis Brasil C omunicação L tda), Raul C alfat (Votorantim Participações S.A), Rodrigo Valnísio P ires d e Azevedo (IRB-Brasil Resseguros S.A), Ronaldo Vilela (Sindicato das Empresas de Seguros Privados, de Previdência Complementar e de Capitalização nos Estados do Rio de Janeiro e do Espírito Santo), Sandoval Carneiro Junior, Sérgio Ribeiro da Costa Werlang e Tarso Genro (Estado do Rio Grande do Sul).

SuplentesAldo Floris, Brookfield Brasil Ltda, José Carlos Schmidt Murta Ribeiro , Murilo Pinto de Oliveira Ferreira (VALE S.A.), Luiz Roberto Nascimento Silva, Manoel Fernando Thompson Motta Filho, Nilson Teixeira (Banco de Investimentos Crédit Suisse S.A), Olavo Monteiro de Carvalho (Monteiro Aranha Participações S.A), Patrick de Larragoiti Lucas (Sul América Companhia Nacional de Seguros), Rui Barreto (Café Solúvel Brasília S.A) e Sergio Lins Andrade (Andrade Gutierrez S.A.).Victório Carlos De Marchi

Ministro da Integração NacionalFernando Bezerra Coelho

Secretário Nacional de Defesa CivilHumberto Vianna

Diretor do Departamento de Articulação e GestãoAlziro Alexandre Gomes

Coordenadora-geral do Departamento de Articulação e GestãoKarine Lopes

Diretor do Departamento de Minimização de DesastresRafael Schadeck

Coordenador-geral do Departamento de Minimização de DesastresWandemberg Venceslau Rosendo Dos Santes

Diretor do Departamento de Reabilitação e de ReconstruçãoEduardo Dubaj

Coordenadora-geral do Departamento de Reabilitação e de ReconstruçãoRosilene Vaz Cavalcanti

Chefe do Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres – CENADArmin Augusto Braun

54 FGV PROJETOS | PNGRD - PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES

APRESENTAÇÃO


Humberto ViannaSecretário Nacional

de Defesa Civil.

Historicamente, o esforço dos órgãos de

Defesa Civil no país tem sido direcionado para

ações emergenciais durante os desastres, além

da recuperação pós-desastre dos espaços

impactados. Mas a ocorrência frequente de

desastres naturais de grande magnitude, como

as inundações ocorridas em Santa Catarina, em

2008; as enchentes, Pernambuco e em Alagoas,

em 2010; e as enxurradas e deslizamentos que

assolaram a Região Serrana do Rio de Janeiro,

em 2011, tem alçado o tema “Defesa Civil” ao

nível de prioridade na agenda governamental.

Mais do que isso, a temática tem ganhado um

caráter multidisciplinar com ênfase na prevenção.

Assim, houve o envolvimento de diversos órgãos

em busca de uma solução integrada para a

gestão do risco, no Brasil. Em nível federal, o

assunto tornou-se uma prioridade da Presidenta

da República, que ordenou a criação de um

Grupo de Trabalho, coordenado pela Casa Civil,

para tratar do tema.

O trabalho desse grupo, constituído em 2011,

culminou no Plano Nacional de Gestão de Riscos

e Resposta a Desastres – PNGRD, lançado pela

presidenta no dia 8 de agosto de 2012, data em

que também foi inaugurado o Centro Nacional

de Gerenciamento de Riscos e Desastres –

CENAD. O Plano aborda a questão da prevenção

de diversas maneiras e prevê um investimento

de R$ 18,8 bilhões até 2014.

Este diagnóstico é mais um produto do empenho

do governo federal em buscar a gestão integral

de riscos, com ênfase na prevenção. Ele

subsidiará a elaboração de um segundo Plano,

com um horizonte mais amplo, para as ações de

gestão integral de risco.

SEDEC

Cesar Cunha CamposDiretor

FGV Projetos

A ocorrência frequente de desastres naturais

de magnitudes cada vez maiores impõe

a necessidade de elaborar estratégias de

prevenção e redução de riscos. Recentemente,

o país foi testemunha de várias ocorrências

desse tipo, que resultaram em mortes e perdas

irrecuperáveis, além de altos impactos em

custos. A repercussão desses desastres chamou

a atenção de toda a sociedade e o Governo

Federal inseriu o tema na agenda prioritária.

Nesse contexto, a Secretaria Nacional de Defesa

Civil (SEDEC), órgão do Ministério da Integração

Nacional responsável pela coordenação e

articulação dos programas, projetos e ações de

proteção e defesa civil no país, tem a incumbência

de coordenar ações voltadas primordialmente à

redução de fatores de risco, à preparação para

o enfrentamento de situações de desastres e

ao fortalecimento da cultura de prevenção de

riscos, em todo o país.

A FGV Projetos, com reconhecida expertise na

assessoria de instituições privadas e públicas,

especialmente na proposição de modelos e

práticas de gestão eficientes e políticas públicas

eficazes, está auxiliando a SEDEC na elaboração

do Plano Nacional de Gestão de Riscos e

Respostas a Desastres (PNGRD). Ao participar

dessa iniciativa, a Fundação Getulio Vargas

segue colaborando para o aprimoramento

das práticas de planejamento e gestão do

país, sempre em busca das melhores e mais

abrangentes soluções.

Esta publicação, fruto de um esforço inédito de

levantamento de informações sobre diferentes

aspectos da gestão dos riscos e dos desastres

no Brasil, contém os resultados sumarizados

do diagnóstico que orientou a elaboração

do PNGRD.

Boa leitura!

FGV PROJETOS


Introdução

Diversos fatores contribuem para a ocorrência dos desastres naturais no Brasil. As características

do relevo brasileiro, com suas planícies, depressões, patamares, tabuleiros, chapadas, planaltos,

morros e serras, decorrentes dos contextos geológicos nessas áreas, favorecem a ocorrência

natural de diferentes processos geomecânicos e hidrológicos. O processo de ocupação nessas

áreas, muitas vezes realizado de forma inadequada, sem planejamento, aumenta a vulnerabilidade

das populações, promovendo uma combinação perigosa. Soma-se a esse contexto a atuação de

sistemas atmosféricos distintos em diferentes épocas do ano, que são causadores de tornados,

chuvas intensas e concentradas, granizos, secas e estiagens prolongadas resultando em danos

severos à sociedade.

De acordo com o Atlas Brasileiro de Desastres Naturais (BRASIL, 2011) foram registrados no Brasil

31.909 desastres naturais no período 1991-2010, relacionados com as secas, inundações bruscas e

graduais, vendavais, granizo, movimentos de massa, incêndios florestais, geadas, tornados, erosões

linear, marinha e fluvial. Este levantamento foi baseado nos documentos da Secretaria Nacional de

Defesa Civil - SEDEC, nas defesas civis estaduais e do Distrito Federal.

CLASSIFICAçÃO DOS GRUPOS E SUBGRUPOS DOS DESASTRES NATURAIS (COBRADE).RISCOS NATURAIS

GRUPO SUBGRUPO

1. Geológico 1. Terremoto

1. Emanação vulcânica

2. Movimento de massa

3. Erosão

2. Hidrológico 1. Inundação

2. Enxurrada

3. Alagamento

3. Meteorológico 1. Sistemas de grande escala/Escala regional

2. Tempestades

3. Temperaturas extremas

4. Climatológico 1. Seca

5. Biológico 1. Epidemias

2. Infestações / Pragas

Fonte: Instrução Normativa MI Nº 1, de 24/8/2012


Desastres Biológicos embora pouco divulgados no país, podem também causar prejuízos sociais e

econômicos, como a proliferação descontrolada do Mexilhão Dourado que obstrui dutos e danifica

estruturas; as pragas de Gafanhotos, que causam danos importantes na agricultura; o caramujo

africano que avançou sobre 24 dos 26 estados brasileiros; a Maré Vermelha, fenômeno produzido

pela intensa proliferação de algas, que pode causar intoxicações e mortandade da fauna e flora.

Em relação aos desastres de origem Tecnológica, destacam-se aqueles que envolvem a radiotividade;

a fabricação, armazenamento, manipulação e transporte de produtos perigosos, em todos os modais;

os incêndios urbanos; os colapsos de edificações e barragens; o transporte de passageiros e cargas

não perigosas. Embora algumas tipologias sejam de menor frequência no país, como os colapsos,

ressalta-se que são profundamente traumáticos, já que em geral envolvem perda de vidas.

CLASSIFICAçÃO DOS GRUPOS E SUBGRUPOS DOS DESASTRES NATURAIS (COBRADE).DESASTRES TECNOLÓGICOS

GRUPO SUBGRUPO

1. Substâncias Radioativas 1. Desastres siderais

1. Substâncias e equipamentos radioativos

2. Resíduos radioativos

2. Produtos Perigosos 1. Extravasamento de produtos

2. Contaminação da água

3. Conflitos bélicos

4. Transporte

3. Incêndios Urbanos 1. Incêndios urbanos

4. Obras Civis 1. Colapso de edificações

2. Rompimento/colapso de barragens

5. Transporte de Passageiros e Cargas não Perigosas 1. Rodoviário

2. Ferroviário

3. Aéreo

4. Marítimo

5. Aquaviário

Fonte: Instrução Normativa MI Nº 1, de 24/8/2012

A recorrência desses eventos mostra a urgente necessidade de desenvolvimento de instrumentos

eficazes para a prevenção de riscos e resposta a desastres. Nesse contexto, a Secretaria Nacional

de Defesa Civil do Ministério da Integração (SEDEC) solicitou o apoio da FGV Projetos para a

elaboração de um Plano Nacional de Gestão de Riscos e Respostas a Desastres (PNGRD).

Para a construção do PNGRD mostrou-se indispensável o conhecimento prévio de ações e

procedimentos adotados no Sistema Nacional de Defesa Civil coordenado pela SEDEC, pelos

parceiros institucionais nas esferas federal, estadual e municipal, pelas instituições de pesquisa e

pelos setores organizados da sociedade civil, para compor o Diagnóstico Situacional que expresse a

realidade nacional quanto à gestão de riscos e desastres.

O maior número de registros (16.944) está relacionado às secas e estiagens. As regiões Nordeste e

Sul são as mais afetadas, tendo como período de ocorrência respectivamente, o trimestre março-

abril-maio e o quadrimestre dezembro a março. Os impactos decorrentes desses processos não se

refletem somente na economia, mas geram diversas consequências sociais como o endividamento

dos agricultores, as migrações, as enfermidades, a desnutrição, dentre outras.

As inundações bruscas constituíram-se como o segundo tipo de desastre mais frequente no Brasil,

totalizando 6.771 registros. A região Sul, principalmente o noroeste gaúcho e o oeste catarinense, foi

a mais afetada por esse fenômeno, cuja incidência se dá desde a primavera até o final do verão, mas

com maior pico de ocorrências no mês de janeiro, totalizando 228 vítimas.

A região Sudeste também foi muito afetada pelas inundações bruscas e alagamentos, cujas

ocorrências concentraram-se no mês de janeiro, totalizando 580 vítimas. No Nordeste oriental,

terceira região brasileira mais afetada, os dados mostram ocorrências no inverno (abril a julho), com

maior concentração em junho.

Os desastres provocados por vendavais e granizos afetaram majoritariamente a região Sul, com

destaque para o noroeste do Rio Grande do Sul e o oeste de Santa Catarina, devido à incursão de

sistemas frontais mais intensos, sobretudo na primavera. Os vendavais e granizos possuem alto

poder de destruição, afetam moradias, infraestruturas públicas e particulares, plantios e podem

causar mortes.

Os movimentos de massa (quedas, tombamentos e rolamentos de rochas, deslizamentos e corridas

de massa), afetam principalmente as regiões Sul, Sudeste e Nordeste, com maior incidência no verão

(Sul e Sudeste) e de abril a junho (Nordeste). Alguns eventos se tornaram históricos pelo seu porte

e prejuízos sociais e econômicos como, por exemplo, os do Rio de Janeiro (1966), Caraguatatuba e

Serra das Araras (RJ) em 1967, Serra de Tubarão (SC) em 1974, Serra de Maranguape (CE), em 1975,

Cubatão (1985), Petrópolis (1988), Santa Catarina (2008), Região Serrana do Rio de Janeiro (2011).

Outros desastres, de origem geológica, hidrológica, meteorológica e climatológica, com menor

número de registros, também causaram prejuízos sociais e econômicos ao país:

• os tornados, concentrados sobretudo na região Sul, provocaram 5 mortes, totalizando 41

registros em todo o Brasil, as geadas, também com maior incidência na região Sul, provocaram

enfermidades, como doenças respiratórias que afetam principalmente crianças e idosos e

grandes prejuízos econômicos às lavouras;

• os incêndios florestais, além dos impactos ambientais, causaram enfermidades à população do

entorno. A região Norte foi a mais afetada no período;

•a erosão fluvial provocou danos à infraestrutura e moradias. A região Norte foi a mais afetada;

• a erosão linear afetou significativamente os estados de São Paulo, Paraná, Minas Gerais e o

Centro-Oeste do país ocasionando perdas materiais relacionadas com a infraestrutura, moradias

e aos recursos hídricos;

• a erosão marinha apresentou maior número de registros nos estados do Espírito Santo e

Pernambuco. Além de afetar diretamente os moradores, provocou perdas econômicas relativas

às propriedades públicas e privadas e ao potencial turístico da área.


Assim, foram analisadas políticas e planos nacionais e setoriais dos temas de maior convergência

com os riscos e desastres, bem como experiências internacionais referentes e sua efetividade

na obtenção de resultados positivos frente aos desastres naturais. Outras experiências exitosas

levantadas em vários estados brasileiros também mostraram resultados importantes na redução dos

riscos e desastres. Foram ainda realizadas entrevistas, para a escuta de pessoas com papel relevante

nas suas diferentes áreas de atuação.

O Diagnóstico Situacional para o PNGRD é um trabalho inédito e abrangente de levantamento da

situação em que se encontra o país quanto aos riscos e desastres de origem natural ou tecnológica.

Desenvolvido ao longo do primeiro semestre de 2012, o trabalho considerou o nível e a abrangência

do conhecimento sobre os processos naturais no Brasil, o arcabouço legal que dá suporte às ações

públicas, as ações desenvolvidas pelos diversos órgãos da administração brasileira nas três instâncias

federativas, os modelos de gestão adotados e a sua efetividade no atendimento aos desastres.

Esta publicação está dividida em três seções: Conhecimento e Gestão Pública, Modelos para a

Gestão de Risco e Entrevistas Individuais. A primeira trata do arcabouço institucional e legal que

o Brasil desenvolveu, ao longo dos anos, sobre o tema da gestão de riscos. Incluído nessa seção

está o levantamento da produção e do envolvimento acadêmico sobre o tema. Na segunda seção

está o levantamento das experiências nacionais e internacionais que podem ser tomadas como

modelos para a elaboração do PNGRD. Por fim, a última seção é dedicada à análise e a fragmentos

das entrevistas individuais realizadas com diversos atores, em busca de melhor compreensão das

necessidades e demandas no Brasil.

DIAGNÓSTICO SITUACIONAL

SEÇÃO I

CONHECIMENTO E GESTÃO PÚBLICA

BASE LEGAL

Leis, Decretos e outros instrumentos legais

POLÍTICAS E PLANOS

Políticas e Planos Nacionais setoriais

PESQUISAS

Grupos de Pesquisa da base de dados do CNPq

ANÁLISE DOCUMENTAL

INSTRUMENTOS TÉCNICOS

MI-SEDEC Manuais, Planos, Livros, Apostilas;

Manuais, PMRR, Livros, Apostilas

COPASQ - P2R2

Manuais, Livros, Vídeos, Apostilas;

MCID-SNPU

MMA-DQAI

MS-Vigidesastres

BOAS PRÁTICAS

Experiências exitosas com bons resultados em redução de riscos

(perdas e danos

BENCHMARKING

Análise comparativa com outros países que possuem Planos

e Políticas de Gestão de Riscos e Desastres

SETORES ENTREVISTADOS

•Órgãos Públicos Federais;

•Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil;

•Legislativo e Judiciário;

•Especialistas e formadores de opinião.

SEÇÃO II

MODELOS PARA A GESTÃO DE RISCO

SEÇÃO III

ENTREVISTAS INDIVIDUAIS


I.

CONHECIMENTO E GESTÃO

PÚBLICA


I. CONHECIMENTO E GESTÃO PÚBLICA

A primeira parte desse trabalho dedicou-se a agregar um amplo conjunto de informações sobre o

arcabouço legal brasileiro, assim como dados técnicos, operacionais, educacionais, entre outros,

obtidos em órgãos e setores da administração federal, estadual e municipal brasileira. Seus resultados

mostraram uma contextualização realista sobre o que é e como se faz gestão de risco e defesa civil

no país, para servir de referencial e embasamento à construção do Plano Nacional de Gestão de

Riscos e Respostas a Desastres – PNGRD. Foram consultados documentos formalmente produzidos

e fornecidos por órgãos da administração pública e por setores técnicos e acadêmicos, bem como

aqueles disponibilizados em homepages oficiais. Fizeram também parte dessa análise, os planos

e políticas nacionais e setoriais de habitação, saneamento, saúde, educação, recursos hídricos,

desenvolvimento social e mudança do clima.

1.1 LEGISLAÇÃO

As primeiras estruturas de Defesa Civil, em todo o mundo, foram criadas em decorrência da Segunda

Guerra, tendo como pioneira a da Inglaterra em 1941. Nesse período o governo brasileiro editou o

Decreto-Lei Nº 4.624/42, criando o Serviço de Defesa Passiva Antiaérea, alterado para Serviço de

Defesa Civil em 1943 e extinto em 1946.

A primeira Defesa Civil Estadual do Brasil foi criada através do Decreto Estadual nº 722, de 18.11.1966,

no então Estado da Guanabara, como consequência dos grandes desastres ocorridos no Sudeste.

Sua finalidade era estudar a mobilização dos diversos órgãos estaduais em casos de catástrofes. O

grupo que a compunha elaborou o Plano Diretor de Defesa Civil do Estado da Guanabara, definindo

atribuições para cada órgão componente do Sistema Estadual de Defesa Civil. O Decreto Estadual nº

722, de 18/11/1966, que aprovou este plano, estabelecia ainda a criação das primeiras Coordenadorias

Regionais de Defesa Civil (REDEC), no Brasil.

A organização da Defesa Civil no Brasil de forma sistematizada e com abrangência nacional aconteceu

com a edição do Decreto nº 97.274, que criou o Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC), em

16/12/1988. Em agosto de 1993, a estrutura e organização foram atualizadas, bem como estabelecidas

as diretrizes para o funcionamento do SINDEC e do Conselho Nacional de Defesa Civil (CONDEC).

O CONDEC era constituído por representantes dos Ministérios e de órgãos da Administração Pública

Federal, designados pelo Ministro de Estado da Integração Nacional mediante indicação dos orgãos

representados. Com a reestruturação, foi criado o Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos

e Desastres – (CENAD), o Grupo de Apoio a Desastres (GADE) e ampliado o fortalecimento dos

órgãos de Defesa Civil locais (COMDECs).


A Política Nacional de Defesa Civil do Brasil foi instituída pela Resolução nº 2, de 12.12.1994, que define

a Defesa Civil como “o conjunto de ações de prevenção e de socorro, assistenciais e reconstrutivas,

destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar a integridade física e moral da população,

bem como restabelecer a normalidade social”. Sua finalidade principal é promover a segurança global

da população em consonância com os objetivos fundamentais definidos no artigo 3º da Constituição

Federal de 1988. É um documento que norteia todos os órgãos de Defesa Civil. Estabelece diretrizes,

planos e programas prioritários para o desenvolvimento de ações de redução de desastres em todo

o país, bem como a prestação de socorro e assistência às populações afetadas por desastres.

Em 2005, as ações da Defesa Civil foram descentralizadas, sendo a responsabilidade distribuída

entre os governos federal, estaduais e municipais. A criação dos Núcleos de Defesa Civil (NUDECs)

pretendeu trazer uma mudança cultural, com a maior participação da comunidade na sua própria

segurança.

O Fundo Especial para Calamidades Públicas (FUNCAP), instituído pelo Decreto Lei nº. 950, de 13

de outubro de 1969, é descrito no Manual Segurança Global da População (2007). Os recursos

destinados a esse fundo devem compreender atividades relacionadas ao socorro a pessoas em

situação de risco iminente; à assistência a populações afetadas por desastres e à reabilitação

(imediata) dos cenários dos desastres.

A Lei n° 12.340/10, objeto da Medida Provisória nº 494, de 2 de julho de 2010, dispõe sobre o SINDEC,

trata das transferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento

de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre, e do FUNCAP. Os recursos

federais para execução das ações pós-desastres devem ser solicitados, via transferência obrigatória,

dentro do prazo estipulado pela Lei.

A partir da Lei n°12.340/10, houve também a determinação para que os estados e o Distrito Federal

encaminhem anualmente à SEDEC o mapeamento atualizado das áreas de risco de seu território e

disponibilizem apoio para a elaboração de plano de trabalho aos municípios que não disponham de

suficiente capacidade técnica. Esse dispositivo legal foi regulamentado pelo Decreto nº7.257, de 4 de

agosto de 2010, possibilitando, entre outras situações, reconhecimento de situações de emergência

e estado de calamidade pública, transferências de recursos para ações de socorro, assistência às

vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre.

A Lei n°12.608/12 orienta a elaboração do PNGRD, ao estabelecer de forma abrangente, uma

política pública para a gestão de risco como resultado do trabalho conjunto de técnicos, políticos

e formadores de opinião. Esta Lei institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC,

estabelecendo competências através do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC,

de caráter amplo, que inclui órgãos e entidades da administração pública federal, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios e entidades públicas e privadas e estabelece como seu órgão

consultivo, o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil – CONPDEC, com representação de

órgãos públicos e da sociedade organizada. Abrange todos os aspectos fundamentais da gestão

dos riscos e desastres, que podem ser assim agrupados:

• conhecimento (estudos, mapeamento de riscos, capacitação e treinamento, informação pública

e sistema de informações);

•redução do risco (medidas estruturais e não estruturais); e

• mitigação dos desastres (planejamento, preparação, resposta, recuperação e reconstrução)

nas áreas atingidas.

1.2 INSTRUMENTOS TÉCNICOS DO MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO

O Ministério da Integração Nacional foi a principal fonte de informações e perpassa todo o Diagnóstico.

A documentação foi fornecida e também coletada, na homepage da SEDEC, no link “Publicações”

e os materiais analisados constaram de relatórios, manuais e livros didáticos, que tratam sobre o

funcionamento, os aspectos conceituais da Defesa Civil e a descrição de ações desenvolvidas pela

Secretaria. Também foram analisados relatórios sobre os eventos mais marcantes e com grande

integração entre os entes federados, como a 1a Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência

Humanitária em março de 2010, que reuniu 1.177 delegados, resultando em 104 Diretrizes aprovadas;

o I Seminário Internacional sobre Gestão Integrada de Riscos e Desastres em abril de 2012, que

reuniu representantes de vários países para compartilhar suas experiências, entre outros.

O Manual de Planejamento em Defesa Civil – Volume I aborda o tema da prevenção. Essa publicação

apresenta estudos de ameaças e vulnerabilidades, e de estimativa de riscos. As ações preventivas de

identificação e avaliação (ou análise) do risco são realizadas por meio da avaliação da possibilidade

de ocorrência dos processos perigosos e as possíveis consequências sociais e econômicas. Tal

diagnóstico permite a concepção das medidas que deverão ser adotadas para ações de prevenção

e mitigação dos riscos.

A intensidade dos danos causados pelos desastres é diretamente relacionada ao grau de

vulnerabilidade, isto é, a insegurança dos sistemas. Em relação ao estudo da variável vulnerabilidade,

o documento elenca importantes medidas não estruturais e estruturais para redução do grau de

vulnerabilidade e o incremento do nível de segurança. O estudo engloba ainda medidas relacionadas

ao planejamento do território urbano e rural dos municípios e à definição das áreas de preservação

ambiental, proteção ambiental e das áreas não edificáveis em acordo com posturas do código de

obras municipais. Foi também instituído o cadastramento das comunidades em risco e a importância

da análise política e cultural das comunidades locais.

O Manual de Planejamento em Defesa Civil – Volume II trata de aspectos básicos sobre Plano

de Contingência e de Operações. É sabido que planos como esse foram elaborados por muitos

municípios, aeroportos, ou empresas que lidam com eventos adversos. Esses instrumentos são

desenvolvidos previamente e são úteis para pronta resposta em caso de desastres. O Plano Diretor

em Defesa Civil, por sua vez, constitui-se em outra estratégia, mas diferencia-se dos planos anteriores,

dado seu caráter mais amplo, que visa atender todas as fases da gestão de risco.

O Manual de Planejamento em Defesa Civil – Volume III trata do Programa de Preparação para

Emergências e Desastres (PPED), estabelecido pela Política Nacional de Defesa Civil. Ainda que de

maneira pontual, o Manual aborda a importância do monitoramento, alerta e alarme em áreas de risco,

com o propósito de otimizar a previsão de desastres e reduzir a margem de surpresa decorrente

da sua ocorrência extemporânea. Essa publicação também apresenta aspectos relacionados ao

planejamento logístico para socorro, tais como administração de recursos materiais e prestação

de serviços.


O Plano Nacional de Defesa Civil (PNDC), de 2008, apresenta duas diretrizes que visam à

prevenção, estabelecendo critérios relacionados a estudos e avaliação de riscos, com a finalidade de

hierarquizar e direcionar o planejamento da redução de riscos de desastres para as áreas de maior

vulnerabilidade do território nacional, e estímulo para estudos e pesquisas sobre desastres.

Duas metas do PNDC abordam o diagnóstico de riscos:

• Meta nº 4: promover o estudo aprofundado de riscos, bem como a organização de banco

de dados e de mapas temáticos relacionados com ameaças, vulnerabilidades e riscos, em 80

municípios situados em áreas de maior risco de desastres; e

• Meta nº 5: promover, em todos os municípios com mais de 20 mil habitantes, estudos de

riscos de desastres, objetivando o microzoneamento urbano, com vistas à elaboração do Plano

Diretor de Desenvolvimento Municipal, de acordo com o previsto na Constituição Federal de

1988.

Publicada em 2009, a Apostila sobre Operacionalização de Coordenadoria Municipal de Defesa

Civil (COMDEC) destaca as contribuições das coordenadorias para manter atualizadas e disponíveis

as informações sobre ameaças, vulnerabilidades e riscos de desastres; capacitar recursos humanos

para as ações de defesa civil; implantar programas de treinamento para voluntariado; promover

campanhas públicas e educativas para estimular o envolvimento da população, motivando ações

relacionadas à Defesa Civil com a mídia local; e promover mobilização comunitária visando à

implantação de NUDEC, ou entidades correspondentes. Nessa publicação, ainda é apresentado o

papel da COMDEC em período de normalidade, enfatizando, especialmente, o desenvolvimento de

atividades amplas de informação e divulgação sobre a gravidade dos desastres e de campanhas

educativas.

Vale citar também o curso “Comunicação de riscos e desastres” que tem como objetivo incentivar a

participação da mídia na gestão de desastres, com ênfase no risco e não apenas no desastre; o livro-

texto “Gestão de riscos e de desastres: contribuições da psicologia”, que aponta a importância

da preocupação da saúde mental não somente da população afetada, como para a própria equipe

envolvida no atendimento; e o livro-texto “Construindo comunidades mais seguras: preparando

para a ação cidadã em defesa civil”, que procura aplicar os temas internacionais difundidos pela

Estratégia Internacional à Redução de Desastres (EIRD).

Na publicação sobre a Conferência Geral sobre Desastres (2007), foram relacionados, em uma

postura crítica, os principais problemas no Brasil para atendimento às emergências e desastres,

dentre os quais podemos destacar: falta de decisão política sobre a gravidade e importância

dos desastres; falta de participação da população em decisões importantes; falsa ideia de que o

controle de desastre se dá apenas na iminência ou depois de ocorrido; e ausência ou insuficiência

de estudos ou revisão de riscos de desastres e identificação de vulnerabilidades. As publicações

analisadas mostram que as iniciativas voltadas ao ensino ainda são incipientes para atender as

demandas existentes.

HOMEPAGES DAS CEDECs

Essa foi outra fonte de pesquisa importante disponível na internet, onde foi possível verificar que

apenas 12 CEDECs possuíam homepages atualizadas, três estavam indisponíveis e uma não dispunha

de informações relevantes. A deficiência desses sites dificulta o acesso da população às principais

informações em seu estado ou município. Atualmente, a internet se constitui num importante canal

de informação e pode ser um instrumento bastante útil em gestão de riscos e desastres.

Algumas CEDECs tinham suas páginas redirecionadas para o Corpo de Bombeiros dos respectivos

estados e algumas delas têm páginas com bom conteúdo e bastante informativo. Os sites reúnem

dados históricos de ocorrências, procedimentos para decretação de Situação de Emergência ou de

Estado de Calamidade Pública, informações sobre como agir em momento de desastres, e, também,

pesquisas acadêmicas em andamento. Tais informações são pertinentes não apenas para técnicos

em Defesa Civil, como também à população.

Apenas três delas possuíam informações sobre alertas, avisos e boletins meteorológicos em suas

homepages. Três CEDECs possuem link para “a previsão do tempo de instituições estaduais ou

particulares”. Minas Gerais elabora boletim meteorológico diário, o qual possui previsão do tempo

e informações adicionais, como também número de decretos, danos humanos, óbitos e envio de

Notificações Preliminares de Desastres (NOPREDs).

A partir da análise das ações em gestão de risco desenvolvidas pelas CEDECs no Brasil e divulgadas

pelas suas respectivas homepages, destacam-se algumas iniciativas como o Paraná, Espírito Santo,

Ceará e Minas Gerais.


PARANÁ

A iniciativa da CEDEC/PR que mais se destaca

é a ferramenta denominada Sistema de Defesa

Civil do Paraná (SISDC), que permite consulta

ao histórico de ocorrências de diversos

tipos de desastres naturais, antrópicos ou

tecnológicos, ocorridos no Paraná, desde

1980. O sistema permite a solicitação de

abertura do processo de decretação em casos

de situação de emergência ou de calamidade

pública, por qualquer município do Estado,

diretamente através da homepage. Também

disponibiliza os resultados da primeira etapa

de um projeto de mapeamento de risco no

Paraná. Os dados dos desastres de maior

recorrência desde 1980 foram organizados

e, posteriormente, elaborados os respectivos

mapas temáticos. As demais fases do

projeto compreendem a busca da base de

dados junto a outras instituições como a

Mineropar, o Instituto das Águas, Companhia

de Habitação do Paraná (COHAPAR), entre

outras importantes agências públicas. Na

terceira fase, serão organizados os dados

levantados pelas Coordenadorias Regionais

de Defesa Civil (COREDEC) em conjunto

com os municípios, envolvendo aqueles

locais com maior recorrência de eventos

e sua tipologia. A quarta e última fase

compreende a organização dos dados,

atualização dos mapas de risco e o contato,

caso seja necessário, com especialistas que

proporcionarão eventuais ajustes técnicos.

RIO GRANDE DO SUL

A CEDEC/RS trabalha em parcerias com

grupos de pesquisa, a exemplo do Núcleo

de Pesquisa e Aplicação de Geotecnologias

em Desastres Naturais e Eventos Extremos

(GEODESASTRES-SUL), do INPE, e do

Centro de Estudos e Pesquisas em Desastres

(CEPED), da Universidade Federal do Rio

Grande do Sul (UFRGS). A que mais se

destaca é a sistematização de informações

dos índices pluviométricos de diversos

municípios no Rio Grande do Sul, realizada

através de pluviômetros instalados nos

quartéis do Corpo de Bombeiros. Na sua

homepage também são disponibilizados

alguns mapas referentes às ocorrências

de acidentes com produtos perigosos (de

2003 a 2011), inundações (de 1982 a 2011) e

evolução da estiagem no ano de 1982 a 2011,

e 2011/2012. No que se refere às atividades

de capacitação, no ano de 2009 foram

realizados em diversos municípios, com apoio

da Coordenadoria, o Curso Operacional em

Defesa Civil (CODC), visando à formação de

agentes municipais em defesa civil.

SANTA CATARINA

A Secretaria de Estado de Defesa Civil/SC

se destaca pela sua atuação em projetos

de identificação e análise de riscos, bem

como em programas de capacitação, em

defesa civil e percepção de risco. Tais

atividades são apoiadas pelo Centro de

Estudos e Pesquisas em Desastres (CEPED),

da Universidade Federal de Santa Catarina

(UFSC). Na homepage da Secretaria, é

possível acessar cartilhas da série “Nossa

Segurança, sobre Defesa Civil”, abordando

tempestades, comunicação, produtos

perigosos e prevenção. Outro destaque, é

a disponibilização de decretos municipais

por situação de emergência ou estado

de calamidade pública dos municípios

catarinenses, desde o ano de 1998.

SÃO PAULO

A CEDEC/SP está vinculada à Casa Militar

e construiu parcerias com diversos órgãos

técnicos, tais como o Instituto de Pesquisas

Tecnológicas (IPT), Instituto Geológico (IG),

Departamento de Águas e Energia Elétrica

do Estado de São Paulo (DAEE), Companhia

de Tecnologia de Saneamento Ambiental

(CETESB), Centro de Previsão de Tempo e

Estudos Climáticos do Instituto Nacional de

Pesquisas Espaciais (CPTEC/INPE) e Imprensa

Oficial do Estado de São Paulo (IMESP).

Destaca-se o Centro de Gerenciamento de

Emergências (CGE), o qual funciona 24h

por dia e dispõe de meteorologistas de

plantão que emitem diariamente boletins

meteorológicos ou alertas. Além dos PPDCs,

a CEDEC implantou em caráter experimental

o Plano de Contingência para o período

da estiagem na região Metropolitana de

Campinas. Segundo relatório publicado no

site, as atividades desenvolvidas compõem

o curso básico de combate a incêndio em

coberturas vegetais, campanha do dia da

prevenção e distribuição de folhetos de

orientação sobre a operação estiagem.

Disponibiliza material desenvolvido nos

municípios de Itanhaém e Araraquara. Mogi

das Cruzes apresenta Plano de Contingência

para o Verão 2011/2012, com informações

estratégicas para ação durante alagamentos,

inundações e deslizamentos.


ESPÍRITO SANTO

A CEDEC/ES está vinculada à Secretaria

de Segurança Pública e Defesa Social do

governo. As atividades de capacitação

realizadas pela CEDEC/ES são cursos em

Percepção de Risco Geológico, Defesa

Civil, Formação de Núcleos em Defesa Civil,

Plano de Contingência e Análise de Risco

Estrutural. O calendário, com a programação

desses cursos de abril a setembro de 2012,

é disponibilizado no site da CEDEC. Ainda é

possível consultar planos de contingência de

municípios de Vitória, Ibiraçu, Linhares, Santa

Maria do Jetibá, Bom Jesus do Norte, Aracruz,

Marechal Floriano, Santa Teresa, Serra e

Viana; planos emergenciais do aeroporto de

Vitória, Aracruz Celulose e CANEXUS; Plano

Diretor de Defesa Civil/ES e Plano Estadual

de Contingência para desastres hídricos.

CEARÁ

A CEDEC/CE possui em sua homepage um

link denominado “Monitoramento” em que é

possível acessar informações sobre a previsão

do tempo realizada pela Fundação Cearense

de Meteorologia e Recursos Hídricos

(FUNCEME) e INPE, radares meteorológicos,

reservatórios de água da Companhia de

Gestão dos Recursos Hídricos (COGERH) e

do Departamento Nacional de Obras Contras

as Secas (DNOCS), sobre raios, focos de calor

e tremores de terra. Essa é uma importante

iniciativa, tendo em vista que permite à

população em geral ter conhecimento das

condições meteorológicas desencadeadoras

de desastres.

MINAS GERAIS

A CEDEC/MG está vinculada ao Gabinete

Militar do Governador e possui parceria

com diversas instituições como Corpo

de Bombeiros, Policia Militar, Polícia Civil,

Empresa de Assistência Técnica e Extensão

Rural do Estado de Minas Gerais (EMATER/

MG), Companhia Energética de Minas Gerais

(CEMIG), entre outras. As ações de defesa

civil são divulgadas no site da CEDEC, que

também disponibiliza diariamente em sua

homepage um boletim contendo informações

meteorológicas, principais ocorrências na

área de defesa civil, e os municípios que se

encontram em situações adversas. Outra

ação bastante positiva é a criação da Escola

Permanente de Defesa Civil, incentivando

a criação de COMDECs e capacitação de

recursos humanos para a prática das ações em

defesa civil. São oferecidos os cursos básicos

em Defesa Civil e em Sistema de Comando

em Operações. Os cursos são oferecidos

mensalmente, e a CEDEC disponibiliza

calendário para todo o ano de 2012.


A CEDEC/AP, por sua vez, disponibiliza em seu site, um link denominado alertas preventivos que informa

a previsão do tempo no estado. A CEDEC/MA oferece em seu site os boletins meteorológicos, que

informam a precipitação acumulada no mês e nas últimas 24h, em alguns municípios maranhenses e

na divisa com Tocantins. A CEDEC/SE possui programa de cadastramento de voluntários, viabilizada

pela Lei do Voluntariado no 9608, de 18/2/1998. Outras iniciativas em voluntariado também

foram identificadas nas CEDECs da Paraíba, Rio Grande do Sul, e do Paraná. Embora sem muitas

informações em sua homepage, a CEDEC/AL promoveu um simulado com os moradores em União

dos Palmares, sendo esta uma importante ação para o preparo das comunidades que enfrentam

recorrentes eventos adversos naquela região.

Uma iniciativa de ação interestadual foi constituída pelo Mato Grosso do Sul, Paraná, Santa Catarina

e Rio Grande do Sul, que formaram o Conselho de Desenvolvimento e Integração Sul (CODESUL),

em 1996. A sua concepção teve o objetivo de facilitar o intercâmbio entre os Estados do Sul, com

vistas ao desenvolvimento econômico, social, político etc., além da adoção de medidas comuns nas

áreas de polícia, saúde, defesa civil, entre outros.

As iniciativas em gestão de risco pelas coordenadorias estaduais representam importante subsídio

para a elaboração do PNGRD.

ATLAS BRASILEIRO DE DESASTRES NATURAIS

O objetivo da publicação do Atlas Brasileiro de Desastres Naturais foi o de suprir a lacuna existente

sobre informações de desastres naturais no país. A publicação contém 26 volumes referentes a cada

estado (o Distrito Federal foi incluído no volume Goiás) e um sobre o Brasil. O levantamento foi

realizado junto aos órgãos estaduais de Defesa Civil, Ministério da Integração Nacional, Secretaria

Nacional de Defesa Civil, Arquivo Nacional e Imprensa Nacional. Os documentos utilizados como

insumo foram, avaliações e relatórios de danos (AVADAN e NOPRED), Portarias, Decretos municipais

ou estaduais e outros documentos, como tabelas e ofícios.

De acordo com os dados apresentados no Atlas, foram registrados no Brasil 31.909 desastres naturais

no período 1991-2010, relacionados com as secas, inundações bruscas e graduais, vendavais, granizo,

movimentos de massa, incêndios florestais, geadas, tornados, erosões linear, marinha e fluvial. A

análise foi feita por tipologias mais recorrentes, municípios mais afetados e os danos humanos

registrados que levaram ao decreto de situação de emergência e calamidade pública durante o

período analisado.

Para cada tipo de desastre, foi elaborado um mapa temático. No volume Brasil, para que os eventos

menos expressivos fossem considerados, adotou-se a representação por mesorregião brasileira. O

Atlas apresenta vários gráficos e tabelas que contribuem para a melhor compreensão do panorama

espaço-temporal dos desastres no país.

As limitações do Atlas quanto à disponibilidade de dados oficiais, mostra a subnotificação no Brasil

quanto à ocorrência de desastres e as perdas e danos decorrentes. Esse problema vem sendo

progressivamente resolvido, com a modernização das bases de dados da SEDEC através do Sistema

Integrado de Informações sobre Desastres – S2ID cujo objetivo é qualificar e dar transparência

à gestão de riscos e desastres no Brasil, garantindo o acesso a informações sobre desastres em

diversos níveis.

RELATÓRIO NACIONAL DE PROGRESSO NA IMPLEMENTAÇÃO DO MARCO DE AÇÃO DE HYOGO (MAH 2009-2011)

Para o acompanhamento dos progressos experimentados pelos países no esforço da redução

dos desastres, foi estabelecido pelo protocolo de Hyogo um conjunto de 4 Indicadores a serem

avaliados para cinco Prioridades, como mostra o Quadro. Para cada indicador, há cinco níveis de

progresso alcançado.

PRIORIDADE 1

Garantir que a redução dos riscos de desastres (RRD) seja uma prioridade

nacional e local, com uma sólida

base institucional para sua implemen-

tação.

PRIORIDADE 2

Identificar, avaliar e monitorar os riscos de desastres e mel-horar os sistemas

de alerta

PRIORIDADE 3

Utilizar o conheci-mento, a inovação e a educação para criar uma cultura de segurança e

resiliência em todos os níveis.

PRIORIDADE 4

Reduzir os fatores fundamentais do

risco

PRIORIDADE 5

Fortalecer a pre-paração para os

desastres, para uma resposta eficaz em

todos os níveis

INDICADOR 1

1.1. Política Nacional e existência de uma base legal para a redução do risco de desastres, com responsabilidades descentralizadas e capacidades em todos os níveis.

2.1. Avaliações de risco nacionais e locais com base em informações disponíveis de vul-nerabilidade, inclu-indo avaliações de risco para setores críticos.

3.1. Informações relevantes sobre desastres estão disponíveis e aces-síveis para todos os interessados, em todos os níveis (formação de redes, desenvolvimento de sistemas compartil-hados de informa-ções etc.)

4.1. A redução do risco de desastres é um objetivo es-sencial das políticas e planos relaciona-dos ao ambiente, incluindo a gestão dos solos, utilização de recursos naturais e adaptação à mu-dança climática.

5.1. Há força política, técnicas e capacid-ades institucionais e mecanismos de gestão do risco de desastres, para a redução do risco de desastres.

INDICADOR 2

1.2. Recursos adequados estão disponíveis para implementar planos de redução de risco de desastres e atividades em todos os níveis administra-tivos.

2.2. Há sistema de informação no lo-cal para monitorar, arquivar e difundir dados chave sobre riscos e vulnerabili-dades.

3.2. Currículos es-colares, material de ensino e treinamen-tos relevantes in-cluem a redução do risco de desastres e os conceitos e práti-cas de recuperação.

4,2. Políticas e Pla-nos de desenvolvi-mento social estão sendo implemen-tadas para reduzir a vulnerabilidade das populações de maior risco.

5.2. Planos de pre-paração para desas-tres (planos de con-tingência) estão em vigor em todos os níveis administrati-vos e são realizados exercícios regulares de treinamento para testar e desenvolver programas de res-posta a desastres.

INDICADOR 3

1.3. Participação comunitária e descentralizada é assegurada através da delegação de au-toridade e recursos para os níveis locais.

2.3. Os sistemas de alerta estão em vigor para todos os grandes riscos, com divulgação nas comunidades.

3.3. Métodos de pesquisa e in-strumentos para multiavaliações de risco e análise custo-benefício são desenvolvidos e reforçados.

4.3. Política econômica e planos setoriais para o setor produtivo foram implementa-dos para reduzir a vulnerabilidade das atividades econômi-cas.

5.3. Reservas finan-ceiras e mecanis-mos de contingên-cia chegam ao local para apoiar a resposta eficaz e re-cuperação, quando necessário.

INDICADOR 4

1.4. A Plataforma National multiseto-rial para desastres está funcionando.

2.4. Avaliações nacional e local de risco levam em conta os riscos de fronteira, com vista ao desenvolvimento regional e coopera-ção para redução de riscos.

3.4. Existe estra-tégia de ampla sensibilização da opinião pública para estimular uma cultura de resiliência a desastres, exten-siva a comunidades urbanas e rurais.

4.4. Planejamento e gestão dos assenta-mentos humanos incorporam elemen-tos de redução de risco de desastres, incluindo a aplica-ção de códigos de construção.

5.4. Existem pro-cedimentos para tr-oca de informações relevantes durante os eventos de risco e desastres e para realizar revisões pós-evento.


A análise do relatório brasileiro enviado para a Organização das Nações Unidas (ONU) sobre os

progressos do Brasil, na implementação do Marco de Ação de Hyogo (2009-2011), mostrou uma

visão otimista. Para todos os indicadores, o nível de progresso alcançado pelo país foi avaliado com

nota mínima 4 (alcance substancial obtido, mas com limitações reconhecidas em aspectos-chave,

como recursos financeiros e/ou capacidades operacionais), chegando a 5 (alcance abrangente com

comprometimento sustentado e capacidades em todos os níveis) em algumas ações.

Em relação à Ação 1 - “Existência de Política Nacional e de uma base legal para a redução do risco

de desastres, com responsabilidades descentralizadas e capacidades em todos os níveis”, o relatório

refere: implantação de algumas diretrizes da 1ª Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência

Humanitária (CNDC); capacidade de fiscalização da aplicação de recursos pelos municípios;

ampliação do Conselho Nacional de Defesa Civil, que passa a incluir as 3 esferas de governo, além

da sociedade civil organizada.

Em relação à Ação 2 - “Identificar, avaliar e observar de perto os riscos dos desastres, e melhorar

os alertas prévios”, o relatório relaciona os progressos aos mapeamentos, gerenciamento de

informações de riscos e de desastres, consolidação do CENAD e realização de eventos, como o VII

Fórum Nacional de Defesa Civil.

Em relação à Ação 3 - “Utilizar o conhecimento, a inovação e a educação para criar uma cultura

de segurança e resiliência em todos os níveis”, o relatório refere a divulgação em sua homepage

de mapa de ocorrências de desastres utilizando banco de dados históricos, diversas atividades

educativas, realização de eventos técnicos e a criação de parcerias entre universidades e órgãos de

defesa civil para o desenvolvimento de estudos e implementação de projetos de extensão.

Em relação à Ação 4 - “Reduzir os fatores fundamentais do risco”, o relatório relata a dificuldade

da implantação de um plano de ação para discussão de responsabilidade social e Defesa Civil, junto

ao setor produtivo e de articulação entre os diferentes níveis de governo, para a reconstrução e

recuperação de moradias para as populações de baixa renda.

Em relação à Ação 5 - “Fortalecer a preparação em desastres para uma resposta eficaz em todos os

níveis”, foram destacadas a realização do V Seminário Internacional de Defesa Civil, a participação

do governo federal na elaboração de planos de contingência e a regulamentação da Medida

Provisória 494.

1.3 INSTRUMENTOS TÉCNICOS DO MINISTÉRIO DAS CIDADES

O levantamento dos documentos técnicos elaborados e publicados pelo Ministério das Cidades

buscou identificar as informações já desenvolvidas e disponibilizadas em gestão de risco. A análise

foi baseada em documentos coletados na sua homepage (http://www.cidades.gov.br/).

Com o propósito de reduzir riscos em assentamentos precários no país, o Ministério das Cidades

(MCID) e a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) priorizaram o apoio ao planejamento

territorial urbano e à política fundiária dos municípios, destacando como missão implantar o Estatuto

das Cidades (Lei n° 10.257/2001), que regulamenta os artigos da Constituição Federal referentes à

Política Urbana, constitui um dos maiores avanços da legislação urbanística brasileira através de

ações diretas, com transferência de recursos do OGU e ações de mobilização e capacitação.

Entre as áreas de atuação da SNPU, especificamente em relação aos objetivos do PNGRD, destacam-

se a Redução de Riscos em Assentamentos Precários, além de outras três áreas de atuação: Apoio à

Elaboração de Planos Diretores, Regularização Fundiária, e Reabilitação de Áreas Centrais.

No que se refere à Redução de Riscos em Assentamentos Urbanos, foram desenvolvidos os Planos

Municipais de Redução de Risco em mais de 60 municípios críticos do Brasil; foram realizados cursos

de capacitação presenciais e à distância para mais de 3.000 técnicos municipais em Defesa Civil, e

produzidos Manuais Técnicos, Livros e Guias para a gestão de risco pelos gestores municipais.

1.4 INSTRUMENTOS TÉCNICOS DO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE

O levantamento de documentos técnicos elaborados e publicados pelo Ministério do Meio Ambiente

(MMA) buscou identificar as informações já desenvolvidas e disponibilizadas em gestão de risco. A

análise foi baseada em documentos coletados na homepage do Ministério do Meio Ambiente (http://

www.mma.gov.br/).

O principal tema relacionado à Gestão de Riscos e Desastres, sob a responsabilidade do MMA, refere-

se à segurança química e, em especial, às emergências ambientais com produtos químicos perigosos

e o Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida a Emergências Ambientais com

Produtos Químicos Perigosos (P2R2).

Quanto à segurança química, o MMA criou, por meio da Portaria nº 319, de 27 de dezembro de

2000, a Comissão Coordenadora do Plano de Ação em Segurança Química (COPASQ), oficialmente

instalada em 9 de abril de 2001.

A COPASQ faz a articulação para o fortalecimento, divulgação e desenvolvimento de ações

intersetoriais relacionadas à segurança química. Conta com a participação de ministérios, órgãos

federais, universidades e entidades privadas. Dentre os participantes, destaca-se a representação

da SEDEC.

O Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida a Acidentes Ambientais com

Produtos Perigosos (P2R2) traduz a preocupação crescente relacionada aos riscos potenciais de

contaminação para a saúde humana e o meio ambiente, pelo uso desses produtos. A estruturação

do Plano alinha-se à necessidade de estabelecimento de um esforço integrado entre os vários níveis

de governo, o setor privado, representações da sociedade civil e demais partes interessadas na

construção de um modelo de desenvolvimento que tenha como pauta principal a sustentabilidade

das atividades humanas.

O P2R2 foi criado pelo Decreto do Presidente da República nº 5.098 de 2004, com o objetivo de

prevenir a ocorrência de acidentes com produtos químicos perigosos e aprimorar o sistema de

preparação e resposta a emergências químicas no país. Sua elaboração ocorreu através de uma

integração intersetorial, partindo do pressuposto da transversalidade, contando com membros dos


seus grupos técnicos distribuídos entre representantes do governo federal, técnicos das instituições

estaduais de meio ambiente, e representantes da Agência Nacional de Águas (ANA).

Em relação a sua abrangência, o P2R2 é direcionado para o aperfeiçoamento do processo de prevenção,

preparação e resposta rápida a emergências ambientais com produtos químicos perigosos no país,

com a proposta de abranger quaisquer empreendimentos/atividades que potencialmente possam

causar emergências ambientais pelo uso destes produtos em todo território nacional. Assim, prevê

o envolvimento dos governos federal, estaduais e municipais, além de parcerias com organizações

não-governamentais, setor privado, instituições acadêmicas e a comunidade, através de uma

execução compartilhada na busca de resultados efetivos na melhoria da qualidade ambiental, e,

consequentemente, uma maior qualidade de vida para a população brasileira.

São instrumentos para a operacionalização do P2R2:

• Mapeamento de áreas de risco: o conhecimento prévio das áreas mais propensas à ocorrência

de acidentes com esses produtos é fundamental aos órgãos públicos, setor privado e à

comunidade, de forma a prepará-los tanto para a ocorrência de acidentes como para seu

atendimento, visando conter ou minimizar os efeitos danosos ao meio ambiente e à população.

• Sistema de Informação: adotando o modelo do Sistema Nacional de Informação do Meio

Ambiente (SINIMA), o Sistema de Informação do P2R2 visa disponibilizar e atualizar informações

ao sistema de atendimento a emergências e integrar todos os atores distribuídos pelo território

nacional.

• Plano de ação de emergência (PAE): conjunto de planos de ação previamente elaborados para

atender a ocorrência de acidentes com produtos químicos. O objetivo é estabelecer estratégias

e requisitos mínimos de planejamento das ações que serão empregadas no atendimento de

situações de emergências entre órgãos e instituições públicas, privadas e comunidade.

• Mecanismos financeiros: após a implantação inicial do plano, busca sua sustentabilidade

financeira amparada no arcabouço legal para as atividades requeridas, como a prevenção

e preparação; a resposta rápida e a remediação de passivos ambientais.

Também na homepage do MMA está disponível Banco de Dados de Ocorrências de Acidentes

Ambientais, onde podem ser feitas notificações e comunicações de acidentes. A comunicação de

acidentes é pública devendo-se preencher formulário disponível no site. A notificação de acidentes

é privativa de profissionais cadastrados. A página disponibiliza, também, gráficos e tabelas sobre

os dados do banco. Esses mesmos materiais também estão disponíveis na homepage do Instituto

Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) (http://www.ibama.gov.

br/acidentes-e-emergencias-ambientais).

ATLAS DAS ÁREAS SUSCEPTÍVEIS À DESERTIFICAÇÃO DO BRASIL

Essa publicação foi desenvolvida para o MMA, pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB). As

Áreas Suscetíveis à Desertificação no Brasil abrangem o trópico semiárido, subúmido seco e áreas

de entorno, ocupando cerca de 1.340.000 km e atingindo diretamente 30 milhões de pessoas.

Desse total, 180 mil quilômetros quadrados já se encontram em processo grave e muito grave de

desertificação, concentrados principalmente nos estados do Nordeste, que têm 55,25% do seu

território atingido em diferentes graus de deterioração ambiental. Processo de causas naturais e

antrópicas, a degradação das terras e a desertificação trazem consigo consequências dramáticas e,

em muitos casos, de difícil recuperação, gerando altíssimos custos sociais, econômicos e ambientais.

O Atlas contem 66 mapas que traçam o perfil ambiental, produtivo e demográfico dessa região que

engloba os nove estados do Nordeste, Espírito Santo e Minas Gerais, acompanhados cada um por

um compreensivo texto interpretativo que possibilita acesso a um amplo público.

VULNERABILIDADE AMBIENTAL DESASTRES NATURAIS OU FENÔMENOS INDUZIDOS?

O livro, editado pelo projeto “Estratégia de Apoio à Gestão Ambiental Urbana”, em uma parceria do

MMA, MCID, Programa das Nações Unidas para Meio Ambiente (PNUMA) e Programa das Nações

Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-Habitat), direcionado a técnicos municipais e dos

ministérios, deixa clara a relevância da avaliação de vulnerabilidades ambientais no planejamento

municipal e no ordenamento do espaço urbano.

Questões como deslizamentos, inundações, desertificação, erosão e assoreamento produzem

grandes impactos no cotidiano da população, gerando significativas perdas ambientais e financeiras,

tanto públicas como privadas. O livro contém 11 capítulos, que tratam de desastres, uso da terra,

estudos de processos, vegetação e planejamento.

1.5 INSTRUMENTOS TÉCNICOS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE

O levantamento dos documentos técnicos elaborados e publicados pelo Ministério da Saúde buscou

identificar as informações já desenvolvidas e disponibilizadas em gestão de risco, no caso, com foco

na saúde. A análise foi baseada em documentos coletados na homepage do Ministério da Saúde

(http://portalsaude.saude.gov.br/).

O principal tema relacionado à gestão de riscos e desastres, sob responsabilidade do Ministério da

Saúde, refere-se à Vigilância em Saúde Ambiental relacionada aos riscos decorrentes de desastres

naturais, sistema conhecido como Vigidesastres.

Os trabalhos são baseados nas determinações da Portaria nº 372, de 10/03/2005, que constituiu

uma comissão para o atendimento emergencial aos estados e municípios acometidos por desastres

naturais e/ou antropogênicos. A finalidade da comissão é executar as atividades de planejamento,

gerenciamento, acompanhamento, monitoramento e avaliação das ações de saúde no atendimento

emergencial. As principais linhas de ação da Comissão são:

•Vigilância Epidemiológica e Ambiental;

•Assistência Farmacêutica;

•Engenharia de Saúde Pública;

•Vigilância Sanitária;


•Assistência Hospitalar e Ambulatorial; e

•Ajuda Humanitária Internacional.

Na homepage do Ministério da Saúde, pode-se acessar diversos materiais, como um vídeo sobre a

atuação do Ministério nos eventos da Região Serrana do Rio de Janeiro, em janeiro de 2011 (http://

www.youtube.com/watch?v=HVx8McRXxRE), e folhetos e cartilhas sobre saúde e desastres naturais.

1.6 PESQUISA DE SUPORTE À GESTÃO DE RISCO NO BRASIL

O levantamento da produção acadêmica sobre temas relacionados à gestão de riscos e desastres é de

fundamental importância à construção do PNGRD, além de eficiente instrumento para o intercâmbio

e a troca de informações. Fez-se necessária a pesquisa do que foi e está sendo produzido nas

diversas instituições que fomentam pesquisas no Brasil, de caráter inter, multi e transdisciplinar,

envolvendo aspectos relacionados a desastres naturais e tecnológicos; análise, mapeamento e

gerenciamento dos riscos naturais; monitoramento e alerta de cheias e movimentos gravitacionais

de massa; previsão do tempo; ensino e extensão.

No Diretório dos Grupos de Pesquisa no Brasil do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e

Tecnológico (CNPq) foram localizados 105 grupos de pesquisa desenvolvendo trabalhos relacionados

aos temas “Gestão de Risco, Riscos Geológicos e Desastres”, e localizados em universidades,

instituições isoladas de ensino superior, institutos de pesquisa científica, institutos tecnológicos e

laboratórios de pesquisa e desenvolvimento de empresas estatais, seja no nível das instituições,

seja no das sociedades científicas, ou, ainda, no das várias instâncias de organização político-

administrativa no país. Este diagnóstico, no entanto, não esgota a relação de grupos de pesquisa e

pesquisadores desenvolvendo trabalhos de forma direta ou associada aos temas selecionados, que

deverá ser continuamente atualizada.

Complementando o levantamento dos documentos técnicos sobre os grupos de pesquisa, um

significativo número de trabalhos publicados no país foi avaliado, além de referências internacionais

de interesse, relacionadas à gestão de risco, mapeamento de riscos, planos municipais de redução

de risco, cartografia geotécnica e geoambiental, entre outros.

A lista de referências, disponível para consulta no Banco de Dados de Cartografia Geotécnica e

Geoambiental da ABGE (HYPERLINK “http://www.abge.com.br/” \t “_blank” www.abge.com.br), além

de ser um referencial técnico, contribui para a elaboração de programas voltados à aplicação em um

grande número de municípios brasileiros, consideradas as suas especificidades e a importância da

gestão do risco como parte integrante da política municipal, estadual e nacional.

1.7 POLÍTICAS E PLANOS NACIONAIS

Para este diagnóstico, foram analisadas várias políticas públicas, especialmente aquelas mencionadas

no art. 3º, parágrafo único da Lei n° 12.608/12, que institui a Política Nacional de Proteção e Defesa

Civil – PNPDEC:

A PNPDEC deve integrar-se às políticas de ordenamento territorial, desenvolvimento

urbano, saúde, meio ambiente, mudanças climáticas, gestão de recursos hídricos, geologia,

infraestrutura, educação, ciência e tecnologia e às demais políticas setoriais, tendo em vista

a promoção do desenvolvimento sustentável.

• Estatuto das Cidades - Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001

• Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA (Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981,

Decreto de Regulamentação em 1990)

• Programa Nacional de Educação Ambiental – PRONEA (2005)

• Plano Nacional de Educação – PNE (2012)

• Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC (Lei nº 12.187, de 29 de dezembro

de 2009)

• Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei n° 9.433, de 8 de janeiro de 1997)

• Política Nacional de Desenvolvimento Regional – PNDR (2010)

• Política Nacional de Assistência Social – PNAS (2004)


PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO BÁSICO (PLANSAB)Emfasedediscussãoparaaprovação

Conduzido pelos órgãos federais que atuam

ou têm interface com o saneamento, contou

com a contribuição de pesquisadores,

consultores e especialistas em saneamento,

no intuito de nivelar os entendimentos e

identificar ações de interesse; identificar

as interfaces entre o saneamento e outras

políticas públicas; e iniciar o processo de

pactuação, para a aplicação efetiva do plano.

Embora a área de saneamento básico, numa

visão sistêmica, tenha forte influência sobre a

segurança das comunidades pobres, no que

se refere aos riscos em áreas de encostas e

planícies, este documento não faz nenhuma

menção a esse tema. É importante procurar,

nessa fase de análise do PLANSAB, uma

interface com a nova Política de Gestão de

Riscos e Desastres.

PROGRAMA NACIONAL DE EDUCAÇÃO AMBIENTAL (PRONEA)2005

Desenvolvido pelo MMA, tem por objetivo

promover a educação ambiental integrada

aos programas de conservação, recuperação

e melhoria do meio ambiente, bem como

àqueles voltados à prevenção de riscos

e danos ambientais e tecnológicos. Uma

ação de grande alcance na gestão dos

riscos e desastres é definida como “criar,

constituir e disponibilizar bancos de dados

e informações em forma impressa, CD-Rom,

Internet, cartilhas, vídeos, na rede de escolas

e bibliotecas municipais, estaduais e federais,

e quaisquer outros meios de difusão, inclusive

estimulando a criação de locais de acesso

comunitário gratuito à Internet (...)”.

POLÍTICA NACIONAL SOBRE MUDANÇA DO CLIMA (PNMC) 2008

Define o Instituto Nacional de Ciência e

Tecnologia (INCT) para Mudança do Clima,

como responsável pela implantação e

desenvolvimento de uma abrangente rede

de pesquisas interdisciplinares em mudança

do clima, que conta com a cooperação de

76 grupos de pesquisa nacionais, de todas

as regiões do país, e 16 grupos de pesquisa

internacionaisdaArgentina,Chile,EUA,Europa,

JapãoeÍndia.Envolve,nasuatotalidade,mais

de 400 pesquisadores, estudantes e técnicos,

e constitui-se na maior rede de pesquisas

ambientais implantada no Brasil. Espelhando-

se na estrutura do Painel Intergovernamental

de Mudança do Clima, este INCT organiza-se

em três eixos científicos principais relativos

à Base científica das mudanças ambientais

globais; Estudos de impactos-adaptação e

vulnerabilidade; e Mitigação. Além disso, tem

umfortecomponentedeinovaçãotecnológica

nas áreas de Modelos do sistema climático;

Geossensores; e Sistema de prevenção

de desastres naturais. Deve, portanto,

constituir numa instância importante para o

desenvolvimento do PNGRD, em articulação

com os setores mais diretamente envolvidos,

comooMCTI/CEMADEN,porexemplo.

PLANO NACIONAL DE HABITAÇÃO (PNH) 2009

Trata da moradia, que é um elemento da

maior relevância para a redução dos riscos

naturais, especialmente deslizamentos, erosão

e inundações, como sendo um elemento

dissociado do solo e do contexto urbanístico,

desconhecendo a importância da oferta

habitacionalcomofatordeprevençãoeredução

de risco. Apenas na Linha Programática para

IntegraçãoUrbanadeAssentamentosPrecários,

Urbanização, Regularização e Integração de

Assentamentos Precários, o plano destaca

como objetivo o estabelecimento de padrões

mínimos de habitabilidade e a integração do

assentamentoàcidade,pormeiodaadaptação

daconfiguraçãoexistente,deformaaviabilizar

a implantação e funcionamento das redes de

infraestrutura básica, melhorar as condições

deacessoecirculaçãoeeliminarsituaçõesde

risco, de forma compatível com a proteção e

recuperação do meio ambiente. Segundo o

PNH,essaaçãoabrangeaintegraçãodeações

de habitação, saneamento ambiental, inclusão

social,açõesjurídicasederegistrosimobiliários.


POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL (PNDR) Emreavaliação

Mostra no documento “A PNDR em Dois

Tempos: A experiência apreendida e o

olhar pós 2010”, um total descolamento

dos problemas das cidades. Não se refere a

riscos e desastres urbanos no contexto do

desenvolvimento regional, desconhecendo

as vultosas perdas financeiras associadas aos

desastres urbanos, que abalam fortemente

as economias dos municípios e estados e,

consequentemente, o panorama regional.

Refere-se às secas destacando que houve

uma mudança de olhar sobre a temática

do “combate às secas”, para a “convivência

com as secas”, deixando outra vez escapar

a oportunidade de analisar o risco social

e econômico que advém desse desastre

natural. Refere-se às inundações para

serem debatidas no âmbito dos recursos

hídricos e tem seu foco nas perdas de

produção agrícola.

POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (PNAS)2004-2013

Estabelece que “a assistência social, direito

do cidadão e dever do Estado, é Política

de Seguridade Social não contributiva, que

provê os mínimos sociais, realizada através

de um conjunto integrado de iniciativa

pública e da sociedade, para garantir o

atendimento às necessidades básicas”.

Dentre as prerrogativas dessa política, está

a situação de acolhimento pela “necessidade

de separação da família ou da parentela

por múltiplas situações, como violência

familiar ou social, drogadição, alcoolismo,

desemprego prolongado e criminalidade.

Podem ocorrer também em situações de

desastre ou acidentes naturais (...)”.

PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO (PNE) 2012

Recentemente aprovado pelo Congresso

Nacional, para vigorar até 2020, tem uma

forteconotaçãosocialepolítica.Odocumento

determina a ampliação progressiva do

investimentopúblicoemeducação, até atingir

o mínimo de 7% do Produto Interno Bruto

(PIB) do país, com revisão desse percentual

em2015,emboranãoespecifiquecomoonovo

planodá relevoàdiversificaçãodeconteúdos

curriculares, o que vai ao encontro do que

estabeleceaPNPDC(Lein°12.608/12),quando,

em seu art. 29, acrescenta o parágrafo 7 ao

art. 26 da Lei n° 9.394, de 20 de dezembro

de 1996, que estabelece as diretrizes e bases

da educação nacional: “§ 7º - Os currículos

do ensino fundamental e médio devem incluir

os princípios da proteção e defesa civil e a

educação ambiental de forma integrada aos

conteúdosobrigatórios.”


II.

MODELOS PARA A GESTÃO

DE RISCO


II. MODELOS PARA A GESTÃO DE RISCO

O desenvolvimento de um Plano com alcance nacional para este tema, ainda não consolidado

no âmbito da gestão pública e sem o necessário debate na sociedade brasileira, deve considerar

experiências exitosas que vêm sendo desenvolvidas de forma pontual no país e, também, buscar

em outros países a referência de Planos e Políticas aplicados na gestão dos riscos e desastres, com

bons resultados sobre a redução de perdas e danos provocados por desastres para a formulação do

modelo nacional.

Desse modo foram levantadas as boas práticas brasileiras, cujos resultados encorajadores devem

ser reproduzidos em maior escala no nosso país, e, além dessas, as experiências internacionais em

gestão de riscos e desastres, especialmente em países latinoamericanos, onde se observa uma forte

tendência de modernização e consolidação das políticas públicas nessa área.

2.1 EXPERIÊNCIAS NACIONAIS

Na busca por referências brasileiras para a elaboração do Plano Nacional de Gestão de Riscos e

Desastres (PNGRD), foram identificadas as boas práticas de gestão que apresentassem, como

norteadoras dos trabalhos desenvolvidos, as seguintes características:

• seguir minimamente o elenco de ações de gestão internacionalmente aceito (identificação,

avaliação e mapeamento dos riscos, adoção de medidas estruturais e não estruturais de

prevenção e mitigação, preparação para ações emergenciais de resposta aos desastres, e

informação pública para a autodefesa e capacitação técnica);

• mostrar continuidade das práticas adotadas por tempo suficiente para se verificar sua eficácia;

e/ou,

•apresentar algum diferencial exitoso em relação às demais experiências existentes no Brasil.

Historicamente, o esforço dos órgãos de Defesa Civil no país tinha como foco as ações emergenciais

durante os desastres e a recuperação pós-desastre dos espaços impactados. Apesar de terem sido

pesquisados todos os órgãos estaduais de Defesa Civil do país e um grande número de municípios,

foram observadas poucas experiências exitosas que atenderam aos pré-requisitos estabelecidos e

que pudessem ser consideradas exemplares ou diferenciadas para subsidiar a formulação do PNGRD.

Instituições de ensino e organizações não governamentais também foram citadas quando

apresentavam alguma inovação ou atividade capaz de contribuir para a mudança de paradigma

que se espera com a implantação deste Plano. As experiências foram agrupadas por Estado da

Federação, para facilitar a descrição das interrelações entre os órgãos responsáveis pela gestão dos

riscos e desastres em cada lugar.


Observa-se que as experiências exitosas são, conceitualmente, muito similares. Todas partem de um

mesmo referencial, e são alinhadas às diretrizes mundiais propostas pelo organismo de atenção a

desastres das Nações Unidas (UNDRO) e fundamentadas no conhecimento do problema, em sua

divulgação para a população, na adoção de medidas preventivas e no atendimento a situações

emergenciais.

Entretanto, dadas as diversidades e possibilidades locais, cada município/estado apresenta

particularidades, o que agrega êxito às experiências locais. Buscou-se então destacar as experiências

onde essas diretrizes são executadas de forma mais completa, ou aquelas que, mesmo parcialmente,

apresentam diferenciais que podem ser utilizados como modelo para a proposição do PNGRD.

Foram consideradas essenciais, para um modelo adequado de gestão de risco, as seguintes ações:

• Mapeamentos de Áreas de Risco – Atualizados periodicamente, pois não é possível “conviver”

com situações de risco, principalmente quando numerosas, sem conhecer bem o problema e

monitorá-lo cotidianamente;

• Ampliação e Capacitação de Equipes Técnicas – Equipes especializadas e tecnicamente aptas

para mapear e tomar decisões em situações complexas - para cada diagnóstico temático (risco

geológico, inundações, seca etc.), os estudos para avaliação de risco devem ser feitos por

profissionais específicos. O monitoramento das situações diagnosticadas pode ser feito por

equipes diversas, porém capacitadas para o tema, e que devem recorrer a especialistas quando

a situação extrapolar sua capacidade de análise;

• Uso de Banco de Dados Georreferenciado – Organização das vistorias, relatórios e atendimentos

realizados através de uso de banco de dados, preferencialmente georreferenciado, garantindo

a manutenção do histórico das ocorrências efetivas do município/região;

• Gestão de Proximidade – Presença contínua da gestão pública nas áreas de risco, com

monitoramento dessas áreas durante todo o ano;

• Investimentos em Obras Preventivas, com ênfase em Habitações – Realização de obras

preventivas, a serem discutidas com a comunidade; e de obras de urbanização, garantindo

assim o controle dos fatores potencializadores de risco;

• Gestão Compartilhada com as Comunidades – Normalmente, através de Núcleos de Defesa Civil

– NUDEC – o que exige trabalho contínuo e equipes especializadas para manter a mobilização

desses grupos;

• Campanhas de Mobilização Social – Visando divulgar indícios de risco, telefones de atendimento

emergencial, opções de atendimento dos órgãos públicos e outras informações de utilidade, o

que pode ser feito com cartilhas e/ou reuniões e/ou mídia etc.;

• Oferta de Abrigamento Temporário Humanizado – Oferecimento de opções de abrigamento/

remoção, envolvendo abrigos preparados para o recebimento humanizado de famílias, bolsa-

moradia/bolsa-aluguel, reassentamento ou inserção em programas habitacionais voltados para

a população de baixa renda;

• Previsão Meteorológica na Escala dos Municípios – Acesso à previsão meteorológica de

qualidade. Repasse de alerta de chuva, que deve ser ponderado com o histórico de chuva

dos últimos dias, eventos já ocorridos nas áreas (processos já deflagrados), resiliência da

população etc.;

• Resposta Qualificada aos Desastres – Agilidade para chegar ao local atingido e disponibilidade

de material de atendimento emergencial; e

• Planejamento e Controle urbano – Para garantir a credibilidade e o controle das ações de

remoção de famílias em áreas de risco, é fundamental garantir que não haja reocupação

dessas áreas, ou que não haja novas ocupações em áreas de risco. Entretanto, esta é uma

das ações preconizadas pelos municípios avaliados que possuem menor experiência prática

efetiva. Normalmente, a ineficiência dessa ação esbarra em questões legais que dificultam sua

execução no prazo devido.

Observa-se portanto que as experiências exitosas em gestão de risco no Brasil reduzem danos

ou evitam mortes e, embora não impeçam a ocorrência de desastres, controlam o risco em

uma determinada região exposta, com procedimentos de simples execução, enquanto não

são executados programas urbanísticos estruturadores. Fica evidente que o planejamento e

gerenciamento do meio urbano precisa manter estreita relação com ações de redução de riscos

e desastres.


SÃO PAULO

Após os graves deslizamentos ocorridos em São

Paulo na década de 1980, o governo estadual

criou, em Cubatão, a Comissão de Restauração

da Serra do Mar. Embora o início desse trabalho

tenha se dado como resposta a acidentes, as

graves condições daquelas encostas e o alto

risco envolvendo o polo industrial e a população

induziram a comissão a desenvolver um sistema

de gestão e monitoramento da situação que,

além de ações de recuperação ambiental da

Serra do Mar, envolveram também um Plano

de Contingência para o polo industrial. Esse

sistema propiciou os estudos desenvolvidos pelo

Instituto de Pesquisas Tecnológicas de São Paulo

(IPT), relacionando chuvas e deslizamentos, que

foram a base para vários planos de Defesa Civil

operacionalizados posteriormente em várias

partes do país. O mais representativo desses

planos foi implantado em 1988, com o nome de

Plano Preventivo de Defesa Civil (PPDC), para

os municípios da Baixada Santista e Litoral Norte

do Estado de São Paulo. A concepção do PPDC

baseia-se na possibilidade de medidas prévias

à deflagração de deslizamentos, a partir da

análise de condições potencialmente favoráveis

à sua ocorrência, por meio do acompanhamento

dos seguintes parâmetros: precipitação

pluviométrica (chuvas), previsão meteorológica

e observações a partir de vistorias de campo.

Nos municípios onde é aplicado, o PPDC envolve

as Defesas Civis municipais, a população

que habita as áreas de risco e a sociedade

organizada. O PPDC é um sistema estruturado

em quatro níveis (Observação, Atenção, Alerta e

Alerta Máximo), cada qual com procedimentos

diferenciados. Para a deflagração dos níveis,

são simultaneamente considerados os seguintes

indicadores: índices pluviométricos registrados,

previsão meteorológica e manifestações das

encostas (trincas no solo e moradias, degraus

de abatimento, estruturas rígidas inclinadas,

deslizamentos, entre outras). Atualmente, o

PPDC em São Paulo, sob a coordenação da

Defesa Civil Estadual, atua em 127 municípios. O

Estado de São Paulo lançou o Decreto Estadual

nº 57.512, de 11 de novembro de 2011, que criou

o Plano Estadual de Prevenção de Desastres

Naturais e de Redução de Riscos Geológicos.

Este Plano, ainda em fase de elaboração,

pretende reunir e organizar os trabalhos do

governo do estado, com o objetivo de melhorar

a gestão de risco no Estado.

No município de São Paulo, destaca-se a

existência de um Centro de Gerenciamento de

Emergências que emite alertas de inundações,

alagamentos e trânsito. Além desses problemas,

os dados meteorológicos são utilizados pela

Coordenadoria Municipal de Defesa Civil

- COMDEC para gerenciar as ocorrências

e possibilidades de ocorrências em áreas

de encostas, em todas as 31 subprefeituras

da cidade, onde existem equipes locais da

Defesa Civil.

Ainda no Estado de São Paulo, a região do Vale

do Paraíba, incluindo o Município de São Luiz do

Paraitinga, possui um projeto (Projeto Chuva)

que realiza o monitoramento pluviométrico, com

capacidade de previsão de chuvas com 2 horas

de antecedência, além de se encontrar também

sob a responsabilidade do PPDC do Vale

do Paraíba.

SANTA CATARINA

Um dos principais exemplos de pesquisas

diretamente relacionadas à gestão de risco no

país é o trabalho desenvolvido pelo Centro

Universitário de Pesquisa e Estudos sobre

Desastres (CEPED)daUniversidadeFederalde

Santa Catarina que, desde 2000, desenvolve

diversas pesquisas na área. O CEPED/SC

desenvolve pesquisas e trabalhos em todos os

campos de gestão de risco e atua prestando

consultoria ao estado e a seus municípios, na

capacitação e formulação de suas políticas

públicas voltadas para o tema. Dentre esses

municípios, destaca-se Blumenau que, assim

comooutrosmunicípiosjádescritos,atuacom:

mapeamento de risco geológico; sistema de

alertadechuvasintensas(AlertaBlu),atravésde

um convênio com o Ministério da Integração;

obrasdeestabilizaçãodeencostas;captaçãode

recursos para obras; e demolição de moradias

em risco. Em 2011, o município inovou ao

criar a Secretaria Municipal de Geologia, em

substituição à antiga Diretoria de Geologia, o

que representaa importânciadadapelopoder

públicolocalàgestãodoriscogeológico.Outro

diferencialdacidadeéaobrigaçãodeavaliação

préviadaSecretariadeGeologiaparaaliberação

dealvarásparatodasasnovasconstruções.

RIO DE JANEIRO

OEstadodoRiodeJaneirocontacomoNúcleo

de Análise e Diagnóstico de Escorregamento

do Departamento de Recursos Minerais (DRM)

– o Serviço Geológico do Estado do Rio de

Janeiro – que, desde 2007, dá atendimento

emergencial aos municípios do estado, além

de oferecer mapeamentos do risco geológico,

estudos, orientação técnica e laudos durante

períodosdeemergência.Nacapitalfluminense,

a Fundação Instituto de Geotécnica (Geo-

Rio), fundada em 1966, representa um dos

institutosdemaiorrenomenacionalnoestudo,

mapeamento e intervenções de redução de

risco geológico. Corresponde a um órgão

da Secretaria Municipal de Obras do Rio de

Janeiroepossuicorpotécnicodeengenheirose

geólogosquerealizamvistoriasedefinemobras

necessáriasparaeliminaçãodorisco.Desde1996,

aGeo-RioimplantouoSistema Alerta Rio,que

mantémestaçõespluviométricasparamonitorar

aschuvaseemitiralertasparaapopulaçãopor

meioda imprensaeparaosórgãosmunicipais

responsáveis pela retirada das famílias das

áreasderiscogeológico,alémdeoutrasações

preventivas. Outro município fluminense que

realiza ações de gestão de risco é Angra dos

Reis que, desde 2007, possui uma Secretaria

Especial de Defesa Civil e Trânsito, que alerta

líderescomunitáriosviaSMS,definepontosde

reuniãoparasituaçõesdeemergência,capacita

servidores voluntários, possui ambulância-

lancha, Núcleo de Defesa Civil (NUDEC) para

monitoramento fluviométrico e pluviométrico,

realizacampanhaseducativascomoa“encosta

semlixo”evistoriastécnicas.


MINAS GERAIS

O Município de Belo Horizonte implantou, em

1993, seu “Programa Estrutural em Áreas de

Risco (PEAR), com a consultoria do Instituto

de Pesquisas Tecnológicas de São Paulo (IPT),

desenvolvendo três planos de ação: Plano de

Obras (visando executar obras de redução de

risco); Plano de Mobilização Social (objetivando

capacitar e informar a população exposta e toda

a sociedade civil); e Plano Emergencial (visando

atender às emergências do período chuvoso).

Com esse programa, todo o rol de atividades

de gerenciamento de risco tem sido aplicado

na gestão de risco da cidade. São realizadas

vistorias, obras de redução de risco, atualização

do mapeamento das áreas de risco, distribuição

de cartilhas pré-chuva, fórum de debates em

vilas e favelas, instalação de pluviógrafos,

reassentamentos, concessão de bolsa-

moradia, implantação de postos avançados

de atendimento e abrigamento (Centro de

Referência em Áreas de Risco - CREAR), além

da aplicação do Plano Municipal de Redução de

Risco (PMRR), criação de um banco de dados de

vistoria, instalação de NUDECs e criação de um

grupo gestor multissetorial (Grupo Executivo

para Áreas de Risco - GEAR), para a tomada de

decisão no período chuvoso. O desenvolvimento

de ferramentas tecnológicas, como a instalação

de pluviógrafos com leitura remota para todo

o GEAR, implantação de banco de dados

interligado entre a Companhia Urbanizadora de

Belo Horizonte (URBEL), regionais e COMDEC, e

alertas meteorológicos específicos para a cidade

também vêm contribuindo para o avanço do

programa em Belo Horizonte. Além do município

de Belo Horizonte, destaca-se também neste

diagnóstico o município de Contagem, onde

a gestão de risco é compartilhada entre a

Secretaria Adjunta de Habitação, a COMDEC e

as Administrações Regionais, envolvendo ações

de vistorias, bolsa-moradia, reassentamento

através de programas habitacionais, obras de

redução de risco, distribuição de cartilhas pré-

chuva, fomento de NUDEC e instalação de

pluviógrafos. Um diferencial dos mecanismos

de gestão de Contagem é que o Comitê Gestor

de Áreas de Risco, que envolve diversos órgãos

municipais e estaduais, se reúne nos períodos

pré-chuva para revisão dos fluxos, capacitação

de novos servidores e repactuação das

atribuições de cada entidade.

PERNAMBUCO

No Estado de Pernambuco, o Programa Viva

o Morro resultou de um trabalho iniciado pela

Agência Estadual de Planejamento e Pesquisas

de Pernambuco (CONDEPE/FIDEM), após os

desastres de julho-agosto de 2000, impulsionado

pela articulação dos prefeitos dos municípios

da Região Metropolitana do Recife (RMR), em

busca de solução para a implantação de medidas

estruturais, como resposta aos desastres

vivenciados. Esta unidade política de integração

metropolitana com o governo de Estado, em

parceria técnica com a Universidade Federal

de Pernambuco (UFPE), garantiu ao Recife e

aos 14 municípios da Região Metropolitana um

diferencial em relação ao modelo anteriormente

adotado. Foram desenvolvidos estudos e

pesquisas, ainda em continuidade, voltados

para a solução de problemas específicos dos

municípios, nos quais as Defesas Civis municipais

buscam soluções técnicas e conhecimento dos

territórios de risco. O Programa Viva o Morro

repassa aos municípios e fiscaliza os projetos de

contenção executados com recursos estaduais

e federais (PAC e PAC2), além de acompanhar e

orientar os municípios da RMR na captação de

recursos para mapeamento de risco e elaboração

do PMRR. Como contrapartida, os municípios

se comprometem a executar os programas

educativos como o NUDEC Jovem nas Escolas,

para a disseminação de práticas de prevenção

entre os estudantes de escolas que atendem

crianças e jovens situados nas imediações de

morros ocupados. A CONDEPE/FIDEM apoia

ainda o desenvolvimento institucional, sendo

responsável pelo programa de capacitação de

agentes de Defesa Civil, apoiado pelo Ministério

das Cidades e na produção de material educativo

(cartilhas, folders) e de apoio técnico (Manual

de Ocupação de Encostas da RMR). O Programa

Guarda-Chuva, desenvolvido no município do

Recife, a partir de 2001, tem “exportado” boas

práticas para outros municípios, como: a criação

de postos avançados de atendimento (Sedes

Regionais); o trabalho com professores e alunos

da rede pública na construção do NUDEC Jovem

nas Escolas; o Programa Parceria nos Morros,

que conta com a mão de obra da população

beneficiada nas obras de contenção e drenagem,

sob a orientação técnica dos agentes; os Planos

por Localidades (assentamentos precários),

nos quais o planejamento das ações locais

é compartilhado com a população em risco.

Gerenciado pela Coordenadoria de Defesa Civil

de Recife (CODECIR), o programa Guarda-

Chuva consiste em avaliação e monitoramento

permanente de risco, mapeamentos, vistorias,

obras de pequeno porte, ações educativas,

participação comunitária nas avaliações e nas

decisões sobre soluções de redução de risco,

na aplicação das recomendações do PMRR.

Além disso, aplicou o conceito de Gestão de

Proximidade, pelo qual o corpo técnico, formado

por geólogos, engenheiros, assistentes sociais e

arquitetos, contratado por concurso, trabalha em

conjunto, sendo distribuído espacialmente por

sedes regionais. Cada um dos grupos responde

por um conjunto de localidades, criando laços

e ganhando a confiança das comunidades.

Os pequenos serviços de redução de risco,

especialmente de drenagem, executados pelos

profissionais de apoio (pedreiros, ajudantes), em

conjunto com os moradores do local, conta com

a orientação técnica da regional e tem mostrado

resultados significativos de redução de risco.

A presença de equipamentos voltados para a

gestão de risco – confirmando a participação do

poder público nas áreas de risco – e a participação

comunitária na decisão e acompanhamento dos

serviços, garantem o êxito em suas ações.


ESPÍRITO SANTO

A Prefeitura de Vitória desenvolve, desde 1995, –

por meio do convênio entre a Secretaria Municipal

de Obras e as Fundações Ceciliano Abel de

Almeida e Espírito-Santense de Tecnologia –, o

Projeto Mapeamento das Áreas de Risco das

Encostas do Município de Vitória (MAPENCO),

cujo principal objetivo é a realização de vistorias

pontuais de caráter geológico-geotécnico

para a tomada de decisões do poder público

municipal quanto à necessidade de intervenções

estruturais. Em decorrência do seu vínculo

com a Universidade Federal do Espírito Santo

(UFES), a prefeitura busca, também, avançar

nas pesquisas relativas a sistemas de alerta e

monitoramento das encostas em nível local, e

a disponibilização de todos os dados gerados

em um ambiente SIG. A Prefeitura de Vitória

também elaborou o PMRR a partir do qual várias

ações de gestão foram iniciadas e, também, o

Plano Diretor de Drenagem Urbana (PDDU).

Desenvolve ainda o Projeto TERRA - Programa

Integrado de Desenvolvimento Social, Urbano e

de Preservação Ambiental em Áreas Ocupadas

por População de Baixa Renda do Município

de Vitória. O programa é uma iniciativa de

política pública que visa promover a inclusão

socioterritorial, cujo modelo de gestão se apoia

na integração intersetorial e no fortalecimento

dos processos de participação popular na

elaboração, além da implantação e avaliação dos

planos de desenvolvimento humano sustentável.

EXPERIÊNCIAS DE EXERCÍCIOS SIMULADOS COM SISTEMAS DE ALARMES

A Defesa Civil, por meio de sistemas de comunicação por alarme, com a instalação de sirenes em

várias áreas de risco, tem se esforçado continuamente no preparo das comunidades visando à

proteção de desastres. Essa experiência foi levada para os municípios da Região Serrana do Estado

do Rio de Janeiro, fortemente afetados pelos eventos de janeiro de 2011.

Outros municípios brasileiros também implantaram sistemas de monitoramento e gestão de risco que,

embora ainda com pouca experiência para revelar práticas exitosas, já demonstram uma tendência

em relação à necessidade de melhorias no sistema de previsão de eventos chuvosos extremos

no país e de emissão de alerta e alarme para as populações expostas. Esses locais apoiaram-se

no mapeamento de risco e em trabalhos de simulações de cheias para a definição dos pontos de

instalação de medidores e sistemas de alarme para a população. Alguns exemplos dessas práticas

são: Nova Friburgo, entre outros municípios do Rio de Janeiro; São Luiz de Paraitinga, SP; municípios

do Vale do Itajaí, SC; municípios do Vale do Rio Doce, MG/ES; e municípios costeiros do Rio Grande

do Sul (Programa de Gerenciamento Costeiro - GERCO).

Os programas de monitoramento, alerta e alarme exemplificados acima, são gerenciados por

instituições de diferentes origens, construindo, de forma espontânea e não planejada, sistemas

públicos que poderão ser aproveitados e aperfeiçoados para a gestão de riscos e desastres do país.

OUTRAS EXPERIÊNCIAS

A Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM), o serviço geológico brasileiro, com a

participação das suas superintendências regionais, é responsável pela indicação de áreas de risco

alto e muito alto em 286 cidades brasileiras, trabalho que deverá ser realizado até o final do ano

de 2012, em caráter emergencial, para dar suporte ao monitoramento de riscos do CEMADEN e

desenvolver CENAD. O projeto deverá ter continuidade até o ano de 2014, com o objetivo de atingir

821 municípios. A CPRM desenvolve, ainda, trabalhos de monitoramento fluviométrico como suporte

à gestão dos recursos hídricos da Agência Nacional de Águas (ANA), bem como às ações estruturais

na região semiárida, voltadas para a oferta de água subterrânea.

O sistema de alerta de cheias da bacia hidrográfica do Vale do Rio Doce, MG/ES, desenvolvido

pela CPRM, conta com ferramentas avançadas de modelagem de propagação de cheias e previsão/

registros climatológicos, mas não tem domínio sobre a deflagração das ações de resposta locais.

O Departamento de Água e Energia Elétrica do Estado de São Paulo (DAEE), que atua na gestão das

inundações, tem atualmente três centrais de gerenciamento de emergências (Região Metropolitana

de São Paulo, região de Piracicaba e região do Vale do Paraíba) que executam a emissão de alertas

enviados por Short Message Service (SMS). O DAEE, além de possuir o Radar Meteorológico de

Ponte Nova (SP), é o detentor de extensa rede de medidores de chuvas e nível de rios.

O Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (CEMADEN) foi criado

através do decreto 7.513, de 1 de julho de 2011, constituído com a missão de desenvolver, testar

e implementar um sistema de previsão de ocorrência de desastres naturais em áreas suscetíveis

a processos que geram desastres, em todo o território brasileiro. O CEMADEN está vinculado à

Secretaria de Políticas e Programas de Pesquisa e Desenvolvimento (SEPED), do Ministério da


Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), e situa-se em Cachoeira Paulista, São Paulo, no campus do

Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE).

O Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres (CENAD) foi criado através do

decreto Nº 5.376 de 17 de fevereiro de 2005 e reestruturado em 2012, com a finalidade de qualificar

a resposta do Estado aos desastres naturais. O CENAD conta com equipe multidisciplinar e dispõe

de instrumental para integrar informações de diversas agencias no monitoramento de situações

críticas, e coordenar a ação dos diferentes organismos do governo federal nas ações preparação e

resposta a desastres.

Desde dezembro de 2011, a equipe operacional do Centro funciona 24horas por dia e é constituída

por especialistas em desastres naturais, hidrologia, geociências e meteorologia. O sistema de

monitoramento é baseado em uma plataforma que integra dados meteorológicos obtidos em tempo

real e mapeamentos das áreas de risco, oriundos de diversas fontes como CPRM, Ministério das

Cidades, Instituto Geológico de São Paulo e Coordenadorias Municipais de Defesa Civil. Outros fatores

também são considerados na emissão do alerta para o município, como nível dos rios, histórico

de ocorrências de desastres e condicionantes geológico-geomorfológicas. Diante de condições

propícias à ocorrência de desastres, a equipe operacional emite o alerta, que é imediatamente

encaminhado ao CENAD/SEDEC e sucessivamente aos estados e municípios.

Até maio de 2012, 163 municípios brasileiros com risco de deslizamentos e inundações já haviam

sido monitorados pelo CEMADEN. Tal número é constantemente atualizado, pois está vinculado à

indicação de áreas de risco alto e muito alto nos municípios, realizada pela CPRM e aos setores de

risco alto e muito alto identificados nos Planos Municipais de Redução de Risco e nas cartas de risco

a escorregamentos em encostas elaboradas no Estado do Rio de Janeiro pelo serviço geológico.

Com a aquisição de novos pluviômetros, radares e estações meteorológicas pelo CEMADEN, há

previsão de que o Centro passe a monitorar outros fenômenos, tais como secas e tempestades. Para

a melhoria do monitoramento de encostas, também está previsto o investimento em sensores de

umidade de solo.

Outras instituições e organizações não governamentais vêm desempenhando um importante papel

na redução de riscos e danos por desastres, em especial através da Articulação do Semiárido (ASA),

que reúne um grande número de ONGs em parceira com o governo, no trabalho de construção

de cisternas e disseminação de práticas agrícolas alternativas para a subsistência nas áreas secas.

Embora atuando em locais onde a falta de água se caracteriza como uma questão crônica a ser

remediada, este tipo de trabalho no semiárido brasileiro pode ser considerado, também, uma ação

preventiva, uma vez que age de forma sistemática na captação de água para esta região brasileira,

através de iniciativas como o Programa 1 Milhão de Cisternas (P1MC), que atua na construção

de cisternas unifamiliares para dessedentação humana e animal, e, ainda, para o pequeno cultivo

familiar.

O Comitê de Gestão de Riscos Ambientais do Acre, organização formada por 26 instituições

governamentais e não governamentais, monitora as queimadas e incêndios florestais, trabalhando

não apenas no combate a incêndios, mas também na prevenção, com campanhas educativas

para as comunidades locais, mostrando métodos alternativos às queimadas e certificando

propriedades agrícolas.


A Cruz Vermelha também deve ser citada pelo esforço que desenvolve atualmente no campo da

prevenção, atuando em preparação de comunidades para resposta a desastres, e, principalmente,

pelo trabalho voluntário que desenvolve durante a ocorrência dos desastres de grande porte.

2.2. EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS

A análise comparativa (benchmarking) em seu senso amplo é um recurso para a analogia de

desempenho, processo ou produto entre empresas ou instituições, buscando-se espelhar naquelas

que ofereçam modelos mais eficazes e eficientes. Nesse caso, consistiu em comparar o desempenho

da gestão de riscos e desastres no Brasil com o de alguns países da América Latina, no intuito

de obter um ganho de tempo, com a aplicação de experiências desenvolvidas com sucesso e já

consolidadas. A escolha da América Latina como base da análise deveu-se às similaridades de

contexto histórico e cultural e também ao histórico de desastres. Os países selecionados tiveram

como critério de escolha a existência e continuidade e a atualidade de políticas públicas e Planos

Nacionais para a gestão dos riscos e desastres.

Como as informações foram obtidas pela internet, nas homepages do portal institucional de cada

país, onde usualmente não dispõe de mecanismos formais de segurança ou de compromisso quanto

ao seu conteúdo, esta análise utilizou-se de algumas referências internacionais, especialmente

aquelas expressas nos relatórios de avaliação do Marco de Ação de Hyogo (Informe Nacional de

Progresso na Implementação do Marco de Ação de Hyogo, 2009-2011).

Foram analisados os seguintes instrumentos legais referentes a políticas e planos para a gestão de

riscos e desastres, conforme quadro abaixo:

INSTRUMENTOS LEGAIS DOS PAíSES CONSULTADOS

PAÍSES PLANOS E POLÍTICASPRINCIPAIS DESTAQUES PARA O

DIAGNÓSTICO

ARGENTINA Proyecto de Ley de 06/10/2004 – Camara de Diputados – Ley de Protección Civil de la Republica Argentina.

A proteção civil, conduzida pela Comissión Cascos Blancos, tem sua ação predominantemente voltada para a resposta aos desastres.

BOLÍVIA Ley N° 2140 de 25/10/2000 – Ley de Reducción de Riesgos y Atención de Desastres y/o Emergencias D.S. N° 26739 – cria el Sistema Nacional para la Reducción de Riesgos y Atención de Desastres y/o Emergencias (SISRADE).

Apesar de dispor de instrumentos legais para a Gestão de Riscos que criam uma condição formal de comprometimento, a Bolívia não mostra uma atuação significativa nesse campo, tendo maior foco nas questões políticas relativas à proteção civil.

COLÔMBIA Ley 1523 de 24/04/2012 – Política y Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres Decreto 4147 de 3/11/2011 – Cria a UNGRD para implementar a Gestão do Risco de Desastres e coordenar o funcionamento e o desenvolvimento contínuo do “Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres – SNPAD”.

Esse foi o país latinoamericano que demonstrou maior consistência quanto às políticas públicas de gestão integral de riscos e desastres. Há um relacionamento estrutural entre as políticas de ordenamento territorial, de meio ambiente e de gestão dos riscos e seu processo de consolidação avança há mais de 10 anos de forma contínua. A nova Política de 2012 atribui a coordenação da gestão dos riscos a um órgão ligado diretamente à presidência da república.

PAÍSES PLANOS E POLÍTICASPRINCIPAIS DESTAQUES PARA O

DIAGNÓSTICO

COSTA RICA Decreto Legislativo 8488 de 22/11/2005 (publicado em 2006) – Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo. Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) – Plan Nacional para la Gestión del Riesgo 2010-2015 - Marco estrategico para la aplicación de la política de Gestión del Riesgo.

A Costa Rica construiu seu Plano Nacional, fortemente embasado na sua relação com outras políticas públicas, dentro de um processo participativo, com validação coletiva. Define com clareza as principais ações, dentro de uma matriz de responsabilidades, também validada e tem respaldo direto da presidência da república.

EQUADOR Ley de 2009 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos – Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos. Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos – Organismo Técnico Rector.

O Sistema Nacional Descentralizado de Gestão de Riscos do Equador tem caráter interinstitucional e intersetorial e integra as entidades do setor público e privado nos tres niveis de governo. O Nivel Nacional é constituído pelo Presidente da República, e o organismo técnico responsável é o Comitê Nacional para a Gestão de Riscos.

MÉXICO Nueva Ley DOF de 06/06/2012 – Ley General de Protección Civil. Presidencia de la República. Programa Nacional de Protección Civil 2008-2012 (19/09/2008).

O México é reconhecidamente um país com sólida estrutura de gestão de riscos e desastres, e tem, na nova lei de 2012, forte componente de integração desse tema, com outras políticas públicas.

NICARÁGUA Ley Nº 337 de 07/04/2000 – Cria el Sistema Nacional para la Prevencion, Mitigacion y Atencion de Desastres (SINAPRED). Asamblea Nacional de la Republica de Nicaragua - La Gaceta – Diario Oficial. Em 20/05/2010, foi constituída formalmente a Red Humanitaria de Respuesta ante Desastres Naturales de Nicaragua.

A Nicarágua, embora venha fazendo um grande esforço na direção do alinhamento com a política internacional de redução de riscos e desastres, tem nas suas fragilidades institucionais uma das maiores dificuldades para a consolidação de uma política pública com foco na gestão dos riscos.

PERU Ley Nº 29664 de 08/02/2011 – Cria o Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres - SINAGERD. Poder Legislativo – Congreso de la Republica. Instituto Nacional de Defensa Civil. Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI).

O Peru tem forte tradição de relacionamento internacional na área de gestão dos riscos. Conduziu desde 2005 a LaRED, rede para discussão e troca de informações sobre a gestão dos riscos e desastres na América Latina. Institucionalmente tem como órgão máximo o Conselho Nacional de Gestão de Risco de Desastres.

Fonte: FGV

Dos países selecionados para a consulta – Argentina, Bolívia, Colômbia, Costa Rica, Equador,

México, Nicarágua e Peru –, foram escolhidos para aprofundamento a Colômbia e o México, que

são unanimemente referendados como os que apresentam o melhor modelo de gestão e de

estrutura pública para sua aplicação, apesar das dificuldades por que passam todos os países

em desenvolvimento. No caso específico da Colômbia, a análise foi feita também através de uma

visita do grupo técnico à Bogotá, entre 11 e 15 de junho de 2012, para participar do “Taller para el

Intercambio de Experiencias de Ciudades Colombianas en Gestión del Riesgo de Desastres”, com

o apoio do Banco Mundial.

Além das experiências latinoamericanas, foram pesquisados, a partir das homepages dos órgãos

responsáveis, três países emblemáticos em Defesa Civil – EUA, Canadá e Itália. Os dois primeiros por

disporem de serviços geológicos importantes como suporte às ações de Defesa Civil, e a Itália pelo

reconhecido trabalho da Defesa Civil voltado para os deslizamentos.


EUA: FEDERAL EMERGENCY MANEGEMENT AGENCY (FEMA)

A Agência Federal de Gerenciamento de

Emergência (FEMA) é ligada ao Departamento

de Segurança Interna dos EUA, e é um órgão

essencialmente destinado ao gerenciamento de

desastres, com reconhecida competência nesse

setor. A missão da FEMA é apoiar os cidadãos

e socorristas americanos, para assegurar a

segurança da nação. Tem a responsabilidade

de construir, manter e melhorar a capacidade

de proteção, através da preparação, resposta,

recuperação e a mitigação de todos os tipos

de riscos. Embora não possua um arcabouço

institucional para a gestão integral dos riscos e

desastres, as ações são distribuídas nos diversos

órgãos da administração americana. Por sua vez,

o órgão que qualifica esse trabalho e apoia o

conhecimento sobre os componentes da gestão

de risco é o Serviço Geológico dos Estados

Unidos (United States Geological Survey - USGS)

, criado por ato do Congresso em 1879, que se

desenvolveu e aperfeiçoou ao longo desses anos,

investindo em pesquisa científica e tecnológica, e

em conhecimento num sentido mais amplo, a fim

de dar suporte qualificado às várias demandas

pelo conhecimento geológico, entre elas: a

avaliação de processos, riscos e medidas de

mitigação para a redução de desastres, embora

não exerça o papel de Defesa Civil. O USGS é a

única instituição científica americana a atender

continuamente às demandas do Ministério do

Interior dos EUA. Tem um vasto acervo de dados

geológicos, abrangendo também as ciências

naturais de modo geral, disponibilizado em seu

site. Sua missão é prover informação científica

de qualidade para minimizar as perdas e danos

por desastres naturais.

CANADÁ: GEOLOGICAL SURVEY OF CANADÁ (GSC) - COMMISSION GÉOLOGIQUE DU CANADA3

O Serviço Geológico do Canadá é ligado ao

Departamento de Ciências da Terra, do Ministério

de Recursos Naturais. O GSC é responsável

pela execução de pesquisas geológicas no país,

pelo desenvolvimento de recursos naturais

do Canadá e proteção do ambiente. O GSC

é a mais antiga agência científica do país e

uma das suas organizações governamentais

mais importantes. Ligado ao Ministério de

Segurança Pública do Canadá, o GSC trabalha

com resposta a desastres. Sua Defesa Civil se

destaca por eficientes brigadas de incêndio

florestal, chamadas muitas vezes para atender

a outros países. Os principais desastres estão

relacionados a tornados, incêndios florestais e

frio extremo (chuva de granizo), distinguindo-se

bastante dos problemas enfrentados no Brasil.

ITÁLIA: DIPARTIMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE4

Na Itália, embora exista capacidade científica

e tecnológica para atender aos estudos e

pesquisas necessários para dar suporte à

gestão de riscos e desastres, esse know-how

não provém de um órgão específico, mas dos

centros de pesquisa que atuam em universidades

e institutos especializados. O Departamento

de Proteção Civil é ligado à Presidência do

Conselho de Ministros e fornece a orientação

técnica ao Serviço Nacional de Proteção Civil, em

cooperação com os governos regionais e locais,

na prevenção, previsão e no monitoramento de

riscos. Promove atividades de informação para os

cenários nacionais, em colaboração com outras

instituições e associações, além de treinamentos

e estudos sobre previsão e prevenção de riscos

naturais e antrópicos. São promovidas ações de

capacitação em colaboração com as autoridades

locais, enquanto programas de voluntariado

são conduzidos junto às regiões, províncias,

municípios e escola.

2 Disponível em: <http://www.usgs.gov/>.

3 Disponível em: <http://www.nrcan.gc.ca/earth-sciences/

home> <http://www.publicsafety.gc.ca/index-eng.aspx>.

4 Disponível em: <http://www.protezionecivile.gov.it/>.


PLATAFORMAS NACIONAIS PARA REDUÇÃO DE RISCOS DE DESASTRES (PNRRDs)

Em 2005, foi realizada no Japão a I Conferência Mundial para a Redução de Desastres, promovida

pela Organização das Nações Unidas (ONU), sendo selado um Protocolo de Intenções definindo

ações a serem adotadas pelos países signatários, intitulado Hyogo Framework Action (HFA), ou

Marco de Ação de Hyogo (MAH), para o período 2005-2015. As ações são voltadas à redução dos

desastres e ao aumento da resistência das comunidades ameaçadas, ou seja, sua capacidade de

enfrentar, conviver e recuperar-se após a ocorrência de desastres. Esse compromisso deveria ser

formalizado pela implantação das PNRRDs, respaldadas pela construção de políticas, programas,

ferramentas administrativas, além de investimentos e pesquisas, necessários à preparação dos países

e das comunidades em risco.

As PNRRDs podem ser estruturadas sob a forma de conselho, fórum, comitê ou rede, por exemplo. Os

países apresentam um documento oficial à sede do programa ou às unidades regionais da Estratégia

Internacional para a Redução de Desastres (EIRD), emitida pelos canais diplomáticos responsáveis

pela RRD no país, com o compromisso político para a constituição da plataforma, que, segundo

o MAH, pode servir como instrumento para discussão, apoio à tomada de decisão, e provisão de

informações para análise sistemática e definição de ações prioritárias em relação à redução de riscos

e respostas a desastres. A partir da legitimidade conferida pelos respectivos governos, as PNRRDs

podem servir como mecanismos eficazes para promover o trabalho no nível internacional, com o

acesso e intercâmbio de conhecimentos e recursos, em cooperação com o sistema EIRD.

Para o acompanhamento das ações nos países signatários do Protocolo, foram estabelecidos quatro

Indicadores Básicos para cada uma das cinco Prioridades de Ação do MAH, a serem avaliados através

de relatórios denominados “Informes Nacionais de Progresso na Implementação do Marco de Ação de

Hyogo”, correspondentes aos períodos 2005-2008, 2009-2011 e 2012-2015. Essas prioridades foram

estabelecidas a partir de três objetivos estratégicos, que tratam, respectivamente, do planejamento,

do fortalecimento institucional e da execução de medidas estruturadoras que reduzam o risco.

Atualmente, cerca de 80 países possuem plataformas nacionais registradas, com modelos

diferenciados em função de sua respectiva configuração político-institucional, distribuídos como

mostra a Figura. Figura a seguir:

DISTRIBUIçÃO DOS PAíSES COM PLATAFORMAS NACIONAIS IMPLANTADAS

Fonte: Elaboração FGV (Prevention web, agosto de 2012).

Os relatórios dos países analisados mostram as dificuldades enfrentadas para manter os acordos e

arranjos internos que permitam a aplicação plena de seus planos e políticas na consolidação de um

modelo de gestão de riscos e desastres, compatível com a incidência e ocorrência destes. Foram

destacados os aspectos mais relevantes sobre a implantação e funcionamento das plataformas,

apresentados no Quadro seguinte.

CONSTITUIçÃO E COMPROMISSOS DAS PLATAFORMAS

PAÍSES MISSÃO VISÃO

ARGENTINA Organizar as comunidades, preparar voluntários e sua incorporação a equipes de trabalho; desenvolver a prevenção e a gestão local do risco e preparar-se para enfrentar os desastres, incorporando às formas de resposta, as próprias comunidades e protagonistas locais.

Atender tanto ao país como a outros países em situações de calamidade, através de Missões.

BOLÍVIA Contribuir para o aumento da resiliência do Estado Boliviano ante os desastres de origem natural e/ ou antrópicos, para viabilizar o desenvolvimento sustentável, incorporando e atuando de forma transversal à Redução de Riscos e Resposta a Desastres (RRD) nas instâncias nacionais, setoriais, regionais, departamentais, municipais, comunitárias de mais alto nível, através de políticas, planos, estratégias de desenvolvimento e assistência humanitária.

Ser um mecanismo nacional, multissetorial e interdisciplinar de promoção da RRD nos diferentes setores e níveis territoriais, através da coordenação, análises e assessoria em áreas prioritárias que requerem ações concertadas.


PAÍSES MISSÃO VISÃO

COLÔMBIA A Missão da Plataforma Nacional Colombiana é orientar a gestão e coordenar as instituições envolvidas no Sistema Nacional de Prevenção e Atenção de Desastres (SNPAD), focando a prevenção e mitigação dos riscos e, ainda, a organização dos preparativos para respostas em situação de emergência, a reabilitação e reconstrução em caso de desastre. Incorpora o conceito de prevenção no planejamento e nos setores de educação e cultura do país.

A visão do Plano Nacional da Colômbia é proporcionar maior segurança e bem-estar por meio da redução dos desastres gerados pela ocorrência de eventos naturais e ações antrópicas, incorporando o conceito de prevenção e mitigação de riscos nos planos de desenvolvimento.

COSTA RICA A missão da CNE é exercer a coordenação e promover o funcionamento do Sistema Nacional de Prevenção de Riscos e Atenção de Emergências e a aplicação concertada do Plano Nacional para a Gestão de Risco, com o propósito de evitar ou reduzir os fatores e condições de ameaça e vulnerabilidade sobre a vida, os bens e o ambiente, assim como contribuir para conservar e melhorar os potenciais de desenvolvimento sustentável da população.

Consolidação do Sistema Nacional de Prevenção de Riscos e Atenção de Emergências e da CNE como sua entidade coordenadora, que tem a responsabilidade de planejar, dirigir, controlar e executar eficientemente ações concertadas, efetivas e ágeis para a prevenção, atenção de desastres e reconstrução, além de coordenar e integrar as contribuições de demais órgãos do Estado, de instituições do setor privado e sociedade civil.

EQUADOR Liderar o Sistema Nacional Descentralizado de Gestão de Riscos para garantir a proteção de pessoas e coletividades dos efeitos negativos de desastres de origem natural ou antrópico, mediante a geração de políticas, estratégias e normas que promovam capacidades orientadas a identificar, analisar, prevenir e mitigar riscos para enfrentar e manejar eventos de desastre; bem como para recuperar e reconstruir as condições sociais, econômicas e ambientais afetadas por eventuais emergências ou desastres.

Ser reconhecida, no âmbito nacional e internacional, pela implementação e consolidação do Sistema Nacional Descentralizado de Gestão de Riscos no Equador, provido de um conglomerado humano competente dentro de cada uma das entidades responsáveis e com recursos suficientes e oportunos para seu funcionamento.

MÉXICO Ser um conjunto orgânico e articulado de estruturas, relações funcionais, métodos e procedimentos que estabelecem os departamentos e entidades do setor público entre si, e com as organizações dos diversos grupos voluntários, sociais, privados, com as autoridades dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, a fim de efetuar ações coordenadas, destinadas à proteção, contra os perigos que se apresentem, e à recuperação da população, na eventualidade de um desastre.

Proteger a pessoa e a sociedade ante a eventualidade de um desastre, provocado por agentes naturais ou humanos, através de ações que reduzam ou eliminem a perda de vidas, os danos à planta produtiva, a destruição de bens materiais, ou dano à natureza e a interrupção das funções essenciais da sociedade, assim como o de procurar a recuperação da população e seu entorno às condições de vida que tinham antes do desastre.

NICARÁGUA Reduzir a vulnerabilidade das pessoas em risco de sofrer desastres, causados por fenômenos naturais e/ou gerados pela tarefa humana, que coloquem em perigo a vida dos cidadãos, seus bens, os ecossistemas e a economia nacional.

Sistema Nacional para a Prevenção, Mitigação e Atenção de Desastres, assumido pelo povo nicaraguense.

PERU Coordenar e articular políticas e estratégias, analisar aspectos estratégicos e assessorar o INDECI, em sua condição de instituição regente do Sistema Nacional de Defesa Civil para Redução de Riscos de Desastres no Peru.

Contribuir com o cumprimento das atividades do Sistema, permitindo tomar decisões para mobilizar o compromisso político e estabelecer centros de promoção e cooperação regional para redução do risco de desastres.

Fonte: FGV.


III.

ENTREVISTASINDIVIDUAIS


A realização de entrevistas individuais representou importante subsídio para a elaboração do Plano

Nacional de Redução de Riscos e Resposta a Desastres (PNGRD) e possibilitou a participação direta

de atores relevantes nas diferentes frentes de gestão de riscos de desastres no Brasil.

Considerando a diversidade dos entrevistados nesse processo, foram elaborados cinco modelos de

roteiros específicos para as entrevistas, diferenciados para cada um dos grupos pesquisados. Cada

um destes roteiros utilizou questões estruturadas para coleta de informações e questões abertas

que possibilitaram aos entrevistados a expressão de avaliações, conceitos e propostas.

As entrevistas individuais tiveram como objetivo:

• Analisar as perspectivas e expectativas dos segmentos investigados para a construção de um

panorama da gestão de riscos de desastres no país;

• Identificar potencialidades e vulnerabilidades da atuação das Coordenadorias Estaduais de

Defesa Civil e sua relação com as políticas federais e as organizações municipais de defesa civil;

•Levantar demandas e sugestões que pudessem subsidiar um desenho preliminar do PNGRD;

• Ampliar a participação de segmentos representativos da gestão e do conhecimento de riscos

de desastres no processo de elaboração do PNGRD.

PERFIL DOS ENTREVISTADOS

PERFIL ATUAÇÃO AMOSTRA

Defesa Civil dos 26 Estados e Distrito Federal

Gestores de CEDECs.26

Órgãos Federais Executivos Gestores do Ministério da Integração e de Ministérios e órgãos federais cuja ação está ou deva estar relacionada à redução de riscos de desastres.

24

Promotores Estaduais Ação nas áreas de habitação/urbanismo e meio ambiente, com atuação e determinação de medidas sobre redução de riscos de desastres.

2

Comissões Temáticas do Congresso Representantes de Comissões Especiais sobre prevenção de desastres naturais.

2

Atores de Interesse Profissionais de Universidades e Centros de Pesquisa, personalidades de municípios e especialistas com destaque local/regional em gestão de riscos e desastres.

16

Total de entrevistas realizadas 70

III. ENTREVISTAS INDIVIDUAIS


Assim como o levantamento documental, as entrevistas individuais disponibilizaram elementos

concretos para um Diagnóstico Situacional da Gestão de Riscos de Desastres no Brasil e consolidaram

diretrizes para a proposição do PNGRD. As informações coletadas junto aos gestores estaduais

e federais, das estruturas institucionais que respondem hoje pela GRD no Brasil, expressaram a

necessidade de estabelecimento, integração e articulação de responsabilidades institucionais; de

qualificação dos recursos para sua consecução, bem como a necessidade de desenvolvimento,

atualização e uniformização conceitual que superem o foco de ação voltado para o desastre e

possibilitem a constituição de uma Plataforma Nacional de Redução de Riscos. Os parlamentares

entrevistados expressaram a disposição legislativa em dar suporte às alterações necessárias e

indispensáveis à política de gestão de riscos de desastres, dentro do panorama de desenvolvimento,

em curso no país. Os promotores entrevistados, ainda que pouco representativos no universo dos

ministérios Públicos dos estados, atentam para a importância de articulação desse setor para a

implementação das Políticas Públicas de RRD em construção e resumem as dificuldades de

responsabilização legal pelos desastres.. As entrevistas feitas com pesquisadores e especialistas

revelaram diversas sugestões e conceitos que muito contribuíram para a proposição do PNGRD.

No conjunto das 70 entrevistas obtidas, é possível destacar os seguintes aspectos representativos

de diagnóstico:

FRAGILIDADES: AVANÇOS:ALGUMAS DEMANDAS E

PROPOSIÇõES:

• Ausência de uma cultura de prevenção de riscos no país, resultante da baixa percepção dos mesmos e dos poucos registros de desastres no sistema nacional e na memória coletiva;

• A percepção de riscos dos tomadores de decisão e da população brasileira ainda é pouco consolidada, apesar do grande impacto social que se registra frente aos recentes grandes desastres ocorridos no Brasil;

• Não existe uma política nacional de gestão de riscos no país. As ações e planos são associados à Defesa Civil e aplicados de forma isolada, tanto a nível estadual quanto municipal;

• Ainda não está consolidada uma cultura de gestão voltada para a redução do risco de desastres, especialmente no campo da ação prospectiva (prevenção);

• Apesar de reconhecerem avanços, a imagem dos organismos de Defesa Civil para a quase totalidade dos entrevistados é associada a muitas fragilidades no que tange à capacidade gerencial.

• Dada à visibilidade recente dos desastres, os esforços governamentais para o setor têm sido mais significativos em termos de recursos, capacitação, e obras de contenção e mitigação;

• A experiência adquirida com as últimas ocorrências melhorou a capacidade de respostas a desastres, o que possibilitará maior rapidez em operações emergenciais;

• Houve uma evolução no tratamento do tema quando se fala em gestão do risco e não apenas dos desastres ocorridos, numa atitude voltada também para a prevenção e mitigação do risco;

• A Lei n° 12.608/2012, que institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, bem como as propostas da 1ª Conferência Nacional de Defesa Civil (CNDC), são consideradas iniciativas significativas para a modernização e estruturação política que o sistema nacional demanda.

• O PPA 2012-2015 foi considerado pelos especialistas como um grande estímulo para a gestão dos riscos no Brasil.

• Organização institucional das Coordenadorias de Proteção e Defesa Civil em relação à estrutura política, técnica e instrumental de cada estado, dissociada do Corpo de Bombeiros;

• Instituição de uma política integrada de gestão de desastres, articulando os diversos órgãos e atores nos mais diversos setores: saúde, educação, meio ambiente, planejamento, etc.;

• Desenvolvimento do sistema nacional nos níveis estratégico, tático e operacional; e

• Implantação de um Sistema de Banco de Dados nacional que permita registrar as experiências, formatar um histórico dos eventos ocorridos e compartilhar informações sobre o impacto dos desastres.

3.1 PERFIS ENTREVISTADOS

3.1.1 ÓRGÃOS DO PODER EXECUTIVO FEDERAL

O roteiro de entrevistas para os representantes de órgãos do Poder Executivo Federal buscou coletar

informações, opiniões e sugestões que possibilitassem a identificação do seu estágio de articulação

em torno da temática de RRD e a construção de -propostas de matriz de responsabilidades e da

plataforma nacional de RRD.

A entrevista foi subdividida em três partes: uma avaliação do cenário nacional de gestão de riscos de

desastres pelo representante do órgão federal; a coleta de sua opinião sobre a integração institucional

para a RRD, e suas sugestões e expectativas sobre alguns itens de importância para elaboração

do PNGRD. Foram entrevistados, com o emprego do roteiro, representantes dos seguintes órgãos

federais:

•Gabinete de Segurança Institucional – GSI / Casa Civil;

•Secretaria de Infraestrutura Hídrica – SIH / Ministério da Integração Nacional;

•Secretaria de Desenvolvimento Regional – SDR / Ministério da Integração Nacional;

•Secretaria Executiva / Ministério da Integração Nacional;

•Secretaria Nacional de Defesa Civil / Ministério da Integração Nacional;

•Secretaria Nacional de Programas Urbanos – SNPU / Ministério das Cidades;

•Secretaria Nacional de Saneamento – SNSA / Ministério das Cidades;

•Secretaria Nacional de Habitação – SNH / Ministério das Cidades;

•Secretaria de Coordenação e Organização Institucional – SEORI / Ministério da Defesa;

•Comando de Operações Terrestres – COTER/EB / Ministério da Defesa;

• Companhia Nacional de Recursos Minerais – CPRM/ Serviço Geológico do Brasil, vinculada ao

Ministério de Minas e Energia;

•Vigilância em Saúde – Vigidesastres, vinculado ao Ministério da Saúde;

•Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano – SRHU / Ministério do Meio Ambiente;

•Agência Nacional de Águas – ANA, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente;

• Secretaria de Políticas e Programas de Pesquisa e Desenvolvimento / Ministério da Ciência,

Tecnologia e Inovação;

•Agência Brasileira de Cooperação – ABC, vinculada ao Ministério das relações Exteriores;

• Secretaria de Planejamento e Investimento Estratégico – SPI / Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão;

•Secretaria Nacional de Assistência Social – SNAS / Ministério do Desenvolvimento Social;

•Secretaria de Assuntos Federativos – SAF/ Secretaria de Relações Institucionais (SRI);

• Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo / Tribunal de Contas da União

– TCU;


“

Prevenção precisa fazer muito, prevenção a gente precisa coordenar políticas: não é ação, é

política. A política de urbanismo tem que estar correlacionada com a política de saneamento,

que tem que estar correlacionada com a política de desastres, que tem que estar correlacionada

em tirar as pessoas de áreas de risco.

(....)

Então, essas políticas têm que estar coordenadas, são processos que estão acima do técnico. O

técnico não vai resolver o problema da prevenção, ele pode ter um bom plano de contingência,

mas ele vai atuar bem na resposta. Agora, a prevenção não é o técnico que resolve, é o político,

com investimentos, é ter a coragem de tirar as pessoas das áreas de risco e encontrar uma

solução, (...) então, isso mexe com varias pastas.

(...) tivemos um período grande da década de 80 até 2005, que praticamente não tivemos

política habitacional no Brasil, não tivemos recursos destinado à habitação de direito social,

e teve um processo acelerado de habitação, que levou a uma grande parte das ocupações

irregulares, em áreas de risco

(...) Agora, a situação mudou muito com o PAC e com a Minha Casa, Minha Vida, temos resposta

importantes. Mas a cultura de não fiscalizar, que está no âmbito dos municípios (...) virou um

hábito. A partir do momento que tenho resposta para a área habitacional, área de desastre e

risco, tenho que exercer uma fiscalização rigorosa (...)

Nós de certa forma estamos numa fase de avanço nesse projeto, principalmente de 2009 pra cá.

(...) o Governo Federal tomou mais iniciativa em pensar que tipo de ações poderiam ser feitas,

no sentido de contribuir pra minimizar esse caos urbano que tem se instalado de maneira quase

que rotineira, todos os anos. (...) Então, hoje as intervenções de manejo das águas pluviais (...)

têm sofrido uma prioridade bem acentuada com a tendência de fortalecimento nos próximos

anos.”

”

“Eu diria que nós desenhamos o processo, criamos uma metodologia e, ainda, não criamos uma

estrutura. Ela está emergente.

“Essa é a grande surpresa positiva desse trabalho. A equipe do Ministério da Integração

Nacional está fazendo um grande trabalho de integração de inteligência. De conhecimento. De

informação. De equipe, equipes federais, estaduais, municipais. Está fantástico esse trabalho.”

“Esse é um campo que não foi desenvolvido, tá muito atrasado, mas com a recente edição da Lei

nº12.608, que foi sancionada quarta-feira passada, se estabeleceu um marco de incorporação

do planejamento urbano na prevenção de desastres.

“Eu acho que além de manter um programa de obras, a gente tem que ampliar muito o programa

de planejamento urbano, com a implantação de recursos pros municípios elaborarem Cartas

Geotécnicas e aplicar este conhecimento geológico no planejamento urbano, e a instituição

de um programa de monitoramento da ocupação urbana por meio de satélites, que permita

contribuir pra montagem de programas municipais de fiscalização e controle da ocupação nas

áreas perigosas. Eu acho que estes dois campos têm que ser aprofundados.”

“A agência está fazendo o atlas de vulnerabilidade para inundações que é uma ferramenta

importante para o país, que vai ficar pronto no prazo de dois anos (...) a união sozinha não vai

ter condições de enfrentar a questão dos desastres, tem que sercompartilhado em diversos

níveis da sociedade, mas também ao nível municipal, estadual e federal“

Eu avalio que hoje há uma consciência muito mais clara da necessidade de atuar na prevenção

e na gestão do risco: compreender o fenômeno do risco, interagir com outras instituições,

porque não é o ministério da integração sozinho que vai equacionar essa questão. Isso requer

um envolvimento de outros ministérios, requer um envolvimento com outros entes da federação.

(...) O problema do risco envolve muitos atores da federação e do próprio governo federal”.

Não é focado. Nada nosso é focado na questão do risco.

O conhecimento dos perigos e riscos e desastres naturais existentes no país, (...) na verdade, a

gente espera que os nossos proponentes tenham, porque são eles que trazem pro Ministério o

problema identificado lá no âmbito local. Agora todos os nossos programas têm como critério

eleger prioritariamente áreas cujas famílias estão sujeitas a isso. Então assim, é um foco do

Ministério em termos de critério de prioridade, tá, mas quem identifica, quem mapeia, quem

traz o problema pra gente é o município ou o estado.”

”

•Secretaria Federal de Controle Interno – SFC / Controladoria Geral da União (CGU);

•Conselho Federal de Engenharia e Agronomia – CONFEA

A partir das entrevistas com representantes dos órgãos federais, é possível perceber uma diversidade,

por vezes conflitante ou antagônica, de compreensão do que deva ser a gestão nacional de riscos e de

desastres, do arranjo institucional necessário e do papel de cada um dos componentes institucionais

desse arranjo. Esta diversidade aponta para a necessidade de uma matriz de responsabilidades

claramente definida e de maior homogeneização de conceitos, objetivos e metas dos envolvidos.


4. Papel dos MPEs neste campo; e

5. Outros itens de interesse para o PNGRD.

“

“Eu acho que a gente se responsabiliza pouco. Eu desconheço caso de prefeito que tenha

sido processado por improbidade administrativa. A responsabilidade tem recaído sobre o

município – pessoa jurídica. E, enquanto os cofres públicos pagarem, os prefeitos não vão se

sentir incomodados. Então, eu acho que a gente tem também que mudar um pouco o foco

e cobrar deles uma atuação mais positiva, gerando essa responsabilidade - criminal, se for o

caso - de improbidade administrativa. Se ficar comprovado que ele é um gestor ineficiente, vai

perder os direitos políticos e fica afastado da vida pública.”

”

3.1.4 COORDENADORIAS ESTADUAIS DE DEFESA CIVIL – CEDECS

As Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil constituem o principal componente do Sistema Nacional

de Defesa Civil em nível nível estadual, âmbito estadual, e se responsabilizam pelo acompanhamento

dos órgãos de Defesa Civil dos municípios. As entrevistas foram aplicadas a gestores das CEDECs.

O roteiro para essas entrevistas pautou-se na organização institucional das CEDECs, na avaliação

da Defesa Civil no conjunto do estado, no conhecimento e nas medidas para a redução de riscos e

desastres e nos recursos existentes para o financiamento das atividades de RRD no âmbito estadual.

Coletou-se, também, expectativas, opiniões e sugestões sobre itens de importância para a elaboração

do PNGRD.

Todos os gestores estaduais enfatizaram tentativas de aproximação com os municípios de seu

estado. No entanto, tecem críticas à baixa adesão a convocações para conferências e capacitações

e à falta, ou ineficiência, de resposta aos contatos.

Segundo as informações expressas nas entrevistas, cerca de 1.600 municípios não têm COMDECs

formalizadas ou essas não funcionam declaradamente. O número de COMDECs formalizadas é de

aproximadamente 70% dos municípios brasileiros. Nas avaliações mais críticas, considera-se que a

formalização das COMDECs não é uma referência adequada para a garantia de seu funcionamento e

que muitas das estruturas locais não possuem equipe que atue unicamente para isso.

As entrevistas também expressam a demanda pela implementação de uma política nacional que

legitime o papel do Estado junto aos municípios. Nesse sentido, argumentam que o repasse de verba

deveria ser coordenado por eles, orientando a solicitação e aplicação de recursos federais.

3.1.2 CONGRESSO NACIONAL

Foram entrevistados membros de comissões temáticas do Congresso Nacional, relativas à temática

de RRD. As comissões implantadas, no Senado Federal, foram a Comissão Mista Permanente Sobre

Mudanças Climáticas do Senado (CMMC) e a Comissão Temporária de Alterações no Sistema Nacional

de Defesa Civil. Na Câmara Federal, foram implantadas a Comissão sobre Prevenção de Desastres

Naturais e a comissão especial destinada a efetuar estudo e apresentar propostas em relação às

medidas preventivas e saneadoras diante de catástrofes climáticas. O principal resultado destas

comissões, que deverá se refletir no conjunto do PNGRD, foi a promulgação da Lei 12604/2012.

O roteiro de entrevistas empregado buscou coletar, dos representantes destas comissões temáticas,

avaliações do cenário nacional de gestão de riscos e desastres, informações sobre os resultados

(até o momento da entrevista) dos trabalhos destas comissões e sugestões e referências para a

elaboração do PNGRD.

“

A ação preventiva é quase inexistente, é preciso um plano nacional de gestão de risco (...) e

área de risco não é só encosta, não é só área alagada, há outras formas de riscos, por exemplo,

a seca.

Não, isso é de responsabilidade do município; há uma série de questões que é de responsabilidade

da União, dos estados e outras dos municípios, O controle da ocupação do solo é uma

prerrogativa municipal.

”

3.1.3 MINISTÉRIOS PÚBLICOS ESTADUAIS

Foram entrevistados promotores, com envolvimento recente em ações no campo da RRD, atuantes

nas áreas de Habitação e Urbanismo e Meio Ambiente,. O roteiro de entrevistas aplicado aos dois

promotores públicos tratou de:

1. Uma avaliação do cenário nacional de RRD;

2. Coleta de relato de experiências positivas resultantes de ações do MPE;

3. Opiniões dos entrevistados sobre a responsabilização de gestores públicos pela RRD;


Ao mesmo tempo, acreditam que a política local precisa ser definida por quem mais conhece os

problemas e demandas: o município. Entendem que cabe aos municípios viabilizar ferramentas que

possibilitem essa autonomia, uma vez que não sabem como responder ou aplicar as diretrizes.

1 Por condição conjuntural de emergência, não foi possível agendar entrevistas com uma das CEDECs.

“

“Minha expectativa é que ele (o PNGRD) sirva como uma ferramenta para auxiliar os estados e

municípios na prevenção e preparação para os desastres (...) e até mesmo na gestão”

“Porque a comunidade estando preparada, nosso serviço se torna mais eficiente...”

“No que diz respeito à prevenção (...), é feita pela Secretaria de planejamento a partir desse

levantamento de situações de riscos. A Secretaria de Habitação é acionada para que eles

planejem as ações de relocação ou de convivência com o risco.”

“Não existe uma forma de ação preventiva, (...) se investir R$ 1,00 na prevenção, economiza de

R$ 3 a 6,00 na resposta.”

“Quando acontece algum tipo de desastre, a gente tenta correr para mobilizar.”

”

3.1.5 . ATORES DE INTERESSE PARA O PNGRD

Foram entrevistados atores de interesse, objetivando a contribuição com análises e sugestões para o

PNGRD. O roteiro para estas entrevistas constituiu-se de questões sobre o cenário atual de gestão

de riscos e desastres, e coleta de expectativas, sugestões e opiniões sobre itens de importância para

a elaboração do PNGRD.

ATORES DE INTERESSE PARA O PNGRD ENTREVISTADOS

ESTADO LOCAL / ATIVIDADE DE TRABALHO

Distrito Federal Corpo de Bombeiros Militar do DF

Distrito Federal Banco Mundial - Gerenciamento de Riscos de Desastres

Rio Grande do Sul UFRGS - Gestão de Risco de Desastres (GRID)

Rio Grande do Sul INPE- Núcleo de Pesquisa e Aplicação de Geotecnologias em Desastres Naturais e Eventos Extremos (GEODESASTRES-SUL)

ESTADO LOCAL / ATIVIDADE DE TRABALHO

Rio de Janeiro UFF - Mestrado Defesa e Segurança Civil

Rio de Janeiro IBGE - Comissão Nacional de Cartografia

Rio de Janeiro UERJ e PUC/RJ

Rio de Janeiro DRM e ABGE – RJ

Pernambuco CONDEPE – FIDEM

Pernambuco Economista

Pernambuco CODECIR

Santa Catarina UFSC – CEPED

São Paulo Câmara de Vereadores de Santos

São Paulo Coordenação de Defesa Civil da Baixada Santista

São Paulo USP - Faculdade de Saúde Pública

São Paulo Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais - CEMADEN

“

“Gestão de desastre é uma área extremamente multidisciplinar que vai ter interface com todas

as ações e com todas outras áreas dentro do município, com habitação, com o tráfego, obras

de engenharia e de drenagem, a questão do lixo; a gestão integrada dos problemas. E essa

articulação é difícil porque você trabalha com um número imenso de atores, e você não tem

uma relação hierárquica, cada um faz como bem entende, como acha melhor”.

“A gente não tem um sistema de informações, (...) para saber quais são os desastres que

acontecem no Brasil, onde acontecem, quantas pessoas foram atingidas. A análise dessa

informação é extremamente importante pra gente aprender. É da experiência de como foi um

atendimento e como foi o problema que a gente vai poder avançar, corrigir. E se a gente não

tem registro, parece que não tem problema”.

”


é causa de

3.2 ANÁLISE DE CONTEÚDO DAS ENTREVISTAS

Foi realizada uma análise qualitativa automática de conteúdo (Atlas TI) utilizando palavras-chave,

encontradas nas entrevistas, para construir uma rede de inter-relação dos temas tratados, com base

na frequência e nas associações entre essas palavras, conforme figura a seguir.

Os resultados mostram que a estrutura institucional se relaciona de modo direto e linear com a nova

Política (Lei n° 12.608/12) e com o próprio PNGRD.

No que se refere à articulação institucional, as relações mostram-se mais complexas, com associações

diretas entre o planejamento e a base de dados, para permitir aplicação de medidas de redução de

riscos e resposta a desastres. Essa categoria possui a maior força e a maior densidade, por estar

associada a categorias mais representativas, possuindo também um maior número de associações

com as demais categorias.

Chama a atenção o fato de que a redução de danos e mortes está presente, no entendimento

dos entrevistados, como sendo fruto de um modelo de gestão que privilegie a urbanização e o

conhecimento dos problemas (mapeamento e base de dados), bem como a aplicação das medidas

preventivas e emergenciais. Essa categoria, pelo papel que desempenha na gestão de riscos e

desastres, assume também grande importância para o PNGRD.

ESTRUTURA ANALíTICA DAS CATEGORIAS - REDE (ATLAS TI)

ARTICULAÇÃO INSTITUCIONAL

DEFESA CIVIL NACIONALESTRUTURADA

BASE DE DADOSESTRUTURADA

PLATAFORMA NACIONAL

POLÍTICANACIONAL

LEGISLAÇÃOESPECÍFICA

MEDIDAS EMERGENCIAIS

DIMINUIÇÃO DE DANOS E MORTES

URBANIZAÇÃO

MEDIDAS PREVENTIVAS

MAPEAMENTO DE RISCO

PLANOS ESTADUAIS

ESTRUTURA ORGANIZACIONAL FLEXÍVEL CAPAZDE RESPONDER RAPIDAMENTE A DESASTRES

PLANO NACIONAL DE GESTÃODE RISCOS E DESASTRE

associado a

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é causa de

é parte de

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é parte deé causa deé causa deé causa de

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é causa de


CONCLUSõES


Conclusões

1. A ocorrência de desastres representa enormes riscos de perdas e danos, tendo impacto direto

na economia de estados e municípios, além da vida dos cidadãos comuns. Desse modo, desastres

precisam ser reconhecidos como elementos estratégicos para o planejamento do país. Atuar de

modo imperativo na prevenção dos riscos significa desenvolver e aplicar políticas mais agressivas

e contínuas para o planejamento e controle da ocupação urbana e do uso do solo rural. Significa,

ainda, criar um modelo de Gestão Integral de Riscos e Desastres abrangente, que vá além do

simples cumprimento do papel da Defesa Civil nacional.

2. Embora os riscos naturais sejam os de maior visibilidade no país, caso das históricas secas e

estiagens no Semiárido Nordestino e dos movimentos gravitacionais de massa e inundações nas

regiões Sudeste e Sul, há diversas modalidades de riscos pouco difundidas no país. Esse é o caso

dos riscos associados a manuseio, transporte e destinação de produtos químicos perigosos, de

substâncias radioativas de amplo uso na medicina, que precisam de maior visibilidade e estudos, no

sentido de preparar a população quanto às formas de autoproteção, reduzindo assim a vulnerabilidade

das comunidades ameaçadas.

3. A maior parte das políticas públicas setoriais brasileiras, como é o caso da Habitação, Saneamento

Básico, Educação, Desenvolvimento Regional, Assistência Social, ignoram a importância da

componente “riscos e desastres” em suas diretrizes e linhas de ação. São exceções o Estatuto

das Cidades, o Plano Nacional de Saúde e a Política Nacional sobre Mudança do Clima. Isso tem

dificultado a formação de uma cultura de prevenção, cujo sucesso depende de ações com efeito

sinérgico sobre os vários fatores geradores dos riscos.

4. Em consulta à base de dados dos grupos de pesquisa do CNPq observou-se uma importante

produção da pesquisa em algumas áreas referentes a processos naturais que geram desastres,

especialmente os movimentos gravitacionais de massa e inundações graduais. Por outro lado,

verifica-se uma carência de produções sobre os riscos referentes a secas e estiagens, tornados,

granizo e inundações bruscas, por exemplo. Mesmo nas áreas em que as pesquisas agregam

conhecimentos importantes sobre riscos e desastres, a informação produzida não é devidamente

apropriada à gestão pública. Embora haja exceções, há uma grande dificuldade na transferência

desses conhecimentos para a sua aplicação efetiva pelos gestores públicos nas três esferas

de governo.

5. As entrevistas realizadas com representantes das CEDECs, pesquisadores, especialistas,

gestores do MI-SEDEC, e de outros ministérios com atuação em gestão de riscos e desastres,

representantes do poder legislativo federal (Câmara e Senado) e do judiciário (Ministério Público

Estadual) mostraram resultados consistentes. Elas apontam aspectos importantes, como: ausência

significativa de cultura de prevenção de riscos no país; ações e planos focadas a emergências e

respostas, aplicados de forma isolada e desconectada, tanto no nível estadual quanto municipal;

necessidade de ampliação do conhecimento sobre os riscos e desastres, compartilhando bases de

dados confiáveis e continuamente alimentadas, com todos os segmentos envolvidos.

6. O Sistema Nacional de Defesa Civil apresenta muitas fragilidades, como resultado da histórica

falta de respaldo político do setor. Como reflexo disso, o setor conta com recursos escassos, baixa

qualificação e insuficiência de quadros técnicos nos estados e na maioria dos municípios brasileiros,

como mostrou a 1ª Conferencia Nacional de Defesa Civil e Assistência Humanitária. Uma mudança

significativa vem ocorrendo nos últimos 3 anos, especialmente em 2012, com a implementação do

novo PPA 2012-2015 e com a promulgação da Lei 12.608/12 que institui uma política nacional que

abrange a gestão dos riscos e desastres no Brasil.

7. A análise de experiências exitosas, desenvolvidas por alguns estados e municípios brasileiros,

mostrou que “boas práticas” em gestão de riscos e desastres, podem reduzir significativamente

as perdas e danos por desastres. Sobretudo quando os modelos aplicados aproximam a gestão

pública das comunidades ameaçadas e abrangem o conhecimento e mapeamento dos riscos

em escalas de detalhe. A adoção de medidas de prevenção e redução dos riscos e a difusão dos

conhecimentos também demonstraram ser indispensáveis a uma convivência adequada com esses

espaços suscetíveis.

8. O contexto internacional mostrou experiências importantes na prevenção e na redução dos riscos

em alguns países da América Latina, com destaque para a Colômbia, Estados Unidos, Canadá e Itália,

que atingiram alto nível de eficiência na resposta a desastres. Neles observou-se a importância da

constituição das Plataformas Nacionais de Redução de Riscos e Desastres, como compromisso

assumido por meio dos protocolos do Marco de Ação de Hyogo, da Organização das Nações Unidas

(ONU), sobre a sustentabilidade institucional da gestão de riscos em torno de arranjos institucionais

politicamente respaldados.

9. Há uma flagrante insuficiência de dados registrados no país para subsidiar análises e definir

padrões e critérios técnicos para uso no monitoramento dos processos e na retroanálise de eventos

associados a desastres. Os bancos de dados são individualmente concebidos e alimentados por

cada um dos órgãos que produzem as informações e não há o compartilhamento para a integração

de informações relevantes para a gestão dos riscos e desastres. É indispensável a construção de

ferramentas e mecanismos de TI que permitam a comunicação entre as bases de dados e sua

disponibilidade para um sistema de informações que atenda à gestão dos riscos e desastres.

10. A participação da comunidade ainda é muito limitada nos casos de desastres municipais, tanto

no que se refere à prevenção e à mitigação dos riscos, quanto à preparação e resposta aos desastres.

As comunidades ameaçadas pelo risco de desastres encontram-se muito distantes da gestão pública.

Isso dificulta a construção de uma relação de confiança para a efetividade e sustentabilidade das

ações locais e o acatamento de decisões impostas pela iminência de desastres, como é o caso da

retirada da população ameaçada, de forma direta ou a partir de sistemas de alerta e alarme.

11. O arcabouço institucional que dá sustentação a um sistema nacional de gestão de riscos

e desastres precisa contar com o apoio político do centro de decisão do país, para viabilizar a

interação dos diferentes setores de governo, em âmbito federal, estadual e municipal. As dificuldades

de articulação entre os entes federados impedem, muitas vezes, o desenvolvimento e o sucesso de

ações estratégicas de grande efeito na redução dos riscos.


ANEXOS


ANEXO IRESUMO DA 1ª CONFERÊNCIA NACIONAL DE DEFESA CIVIL E ASSISTÊNCIA HUMANITÁRIA

A 1ª Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência Humanitária (1ª CNDC) foi realizada em

Brasília, de 23 a 25 de março de 2010, contando com mais de 1.500 delegados de todo o país. Foram

discutidos temas como a adequação da estrutura administrativa do Sistema Nacional de Defesa Civil

frente aos processos de mudanças climáticas, do crescimento da população e dos problemas das

grandes cidades. Outro destaque foi a necessidade de mudança de paradigma quanto à assistência

humanitária no Brasil, tornando-a integral e não apenas uma ação pós-desastre.

OBJETIVOS DA 1ª CNDC:

• Realizar a análise das ações do Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC, previstas no

Decreto nº 5.376, de 17 de fevereiro de 2005;

• Definir diretrizes para reorganização do SINDEC e das ações de defesa civil, com ênfase

nos princípios de prevenção e assistência humanitária como políticas de estado, para

garantia do desenvolvimento social; e

• Definir diretrizes que possibilitem o fortalecimento da participação no planejamento,

gestão e operacionalização do SINDEC.

É importante ressaltar o enfoque dado ao desenvolvimento de ações preventivas, como a implantação

de programas em áreas vulneráveis, dotando as comunidades de mais segurança e consciência

sobre as técnicas de redução de risco, assim como a criação de mecanismos para que a liberação de

recursos para socorro seja mais rápida e a gestão adequada dos riscos.

A Conferência contou com etapas municipais e estaduais preparatórias à etapa nacional. A Comissão

Organizadora foi constituída de 36 representantes da sociedade civil, agentes da Defesa Civil e

de gestores públicos. O Comitê Executivo, por sua vez, contou com representantes de órgãos do

Ministério da Integração Nacional para assistência técnica e apoio operacional.

O propósito da etapa municipal foi iniciar a discussão de acordo com a realidade local, elaborar

e encaminhar propostas à comissão organizadora da etapa estadual, na qual eram definidas as

propostas daquele estado. Na etapa nacional, foram aprovadas as propostas de diretrizes votadas

pelos representantes dos segmentos da sociedade civil, do poder público, e da Defesa Civil. As

Conferências Livres foram realizadas em 5 estados, com a participação de um segmento social,

profissional ou de gestão pública para o debate, a elaboração de propostas (118) e envio ao Comitê

Executivo da 1ª CNDC. De outubro de 2009 a março de 2010, foram realizadas as etapas municipais,

estaduais e a etapa nacional, das quais participaram 19 estados. A Tabela 1 apresenta síntese das

informações sobre as etapas realizadas nos estados.


SíNTESE DE INFORMAçõES SOBRE AS ETAPAS REALIzADAS NOS ESTADOS

REGIÃO ESTADONº DE

MUNICÍPIOS PARTICIPANTES

Nº DE PARTICIPANTES

ETAPA ESTADUAL

Nº DE PROPOSTAS

APRESENTADAS ETAPA

ESTADUAL

CONFERÊNCIAS

MUNICI-PAL

INTERMU-NICIPAL

Norte

Acre 9 363 13 4 1

Pará 33 179 24 33 0

Tocantins 11 218 10 11 0

Nordeste

Alagoas 12 41 20 10 0

Bahia 20 99 100 20 0

Ceará 58 347 30 48 3

Maranhão 19 300 52 19 0

Paraíba 177 500 22 4 13

Pernambuco 123 522 215 6 11

Piauí 2 200 11 0 1

Rio Grande do Norte

20 110 11 20 0

Sergipe 29 373 30 29 0

Centro-Oeste

Distrito Federal

1 270 20 1* 0

Goiás 17 200 13 17 0

Mato Grosso do Sul

2 144 28 2* 0

Sudeste

Espírito Santo

30 204 18 30 0

Minas Gerais 135 2310 480 24* 6

Rio de Janeiro

15 200 22 15 0

São Paulo 89 2343 528 28 2

Sul

Paraná 153 348 33 1 11

Rio Grande do Sul

56 554 27 53 1

Santa Catarina

169 571 149 80 9

A Figura a seguir mostra o fluxograma com as atividades desenvolvidas em cada etapa. Nos estados

em que não ocorreram as conferências estaduais, foram validados os relatórios e as propostas da

etapa municipal.

Para apoiar a sistematização de propostas municipais e estaduais, foi utilizado o Sistema Informatizado

de Relatoria (SIR), banco de dados disponível na SEDEC, para consulta a todas as propostas e suas

respectivas classificações. Dado o grande número de propostas, a equipe de relatoria considerou

como “proposta” aquelas contidas nos relatórios, e “propostas de diretrizes” as resultantes do

processo de sistematização.

Como resultados das conferências realizadas em todas as esferas, foram cadastradas 1.962 propostas

em sua redação original (808 na etapa estadual, 1.036 na etapa municipal e 118 nas conferências

livres). As propostas consideradas como de ação em âmbito local, bem como aquelas que não

recebidas em tempo hábil para serem processadas, não integraram a votação na etapa nacional,

mas, posteriormente, foram incluídas no Caderno Especial.

EIXOS E TEMAS

EIXO 1 PROPOSTAS

Capacitação; é premente a necessidade de qualificação profissional e formação educacional dos cursos médios e superiores, bem como a obrigatoriedade de formação contínua dos agentes em Defesa Civil. Ambas as diretrizes obtiveram a maior proporção de aprovação, com 94%;

Carreira/Profissionalização;

destacou-se com 91% de aprovação a diretriz de inclusão do cargo de agente de Defesa Civil, na Classificação Brasileira de Profissões;

Articulação Institucional;

ficou evidente a necessidade de debate permanente entre as esferas federal, estadual e municipal, através de fóruns que possibilitem a troca de experiências municipais; bem como a melhoria da comunicação entre COMDEC, NUDEC e sociedade civil organizada;

Estrutura Organizacional;

a diretriz aprovação quase absoluta (97%) foi o estabelecimento de incentivos para que as prefeituras criem e forneçam condições adequadas para o funcionamento e fortalecimento das COMDECs, contando com apoio da Coordenadoria Estadual. Outra diretriz com aprovação bastante significativa foi a institucionalização do tema Defesa Civil através de uma Secretaria Especial de Defesa Civil, ligada à Presidência da República, que permitiria a Construção da Política de Defesa Civil. A proposta com maior rejeição, com 42%, refere-se à estruturação da Defesa Civil em secretaria municipal;

Financiamento e Fontes de Investimento;

as duas propostas com maior aprovação foram referentes à instituição de fundos de Defesa Civil, com dotação orçamentária proveniente dos três níveis de governo, e revisão da legislação, de modo a permitir a doação à Defesa Civil de bens envolvidos em acidentes e apreendidos em ações policiais e tributárias;

ETAPA MUNICIPAL

Elabora

Discute

Vota

Aprova

Formaliza Relatório Municipal

ETAPA ESTADUAL

Analisa e sistematiza

Discute

Vota

Aprova

Formaliza Relatório Estadual

ETAPA NACIONAL

Analisa e sistematiza

Discute

Vota

Aprova

Formaliza Relatório Final


EIXO 1 PROPOSTAS

Gestão, Fiscalização, Informatização;

evidenciou-se através da votação, a necessidade da estruturação e regulamentação por lei, de um plano nacional de intervenção, com ações intersetoriais, de caráter preventivo e emergencial;

Legislação; a diretriz com maior aprovação (96%) foi referente à simplificação dos documentos e procedimentos necessários ao reconhecimento pelo governo federal de situação de anormalidade, para promover a celeridade na resposta aos desastres;

Princípios para a PNDC;

a diretriz com maior aprovação foi relativa à construção e institucionalização de uma Política Pública de Defesa Civil, como Política de Estado, elaborada de forma democrática, participativa e articulada entre Governo, Sociedade Civil e Trabalhadores das áreas afins;

Proteção Civil; apenas uma diretriz foi aprovada, referente à reafirmação da importância da Defesa Civil, através da construção de conselhos municipais, estaduais, do distrito federal e nacional. Destacou-se, ainda, o papel da Conferência Nacional de Defesa Civil como instância máxima de deliberação das políticas para o setor;

SINDEC; as propostas aprovadas focam a necessidade de organizar e estruturar a COMDEC; a obrigatoriedade em Lei Federal de criação e funcionamento dos órgãos integrantes do SINDEC, ampliação do Sistema de Informações sobre Desastres no Brasil (SINDESB);

Pesquisas; as duas diretrizes aprovadas são voltadas para a participação das universidades no mapeamento e monitoramento das áreas de risco e a criação de parcerias, com previsão orçamentária, entre universidades e órgãos de Defesa Civil no desenvolvimento de estudos, capacitação, projetos de extensão e sistemas de gerenciamento;

Obras Preventivas; apontou-se para a necessidade de investimento permanente pelo poder público para implementação de medidas e ações preventivas, estruturais e não estruturais; garantia de acompanhamento técnico multidisciplinar para realocar pessoas e retirar edificações em áreas de preservação ambiental;

Defesa Civil na Escola;

a sugestão nesse tema foi a de incluir na grade curricular o tema Defesa Civil como eixo transversal multidisciplinar, para implementar a cultura de prevenção; e estimular a formação de agentes mirins nas escolas e comunidades; e

Planejamento; a proposta com maior aprovação (95%) foi a que sugere o estabelecimento da obrigatoriedade dos estados e municípios para a definição e divulgação de sistema de alerta, alarme e comunicação. Outras também obtiveram alta aprovação, de aproximadamente 92%, que enfatizaram a necessidade do mapeamento de áreas de risco urbano e rural, em períodos não superiores a 5 anos, ampliação das exigências do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental dos municípios com população inferior a 20 mil habitantes; e ampliação de ações governamentais de socorro e assistência à saúde e psicossocial às populações atingidas por desastres;

EIXO 2 PROPOSTAS

Órgãos de Resposta;

dentre as quatro diretrizes aprovadas, a que obteve maior aprovação (93%) trata sobre a constituição de um Sistema Nacional de Assistência Humanitária de Defesa Civil, no âmbito do SINDEC, para assegurar o atendimento rápido, intersetorial e desburocratizado às comunidades afetadas por desastres;

Assistência a única diretriz aprovada nesse tema trata sobre a criação e implementação de um Programa Nacional de Voluntários de Defesa Civil, coordenado pela SEDEC, com incentivo à adesão de pessoas físicas e jurídicas, formação e atualização de banco de dados;

EIXO 3 PROPOSTAS

Conferências; a única diretriz aprovada diz respeito à realização bianual da Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência Humanitária, com ampla participação da sociedade civil e representantes das esferas federal, estadual e municipal;

Conselhos; com 87% de aprovação, foi aprovada a diretriz que sugere a criação de um Conselho Deliberativo de Defesa Civil com representação tripartite (governo, sociedade civil e trabalhadores da área de Defesa Civil), e fortalecimento e reestruturação dos já existentes;

Campanhas; a aprovação foi praticamente unânime (96%) sobre a realização de campanhas educativas em parceria com entidades públicas e privadas, visando à prevenção de desastres;

NUDECs e voluntariado;

foi aprovada uma única proposta sobre o incentivo à criação, estruturação e fortalecimento dos NUDECs, estimulando a participação juvenil, assegurando a capacitação continuada, enfatizando o papel proativo, sobretudo, nas comunidades mais vulneráveis;

Recursos; a única diretriz aprovada foi sobre a mobilização e participação da sociedade na prevenção e controle social sobre a efetivação da política pública de Defesa Civil;

Capacitação e Treinamento

duas propostas foram aprovadas nesse tema. A primeira diz respeito à criação de programas de capacitação continuada para os membros dos NUDECs, lideranças comunitárias, agentes de saúde, professores e agentes multiplicadores; e a segunda, sobre a realização de palestras, seminários, campanhas e programas educativos para promover a sensibilização da sociedade

DIRETRIZES APROVADAS

1. Desafios para a efetivação da Defesa Civil no século XXI: Estado, Sociedade, Clima,

Desigualdades e Desenvolvimento:

• Promulgação de lei instituidora do Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC), em substituição

ao atual decreto Nº 5.376, de 17 de fevereiro de 2005;

• Criação e regulamentação da profissão de Agente de Defesa Civil nos três níveis funcionais:

agente básico, agente intermediário e agente superior, com a inclusão de funções na classificação

brasileira de ocupações (CBO), do Ministério do Trabalho;

• Estabelecimento de padrão nacional para a formação de agentes de Defesa Civil nos três níveis

funcionais a serem implementados por estabelecimentos de ensino;

• Criação de conselho regulador da atividade profissional de Defesa Civil sem, contudo, interferir

nas atividades estabelecidas na Constituição Federal e atribuídas aos Corpos de Bombeiros;

• Efetivação da participação da comunidade acadêmica, especialmente das universidades

públicas, no desenvolvimento de pesquisas de sinistrologia para minimização e redução

de desastres;

• Cumprimento da Política Nacional de Defesa Civil para a implementação dos Centros

Universitários de Estudos e Pesquisas sobre Desastres (CEPEDs); e

• Obrigatoriedade da implantação e operacionalização das Coordenadorias Municipais de

Defesa Civil como forma de política de minimização e redução de desastres, obedecendo às

recomendações de profissionalização mencionadas neste documento.


2. Políticas Públicas de atenção integral aos cidadãos: o paradigma da Assistência Humanitária:

• Estabelecimento do Fundo Nacional de Defesa Civil com sua respectiva regulamentação, bem

como o estabelecimento de fundos de Defesa Civil nos estados, distrito federal e municípios;

• Inclusão na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), nos três níveis de governo, da obrigatoriedade

de destinação orçamentária para a Defesa Civil;

• Estabelecimento de requisitos técnicos mínimos para formalização de procedimentos

relacionados à assistência humanitária, dentro do Brasil; e

• Obrigatoriedade na elaboração de mapeamento de riscos e Planos de Contingência para

Riscos, em todos os municípios.

3. Mobilização e participação da sociedade na prevenção e no controle social sobre a efetivação

de política pública de Defesa Civil:

• Regulamentação da Lei Nº 9.608, de 18 de fevereiro de 1998, a qual versa sobre o voluntariado

no Brasil, estabelecendo os padrões para a utilização de voluntários nas atividades de Defesa

Civil, suas atribuições e direitos;

• Estabelecimento de política pública para a inclusão do tema Defesa Civil nas escolas como

tema transversal para prevenção dos desastres;

• Criação de conselhos permanentes de Defesa Civil nos municípios com a participação efetiva

da comunidade civil organizada e dos gestores públicos;

• Obrigatoriedade de apoio técnico e financeiro para que sejam estruturados e operacionalizados

os Núcleos Comunitários de Defesa Civil nos municípios; e

• Criação de canais efetivos de comunicação interativa entre a Defesa Civil e comunidade,

garantindo dessa forma a participação efetiva e democrática da sociedade.


ANEXO IIREFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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