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Aula 13

Direito Administrativo p/ Prefeitura de Niterói - Agente Fazendário e Fiscal de Posturas

Professor: Herbert Almeida

Noções de Direito Administrativo p/ ISS-Niterói Fiscal de Posturas e Agente Fazendário

Teoria e exercícios comentados Prof. Herbert Almeida – Aula 13

Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Página 1 de 61

AULA 13: Intervenção do Estado na propriedade

Sumário

INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE ................................................................................................. 2

NOÇÕES INTRODUTÓRIAS .......................................................................................................................................... 2 FUNDAMENTOS E QUADRO NORMATIVO CONSTITUCIONAL............................................................................................... 2 MODALIDADES DE INTERVENÇÃO ................................................................................................................................ 4 DESAPROPRIAÇÃO .................................................................................................................................................... 4 SERVIDÃO ADMINISTRATIVA ..................................................................................................................................... 34 REQUISIÇÃO ......................................................................................................................................................... 36 OCUPAÇÃO PROVISÓRIA .......................................................................................................................................... 37 LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA .................................................................................................................................... 38 TOMBAMENTO ...................................................................................................................................................... 40

QUESTÕES COMENTADAS ............................................................................................................................... 54

GABARITO ....................................................................................................................................................... 60

REFERÊNCIAS .................................................................................................................................................. 61

Olá pessoal, tudo bem?

Na aula de hoje conversaremos sobre o seguinte item do edital: “Intervenção na propriedade”.

Bons estudos e aproveitem!

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INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE

Noções introdutórias

Há muitos anos se discute o papel do Estado na sociedade e até que ponto é válida a sua atuação. Com a ascensão das correntes liberais, passou-se a respeitar a propriedade privada, preservando-se os direitos individuais do cidadão.

Todavia, as correntes liberais e o capitalismo geraram efeitos perversos na sociedade, com acentuada desigualdade social e concentração de renda. Surge, então, o Estado do Bem Estar Social, que passou a dar especial atenção ao bem estar da coletividade, fornecendo os mínimos direitos sociais do cidadão.

Assim, a intervenção do Estado na propriedade privada passou a ser uma forma legítima de condicionar ou limitar direitos em benefício da sociedade.

Na Constituição Federal de 1988, o patrimônio privado continuou sendo preservado, no entanto com um sentido social. Assim, surge o princípio da função social da propriedade, surgindo restrições no uso da propriedade. Com isso, tornam-se legítimas determinações de não fazer ou, até mesmo, de fazer, conforme bem determina o art. 182, §2º, que exige o adequado aproveitamento do solo urbano.

Entretanto, o Estado deve impor restrições sobre o particular apenas quando o interesse da coletividade se imponha ao do particular, observando sempre os direitos individuais e, principalmente, balizando-se pelos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Dessa forma, vamos estudar, nesta aula, as formas e procedimentos pelos quais o Estado intervém na propriedade privada, limitando ou condicionando o seu uso em prol do interesse público e da coletividade.

Fundamentos e quadro normativo Constitucional

Os fundamentos da intervenção do Estado na propriedade particular são: (a) a função social da propriedade; (b) a supremacia do

interesse público sobre o privado.

A função social da propriedade decorre do abandono da concepção individualista da propriedade, uma vez que, atualmente, predomina a visão

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de que o instituto configura-se uma forma de alcançar o bem-estar social1. Assim, mesmo sendo um conceito aberto, pode-se observar o seu significado em linhas gerais na Constituição.

Nesse sentido, o texto constitucional diferenciou a função social da propriedade urbana e rural. Aquela deve atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade previstas no plano diretor (CF, art. 182, §2º). A função social da propriedade rural, por sua vez, depende, simultaneamente, do atendimento das seguintes exigências (CF, art. 186): (a) aproveitamento racional e adequado; (b) utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; (c) observância das disposições que regulam as relações de trabalho; (d) exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

O segundo fundamento é a supremacia do interesse público sobre

o privado. Assim, quando houver conflito entre o interesse público e o particular, aquele deve prevalecer.

Na Constituição Federal de 1988, a intervenção do Estado na propriedade encontra suporte em alguns dispositivos. O art. 5º, XXII, garante o direito de propriedade, enquanto o inc. XXIII do mesmo artigo determina que a propriedade atenderá a sua função social. Dessa forma, se a propriedade não atender à função social, o Estado poderá nela intervir.

Conforme vimos acima, a função social da propriedade urbana depende do atendimento das exigências de ordenação previstas no plano diretor. Não sendo atendida a função social, a Constituição permite que os municípios, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exijam do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, observando-se regras a serem estabelecidas em lei federal. Caso ainda assim o particular não promova a utilização do solo, o município poderá impor o parcelamento ou edificação compulsória do solo; instituir o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU – progressivo no tempo; ou, até mesmo, promover a desapropriação (CF, art. 182, §4º e incisos).

Outro dispositivo importante é o art. 5º, XXV, da CF, que permite que a autoridade competente utilize a propriedade particular em caso de iminente perigo público. Trata-se, pois, da denominada requisição administrativa, que será estudada adiante.

1 Dromi, 1995, apud Carvalho Filho, 2014, p. 794.

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Além desses dispositivos, podemos observar vários outros que fundamentam a intervenção do Estado na propriedade privada, incluindo os casos de desapropriação, que é o meio mais gravoso de intervenção. No entanto, deixaremos para abordar essas normas ao longo de nossa aula.

Modalidades de intervenção

A doutrina menciona duas modalidades de intervenção:

a) intervenção restritiva: é aquela em que o Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso da propriedade, sem, contudo, retirá-la de seu dono2. Dessa forma, o proprietário não poderá utilizar livremente a sua propriedade, pois deverá observar as imposições do Poder Público, porém preserva-se a propriedade sobre a sua esfera jurídica;

b) intervenção supressiva: é aquela em que o Estado, utilizando-se de sua supremacia, transfere coercitivamente para si a propriedade do terceiro, em decorrência de algum interesse público previsto em lei. Nesse caso, ocorre a supressão da propriedade do antigo dono.

Em resumo, na intervenção restritiva a propriedade continua com o dono original, porém são impostos condicionamentos ou restrições. Já a intervenção supressiva é muito mais gravosa, pois retira a propriedade do terceiro, transferindo-a para o Poder Público.

São hipóteses de intervenção restritiva: a servidão administrativa, a requisição, a ocupação temporária, as limitações administrativas e o tombamento.

Por outro lado, a única forma de intervenção supressiva é a desapropriação.

Vamos estudar cada uma dessas hipóteses a seguir.

Desapropriação

Para a Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro estabelece que a desapropriação “é o procedimento administrativo pelo qual o Poder

Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade

pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda

de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização”.3

2 Carvalho Filho, 2014, p. 796. 3 Di Pietro, 2014, p. 166.

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De forma mais aprofundada, Hely Lopes Meirelles define a desapropriação ou expropriação como “a transferência compulsória

da propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior

para a superior) para o Poder Público ou seus delegados, por

utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por interesse social,

mediante prévia e justa indenização em dinheiro (CF, art. 5º, XXIV), salvo

as exceções constitucionais de pagamento em títulos da dívida pública de

emissão previamente aprovado pelo Senado Federal, no caso de área

urbana não edificada, subtilizada ou não utilizada (CF, art. 182, §4º, III), e

de pagamento em títulos da dívida agrária, no caso de Reforma Agrária, por

interesse social (CF, art. 184)”.

Nesse contexto, a desapropriação é a mais severa das formas de intervenção na propriedade privada, uma vez que representa a retirada da propriedade do particular. Com efeito, as demais formas de intervenção são apenas restritivas, pois impõem apenas restrições ou condicionamentos no uso da propriedade. Por outro lado, a desapropriação é uma forma de intervenção supressiva, justamente por suprimir o direito de propriedade do terceiro.

Fundamentos da desapropriação

O direito de propriedade é garantido pela Constituição Federal (art. 5º, caput e inc. XXII), mas deverá atender à sua função social (art. 5º, XXIII). Além disso, a propriedade privada é um dos princípios da ordem econômica, nos termos do art. 170, III. Assim, podemos perceber que o direito de propriedade é assegurado pela Constituição Federal, mas não é absoluto, pois há imposição de a propriedade cumprir a sua função social.

Nessa linha, o art. 5º, XXIV, estabelece que a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.

Assim, são três tipos de desapropriação:

(a) necessidade pública;

(b) utilidade pública; e

(c) interesse social.

Além desses três tipos, existe ainda a desapropriação das propriedades rurais e urbanas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas

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psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo, prevista no art. 243 da Constituição Federal (com redação dada pela Emenda Constitucional 814, de 5 de junho de 2014). Essas propriedades serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei. Porém, parte da doutrina não aborda este tipo como uma das espécies de desapropriação, tendo em vista que ela possui fundamento próprio no texto constitucional. De qualquer forma, vamos abordá-la em tópico específico desta aula.

Desapropriação por necessidade ou utilidade pública

A utilidade pública ocorre quando a desapropriação é conveniente para o Estado, mas não é imprescindível. São exemplos a desapropriação de um imóvel para construção de um posto de saúde ou de uma escola.

Por outro lado, a desapropriação por necessidade pública decorre de situações de emergência, em que é imprescindível a imediata intervenção do Estado, promovendo a transferência urgente dos bens de terceiros para o Poder Público. São exemplos de desapropriação por necessidade pública as situações de segurança nacional, de defesa do Estado ou de socorro público em caso de emergência ou calamidade pública.

O texto constitucional e a doutrina apresentam a utilidade e a necessidade pública como formas distintas de desapropriação, conforme consta no art. 5º, XXIV: “a lei estabelecerá o procedimento para

desapropriação por necessidade ou utilidade pública [...]”.

Nessa linha, a doutrina apresenta a diferenciação conforme discutimos acima, ou seja, a necessidade pública decorre de situação de emergência, ao passo que a utilidade pública ocorre por conveniência.

Todavia, o Decreto-Lei 3.365/1941 não faz distinção entre os dois termos, referindo-se tão somente à desapropriação por “utilidade pública”. Vale dizer, o Decreto-Lei utiliza a utilidade pública como forma genérica, englobando casos de emergência e de conveniência. Nessa linha, o art.

4 Importante observar a nova redação do art. 243 da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional 81/2014, uma vez que as bancas de concurso sempre gostam de abordar novidades. O novo texto incluiu a desapropriação em decorrência de exploração de trabalho escravo, sendo que o antigo texto só apresentava a desapropriação das terras em que sejam localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas.

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5º do Decreto-Lei 3.365/1941 apresenta as seguintes hipóteses de desapropriação por “utilidade pública”:

a) a segurança nacional; b) a defesa do Estado; c) o socorro público em caso de calamidade; d) a salubridade pública; e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência; f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica; g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de clima e fontes medicinais; h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos; i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais; j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo; k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza; l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histórico ou artístico; m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios; n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves; o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária; p) os demais casos previstos por leis especiais.

Como se vê, utilizando a norma legal como referência, os casos de segurança nacional, defesa do Estado, socorro público em caso de calamidade, salubridade pública, etc, são abordados como hipóteses de “utilidade pública”. Por outro lado, os mesmos casos, tomando a base doutrinária, são considerados de necessidade pública.

De qualquer forma, o tratamento legal para as duas espécies é o mesmo e, por isso, podem ser considerados como uma única forma de desapropriação.

Desapropriação por interesse social

A desapropriação por interesse social consiste nas situações em que se destaca a função social da propriedade. Essa forma de desapropriação está disciplinada, entre outros normativos, na Lei 4.132/1962, que estabelece que a desapropriação por interesse social será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar social (art. 1º).

Nesse contexto, a desapropriação por interesse social comporta três espécies, como a desapropriação por interesse social “genérica”; a

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desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária; e a desapropriação por interesse social urbanística.

A desapropriação “genérica” é assim chamada por não possuir uma disciplina própria, ao contrário do que ocorre na desapropriação para fins de reforma agrária e para fins urbanísticos. Isso não significa, porém, que ela não possui finalidade específica, pois toda desapropriação deverá ter uma finalidade pública específica.

Assim, a Lei 4.132/1962 dispõe que são situações de interesse

social, dentre outros: o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico; a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração não se obedeça a plano de zoneamento agrícola; o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola; a construção de casa populares; a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais; a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas; etc.

Importante destacar, ademais, que a competência para decretar a expropriação “genérica” é de todos os entes da Federação – União, estados, Distrito Federal e municípios.

Por outro lado, a desapropriação de terras rurais por motivo de interesse social, para fins de reforma agrária, possui finalidade específica, conforme o próprio nome diz, qual seja: promover a reforma agrária. As regras para este tipo de expropriação estão previstas nos arts. 184 a 191 da CF, na Lei 8.629/1993, nos arts. 18 a 23 da Lei 4.504/1964 (Estatuto da Terra) e, especificamente quanto ao seu procedimento judicial, na Lei Complementar 76/1993. Nesse caso, a competência para promover a desapropriação é exclusiva da União, nos termos do art. 1845 da Constituição da República.

Finalmente, a desapropriação urbanística, que tem como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir

5 Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

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o bem-estar de seus habitantes, é de competência dos municípios, na forma prevista no art. 182, §§ 3º e 4º, III, da Constituição.

Vamos fazer um pequeno resumo deste trecho6:

Tipo Competência

Desapropriação por interesse

social

Genérica União, estados, Distrito Federal e municípios

Terras rurais para fins de reforma agrária

União

Urbanística Municípios

A Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro7 denomina as desapropriações para fins de reforma agrária e para fins urbanístico, juntamente com as desapropriações prevista no art. 243 da CF (decorrente do cultivo ilegal

de plantas psicotrópicas ou da exploração de trabalho escravo8) como “desapropriação-sanção”.

No caso da desapropriação urbanística, de competência dos municípios, algumas regras constitucionais e legais devem ser observadas.

A Constituição Federal dispõe que é facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no

plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do

solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que

promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

a) parcelamento ou edificação compulsórios;

b) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo – IPTU progressivo no tempo;

c) desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo

6 Adaptado de Scatolino e Trindade, 2014, p. 879. 7 Di Pietro, 2014, p. 167-170. 8 Na obra de 2014 da Prof. Di Pietro, consta somente a cultivo ilegal de plantas psicotrópicas, uma vez que a edição do livro pretere à promulgação da EC 81/2014. Contudo, entendemos que a desapropriação por exploração de trabalho escravo também é forma sancionatória, sendo que esperamos que tal atualização seja feita nas edições doutrinarias de 2015.

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de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Se, após notificado, o particular não proceder a adequada utilização da propriedade, ele poderá ser obrigado a parcelar ou edificar o imóvel. Não o fazendo no prazo legal, o município poderá instituir o IPTU progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos

consecutivos, na forma do art. 7º da Lei 10.257/2001.

Vencido este prazo, o município continuará exigindo a alíquota máxima, até que o particular dê o adequado aproveitamento ou o imóvel seja desapropriado.

Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o município poderá proceder à desapropriação do imóvel,

com pagamento em títulos da dívida pública, aprovados pelo Senado Federal e resgatáveis no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano.

Nesse caso de desapropriação-sanção, o município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público (Lei. 10.257/2001, art. 8º, §4º).

Desapropriação confiscatória

A desapropriação confiscatória, que é uma forma de desapropriação-sanção, está prevista no art. 243 da Constituição da República, nos seguintes termos:

Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.

Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei. (grifos nossos)

Conforme já destacamos acima, este texto possui nova redação, dada pela recente Emenda Constitucional 81, de 5 de junho de 2014. O novo texto inclui como forma de desapropriação a exploração de trabalho escravo. Além disso, a nova redação modificou a destinação dessas terras

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expropriadas, que serão destinadas à reforma agrária e a programas de

habitação popular.

A desapropriação de propriedade em que estão localizadas culturas

ilegais de plantas psicotrópicas é disciplinada pela Lei 8.257/1991. Destaca-se, contudo, que esta norma encontra-se desatualizada em relação ao novo texto constitucional, em particular por utilizar o termo “glebas”, que é mais restrito que propriedade. A gleba significa uma porção de um terreno, ao passo que o termo propriedade é mais amplo, alcançando todo o terreno em que está localizado o cultivo.

Apesar da diferença mencionada, o STF já considerava, antes mesmo da EC 81/2014, que o termo “glebas”, que estava previsto na antiga redação constitucional, deveria ser interpretado no sentido de

propriedade9. Assim, se for constatada a cultura ilegal de plantas psicotrópicas, deverá ocorrer a expropriação da propriedade urbana ou rural.

Quanto à desapropriação em decorrência de exploração de trabalho

escravo, ainda não há legislação infraconstitucional regulamentando o tema. Atualmente, tramita no Senado Federal o Projeto de Lei do Senado 432/201310, que deverá definir o que é “trabalho escravo”, além de criar um fundo específico para tratar deste tema.

Ademais, é importante notar que a desapropriação confiscatória é mais severa que as demais formas de desapropriação, uma vez que independe de indenização.

Bens suscetíveis de desapropriação

Em regra, poderá ser desapropriado todo bem móvel ou imóvel, corpóreo ou incorpóreo, público ou privado, desde que possua valoração patrimonial. Com efeito, a desapropriação poderá incidir sobre o espaço aéreo, o subsolo, as ações, quotas ou direitos de qualquer sociedade, etc11.

Assim, a desapropriação não se resume aos terrenos, mas poderá alcançar toda diversidade patrimonial passível de valoração. Por exemplo, é possível que as ações de uma empresa sejam desapropriadas para fins de estatização do controle da entidade, realizando-se a devida indenização.

9 RE 543.974/MG: さ1. Gleba, no artigo 243 da Constituição do Brasil, só pode ser entendida como a propriedade

na qual sejam localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicasざ. 10 PLS 432/2013. 11 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 965.

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Entretanto, existem bens que não são passíveis de desapropriação. São exemplos a moeda corrente do país, uma vez que ela é justamente a forma utilizada para pagar a indenização da expropriação. Por outro lado, a moeda estrangeira é passível de desapropriação.

Com efeito, também não se pode expropriar os direitos personalíssimos, como a honra, a liberdade e a cidadania.

Além disso, não se admite a desapropriação de pessoas, sejam físicas ou jurídicas, pois se tratam de sujeitos de direito e não de objetos passíveis de apropriação. Com isso, a desapropriação não se configura como forma de extinção de uma pessoa jurídica. Admite-se, contudo, conforme já mencionamos, a desapropriação de ações ou o direito de créditos de uma sociedade em pessoas jurídicas.

No que se refere aos bens públicos, o Decreto-Lei 3.365/1941 admite a desapropriação, desde que se respeitada a “hierarquia federativa”12, isto é, desde que a expropriação seja realizada pelo ente mais abrangente sobre o patrimônio do ente menos abrangente.

Nesse contexto, a União poderá desapropriar bens pertencentes aos estados e aos municípios; os estados poderão desapropriar os bens dos municipais; mas não se admite o contrário – por exemplo, um estado não poderá desapropriar bens da União. Também não será possível que um estado desaproprie o bem de outro estado nem de municípios localizados em outros estados da Federação. Da mesma forma, um município não poderá desapropriar bens de outros municípios.

Destaca-se, ademais, que a desapropriação realizada por um ente so outro dependerá sempre de autorização legislativa, conforme exige o art. 2º, §2º, do Decreto-Lei 3.365/1941:

Art. 2º. [...] § 2º Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.

Portanto, a desapropriação de bens públicos exige dois requisitos: (a) que seja realizada pelo ente mais abrangente sobre o menos abrangente; (b) que exista lei, editada pelo ente federado que efetuará a desapropriação, autorizando que seja realizado o procedimento.

12 AヮWゲ;ヴ SW ゲW ﾏWﾐIｷﾗﾐ;ヴさｴｷWヴ;ヴケ┌ｷ; aWSWヴ;デｷ┗;ざが SWゲデ;I;-se que não existe hierarquia entre os entes federados, ou seja, a União não é hierarquicamente superior aos estados, por exemplo. Assim, a terminologia é utilizada apenas para facilitar a compreensão de que o ente mais abrangente pode desapropriar bem público do menos abrangente, mas não se admite o contrário.

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Nessa linha, podemos apresentar o seguinte

resumo sobre o primeiro requisito mencionado

acima13:

a) a União pode desapropriar bens dos estados, do Distrito Federal e dos municípios;

b) um estado pode desapropriar bens de um município, desde que se trate de um município situado no seu território;

c) os municípios e o Distrito Federal não podem desapropriar bens nas demais entidades federativas;

d) a União não pode ter os seus bens desapropriados.

Essas regras sobre a desapropriação também se aplicam às pessoas administrativas vinculadas aos respectivos entes federados, mesmo que seus bens sejam classificados como bens privados (como ocorre com as sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações públicas de direito privado). A regra da hierarquia se aplica ainda que os bens não

estejam vinculados a uma finalidade pública14.

Nesse contexto, a União poderá desapropriar um bem de uma empresa pública estadual, mas o estado não poderá desapropriar o bem de uma empresa pública federal.

Por fim, vale trazer a regra prevista na Súmula 479 do Supremo Tribunal Federal, que dispõe que “As margens dos rios navegáveis são de

domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo,

excluídas de indenização”. Isso porque eles são bens imóveis reservados e que, portanto, não podem ser objeto de desapropriação.

Competência

O estudo da competência divide-se em três situações: (a) legislativa; (b) declaratória; e (c) executória.

13 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 966. 14 Neste aspecto, a Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro apresenta entendimento diferente. Para a doutrinadora, em relação aos bens das entidades da administração indireta, as regras previstas no art. 2º, do Decreto-Lei 3.365/1941, somente serão aplicáveis se o bem estiver vinculado a uma finalidade pública. Por outro lado, José dos Santos Carvalho Filho e MarcWﾉﾗ AﾉW┝;ﾐSヴｷﾐﾗ W VｷIWﾐデW P;┌ﾉﾗ WﾐデWﾐSWﾏケ┌W ; さｴｷWヴ;ヴケ┌ｷ;ざﾐ; desapropriação alcança até mesmo os bens das pessoas administrativas que não estão afetados a uma finalidade pública.

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A competência para legislar sobre desapropriação é privativa da União, nos termos do art. 22, II, da Constituição da República. Isso quer dizer que somente a União poderá estabelecer novas regras jurídicas sobre o assunto. Entretanto, poderá ser delegada aos estados e ao Distrito Federal a competência para legislar sobre questões específicas da matéria, desde que seja editada lei complementar efetuando a delegação (CF, art. 22, parágrafo único).

A competência declaratória, isto é, a competência para declarar a utilidade ou necessidade pública e o interesse social dos bens para fins de desapropriação será concorrente de todos os entes federativos. Portanto, somente os entes políticos (União, estados, Distrito Federal e municípios) possuem competência para declarar a necessidade, utilidade pública ou interesse social do patrimônio.

Essa regra admite algumas exceções, isto é, situações em que a declaração poderá ser realizada por ente administrativo ou em que a

competência não será concorrente, vejamos:

desapropriações comuns ou genéricas: o (a) o DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de

Transportes) possui competência para promover a declaração de utilidade pública com o objetivo de implantar o Sistema Federal de Viação (Lei 10.233/2001, art. 82);

o (b) a Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica) possui competência para declarar utilidade pública de bens privados para fins de instalação de empresas concessionárias e permissionárias do serviço de energia elétrica (Lei 9.074/1995);

desapropriação urbanística: conforme já discutimos, a competência é exclusiva dos municípios, nos termos do art. 182, §4º, III, da Constituição Federal; e

desapropriação rural: também já mencionada, essa forma de desapropriação é de competência exclusiva da União (CF, art. 184).

Por fim, a competência executória, isto é, a competência para efetivamente promover a desapropriação, realizando-se todas as medidas necessárias à transferência da propriedade, é mais ampla, alcançando as entidades da administração direta e indireta e os delegatários de serviços públicos (concessionárias e permissionárias).

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Nesse contexto, a competência executória poderá ser dos entes políticos (União, estados, Distrito Federal e municípios), dos entes administrativos (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista) e até mesmo das empresas que prestam serviços públicos por meio de concessão ou permissão. Assim, essas entidades e empresas serão encarregadas de adotar as medidas de execução, incluindo aí o pagamento da indenização e a imissão na propriedade.

No caso dos delegatários de serviço público, o exercício da competência executória é condicionada, pois dependerá de autorização expressa, constante em lei ou no contrato (Decreto-Lei 3.365/1941, art. 3º).

Fases do procedimento

O procedimento de desapropriação ocorre em duas fases distintas:

(a) fase declaratória – em que o Poder Público emite a intenção de posteriormente promover a desapropriação, demonstrando a existência dos pressupostos constitucionais;

(b) fase executória – em que são adotadas as providências para consumar a transferência do bem para o patrimônio do Poder Público ou do delegatário de serviço público.

Fase declaratória

Neste momento, o Poder Público deverá declarar a existência de utilidade, necessidade pública ou interesse social para a desapropriação de determinado bem. Além disso, deverá ser declarada a finalidade que será dada ao bem assim que for promovida a sua desapropriação.

Com efeito, existem duas formas para se promover a declaração:

(a) por decreto do Poder Executivo (decreto exproprietário – art. 6º15, do Decreto-Lei 3.365/1941); ou

(b) por meio de edição de lei de efeitos concretos, de competência do Poder Legislativo (art. 8º16, do Decreto-Lei 3.365/1941), sendo que,

15 Art. 6o A declaração de utilidade pública far-se-á por decreto do Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito. 16 Art. 8o O Poder Legislativo poderá tomar a iniciativa da desapropriação, cumprindo, neste caso, ao Executivo, praticar os atos necessários à sua efetivação.

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neste caso, caberá ao Executivo praticar os atos necessários à sua efetivação.

A declaração da desapropriação deverá conter17: (a) a descrição precisa do bem a ser desapropriado; (b) a finalidade da desapropriação; (c) o dispositivo legal da lei expropriatória que autoriza tal hipótese de desapropriação.

A partir da expedição do decreto, declarando-se a necessidade, utilidade pública ou interesse social e manifestando-se o interesse do Poder Público em promover a desapropriação, surgem os seguintes efeitos18:

a) permissão para que as autoridades competentes possam penetrar no prédio objeto da declaração, sendo possível o recurso à força policial no caso de resistência do proprietário;

b) início da contagem do prazo para ocorrência da caducidade do ato;

c) indicação do estado em que se encontra o bem objeto da declaração para efeito de fixar o valor da futura indenização;

d) não há impedimento para que sejam concedidas licenças para obras no imóvel já declarado de utilidade pública ou interesse social, mas o valor da obra não se incluirá na indenização, quando a desapropriação for efetivada (STF, Súmula 23).

Fase executória

Feita a declaração, o Poder Público passará à execução da desapropriação, adotando as medidas para efetivar a transferência, inclusive com o pagamento da indenização devida.

A execução poderá ser via administrativa ou judicial.

Pela via administrativa, a desapropriação ocorrerá por acordo sobre o valor da indenização entre o Poder Público e o proprietário. Assim, se o particular aceitar a oferta da Administração para promover a expropriação do bem, o procedimento será encerrado no próprio meio administrativo, sem nenhuma necessidade de homologação judicial.

Por outro lado, a execução na via judicial ocorre por meio de ação de

desapropriação, que ocorrerá sempre que não houver acordo quanto ao valor de indenização do bem ou quando o ente responsável pela

17 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 971. 18 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 971-972.

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desapropriação não souber que é o proprietário do bem, situação em que a citação ocorrerá por meio de publicação em edital.

Agora, vejamos as regras sobre o procedimento judicial.

Ação de desapropriação

A ação de desapropriação deverá seguir o rito especial previsto no Decreto Lei 3.365/1941.

Quando a União for autora, a ação será proposta no Distrito Federal ou no foro da Capital do Estado onde for domiciliado o réu, perante o juízo privativo, se houver; sendo outro o autor, no foro da situação dos bens (art. 11). Com efeito, a petição inicial, além dos requisitos previstos no Código de Processo Civil, conterá a oferta do preço e será instruída com um exemplar do contrato, ou do jornal oficial que houver publicado o decreto de desapropriação, ou cópia autenticada dos mesmos, e a planta ou descrição dos bens e suas confrontações (art. 13).

Ao despachar a inicial, o juiz designará um perito de sua livre escolha, sempre que possível, técnico, para proceder à avaliação dos bens, sendo que o autor e o réu poderão indicar assistente técnico do perito (art. 14, caput e parágrafo único).

Em seguida, far-se-á a citação, que é o instrumento utilizado para chamar o proprietário para contestar o que foi alegado pela entidade que moveu a ação. A citação será feita por mandado na pessoa do proprietário dos bens (art. 16). Contudo, quando não encontrar o citando, mas ciente de que se encontra no território da jurisdição do juiz, o oficial portador do mandado marcará desde logo hora certa para a citação, ao fim de 48 horas, independentemente de nova diligência ou despacho (art. 16, parágrafo único).

Por outro lado, quando a ação não for proposta no foro do domicilio ou da residência do réu, a citação far-se-á por precatória, ou seja, será expedida carta para que o juízo competente da região em que se encontra o proprietário efetue a sua citação (art. 18).

Caso o citando não for conhecido, ou estiver em lugar ignorado, incerto ou inacessível, ou, ainda, no estrangeiro – o que dois oficiais do juízo certificarão – a citação far-se-á por edital (art. 18).

Feita a citação, a causa seguirá com o rito ordinário (art. 19).

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Após a citação, o réu terá 15 dias para apresentar sua defesa, nos termos da legislação processual. Contudo, a contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço da indenização, sendo que qualquer outra questão deverá ser decidida por meio de ação

direta (art. 20). Explicando melhor, no bojo do processo de desapropriação só poderão ser contestados vícios do processo judicial ou o preço da indenização, sendo que outras questões serão discutidas ou outro processo.

Caso o proprietário, durante a ação proposta, concorde com o preço ofertado, o juiz deverá promover a homologação por sentença, no despacho saneador. No entanto, se não houver concordância expressa até o término do prazo de contestação, o perito apresentará o laudo em cartório até cinco

dias, pelo menos, antes da audiência de instrução e julgamento. Com efeito, o perito poderá o perito solicitar prazo especial para apresentação do laudo, desde que o faça antes de ser proferido o despacho saneador.

A audiência de instrução e julgamento proceder-se-á na conformidade do Código de Processo Civil e, uma vez encerrado o debate, o juiz proferirá sentença fixando o preço da indenização (art. 24). Se não se julgar habilitado a decidir, o juiz designará desde logo outra audiência que se realizará dentro de 10 dias afim de publicar a sentença.

Após isso, o juiz indicará na sentença os fatos que motivaram o seu convencimento e deverá atender, especialmente, à estimação dos bens para efeitos fiscais; ao preço de aquisição e interesse que deles aufere o proprietário; à sua situação, estado de conservação e segurança; ao valor venal dos da mesma espécie, nos últimos cinco anos, e à valorização ou depreciação de área remanescente, pertencente ao réu.

Além disso, o Decreto-Lei estabelece que da sentença que fixar o preço da indenização caberá apelação. No caso de a apelação ser interposta pelo expropriado – ou seja, a pessoa que teve o bem desapropriado – os efeitos serão apenas devolutivos. Por outro lado, quando interposta pelo expropriante, os efeitos serão suspensivos e devolutivos.

Finalmente, o art. 29 estabelece que, efetuado o pagamento ou a consignação, será expedido, em favor do expropriante, mandado de

imissão de posse, valendo a sentença como título hábil para a transcrição no registro de imóveis.

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Imissão provisória na posse

Em regra, a posse do expropriante sobre o bem expropriado só deve ocorrer quando o procedimento de desapropriação estiver concluído, efetuando-se a transferência do bem, após o correspondente pagamento da indenização.

Entretanto, o Decreto-Lei 3.365/1941 reconhece hipótese de declaração de urgência, em que se poderá efetivar a imissão provisória do bem, antes de ser finalizada a ação de desapropriação. Nesse caso, além da urgência, o Poder Público deverá realizar depósito prévio do preço, em valor a ser definido segundo os critérios previstos na lei.

Caso sejam cumpridos os requisitos acima, o expropriante terá o direito subjetivo à imissão provisória, não podendo este direito ser negado pelo juiz.

Contudo, a lei obriga o expropriante a requerer a imissão provisória dentro do prazo improrrogável de 120 (cento e vinte) dias, a partir da alegação da urgência. Caso não seja feita neste prazo, o juiz não mais deferirá a imissão.

Indenização

De acordo com a Constituição Federal, a regra é que a indenização seja justa, prévia e em dinheiro.

Nesse contexto, a indenização deverá abranger o valor atual do bem expropriado, assim como os danos emergentes, os lucros cessantes decorrentes da perda da propriedade, além da atualização monetária, das despesas judiciais e dos honorários advocatícios.

Portanto, a justa indenização não se resume ao valor do bem, mas também engloba eventuais prejuízos, lucros que serão interrompidos e gastos necessários para a obtenção do direito de indenização.

Com efeito, também possuem direito à indenização as pessoas atingidas indiretamente pela desapropriação, que deverão interpor ação

própria para obter o direito. É o caso, por exemplo, do locatário prejudicado pela expropriação.19

Contudo, o Poder Público não responde no caso de ônus reais (p. ex.: penhor, hipoteca, anticrese), uma vez que quaisquer ônus ou direitos que

19 Di Pietro, 2014, p. 183.

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recaiam sobre o bem expropriado ficam sub-rogados no preço (Decreto-Lei 3.365/1941, art. 31). Dessa forma, se o bem sofria algum ônus real, como ocorre quando o bem encontra-se hipotecado como garantia de um financiamento, a indenização desfaz qualquer limitação sobre o bem, devendo os próprios interessados disputar as respectivas parcelas de acordo com a natureza e a dimensão dos seus direitos.20

Conforme já discutimos, a regras é que a indenização seja em dinheiro. No entanto, a Constituição admite alguns casos em que a indenização não será dessa forma:

a) na desapropriação para fins de reforma agrária de imóveis que não estejam cumprindo sua função social (art. 184), a indenização será feita por meio de títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão;

b) na desapropriação para fins urbanísticos (CF, art. 182, §4º, III), ou seja, aquele que ocorre quando a propriedade descumpre o plano diretor municipal, o pagamento da indenização será feito através de títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais; e

c) na desapropriação confiscatória (art. 243), isto é, a desapropriação de terras onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo, situação em que não haverá indenização.

Na hipótese de desapropriação para fins de reforma agrária, no entanto, ocorrerá a indenização em dinheiro para as benfeitorias

úteis, nos termos do art. 184, § 1º, da Constituição Federal.

Desapropriação indireta

A desapropriação indireta é um fato administrativo pelo qual o Estado se apropria da propriedade particular sem observância do devido processo

legal, ou seja, o bem é desapropriado sem que ocorra a declaração do bem como de interesse público e sem o pagamento da justa e prévia indenização.

20 Carvalho Filho, 2014, p. 880.

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Com efeito, a desapropriação indireta ocorre porque o Estado não observou os pressupostos para fazer a desapropriação, mas o particular não adotou as medidas para obstar o procedimento irregular. Assim, configura-se o denominado fato consumado, cujo fundamento encontra-se positivado no art. 35 do Decreto-Lei 3.365/1941:

Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.

Imagine, por exemplo, que o Poder Público construiu um aeroporto, uma praça ou uma escola em um terreno particular. Nesse caso, não houve qualquer medida para efetuar a desapropriação, porém foram realizadas as construções, tornando a situação irreversível, afetando os bens ao uso comum do povo ou ao uso especial da Administração, passando o patrimônio à condição de bem público.

Portanto, diante da desapropriação indireta, o particular não poderá mais reivindicar a posse. Nesse caso, a ação contra o Estado terá por objetivo a obtenção da indenização pelas perdas e danos e não a reversão do bem.

Além disso, a Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro defende uma segunda

hipótese de desapropriação indireta, que ocorre quando a Administração não se apossa diretamente do bem, mas lhe impõe limitações ou servidões que impedem totalmente o proprietário de exercer os poderes inerentes ao domínio.21 Assim, o bem terá o seu conteúdo econômico sobre a propriedade totalmente esvaziado.

Com efeito, são lícitas as limitações e servidões que afetem o direito de propriedade em parte, mas não a sua integralidade. Ocorrendo um impedimento total do direito de propriedade, restará configurada a desapropriação indireta.

Por exemplo, imagine que o particular possua a propriedade de seu bem, mas sobre ele não possa realizar qualquer construção ou qualquer outra atividade. Nessa situação, apesar da posse, o particular não pode fazer nada com o seu bem.

Como vimos acima, a Prof. Di Pietro defende uma segunda hipótese de desapropriação indireta, que ocorre quando o Estado aplica servidões ou

21 Di Pietro, 2014, p. 192.

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limitações que impeçam totalmente o particular de exercer o domínio de seu imóvel. Devemos lembrar de tal hipótese, tendo em vista a grande importância da doutrinadora e também o fato de o tema já ter sido cobrado em provas.

No entanto, ressalva-se que o Superior Tribunal de Justiça possui alguns precedentes que dispõe que a desapropriação indireta configura-se apenas quando ocorrer efetivamente o apossamento da propriedade pelo Estado. Nesse sentido, vejamos o seguinte precedente:22

ADMINISTRATIVO. CEMIG DISTRIBUIÇÃO S/A. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. NÃO CONFIGURAÇÃO. NECESSIDADE DO EFETIVO DE APOSSAMENTO E DA IRREVERSIBILIDADE DA SITUAÇÃO. NORMAS AMBIENTAIS. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. ESVAZIAMENTO ECONÔMICO DA PROPRIEDADE. AÇÃO DE DIREITO PESSOAL. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL.

1. Não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se constituem desapropriação indireta.

2. O que ocorre com a edição de leis ambientais que restringem o uso da propriedade é a limitação administrativa, cujos prejuízos causados devem ser indenizados por meio de ação de direito pessoal, e não de direito real, como é o caso da ação em face de desapropriação indireta.

3. Assim, ainda que tenha havido danos ao agravante, diante de eventual esvaziamento econômico de propriedade, deve ser indenizado pelo Estado, por meio de ação de direito pessoal, cujo prazo prescricional é de 5 anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/41. Agravo regimental improvido. (AgRg nos EDcl no AREsp 382.944/MG, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/03/2014, DJe 24/03/2014)

Portanto, para o STJ, ao menos as limitações administrativas integrais decorrentes de normas ambientais não configuram desapropriação indireta. Por isso, na prova, devemos tomar cuidado, pois se o enunciado fizer menção à jurisprudência do STJ e o tema tratar das limitações impostas por normas ambientais, é provável que o avaliador deseja saber o conteúdo previsto no julgado acima.

Ainda sobre a desapropriação indireta, é muito interessante a leitura do REsp 442.774/SP do STJ, que apresenta uma boa conceituação da desapropriação indireta e de suas características, vejamos:23

22 AgRg nos EDcl no AREsp 382944/MG, julgado em 18/3/2014. 23 REsp 442.774/SP, julgado em 2 de junho de 2005.

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ADMINISTRATIVO. CRIAÇÃO DO PARQUE ESTADUAL DA SERRA DO MAR (DECRETO ESTADUAL 10.251/77). DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. PRESSUPOSTOS: APOSSAMENTO, AFETAÇÃO À UTILIZAÇÃO PÚBLICA, IRREVERSIBILIDADE. NÃO-CARACTERIZAÇÃO. [...]

3. A chamada "desapropriação indireta" é construção pretoriana criada para dirimir conflitos concretos entre o direito de propriedade e o princípio da função social das propriedades, nas hipóteses em que a Administração ocupa propriedade privada, sem observância de prévio processo de desapropriação, para implantar obra ou serviço público.

4. Para que se tenha por caracterizada situação que imponha ao particular a substituição da prestação específica (restituir a coisa vindicada) por prestação alternativa (indenizá-la em dinheiro), com a conseqüente transferência compulsória do domínio ao Estado, é preciso que se verifiquem, cumulativamente, as seguintes circunstâncias: (a) o apossamento do bem pelo Estado, sem prévia observância do devido processo de desapropriação; (b) a afetação do bem, isto é, sua destinação à utilização pública; e (c) a impossibilidade material da outorga da tutela específica ao proprietário, isto é, a irreversibilidade da situação fática resultante do indevido apossamento e da afetação. [...] (REsp 442.774/SP, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 02/06/2005, DJ 20/06/2005, p. 123)

Portanto, para configurar a desapropriação indireta, de acordo com o STJ, devem estar presentes as seguintes condições, de forma cumulativa:

a) o apossamento do bem pelo Estado, sem prévia observância do

devido processo de desapropriação;

b) a afetação do bem, isto é, sua destinação à utilização pública; e

c) irreversibilidade da situação fática resultante do indevido apossamento e da afetação.

Um assunto muito controverso sobre a desapropriação indireta trata da prescrição do direito de receber a indenização. Nesse contexto, devemos notar que a desapropriação indireta não representa uma forma de transferência da propriedade, pois o que ocorre é a mera afetação do bem. Vale dizer, a propriedade não é transferida do particular para o Estado com a desapropriação indireta; mas o bem é afetado, pois passa a ter uma destinação de utilidade pública.

A efetiva transferência ocorrerá somente com a indenização, que ocorre quando o Poder Público indeniza o particular pelo apossamento de seu bem; ou mediante ação de usucapião, que ocorrerá apenas com a prescrição do direito do particular.

Contudo, há uma evolução sobre o prazo prescricional aplicável. Sob a égide do antigo Código Civil, o STJ editou a Súmula 119, com a seguinte ementa: “a ação de desapropriação indireta prescreve em vinte anos”.

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Todavia, no Código Civil de 2002, o tema é abordado de forma diferente, o que tem levado o STJ a considerar que a prescrição da ação com objetivo de obter a reparação de perdas e danos da desapropriação indireta ocorrem em dez anos, utilizando como referência o prazo da usucapião extraordinária, constante no art. 1.238 do Código Civil de 200224.

Portanto, há uma tendência de o STJ superar o entendimento fixado na Súmula 119, adotando o mesmo prazo para a ocorrência da usucapião extraordinária (CC, art. 1.238, parágrafo único) como prazo prescricional da ação para obter a reparação por perdas e danos da desapropriação indireta, qual seja: dez anos.25

Direito de extensão

A desapropriação poderá ser total ou parcial. Nesse contexto, o direito de extensão na desapropriação parcial, quando a parte remanescente da propriedade resultar esvaziado o seu conteúdo

econômico. Portanto, a parte que exceder àquilo que foi desapropriado fica prática ou efetivamente inútil, inservível, sem valor econômico ou de difícil utilização. Nesse caso, o expropriado possui o direito de exigir que a desapropriação e a correspondente indenização alcancem a totalidade do

bem.

Portanto, o direito de extensão é o direito do expropriado de obter a desapropriação e indenização da totalidade da propriedade, quando a desapropriação parcial deixar o restante do bem sem qualquer conteúdo econômico. Assim, a desapropriação parcial será transformada em desapropriação total.

Com efeito, o direito de extensão deve ser manifestado pelo proprietário durante as fases judicial ou administrativa do procedimento de desapropriação, não se admitindo o pedido após o término da desapropriação.26

24 Art. 1.238. Aquele que, por quinze anos, sem interrupção, nem oposição, possuir como seu um imóvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de título e boa-fé; podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual servirá de título para o registro no Cartório de Registro de Imóveis. Parágrafo único. O prazo estabelecido neste artigo reduzir-se-á a dez anos se o possuidor houver estabelecido no imóvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou serviços de caráter produtivo.

25 Nesse sentido, vide o AgRg no AREsp 650.160/ES, julgado em 5/5/2015; o REsp 1.386.164/SC, julgado em 3/10/2013; o REsp 1.276.316/RS, julgado 20/8/2013; o REsp 1.300.442/SC, julgado em 18/06/2013; e outros.

26 Alexandrino e Paulo, 2015, p. 1087.

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Tredestinação

A tredestinação é a destinação do bem desapropriado para uma finalidade distinta do plano inicialmente previsto no ato expropriatório.

Nesse contexto, na tredestinação ilícita (ou simplesmente tredestinação), o Estado transfere a terceiro o bem desapropriado ou prática desvio de finalidade, ou seja, sem foco no interesse público, tornando ilegítima a desapropriação. Seria o caso, por exemplo, da desapropriação de uma área para a construção de uma escola, mas que, no lugar disso, o terreno fosse disponibilizado para uma empresa explorar comercialmente a área. Nessa situação, resta configurada a tredestinação ilícita, com desvio de finalidade, o que gera o direito de reintegração do bem ao ex-proprietário, situação conhecida como retrocessão.

Por outro lado, na tredestinação lícita, o Poder Público dá destinação diferente daquela prevista no ato expropriatório, mas mantém a finalidade de interesse público. É o que ocorre, por exemplo, quando a expropriação ocorrer com a finalidade de construir uma escola, mas por razões de interesse público optar-se pela construção de um hospital público. Nesse caso, não se configura o desvio de finalidade e, por conseguinte, não há ilicitude.

Retrocessão

A retrocessão é o direito do ex-proprietário de reaver a sua propriedade quando houver superveniência desinteresse do Poder Público pelo bem que desapropriou. Tal instituto encontra-se disciplinado no art. 519 do Código Civil, nos seguintes termos:

Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.

Dessa forma, se o Poder Público não tiver mais o interesse no bem que desapropriado, deverá oferecer a propriedade ao expropriado, que terá o direito de preferência, pelo valor atual do bem (ou seja, não é pelo valor que recebeu de indenização). Tal direito também surge no caso de tredestinação ilícita, ou seja, quando ocorrer desvio de finalidade na destinação do bem.

Com efeito, se não for mais possível retornar o bem ao expropriado, este terá o direito à indenização por perdas e danos.

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Todavia, no caso de tredestinação lícita, não ocorrerá direito à retrocessão, uma vez que, nesse caso, foi dada destinação pública ao bem.

Por fim, não se deve confundir a retrocessão com a desistência da desapropriação. Esta ocorre antes da incorporação do bem ao patrimônio público, ao passo que a retrocessão ocorre depois de já concluída a desapropriação.

Caducidade da desapropriação

De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, a caducidade é “a perda

dos efeitos jurídicos de um ato em decorrência de certa situação fática ou

jurídica mencionada expressamente em lei”.

Nesse contexto, o Decreto-Lei 3.365/1941 estabelece que é de cinco

anos o prazo para caducidade do decreto expropriatório, referente à desapropriação por utilidade ou necessidade pública (art. 10). Assim, se a desapropriação não se efetivar mediante acordo administrativo ou judicial no prazo de cinco anos, a contar da data de expedição do decreto, ocorrerá a sua caducidade, perdendo-se os seus efeitos jurídicos.

No caso da desapropriação por interesse social, o prazo de caducidade é de dois anos para efetivar a aludida desapropriação e iniciar as providências de aproveitamento do bem expropriado (Lei 4.132/1962, art. 3º).

Com efeito, a caducidade é temporária. Isso porque o Decreto Lei 3.365/1941 dispõe que somente decorrido um ano, poderá o mesmo bem ser objeto de nova declaração. Assim, transcorrido o prazo mencionado acima, o Poder Público poderá providenciar um novo decreto para promover a desapropriação.

1. (FGV – Analista Judiciário/TJ-AM/2013) A Constituição de 1988 trouxe, em seu texto, várias modalidades de desapropriação. Dentre essas modalidades, nem todas são indenizáveis previamente em espécie.

Assinale a alternativa que indica apenas hipóteses de indenização prévia em dinheiro.

a) Necessidade pública e utilidade pública.

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b) Necessidade pública e descumprimento das exigências do plano diretor.

c) Utilidade pública e desapropriação da propriedade improdutiva para fins de reforma agrária.

d) Desapropriação para fins de reforma agrária da propriedade improdutiva e desapropriação para atender o plano diretor.

e) Utilidade pública e exigências do plano diretor.

Comentário: a regra geral sobre a indenização consta no art. 5º, XXIV, da

Constituição Federal, que dispõe que “a lei estabelecerá o procedimento para

desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social,

mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos

previstos nesta Constituição”. Dessa forma, podemos notar que o gabarito é

a opção A.

Ademais, a próprio Constituição apresenta os casos em que não haverá prévia

indenização em dinheiro, quais sejam:

na desapropriação para fins de reforma agrária de imóveis que não

estejam cumprindo sua função social (art. 184) [opção C e D], a

indenização será feita por meio de títulos da dívida agrária, com cláusula

de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a

partir do segundo ano de sua emissão;

na desapropriação para fins urbanísticos (CF, art. 182, §4º, III), ou seja,

aquele que ocorre quando a propriedade descumpre o plano diretor

municipal [opções B, D e E], o pagamento da indenização será feito

através de títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada

pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas

anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e

os juros legais; e

na desapropriação confiscatória (art. 243), isto é, a desapropriação de

terras onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas

ou a exploração de trabalho escravo, situação em que não haverá

indenização.

Gabarito: alternativa A.

2. (FGV – Analista/Defensoria Pública do DF/2014) O desvio de finalidade na desapropriação, ou seja, o uso do bem desapropriado para fim diverso daquele mencionado no ato expropriatório denomina-se:

a) retrocessão.

b) desdestinação.

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c) adestinação.

d) desapropriação indireta.

e) tredestinação.

Comentário: a tredestinação, ou tredestinação ilícita, ocorre quando o Estado

transfere a terceiro o bem desapropriado, praticando desvio de finalidade, ou

seja, dando uma destinação diferente da prevista no ato expropriatório e sem

um fim de interesse público.

Além da tredestinação, a questão também mencionou outros dois institutos

estudados em nossa aula.

O primeiro deles é a retrocessão, que ocorre quando o patrimônio retorna para

a posse do ex-proprietário em razão de desinteresse superveniente do Poder

Público pelo bem que desapropriou, caso em que o expropriado terá o direito

de preferência sobre o bem, pagando-lhe o valor atual. Ademais, a retrocessão

também ocorrerá no caso de tredestinação ilícita.

O outro é a desapropriação indireta, que ocorre quando o Estado se apropria

da propriedade particular sem observância do devido processo legal.

Por fim, a adestinação ocorre quando o bem retorna à posse do ex-proprietário

porque o Estado se omitiu em dar uso ao bem desapropriado; já a

desdestinação ocorre quando foi dada a finalidade pública ao bem, mas por

ato administrativo ou por lei, ele deixa de possuir tal finalidade, podendo

retornar à posse do expropriado.

Gabarito: alternativa E.

3. (FGV – Auditor do Estado/CGE MA)/2014) Após publicação do Decreto estadual n. 1234, que declarou de utilidade pública o imóvel empregado por Fulano de Tal como restaurante, o Estado X iniciou as tratativas para desapropriação administrativa do imóvel. Não foi possível, entretanto, o acordo, uma vez que o proprietário, tendo contraído diversas dívidas, não aceitou o valor ofertado pelo Estado. Por essa razão, foi ajuizada ação de desapropriação em face de Fulano de Tal, com pedido de imissão provisória na posse.

Diante do exposto, assinale a afirmativa correta.

a) Em se tratando de imóvel urbano não residencial, utilizado para fins comerciais, não se admite a imissão provisória na posse.

b) A desapropriação deve ser precedida da declaração de utilidade pública, a ser feita por lei, e não por

a promover desapropriação por utilidade pública, razão pela qual é inválido o decreto estadual. decreto.

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c) Somente a União está autorizada

d) Ficam subrogados no preço quaisquer ônus ou direitos que recaiam sobre o bem expropriado.

e) A ação deve ser proposta em face do proprietário do imóvel e de todos os seus credores, uma vez que terão seu crédito atingido por eventual sentença de procedência.

Comentário: ocorrendo a declaração de urgência e o depósito prévio do preço,

o juiz deverá deferir o pedido de imissão provisória na posse. Assim, vamos

analisar as opções:

a) não existe qualquer vedação de se efetuar a imissão provisório da posse

em imóvel urbano não residencial que seja utilizado para fins comerciais –

ERRADA;

b) consoante o Decreto-Lei 3.365/1941, a declaração da necessidade ou

utilidade pública poderá ser feita por lei (art. 8º) ou por decreto (art. 6º) –

ERRADA;

c) a competência para declarar a utilidade ou necessidade pública e o

interesse social dos bens para fins de desapropriação será concorrente de

todos os entes federativos. Da mesma forma, a declaração de urgência para

fins de imissão provisória poderá ser feita por qualquer ente da Federação –

ERRADA;

d) de acordo com o art. 31 do Decreto 3.365/1941, ficam sub-rogados no preço

quaisquer ônus ou direitos que recaiam sobre o bem expropriado – CORRETA;

e) a ação deverá ser oposta contra o proprietário do imóvel, uma vez que os

ônus e direitos ficarão sub-rogados no preço, conforme vimos acima,

cabendo aos terceiros disputar as respectivas parcelas de acordo com a

natureza e a dimensão dos seus direitos – ERRADA.

Gabarito: alternativa D.

4. (FGV – Técnico Superior Jurídico/DPE RJ/2014) A Constituição da República, no Art. 5º, dispõe que é garantido o direito de propriedade, mas alerta que a propriedade atenderá à sua função social. O Estado pode intervir na propriedade de forma supressiva, caso da desapropriação, que consiste em procedimento de direito público pelo qual o poder público transfere para si a propriedade de terceiro. Em tema de desapropriação, é lícito afirmar que

a) os concessionários de serviços públicos podem promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato.

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b) a desapropriação confiscatória ocorre quando há cultura ilegal de plantas psicotrópicas, não havendo indenização prévia ao proprietário, sendo ressarcido apenas o valor venal do imóvel (sem benfeitorias), após avaliação judicial.

c) os Estados podem desapropriar bens da União e dos Municípios, quando houver interesse público, com prévia indenização.

d) bens móveis não podem ser desapropriados.

e) a desapropriação tem duas fases: a decretatória (com o decreto de interesse público feito pelo chefe do poder executivo) e executória (sendo imprescindível processo judicial no qual se discute o valor da indenização).

Comentário: vamos analisar cada opção:

a) a competência para executar a desapropriação poderá ser exercida pelos

entes políticos (União, estados, Distrito Federal e municípios), pelas entidades

administrativas ou ainda pelas delegatárias de serviço público

(concessionárias e permissionários). Com efeito, no caso das delegatárias de

serviço público, o exercício da competência executória é condicionada, pois

dependerá de autorização expressa, constante em lei ou no contrato (Decreto-

Lei 3.365/1941, art. 3º) – CORRETA;

b) na desapropriação confiscatório, não ocorre qualquer indenização, seja

prévia ou posterior. Cumpre observar, ainda, que atualmente a

desapropriação confiscatória também envolve a exploração de trabalho

escravo, uma vez que o art. 243 teve nova redação dada pela EC 81/2014 –

ERRADA;

c) a regra é a seguinte: o ente “maior” pode desapropriar bens do ente menos, mas não o contrário. Nesse contexto, o § 2º, art. 2º, do Decreto-Lei 3.365/1941

dispõe que os bens do domínio dos estados, municípios, Distrito Federal e

territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos municípios pelos

estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização

legislativa. Portanto, os estados não podem desapropriar um bem da União –

ERRADA;

d) podem ser desapropriados tanto os bens móveis quanto os imóveis –

ERRADA;

e) a desapropriação realmente possui duas fases: declaratória (ou

decretatória) e a executória. No entanto, a fase declaratória pode ocorrer

mediante decreto do Poder Executivo ou edição de lei de efeitos concretos de

competência do Poder Legislativo (Decreto-Lei 3.365/1941, arts. 6º e 8º).

Ademais, a fase executória poderá ocorrer pela via administrativa ou judicial.

Logo, não é imprescindível o processo judicial – ERRADA.

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5. (FGV – Técnico/DPE RJ/2014) Proprietário de um imóvel urbano não edificado, situado no centro de uma cidade no Estado do Rio de Janeiro, João foi informado por vizinhos de que o poder público municipal poderia adotar várias medidas legais em razão da não edificação do solo urbano. Argumentando que a Constituição da República protege seu direito fundamental à propriedade, João buscou assistência jurídica, e lhe foi esclarecido que a Constituição prevê que o Município, mediante lei específica para a área em questão, incluída no plano diretor, pode exigir, nos termos da lei federal, que o particular promova o adequado aproveitamento do solo urbano. Permanecendo sua omissão, João está sujeito à pena, sucessivamente, de (I) parcelamento ou edificação compulsórios; (II) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; e (III) desapropriação, que ocorre

a) mediante justa e prévia indenização em dinheiro, observado o procedimento legal que possui duas fases: a declaratória e a executória.

b) sem qualquer indenização, na modalidade urbanística sancionatória, desde que o imóvel passe a ser destinado a atender ao interesse público, na forma da lei.

c) com indenização apenas pelas benfeitorias, desde que haja necessidade ou utilidade pública, ou interesse social, observado o procedimento legal que possui duas fases: a declaratória e a executória.

d) com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

e) mediante pagamento posterior, com títulos da dívida pública municipal com prazo de resgate de até cinco anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Comentário: a questão aborda a desapropriação urbanística, cujas regras

básicas constam no art. 182 da Constituição Federal. Para essa questão,

interessa-nos o § 4º desse artigo, que possui a seguinte redação:

Art. 182. [...] § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal,

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com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Portanto, podemos notar que a nossa resposta está na opção D, que reflete a

redação do art. 182, § 4º, III, da CF.


6. (FGV – OAB/XIII Exame/2014) Acerca da desapropriação, assinale a afirmativa correta.

a) Na desapropriação por interesse social, o expropriante tem o prazo de cinco anos, contados da edição do decreto, para iniciar as providências de aproveitamento do bem expropriado.

b) Na desapropriação por interesse social, em regra, não se exige o requisito da indenização prévia, justa e em dinheiro.

c) O município pode desapropriar um imóvel por interesse social, mediante indenização prévia, justa e em dinheiro.

d) A desapropriação para fins de reforma agrária da propriedade que não esteja cumprindo a sua função social não será indenizada.

Comentário:

a) o prazo de caducidade da desapropriação por interesse social é de dois

anos (Lei 4.132/1962, art. 3º). Ademais, o prazo de cinco anos aplica-se à

desapropriação por utilidade ou necessidade pública (Decreto-Lei 3.365/1941,

art. 10) – ERRADA;

b) a regra é que a indenização da desapropriação por interesse social ocorra

mediante indenização justa, prévia e em dinheiro, nos termos do art. 5º, XXIV,

da CF. As exceções se aplicam às indenizações por interesse social para fins

de reforma agrária e para fins urbanísticos, que ocorrem por meio de títulos

da dívida agrária e da dívida pública, respectivamente – ERRADA;

c) a desapropriação por interesse social (genérica) é de competência

concorrente da União, estados, Distrito Federal e municípios. Assim, o

município pode desapropriar um imóvel por interesse social, mediante

indenização prévia, justa e em dinheiro – CORRETA;

d) a desapropriação para fins de reforma agrária da propriedade que não

esteja cumprindo a sua função social será indenizada por meio de títulos da

dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no

prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão (CF, art. 184)

– ERRADA.

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Gabarito: alternativa C.

7. (FGV - OAB/XII Exame/2013) O Município de Barra Alta realizou a desapropriação de grande parcela do imóvel de Manoel Silva e deixou uma parcela inaproveitável para o proprietário.

No caso descrito, o proprietário obterá êxito se pleitear

a) a reintegração de posse de todo o imóvel em função da má-fé do Município.

b) o direito de extensão da desapropriação em relação à área inaproveitável.

c) a anulação da desapropriação em relação à parcela do imóvel suficiente para tornar a área restante economicamente aproveitável.

d) a anulação integral da desapropriação, pois a mesma foi ilegal.

Comentário: o direito de extensão é o direito do expropriado de obter a

desapropriação e indenização da totalidade da propriedade, quando a

desapropriação parcial deixar o restante do bem sem qualquer conteúdo

econômico. Portanto, o particular deverá pleitear o direito de extensão para

abranger também a área inaproveitável.

Gabarito: alternativa B.

8. (FGV - OAB/XI Exame/2013) Após regular procedimento de desapropriação, fundado no Decreto Lei n. 3.365/41, um Estado da Federação assume o domínio do imóvel anteriormente titularizado por Gilberto.

A desapropriação foi realizada com a finalidade de construir uma escola pública no local (Art. 5º, ‘m’, do Decreto Lei n. 3.365 / 41). No entanto, após algum tempo, Gilberto descobre que a utilização do imóvel foi transferida, sem qualquer formalidade, ao diretório regional do partido do governador do Estado. Indignado com a situação, Gilberto procura um advogado para orientá-lo.

Nesse caso, assinale a afirmativa que indica o correto esclarecimento a ser dado pelo advogado.

a) A conduta do Estado não é vedada pelo ordenamento jurídico, não obstante a destinação diversa dada ao imóvel.

b) A conduta do Estado não é passível de controle judicial, porque diz respeito ao mérito administrativo, o que é vedado segundo nosso ordenamento jurídico.

c) Uma demanda judicial deve ser ajuizada, visando declarar a nulidade do ato de desapropriação ao argumento de ocorrência de tredestinação ilícita.

d) O ato não pode ser invalidado judicialmente, somente restando a Gilberto ajuizar uma demanda, postulando reparação pelos danos materiais e morais sofridos.

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Comentário: nesse caso, foi dada uma finalidade distinta ao bem expropriado,

configurando um desvio de finalidade, uma vez que se perdeu o fim público

ao destinar o bem para o partido do governador do Estado. Dessa forma,

estamos diante de uma tredestinação ilícita, situação em que deverá ser

ajuizada uma demanda judicial para obter a nulidade do ato.

As opções A e B estão erradas, uma vez que a conduta é vedada pelo

ordenamento jurídico, configurando vício de desvio de finalidade, o que

permite o controle judicial. Além disso, a letra D está errada porque Gilberto

poderá solicitar a anulação. Isso somente não seria possível na hipótese de

ser inviável a retrocessão, quando então o proprietário teria o direito à

indenização por perdas e danos.


Servidão administrativa

Para José dos Santos Carvalho Filho, a servidão administrativa “é o

direito real público que autoriza o poder público a usar propriedade

imóvel para permitir a execução de obras e serviços de interesse

coletivo”.

Portanto, a servidão administrativa é uma intervenção restritiva na propriedade privada, que faz com que o particular suporte o uso de sua propriedade pelo Estado, permitindo a execução de obras ou serviços de interesse para a coletividade. Vale dizer que a restrição é imposta ao particular, que deverá suportá-la independentemente de sua concordância (imperatividade).

Nesse contexto, pode-se mencionar como exemplo de servidão administrativa a necessidade de utilização de uma parcela do terreno privado para a instalação de postes e fios de energia elétrica ou a utilização do muro de um imóvel particular para a fixação do nome da rua ou avenida em que está localizado.

Ademais, a servidão fundamenta-se no princípio da supremacia do

interesse público sobre o privado e na função social da propriedade. Além disso, ela decorre do exercício do poder de polícia do Estado.

A servidão administrativa é um instrumento semelhante à servidão de direito privado, prevista no Código Civil (arts. 1.378 a 1.389). A diferença

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entre os dois institutos é que27: (a) a servidão administrativa atende a interesse público, enquanto a servidão privada visa ao interesse privado; e (b) a servidão administrativa sofre o influxo de regras de direito público, ao contrário das servidões privadas, sujeitas ao direito privado.

Além disso, a Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro esclarece que a servidão administrativa deve seguir os seguintes princípios (também aplicáveis à servidão civil): o da perpetuidade (art. 1.378 do Código Civil) – como se trata de direito real sobre o imóvel, a servidão se perpetua ao longo do tempo; o de que a servidão não se presume; o da indivisibilidade (art. 1.386 do Código Civil); o do uso moderado (art. 1.385 do Código Civil).

Outra importante regra é que o objeto da servidão administrativa é a propriedade imóvel e bens privados, mas também se admite instituir servidão sobre os bens públicos, desde que respeitada a “hierarquia” entre os entes federados.

A instituição da servidão poderá ocorrer por acordo ou sentença

judicial. Na primeira hipótese, depois de ser declarada a necessidade pública de se instituir a servidão, o Poder Público e o particular celebram o acordo formal, por escritura pública, que garante ao Estado a utilização do bem público.

Por outro lado, a servidão dependerá de sentença judicial quando

não houver acordo entre as partes. A ação será movida pelo Poder Público contra o particular, demonstrando a existência de decreto específico de declaração de utilidade pública do bem. Caso o Poder Público institua a servidão sem acordo prévio, o particular poderá mover a ação para reconhecimento da servidão, para o fim de eventual indenização, se for o caso.

Com efeito, a servidão deverá ser inscrita em Registro de Imóveis para produzis efeitos contra todos (erga omnes), uma vez que se trata de direito real de uso em favor do Estado.

Sobre a indenização, deve-se frisar que a servidão implica apenas no direito real de uso do imóvel de terceiros para fins de prestação de serviços públicos. Com isso, não ocorrerá a perda da propriedade.

Dessa forma, a indenização não ocorre em decorrência de perda do imóvel (coisa que não ocorrerá), mas sim pelos danos ou prejuízos que o


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Poder Público poderá causar pelo uso do imóvel. Assim, se não existir prejuízo, não há que se falar em indenização.

Todavia, o particular poderá demonstrar que sofreu prejuízo e, com isso, requerer sua indenização, que deverá ser acrescida das parcelas relativas a juros de mora, atualização monetária e honorários advocatícios.

Por fim, a regra é o caráter permanente da servidão, mas ela poderá ser extinta em decorrência de fatos supervenientes, como, por exemplo28: o desaparecimento do bem gravado com a servidão; a incorporação do bem gravado ao patrimônio da pessoa que instituiu a servidão – se o bem for incorporado pelo Poder Público, não há mais que se falar em servidão; o desinteresse superveniente do Estado em continuar utilizando o imóvel particular.

José dos Santos Carvalho Filho apresenta as seguintes

características da servidão administrativa29:

a) a natureza jurídica é de direito real;

b) incide sobre bem imóvel;

c) tem caráter de definitividade;

d) a indenização é prévia e condicionada (pois depende da comprovação do

prejuízo);

e) inexistência de autoexecutoriedade: só se constitui através de acordo ou

decisão judicial.

Requisição

Requisição é a modalidade de intervenção estatal por meio da qual o Estado utiliza bens móveis, imóveis e serviços particulares em situação de perigo público iminente, ou, nas palavras de Hely Lopes Meirelles, “para atendimento de necessidades coletivas urgentes e transitórias”.

A requisição poderá ser civil ou militar. A primeira visa a evitar danos à vida, à saúde e aos bens da coletividade, diante de inundações, incêndios, epidemias, catástrofes, etc. Já a requisição militar aplica-se no resguardo da segurança interna e na manutenção da soberania nacional30.

28 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 953. 29 Carvalho Filho, 2014, p. 803. 30 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 954.

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Nesse contexto, a requisição terá como objeto a requisição de imóveis, móveis e serviços particulares, como ocorreria, por exemplo, em uma grande enchente em que se poderia requisitar um hospital, equipamentos de saúde e os serviços médicos para atender à população.

Com efeito, a requisição está prevista no art. 5º, XXV, da Constituição Federal, que estabelece que “no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano”. Portanto, a indenização só ocorrerá posteriormente, e desde que seja comprovado o dano.

Diferentemente da servidão, a requisição é autoexecutória, podendo ser realizada independentemente de qualquer manifestação judicial. Assim, uma vez presente o perigo iminente, a requisição será realizada imediatamente por meio de decreto.


características da requisição31:

a) é direito pessoal da Administração (a servidão é direito real);

b) seu pressuposto é o perigo público iminente (na servidão não existe essa

exigência);

c) incide sobre bens imóveis, móveis e serviços (a servidão só incide sobre bens

móveis);

d) caracteriza-se pela transitoriedade (a servidão tem caráter de definitividade);

e) a indenização, se houver, é ulterior (na servidão, a indenização, embora

também condicionada, é prévia).

Ocupação provisória

Na ocupação temporário, o Poder Público se utiliza transitoriamente de imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos.

Um bom exemplo é a utilização de um terreno particular para a alocação de máquinas e materiais para a realização de obras ao longo de


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uma rodovia. Nesse caso, encerrada a obra, o terreno será devolvido, demonstrando o caráter transitório dessa forma de intervenção.

Trata-se de ato autoexecutório, no qual a autoridade competente emitirá o ato autorizando a ocupação e, se for o caso, fixando a justa indenização ao proprietário do imóvel. A extinção, por sua vez, ocorrerá com o término da obra ou serviço.

Observa-se que a regra é não realizar indenização, a não ser que exista algum prejuízo comprovado.


características da ocupação temporária32:

a) cuida-se de direito de caráter não real (igual à requisição e diferente da

servidão, que é direito real);

b) só incide sobre a propriedade imóvel (neste ponto, é igual à servidão, mas se

distingue da requisição, que incide sobre móveis, imóveis e serviços);

c) tem caráter de transitoriedade (o mesmo que a requisição; a servidão, ao

contrário, tem natureza permanente);

d) a situação constitutiva da ocupação é a necessidade de realização de obras e

serviços públicos normais (a mesma situação que a servidão, mas diversa da

requisição, que exige situação de perigo público iminente);

e) a indenizibilidade varia de acordo com a modalidade de ocupação: se for

vinculada à desapropriação, haverá dever indenizatório; se não for, inexistirá o

dever de indenizar, a não ser que haja prejuízos para o proprietário (a

requisição e a servidão podem ou não ser indenizáveis; sendo assim, igualam-

se, nesse aspecto, a esta última forma de ocupação temporária, mas se

diferenciam da primeira, porque é sempre indenizável).

Limitação administrativa

O Prof. José dos Santos Carvalho Filho ensina que as “limitações

administrativas são determinações de caráter geral, através das quais o

Poder Público impõe a proprietários indeterminados obrigações positivas,

negativas ou permissivas, para o fim de condicionar as propriedades ao

atendimento da função social”.


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Na mesma linha, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo estabelecem que:

As limitações administrativas derivam do poder de polícia da Administração e se exteriorizam em imposições unilaterais e imperativas, sob a modalidade positiva (fazer), negativa (não fazer) ou permissiva (permitir fazer). No primeiro caso, o particular fica obrigado a realizar o que a Administração lhe impõe, no segundo, deve abster-se do que lhe é vedado; no terceiro, deve permitir algo em sua propriedade.

As limitações administrativas devem ser gerais, dirigidas a propriedades indeterminadas. Para situações particulares que conflitem com o interesse público, deve ser empregada pelo Poder Público a servidão administrativa ou a desapropriação, mediante justa indenização – nunca a limitação administrativa, cuja característica é a gratuidade e a generalidade da medida protetora dos interesses da coletividade.

Portanto, a limitação administrativa é caracterizada por seu aspecto

geral, ou seja, aplica-se indistintamente a todos as pessoas que se enquadrarem em determinada situação. Por exemplo, o Poder Público poderá proibir a construção em até dois metros de uma via para resguardar o interesse coletivo de construir calçadas. Tal medida será aplicável a todos que possuírem terrenos à margem da rodovia.

Tal medida é instituída por lei ou regulamento, disciplinado por todos os entes da Federação, conforme o caso. Por ser uma regra geral, em regra não existirá o direito à indenização. Assim, mesmo que contrarie determinados interesses, a limitação administrativa não gera direitos subjetivos à indenização.

Todavia, há situações excepcionais em que se permite a indenização na limitação administrativa, vejamos:

a) quando a limitação inviabilizar totalmente a utilização econômica da propriedade;

b) se realiza modificação nas linhas limítrofes entre o imóvel e o domínio público, reduzindo a área da propriedade privada. Não se deve confundir com o recuo obrigatório de construção (no qual a propriedade continua com o mesmo tamanho).


características da limitação administrativa33:

a) são atos legislativos ou administrativos de caráter geral (todas as demais formas

interventivas são atos singulares, com indivíduos determinados);


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b) têm caráter de definitividade (igual ao das servidões, mas diverso da natureza

da requisição e da ocupação temporária);

c) o motivo das limitações administrativas é constituído pelos interesses públicos

abstratos (nas demais formas interventivas, o motivo é sempre a execução de

obras e serviços públicos);

d) ausência de indenizabilidade (nas outras formas, pode ocorrer indenização

quando há prejuízo para o proprietário).

Tombamento

De acordo com o art. 216 da Constituição Federal Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I - as formas de expressão; II - os modos de criar, fazer e viver; III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas; IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais; V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.

Em seguida, o §1º estabelece que “o Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural

brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e

desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação”.

Nessa linha, o tombamento consiste em uma restrição estatal da propriedade privada, destinada especificamente à proteção do patrimônio histórico e artístico nacional. Com efeito, o art. 1º, do Decreto-Lei 25/1937, define “patrimônio histórico e artístico nacional” como “o conjunto dos bens

móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico”.

Instituição e legislação

A competência para efetuar o tombamento é concorrente entre os entes federados, porquanto a União, os estados, o Distrito Federal ou os municípios podem realizar os atos necessários para efetuar a

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desapropriação. Assim, de acordo com o interesse – local, regional, ou nacional –, o patrimônio poderá ser desapropriado por cada um dos entes da Federação.

Além disso, a competência para legislar sobre a proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico é concorrente União, aos estados e ao Distrito Federal (CF, art. 24, VII). Acrescenta-se, ainda, que os municípios poderão suplementar a legislação federal ou estadual, conforme consta no art. 30, II, da Constituição da República. Portanto, os municípios não possuem competência concorrente para legislar sobre o tombamento, podendo apenas dispor de forma suplementar sobre o tema.

Procedimento

O tombamento depende da realização de procedimento administrativo destinado a aferir o valor histórico e artístico do bem, assegurando-se o direito de defesa ao proprietário. Restando comprovado o valor histórico e artística, o bem será inscrito no denominado “Livro Tombo”.

Nesse contexto, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo apresentam os seguintes tópicos obrigatórios no processo de tombamento34:

a) parecer do órgão técnico cultural;

b) a notificação ao proprietário, que poderá manifestar-se anuindo com o tombamento ou impugnando a intenção do Poder Público de decretá-lo;

c) decisão do Conselho Consultivo da pessoa incumbida do tombamento, após as manifestações dos técnicos e do proprietário. A decisão concluirá: (c.1) pela anulação do processo, se houver ilegalidade; (c.2) pela rejeição da proposta de tombamento; ou (c.3) pela homologação da proposta, se necessário o tombamento;

d) possibilidade de interposição de recurso pelo proprietário, contra o tombamento, a ser dirigido ao Presidente da República.

Portanto, o processo de tombamento sempre deverá respeitar o devido processo legal, assegurando ao proprietário o direito de contestar a decisão administrativa, provando que o bem não se relaciona com a proteção do patrimônio cultural.

34 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 960.

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Modalidades

O tombamento poderá ser classificado em algumas modalidades. Quando à constituição, o tombamento será

(a) de ofício – quando incidir sobre os bens públicos pertencentes à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municíios;

(b) voluntário – quando o proprietário consente com o ato;

(c) compulsório – o Poder Público realiza o tombamento, mesmo com resistência do particular.

Quanto à eficácia, o tombamento será:

(a) provisório – quanto estiver em andamento um processo administrativo;

(b) definição – ocorre com a conclusão do processo e correspondente inscrição no livro tombo;

Quanto aos destinatários, o tombamento será:

(a) geral – quando incide sobre todos os bens situados em uma região (por exemplo, na cidade de Ouro Preto, em Minas Gerais, todos os imóveis são tombados;

(b) individual – quando só atinge um bem determinado.

Extinção

O tombamento poderá ser desfeito por iniciativa da Administração (de ofício) ou por solicitação de proprietário ou interessados. Por se tratar de ato discricionário, na medida em que o administrador público deverá decidir, com base em seu juízo de conveniência e oportunidade, se o bem relaciona-se com a proteção do patrimônio cultural, também será possível revogar o ato, pelo mesmo poder discricionário. Vale dizer, se a autoridade responsável passar a considerar que o bem não mais se destina à proteção do patrimônio cultural, poderá decidir pela revogação do tombamento.

Por outro lado, se restar comprovado vício no procedimento de tombamento, será possível proceder, por meio administrativo ou judicial, a anulação do tombamento.

Além dessas formas de extinção, o tombamento poderá ser cancelado. Isso porque cabe ao proprietário preservar o bem tombado. Todavia, quando o dono não possuir condições para conservar o patrimônio

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tombado, deverá comunicar a situação ao Poder Público, que será responsável pelas providências requeridas para preservação do patrimônio. Caso o Poder Público não adote as providências cabíveis, o proprietário poderá requerer o cancelamento do tombamento (Decreto 25/1937, art. 19, §2º).

Por fim, o tombamento poderá ser desfeito no caso de desaparecimento do bem. Seria o caso, por exemplo, de uma inundação que faça destrua totalmente um prédio tombado, fazendo desaparecer todas as suas características históricas.

Efeitos

Os efeitos do tombamento estão descritos no DL 25/1937, vejamos:

a) as coisas tombadas não poderão, em caso nenhum ser destruídas, demolidas ou mutiladas, nem, sem prévia autorização especial do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, ser reparadas,

pintadas ou restauradas, sob pena de multa de cinquenta por cento do dano causado. Tratando-se de bens pertencentes à União, aos Estados ou aos municípios, a autoridade responsável pela infração do presente artigo incorrerá pessoalmente na multa

b) não se poderá, na vizinhança da coisa tombada, fazer construção que lhe impeça ou reduza a visibilidade, nem nela colocar anúncios ou cartazes Sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, , sob pena de ser mandada destruir a obra ou retirar o objeto, impondo-se neste caso a multa de cinquenta por cento do valor do mesmo objeto;

c) proprietário de coisa tombada, que não dispuser de recursos para proceder às obras de conservação e reparação que a mesma requerer, levará ao conhecimento do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional a necessidade das mencionadas obras, sob pena de multa correspondente ao dobro da importância em que for avaliado o dano sofrido pela mesma coisa;

d) as coisas tombadas ficam sujeitas à vigilância permanente do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, que poderá inspecioná-los sempre que for julgado conveniente, não podendo os respectivos proprietários ou responsáveis criar obstáculos à inspeção, sob pena de multa de cem mil réis, elevada ao dobro em caso de reincidência.

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e) em face da alienação onerosa de bens tombados, pertencentes a pessoas naturais ou a pessoas jurídicas de direito privado, a União, os Estados e os municípios terão, nesta ordem, o direito de preferência. Tal alienação não será permitida, sem que previamente sejam os bens oferecidos, pelo mesmo preço, à União, bem como ao Estado e ao município em que se encontrarem. O proprietário deverá notificar os titulares do direito de preferência a usá-lo, dentro de trinta dias, sob pena de perdê-lo.

f) É nula alienação realizada com violação do disposto no parágrafo anterior, ficando qualquer dos titulares do direito de preferência habilitado a sequestrar a coisa e a impor a multa de vinte por cento do seu valor ao transmitente e ao adquirente, que serão por ela solidariamente responsáveis. A nulidade será pronunciada, na forma da lei, pelo juiz que conceder o sequestro, o qual só será levantado depois de paga a multa e se qualquer dos titulares do direito de preferência não tiver adquirido a coisa no prazo de trinta dias. O direito de preferência não inibe o proprietário de gravar livremente a coisa tombada, de penhor, anticrese ou hipoteca. Nenhuma venda judicial de bens tombados se poderá realizar sem que, previamente, os titulares do direito de preferência sejam disso notificados judicialmente, não podendo os editais de praça ser expedidos, sob pena de nulidade, antes de feita a notificação.

Destaca-se, por fim, que o tombamento não é o único instrumento de proteção do patrimônio cultural brasileiro, pois, ao lado dele, temos o direito de petição (CF, art. 5º, XXXIV35); a ação popular (CF art. 5º, LXXIII36; e a ação civil pública (CF, art. 129, III37; e Lei 7.347/1985).

*****

Agora, vamos resolver mais algumas questões sobre o tema.

35 Art. 5º [...] XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; 36 LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; 37 Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: [...] III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

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9. (FGV - ACI/SEFAZ RJ/2011) A respeito das modalidades de intervenção do Estado na propriedade, analise as afirmativas a seguir:

I. O prazo de caducidade do decreto expropriatório nas desapropriações por utilidade pública é de cinco anos, contados da data de sua expedição.

II. A ocupação temporária de terrenos vizinhos não edificados, vizinhos às obras públicas e necessários à sua realização, depende de decreto de declaração de necessidade e prévia indenização.

III. A desapropriação de bens pela União Federal efetiva-se após processo administrativo, sempre mediante justa indenização em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal.

Assinale

a) se apenas a afirmativa I estiver correta.

b) se apenas a afirmativa II estiver correta.

c) se apenas a afirmativa III estiver correta.

d) se apenas as afirmativas I e II estiverem corretas.

e) se apenas as afirmativas I e III estiverem corretas.

Comentário: vamos analisar cada item:

I. CORRETO: de acordo com o art. 10, do Decreto-Lei 3.365/1941, o prazo de

caducidade do decreto expropriatório nas desapropriações por utilidade

pública é de cinco anos, contar da data de expedição do decreto;

II. ERRADO: em regra, não há direito à indenização na ocupação temporário.

A indebizabilidade dependerá da comprovação de prejuízo;

III. ERRADO: o item se refere à desapropriação prevista no art. 182, §4º, III, da

CF, vejamos:

Art. 182. [...] § 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: [...]

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

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Portanto, nesse caso, a competência não é da União Federal, mas sim do

Poder Público municipal.

Em resumo, somente o primeiro item está correto.


10. (FGV - AAAJ/DP DF/2014) O poder público estadual resolveu realizar obras necessárias para reforma e manutenção de uma rodovia. Para tal, fez-se necessária a utilização transitória de alguns imóveis privados contíguos à via pública, como meio à execução das obras, especialmente para serem alocadas as máquinas, equipamentos e barracões de operários. Todos os proprietários dos terrenos a serem utilizados concordaram com a providência, exceto o Senhor Antônio, que alegou que a Constituição da República lhe assegura o direito de propriedade. Ao buscar orientação jurídica, Antônio foi informado de que a propriedade deve atender à sua função social e, por força da prevalência do interesse público sobre o privado, a utilização de seu imóvel pelo Estado é obrigatória, inclusive com indenização ao final, no caso de comprovado prejuízo. A modalidade de intervenção do Estado na propriedade no caso em tela é chamada de:

a) poder de polícia.

b) servidão administrativa.

c) requisição temporária.

d) ocupação temporária.

e) desapropriação temporária.

Comentário: questão muito simples. Nessa situação, o imóvel será ocupado

de forma transitória, como meio de executar as obas ao longo da rodovia.

Assim, estamos diante da ocupação temporário, modalidade em que a

indenização será cabível apenas se for comprovado o prejuízo.

a) o poder de polícia não é uma modalidade de intervenção, mas sim um poder

conferido ao Estado para limitar ou condicionar o direito de particulares em

benefício da coletividade – ERRADA;

b) a servidão administrativa é definitiva, representando uma forma de direito

real de uso da propriedade privada para execução de obras ou serviços de

interesse coletivo. Um bom exemplo é a instalação de um poste no terreno

privado – ERRADA;

c) a requisição também ocorre em situações temporárias, mas decorrentes de

iminente perigo público ou urgência. Logo, não se confunde com a ocupação

temporário, que decorre de situações normais, mas também transitórias –

ERRADA;

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e) a desapropriação é definitiva, pois representa uma forma supressiva de

intervenção na propriedade privada, retirando o bem do particular e

transferindo-o para o Poder Público – ERRADA.


11. (FGV - AJ I/TJ AM/2013) A Constituição de 1988 trouxe, em seu texto, várias modalidades de desapropriação. Dentre essas modalidades, nem todas são indenizáveis previamente em espécie.







Comentário: de acordo com a Constituição da República, “a lei estabelecerá

o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou

por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro,

ressalvados os casos previstos nesta Constituição” (art. 5º, XXIV).

Logo, as situações em que a indenização deverá ser prévia e em dinheiro

decorrem de necessidade ou utilidade pública (opção A).

Vejamos as demais opções:

b) No caso de descumprimento do plano diretor, as regras estão dispostas no

art. 182 da CF, nos seguintes termos:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal,

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do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Nesse caso, se o imóvel urbano cumprir a sua função social, a indenização

será prévia e em dinheiro. Por outro lado, não cumprindo a sua função social,

em decorrência do descumprimento das normas do plano diretor, o imóvel

poderá ser desapropriado, com pagamento de indenização por meio de títulos

da dívida pública com prazo de resgate de até dez anos. Assim, no caso de

descumprimento do plano diretor, a indenização não será prévia em dinheiro

– ERRADA;

c) a União poderá desapropriar por interesse social, para fins de reforma

agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante

prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de

preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do

segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei (CF, art.

184). Dessa forma, na desapropriação para fins de reforma agrária, a

indenização não é em dinheiro – ERRADA;

As letras D e E reproduzem hipóteses que já vistas, ou seja, a desapropriação

para atender o plano diretor (ou por desatendimento do plano diretor) e a

desapropriação para fins de reforma agrária. Em ambas, a indenização não é

em dinheiro e, por isso, estão ERRADAS.


12. (FGV - ACI/SEFAZ RJ/2011) O Prefeito do Município de Florestal está interessado em construir um hospital público e, devido à sua localização conveniente, pretende fazê-lo em um terreno desocupado de propriedade do Estado em que localizado o Município. Entretanto, em razão de divergências políticas, o Governador do Estado se recusa a ceder o imóvel para a Prefeitura.

Considerando a situação hipotética narrada, indaga-se: é juridicamente possível ao Município desapropriar o imóvel de propriedade do Estado?

a) Sim, pois o terreno público em questão encontra-se desafetado e, por isso, é passível de desapropriação.

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b) Sim, desde que mediante autorização legislativa e prévia indenização em dinheiro.

c) Sim, pois deve prevalecer, nesse caso, o interesse público municipal a justificar transferência compulsória do bem para a construção do hospital.

d) Não, pois os bens públicos são imprescritíveis e, portanto, não são passíveis de desapropriação.

e) Não, pois a desapropriação de bens públicos submete-se a restrições, não sendo possível ao Município desapropriar bens de propriedade dos Estados ou da União.

Comentário: vejamos a redação do art. 2º, §2º, do Decreto-Lei 3.365/1941:

Art. 2o Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios. [...] § 2o Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa. (grifos nossos)

Assim, a União pode desapropriar os imóveis dos estados e dos municípios,

e os estados podem desapropriar os imóveis dos municípios, sempre

dependendo de autorização legislativa. Percebe-se, pois, que o legislador

instituiu uma espécie de “hierarquia federativa”, em que o ente mais abrangente pode desapropriar bem do menos abrangente, mas não o

contrário.

Dessa forma, na situação, o bem não pode ser desapropriado, pois o

município não pode desapropriar bens dos estados ou da União (opção E).


13. (FGV - Aud/TCM RJ/2008) Na desapropriação-sanção, realizada pelo Município, de área localizada no plano diretor, presentes os requisitos específicos, deverá esse Ente Federativo realizar o adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de:

a) 1 ano.

b) 4 anos.

c) 3 anos.

d) 2 anos.

e) 5 anos.

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Comentário: no caso de não atendimento das determinações do plano diretor,

o município poderá adotar as medidas para exigir o adequado aproveitamento

da propriedade urbana, sob pena de se determinar, sucessivamente:

a) parcelamento ou edificação compulsórios;

b) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no

tempo – IPTU progressivo no tempo;

c) desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de

emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de

resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,

assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

O prazo de parcelamento ou edificação será estabelecido na legislação

municipal sobre o tema. O IPTU progressivo no tempo ocorrerá após o prazo

para edificação ou parcelamento, constituindo na majoração da alíquota,

progressivamente, até o prazo de cinco anos. Após este prazo, a alíquota

máxima persistirá até que o imóvel seja aproveitado ou, então, que seja

determinada a desapropriação.

Assim, determina o art. 8º, §4º, da 10.257/2001, que o município procederá ao

adequado aproveitamento do imóvel desapropriado no prazo máximo de cinco

anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público.

Logo, nosso gabarito é a opção E (cinco anos).


14. (FGV - Proc/TCM RJ/2008) No que se refere à intervenção do Poder Público na propriedade privada, é correto afirmar que:

a) após a Constituição Federal de 1988, a “Constituição cidadã”, e a dimensão dada por ela ao princípio da função social da propriedade, não há necessidade de o poder Público notificar o proprietário do bem objeto de estudos para sua preservação por motivos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, pois tal ato é discricionário do Poder Público, e o interesse público prevalece sobre o particular.

b) baseado em sua competência constitucional, um Município pode desapropriar, para fins de reforma agrária, área rural situada em seus limites territoriais que não esteja cumprindo sua função social.

c) com base no princípio federativo e no princípio da preponderância dos interesses, é possível Município desapropriar e limitar administrativamente bem do Estado, se provado o interesse local.

d) é vedado ao Poder Público Municipal realizar desapropriação de imóvel urbano que não esteja cumprindo sua função social, com pagamento mediante títulos da

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dívida pública, sob pena de violação do inciso XXIV do artigo 5º da Constituição Federal.

e) a lei estabelece o procedimento para a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, prevendo a justa e prévia indenização em dinheiro ao proprietário do bem desapropriado.

Comentário: de acordo com o art. 5º, XXIV, Constituição Federal de 1988 – a

chamada “Constituição cidadã” – “a lei estabelecerá o procedimento para

desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social,

mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos

previstos nesta Constituição”. Assim, está correta a alternativa E.

Vamos analisar as outras alternativas:

a) a opção trata do tombamento. De acordo com o art. 9º do Decreto 25/1937,

o órgão competente para efetuar o tombamento deverá notificar o proprietário

para anuir ao tombamento, dentro do prazo de quinze dias, a contar do

recebimento da notificação, ou para, se o quiser impugnar, oferecer dentro do

mesmo prazo as razões de sua impugnação. Dessa forma, há sim a

necessidade de se notificar o proprietário – ERRADA;

b) a competência para desapropriação para fins de reforma agrária é da União

(CF, art. 184) – ERRADA;

c) a União pode desapropriar bens dos municípios e dos estados, enquanto

estes últimos podem desapropriar os bens dos municípios, mas o contrário

não é possível. Dessa forma, o ente mais abrangente pode desapropriar os

bens do ente menos abrangente, mas o inverso não é possível. Portanto, um

município não pode desapropriar um bem do estado – ERRADA;

d) é justamente o contrário, pois os municípios podem desapropriar imóvel

urbano que descumprir a sua função social, na forma do art. 182, §4º, III, da

CF – ERRADA.


15. (FCC - DP AM/2013) São características da servidão administrativa:

a) imperatividade, perpetuidade e natureza real.

b) gratuidade, precariedade e natureza pessoal.

c) consensualidade, perpetuidade e natureza real.

d) autoexecutoriedade, perpetuidade e natureza pessoal.

e) onerosidade, precariedade e natureza real.

Comentário: a servidão administrativa caracteriza-se pela imperatividade,

pois o particular deverá suportá-la independentemente de sua concordância.

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Além disso, a servidão é perpétua, ou seja, possui caráter de definitividade.

Por fim, trata-se de direito real, pois é inerente ao imóvel e não à pessoa.

Logo, nosso gabarito é opção A (imperatividade, perpetuidade e natureza

real).

A opção B está errada, a servidão é perpétua e possui natureza real e não

pessoal.

A letra C está errada, pois a servidão independe de consenso, pois é medida

imperativa. Na eventual ausência de acordo, o Poder Público poderá mover a

ação para dar executoriedade à medida.

Na letra D, o erro é que a servidão não possui autoexecutoriedade (se o

particular se negar, a Administração deverá mover uma ação judicial) e a

natureza é real.

Por fim, a alternativa E é errada, pois a servidão é gratuita (admite indenização,

mas não remuneração) e é perpétua.


16. (FCC - Proc Jud/Recife/2014) As limitações administrativas impostas ao direito de propriedade

a) geram direito à indenização quando impostas em zonas estritamente residenciais.

b) geram em todos os casos direito à indenização.

c) atribuem ao proprietário do imóvel o direito de evicção.

d) não geram direito à indenização, ainda que haja o esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade.

e) em regra, não geram direito à indenização, diante de seu caráter geral.

Comentário: as limitações administrativas são determinações de caráter geral,

através das quais o Poder Público impõe a proprietários indeterminados

obrigações positivas, negativas ou permissivas, para o fim de condicionar as

propriedades ao atendimento da função social.

Em regra, ele não gera o direito de indenizar, diante de seu caráter geral

(opção E).


17. (FCC - AJ TRF3/2014) A Administração pública tentou adquirir um terreno para edificação de casas populares, terreno esse que pertence a um particular e está livre e desocupado de pessoas e coisas. O particular não concordou com o valor oferecido pela Administração pública, que apurou o justo preço por meio de duas

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avaliações administrativas realizadas por empresas idôneas. Com a recusa do particular, a Administração pública

a) deverá declarar de utilidade pública e desapropriar o imóvel, tendo em vista que o particular não possuía justa fundamentação para a recusa.

b) poderá declarar de utilidade pública a área, promovendo a desapropriação administrativamente, via mais célere que a judicial.

c) poderá declarar de interesse social o imóvel, ajuizando a competente ação de desapropriação para aquisição originária da área, oferecendo em juízo o valor que apurou a título de justa indenização.

d) deverá desistir da compra e da desapropriação pretendidas, providenciando uma terceira avaliação para instruir eventual ação judicial de aquisição compulsória, tendo em vista que os demais trabalhos técnicos já haviam cumprido seus efeitos.

e) deverá desapropriar o imóvel administrativamente, editando decreto de declaração de interesse social sobre o imóvel, dotado do atributo da autoexecutoriedade.

Comentário: questão muito simples. A desapropriação poderá ser

administrativa, quando houver acordo, ou judicial, se não existir acordo.

Na situação, o texto descreveu que o particular se recusou, logo o Poder

Público deverá mover a ação de desapropriação para obter a aquisição

originária da área, oferecendo em juízo o valor que entendeu como justo para

indenizar o particular. A única opção que trata de ação judicial é a letra C.


É isso! Finalizamos o nosso curso.

Foi um prazer trabalhar com vocês!

Desejo muito sucesso na prova e bons estudos.

HERBERT ALMEIDA.

http://www.estrategiaconcursos.com.br/cursosPorProfessor/herbert-almeida-3314/

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QUESTÕES COMENTADAS

1. (FGV – Analista Judiciário/TJ-AM/2013) A Constituição de 1988 trouxe, em seu texto, várias modalidades de desapropriação. Dentre essas modalidades, nem todas são indenizáveis previamente em espécie.







2. (FGV – Analista/Defensoria Pública do DF/2014) O desvio de finalidade na desapropriação, ou seja, o uso do bem desapropriado para fim diverso daquele mencionado no ato expropriatório denomina-se:

a) retrocessão.

b) desdestinação.

c) adestinação.

d) desapropriação indireta.

e) tredestinação.

3. (FGV – Auditor do Estado/CGE MA)/2014) Após publicação do Decreto estadual n. 1234, que declarou de utilidade pública o imóvel empregado por Fulano de Tal como restaurante, o Estado X iniciou as tratativas para desapropriação administrativa do imóvel. Não foi possível, entretanto, o acordo, uma vez que o proprietário, tendo contraído diversas dívidas, não aceitou o valor ofertado pelo Estado. Por essa razão, foi ajuizada ação de desapropriação em face de Fulano de Tal, com pedido de imissão provisória na posse.

Diante do exposto, assinale a afirmativa correta.

a) Em se tratando de imóvel urbano não residencial, utilizado para fins comerciais, não se admite a imissão provisória na posse.

b) A desapropriação deve ser precedida da declaração de utilidade pública, a ser feita por lei, e não por

a promover desapropriação por utilidade pública, razão pela qual é inválido o decreto estadual. decreto.

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c) Somente a União está autorizada

d) Ficam subrogados no preço quaisquer ônus ou direitos que recaiam sobre o bem expropriado.

e) A ação deve ser proposta em face do proprietário do imóvel e de todos os seus credores, uma vez que terão seu crédito atingido por eventual sentença de procedência.

4. (FGV – Técnico Superior Jurídico/DPE RJ/2014) A Constituição da República, no Art. 5º, dispõe que é garantido o direito de propriedade, mas alerta que a propriedade atenderá à sua função social. O Estado pode intervir na propriedade de forma supressiva, caso da desapropriação, que consiste em procedimento de direito público pelo qual o poder público transfere para si a propriedade de terceiro. Em tema de desapropriação, é lícito afirmar que

a) os concessionários de serviços públicos podem promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato.

b) a desapropriação confiscatória ocorre quando há cultura ilegal de plantas psicotrópicas, não havendo indenização prévia ao proprietário, sendo ressarcido apenas o valor venal do imóvel (sem benfeitorias), após avaliação judicial.

c) os Estados podem desapropriar bens da União e dos Municípios, quando houver interesse público, com prévia indenização.

d) bens móveis não podem ser desapropriados.

e) a desapropriação tem duas fases: a decretatória (com o decreto de interesse público feito pelo chefe do poder executivo) e executória (sendo imprescindível processo judicial no qual se discute o valor da indenização).

5. (FGV – Técnico/DPE RJ/2014) Proprietário de um imóvel urbano não edificado, situado no centro de uma cidade no Estado do Rio de Janeiro, João foi informado por vizinhos de que o poder público municipal poderia adotar várias medidas legais em razão da não edificação do solo urbano. Argumentando que a Constituição da República protege seu direito fundamental à propriedade, João buscou assistência jurídica, e lhe foi esclarecido que a Constituição prevê que o Município, mediante lei específica para a área em questão, incluída no plano diretor, pode exigir, nos termos da lei federal, que o particular promova o adequado aproveitamento do solo urbano. Permanecendo sua omissão, João está sujeito à pena, sucessivamente, de (I) parcelamento ou edificação compulsórios; (II) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; e (III) desapropriação, que ocorre

a) mediante justa e prévia indenização em dinheiro, observado o procedimento legal que possui duas fases: a declaratória e a executória.

b) sem qualquer indenização, na modalidade urbanística sancionatória, desde que o imóvel passe a ser destinado a atender ao interesse público, na forma da lei.

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c) com indenização apenas pelas benfeitorias, desde que haja necessidade ou utilidade pública, ou interesse social, observado o procedimento legal que possui duas fases: a declaratória e a executória.

d) com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

e) mediante pagamento posterior, com títulos da dívida pública municipal com prazo de resgate de até cinco anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

6. (FGV – OAB/XIII Exame/2014) Acerca da desapropriação, assinale a afirmativa correta.

a) Na desapropriação por interesse social, o expropriante tem o prazo de cinco anos, contados da edição do decreto, para iniciar as providências de aproveitamento do bem expropriado.

b) Na desapropriação por interesse social, em regra, não se exige o requisito da indenização prévia, justa e em dinheiro.

c) O município pode desapropriar um imóvel por interesse social, mediante indenização prévia, justa e em dinheiro.

d) A desapropriação para fins de reforma agrária da propriedade que não esteja cumprindo a sua função social não será indenizada.

7. (FGV - OAB/XII Exame/2013) O Município de Barra Alta realizou a desapropriação de grande parcela do imóvel de Manoel Silva e deixou uma parcela inaproveitável para o proprietário.

No caso descrito, o proprietário obterá êxito se pleitear

a) a reintegração de posse de todo o imóvel em função da má-fé do Município.

b) o direito de extensão da desapropriação em relação à área inaproveitável.

c) a anulação da desapropriação em relação à parcela do imóvel suficiente para tornar a área restante economicamente aproveitável.

d) a anulação integral da desapropriação, pois a mesma foi ilegal.

8. (FGV - OAB/XI Exame/2013) Após regular procedimento de desapropriação, fundado no Decreto Lei n. 3.365/41, um Estado da Federação assume o domínio do imóvel anteriormente titularizado por Gilberto.

A desapropriação foi realizada com a finalidade de construir uma escola pública no local (Art. 5º, ‘m’, do Decreto Lei n. 3.365 / 41). No entanto, após algum tempo, Gilberto descobre que a utilização do imóvel foi transferida, sem qualquer formalidade, ao diretório regional do partido do governador do Estado. Indignado com a situação, Gilberto procura um advogado para orientá-lo.

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Nesse caso, assinale a afirmativa que indica o correto esclarecimento a ser dado pelo advogado.

a) A conduta do Estado não é vedada pelo ordenamento jurídico, não obstante a destinação diversa dada ao imóvel.

b) A conduta do Estado não é passível de controle judicial, porque diz respeito ao mérito administrativo, o que é vedado segundo nosso ordenamento jurídico.

c) Uma demanda judicial deve ser ajuizada, visando declarar a nulidade do ato de desapropriação ao argumento de ocorrência de tredestinação ilícita.

d) O ato não pode ser invalidado judicialmente, somente restando a Gilberto ajuizar uma demanda, postulando reparação pelos danos materiais e morais sofridos.

9. (FGV - ACI/SEFAZ RJ/2011) A respeito das modalidades de intervenção do Estado na propriedade, analise as afirmativas a seguir:

I. O prazo de caducidade do decreto expropriatório nas desapropriações por utilidade pública é de cinco anos, contados da data de sua expedição.

II. A ocupação temporária de terrenos vizinhos não edificados, vizinhos às obras públicas e necessários à sua realização, depende de decreto de declaração de necessidade e prévia indenização.

III. A desapropriação de bens pela União Federal efetiva-se após processo administrativo, sempre mediante justa indenização em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal.

Assinale

a) se apenas a afirmativa I estiver correta.

b) se apenas a afirmativa II estiver correta.

c) se apenas a afirmativa III estiver correta.

d) se apenas as afirmativas I e II estiverem corretas.

10. (FGV - AAAJ/DP DF/2014) O poder público estadual resolveu realizar obras necessárias para reforma e manutenção de uma rodovia. Para tal, fez-se necessária a utilização transitória de alguns imóveis privados contíguos à via pública, como meio à execução das obras, especialmente para serem alocadas as máquinas, equipamentos e barracões de operários. Todos os proprietários dos terrenos a serem utilizados concordaram com a providência, exceto o Senhor Antônio, que alegou que a Constituição da República lhe assegura o direito de propriedade. Ao buscar orientação jurídica, Antônio foi informado de que a propriedade deve atender à sua função social e, por força da prevalência do interesse público sobre o privado, a utilização de seu imóvel pelo Estado é obrigatória, inclusive com indenização ao final, no caso de comprovado prejuízo. A modalidade de intervenção do Estado na propriedade no caso em tela é chamada de:

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a) poder de polícia.

b) servidão administrativa.

c) requisição temporária.

d) ocupação temporária.

e) desapropriação temporária.

11. (FGV - AJ I/TJ AM/2013) A Constituição de 1988 trouxe, em seu texto, várias modalidades de desapropriação. Dentre essas modalidades, nem todas são indenizáveis previamente em espécie.







12. (FGV - ACI/SEFAZ RJ/2011) O Prefeito do Município de Florestal está interessado em construir um hospital público e, devido à sua localização conveniente, pretende fazê-lo em um terreno desocupado de propriedade do Estado em que localizado o Município. Entretanto, em razão de divergências políticas, o Governador do Estado se recusa a ceder o imóvel para a Prefeitura.

Considerando a situação hipotética narrada, indaga-se: é juridicamente possível ao Município desapropriar o imóvel de propriedade do Estado?

a) Sim, pois o terreno público em questão encontra-se desafetado e, por isso, é passível de desapropriação.

b) Sim, desde que mediante autorização legislativa e prévia indenização em dinheiro.

c) Sim, pois deve prevalecer, nesse caso, o interesse público municipal a justificar transferência compulsória do bem para a construção do hospital.

d) Não, pois os bens públicos são imprescritíveis e, portanto, não são passíveis de desapropriação.

e) Não, pois a desapropriação de bens públicos submete-se a restrições, não sendo possível ao Município desapropriar bens de propriedade dos Estados ou da União.

13. (FGV - Aud/TCM RJ/2008) Na desapropriação-sanção, realizada pelo Município, de área localizada no plano diretor, presentes os requisitos específicos, deverá esse Ente Federativo realizar o adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de:

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a) 1 ano.

b) 4 anos.

c) 3 anos.

d) 2 anos.

e) 5 anos.

14. (FGV - Proc/TCM RJ/2008) No que se refere à intervenção do Poder Público na propriedade privada, é correto afirmar que:

a) após a Constituição Federal de 1988, a “Constituição cidadã”, e a dimensão dada por ela ao princípio da função social da propriedade, não há necessidade de o poder Público notificar o proprietário do bem objeto de estudos para sua preservação por motivos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, pois tal ato é discricionário do Poder Público, e o interesse público prevalece sobre o particular.

b) baseado em sua competência constitucional, um Município pode desapropriar, para fins de reforma agrária, área rural situada em seus limites territoriais que não esteja cumprindo sua função social.

c) com base no princípio federativo e no princípio da preponderância dos interesses, é possível Município desapropriar e limitar administrativamente bem do Estado, se provado o interesse local.

d) é vedado ao Poder Público Municipal realizar desapropriação de imóvel urbano que não esteja cumprindo sua função social, com pagamento mediante títulos da dívida pública, sob pena de violação do inciso XXIV do artigo 5º da Constituição Federal.

e) a lei estabelece o procedimento para a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, prevendo a justa e prévia indenização em dinheiro ao proprietário do bem desapropriado.

15. (FCC - DP AM/2013) São características da servidão administrativa:

a) imperatividade, perpetuidade e natureza real.

b) gratuidade, precariedade e natureza pessoal.

c) consensualidade, perpetuidade e natureza real.

d) autoexecutoriedade, perpetuidade e natureza pessoal.

e) onerosidade, precariedade e natureza real.

16. (FCC - Proc Jud/Recife/2014) As limitações administrativas impostas ao direito de propriedade

a) geram direito à indenização quando impostas em zonas estritamente residenciais.

b) geram em todos os casos direito à indenização.

c) atribuem ao proprietário do imóvel o direito de evicção.

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d) não geram direito à indenização, ainda que haja o esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade.

e) em regra, não geram direito à indenização, diante de seu caráter geral.

17. (FCC - AJ TRF3/2014) A Administração pública tentou adquirir um terreno para edificação de casas populares, terreno esse que pertence a um particular e está livre e desocupado de pessoas e coisas. O particular não concordou com o valor oferecido pela Administração pública, que apurou o justo preço por meio de duas avaliações administrativas realizadas por empresas idôneas. Com a recusa do particular, a Administração pública

a) deverá declarar de utilidade pública e desapropriar o imóvel, tendo em vista que o particular não possuía justa fundamentação para a recusa.

b) poderá declarar de utilidade pública a área, promovendo a desapropriação administrativamente, via mais célere que a judicial.

c) poderá declarar de interesse social o imóvel, ajuizando a competente ação de desapropriação para aquisição originária da área, oferecendo em juízo o valor que apurou a título de justa indenização.

d) deverá desistir da compra e da desapropriação pretendidas, providenciando uma terceira avaliação para instruir eventual ação judicial de aquisição compulsória, tendo em vista que os demais trabalhos técnicos já haviam cumprido seus efeitos.

e) deverá desapropriar o imóvel administrativamente, editando decreto de declaração de interesse social sobre o imóvel, dotado do atributo da autoexecutoriedade.

GABARITO

1. A 11. A

2. E 12. E

3. D 13. E

4. A 14. E

5. D 15. A

6. C 16. E

7. B 17. C

8. C

9. A

10. D

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REFERÊNCIAS

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 23ª Ed. Rio de Janeiro: Método, 2015. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 31ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2014. BARCHET, Gustavo. Direito Administrativo: teoria e questões. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27ª Edição. São Paulo: Atlas, 2014. CUNHA JÚNIOR, Dirley. Curso de Direito Administrativo. 13ª Edição. Salvador-BA: JusPodivm, 2014. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27ª Edição. São Paulo: Atlas, 2014. FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. 3ª Edição. Belo Horizonte: Fórum, 2012. JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 10ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. MEIRELLES, H.L.; ALEIXO, D.B.; BURLE FILHO, J.E. Direito administrativo brasileiro. 39ª Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2013. SCATOLINO, Gustavo; TRINDADE, João. Manual de Direito Administrativo. 2ª Edição. Salvador-BA: JusPodivm, 2014.

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