Participação Social na Segurança Pública: desenhos e resultados institucionais

CRISP, 13/05/2016

Profa. Letícia GodinhoFundação João Pinheiro

• Doutorado – DCP / UFMG – 2007-2011

• Edital IPEA Pró Redes (2012-2014). Instituições parceiras: IPEA / Fundação João Pinheiro / UFRJ / Fórum Brasileiro de Segurança Pública (coord. Eduardo Batitucci).

• Instituições participativas e policiamento comunitário no Brasil e Argentina. Fapemig.

• Policiamento comunitário em Minas Gerais. Fapemig / CNPq (coord. Eduardo Batitucci)

Casos: MG, SP, RJ, RS; DF, Buenos Aires

Base teórica • Políticas de participação (teorias da participação / instituições

participativas): refundação dos pilares das políticas públicas de redução e controle da criminalidade; buscam novas formas de apoio público, construção de novas formas de legitimidade, envolvimento ativo da população (em diferentes graus).

• Perspectiva do “policiamento comunitário”: reforma policial responder a problemas de abuso de autoridade e violência policial, falta de efetividade e atuação a partir de perspectiva preventiva, baixa confiança pública e problemas de legitimidade policial (estudos policiais).

• Foco nas “comunidades” (modelos de prevenção comunitária; perspectiva integrada de política pública, com foco territorial).

Base teórica

• Foco da pesquisa: analisar diferentes desenhos institucionais voltados à participação na segurança; em especial, aquelas geradas pelas organizações policiais – análise da relação entre as instituições policiais e as políticas de participação comunitária.

• Variados significados e perspectivas de atuação das IPSP; diferentes focos, objetivos, “resultados”.

• IPSP como proposta de reforma incremental ≠ propostas de reforma estrutural (Fung, 2001).

Base teórica

• Estratégias metodológicas:

1. Revisão da literatura (teórica)

2. Revisão da literatura empírica (estudos sobre policiamento comunitário já conduzidos, nos 3 estados, DF e CABU)

3. Levantamento das instituições, análise documental, visitas a campo e entrevistas com policiais

1. Revisão da literatura teórica: precisar variáveis; criar hipóteses de pesquisa

Institucional

Organizacional / Cultural

Política

Desenho da política (perspectiva; foco; institucionalização)

Implementação da política – (mudanças institucionais e organizacionais requeridas)

“Resultados”

O objeto da pesquisa pode ser analisado sob diferentes dimensões

E em diferentes “momentos” ou etapas do ciclo das políticas públicas

Roteiro analíticoEtapa do ciclo Questões / dimensões

Desenho Que elementos do desenho favorecem a participação e/ou envolvimento cidadão?A participação está prevista nas legislações, nos documentos normativos, nas missões e nos planejamentos estratégicos das organizações públicas? De que maneira?Quais as “teorias de fundo”? Quais as intervenções propostas para os diagnósticos apresentados? Qual o papel da participação cidadã neste mecanismo causal? 

Etapa do ciclo Questões / dimensões

Implementação Qual o contexto (social, político, discursivo) de implementação dos programas?Foram empreendidas mudanças no sistema de segurança pública?Foram empreendidas mudanças no sistema de justiça criminal? A introdução dessas novas diretrizes na legislação e nos documentos normativos mudou a(s) organização(ões) policial(is)? Houve descentralização da estrutura organizacional? Foi dada maior autonomia aos comandantes no nivel médio?Foi dada maior autonomia para policial de rua?Mudou a forma com que o policiamento é feito e organizado?Quais as resistências encontradas por parte da organização em mudar?Quais as resistências encontradas por parte do policial em mudar? Quais as resistências impostas pela “cultura policial”?

Roteiro analítico

Etapa do ciclo Questões / dimensões

Implementação As organizações policiais mudaram seu foco nos “crimes mais sérios”? Passaram a lidar com a “desordem”?As polícias criaram canais para entrar em contato com a população? Quais (fóruns, encontros, conselhos, mobilização para criação de intervenções coletivas, patrulhamento a pé, fórum para resolução de problemas, etc).A interação com a população é de tipo consensual ou conflitivo? E a interação com os demais órgãos públicos e associações privadas?Houve a criação de projetos de “prevenção”?Houve mudanças na relação das polícias com os jovens?Houve mudanças na relação das polícias com as minorias?Houve mudanças na forma como os policiais vêem a sociedade?Houve mudanças na forma como a sociedade vê a polícia?

Roteiro analítico

Etapa do ciclo Questões / dimensões

“Resultados” Houve efetivo envolvimento por parte da população? Quais as principais resistências encontradas?Qual a qualidade da participação e da deliberação? Qual o formato participativo assumido: de ratificação, compartilhamento de poder ou “de cima para baixo”?

Qual a efetividade distributiva do programa? Os benefícios são distribuídos equitativamente entre “comunidades” de diferentes classes sociais? Melhorou o acesso dos grupos minoritários aos serviço de segurança pública?

Aumentou a legitimidade da política de segurança?

Aumentou o grau de satisfação e apoio a polícia? (Houve aumento de sua legitimidade)?A polícia está mais satisfeita com seu trabalho?Houve redução da criminalidade? De que tipo?Houve redução da desordem?Houve redução da sensação de insegurança?

Roteiro analítico

2. Revisão dos estudos empíricos SP, RJ, MG, RS e DF*

• Teses, dissertações e monografias disponíveis em bases de dados públicas; artigos publicados em periódicos e apresentações em congresso.

• 31 trabalhos - perspectiva empírica.

• *DF: não foi identificado nenhum trabalho sobre esta temática.

Convergências - Desenho• Debilidade institucional• Não há desenhos claros dos programas (impossibilidade

entender perspectiva política e teórica pressupostos)• Previsão genérica no que se refere às formas de participação da

população• Inscrição nos documentos oficiais das organizações x fraca

orientação à mudança.

(Oliveira, 2001; Silva, 2004; Mesquita Neto, 2004; Alves, 2005; Silva, 2006; Azevedo, 2007; Alves, 2009; Souza, 2009; Batitucci, 2010; Godinho, Peixoto, 2010; Fleury, 2012).

Convergências - Implementação• Poucas mudanças adaptativas• Alta centralização organizacional (hierarquia; formalismo

excessivo) impede implementação efetiva de formatos orientados à solução de problemas no nível local (Kahn, Hojda, Zacchi, 2002; Azevedo, 2007)

• Baixa autonomia policial de rua (Muniz, Larvie, Musumeci, Freire, 1997; Kahn, Hojda, Zacchi, 2002; Macaulay, 2005; Ferragi, 2011)

• Papel pouco claro do comandante de unidade - “coordenador” (FBSP, 2012)

• Resistências encontradas tanto por parte do policial de rua quanto no alto escalão (Azevedo, 2007)

• Subcultura policial voltada ao enfrentamento (Muniz, Larvie, Musumeci, Freire, 1997; Macaulay, 2005; Almir, 2007; Albernaz, Caruso, Patrício, 2007; Ferragi, 2011)

• Formação / treinamento inadequados (Muniz, Larvie, Musumeci, Freire, 1997; Albernaz, Caruso, Patrício, 2007; Souza, 2009)

• Espaços “participativos” pouco efetivos no que se refere à mobilização da população e pouco permeáveis às reais demandas, bem como à realização de parcerias efetivas para resolução de problemas (Beato, 2004; Alves, 2005; Silva; 2006; Azevedo, 2007; Simeone, Brichado, 2008; Simeone, 2008; Souza, 2009; Barros, 2009; Godinho, Peixoto, 2010)

Convergências – “Resultados”• Baixo nível de participação: quem? qualidade? (Mesquita Neto,

2004; Albernar, Caruso, Patrício, 2007; Silveira, 2008; Godinho, Peixoto, 2010; Beato, 2004; Souza, 2009; Simeone, 2008; Silva, 2006).

• Formatos de ratificação (Macaulay, 2005; Barros; 2009).• Relativo aumento da legitimidade das instituições policiais e

apoio da população; não estabilizada (Kahn, Hjod, Zacchi, 2002; Ferragi, 2011; FBSP, 2012; Oliveira, 2007).

• Resistência com relação às minorias (Simeone, 2007; Fleury, 2012; Kahn, Hjod, Zacchi, 2002).

• Maior satisfação com o trabalho; ambiguidade (Kahn, Hjod, Zacchi, 2002; Ferragi, 2011b).

• Imprecisão no que se refere ao potencial de redução da criminalidade; insegurança (Mesquita Neto, 2004b; FBSP, 2012; Silva, 2004; Alves, 2005; Fleury, 2012).

Apontamentos• Concentração da maioria dos trabalhos no início dos anos 2000.

• Necessidade de avaliar novas institucionalidades surgidas a partir do final da década, quando novo impulso é dado à participação após os Planos Nacionais de Segurança Pública, Pronasci etc.

• Necessidade de refinar os resultados indicados.

3. Desenhos institucionais estudados

● Conselhos de Segurança Pública

● Diversos programas, projetos e iniciativas associados ao policiamento comunitário no Brasil - ex. Rede de Vizinhos Protegidos, Proerd, JCC, Juventude e Polícia etc.

● Cuerpo de Prevención Barrial

Levantamento das instituições em MG• Programa Polícia e Família (desde 2011) - Bases Comunitárias

Móveis• As BCMs são vans que “circulam” dentro da área do batalhão a qual

pertencem. Há 14 em Belo Horizonte (uma para cada batalhão) e 113 no estado de Minas Gerais.

• “Programas” anteriores:• Conselhos de Segurança Pública: 24 em funcionamento, em Belo

Horizonte. 5 não se encontram em funcionamento.• Rede de Vizinhos Protegidos, desde 2004; desde 2009 em efetivo

funcionamento. 39 em Belo Horizonte; a partir de 2011, inicia-se em outros municípios.

• GEPAR (Grupamento Especialização de Policiamento de Áreas de Risco): cerca de 30 GEPARs, em Belo Horizonte e outros municípios (RMBH: Santa Luzia, Sabará, Contagem, Ribeirão das Neves, Betim; e Ipatinga, Governador Valadares, Montes Claros, Uberaba, Uberlândia).

Conseps em funcionamento, em Belo HorizonteInício de funcionamento: 2003

AISP Companhia de Polícia Militar

1 3a

2 4a

3 5a

4 6a

5 10a

6 11a

8 126a

9 14a

10 15a

11 16a

12 18a

13 20a

14 22a

17 124a

18 125a

19 127a

20 128a

21 8a

22 9a

23 17a

24 21a

Bairro   Cia BPM Início de funcionamento

Caiçara   9o. 34 2004

Jardim Montanhês   9o. 34 2004

Carlos Prates   9o. 34 2004

Padre Eustáquio   9o. 34 2004

Coração Eucaristico   9o. 34 2005

Alto dos Pinheiros   9o. 34 2005

João Pinheiro   9o. 34 2005

Vila Oeste   9o. 34 2005

Dom Cabral   9o. 34 2005

Castelo   8a 34 2005

Alípio de Melo   8a 34 2005

São Salvador   8a 34 2005

Gloria   8a 34 2005

Manacás   8a 34 2005

Bonfim   21a 34 2006

Santo André   21a 34 2006

Ouro Preto   17a 34 2007

Santa Terezinha   17a 34 2006

Existência de Rede de Vizinhos Protegidos, no município de Belo Horizonte

São Luiz   17a 34 2007

São José   17a 34 2007

Sagrada Família   20a 16 2006

Cachoeirinha   20a 16 2006

Floresta   20a 16 2006

Santa Inês   20 e 23a 16 2007

São Paulo   23a 16 2006

São Gabriel   23a 16 2006

Fernão Dias   23a 16 2006

Cidade Nova*   24a 16 2008*

Bairro da Graça   23a 16 2006

Colégio Batista   23a 16 2006

Renascença   23a 16 2006

Santa Branca   15a 49 2006

Santa Amélia   15a 49 2006

Santa Mônica   15a 49 2006

Jardim Atlântica   15a 49 2006

Gutierrez   125a 22 2008

Grajaú   125a 22 2008

Camargos   10a 5 2005

Glalijá   10a 5 2005

Custos RVP        

4 horas de trabalho do policial, por semana, durante 3 meses

Uma reunião de manutenção por mês

   

Celular - R$ 500,00 a R$ 1.000,00 por mês

   

Custo para moradores:

     

R$ 3,50 por placa        

Iluminação das casas

     

3. Análise documental• Levantamento de documentos publicados pela PMMG que

discorrem sobre o Policiamento Comunitário, tanto de maneira direta como tangencial.

• Os volumes se distribuem entre os anos de 1996 a 2011.

• Foram analisados 26 volumes, entre esses constam diretrizes, instruções, manuais de prática policial, planos estratégicos.

Categoria Total Utilizado

Cartilha 4

Diretriz 11

Instrução 5

Outros 6

Total 26

Tipo Ano Título Autoria

Cartilha 1996 Polícia Militar de Minas Gerais: Trabalhando para sua segurança.

Assessoria de Comunicação Social da

Polícia Militar de Minas Gerais

1998 Polícia Comunitária 5º BPM Batalhão da Polícia Militar e 8º CRPM

1999 CCSPP – Conselho Comunitário de Segurança de Preventiva

de Patrocínio – MG.

Autor não informado

1999 Trabalhando para a Segurança da Comunidade

de Belo Horizonte

8º CRPM

Outros 2002 Manual de Prática Policial Comando-Geral

2003 Plano Estratégico 2004-2007 Comando-Geral

2010 Guia de treinamento Academia de Polícia Militar

2010 Sistema de Gestão Estratégica para Resultados da

Polícia Militar de Minas Gerais

Assessoria de Gestão para Resultados/ Estado-Maior.

2012 Sistema de Gestão Estratégica da Polícia Militar

Assessoria de Gestão para Resultados/ Estado-Maior.

3.1. O que se faz nos programas de policiamento comunitário em Minas Gerais?

• “Estratégias” assumidas em iniciativas de policiamento comunitário (com diferentes níveis de sofisticação no que se refere à criação de instrumentos “participativos”):

• Policiamento fixo e/ou a pé, abertura das organizações policiais à visita da comunidade (palestras etc), distribuição de panfletos com dicas de proteção, surveys de satisfação com o serviço policial, criação de canais de recebimento de queixas e denúncias, criação de fóruns deliberativos para resolução de problemas (Conselhos e outros)

• PROERD• Estratégias de monitoramento de vítimas repetidas • Criação de estratégias de autoproteção coletivas (“redes de vizinhos” ou

neighbourhood watches)• Projetos de prevenção / monitoramento de violência doméstica (PPVD). • Busca de inclusão das crianças, adolescentes e idosos em programas

interna-corporis (polícia e família)

3.2. Qual a perspectiva teórica adotada? (tanto sobre a “participação quanto sobre a “prevenção comunitária”)

• Revisão de Weiss (1987); Crawford (1998; 1999); Graham e Bennett (1995); Hope (1995), entre outros - a mobilização e/ou participação comunitária teriam como objetivos:

• Construção de formas de controle social informal ou “organização comunitária” (no sentido de criação de normas socializadoras e de controle informal);

• Oferecer aos membros da comunidade um conjunto de oportunidades para incentivar comportamentos de conformidade à lei (stake in conformity);

• Mobilização de indivíduos e recursos; • “Defesa comunitária”; • Economia política da comunidade; • Envolvimento de residentes; • Criação de instituições intermediárias (como instituições

reguladoras).

• Predomina o uso da Teoria das oportunidades criminais (Clarke e Felson) nos documentos analisados, que baseia a atuação da PMMG na contenção do tráfico e consumo de drogas, e Rede de Vizinhos Protegidos – a despeito de se tratarem de normativas voltadas à temática do policiamento comunitário.

• Inserção do conceito de capital social de Brofenbrenner (“Teoria ecológica do desenvolvimento humano”, 1996, apud Oliveira, 2005, p.4). A PMMG entende genericamente o conceito como “conjunto de atividades, papéis e relações interpessoais que o indivíduo exerce, da infância à idade adulta, num ambiente específico” (Diretriz, nº 3.02.03, 2011, p.15)

• “Personalização” das referências institucionais; debilidade teórica; baixa aderência das teorias às lógicas institucionais.

3.3. Quais os sentidos da participação?

• Para as teorias, as instituições participativas apontam para:

• Formas e níveis de controle social (accountability).

• (Nível de) protagonismo da população.

• Compromisso com a solução dos problemas comunitários.

• Preocupação com a criação de um sentido de ordem pública compartilhado e socialmente construído (e não imposto pelo alto).

• Compromisso com a inclusão de minorias tradicionalmente excluídas dos processos políticos, dando publicidade de seus problemas, interesses e perspectivas.

• Nenhum dos sentidos anteriores foi identificado nos desenhos institucionais participativos da PMMG, tal como elaborado no marco teórico.

• Concepção diversa acerca do “compromisso com a solução de problemas das comunidades”.

• Embora as diretrizes e instruções dos programas de policiamento comunitário indiquem em seu texto que o Policial Militar receberá treinamento específico para atuação dentro do programa, nenhum modelo sistemático ou desenho de programa de treinamento ou oficinas que problematize o tema da participação social foi identificado.

• No que toca ao contato direto entre a comunidade e os policiais militares, os textos produzidos pela PMMG mostram-se demasiadamente superficiais e insatisfatórios, visto que utilizam teorias genéricas da Comunicação Social, entre outras, como instrumento para formação do diálogo entre PMMG e comunidade.

•De acordo com a “Instrução sobre conselhos comunitários de segurança pública” (2000, p. 5), “ o envolvimento comunitário na elaboração dos programas anti-violência/criminalidade significará a contribuição desses atores independente do elenco de problemas sociais, estruturais ou conjunturais que estimulam diretamente o fenômeno criminal”. No entanto, Souza (2010b) constatou que os policiais militares integrantes do GEPAR, CONSEP e PROERD não estão abertos à participação da comunidade no planejamento operacional da companhia na área que atuam.

3.4. Quais as condições ou pressupostos organizacionais?

• Institucionalização da “filosofia” de policiamento comunitário ou das estratégias participativas – quão desenvolvido é o desenho institucional?

• Descentralização organizacional como condição para a efetivação de desenhos orientados à solução de problemas; qual o papel da população?; quais os níveis de coordenação entre a ponta da linha e o nível estratégico?

• Subcultura policial como barreira?; o papel da formação e do treinamento.

• A Diretriz nº 031.06/2011 (p. 48) reforça que: “Polícia Comunitária é a filosofia e uma Estratégia organizacional que proporciona uma nova parceria entre a população e a polícia. Baseia-se na premissa de que tanto a polícia quanto a comunidade devem trabalhar juntas para identificar, priorizar e resolver problemas contemporâneos com o objetivo de melhorar a qualidade de vida local”

• Entretanto, é recorrente entre as Instruções encontrar posicionamentos diversos sobre o papel da “participação comunitária”: delatar, informar; nunca participar ativamente das tomadas de decisões sobre as intervenções; elementos que regulam a forma e o conteúdo da participação (grupo social, constar na ata, identificação com nome e endereço, participação exclusiva aos formalmente vinculados).

• A pesquisa de Souza (2010b) constatou que entre os policiais militares integrantes do GEPAR, CONSEP e PROERD há os maiores índices proporcionais de rotatividade.

• Entre os policiais militares integrantes do GEPAR, CONSEP e

PROERD entrevistados por Souza (2010b), fica evidente a falta de clareza quanto às diretrizes e orientações sobre o Policiamento Comunitário para os policiais de ponta;

• 39,41% não se sentem em condições totais ou parciais de identificarem a aplicação dos programas de policiamento comunitário, dos quais fazem parte.

39,41%

• Souza (2010b) constatou entre os policiais militares integrantes

do GEPAR, CONSEP e PROERD apenas 32,02% afirmaram participar das reuniões do programa que integra.

Redes transversais e intersetoriais• Do ponto de vista da evolução das discussões do Policiamento

Comunitário em Minas Gerais verifica-se que a partir de 2011 a temática se adequa à onda da “Gestão Pública para Cidadania”, iniciada no mesmo ano, em que o Governo de Minas Gerais busca desenvolver redes transversais e intersetoriais para execução dos programas.

• Neste sentido, destaca-se o programa “Polícia para a Cidadania” , que passa a integrar o PROERD, Prevenção a Violência Escolar, Prevenção à Criança, ao adolescente e ao idoso; que passa a integrar o PROERD, Prevenção a Violência Escolar, Prevenção à Criança, ao adolescente e ao idoso; Prevenção a Violência Doméstica; Polícia e Família.

•

• PROPOSTA RECENTE: Serviço Polícia e Família

• “Neste mister é do interesse estratégico da polícia Militar o fortalecimento dos laços de família, porque possibilitam coesão e estabilidade social, menor propensão a violência, à desordem e à criminalidade [...]

• Para PMMG isso significa envidar maior atenção aos microssistemas formadores do discernimento moral de cada cidadão, porque aí se situa a decisão por trabalhar ou não pela construção de um ambiente seguro em Minas Gerais. Considerando que tais microssistemas são representados pela família, interessa à Polícia Militar focalizar alguns dos seus serviços para proteção das pessoas nesse ambiente reduzido”. (Diretriz nº 3.02/2011 – CG, p. 8-9)

• “ Polícia e Família é o serviço pelo qual a PMMG busca uma relação sociocêntrica, com determinados núcleos familiares, dando lhes atenção focalizada, voltada para observação de eventual existência de ‘fatores determinantes de criminalidade’”. (Diretriz nº 3.02/2011 – CG, p. 15).