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P a r t e 2 — I m p a c t o d a s p o l í t i c a s d o sE s t a d o s - m e m b r o s n a c o e s ã o

Índice

Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

Implicações da despesa pública nas políticas nacionais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

Repercussão regional das despesas do Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Política fiscal e PIB regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Política de desenvolvimento regional nos Estados-membros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

Anexo Estatístico da Parte 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

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Introdução

O primeiro objectivo da presente secção é, antesde mais, discutir a incidência regional das políticasnacionais relacionadas com a despesa pública e aforma como são financiadas em diferentes locaisda União. Em segundo lugar, é analisar as medidaslevadas a cabo em diferentes países na redistri-buição dos rendimentos entre as várias regiões ena redução das disparidades no desempenhoeconómico regional. Um terceiro propósito, tendoem conta o efeito potencialmente marcante do in-vestimento directo estrangeiro (IDE) no reforço daseconomias locais, é rever a sua escala relativa noespaço da UE e nos países candidatos e perceberaté que ponto os governos nacionais e regionaisterão capacidade para influenciar a sua aplicação.

Implicações da despesa pública

nas políticas nacionais

Praticamente todas as funções do governo relacio-nadas com a despesa pública têm repercussões noequilíbrio regional, na medida em que a despesa écanalizada para uma determinada região sem quehaja necessariamente uma intenção política de di-reccionar os gastos para um local específico. Domesmo modo, importa salientar que também se re-percutem em áreas específicas dessas regiões,uma vez que os mecanismos autónomos empre-gues a este nível são os mesmos que operam nospaíses, como um todo.

As verbas empregues nestas políticas são consi-deravelmente superiores às despesas financiadaspelos Fundos Estruturais, sendo que o seu efeitopotencial ao nível da coesão económica e socialdentro dos Estados-membros é substancialmentemaior. Como adiante se verá, as políticas nacionaisrelativas à despesa pública e a forma como os gas-tos são financiados têm uma grande influência namanutenção dos níveis de rendimento nas áreasmais desfavorecidas. Contudo, na maior parte doscasos, estas políticas não estão directamente vol-tadas para as regiões, ainda que possam repercu-tir-se no equilíbrio regional. Tendem a estar maisvocacionadas para problemas sociais imediatos epara apoios ao rendimento do que para o reforço dacompetitividade.

Há, assim, uma complementaridade entre estas polí-ticas e a política de coesão da UE, que centra a suaatenção em fragilidades estruturais mais profundas, enão uma incompatibilidade entre ambas. De facto,apesar de relativamente diminutos, os Fundos Estru-turais desempenham um papel fundamental no com-bate às assimetrias regionais e no reforço da coesão.

Despesa pública e coesão

Mesmo as políticas que não envolvem encargos di-rectos, tendem a repercutir-se nas despesas e,através disso, na coesão. No seio da UEM, en-quanto o Banco Central Europeu é responsável pe-las políticas monetárias, os governos nacionaissão responsáveis pelas políticas fiscais. Um dosobjectivos das políticas fiscais é o auxílio à manu-tenção da estabilidade económica, apoiando apolítica monetária para que esta possa suportar ocrescimento. A filosofia subjacente ao Pacto deEstabilidade e Crescimento (PEC), implementadoaquando da unificação monetária, é permitir que osestabilizadores automáticos operem livremente nociclo económico, mantendo em simultâneo umadisciplina orçamental noutras áreas, como umamarca característica da UEM.

Na parte do orçamento respeitante à despesa, aocontrário do que sucede com as receitas, apenasse espera uma reacção imediata às flutuaçõescíclicas por parte dos gastos relacionados com odesemprego. Ao longo das próximas décadas, oenvelhecimento progressivo da população terá umimpacto muito significativo na despesa pública.Uma vez que mantém o aumento da despesa geral-mente controlado, a contenção financeira é umaforma de garantir a sustentabilidade fiscal nospróximos anos.

O comportamento macroeconómico geral não é umaquestão fulcral desta Parte do relatório, ainda que es-teja na base das tendências recentes na globalidadedas despesas e receitas públicas nos Estados--membros, bem como das alterações à composiçãoda despesa pública. Não há um conhecimento pro-fundo acerca dos efeitos da consolidação fiscal nasdiferentes regiões ou em diferentes grupos sociais.Se por um lado a consolidação fiscal conduziu a re-duções no pagamento de juros de dívida à medidaque os empréstimos diminuíram, libertando recursosfinanceiros para programas mais vantajosos numa

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vertente social e económica, por outro aliviou a press-ão no nível global das despesas.

Ainda que, de uma forma geral, a despesa tenha sidoreduzida relativamente ao PIB como consequênciadesta pressão, uma maior contenção poderá tradu-zir-se num maior incentivo para melhorar a qualidadedos programas de investimento. Contudo, o saber setal se tem repercutido em políticas mais eficazes paraa coesão regional continua a ser uma questão emaberto. Além disso, o reajustamento orçamental po-derá ter restringido a actividade económica a curtoprazo, com prejuízo das regiões mais desfavoreci-das. Não obstante, mesmo a curto prazo, a consoli-dação fiscal pode revelar-se benéfica para o cresci-mento, se for convenientemente conduzida eacompanhada por uma reforma estrutural. A longoprazo, um ambiente macroeconómico estável propor-cionado pela UEM e políticas afins, poderá ser favorá-vel ao crescimento. Todas as regiões esperam bene-ficiar com esta situação, ainda que, até ao momento,com o abrandamento actual, esta não se tenha tradu-zido em taxas de crescimento mais elevadas.

Nos últimos anos, a totalidade das despesas do Esta-do decresceu significativamente em toda a UE. Entre1995 e 2002 caiu, em média, de cerca de 51% do PIBdos Estados-membros para apenas cerca de 47%,sendo Portugal o único país onde se registou um au-mento (de apenas um ponto percentual) (Gráfico 2.1e Quadro A2.1). Este decréscimo ultrapassou em lar-ga medida a redução nos pagamentos de juros dedívida em toda a UE (em 2 pontos percentuais). NaItália, onde estes pagamentos atingiram os 12% doPIB em 1995 e onde o decréscimo foi particularmente

notório (quase 6 pontos percentuais), toda a reduçãose reflectiu numa menor despesa.

Enquanto que as despesas do Estado sofreram umdecréscimo considerável em toda a UE, as receitasdo Estado provenientes dos impostos e de outras fon-tes caíram apenas ligeiramente em relação ao PIB, oque implicou a manutenção global das taxas de im-posto. À excepção da Irlanda, onde o crescimento doPIB foi excepcionalmente elevado, em nenhum outroEstado Membro se registou uma redução das recei-tas superior a 2% do PIB e, em seis outros países, re-gistou-se um aumento. Os défices orçamentais fo-ram, portanto, reduzidos em toda a União e, emalguns casos, convertidos em excedentes.

Alterações na composição

das despesas do Estado

Para além do decréscimo no pagamento de juros dedívida, as despesas do Estado em transferências afavor de pessoas individuais ou empresas tambémbaixaram nos últimos anos em relação ao PIB. Entre1995 e 2002, os gastos com a segurança social (cer-ca de 16% do PIB do conjunto da UE) sofreram umaredução média de quase 1% do PIB, apesar do enve-lhecimento demográfico e do número crescente depensionistas. Este decréscimo ficou a dever-se, emparte, à diminuição do desemprego, reflectindo tam-bém a tendência generalizada para limitar, sempreque possível, os aumentos em benefícios sociais.Contudo, a redução nos benefícios sociais não semanifestou, de forma alguma, em toda a UE, sendo



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que a Alemanha, a Grécia e Portugal registaram au-mentos significativos e que a Itália registou uma ligei-ra subida.

Enquanto a parcela dos encargos em benefícios so-ciais canalizados para pensões de reforma na UE temvindo a aumentar nos últimos anos à medida que onúmero de reformados sobe, a parcela destinada aosdesempregados tem, de uma forma geral, registadoum decréscimo, uma vez que o seu número tambémdiminuiu consideravelmente. De acordo com os últi-mos dados disponíveis (para o ano 2000), as pensõesde reforma (neste caso, as que incluem prestaçõesde sobrevivência) correspondem a pouco mais de46% do total das transferências sociais na UE e a va-lores significativamente inferiores aos 40% apenasnos três países nórdicos, onde a protecção social émais abrangente do que em qualquer outro local, e naIrlanda, onde o número de pessoas acima da idade dereforma é relativamente baixo (Quadro A2.2). A Itáliaé, ainda assim, o único país onde estes valores ultra-passam os 50% (63%). Por outro lado, os subsídiosde desemprego representam apenas pouco mais de6% do total das transferências sociais na UE e menosde 10% em todos os Estados-membros, com excep-ção da Bélgica, da Espanha, da Finlândia e da Dina-marca, sendo que nos primeiros três países reflectemo número relativamente alto de desempregados e nosúltimos reflectem os níveis elevados de gastos percapita.

Noutro tipo de transferências, que não os benefíciossociais, incluindo os subsídios e apoio às empresas,registou-se uma maior descida, na ordem dos 2,5%do total do PIB, verificando-se um declínio particular-mente acentuado na Alemanha (de quase 7% do PIB)e nos Países Baixos (de mais de 4% do PIB). Por ou-tro lado, na maioria dos restantes países, ou se regis-tou um decréscimo muito mais ligeiro ou não se regis-tou qualquer alteração, ao passo que na Áustria e emPortugal os gastos nesta área aumentaram.

Pelo contrário, as despesas correntes em bens e ser-viços permaneceram, em média, praticamente inalte-radas relativamente ao PIB (pouco abaixo de 21% doPIB). Neste cenário, diminuiu a parcela das despesasdestinada aos salários e ordenados dos trabalhado-res do sector público, o que em parte se deve ao re-gime de subcontratações — ou à privatização — dealguns serviços. Apesar de a redução dos fundospara salários do sector público relativamente ao PIBnão se ter verificado em todos os Estados-membros,

registaram-se reduções significativas (superiores a1% do PIB) na Alemanha, na Espanha, na Irlanda, naÁustria e na Finlândia. Por outro lado, em Portugal, osfundos para salários do sector público tiveram um au-mento significativo em relação ao PIB.

Em comparação com a escala de despesas com oemprego no sector público e com aquisições corren-tes, o montante da despesa pública em investimen-tos, na construção de infra-estruturas de diversa or-dem, é relativamente baixo por toda a UE. Em 2002situava-se, em média, pouco acima dos 2% do PIB naUE e era superior a 4% do PIB apenas na Irlanda e noLuxemburgo. Para além disso, nos últimos anos, estemontante tem vindo a decrescer em relação ao PIB.Entre 1995 e 2002, apenas registou um aumento si-gnificativo na Grécia, na Irlanda e nos Países Baixos.Não obstante, a parcela da despesa total canalizadapara o investimento fixo permaneceu virtualmenteinalterada durante este período. Este quadro podesugerir que, na maior parte dos Estados-membros, ainfra-estrutura do sector público não conheceu umgrande desenvolvimento nos últimos anos e que asreservas de capital público podem não ter crescidoconforme o pretendido. Todavia, ao longo deste pe-ríodo, registou-se um investimento crescente na in-fra-estrutura pública, através de uma acção concerta-da de cooperação entre os sectores público e privadoem vários Estados-membros. A substituição do inves-timento privado pelo público, que tal cenário pode im-plicar, poderá não transparecer necessariamente nascontas do sector público.

A repartição da despesa pública por todas estas cate-gorias é o reflexo das funções desempenhadas pelosEstados, dos serviços que disponibilizam e do tipo desistemas em curso utilizados para os garantir, que va-riam de país para país de acordo com as conjunturasnacionais. Deste modo, muitos dos gastos em bens eserviços são canalizados para o ensino e para asaúde e para os serviços sociais. A forma como aprestação destes serviços se encontra organizada —quer seja através do emprego directo de pessoal ouatravés da compra de serviços — reflecte-se no valorda massa salarial no emprego público em relação aoutras aquisições correntes públicas de bens eserviços.

Encargos do Estado e Coesão Social

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à protecção social e aos serviços sociais, está relacio-nada com o Modelo Social Europeu e, de forma inten-cional ou não, contribui grandemente para restringir adesigualdade dos níveis reais de rendimento e dasoportunidades. Em 2001 (os dados de 2002 aindanão se encontram disponíveis), cerca de 40% dasdespesas totais do Estado em toda a União foram ca-nalizadas para a protecção social, enquanto outros24% se destinaram ao ensino e aos cuidados desaúde. Como adiante se verá, todas estas despesastambém se repercutem numa repartição mais eficazda despesa pública entre as regiões, uma vez que omontante gasto numa determinada região é quasesempre determinado em função do número de habi-tantes, da sua estrutura demográfica e das suas ne-cessidades de apoio social.

Nos últimos anos, paralelamente à quebra da despe-sa pública global, também se registou uma quebranas despesas em grande parte das funções e servi-ços do Estado, incluindo nos programas sociais.Entre 1995 e 2001, a despesa com a protecção socialna UE (englobando os custos administrativos e os be-nefícios sociais) caiu, em média, cerca de 1% relati-vamente ao PIB, enquanto que os gastos com asaúde e com o ensino se mantiveram praticamenteinalterados (Quadro A2.3). Ainda assim, estes dadoscontinuam a reflectir que a parcela da despesa desti-nada a estas três áreas sofreu um aumento nos últi-mos 6 anos, passando de 59% a 64% do total dosgastos, sendo que a fatia aplicada na protecção socialregistou por si só um aumento dos 38% para os 40%.

Apesar da quebra generalizada nos gastos com a pro-tecção social relativamente ao PIB entre 1995 e 2001, apercentagem que ocupam no total das despesas regis-tou uma subida em todos os Estados-membros, comexcepção dos Países Baixos, da Finlândia e da Suécia,sendo que nos dois últimos países o nível dos gastos foisignificativamente superior à média em 1995.

Ao longo deste período, as despesas com os cuida-dos de saúde aumentaram relativamente ao PIB namaioria dos Estados-membros, sendo que apenas oLuxemburgo, a Áustria e a Finlândia registaram umadescida. Ainda assim, a parcela da despesa canaliza-da para os cuidados de saúde aumentou em todos ospaíses mencionados, à excepção da Áustria.

Houve uma quebra mais generalizada na despesacom a educação relativamente os PIB nos últimos 6anos, o que reflecte, em parte, o menor número de

crianças em idade escolar, ainda que a despesa te-nha aumentado na Dinamarca, na Suécia, na Itália,em Portugal e no Reino Unido. No entanto, uma vezmais, a fatia da despesa destinada à educação aolongo deste período aumentou em quase todos osEstados-membros, à excepção da Irlanda e da Fin-lândia, onde diminuiu ligeiramente.

O aumento da parcela das despesas do Estado canali-zadas para a educação, para os cuidados de saúde epara os serviços sociais tem como contrapartida uma di-minuição da quota-parte destinada aos serviços geraisdo Estado (administração, por exemplo) e de outrasdespesas, incluindo o pagamento de juros de dívida,subsídios e transferências fora do âmbito dos benefí-cios sociais, que incluem gastos com o apoio industrial eregional, cujas reduções já foram mencionadas.

Repercussão regional

das despesas do Estado

A maior parte da despesa do Estado aplicada a nível re-gional ou local é consequência directa de decisões polí-ticas nacionais relacionadas com a prestação de servi-ços ou com a atribuição de subsídios de rendimento apessoas carenciadas. Tal verifica-se independente-mente do sistema de governo vigente, quer seja federalou unitário. Ainda que o grau de desconcentração dasresponsabilidades para as entidades locais ou regio-nais, no que respeita à prestação de serviços, sejasubstancialmente variável no espaço da União, reflec-tindo o grau de descentralização do poder político — oque pode demonstrar, mas não em todos os casos, se osistema de governo é federal ou unitário — os Estados--membros partilham a preocupação de assegurar que aqualidade da prestação desses serviços não é muitodiscrepante nas diferentes localidades.

No que toca à protecção social, este objectivo é nor-malmente atingido através da fixação, a nível central,do valor dos benefícios e dos critérios de atribuiçãodos subsídios, mesmo no caso de sistemas com ad-ministração local, para que o direito ao subsídio e aquantia atribuída não dependam, ou não tenham dedepender, da zona do país em que a pessoa reside1.

Da mesma forma, na maior parte dos serviços, tanto naeducação, como nos cuidados de saúde e no policia-mento, os padrões mínimos tendem a ser estabelecidosa nível central, mesmo nos casos em que a responsabi-lidade operacional e o fornecimento de serviços está a



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cargo das entidades locais ou regionais. Em váriosEstados-membros, também se procuram ter em consi-deração as diferenças respeitantes à composição de-mográfica e a outros factores que possam influenciar asnecessidades de determinada área devido a uma pres-tação inadequada de serviços públicos, quando se pre-tendem alcançar padrões comuns na segurança social.Isto aplica-se sobretudo à educação, onde a percenta-gem da população em idade escolar ou universitária éclaramente relevante, e também à saúde e aos serviçossociais, onde o número relativo de idosos é um dado im-portante para a determinação das necessidades.

Diferenças nos sistemas de governo

Os sistemas de governo e o grau de descentralizaçãoda responsabilidade política são marcadamente dife-rentes no espaço da UE. Nos Estados federais, como aAlemanha, a Áustria ou a Bélgica, as entidades regio-nais e estatais detêm uma grande parcela de responsa-bilidade na implementação de políticas em diversasáreas. Ainda que a formulação das políticas seja, regrageral, menos descentralizada, ou ainda que seja umaresponsabilidade partilhada entre diferentes níveis dogoverno, as entidades regionais desses países tendema ter alguma autonomia relativamente às medidas im-plementadas para a obtenção de objectivos comuns epoderão decidir sobre o grau de prioridade a atribuir adiferentes metas. As diferentes circunstâncias regionaise locais podem, deste modo, ser tidas em conta aquan-do da repartição das despesas. Paralelamente, comose verá adiante, há mecanismos activados nesses paí-ses cuja função é prevenir o aumento das discrepânciasregionais ao nível dos gastos nos serviços públicos.São padrões e normas estabelecidos a nível central emecanismos estabilizadores que asseguram que os re-cursos financeiros a que as regiões têm acesso não se-jam muito discrepantes entre si.

Na sequência das medidas de descentralização dogoverno levadas a cabo nos últimos vinte anos, as en-tidades regionais têm também cada vez mais respon-sabilidades em diferentes áreas da política emEspanha e Itália, sendo que em Itália estão a ser apli-cadas alterações ainda mais profundas. Actual-mente, a sua capacidade de gerar receitas é relativa-mente limitada se comparada aos Länder daAlemanha ou aos países nórdicos, não se verificandoo mesmo na comparação com a Bélgica, onde as trêsregiões financiam apenas uma pequena parcela dassuas despesas com as receitas geradas a nível local.As entidades locais têm responsabilidades políticas

acrescidas nos três países nórdicos, Dinamarca, Fin-lândia e Suécia. Os impostos sobre o rendimento anível local representam uma parcela significativa dasreceitas para o financiamento destas regiões, emborasejam complementados através de planos nacionaiscuja função é equilibrar a capacidade contributiva oufornecer recursos complementares.

Por outro lado, na França, no Reino Unido e em outrosEstados-membros, a elaboração das políticas é muitomais centralizada, apesar de em ambos os países terhavido alguns esforços no sentido da delegação depoderes. Ainda que as entidades regionais e locaisestejam incumbidas de implementar políticas e de for-necer serviços a nível local, a sua capacidade de ge-rar receitas é limitada, bem como a sua autonomia re-lativamente à forma como aplicam as verbas paraprestação de serviços cedidas pelo governo central.

Ainda que se verifique uma tendência generalizadano sentido de uma maior descentralização de respon-sabilidades para o nível regional e local, na maiorparte dos casos verifica-se também um reforço demedidas que garantam que as áreas menos desen-volvidas não serão prejudicadas pelo facto de teremde disponibilizar mais serviços. A única excepção étalvez a Itália, onde as entidades regionais estão a tercada vez mais autonomia nas despesas que con-traem, sem que até ao momento se tenha verificadoum aumento proporcional das receitas com que as re-giões mais desfavorecidas contam para financiar osseus gastos.

Variações regionais

nas despesas do Estado

Enquanto estas diferenças de sistemas de governono espaço da UE se repercutem tanto na repartiçãoregional da despesa pública, como na quantidade dasreceitas para financiamento dos gastos que são obti-das a nível local em vez de central, na prática, as des-pesas reais per capita apenas se revelam ligeira-mente discrepantes entre as regiões no seio dospaíses. Do mesmo modo, como a seguir se verá, nãoparecem haver diferenças significativas dentro dospaíses no que respeita ao valor dos impostos e aosencargos a que estão sujeitas as pessoas que viveme trabalham em regiões diferentes.

O facto de as políticas serem estabelecidas a nívelnacional tendo em conta as necessidades das



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populações revela a tendência para uma maiorconcentração da despesa do Estado nas regiões me-nos desenvolvidas relativamente aos rendimentos aígerados, em detrimento das regiões mais desenvolvi-das, tal como nas áreas mais pobres de determinadaregião, em detrimento das mais ricas.

Infelizmente, tendo em conta os dados disponíveis, nãoé possível estabelecer a escala relativa da despesapública em diferentes regiões em todos os Estados--membros. Do mesmo modo, também não é possívelestabelecer comparações a este nível entre os diferen-tes países, uma vez que as informações existentes ten-dem a ser parciais e específicas de um determinadopaís. Assim sendo, o que se pretende aqui é demonstrara forma como a despesa pública e o regime fiscal contri-buem de forma distinta para o PIB e, dessa forma, man-têm o equilíbrio entre o rendimento nas regiões menosdesenvolvidas e nas mais desenvolvidas, e ainda forne-cer indicações acerca da escala de contribuição que talimplica. Para tal, examinar-se-á a incidência regional dadespesa pública em alguns países seleccionados, rela-tivamente aos quais há dados disponíveis, e tomar-se-áem consideração a forma como as receitas são geradasno espaço da União.

Reino Unido

No Reino Unido, bem como no resto da UE, a maiorparte da despesa pública que é possível diferenciar anível local (cerca de 85% do total) é canalizada para aprotecção social, para a saúde, para os serviços so-ciais e para a educação. Estes sectores representa-ram, em média, 75% dos encargos do Estado com asregiões no ano fiscal de 2000–01 (Gráfico 2.2 e Qua-dro A2.4). A despesa per capita nas diferentes

regiões foi de um modo geral mais elevada nas regi-ões menos desenvolvidas, tais como a Irlanda doNorte, a Escócia, o País de Gales e o norte e noroestede Inglaterra, em parte devido aos gastos elevadoscom a protecção social, o que reflecte o grande núme-ro de desempregados e de população não activa, ain-da que tal também se deva aos gastos adicionais comos cuidados de saúde e com a administração nas pri-meiras três regiões. Também em Londres a despesaper capita foi superior à média nacional, reflectindouma vez mais os gastos com a administração devidoao elevado número de organismos governamentaisaí existentes, a despeito do esforço que se tem vindoa fazer ao longo dos anos para os descentralizar.

Ainda que se tenha observado uma certa variaçãoentre as regiões no que respeita aos gastos per capitacom a educação e com os cuidados de saúde, estavariação é limitada, pelo menos quando se compa-ram regiões de Inglaterra, tal como também são limi-tadas as variações das despesas com o ambiente ecom os transportes.

Os valores da despesa per capita implicam que os gas-tos em relação ao PIB variem substancialmente nas di-ferentes regiões do Reino Unido. Mesmo que não seconsidere o caso da Irlanda do Norte, que se encontraem circunstâncias especiais devido à história recente ea um cenário político conturbado, a despesa em2000–01 oscilou entre pouco mais de 41% do PIB noPaís de Gales e no norte de Inglaterra e 21–22% emLondres e no sudoeste. Neste sentido, a despesa públi-ca contribui quase duas vezes mais para o rendimentonas primeiras duas regiões mencionadas, que são asmenos prósperas do Reino Unido, do que para as últi-mas duas, o que se deve sobretudo ao seu nível muitoinferior de PIB per capita e, de certa forma, à sua maiornecessidade de investimento social.

Ao mesmo tempo, convém referir que uma parte si-gnificativa destes encargos adicionais consistem emdespesas correntes e não em despesas de capital —isto é, é canalizada para o consumo e não para o in-vestimento — e que, como tal, muito provavelmenteapenas terá um pequeno impacto no reforço da com-petitividade. Por exemplo, uma média de apenas 1%do PIB foi aplicada em estradas e transportes, e os va-lores não ultrapassaram o 1,5% do PIB em nenhumaregião. Por outro lado, também se verifica que algumada despesa classificada como corrente, como a quese destina ao ensino e à formação, ao I&D ou ao apoioà criação de empresas se aproxima mais do



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investimento e pode, à partida, contribuir significativa-mente para o aumento do potencial produtivo de de-terminada região. Todavia, mesmo nesta perspecti-va, considera-se que a maior parte da despesaregional tem mais objectivos de índole social do queeconómica.

Itália

Na Itália passa-se praticamente o mesmo, ainda quea variação na escala relativa da despesa pública dasdiferentes regiões se revele um pouco menos sis-temática do que no Reino Unido e que as diferençasno contributo real da despesa para o PIB sejam me-nores, apesar de se registar uma maior variação re-gional no PIB per capita. Contudo, importa referir queos dados referentes à despesa pública são mais com-pletos do que os do Reino Unido, onde 15% da despe-sa total não é distribuída pelas regiões, o que pode in-fluenciar a comparação no caso desses gastos seconcentrarem em Londres e noutras regiões maisprósperas. Não obstante, estes factores são muitosemelhantes entre os dois países.

Se as despesas per capita com a protecção social va-riam entre as regiões de Itália, isso deve-se menos àsdiferenças nas taxas de desemprego do que à per-centagem da população acima da idade da reforma,sendo que enquanto os desempregados recebemsubsídios baixos, as pensões de reforma são subs-tancialmente mais elevadas. Para além disso, a per-centagem de pessoas acima da idade da reforma éconsideravelmente maior nas regiões mais desenvol-vidas do norte da Itália do que nas regiões menos de-senvolvidas do sul, ao contrário do que sucede noReino Unido, onde as diferenças regionais em núme-ros são relativamente pequenas. Para além disso, aspensões de reforma tendem a estar mais próximas dorendimento anterior na Itália do que no Reino Unido,onde há um valor mínimo para as pensões de reformaconcedidas pelo Estado. Assim, em 2000, a despesaper capita com a protecção social foi quase 85% maiselevada na Liguria, onde cerca de 25% da populaçãotem 65 ou mais anos, do que na Campania, onde háapenas 14% da população nesta faixa etária (Gráfico2.3 e Quadro A2.5). Enquanto que os gastos per capi-ta com a protecção social foram superiores à médianacional na maioria das regiões do norte, estes foramsignificativamente inferiores em todas as regiões dosul (ainda que, como percentagem do PIB, tenhamsido superiores à média neste último grupo, como severá adiante).

No que se refere à educação e aos cuidados desaúde, as diferenças na despesa per capita forammenos notórias, ainda que em todas as regiões dosul, com excepção da Sardenha, se tenha verificadoque os gastos per capita com o ensino foram inferio-res à média nacional e que na saúde todas estas regi-ões registaram valores abaixo da média. No entanto,estas diferenças podem reflectir salários mais baixose de um custo de vida diferente entre o sul e o norte dopaís e não qualquer diferença ao nível dos serviçosprestados.

A despesa per capita nos transportes, no ambiente enoutras áreas também foi quase sempre inferior nasregiões do sul do que nas regiões do norte. Não obs-tante, a diferença da despesa nestas áreas, bemcomo na protecção social, na saúde e no ensino, foide um modo geral inferior à do PIB per capita, sendoque os encargos globais do Estado foram, na maiorparte das vezes — mas nem sempre, como se verá —mais elevados em relação ao PIB per capita nas áreasmais desfavorecidas de Itália do que nas regiões maisdesenvolvidas. Assim sendo, a despesa em relaçãoao PIB oscilou entre os 35% acima da média nacionalna Sardenha, os 30% acima da média na Calábria, aregião com o mais baixo valor de PIB per capita, e os25% abaixo da média em Veneto, uma diferença ligei-ramente mais estreita entre os extremos do que noReino Unido2.

Paralelamente, enquanto todas as regiões do sulapresentam uma despesa pública acima da média re-lativamente ao PIB, nem todas as regiões do norteapresentam um nível inferior a esta média, apesar degozarem de valores superiores à média do PIB percapita. De facto, em Vale d’Aosta e em Lazio, os



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Sardegna

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CalabriaBasilicata

PugliaCampania

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2.3 Despesa pública* por região na Itália, 2000


* inclui empresas públicas e administração públicaFonte: ver Quadro A2.5

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gastos em relação ao PIB foram superiores à médiaem mais de 20% em 2000 e superiores aos de Pugliae Campania. Também na Liguria a despesa foi consi-deravelmente alta em relação ao PIB, o que se ficou adever, em grande medida, ao elevado nível de despe-sas com a protecção social (dado o grande número depessoas em idade de reforma), que perfez mais de23% do PIB regional em 2000, um número superior aode todas as regiões do sul, à excepção da Calabria.

Assim, tanto em Itália como no Reino Unido, as des-pesas do Estado contribuem, regra geral, para estrei-tar as disparidades no PIB per capita, ainda que o seuefeito possa parecer menor (mas é necessário ter emconta o que atrás foi dito). Também à semelhança doReino Unido, a quantia despendida no apoio aoconsumo é muito superior à do investimento, comoem estradas ou transportes, perfazendo em médiapouco mais de 2% do PIB e menos de 5% do PIB emtodas as regiões. Foi superior à do Reino Unido, mascontinuou relativamente reduzida.

Espanha

Em Espanha, os factores que determinam a incidên-cia da despesa regional são exactamente os mesmosdo Reino Unido e da Itália, ainda que os dados exis-tentes relativamente aos gastos sejam mais restritosdo que nestes dois países. Neste caso, tal como emItália, não existe uma relação directa (em sentido in-verso) entre a despesa per capita em serviços colecti-vos e o nível da prosperidade regional, ou a falta dela,ainda que a intervenção dos Fundos Estruturais, queé significativa e se concentra em grande medida nasregiões mais pobres do Objectivo 1, possa servir paraestreitar esta relação. Não obstante, o contributo da

despesa pública tende a ser mais significativo para oPIB nas regiões mais desfavorecidas do que nas regi-ões mais prósperas, o que se repercute num reforçoda coesão social.

Desta forma, em Espanha, entre 1992 e 1999, a des-pesa com a saúde e com os serviços sociais foi maiselevada relativamente ao PIB na maioria das regiõesdo Objectivo 1 do que nas restantes (Gráfico 2.4 eQuadro A2.6) o que reflecte, em parte, o elevadonúmero de desempregados3. Contudo, houve algu-mas excepções. Por exemplo, a despesa com asaúde e com os serviços sociais foi inferior à médianacional em Valencia, uma região do Objectivo 1, esuperior à média em Navarra, que detém o segundovalor mais elevado do PIB per capita entre todas asregiões de Espanha.

Os encargos em infra-estruturas também foram, deum modo geral, relativamente elevados nas regiõesdo Objectivo 1, ainda que, uma vez mais, algumas re-giões não Objectivo 1 também tenham registadoníveis acima da média. Contudo, em Espanha, talcomo no Reino Unido e em Itália, as verbas canaliza-das para o investimento em infra-estruturas foram in-variavelmente baixas em relação ao PIB, sendo queos únicos valores acima dos 3% do PIB, todos elesmuito ligeiros, se registaram na Estremadura e emCeuta y Melilla.

De um modo geral, considerando a despesa financia-da pela UE, a média dos encargos neste período osci-lou entre os 31% do PIB na Estremadura (a região deEspanha com o PIB per capita mais baixo) e os 25%nas Canarias até aos 13% em Madrid e na Cataluña ea apenas 12% nas Baleares.

Política fiscal e PIB regional

Apesar de incompletos, os dados existentes relativosàs despesas dos governos nos Estados-membrosmostram claramente que a despesa pública tem, emtodas as regiões, um contributo diferencial para o PIB,o que ajuda a reduzir as disparidades e promove acoesão social.

A questão fundamental é saber até que ponto a des-pesa nas regiões menos desenvolvidas, mais eleva-da relativamente ao PIB, é acompanhada por uma tri-butação também mais elevada e por outros encargosque financiem esse maior nível de despesas — ou,



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CanariasCeuta y Melilla

Murcia

Andalucia

Illes Balears

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Cataluña

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Castilla-la Mancha Castilla y León

Madrid

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NavarraPais VascoCantabria

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2.4 Despesa pública por região em Espanha, média 1992-1999


Fonte: ver Quadro A2.6

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por outras palavras, em que medida o efeito dessasdespesas é compensado através de uma maior de-dução sobre os rendimentos nessas mesmasregiões.

Ainda que com os dados disponíveis seja difícil en-contrar uma resposta para esta questão, as informa-ções relativas à divisão dos impostos entre os gover-nos central e regional ou local dão-nos uma visão daincidência regional do sistema de financiamento utili-zado. Assim, em princípio, quanto mais essas regiõesforem responsáveis pela cobertura das despesascontraídas a nível regional ou local, por meio da de-dução de impostos ou encargos aos habitantes locaise às empresas aí estabelecidas, mais provável seráque uma despesa maior relativamente ao PIB produ-za efeitos positivos4. Como é óbvio, mesmo essa tri-butação mais elevada pode ser compensada atravésde uma decisão política que vá no sentido de aumen-tar as transferências dos governos centrais, ou de im-plementar fundos de estabilização capazes de ate-nuar o grau das discrepâncias entre as regiões no querespeita aos rendimentos disponíveis para financia-mento das despesas.

Nos locais onde as taxas de tributação, ou as contri-buições sociais, são estabelecidas a nível central, oproblema não é que os habitantes das regiões maisdesfavorecidas — ou até mesmo os habitantes dasáreas mais pobres dentro das regiões mais prósperas— paguem automaticamente um menor volume deimpostos comparativamente aos habitantes das ou-tras regiões pelo facto de terem um menor rendimen-to total. Se há taxas de tributação comuns e contri-buições que se aplicam às receitas e às despesas, ese, desta forma, as receitas fiscais em relação ao PIBatingem nestas áreas valores idênticos às restantesregiões, o sistema de impostos terá um efeito nulosobre as receitas destinadas ao financiamento dasdespesas e, logo, não poderá equilibrar a contribui-ção das despesas e o PIB. Se as taxas de tributaçãoforem progressivas e não proporcionais, ou seja, sesubirem à medida que o rendimento aumenta, o siste-ma de impostos irá reforçar o efeito diferencial da des-pesa do PIB a nível regional.

É difícil determinar até que ponto o sistema de im-postos nos Estados-membros é progressivo ouproporcional, o que dependerá da interacção dosimpostos sobre o rendimento, que normalmentesão progressivos, dos impostos sobre a despesa,que são por norma proporcionais, mesmo que

possam variar na composição dos gastos, e dascontribuições sociais, que também são quasesempre proporcionais, pelo menos até um certonível de rendimentos5. Os dados mostram que, namaioria dos países da UE, os sistemas de impostossão ligeiramente progressivos e que em outros paí-ses são amplamente proporcionais, ou quandomuito, ligeiramente regressivos6. Como tal, em al-guns casos, podem contribuir para o efeito diferen-cial das regiões como consequência de políticaspara a despesa pública. Noutros casos, muito pro-vavelmente não representarão uma compensaçãosignificativa, ou até mesmo nenhumacompensação.

Na prática, na maioria dos Estados-membros daUE, quase todos os impostos são deduzidos a nívelcentral e a receita proveniente dos impostos regio-nais e locais apenas representa uma pequena par-cela do total das verbas acumuladas para custear adespesa pública. Em toda a UE, no ano de 2001,apenas 15% das verbas provieram de fontes regio-nais e locais, sendo que apenas nos Estados fede-rais da Alemanha e Áustria, nos três paísesnórdicos, onde as autoridades locais contribuemsignificativamente para a despesa e em Espanha,onde as regiões são importantes, se registaram va-lores superiores (Gráfico 2.5 e Quadro A2.7). Paraalém disso, com excepção de alguns países, a pro-porção da receita gerada a partir de fontes regio-nais e locais permaneceu praticamente inalteradanos últimos anos, pelo que a maior alteração nacomposição das receitas do Estado tem consistidonuma mudança de contribuições sociais para im-postos, em parte com o objectivo de se reduzir osencargos fiscais sobre o emprego.



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2.5 Receitas dos impostos e contribuições sociais por nível administrativo, 2001

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Os únicos países onde se tem observado um acrésci-mo significativo no valor dos impostos regionais e lo-cais são a Dinamarca, a Espanha e a Itália, sendo queno último a percentagem das receitas quase duplicouentre 1995 e 2001. Este facto reflecte a aplicação deuma política, em Itália, que delega mais responsabili-dades às regiões na obtenção de receitas para cus-tear as despesas do Estado, política esta que temsido contínua desde então, contribuindo para um au-mento da quantidade de impostos colectados a nívellocal, e não central, e criando cada vez mais condi-ções para que as taxas de tributação efectivas pos-sam ser mais elevadas nas regiões menos desenvol-vidas, onde há menores capacidades contributivas.

Em Itália, tal como em outros países onde as entida-des regionais e locais têm um grau de responsabili-dade acrescido na criação de receitas fiscais, há ne-cessidade de criar um mecanismo de transferênciasbem definido das áreas mais prósperas para as maisdesfavorecidas, caso estas últimas não venham asair prejudicadas, quer por terem de aplicar impostosmais elevados ou por terem de aceitar níveis inferio-res da despesa pública e, consequentemente, servi-ços de menor qualidade.

Contudo, na maioria dos Estados-membros, a per-centagem relativamente baixa das receitas geradas anível regional e local, aliada às características do sis-tema de impostos, fazem com que as diferenças re-gionais na contribuição da despesa pública para oPIB não sejam neutralizadas pela forma como a des-pesa é financiada.

Medidas discricionárias para a canalizaçãode rendimentos para as regiões

A conclusão a que se chegou acima pode ser reforça-da através da observação de todos os meios utiliza-dos pelo governo central para a gestão global da des-pesa contraída a nível regional ou local e paradeterminar o valor das receitas empregues no seu fi-nanciamento. Em todos os Estados-membros se têmfeitos grandes esforços para aumentar as receitasdisponíveis nas áreas onde a base dos impostos lo-cais é considerada insuficiente para fazer face a to-das as despesas ou onde o custo dos serviços a pres-tar é mais elevado do que o normal em consequência,por exemplo, das características topográficas ou poroutros motivos. Para além disso, podem conceder-seapoios específicos para fins de desenvolvimentoeconómico a algumas regiões.

A escala das transferências do Estado para regiõesdistintas ou áreas locais é estabelecida de forma li-geiramente diferenciada nos vários países, aindaque todos eles tenham princípios de base comuns,nomeadamente no que se refere à avaliação dasnecessidades e das capacidades contributivas lo-cais. Para além disso, as entidades regionais e lo-cais de todos os países, independentemente daquantidade de fundos provenientes do governocentral e da forma como as necessidades são ava-liadas, têm algum espaço de manobra para decidircomo vão aplicar as transferências que lhescabem.

Na Alemanha, o processo de estabilização estáconcebido para ajustar as receitas disponíveis paraos Länder, ainda que haja algum espaço de manobrapara necessidades especiais, como no caso das cida-des-estados. No entanto, uma vez que os Ländertêm um grau elevado de autonomia, não gastamnecessariamente as mesmas quantias nos diversosserviços públicos como se presume no cálculo dadespesa média per capita. Na Áustria, a situação ésemelhante.

Nos três países nórdicos, tal como em vários outrosEstados-membros, o sistema tem objectivos aproxi-mados aos da Alemanha, ainda que tudo se processeentre entidades de menor dimensão — nos municí-pios ou nos condados e não nos Länder.

Na Suécia, a principal fonte de receitas para as admi-nistrações locais são os impostos sobre o rendimentoa nível local e o sistema de transferências está orien-tado para levantar as receitas nos municípios onde orendimento e a capacidade contributiva são relativa-mente inferiores com transferências das regiões maisdesenvolvidas. Para além disso, também tem havidouma política de deslocação de determinados órgãosdo governo nacional para municípios mais desfavore-cidos, como forma de monitorar o seu desenvolvi-mento futuro — e de aumentar o valor base dos seusimpostos.

Na Dinamarca podem observar-se mecanismos deestabilização semelhantes, ainda que se cinjam a en-tidades locais de dimensões ainda menores. Nestepaís há 14 condados, duas regiões com um estatutoespecial (Copenhaga e Frederiksberg) e 271 municí-pios, todos eles com impostos próprios sobre o rendi-mento e sobre a propriedade e, logo, com um grau re-lativamente elevado de autonomia7.



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Na Finlândia, os municípios contam com um valorbase de impostos bastante elevado, mas não têm au-toridade para estabelecer as taxas de tributação. Domesmo modo, as regiões mais prósperas geram re-ceitas superiores às necessidades de despesa queapresentam, pelo que estas são transferidas para asregiões menos desenvolvidas e com receitas de im-postos inferiores.

Critérios de avaliação das necessidadesde despesas locais e regionais

A necessidade de consumo a nível local e regional éestabelecida essencialmente, em todos os Estados--membros, como forma de determinar o montante detransferência que as entidades envolvidas deveriamreceber. Conquanto haja diferenças na forma — e nograu de sofisticação — como estas estimativas sãoefectuadas, os métodos usados são bastante análo-gos, implicando, na maioria dos casos, a estimativade um nível padronizado de serviços per capita dapopulação.

Nos Países Baixos, por exemplo, as transferênciasdo governo central para províncias e municípios re-presentam a maioria das suas receitas e são determi-nadas por uma série considerável de indicadores (taiscomo: a superfície, a densidade populacional, a quali-dade do solo, a estrutura social e o grau de urbaniza-ção bem como a capacidade contributiva local). Po-rém, o único intuito do sistema consiste em equilibraras receitas de que cada local poderá dispor, atenden-do às respectivas necessidades.

Em Portugal, um fundo geral atribui recursos às trêsregiões de nível NUTS 1, geralmente numa base percapita, mas com critérios adicionais que beneficiamas duas regiões insulares (ver adiante). Este fundogeral aplica também uma série de critérios a fim dedeterminar as atribuições para municípios no interiorde cada região. Um outro fundo, cuja meta é clara-mente a coesão, é limitado a municípios menos de-senvolvidos, enquanto dois fundos adicionais visamassegurar a existência de recursos adequados nosmunicípios. De um modo geral, as transferências sãocorrelacionadas inversamente com o rendimento percapita. A região de Lisboa e Vale do Tejo — a maisrica — recebe menos de um terço do montante per ca-pita direccionado para o Alentejo — a região maispobre (atendendo ao PIB, o primeiro montante detransferências mal atinge os 1%, correspondendo oúltimo a 6%.).

Em vários Estados-membros, tal como sucede comos Länder alemães, regiões específicas ou áreaslocais recebem um tratamento especial no momen-to em que as transferências são atribuídas. Por mo-tivos históricos ou culturais, a Itália, a Espanha e oReino Unido chegaram a acordo relativamente aum estatuto especial para determinadas regiões,provocando uma maior descentralização de pode-res e, na maioria dos casos, diferentes fórmulas definanciamento (para a Irlanda do Norte, a Escócia eo País de Gales, no caso do Reino Unido). Esta étambém a situação vigente, a uma menor escala,na Finlândia, onde a região Åland possui um esta-tuto e um tratamento especiais relativamente aoresto do país; em Portugal, no caso dos Açores e daMadeira; e em França, no caso de Corse e dos“DOM-TOM”. Algumas destas regiões detentorasde um estatuto especial recebem transferênciasmais avultadas, por parte do governo central doque outras áreas, ainda que proporcionalmentemais ricas. Exemplos disso são Trentino AltoAdige, em Itália, e Åland, na Finlândia. Se, por umlado, estes pagamentos não parecem justificáveisno que toca à coesão económica e social, por ou-tro, eles podem desempenhar um papel preponde-rante na preservação da coesão política.

Os orçamentos das entidades regionais francesassão financiados sobretudo através de transferên-cias do Estado. Nos territórios ultramarinos france-ses, as despesas públicas per capita rondam trêsvezes a média da França metropolitana e emCorse, 3,5 vezes a média. As transferências para amaior parte das restantes regiões variam relativa-mente pouco. Muito embora as regiões mais po-bres tendam, em média, a receber mais, de acordocom a população, existem inúmeras irregularida-des e a correlação entre o rendimento per capita eas despesas públicas mostra-se débil. A Ile deFrance, em particular, recebe um bónus acima damédia nacional — possivelmente devido a custosde distribuição de serviços mais elevados — en-quanto em Lorraine o consumo per capita se en-contra muito abaixo da média.

Alinhar as transferências como apoio comunitário

Em países que recebem montantes avultados dosFundos Estruturais, algumas políticas nacionaisestão intimamente ligadas ao financiamento daUE. Por conseguinte, em Espanha, o fundo de



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garantia interterritorial atribui um financiamentocomplementar apenas a regiões do Objectivo 1(apesar de existir também um fundo especial “Te-ruel”, que fornece apoio a essa parte da RegiãoAutónoma de Aragão, embora Aragão não seja or-ganizado, na sua totalidade, com base em regula-mentos comunitários).

Na Grécia, o principal instrumento nacional quevisa promover a coesão económica e social é oPrograma de Investimento Público (PIP), que fi-nancia projectos de grande envergadura nos ra-mos dos transportes, da educação, da saúde, da

cultura e noutros ramos chave da economia a nívelnacional e regional. Grande parte dos fundos atri-buídos pelo PIP passa pelo Quadro Comunitário deApoio (QCA) III. Essas regiões que recebem asmaiores transferências comunitárias per capita, deacordo com o QCA actual (Dytiki Makedonia e Vo-reio Aigaio), recebem 5 a 6 vezes mais do que a re-gião Attica. O mesmo acontece na Irlanda, onde éatribuída uma fatia proporcionalmente maior do or-çamento nacional às regiões fronteiriças, centraise ocidentais do que às regiões sul e leste, de formaa alcançar a contrapartida nacional para financia-mento dos programas dos Fundos Estruturais.



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Equilíbrio na Alemanha

Na Alemanha, o principal veículo de transferência deverbas, tanto entre os próprios Länder como entre o Go-verno Federal e os Länder, é o sistema de compensaçãofinanceira, o Länderfinanzausgleich. No seu modelo ac-tual, estabelecido em 1995 aquando da fusão dos siste-mas independentes da Alemanha de Leste e daAlemanha Federal sob o Solidarpakt, conjuga uma esta-bilização horizontal pura e o apoio federal.

A avaliação das posições relativas a cada Land ba-seia-se na capacidade contributiva relativa aos impos-tos, quer sejam exclusivos do Land ou partilhados com ogoverno federal. A primeira etapa consiste na atribuiçãode impostos sobre o rendimento, lucros e volume denegócios. Cerca de 75% das receitas assim geradassão distribuídos entre os Länder de acordo com a popu-lação, podendo fazer-se alguns reajustamentos no casodos Länder mais “debilitados a nível financeiro”. Assim,garante-se que as receitas de cada Land registem umaumento até pelo menos 92% da média.

Há uma segunda etapa na consolidação financeira paracorrigir a primeira distribuição dos impostos, no sentidode assegurar uma distribuição per capita mais equilibra-da entre os Länder. Contudo, uma vez que se consideraque as cidades Länder (Berlim, Bremen e Hamburgo)têm necessidades especiais, acabam por receber mais35% per capita. Uma etapa posterior consiste em trans-ferências do governo federal concebidas para levantaras receitas disponíveis nos Länder, que têm rendimen-tos abaixo da média ou que enfrentam circunstânciasespeciais. Estas transferências são de três tipos:

– subsídios de apoio (Fehlbedarfsbundesergänzung-szuweisungen) que fazem subir as receitas nas regi-ões menos prósperas dos Länder até pelo menos99,5% da média;

– compensação para encargos especiais (Sonderbe-darfsbundesergänzungszuweisungen) que cobremos custos da gestão política nos pequenos Länder eos custos da unificação nos novos Länder (teilung-sbedingte Sonderkosten), concedendo também re-ceitas adicionais a Bremen e a Hamburgo devido aosseus problemas de endividamento;

– subsídios transitórios (Übergangsbundesergänzung-zuweisungen) concedidos às regiões menos desen-volvidas dos Länder da Alemanha ocidental desde1995, ainda que tenham sido concebidos com o ob-jectivo de serem reduzidos gradualmente a uma taxade 10% ano.

As transferências são consideráveis. Em 2000, Berlimrecebeu um total de transferências equivalente a 6,4%do seu PIB, ao passo que as transferências líquidaspara os Länder de leste rondaram em média os 5% doPIB. Contudo, as transferências para Bremen atingemos 6,5% do PIB, uma vez que beneficia largamente comum programa suplementar para a recuperação. ParaHesse – o Land que, proporcionalmente, mais contribuipara o Finanzausgleich – o efeito é a redução da capaci-dade fiscal dos 126% da média nacional, para os 106%,uma redução equivalente a 1,5% do seu PIB.

No entanto, estas transferências líquidas não podem serdirectamente comparadas com os dados acima apre-sentados relativamente à despesa pública das regiõesdo Reino Unido, de Itália e de Espanha, uma vez quenão consideram um elemento importante das despesassuportadas directamente pelo Governo Federal ou peloplano de seguro para a protecção social. Estas transfe-rências, como se viu no caso dos países referidos, po-derão influenciar em larga medida a contribuiçãodiferencial das despesas públicas para o PIB regional.

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Política de desenvolvimento

regional nos Estados-membros

Políticas que visam promover o desenvolvimentoeconómico são aplicadas por todos os níveis de go-verno, nos Estados-membros, através de uma sériede meios e com fins diversos. Estas abrangem, entreoutras coisas, assistência para tecnologia e inova-ção, apoio na reestruturação de indústrias que en-frentam dificuldades ou contracções a longo prazo,apoio a PME e incentivos ao investimento interno.Algumas destas políticas são explicitamente classifi-cadas como auxílios estatais e, consequentemente,sujeitas a restrições legais impostas pela UE a fim deevitar a competição desleal. (Esta temática é retoma-da na Parte 3 do presente relatório).

Existem outras medidas que são controladas de for-ma diferente, desde que não forneçam apoio financei-ro directo a empresas específicas. Os subsídios pa-gos a indivíduos ou a organismos públicos, ossubsídios gerais e a assistência fornecida de um or-ganismo privado para outro, estão excluídos da pre-sente definição. Além disso, algumas formas de as-sistência a entidades privadas são permitidas aoabrigo do Tratado, especialmente para serviços de in-teresse geral e visam estimular o desenvolvimentodas regiões elegíveis.

A abordagem ao desenvolvimento territorial difere deEstado-membro para Estado-membro, reflectindo emparte factores institucionais, sobretudo o grau de des-centralização da responsabilidade pelas políticas dedesenvolvimento económico, bem como os panora-mas variáveis dos factores que determinam essemesmo desenvolvimento.

Muito embora a descentralização tenha sido umtema corrente em toda a UE, existem diferençasfulcrais entre países no respeitante à autonomiaoutorgada nos patamares mais baixos do governo.Na Áustria, na Dinamarca e na Bélgica, enquanto ogoverno central exerce alguma fiscalização, osníveis infranacionais de governos são respon-sáveis pelo planeamento e financiamento de políti-cas regionais. Deste modo, o consumo estásobretudo ligado à capacidade financeira global decada governo provincial, de modo a que a reduçãodas disparidades entre regiões (províncias, conda-dos ou municípios) não represente necessaria-mente um objectivo primordial.

Pelo contrário, no Reino Unido e em França, a atri-buição de recursos é amplamente determinada deforma central, embora a implementação de políticaseja, cada vez mais, responsabilidade de organismosregionais como agências de desenvolvimento regio-nal em Inglaterra e entidades competentes naEscócia, no País de Gales, na Irlanda do Norte, e regi-ões em França.

Nem sempre se verifica uma boa correspondênciaentre as designações nacionais e da UE de “territó-rios” para formas de assistência a desenvolvimentoeconómico regionais e outras. Em França, as regi-ões favorecidas pela política interna são bastantediferentes daquelas que beneficiam da política co-munitária, enquanto na Alemanha a correspondên-cia é aproximada. Em Espanha, tal como nosoutros países da coesão, o quadro dos FundosEstruturais é amplamente adoptado para a políticanacional. Contudo, no Reino Unido e nos PaísesBaixos, as áreas urbanas — sobretudo — são desi-gnadas, com base em diferentes critérios, pelapolítica comunitária.

Nos Países Baixos, por outro lado, os assuntos re-lativos ao desenvolvimento regional são dirigidoscom base nas necessidades percepcionadas dopaís na sua globalidade. As despesas na políticaregional mostram-se, por isso, modestas, assumin-do especial relevância em pequenas áreas comproblemas económicos específicos (mormente asáreas urbanas com uma elevada taxa dedesemprego).

Nos últimos anos, o apoio à inovação e às novas tec-nologias emergiu numa série de áreas como instru-mento primário. A região flamenga, na Bélgica, foi es-pecialmente proeminente neste âmbito, tal comosucedeu com os Länder austríacos, com o seu cres-cente ênfase na inovação a fim de estimular o desen-volvimento regional endógeno, e com o apoio federalpara o I&D. Tais estratégias são frequentemente di-reccionadas para as PME e incluem políticas horizon-tais que encorajem de cooperação entre institutos deinvestigação e o sector comercial, no lugar de sub-sídios explícitos.

O enfoque na criação de emprego e os atractivos deprojectos de investimento de grande alcance têm sidocaracterística de uma série de áreas nas quais a taxade desemprego é elevada. Wallonie é um exemplodisso e a Irlanda centrou-se durante muito tempo no



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recurso ao IDE a fim de estimular o desenvolvimentoeconómico.

A “nuclearização” é uma característica da política emdiversos países. Em Steiermark, na Áustria, o gover-no provincial reformulou a sua estratégia de desen-volvimento em 1996 e criou uma rede de núcleos queunem uma série de ramos da indústria automóvel,que se revelou eficaz. A Alta Áustria seguiu o exemploatravés de uma estratégia provincial polivalente e deaumentos crescentes de subsídios às tecnologias eàs redes.

Na Suécia, a política de governo foi alterada nos últi-mos anos com vista a apoiar o desenvolvimento depólos e de núcleos de crescimento em diferentes regi-ões, ao passo que antigamente ela se centrava namanutenção de um nível elevado de actividade dosector público das regiões pouco povoadas do norte afim de combater a migração.

Em Itália, foram efectuadas recentemente reformassignificativas nas políticas territoriais. Estas são geri-das e financiadas pelo governo central e concen-tram-se agora grandemente na construção de capaci-dade através de investimento público e não emincentivos empresariais, como sucedia no passado.Embora os incentivos regionais a empresas ainda se-jam desproporcionadamente direccionados para osul, os programas de investimento público favorecemfrequentemente as regiões do norte, dando azo a umeventual conflito entre política nacional e política decoesão da UE.

Investimento Directo Estrangeiro

As políticas que visam atrair o Investimento DirectoEstrangeiro (IDE) constituem, regra geral, umaparte importante da estratégia de desenvolvimentoregional. De facto, um objectivo significativo deapoio regional consiste precisamente em aumentara atractividade das regiões problemáticas aosolhos dos investidores estrangeiros. O IDE não sóacarreta receitas e emprego para as regiões, comotambém, em muitos casos, representa um meca-nismo de transferência de tecnologia e experiên-cia. Apesar dos efeitos induzidos, este poderá terum impacto expressivo na produtividade e na com-petitividade das empresas residentes na região emcausa. Por conseguinte, uma fatia substancial doIDE assume a forma de multinacionais que inves-tem na região, quer através da compra de um

negócio existente e dos respectivos meios de pro-dução — e, claro, da respectiva clientela — queratravés da introdução de novos meios. De qualquermodo, especialmente quando investem em regiõesmenos desenvolvidas, as multinacionais tendem atrazer consigo técnicas actualizadas de produção emétodos de trabalho.

Muito embora os benefícios associados ao IDE as-sumam maiores proporções nas regiões menos fa-vorecidas, as vantagens comparativas para asmultinacionais de se investir em tais regiões nemsempre são suficientes para induzir à sua implan-tação nesses locais. Neste contexto, muito de-pende do principal motivo do investimento no quetoca à multinacional, seja para abastecer o merca-do local ou regional, ainda que amplamente defini-do (confinado a uma área reduzida, num extremo, ea toda a UE, no outro), seja para tirar proveito defactores de produção específicos de que se dispõe— tais como o baixo custo da mão-de-obra, capaci-dades específicas ou certos recursos naturais.

Se o motivo se prende com o abastecimento de umgrande mercado em termos geográficos, então amultinacional pode estar aberta a persuasão quan-do decide fixar-se num país específico ou numa re-gião geográfica abundante. Um governo nacionalpoderá então ter alguma dificuldade em persuadiruma multinacional a fixar-se numa área menos fa-vorecida. Se o motivo se prende, porém, com aatractividade específica de um local em particular,então pode ser difícil para um governo nacionalpersuadir a multinacional em causa a fixar-se nou-tro local se o local em questão não está de acordocom a política de desenvolvimento regional na suaplenitude. Neste caso, correr-se-á o risco de se de-sencorajar a multinacional de investir no país emcausa. Trata-se de um dilema específico para osgovernos nos países da coesão ou, ainda mais, nospaíses da adesão, onde há um equilíbrio potencialentre a vontade de se investir em regiões menosdesenvolvidas para lhes proporcionar um estímuloe as ajudar a recuperar, e o facto de o investimentotender a afluir naturalmente para as regiões maisdinâmicas.

Apesar de os dados acerca da localização regionalde investimento directo para a UE estarem incom-pletos, estes sugerem que o afluxo de IDE terá sidoconduzido de forma desproporcional para as regi-ões economicamente mais fortes, tanto no seio dos



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países como no espaço da UE. A Irlanda represen-ta, de algum modo, uma excepção, na medida emque atraiu afluxos de larga escala ao longo da dé-cada de 90, apesar do seu baixo PIB per capita,pelo menos inicialmente, ainda que os afluxos setenham dirigido de forma desproporcional para osul do país — Dublin e zona circundante. À medidaque o PIB aumentou, a Irlanda permaneceu umdestino primordial para o investimento.

Ao longo dos três anos entre 1999 a 2001, o IDEnos 15 Estados-membros da UE representou, emmédia, cerca de 7% do PIB (caso os afluxos de ou-tras partes da União estejam incluídos) e menos de2% do PIB (caso não estejam). Porém, na Irlanda oafluxo de investimento rondou, em média, os 20%do PIB no decorrer destes três anos (Gráfico. 2.6).Os valores mais elevados de IDE imediatamente aseguir, correspondentes a mais de 13% do PIB, fo-ram detectados na Dinamarca, nos Países Baixose na Suécia, nos primeiros dois dos quais o PIB percapita foi o terceiro e o quarto mais elevado na UE,atrás da Irlanda e do Luxemburgo que, com a Bélgi-ca, também apresentaram um nível de IDE relativa-mente ao PIB muito acima da média da EU.

Nos países da coesão, com excepção da Irlanda, oIDE foi muito mais baixo, correspondendo nesteperíodo a uma média de pouco mais de 4% do PIBem Portugal, e apenas a 1,5% em Espanha, o nívelmais baixo da UE, sem contar com a Itália, ondeeste correspondia a 1% do PIB (não existem dadosdisponíveis para a Grécia).

De entre todos estes países, tal como no resto daUnião, os dados disponíveis su-gerem que o investimento doexterior terá sido desproporcio-nalmente conduzido para as regi-ões prósperas, tendo sidodireccionado relativamente pou-co para as áreas mais desfavore-cidas. Apesar de os dadosregionais não serem os ideais,uma vez que os afluxos são fre-quentemente atribuídos na regi-ão onde a sede de uma empresaestá fixada ao invés de o seremno local para o qual o investimen-to efectivamente vai, os dadossão, ainda assim, surpreenden-tes. Na Alemanha, o investimento

concentrou-se num número limitado de Länder,com a Nordhein-Westphalia, Hesse e a Ba-den-Württemberg a representar 71% de todos osafluxos de IDE nos anos 1998 a 2000, e a Bayern eHamburg a representar mais 17% (Quadro 2.8).Por outro lado, as 5 regiões do Objectivo 1 no lestedo país representaram cerca de apenas 2% do totalde afluxos entre eles.

Em Espanha, cerca de 70% dos afluxos de IDE nosanos 1999 a 2001 direccionaram-se para Madrid eoutros 14% para a Cataluña, enquanto as regiõesdo Objectivo 1 representaram muito menos de 10%entre elas (e muito pouco fora de Valencia e dasCanarias). De forma idêntica, em Itália, onde os da-dos dizem respeito ao emprego nas empresas decapital estrangeiro e não aos afluxos de IDE, asmultinacionais estão concentradas no norte dopaís e menos de 4% do emprego nos países comcapital estrangeiro fixava-se, em 2000, nas regiõessul do Objectivo 1.

IDE nos países candidatos

A mesma tendência torna-se evidente, tanto nospaíses candidatos, como na UE, pelo menos paraas regiões destes países, muito embora a distri-buição do investimento pelos países varie menosdirectamente com o PIB per capita do que na UE,apesar de aparentemente ser o contrário. De acor-do com os dados mais recentes, quase 70% dosafluxos de IDE para estes países são direcciona-dos para apenas três deles — a Polónia, que sozi-nha representa 35% do total, a República Checa ea Hungria (Quadro A2.9) (Estes 70% incluem uma



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2.6 Afluxo de IDE para os Estados-membros e países da adesão, média 1999-2001

BE/LU: dados de 1998; DK: dados de 1999-2000; ES: dados de 1998-1999; HU e SK: dados de 2000-2001; RO: dados de 1997-1999Fonte: Eurostat, Estatística sobre a balança dos pagamentos

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estimativa para a Roménia, para a qual não exis-tem dados relativos aos anos que subsequentes a1999.)

Todavia, quando relacionada com o PIB, esta apa-rente concentração deixa de ser tão evidente. Poresse motivo, na Polónia, o IDE representa uma médiade 4,5% do PIB nos três anos compreendidos entre1999 e 2001, e na Hungria mais de 4 %, logo, menosdo que na maioria dos países. Embora na RepúblicaCheca o IDE tenha sido mais elevado do que em qual-quer outro local relativamente ao PIB (acima dos 9%),com excepção de Malta (16%), este também foi relati-vamente elevado na Estónia e na Hungria, paísescom níveis de PIB per capita relativamente baixos,mesmo no interior da região. Paralelamente, na Eslo-vénia, onde o PIB per capita é relativamente elevado,o IDE mostrou-se algo baixo.

Porém, os dados disponíveis em todos estes paísesindicam um grau de concentração do IDE relativa-mente elevado, dentro e fora das capitais, como su-cede nos países da coesão. Assim, em 2001, na Hun-gria, mais de dois terços do investimento do exteriorforam direccionados para a região onde se localizaBudapeste. No mesmo ano, na República Checa,60% do investimento foi conduzido para Praga e a re-gião circundante (Støední Èechy). Na Eslováquia,cerca de 63% do investimento foi canalizado paraBratislava (Quadro A2.10). Por outro lado, na Polónia,onde existem várias metrópoles para além de Var-sóvia, os afluxos de IDE estão menos concentrados.Contudo, a região da capital (Mazowieckie) represen-tou cerca de um quarto do total de afluxos em 1998, eduas outras regiões (£ódzkie e Wielkopolskie), am-bas contendo grandes cidades (Lodz e Poznan), so-maram mais um quarto do total.



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1 Contudo, importa referir que, nos países do sul, a atribuição de um nível mínimo de rendimento é, regra geral, uma tarefa deresponsabilidade regional e que o acesso ao mesmo é variável entre as regiões.

2 Além disso, os dados em Itália referem-se a regiões NUTS 2, mais pequenas, e não a regiões NUTS 1, maiores, como acontece noReino Unido, o que por si só tenderia a acentuar as diferenças e não a diminuí-las.

3 Ao contrário da Itália, não há uma tendência generalizada para o número relativo de pessoas acima da idade da reforma ser maiselevado nas regiões mais prósperas do que nas regiões mais desfavorecidas, ou vice-versa.

4 Tal, claro está, não tendo em conta os benefícios que possam advir do lançamento dos impostos a nível local, para financiamentodas despesas locais, no sentido de uma maior responsabilização fiscal e de uma repartição mais eficaz dos gastos.

5 Na prática, em países onde é fixado um limite máximo nos pagamentos as contribuições sociais têm um efeito regressivo sobre onível de rendimentos, o que tende a equilibrar o plano progressivo das taxas de tributação sobre o rendimento.

6 Paralelamente, importa referir que a tendência generalizada para passar de impostos sobre o rendimento para impostos sobre asdespesas tem normalmente como consequência a redução da natureza progressiva da globalidade do sistema de impostos.

7 Na Dinamarca, o sistema sofrerá alterações a curto prazo devido à possibilidade de se registarem grandes transformações tanto naestrutura do sector público, como na repartição das responsabilidades entre os diferentes níveis do governo.

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