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PANORAMA DAS POLÍTICAS SETORIAIS E PLANO ESTADUAL DE CULTURA RJ – Artes, patrimônio, cidadania, livro e leitura, museus e audiovisual – RJ
JULIANO BORGES
Plano Estadual de Cultura: planejamento e participação
Desde a redemocratização do país, diversas áreas da administração pública experimentaram
esforços de qualificação marcados pelo envolvimento da sociedade civil, que permitiram
alguns avanços institucionais. Conferências e conselhos foram algumas inovações que
contribuíram para democratizar essas áreas, conferindo não só mais instâncias de
participação cidadã na definição de prioridades de Estado, como também dotando
instrumentos de avaliação e controle de políticas públicas, muito embora em nível aquém do
desejado.
Em comparação direta com outras áreas, a cultura no Brasil guarda ainda um notável déficit
de institucionalização, atraso cujos esforços de Gilberto Gil e Juca Ferreira à frente do
Ministério da Cultura, a partir de 2003, buscaram recuperar. As gestões de Gil e Juca foram
capazes de fomentar um amplo debate na sociedade brasileira em torno da organização e do
planejamento da área cultural sob um modelo participativo de construção de um Sistema
Nacional de Cultura, processo que culminou com sua aprovação pelo Congresso em
setembro de 2012.
Esse movimento de construção participativa foi capaz de alavancar diversas iniciativas nos
níveis estadual e municipal país afora. A implementação em curso de sistemas estaduais e
municipais de cultura, sintonizados com o conceito proposto por Brasília, pode permitir uma
colaboração mais eficiente dos três níveis de governo, que passam a operar dentro de uma
concepção compartilhada de gestão, aumentando a harmonia entre as políticas públicas ao
trabalharem sob preceitos semelhantes. Até julho de 2013, o Estado do Rio de Janeiro e 46
municípios fluminenses integravam esse esforço de planejamento, ao aderirem ao Sistema
Nacional de Cultura.
Essencialmente, o Sistema de Cultura funciona sobre três pilares conceituais: participação,
planejamento e financiamento da cultura. A ideia é que a área da cultura trabalhe de
maneira planejada, a partir de diretrizes, estratégias, ações e metas que estruturem um
plano de longo prazo construído com a colaboração ativa da sociedade civil por meio de
consultas públicas – presenciais e pela internet, debates em conselhos e em conferências. O
pressuposto é o de que a ampliação do envolvimento de segmentos da sociedade aumente
não só a legitimidade das propostas como também reforce o compromisso dos gestores no
cumprimento do que foi publicamente pactuado. Um conselho, composto em parte por
integrantes eleitos pelas conferências, fica responsável por propor ações e metas e
acompanhar a implementação do plano.
Nada disso será possível, entretanto, se o problema do financiamento da cultura não for
enfrentado. Para além dos minguados orçamentos para a cultura e das limitadas ações de
fomento via incentivo fiscal, o Sistema estabelece um fundo próprio que pode garantir
autonomia e sustentabilidade a programas de longo prazo em lugar de projetos isolados,
quase sempre marcados pela descontinuidade que vitima uma área carente de recursos na
partilha do bolo do orçamento público. Alguns esforços já vêm sendo realizados para
melhorar esse quadro. O orçamento final da cultura no Estado do Rio, por exemplo, saltou
de R$ 77,84 milhões em 2007 para R$ 150,85 milhões em 2012, um incremento de mais de
193% no período1. Muito mais ainda pode ser feito.
Conselho, Plano e Fundo – o CPF da cultura – compõem, segundo o Ministério da Cultura, os
instrumentos institucionais básicos de organização da área no Brasil. Tudo isso submetido a
uma legislação específica para regular o Sistema. Afeito a essa proposta, o Estado do Rio de
Janeiro também preparou uma proposta de legislação para a área prevista para ser
encaminhada à Assembleia Legislativa no ano de 2013, a Lei Estadual de Cultura. Nessa nova
concepção, o Plano se apresenta como instrumento que define diretrizes e estratégias para
objetivos a serem alcançados em dez anos. Já a Lei Estadual de Cultura estabelece o
arcabouço jurídico da área da cultura. Ao Conselho cabe o papel de acompanhar, fiscalizar,
definir ações e metas para essas políticas, além de revisá-‐las periodicamente.
1 Fonte: Subsecretaria de Planejamento e Gestão – Secretaria de Estado de Cultura do Rio de Janeiro (agosto de 2013).
O Plano Estadual de Cultura se organiza em torno de três grandes temas que devem ser
implementados pelo poder executivo. Em primeiro lugar, trabalhar para assegurar direitos
culturais a todos os cidadãos, garantindo sobretudo amplo acesso à cultura. A expansão do
acesso, por sua vez, envolve o aumento da expressão da diversidade artística e cultural, o
que implica atuar tanto na esfera da fruição, aumentando e melhorando espaços culturais,
por exemplo, como também no fomento à produção de cultura nos mais diversos segmentos
da sociedade. Nesse sentido, o Estado deve propiciar um ambiente adequado para que o
processo social de criação encontre as melhores condições para se desenvolver. Isso só será
viável se houver uma qualificação expressiva da gestão da cultura, sério problema da área a
ser superado.
Mas para assegurar acesso, diversidade e qualificação da gestão cultural são necessários
mais investimentos financeiros na área e menos obstáculos aos agentes culturais para
alcançar esses recursos. Para isso está sendo criado pela Lei Estadual de Cultura um fundo
específico para a área, cujas receitas virão do próprio orçamento; doações de parte da
renúncia fiscal do ICMS; receitas operacionais de contrapartida financeira de equipamentos
culturais do Estado administrados pela Secretaria de Estado da Cultura (retorno econômico
originário da renda de espaços culturais geridos pela SEC); retorno dos resultados
econômicos de investimentos realizados com recursos do Fundo; uma parte da receita
líquida de loteria estadual, entre outras fontes.
O Plano Estadual de Cultura do Rio de Janeiro se diferencia de outros planos estaduais ao
atribuir especial importância à recuperação do diálogo tão decantado, mas tão pouco
praticado, entre educação e cultura, em consonância com o entendimento de que a cultura
representa um dos pilares do desenvolvimento2 e que a escola deve ser um local privilegiado
para políticas orientadas para colocar o fator humano como foco principal do processo de
2 O amadurecimento do debate sobre o caráter do desenvolvimento humano – materializado, por exemplo, na chamada Agenda 21, documento ratificado durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – Eco
92 (Rio de Janeiro, 1992) – passou a considerar não só o pilar econômico do desenvolvimento, mas também outros três: ambiental, social e cultural.
desenvolvimento da sociedade. Em decorrência disso, a juventude torna-‐se alvo particular
de estratégias de fortalecimento da cultura.
O Plano e a Lei também conferem destaque especial para a valorização da memória e a
preservação patrimonial, prevendo uma nova política para o patrimônio cultural do estado
que ultrapassa a perspectiva puramente turística, sem deixar de atentar para a importância
da memória como fator de desenvolvimento regional.
Outra inovação do Plano Estadual foi a proposição de um amplo debate sobre setores da
cultura. Em paralelo à construção da Lei e do Plano Estadual de Cultura, arcabouço jurídico e
instrumento de gestão do Sistema, foram escolhidos 12 segmentos da cultura (Artes Visuais,
Audiovisual, Circo, Dança, Design, Livro e Leitura, Moda, Museus, Música, Patrimônio
Material, Patrimônio Imaterial e Teatro) como objeto de consulta e debates públicos visando
à elaboração de 12 planos setoriais específicos, voltados para atender carências próprias
desses segmentos, também traduzidas em políticas de longo prazo.
A minuta do Plano foi submetida à consulta pública pela internet durante nove meses
enquanto uma série de dez encontros territoriais foi realizada em todas as regiões do
Estado. O objetivo foi expor esse documento à discussão pública, proporcionando novas
oportunidades para críticas e sugestões, que serviram para compor o documento final após
um trabalho de sistematização. A consolidação de um novo paradigma para a administração
da cultura depende, em grande medida, da participação da sociedade civil. É da legitimidade
decorrente da participação cidadã que virá a força política do processo e de seu produto,
fator crucial para dar condições de continuidade das políticas públicas de cultura no Rio de
Janeiro.
Sistema de Cultura: conceitos e componentes
O Sistema Estadual de Cultura, a ser criado através de projeto de lei em tramitação na
Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro, pode ser entendido como um novo modelo de
gestão de políticas públicas de cultura que possibilitará à sociedade participar da elaboração,
do acompanhamento e da avaliação dessas políticas.
A Secretaria de Estado de Cultura iniciou a construção do Sistema Estadual de Cultura em
agosto de 2009, em parceria com a sociedade civil, os órgãos de cultura dos municípios do
estado do Rio de Janeiro, a Comissão de Cultura da ALERJ e o Ministério da Cultura. Desde
então foram realizados encontros em todos os 92 municípios fluminenses, além de oito
conferências regionais que reuniram mais de cinco mil participantes, entre agentes culturais,
artistas e gestores públicos. Foi o momento de ouvir gestores e agentes culturais
fluminenses, aproximando o poder público estadual dos municípios. Essa rodada de debates
públicos informou um diagnóstico preliminar sobre o panorama da cultura em todas as
regiões do estado e colaborou para estruturar as propostas presentes nos seis eixos
estratégicos propostos pelo Plano3. Já a Lei Estadual de Cultura se define como o arcabouço
jurídico que estabelecerá os diversos componentes do Sistema, sua integração e seu
funcionamento.
A iniciativa de desenvolver um Sistema está embasada na concepção de que quem faz
cultura é a sociedade, cabendo ao poder público criar as melhores condições para que esse
processo de criação coletiva seja o mais rico e diverso, devendo, por isso, a sociedade ser
protagonista na construção das políticas públicas do setor – políticas de Estado e não apenas
de governo. A construção do Sistema Estadual de Cultura permitirá a criação de um
3 Todos os documentos relativos à memória desse processo estão disponíveis na internet. Na página do Plano Estadual de Cultura podem ser encontrados todos os textos setoriais, dos autores indicados pelos GPS e os produzidos pelas
Superintendências (http://www.cultura.rj.gov.br/debates-‐setoriais). Os relatórios que traduzem as informações recolhidas nas visitas aos 92 Municípios do Estado, na forma de notas para diagnósticos preliminares, também podem ser consultados no link http://www.cultura.rj.gov.br/downloads-‐projeto/plano-‐estadual-‐de-‐cultura. Há, ainda, informações sobre os
eventos realizados nos três últimos anos e toda a memória de atividades do Plano, no link: http://www.cultura.rj.gov.br/revista/plano-‐estadual-‐de-‐cultura.
ambiente propício à participação da sociedade. O Sistema e seus componentes podem ser
sintetizados pelo seguinte diagrama:
À Secretaria de Estado de Cultura cabe a coordenação do Sistema, executando a
implementação do Plano Estadual de Cultura e dos Planos Setoriais com seus respectivos
programas. Este trabalho também é protagonizado pelo Conselho Estadual de Cultura, que
passa a ser composto por metade de seus integrantes eleitos nas Conferências de Cultura. O
objetivo é tornar o Conselho mais legítimo e representativo, aumentando sua força política
como espaço de planejamento e controle. Os membros da última composição do Conselho
tiveram seus mandatos expirados em 2011 e sua recomposição foi propositalmente adiada
pela Secretária de Estado de Cultura, que optou por aguardar a indicação dos membros
futuros escolhidos nas Conferências de Cultura. No entanto, para apoiar a transição e o
processo de construção da nova Lei e do Plano Estadual de Cultura foi criado o Grupo de
Coordenação Estadual (GCE), instância consultiva formada por integrantes do poder público
e da sociedade civil de todas as regiões do ERJ, eleitos durante a primeira rodada de
encontros regionais do Plano.
Caberá ao novo Conselho de Cultura conceber e propor ações e metas a serem executadas
pela SEC, com avaliações periódicas. Conselho e Conferência passam a figurar como espaços
privilegiados de participação nessa nova modelagem. Outra inovação são os fóruns, instância
participativa adicional que tanto pode se organizar por território como por segmento da
cultura. Os fóruns regionais – de gestores públicos e/ou de agentes de cultura – devem
formular políticas públicas de cultura que articulem ações concebidas em torno das regiões
administrativas ou culturais do Estado. De forma análoga, os fóruns setoriais devem discutir
e propor soluções para os gargalos que limitam o desenvolvimento das linguagens artísticas
ou áreas da cultura. Os fóruns também são instrumentos importantes para auxiliar o
Conselho, abastecendo-‐o com as demandas e propostas oriundas da sociedade civil.
No caso do Rio de Janeiro, a SEC tomou a iniciativa de construção de 12 planos setoriais de
cultura, em paralelo ao estímulo à organização de gestores e agentes da cultura em fóruns. É
esperado que o amadurecimento das políticas setoriais seja amparado pela estruturação e
consolidação de fóruns desses setores, alguns ainda incipientes.
Outro componente fundamental do Sistema diz respeito ao financiamento da cultura. Por
ser uma área historicamente desfavorecida na distribuição dos recursos públicos, o Sistema
prevê o fortalecimento dos recursos para a área a partir de três bases: o aumento do
orçamento da pasta da Cultura; a revisão da lei de incentivo fiscal; e o estabelecimento de
um Fundo Estadual de Cultura, responsável por garantir uma quantidade de recursos
suficientes para tornar as políticas culturais públicas menos suscetíveis às variações da
arrecadação tributária, com impactos importantes na continuidade dessas políticas.
Por fim, o Sistema prevê um reforço na capacitação (de gestores públicos e agentes da
cultura) e na elaboração de uma base de dados com indicadores da cultura destinada a
apoiar o acompanhamento e a avaliação dos planos, programas, projetos e ações da cultura.
Na área de capacitação, a SEC, em parceria com o Ministério da Cultura, promoveu o
Programa de Apoio ao Desenvolvimento Cultural dos Municípios (PADEC). Desde que foi
criado, há cerca de três anos, o PADEC recebeu projetos de 84 municípios fluminenses.
Destes, 65 convênios foram firmados e 43 projetos finalizados no período.
Baseado em um diagnóstico preliminar da situação da cultura fluminense, resultado das
primeiras reuniões que a SEC organizou, em 2009, como parte da elaboração do Plano
Estadual de Cultura, foram propostas aos municípios quatro linhas de apoio para o PADEC:
qualificação da gestão pública; preservação do patrimônio cultural; fortalecimento da
cultura local; e infraestrutura para a cultura. Os recursos foram repassados aos municípios
conforme o tamanho de sua população. As cotas para cada município contemplado variaram
entre R$ 110 mil e R$ 450 mil.
Através do PADEC, foi possível, por exemplo, equipar o Centro Cultural 14 BIS, anexo do
Museu Santos Dumont, em Petrópolis, tornando-‐o pioneiro em acessibilidade museal no
país; realizar a obra de reforma e ampliação da Casa de Cultura de Belford Roxo; restaurar o
prédio da Sociedade Musical Sete de Setembro, em Miracema; implementar a Banda
Musical Maria Amélia Guglielmi, em Mendes; realizar um levantamento de imóveis e locais
considerados de valor histórico e cultural em Nilópolis; reformar o prédio que servia como
estação ferroviária para a implantação da Casa de Cultura de Itaocara; editar um livro com
histórias de Porciúncula e climatizar o prédio da antiga estação ferroviária, que sedia a
biblioteca municipal.
No Brasil, o PADEC foi o primeiro programa permanente de repasse entre uma secretaria de
cultura estadual e secretarias municipais, destinado à realização de projetos de caráter
estruturante. A experiência do PADEC também foi relevante para mostrar a necessidade de
mais investimentos na formação pessoal não só de gestores públicos, mas também de
agentes da cultura, que com frequência encontram dificuldades tanto na gestão institucional
quanto nos processos burocráticos relacionados a editais, convênios e projetos culturais em
geral. O Curso de Formação de Gestores Públicos e Agentes Culturais, do qual esta disciplina
é parte, representa assim outro esforço de promoção de qualificação realizado pela SEC.
A construção de políticas setoriais no Rio de Janeiro
O Rio de Janeiro é o único estado do Brasil a aceitar o desafio de conceber um conjunto de
políticas que atenda às necessidades particulares de setores cultura. A SEC desenvolveu uma
metodologia destinada a subsidiar a elaboração de políticas públicas de caráter setorial a
partir de encontros com agentes da cultura, gestores públicos e artistas. Foram eleitos os
seguintes segmentos da cultura para trabalhar políticas setoriais: Artes Visuais; Audiovisual;
Circo; Dança; Design; Livro e Leitura; Moda; Museus; Música (Popular e de Concerto);
Patrimônio Cultural – Material e Imaterial; e Teatro. Espera-‐se que além de planos setoriais
que o processo possa também futuramente fortalecer grupos e fóruns dessas áreas da
cultura no Estado.
Metodologia
O processo começa com o encontro do chamado Grupo de Planejamento Setorial (GPS).
Cada reunião do GPS é articulada pela equipe do Plano Estadual de Cultura e pela
Superintendência responsável pelo setor. Participam das reuniões representantes do Plano,
da Superintendência em questão e mais convidados externos (entre quatro e oito) que
tenham reconhecida experiência sobre a área em debate. Cada Superintendência é
responsável por convidar os participantes externos.
As reuniões, em essência, esclarecem aos convidados a proposta de criação de planos
setoriais solicitando que eles contribuam de três formas: a) ajustando a minuta de um termo
de referência apresentado pela SEC às especifidades de cada setor; b) apresentando suas
considerações gerais sobre a realidade da área da cultura em debate (diagnósticos e
propostas); c) indicando dois autores para elaborar textos que servirão como referência para
o debate setorial pela internet. A ideia é que esses textos contenham diagnósticos, mas
sobretudo propostas estruturantes para um horizonte de dez anos nas respectivas áreas. Os
autores podem eventualmente ser membros do GPS. Ao lado de propostas que também
serão apresentadas pelas Superintendências da SEC, os documentos desses autores
compõem o material em consulta pública destinado a alimentar o debate virtual, que é
sucedido por encontros presenciais.
Após cada reunião do GPS, a equipe da Superintendência e a do Plano Estadual de Cultura
(PEC) produzem um breve resumo, com sistematização dos conteúdos discutidos na ocasião.
Como dito, a Superintendência também deve redigir um texto setorial mais alentado, a fim
de haver uma produção própria sobre o tema para expor e debater nos encontros.
O Termo de Referência ajustado pelo GPS é entregue ao especialista convidado por esse
grupo para orientar a elaboração do paper, quando da encomenda do texto. Os autores são
indicados em função de seu notório conhecimento da área e de sua capacidade de
formulação, considerando-‐se tanto suas contribuições teóricas como seu trabalho empírico,
além de outros critérios relevantes, como tempo de atuação na área; representação do
interior ou de segmentos próprios de determinados setores da cultura etc.
Uma vez aceito o convite, os autores têm cerca de 20 dias para apresentar um documento
preliminar. A equipe PEC e da Superintendência responsável pelo setor em questão avalia e
valida os textos (eventualmente solicitando alterações). Uma vez aprovada a primeira
versão, os autores terão mais 25 dias para entregar os textos finais.
Esses textos, uma vez aprovados, são disponibilizados na internet no portal CulturaRJ. O
público poderá opinar, questionar e contribuir no site ou pessoalmente, nos encontros
setoriais.
Encontros Setoriais
Os encontros setoriais acontecem após a publicação dos textos na internet. Na primeira fase
do processo, a maioria dos encontros aconteceu na cidade do Rio de Janeiro, embora Niterói
e Miracema também tenham recebido encontros da área de Patrimônio Imaterial. A equipe
do PEC é a responsável pela reserva do local, divulgação e organização do evento. Os
encontros são uma oportunidade da sociedade civil avaliar as propostas sugeridas pelo
poder público, criticando e sugerindo, presencialmente, propostas de diretrizes e estratégias
para as áreas. Além dos textos pela internet houve, a partir do segundo semestre de 2012, a
primeira rodada de encontros setoriais. De maneira esquemática, temos:
Concluída esta etapa, em que somam-‐se as contribuições pela internet com críticas e
propostas recolhidas presencialmente, será realizada novo turno de aprofundamento e
debates. Nessa segunda rodada, o processo se restringe a um único documento por setor,
fruto da sistematização de todas as contribuições recebidas da sociedade. A ideia é que seja
oferecido um conjunto de diretrizes e estratégias consolidadas em uma versão aprimorada
dos documentos produzidos originalmente pelas Superintendências. Com base nessa versão
2.0 os planos setoriais avançam para o amadurecimento das propostas, em paralelo à
definição de comitês gestores que operacionalizarão cada um dos programas decorrentes
dos planos setoriais.
Nessa etapa de aprofundamento dos planos setoriais, o processo prevê a continuidade do
debate virtual e outra série de encontros presenciais (preferencialmente fora da capital do
Estado) de forma que os primeiros programas comecem a funcionar em 2014, elaborados
pelo comitê gestor, com base nas prioridades extraídas das diretrizes e estratégias contidas
nos planos. O comitê gestor deverá ser composto por integrantes da sociedade civil e do
poder público e é responsável pelo gerenciamento de cada programa.
Pelo seu caráter inovador, o desenvolvimento de planos setoriais de cultura encontra uma
série de desafios. Além da elaboração de uma metodologia capaz de dar conta dos
diferentes perfis e características de cada segmento da cultura, a SEC se vê obrigada a ter a
flexibilidade necessária para aprimorar o processo ao longo de seu desenvolvimento. O setor
do audiovisual, por exemplo, é uma fusão de duas áreas (Cinema e TV e Novas Mídias),
originalmente concebidas separadamente para dispor de dois conjuntos distintos de
políticas. A absorção de críticas, com eventual redesenho de formas e processos, é uma
necessidade adaptativa própria desse trabalho. Outro desafio é o de comunicar e promover
reuniões amplas, representativas e que favoreçam a troca de ideias e o oferecimento de
propostas relevantes e criativas que possam, de fato, garantir bons planos para as áreas da
cultura.
Bibliografia
PLANOS ESTADUAIS DE CULTURA. Estratégias metodológicas para um processo participativo. 2º Seminário de Planos de Cultura, UFSC, 2012. 2ª edição.
CALABRE, Lia et ali. Políticas culturais no Brasil: questões contemporâneas. Anais do VIII Enecult. UFBA, Facom. Salvador, 2012.