pagamento efetivo da uniÃo sob a Ótica do gfsm … · tabela 25: pagamento efetivo ajustado ao...
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INSTITUTO DE PESQUISA
ECONÔMICA APLICADA – IPEA
PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO SOB A ÓTICA DO
GFSM 2014 – 2010 A 2014
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
ALLAN LÚCIO SATHLER
BRASÍLIA-DF
Ministério da Fazenda Escola de Administração Fazendária
2016
ALLAN LÚCIO SATHLER
PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO SOB A ÓTICA DO
GFSM 2014 – 2010 A 2014
Dissertação apresentada ao Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (IPEA), como parte das
exigências do Programa de Pós-Graduação em
Políticas Públicas e Desenvolvimento, área de
concentração em Economia, para a obtenção do título
de Mestre.
Prof. Dr. FERNANDO GAIGER SILVEIRA
BRASÍLIA-DF
2016
iii
INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA – IPEA
S253p
Sathler, Allan Lúcio
Pagamento efetivo da União sob a ótica do GFSM 2014: 2010 a 2014. – Brasília: IPEA, 2016. 68 f. Dissertação (mestrado) – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Desenvolvimento, área de concentração em Economia, 2016 Orientação: Fernando Gaiger Silveira. Inclui Bibliografia.
1. Gastos Públicos. 2. Contabilidade Pública. 3. Orçamento Nacional. 4. Administração Financeira. 5. Sistemas de Informação Gerencial. 6. Brasil. I. Silveira, Fernando Gaiger. II. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. III. Título.
CDD 336.340981
iv
ALLAN LÚCIO SATHLER
PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO SOB A ÓTICA DO
GFSM 2014 – 2010 A 2014
Dissertação apresentada ao Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (IPEA), como parte das
exigências do Programa de Pós-Graduação em
Políticas Públicas e Desenvolvimento, área de
concentração em Economia, para a obtenção do título
de Mestre.
Defendida em 24 de junho de 2016
COMISSÃO JULGADORA
_________________________________________________________________________
Prof. Dr. Sérgio Wuff Gobetti – IPEA
_________________________________________________________________________
Prof. Dr.– Sérgio Ricardo de Brito Gadelha – STN
_________________________________________________________________________
Prof. Dr. Fernando Gaiger Silveira
BRASÍLIA-DF
2016
v
Aos meus pais, minha esposa Maria Clara, meus filhos e a todos que, com muito carinho е
apoio, não mediram esforços para que eu chegasse até esta etapa de minha vida.
vi
AGRADECIMENTOS
A Deus por ter me dado saúde е força para superar as dificuldades.
Ao meu orientador, pelo empenho dedicado à elaboração deste trabalho.
Ao professor Rodrigo Orair, pelo suporte no pouco tempo que lhe coube, pelas suas
correções е incentivos.
Aos meus pais, pelo amor е apoio incondicional.
A minha esposa Maria Clara, que apesar de todas as dificuldades sempre esteve ao meu
lado, compreendendo os momentos de ausência.
vii
Lista de Símbolos e Abreviaturas
FMI Fundo Monetário Internacional
GFSM Government Finance Statistics Manual
IPCA Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LDO Lei de diretrizes orçamentárias
LOA Lei Orçamentária Anual
MCASP Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público
MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
MTO Manual Técnico de Orçamento
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PCASP Plano de Contas Aplicado ao Setor Público
PIB Produto Interno Bruto
PPA Plano plurianual
RGPS Regime Geral de Previdência Social
RPC Regime de Previdência Complementar
RPPS Regime Próprio de Previdência Social
RTN Resultado do Tesouro Nacional
SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
SOF Secretaria de Orçamento Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
viii
Lista de Tabelas
TABELA 1: CLASSIFICAÇÃO DE DESPESA SEGUNDO GFSM 2014
TABELA 2: CLASSIFICAÇÃO DE TRANSAÇÕES LÍQUIDAS COM ATIVOS NÃO
FINANCEIROS SEGUNDO GFSM 2014
TABELA 3: NATUREZAS DE DESPESA QUE TIVERAM QUE TER QUE SER
AJUSTADAS PARA UM CÓDIGO ÚNICO.
TABELA 4: NATUREZAS DE DESPESA QUE TIVERAM PAGAMENTOS AO LONGO
DE 2014 E QUE NÃO POSSUEM CÓDIGO GFSM
TABELA 5: CÓDIGOS GFSM UTILIZADOS PARA CADA NATUREZA DE DESPESA.
TABELA 6: LISTA DE NATUREZAS DE DESPESA CLASSIFICADAS PARA O PADRÃO
GFSM SOMENTE EM 2013
TABELA 7: LISTA DE NATUREZAS DE DESPESA CLASSIFICADAS PARA O PADRÃO
GFSM SOMENTE EM 2012
TABELA 8: LISTA DE NATUREZAS DE DESPESA CLASSIFICADAS PARA O PADRÃO
GFSM SOMENTE EM 2011
TABELA 9: LISTA DE NATUREZAS DE DESPESA CLASSIFICADAS PARA O PADRÃO
GFSM SOMENTE EM 2010
TABELA 10: IPCA ACUMULADO
TABELA 11: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 A 2014 – POR NATUREZA
DE DESPESA
TABELA 12: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 E 2014 – POR NATUREZA
DE DESPESA – PERCENTUAL
TABELA 13: OPERAÇÕES ESPECIAIS E MORADIA DIGNA – INVERSÕES
FINANCEIRAS
TABELA 14: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 A 2014 – POR FUNÇÃO
TABELA 15: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 A 2014 – POR FUNÇÃO –
PERCENTUAL
TABELA 16: ENCARGOS ESPECIAIS E PREVIDÊNCIA SOCIAL – POR PROGRAMAS -
2014
TABELA 17: DETALHAMENTO PROGRAMA MORADIA DIGNA
TABELA 18: CORRELAÇÃO DO IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO E A
LDO – 2014
TABELA 19: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 A 2014 – POR
IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO
ix
TABELA 20: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 A 2014 – POR
IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO – PERCENTUAL
TABELA 21: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 A 2014 – POR
IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO E CATEGORIA ECONÔMICA
TABELA 22: NATUREZAS DE DESPESA SEM CLASSIFICAÇÃO DENTRO DO
PADRÃO GFSM - 2014
TABELA 23: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – DESPESA –
2010 A 2014
TABELA 24: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM –
TRANSAÇÕES EM ATIVOS E PASSIVOS – 2010 A 2014
TABELA 25: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – SOMA DA
DESPESA E TRANSAÇÕES EM ATIVOS E PASSIVOS – 2010 A 2014
TABELA 26: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM –
PERCENTUAL – 2010 A 2014
TABELA 27: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – BENEFÍCIOS
SOCIAIS POR NATUREZA DE DESPESA – 2010 E 2014
TABELA 28: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – POR FUNÇÃO
– 2010 A 2014 – PERCENTUAL
TABELA 29: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – FUNÇÃO
ENCARGOS ESPECIAIS – POR PROGRAMA
TABELA 30: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – POR
IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO – 2010 A 2014
TABELA 31: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – POR
IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO – 2010 E 2014 - PERCENTUAL
TABELA 32: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM –
IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO “N” – 2010 E 2014 – POR PROGRAMA
TABELA 33: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – POR
IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO – 2014 – PERCENTUAL DO TOTAL
x
Resumo:
O presente trabalho propõe a análise das despesas do governo brasileiro, de 2010 até
2014, por meio da classificação utilizada pelo Government Finance Statistics Manual 2014,
manual de estatísticas fiscais do Fundo Monetário Internacional (FMI), demonstrando as
vantagens dessa prática. A metodologia utilizada usa dados extraídos do Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), observados no momento do pagamento
das despesas.
Palavras-Chave: GFSM, SIAFI, Despesa, Pagamento.
Abstract:
This paper proposes an analysis of the expenses of the Brazilian Government, from 2010
to 2014, through the classification used by the Government Finance Statistics Manual 2014,
manual of fiscal statistics of the International Monetary Fund (IMF), demonstrating the
advantages of this practice. The methodology uses data extracted from the Integrated System
of Financial Administration (SIAFI), observed at the time of payment.
Keywords: GFSM, SIAFI, Expenses, Payment.
xi
SUMÁRIO
Lista de Símbolos e Abreviaturas ........................................................................................ vii
Lista de Tabelas.................................................................................................................... viii
Resumo...................................................................................................................................... x
Abstract .................................................................................................................................... x
1 – INTRODUÇÃO ................................................................................................................. 1
2 – REFERENCIAL TEÓRICO ............................................................................................. 5
3 – BASE DE DADOS E QUESTÕES METODOLÓGICAS ............................................ 15
4 – ANÁLISE DO PAGAMENTO EFETIVO SOB O OLHAR DO PADRÃO GFSM .. 30
5 – CONCLUSÃO ................................................................................................................... 60
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................. 66
1. INTRODUÇÃO
No fim do ano de 2010 acabou o segundo governo do Presidente Luís Inácio Lula
da Silva, tendo as eleições daquele ano ganhas pela sua sucessora, a Presidenta Dilma Rousseff.
Essa vitória constituiu na continuidade do Partido dos Trabalhadores a frente do governo
federal, que depois de oito anos no poder, ganhava, no voto popular, mais quatro anos.
O Resultado do Tesouro Nacional (RTN), divulgado em janeiro de 2011, apontou
que a União obteve um superávit primário de 79 bilhões de reais relativo ao ano de 2010,
correspondente a 2,16% do Produto Interno Bruto (PIB) daquele ano. Esse valor significa que
o governo, quando conciliou, ao fim daquele exercício, as suas receitas e despesas primárias,
os valores das receitas que foram arrecadadas superaram as despesas em 79 bilhões de reais.
Contrastando com o valor de 2010, em 2014 o RTN foi de um déficit de 17,2
bilhões, mostrando que ao longo dos 4 anos de governo Dilma Rousseff, o cenário de um
superávit vigoroso foi superado por um déficit nas contas públicas. A pergunta que passa a ter
que ser respondida é: quais foram as mudanças na política fiscal do governo que levaram a essa
trajetória decrescente.
No texto “Flexibilização Fiscal: Novas Evidências e Desafios”, Gobetti e Orair
(2015) discutem os caminhos da política fiscal brasileira durante o segundo governo do
Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), do primeiro e segundo governos do Presidente
Luís Inácio Lula da Silva e do primeiro governo da Presidenta Dilma Rousseff. Durante a
discussão, apresentam as taxas de crescimento da despesa total da União durantes esses
períodos, demonstrando que, usando como deflator o IPCA (Índice de Preços ao Consumidor
Amplo), elas não foram tão divergentes entre si: 5% para o segundo governo FHC, 6,1% para
o primeiro governo Lula, 7,9% para o segundo governo Lula e 5% para o primeiro governo
Dilma.
Esses dados, analisados sem contexto, não explicam o porquê de termos chegado a
um momento de desequilíbrio fiscal, com o RTN apresentando déficit. A expansão do primeiro
governo Dilma, em termos de despesas, é perfeitamente compatível com os governos anteriores,
tendo taxa de crescimento bastante inferior às apresentadas durantes os governos do Presidente
Lula.
Gobetti (2015), no texto “Ajuste Fiscal no Brasil, os limites do possível”, discutindo
as possibilidades de ajuste fiscal no Brasil, demonstra que a expansão de despesas, durante o
segundo governo FHC foi de 1,2% do PIB, no primeiro governo Lula foi de 1,2% também, e
no segundo governo Lula foi de 0,5%. Já no governo Dilma, essa expansão foi de 2,3% durante
2
o período, demonstrando que o volume dos gastos teve uma expansão superior aos governos
anteriores, quando analisado sob a ótica do PIB. Esse comportamento já enseja que devamos
discriminar mais a análise sistemática da despesa, pois a resposta para o desequilíbrio fiscal
pode estar dentro desses meandros.
Temos também o lado da receita, que pode ter contribuído para o cenário estudado.
O trabalho de Orair, Gobetti, Leal e Silva, de 2012, sobre a estimação e a análise dos
determinantes da carga tributária brasileira, demonstra claramente que a carga tributária tem
trajetória crescente desde 1988, com a entrada em vigor da nossa atual Constituição Federal.
Com base nos mesmos períodos que olhamos a despesa, podemos ver que no segundo governo
FHC, a carga tributária brasileira saiu de um patamar de 28,8% do PIB para 32,3%, nos dois
governos Lula, de 31,7%, em 2003, para 33,5% em 2010, enquanto em 2012, já em curso o
governo Dilma, temos a carga tributária no nível de 35,5% do PIB, maior valor da série estudada
no trabalho.
Em janeiro de 2016, foi emitida uma Nota Conjunta da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN) e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), também propondo uma
metodologia de estimação da carga tributária brasileira em termos de PIB. O período analisado
pelo trabalho é de 2010 até 2015 e evidencia que entre 2012 e 2014, período dentro do proposto
para este trabalho, a carga tributária esteve praticamente estável, com ligeira queda.
Assim, com a breve apresentação acima da dinâmica apresentada pela despesa e
pela receita da União, podemos chegar à conclusão que a despesa está sempre em crescimento
e que a receita, apesar de ter trajetória crescente como regra, no fim de 2014 estava estacionado
no mesmo patamar de 2012, levando ao descolamento de ambos, que em parte pode explicar o
déficit apresentado nas contas públicas do governo.
Portanto, para tentarmos entender o quem tem acontecido com o resultado primário
federal, é fulcral que existam análises construídas, tanto da despesa quanto da receita, sob os
mais diversos prismas, possibilitando que o entendimento da conjuntura econômica pela qual o
Brasil tem passado possa ser explicado.
Tentando contribuir dentro do espírito crítico demonstrado acima, este trabalho
discriminará a despesa pública sob dois ângulos. O primeiro é o do pagamento efetivo, que
corresponde a todos os pagamentos feitos pelo governo ao longo de um determinado período.
São todos os valores que saem da conta única do governo. Importante ressaltar que no fim do
exercício existe sempre a necessidade de ajustes em função de como são executados os
pagamentos junto aos bancos.
3
Há pagamentos que, apesar de já terem sido contabilizados no SIAFI como pagos,
demoram de um a dois dias para serem entregues ao destinatário. Esse procedimento possibilita
que os bancos envolvidos na operação se remunerem durante o processo. Portanto, nos últimos
dias do exercício vão acontecer pagamentos que serão contabilizados no SIAFI, mas que só
afetarão serão entregues no ano seguinte, havendo a necessidade de conciliação de dados entre
um ano e outro. Neste trabalho os dados que serão analisados não possuem esse tipo de ajuste,
estando em seu estado bruto, como são extraídos do SIAFI.
O segundo ângulo é a classificação da despesa segundo o previsto no Government
Finance Statistics Manual de 2014 (GFSM 2014), que é um manual proposto pelo Fundo
Monetário Internacional (FMI) para padronização de estatísticas fiscais dos países.
O estudo do pagamento efetivo traz a vantagem da ótica do regime de caixa,
olhando apenas para aquilo que sai da conta única, sem a necessidade que a análise orçamentária
obriga de ajustes entre períodos, principalmente sobre aquilo que é pago no início de um ano e
é relativo ao ano anterior, facilitando a compreensão linear da dinâmica da despesa pública.
Já a classificação de acordo com o GFSM 2014 proporciona um relatório bem mais
discriminado que o elaborado sob a égide dos Manuais da STN, que estão em consonância com
o Manual Técnico de Orçamento (MTO) da Secretaria de Orçamento Federal (SOF). O nível
de detalhe é bem mais interessante, principalmente no que tange a benefícios previdenciários e
assistenciais, além de tratar de maneira diferenciada o efeito contínuo da dívida pública sob as
contas públicas.
Outra vantagem de tentar explicar o comportamento das despesas por meio do
padrão GFSM 2014 é a da utilização de um referencial teórico que possibilita comparabilidade
internacional. Temos na literatura nacional diversos trabalhos que, ao analisar as despesas
públicas, utilizam classificações próprias, normalmente ligadas ao aspecto da despesa que se
quer evidenciar. A utilização do GFSM como padrão para trabalhos científicos traz a
externalidade desses trabalhos poderem ser comparados entre si e de estarem baseados num
cabedal de fundamentos que estão em constante discussão e atualização.
Assim, durante a discussão da base de dados deste trabalho, tentaremos demonstrar
a sua construção de maneira que ela possa ser reproduzida, podendo ser reutilizada na
padronagem das despesas públicas de outros autores.
O período estudado por este trabalho também é importante, consistindo entre os
anos de 2010 e 2014, abrangendo o último ano de governo do Presidente Lula e todo o período
do primeiro governo Dilma Rousseff. Dessa forma, temos como entender como as contas
4
públicas foram entregues por Lula para a sua sucessora, e como ela administrou essas contas
durante o seu primeiro governo.
Um objetivo também perseguido por este trabalho é tentar estudar o comportamento
das despesas em termos de gastos obrigatórios e discricionários, evidenciando o impacto que
essa segregação tem na capacidade do governo de gerir as contas públicas.
Para tal, este trabalho foi construído tendo introdução, um capítulo em que a
referencial teórico será apresentado e outro para a demonstração de como a base de dados foi
construída. Em seguida será feita uma análise do pagamento efetivo durante o período estudado,
tanto sob a ótica do orçamento brasileiro, quanto pela classificação do GFSM 2014. Por fim,
serão destacados os comentários finais dentro da conclusão.
5
2. REFERENCIAL TEÓRICO
2.1. GOVERNMENT FINANCE STATISTICS MUNDIAL MANUAL 2014
O Government Finance Statistics Manual (GFSM) 2014 é o manual de estatísticas
fiscais publicado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) que tem a sua utilização
recomendada aos países membros dessa organização de cooperação internacional. O Manual,
ainda na introdução, deixa claro que tem os seguintes propósitos:
- Prover os princípios estatísticos e econômicos que devem ser observados quando
estiverem sendo feitas as compilações de estatísticas fiscais;
- Descrever os parâmetros das estatísticas fiscais atuais de maneira que se construa
um sistema analítico que proporcione a construção de itens de balanço que possam fazer parte
de relatórios fiscais; e
- Estar harmonizado com outros manuais de estatísticas macroeconômicas.
O GFSM 2014 é a terceira versão dessa iniciativa do FMI, que começou com um
publicado em 1986 e o segundo em 2001. Ele vem com a ideia de tentar criar um arcabouço
universal de regras que possibilite que os diversos países membros do Fundo possam elaborar
relatórios de estatísticas fiscais comparáveis. Cada país possui regras fiscais e contábeis
diferentes, o que continua acontecendo. O Manual não propõe que cada país adote as regras
estabelecidas por ele, mas que além de obedecer às suas regras internas, faça os ajustes
necessários para a produção de estatísticas fiscais harmonizadas de acordo com o que ele
preconiza. No Brasil, a instituição que tem a obrigação dessa produção e publicação é a
Secretaria do Tesouro Nacional, responsável pelos relatórios fiscais da União e do Governo
Central (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).
O Manual, após o primeiro capítulo de Introdução, é dividido em 2 partes distintas,
a saber:
- Do capítulo 2 ao 4 ele se preocupa em desenvolver os conceitos que serão
utilizados para definir os critérios de classificação dos códigos que serão apresentados. O
capítulo 2 traz as distinções entre governo central, setor público e suas respectivas divisões
internas. O capítulo 3 conceitua os diversos tipos de transações econômicas, fluxos e estoques,
mostrando como isso afeta ativos e passivos. O capítulo 4 estabelece a estrutura de análise
estatística do Manual, demonstrando como ela se integra para gerar as diversas informações de
agregados macroeconômicos, tanto do governo central quando do setor público.
- Do capítulo 5 ao 10 o Manual propõe a codificação associada que deve ser
utilizada na classificação das transações, fluxos e estoques. O capítulo 5 é voltado para receitas,
6
ou seja, transações que aumentam o patrimônio líquido. Já o capítulo 6 analisa as despesas,
fatos que estão associados à diminuição do patrimônio líquido. O capítulo 7 descreve como
deve ser elaborado o balancete e as classificações dos estoques, dos ativos e passivos. O capítulo
8 classifica as transações não financeiras de ativos e passivos, enquanto o capítulo 9 as
transações financeiras de ativos e passivos. O capítulo 10 cobre outros fluxos econômicos não
contemplados nos capítulos anteriores.
O presente trabalho, como foca na discussão dos meandros do pagamento efetivo
da União e na visão diferenciada que a classificação de acordo com o padrão GFSM pode
proporcionar, é profundamente ligado ao capítulo 6 do GFSM 2014, que trata de como devem
ser feitas as classificações da despesa.
As despesas, de acordo com o preconizado no Manual, são as transações que levam
a um decréscimo no patrimônio líquido da entidade. Elas, para serem consideradas despesas,
têm que atingir a dois objetivos originários:
- Prover determinados bens e serviços para sociedade, de preferência aqueles que
não possam ser oferecidos pelo mercado; e
- Fazer a redistribuição de renda, promovendo a melhoria do bem-estar da
sociedade.
Assim, se analisarmos o que é despesa pela ótica do GFSM e formos para a maneira
que o orçamento brasileiro é construído, é fácil perceber que nem tudo que a nossa legislação
considera ser despesa é contemplado pelo padrão do Manual. O Padrão GFSM tende a focar
naquilo que realmente seja parte do “negócio” Estado. Segue abaixo a classificação proposta
pelo capítulo 6 do GFSM (2014):
7
TABELA 1: CLASSIFICAÇÃO DE DESPESA SEGUNDO GFSM 2014
CÓDIGO
GFSM DESCRIÇÃO
2 DESPESA
21 REMUNERAÇÃO DE EMPREGADOS
211 SALÁRIOS E VENCIMENTOS
2111 EM DINHEIRO
2112 EM ESPÉCIE
212 CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS
2121 CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS EFETIVAS
22 USO DE BENS E SERVIÇOS
23 CONSUMO DE CAPITAL FIXO
24 JUROS
241 A NÃO RESIDENTES
242 A RESIDENTES, EXCETO GOVERNO GERAL
243 A OUTRAS UNIDADES DO GOVERNO GERAL
25 SUBSÍDIOS
251 A CORPORAÇÕES PÚBLICAS
252 A EMPRESAS PRIVADAS
253 A OUTROS SETORES
26 TRANSFERÊNCIAS / DOAÇÕES
261 A GOVERNOS ESTRANGEIROS
2611 CORRENTE
2612 CAPITAL
262 A ORGANIZACOES INTERNACIONAIS
2621 CORRENTE
2622 CAPITAL
263 A OUTRAS UNIDADES DO GOVERNO GERAL
2631 CORRENTE
2632 CAPITAL
27 BENEFÍCIOS SOCIAIS
271 BENEFÍCIOS DE SEGURIDADE SOCIAL
272 BENEFÍCIOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
273 BENEFÍCIOS SOCIAIS DO EMPREGADOR
28 OUTRAS DESPESAS
281 DESPESAS PATRIMONIAIS, EXCETO JUROS
2811 DIVIDENDOS
2812 RETIRADAS DE RENDA DE QUASE-
CORPORAÇÕES
2813 DESPESAS PATRIMONIAIS, DECORRENTES DE
APÓLICES DE SEGURO
2814 ALUGUEL DE ATIVOS NÃO PRODUZIDOS
8
2815 LUCROS DE INVESTIMENTO DIRETO
ESTRANGEIRO REINVESTIDO
282 OUTRAS DESPESAS DIVERSAS
2821 CORRENTES
2822 CAPITAL
283
PRÊMIOS, TAXAS E DIREITOS RELATIVOS A
SEGUROS E ESQUEMAS PADRONIZADOS DE
GARANTIA
Também estão classificados neste trabalho, de acordo com o padrão GFSM, os
valores de transações líquidas não financeiras, que constam no capítulo 8 do Manual de 2014.
Esses valores se tornam relevantes porque, apesar de não serem despesas, marcam os gastos
que o governo faz com investimentos. Essas transações são fatos meramente permutativos, em
que há acréscimo e decréscimo simultâneo nos ativos e passivos da entidade de maneira que
não haja alteração do patrimônio líquido. Exemplo: compra de um imóvel, pois no momento da
ocorrência da transação há um aumento de ativo – registro do imóvel que está sendo comprado
– e um decréscimo simultâneo de outro ativo – diminuição do dinheiro disponível. Segue abaixo
a classificação de acordo com o Manual:
TABELA 2: CLASSIFICAÇÃO DE TRANSAÇÕES LÍQUIDAS COM ATIVOS NÃO
FINANCEIROS SEGUNDO GFSM 2014
CÓDIGO
GFSM DESCRIÇÃO
3 TRANSAÇÕES LÍQUIDAS COM ATIVOS NÃO
FINANCEIROS
31 AQUISIÇÃO LÍQUIDA DE ATIVOS NÃO
FINANCEIROS
311 ATIVOS FIXOS
311A AQUISIÇÕES
311B ALIENAÇÕES
311C CONSUMO DE CAPITAL FIXO
3111 EDIFÍCIOS E ESTRUTURAS
3111A AQUISIÇÕES
3111B ALIENAÇÕES
3112 MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS
3112A AQUISIÇÕES
3112B ALIENAÇÕES
3113 OUTROS ATIVOS FIXOS
3113A AQUISIÇÕES
3113B ALIENAÇÕES
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3114 SISTEMAS DE ARMAMENTO
3114A AQUISIÇÕES
3114B ALIENAÇÕES
312 ESTOQUES
312A AQUISIÇÕES
312B ALIENAÇÕES
313 OBJETOS DE VALOR
313A AQUISIÇÕES
313B ALIENAÇÕES
314 ATIVOS NÃO PRODUZIDOS
3141 TERRA
3141A AQUISIÇÕES
3141B ALIENAÇÕES
3142 RECURSOS MINERAIS E ENERGÉTICOS
3142A AQUISIÇÕES
3142B ALIENAÇÕES
3143 OUTROS ATIVOS DE ORIGEM NATURAL
3143A AQUISIÇÕES
3143B ALIENAÇÕES
3144 ATIVOS NÃO PRODUZIDOS INTANGÍVEIS
3144A AQUISIÇÕES
3144B ALIENAÇÕES
2.2. DESPESA PÚBLICA
A despesa governamental, pela Lei 4.320, de 17 de março de 1964, possui três
fases distintas, a do empenho, a da liquidação e do pagamento. Pois bem, o empenho é o
primeiro estágio da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato emanado de autoridade
competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento, pendente ou não, de implemento
de condição.
Todavia, estando a despesa legalmente empenhada, nem assim o Estado se vê
obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que o implemento de condição poderá estar concluído
ou não. Seria um absurdo se assim não fosse, pois a Lei 4320/64 determina que o pagamento
de qualquer despesa pública, seja ela de que importância for, passe pelo crivo da liquidação.
O segundo estágio da despesa pública é a liquidação, que consiste na verificação do
direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do
respectivo crédito. Ou seja, é a comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações
constantes do empenho. Ele envolve, portanto, todos os atos de verificação e conferência, desde
a entrega do material ou a prestação do serviço até o reconhecimento da despesa.
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O último estágio da despesa é o pagamento e consiste na entrega de numerário ao
credor do Estado, extinguindo dessa forma o débito ou obrigação. Somente nesse momento é
que se realiza a saída de valores financeiros da Conta Única do governo federal.
2.3. ORÇAMENTO GOVERNAMENTAL
O modelo de orçamento utilizado pelo Estado brasileiro é fundamentado na
Constituição Federal, que obriga, de acordo com o art. 165, os Entes participantes da Federação
a editarem três leis: o plano plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e os
orçamentos anuais (LOA).
O PPA, com vigência de quatro anos, tem como função estabelecer as diretrizes,
objetivos e metas de médio prazo da administração pública. Cabe à LDO, anualmente, enunciar
as políticas públicas e respectivas prioridades para o exercício seguinte. Já a LOA tem como
principais objetivos estimar a receita e fixar a programação das despesas para o exercício
financeiro. Assim, a LDO ao identificar no PPA as ações que receberão prioridade no exercício
seguinte torna-se o elo entre o PPA, que funciona como um plano de médio-prazo do governo,
e a LOA, que é o instrumento que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que
se refere.
Todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo que as envia, sob
a forma de proposta, para apreciação e aprovação do Poder Legislativo. Cabe ao Chefe do Poder
Executivo sancioná-las e executá-las. Compete ao Poder Legislativo acompanhar e fiscalizar
sua execução.
De acordo com Giacomoni e Pagnussat (2006), o ciclo orçamentário pode ser
descrito em oito fases, que são insuscetíveis de aglutinação, dado que cada uma possui ritmo
próprio, finalidade distinta e periodicidade definida. Seguem abaixo as fases do ciclo
orçamentário:
1. Formulação do planejamento plurianual (PPA), pelo Executivo;
2. Apreciação e adequação do plano, pelo Legislativo;
3. Proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação
de recursos pelo Executivo;
4. Apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo;
5. Elaboração da proposta de orçamento (LOA), pelo Executivo;
6. Apreciação, adequação e autorização legislativa;
7. Execução dos orçamentos aprovados;
8. Avaliação da execução e julgamento das contas.
11
Segundo a Lei 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, em seu art. 3°, “O Sistema de
Planejamento e de Orçamento Federal compreende as atividades de elaboração,
acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, e de realização de estudos e
pesquisas socioeconômicas”. Para tal, a referida lei estabelece quem são os integrantes desse
Sistema de Planejamento, conferindo ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(MPOG) a prerrogativa de ser o órgão central, supervisionando tecnicamente os demais
integrantes.
A Secretaria de Orçamento Federal (SOF), órgão participante da estrutura do
MPOG, pelo Decreto 7.675, de 20 de janeiro de 2012, é o responsável por “estabelecer as
normas necessárias à elaboração e à implementação dos orçamentos federais sob sua
responsabilidade “ (Art 17, II). Assim, respondendo a esse mandamento legal, anualmente a
SOF edita e publica o Manual Técnico de Orçamento (MTO), que serve de base para a
construção da proposta da LOA, devendo ser obedecido por todos os integrantes do Sistema de
Planejamento e de Orçamento Federal.
Como referência para este trabalho, será usado o MTO 2014, que valeu de
orientação para a construção do LOA 2014. Essa se escolha se dá porque o último ano da série
de dados que será avaliada na criação da base de dados é o de 2014.
2.4. MANUAL TÉCNICO DE ORÇAMENTO (MTO) 2014
Conforme explicitado anteriormente, o MTO 2014 estabeleceu as normas
necessárias à elaboração e à implementação dos orçamentos federais do ano de 2014. Para a
melhor compreensão deste trabalho, serão evidenciadas algumas classificações que são
definidas no corpo desse Manual e serão utilizadas durante a construção e análise da base de
dados.
2.4.1. CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DA DESPESA
A classificação funcional é formada por funções e subfunções e busca responder
basicamente à indagação “em que áreas de despesa a ação governamental será realizada? ”.
A função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de
atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo,
cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios. Há
situações em que o órgão pode ter mais de uma função típica, considerando-se que suas
competências institucionais podem envolver mais de uma área de despesa. Nesses casos, deve
12
ser selecionada, entre as competências institucionais, aquela que está mais relacionada com a
ação.
A subfunção representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e
deve evidenciar a natureza da atuação governamental. É possível combinar as subfunções a
funções diferentes daquelas a elas diretamente relacionadas, o que se denomina matricialidade.
2.4.2. PROGRAMA
Toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para a realização
dos objetivos estratégicos definidos para o período do PPA, ou seja, quatro anos.
Uma ação orçamentária é uma operação da qual resultam produtos (bens ou
serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também no
conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a
pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, entre
outros, e os financiamentos.
Existem três tipos possíveis de ações orçamentárias, a saber:
- ATIVIDADE: Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e
permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de
Governo.
- PROJETO: Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um
produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.
- OPERAÇÕES ESPECIAIS: Despesas que não contribuem para a manutenção,
expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não
geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
2.4.3. NATUREZA DE DESPESA
A Lei n° 4.320, de 1964, é o arcabouço da legislação orçamentária nacional, além
de tratar das bases da contabilidade pública. Os seus arts. 12 e 13 tratam da classificação da
despesa por categoria econômica e elementos.
A despesa é classificada em duas categorias econômicas:
- Despesas Correntes: as que não contribuem, diretamente, para a formação ou
aquisição de um bem de capital.
13
- Despesas de Capital: as que contribuem, diretamente, para a formação ou
aquisição de um bem de capital.
O Grupo de Natureza de Despesa (GND) é um agregador de elemento de despesa
com as mesmas características quanto ao objeto de gasto. Possui seis possibilidades, conforme
discriminado a seguir:
1 - Pessoal e Encargos Sociais
Despesas orçamentárias com pessoal ativo, inativo e pensionistas, relativas a
mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com
quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis,
subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações,
horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e
contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência, conforme estabelece o caput do
art. 18 da Lei Complementar 101, de 2000.
2 - Juros e Encargos da Dívida
Despesas orçamentárias com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de
operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária.
3 - Outras Despesas Correntes
Despesas orçamentárias com aquisição de material de consumo, pagamento de
diárias, contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de outras
despesas da categoria econômica "Despesas Correntes" não classificáveis nos demais grupos de
natureza de despesa.
4 - Investimentos
Despesas orçamentárias com softwares e com o planejamento e a execução de obras,
inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e
com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.
5 - Inversões Financeiras
Despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em
utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer
espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; e com a constituição
ou aumento do capital de empresas, além de outras despesas classificáveis neste grupo.
6 - Amortização da Dívida
Despesas orçamentárias com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da
atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária.
14
Os GND Pessoal e Encargos Sociais, Juros e Encargos da Dívida e Outras Despesas
Correntes são despesas correntes, enquanto Investimentos, Inversões Financeiras e
Amortização da Dívida são despesas de capital.
2.4.4. SISTEMA INTEGRADO DA ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO
GOVERNO FEDERAL - SIAFI
O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI –
consiste no principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle da
execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal.
Foi implantado em janeiro de 1987 para suprir o Governo Federal de um
instrumento moderno e eficaz no controle e acompanhamento dos gastos públicos. Hoje o
Governo Federal tem uma Conta Única para gerir, de onde todas as saídas de dinheiro ocorrem
com o registro de sua aplicação e do servidor público que a efetuou. Trata-se de uma ferramenta
poderosa para executar, acompanhar e controlar com eficiência e eficácia a correta utilização
dos recursos da União.
A Conta Única do Tesouro Nacional, mantida no Banco Central do Brasil, acolhe
todas as disponibilidades financeiras da União, inclusive fundos, de suas autarquias e
fundações. Constitui importante instrumento de controle das finanças públicas, uma vez que
permite a racionalização da administração dos recursos financeiros, reduzindo a pressão sobre
a caixa do Tesouro, além de agilizar os processos de transferência e descentralização financeira
e os pagamentos a terceiros.
Apesar de ser mantida pelo Banco Central, a Conta Única tem a sua gestão atrelada
ao SIAFI. Importante compreender que há a necessidade de conciliação entre os valores
registrados no SIAFI e os que estão registrados no Bacen, principalmente pela existência de
pagamentos que têm seus valores registrados no SIAFI e que só se concretizam no sistema
bancário de um a dois dias para frente.
De acordo com o histórico presente no Manual SIAFI, antes da existência do desse
Sistema, a União utilizava uma sistemática que possuía mais de 12.000 contas dentro do Banco
do Brasil. A fragilidade e confiabilidade dos dados obtidos era bastante precária. Com o SIAFI,
houve a concentração de todos os recursos da União numa Conta Única e o controle online de
todas as entradas e saídas. Ferramentas de extração de dados possibilitam a construção de bases
bastante granulares, otimizando a compreensão a respeito dos gastos que passam por esse
Sistema.
15
3. BASE DE DADOS E QUESTÕES METODOLÓGICAS
3.1. ORIGEM DOS DADOS
A base de dados utilizada é originária do banco de dados do SIAFI Operacional dos
anos de 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014. Elas foram obtidas por meio de consultas construídas
realizadas no programa SIAFI Gerencial, que é um sistema em ambiente Web, que possibilita
a obtenção de informações, a partir dos dados da execução orçamentária, financeira, contábil e
patrimonial existentes no SIAFI Operacional.
Existe diferença na forma de armazenamento dos dados nos ambientes Operacional
e Gerencial. O banco de dados do SIAFI Operacional é o ADABAS, que trabalha num formato
hierárquico, enquanto o do SIAFI Gerencial é o ORACLE, que trabalha num formato relacional.
Toda noite é executado um processo de migração dos dados do ambiente Operacional para o
Gerencial. Essa migração refere-se aos lançamentos contábeis ocorridos durante o dia, e
também às atualizações ocorridas nas diversas tabelas do sistema. Dessa forma, toda manhã ao
entrar em operação, o SIAFI Gerencial possibilita consultas relativas a tudo o que ocorreu no
SIAFI Operacional até o dia anterior.
A característica básica do SIAFI Gerencial é a flexibilidade oferecida ao usuário
para obtenção das informações, tanto na forma de parametrização dos filtros quanto na forma
de apresentação das mesmas. Dessa forma, é um sistema que atende as necessidades dos
usuários de forma tempestiva e customizada.
Recentemente, no início do ano de 2015, o SIAFI Gerencial foi substituído pelo
Tesouro Gerencial, que por utilizar uma ferramenta de pesquisa mais atual e robusta,
proporciona a pesquisa e a construção de relatórios de maneira bem mais rápida e flexível.
Infelizmente, para a elaboração deste trabalho, esse sistema mais recente não pode ser utilizado,
por ainda só conter dados relativos ao ano de 2015 em diante. O SIAFI Gerencial apesar de não
ter a sua base de dados mais atualizada diariamente, ainda está funcionando, visto que as bases
de dados dos anos anteriores a 2015 continuam disponíveis somente nesse sistema.
O fato da base de dados de 2014 ter sido escolhida como última da série histórica
analisada tem os seguintes motivos:
- O ano de 2014 é o último ano de governo do primeiro mandato da Presidenta
Dilma Roussef, fazendo com que a análise de 2010 a 2014 demonstre como foi o
comportamento dos dados durante o primeiro mandato da Presidenta, tendo como marco inicial
o último ano do mandato do seu antecessor, o Presidente Luiz Inácio Lula da Silva. Assim,
16
espera-se ficar evidente como os dados foram recebidos no início do mandato da Presidenta e
como eles foram entregues ao seu término.
- No início do ano de 2015 o Plano de Contas utilizado pelo SIAFI Operacional
foi alterado para um aderente ao Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP),
estabelecido pela Secretaria do Tesouro Nacional em seu Manual de Contabilidade Aplicada ao
Setor Público (MCASP), que deve ser seguido por todos os entes da Federação. Apesar da
estrutura orçamentária continuar sendo a mesma dos anos anteriores, o código das contas
contábeis do SIAFI Operacional foi profundamente alterado. Além disso, conforme já
mencionado acima, o sistema de pesquisa, formatação e de construção de relatórios passou a
ser o Tesouro Gerencial. Sendo assim, para a garantia de consistência dos dados estudados,
diminuindo o risco de descontinuidade inerente de séries históricas, optou-se por utilizar dados
até o ano de 2014, proporcionando que eles tenham sido originados na mesma ferramenta de
pesquisa e no mesmo código de contas contábeis.
3.2. CONSTRUÇÃO DOS DADOS
A formatação das consultas realizadas no SIAFI Gerencial foi feita de maneira a
permitir a construção de três grupos de planilhas. O primeiro representando todo o pagamento
efetivo da União, isto é, todos os valores que efetivamente saíram da conta única do governo
federal ao longo de cada ano, sem os ajustes das ordens bancárias que são emitidas e registradas
num ano e que só são sacadas no ano seguinte. Em função disso, estão inclusos os pagamentos
tanto de despesas orçamentárias do ano quanto as relativas a restos a pagar de anos anteriores.
Os dados nas tabelas utilizadas estão classificados em: Função, Subfunção,
Programas, Indicador de Resultado, Indicador de Programação, Ação e Localizador do Gasto,
Natureza de Despesa, Mês de Referência e Valor do Pagamento.
O segundo grupo de tabelas foi construído por meio de consultas que permitissem
a elaboração da classificação do pagamento efetivo do ano de acordo com o padrão estabelecido
no Government Finance Statistics Manual (GFSM 2014), elaborado pelo Departamento de
Estatísticas do Fundo Monetário Internacional - FMI. O referido manual atualiza a edição de
1986 (GFSM 1986) e de 2001 (GFSM 2001) descrevendo um sistema estatístico integrado e
harmonizado com a edição de 2008 do Sistema de Contas Nacionais (System of National
Accounts – SNA 2008).
O GFSM 2014 é um documento de referência, abordando os conceitos, definições,
classificações e regras contábeis, e fornece um amplo marco analítico no qual as estatísticas
17
podem ser resumidas e apresentadas em uma forma adequada para análise, planejamento e
formulação de políticas públicas.
As tabelas classificadas de acordo com o padrão GFSM possuem as seguintes
classificações: Natureza da Despesa, Conta Contábil, Despesa e Código GFSM. Importante
ressaltar que os valores de despesa presentes nessas tabelas estão respeitando o regime contábil
de caixa, explicitando os valores que efetivamente saíram da conta única do governo federal ao
longo do ano analisado.
O terceiro grupo de tabelas é a unificação, com ajustes, dos conceitos presentes nos
dois grupos de tabelas anteriores, com o objetivo final de observar os dados de pagamento
efetivo efetuados pelo governo federal, de 2010 a 2014, ajustados ao padrão GFSM 2014,
demonstrando o comportamento do pagamento de despesas classificadas orçamentariamente
como obrigatórias e discricionárias.
A principal vantagem de termos os conceitos acima concentrados em um único
grupo de tabelas é podermos analisar o pagamento efetivo do governo federal ajustado ao
padrão GFSM com classificações orçamentárias mais detalhadas, visto que o grupo de tabelas
de pagamento efetivo possuem incorporadas as informações de Função, Subfunção, Programas,
Indicador de Resultado, Indicador de Programação, Ação e Localizador do Gasto.
A principal dificuldade encontrada para a realização do ajuste proposto corresponde
ao fato de que a natureza de despesa presente nas tabelas de acordo com o padrão GFSM está
classificada até o nível de subitem, enquanto as tabelas de pagamento efetivo estão até o nível
de elemento de despesa. Dessa maneira o padrão GFSM, por possuir maior nível de
detalhamento, acaba por distinguir despesas dentro do mesmo elemento de despesa, trazendo a
necessidade de algumas decisões para a ocorrência de um ajuste que seja consistente.
Usando como base a tabela do ano de 2014 dentro do padrão GFSM, verificou-se
em quais elementos de despesa havia multiplicidade de códigos de GFSM ao nível de subitem.
Após isso foi feita análise de qual código GFSM era mais relevante em comparação com os
demais presentes dentro de cada elemento de despesa, considerando os valores que foram pagos
por cada subitem no ano de 2014.
Abaixo segue a tabela que possui as naturezas de despesa que tiveram que ser
ajustadas para um código de GFSM único.
18
TABELA 3: NATUREZAS DE DESPESA QUE TIVERAM QUE TER QUE SER
AJUSTADAS PARA UM CÓDIGO ÚNICO.
NATUREZA DE
DESPESA DESCRIÇÃO
CÓDIGO
GFSM
319004 CONTRATACAO P/TEMPO DETERMINADO 2111
319005 OUTROS BENEF.PREV. DO SERVIDOR OU DO
MILITAR 2731
319013 OBRIGACOES PATRONAIS 2121
319091 SENTENCAS JUDICIAIS 2731
319092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 2111
319094 INDENIZACOES E RESTITUICOES
TRABALHISTAS 2111
319113 OBRIGACOES PATRONAIS - OP.INTRA-
ORCAMENTARIAS 2121
339004 CONTRATACAO POR TEMPO DETERMINADO 2111
339008 OUTROS BENEF.ASSIST. DO SERVIDOR E DO
MILITAR 2731
339018 AUXILIO FINANCEIRO A ESTUDANTES 2111
339031 PREMIACOES CULT., ART., CIENT., DESP. E
OUTR. 2821
339032 MATERIAL, BEM OU SERVICO P/ DISTRIB.
GRATUITA 22
339036 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA
FISICA 22
339037 LOCACAO DE MAO-DE-OBRA 22
339039 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS-PESSOA
JURIDICA 22
339045 SUBVENCOES ECONOMICAS 2521
339047 OBRIGACOES TRIBUTARIAS E
CONTRIBUTIVAS 2821
339048 OUTROS AUXILIOS FINANCEIROS A PESSOA
FISICA 2721
339091 SENTENCAS JUDICIAIS 2711
339092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 22
339093 INDENIZACOES E RESTITUICOES 2111
449036 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - P.FISICA 3111
449037 LOCACAO DE MAO-DE-OBRA 3113
449039 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS- PESSOA
JURIDICA 3111
449047 OBRIGACOES TRIBUTARIAS E
CONTRIBUTIVAS 3111
449051 OBRAS E INSTALACOES 3111
449052 EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE 3112
19
449061 AQUISICAO DE IMOVEIS 3141
449092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 3141
459061 AQUISICAO DE IMOVEIS 3111
459062 AQUISICAO DE BENS PARA REVENDA 22
Devido à metodologia empregada na construção das estatísticas fiscais dentro do
padrão GFSM, determinadas naturezas de despesas, apesar de serem contabilizadas dentro do
SIAFI, acabam não migrando para o padrão GFSM. Isso pode ser evidenciado pelo fato delas
não possuírem um código GFSM associado. Segue abaixo a tabela que contempla informação,
listando as naturezas de despesa que possuíram valores pagos ao longo de 2014, mas que não
possuem código GFSM.
TABELA 4: NATUREZAS DE DESPESA QUE TIVERAM PAGAMENTOS AO
LONGO DE 2014 E QUE NÃO POSSUEM CÓDIGO GFSM.
NATUREZA DE
DESPESA DESCRIÇÃO
319104 CONTRATACAO POR TEMPO DETERMINADO
319191 SENTENCAS JUDICIAIS
319194 INDENIZACOES TRABALHISTAS
319196 RESSARCIMENTO DE DESP. DE PESSOAL
REQUISITADO
329021 JUROS SOBRE A DIVIDA POR CONTRATO
329022 OUTROS ENCARGOS SOBRE A DIVIDA POR
CONTRATO
329023 JUROS,DESAGIOS E DESCONTOS DA DIV.
MOBILIARIA
329024 OUTROS ENCARGOS SOBRE A DIVIDA
MOBILIARIA
339130 MATERIAL DE CONSUMO
339132 MATERIAL, BEM OU SERVICO P/ DISTRIB.
GRATUITA
339135 SERVICOS DE CONSULTORIA
339191 SENTENCAS JUDICIAIS
339192 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES
339193 INDENIZACOES E RESTITUICOES
339196 RESSARCIMENTO DE DESP. DE PESSOAL
REQUISITADO
339198 COMPENSACOES AO RGPS
443052 EQUIPAMENTO E MATERIAL PERMANENTE
20
449139 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS PJ -
OP.INT.ORC.
449147 OBRIGACOES TRIBUTARIAS E
CONTRIBUTIVAS
449151 OBRAS E INSTALACOES - OP.INT.ORC.
449152 EQUIP.E MATERIAL PERMANENTE -
OP.INTRA-ORC.
449161 AQUISICAO DE IMOVEIS
459064 AQUISICAO TIT.REPRES.DE CAP.JA
INTEGRALIZADO
459065 CONSTIT. OU AUMENTO DE CAPITAL DE
EMPRESAS
459092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES
459093 INDENIZACOES E RESTITUICOES
459161 AQUISICAO DE IMOVEIS
459162 AQUISICAO DE BENS PARA REVENDA
459166 CONCESSAO DE EMPRESTIMOS E
FINANCIAMENTOS
469071 PRINCIPAL DA DIVIDA CONTRATUAL
RESGATADO
469072 PRINCIPAL DA DIVIDA MOBILIARIA
RESGATADO
469076 PRINCIPAL CORRIGIDO DA
DIV.MOB.REFINANCIADO
469077 PRINCIPAL CORRIGIDO DIVIDA
CONTR.REFINANCIADO
Segue abaixo a tabela que consolida as informações demonstradas acima, sendo a
referência para a construção das tabelas que agregam as informações de pagamento efetivo ao
longo dos anos estudados e o padrão GFSM. As linhas marcadas em amarelo estão
evidenciando as naturezas de despesa que tiveram que ser consolidados a um código GFSM
único. As naturezas de despesa que não possuem código GFSM associado estão listados sem
código (-).
21
TABELA 5: CÓDIGOS GFSM UTILIZADOS PARA CADA NATUREZA DE
DESPESA.
NATUREZA
DE DESPESA DESCRIÇÃO
CÓDIGO
GFSM
313041 CONTRIBUICOES 2631
319001 APOSENT.RPPS, RESER.REMUNER. E REFOR.MILITAR 2731
319003 PENSOES DO RPPS E DO MILITAR 2731
319004 CONTRATACAO P/TEMPO DETERMINADO 2111
319005 OUTROS BENEF.PREV. DO SERVIDOR OU DO
MILITAR 2731
319007 CONTRIB. A ENTIDADES FECHADAS DE
PREVIDENCIA 2121
319008 OUTROS BENEFICIOS ASSISTENCIAIS 2731
319011 VENCIMENTOS E VANTAGENS FIXAS - PESSOAL
CIVIL 2111
319012 VENCIMENTOS E VANTAGENS FIXAS - PES. MILITAR 2111
319013 OBRIGACOES PATRONAIS 2121
319016 OUTRAS DESPESAS VARIAVEIS - PESSOAL CIVIL 2111
319017 OUTRAS DESPESAS VARIAVEIS - PESSOAL MILITAR 2111
319091 SENTENCAS JUDICIAIS 2731
319092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 2111
319094 INDENIZACOES E RESTITUICOES TRABALHISTAS 2111
319096 RESSARCIMENTO DE DESP. DE PESSOAL
REQUISITADO 2111
319104 CONTRATACAO POR TEMPO DETERMINADO -
319113 OBRIGACOES PATRONAIS - OP.INTRA-
ORCAMENTARIAS 2121
319191 SENTENCAS JUDICIAIS -
319192 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 2121
319194 INDENIZACOES TRABALHISTAS -
319196 RESSARCIMENTO DE DESP. DE PESSOAL
REQUISITADO -
329021 JUROS SOBRE A DIVIDA POR CONTRATO -
329022 OUTROS ENCARGOS SOBRE A DIVIDA POR
CONTRATO -
329023 JUROS,DESAGIOS E DESCONTOS DA DIV.
MOBILIARIA -
329024 OUTROS ENCARGOS SOBRE A DIVIDA MOBILIARIA -
333020 (sem descricao) 2631
333030 MATERIAL DE CONSUMO 2631
333041 CONTRIBUICOES 2631
333081 DISTRIBUICAO DE RECEITAS 2631
333141 CONTRIBUICOES - FUNDO A FUNDO 2631
22
333192 DESPESAS DE EXERC. ANTERIORES FUNDO A
FUNDO 2631
333214 DIARIAS – CIVIL 2631
333220 AUXÍLIO FINANCEIRO A PESQUISADORES 2631
333230 MATERIAL DE CONSUMO 2631
333232 MATERIAL, BEM OU SERVICO P/ DISTRIB.
GRATUITA 2631
333233 PASSAGENS E DESPESAS COM LOCOMOCAO 2631
333235 SERVICOS DE CONSULTORIA 2631
333236 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA FISICA 2631
333239 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS-PESSOA
JURIDICA 2631
333292 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 2631
333541 CONTRIBUICOES (ACOES E SERVICOS DE SAUDE) 2631
334039 (sem descricao) 2631
334041 CONTRIBUICOES 2631
334081 DISTRIBUICAO DE RECEITAS 2631
334141 CONTRIBUICOES - FUNDO A FUNDO 2631
334192 DESPESAS DE EXERC. ANTERIORES FUNDO A
FUNDO 2631
334214 DIARIAS – CIVIL 2631
334230 MATERIAL DE CONSUMO 2631
334233 PASSAGENS E DESPESAS COM LOCOMOCAO 2631
334236 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA FISICA 2631
334239 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS-PESSOA
JURIDICA 2631
334541 CONTRIBUICOES (ACOES E SERVICOS DE SAUDE) 2631
335014 DIARIAS - PESSOAL CIVIL 2821
335018 AUXILIO FINANCEIRO A ESTUDANTES 2821
335020 AUXILIO FINANCEIRO A PESQUISADORES 2821
335030 MATERIAL DE CONSUMO 2821
335033 PASSAGENS E DESPESAS COM LOCOMOCAO 2821
335035 SERVICO DE CONSULTORIA 2821
335036 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA FISICA 2821
335039 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS-PESSOA
JURIDICA 2821
335041 CONTRIBUICOES 2821
335043 SUBVENCOES SOCIAIS 2821
335047 OBRIGACOES TRIBUTARIAS E CONTRIBUTIVAS 2821
335092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 2821
336041 (sem descricao) 2521
336045 SUBVENCOES ECONOMICAS 2521
337170 RATEIO PELA PARTICIPACAO EM CONSORCIO
PUBLICO 2631
23
338014 DIARIAS - PESSOAL CIVIL 2621
338030 MATERIAL DE CONSUMO 2621
338033 PASSAGENS E DESPESAS COM LOCOMOCAO 2621
338035 SERVICOS DE CONSULTORIA 2621
338036 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS ± PESSOA FISICA 2621
338039 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS-PESSOA
JURIDICA 2621
338041 CONTRIBUICOES 2621
338092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 2621
339004 CONTRATACAO POR TEMPO DETERMINADO 2111
339006 BENEFICIO MENSAL AO DEFICIENTE E AO IDOSO 2721
339008 OUTROS BENEF.ASSIST. DO SERVIDOR E DO
MILITAR 2731
339010 SEGURO DESEMPREGO E ABONO SALARIAL 2711
339014 DIARIAS - PESSOAL CIVIL 22
339015 DIARIAS - PESSOAL MILITAR 22
339018 AUXILIO FINANCEIRO A ESTUDANTES 2111
339019 AUXILIO-FARDAMENTO 2111
339020 AUXILIO FINANCEIRO A PESQUISADORES 2111
339027 ENC.P/ HONRA DE AVAIS, GARANT.,SEGUROS E SIM. 2821
339030 MATERIAL DE CONSUMO 22
339031 PREMIACOES CULT., ART., CIENT., DESP. E OUTR. 2821
339032 MATERIAL, BEM OU SERVICO P/ DISTRIB.
GRATUITA 22
339033 PASSAGENS E DESPESAS COM LOCOMOCAO 22
339034 OUTRAS DESP.PESSOAL DEC. CONTRATOS
TERCEIRIZ. 2111
339035 SERVICOS DE CONSULTORIA 22
339036 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA FISICA 22
339037 LOCACAO DE MAO-DE-OBRA 22
339038 ARRENDAMENTO MERCANTIL 22
339039 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS-PESSOA
JURIDICA 22
339045 SUBVENCOES ECONOMICAS 2521
339046 AUXILIO-ALIMENTACAO 2111
339047 OBRIGACOES TRIBUTARIAS E CONTRIBUTIVAS 2821
339048 OUTROS AUXILIOS FINANCEIROS A PESSOA FISICA 2721
339049 AUXILIO-TRANSPORTE 2111
339053 APOSENTADORIAS DO RGPS - AREA RURAL 2711
339054 APOSENTADORIAS DO RGPS - AREA URBANA 2711
339055 PENSOES DO RGPS - AREA RURAL 2711
339056 PENSOES DO RGPS - AREA URBANA 2711
339057 OUTROS BENEFICIOS DO RGPS - AREA RURAL 2711
339058 OUTROS BENEFICIOS DO RGPS - AREA URBANA 2711
24
339059 PENSOES ESPECIAIS 2721
339067 DEPOSITOS COMPULSORIOS 2821
339081 DISTRIBUIçãO CONSTITUCIONAL/LEGAL DE
RECEITAS 2521
339091 SENTENCAS JUDICIAIS 2711
339092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 22
339093 INDENIZACOES E RESTITUICOES 2111
339095 INDENIZACAO PELA EXECUCAO TRABALHOS DE
CAMPO 2111
339096 RESSARC. DE DESPESAS DE PESSOAL REQUISITADO 2111
339104 CONTRATATACAO POR TEMPO DETERMINADO 2121
339130 MATERIAL DE CONSUMO -
339132 MATERIAL, BEM OU SERVICO P/ DISTRIB.
GRATUITA -
339135 SERVICOS DE CONSULTORIA -
339139 OUTROS SERV.TERCEIROS-PES.JURID-OP.INTRA-
ORC. -
339147 OBRIG.TRIBUT.E CONTRIB-OP.INTRA-
ORCAMENTARIAS -
339191 SENTENCAS JUDICIAIS -
339192 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES -
339193 INDENIZACOES E RESTITUICOES -
339196 RESSARCIMENTO DE DESP. DE PESSOAL
REQUISITADO -
339198 COMPENSACOES AO RGPS -
443020 (sem descricao) 2632
443041 CONTRIBUICOES 2632
443042 AUXILIOS 2632
443051 OBRAS E INSTALACOES 2632
443052 EQUIPAMENTO E MATERIAL PERMANENTE -
443142 AUXILIOS - FUNDO A FUNDO 2632
443192 DESPESAS DE EXER. ANTERIORES FUNDO A FUNDO 2632
443220 AUXÍLIO FINANCEIRO A PESQUISADORES 2632
443251 OBRAS E INSTALACOES 2632
443252 EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE 2632
444041 CONTRIBUICOES 2632
444042 AUXILIOS 2632
444051 OBRAS E INSTALACOES 2632
444092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 2632
444141 CONTRIBUICOES - FUNDO A FUNDO 2632
444142 AUXILIOS - FUNDO A FUNDO 2632
444192 DESPESAS DE EXERC. ANTERIORES FUNDO A
FUNDO 2632
444251 OBRAS E INSTALACOES 2632
25
444252 EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE 2632
445014 DIARIAS - PESSOAL CIVIL 2822
445030 MATERIAL DE CONSUMO 2822
445036 SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA FISICA 2822
445039 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS-PESSOA
JURIDICA 2822
445041 CONTRIBUICOES 2822
445042 AUXILIOS 2822
445051 OBRAS E INSTALACOES 2822
445052 EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE 2822
447041 CONTRIBUICOES 2632
447042 AUXILIOS 2632
447141 * CONTRIBUICOES 2632
447170 RATEIO PELA PARTICIPACAO EM CONSORCIO
PUBLICO 2632
448041 CONTRIBUICOES 2622
448052 EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE 2622
449004 CONTRATACAO POR TEMPO DETERMINADO -
PES.CIVIL 3111
449014 DIARIAS - PESSOAL CIVIL 3111
449015 DIARIAS - PESSOAL MILITAR 3111
449018 AUXILIO FINANCEIRO A ESTUDANTES 3113
449020 AUXILIO FINANCEIRO A PESQUISADORES 3113
449030 MATERIAL DE CONSUMO 312
449033 PASSAGENS E DESPESAS COM LOCOMOCAO 3111
449035 SERVICOS DE CONSULTORIA 3111
449036 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - P.FISICA 3111
449037 LOCACAO DE MAO-DE-OBRA 3113
449039 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS- PESSOA
JURIDICA 3111
449047 OBRIGACOES TRIBUTARIAS E CONTRIBUTIVAS 3111
449051 OBRAS E INSTALACOES 3111
449052 EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE 3112
449061 AQUISICAO DE IMOVEIS 3141
449091 SENTENCAS JUDICIAIS 3111
449092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 3141
449093 INDENIZACOES E RESTITUICOES 3111
449139 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS PJ - OP.INT.ORC. -
449147 OBRIGACOES TRIBUTARIAS E CONTRIBUTIVAS -
449151 OBRAS E INSTALACOES - OP.INT.ORC. -
449152 EQUIP.E MATERIAL PERMANENTE - OP.INTRA-ORC. -
449161 AQUISICAO DE IMOVEIS -
459061 AQUISICAO DE IMOVEIS 3111
459062 AQUISICAO DE BENS PARA REVENDA 22
26
459064 AQUISICAO TIT.REPRES.DE CAP.JA INTEGRALIZADO -
459065 CONSTIT. OU AUMENTO DE CAPITAL DE EMPRESAS -
459066 CONCESSAO DE EMPRESTIMOS E FINANCIAMENTOS 2822
459091 SENTENCAS JUDICIAIS 2822
459092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES -
459093 INDENIZACOES E RESTITUICOES -
459161 AQUISICAO DE IMOVEIS -
459162 AQUISICAO DE BENS PARA REVENDA -
459166 CONCESSAO DE EMPRESTIMOS E FINANCIAMENTOS -
469071 PRINCIPAL DA DIVIDA CONTRATUAL RESGATADO -
469072 PRINCIPAL DA DIVIDA MOBILIARIA RESGATADO -
469076 PRINCIPAL CORRIGIDO DA
DIV.MOB.REFINANCIADO -
469077 PRINCIPAL CORRIGIDO DIVIDA
CONTR.REFINANCIADO -
A tabela anterior é a que serviu como referência para classificar os valores das
tabelas de pagamento efetivo dentro do padrão GFSM. Ela primeiramente foi utilizada para
classificar os valores presentes no Pagamento Efetivo do ano de 2014. Quando ela foi utilizada
para classificar os valores de Pagamento Efetivo do ano de 2013, foi percebido que haviam
naturezas de despesa que não estavam na tabela acima. Isso decorre do fato de que é natural a
ocorrência de pagamentos em determinadas naturezas de despesa que não se repetem todos os
anos. Por isso foram necessários alguns ajustes de classificação em cada ano analisado. Abaixo
segue a lista das naturezas de despesa que tiveram que ser classificadas para o Código GFSM
em cada ano:
TABELA 6: LISTA DE NATUREZAS DE DESPESA CLASSIFICADAS PARA O
PADRÃO GFSM SOMENTE EM 2013
NATUREZA
DE DESPESA DESCRIÇÃO
CÓDIGO
GFSM
319067 DEPOSITOS COMPULSORIOS 2111
333092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 2631
333093 INDENIZACOES E RESTITUICOES 2631
334093 INDENIZACOES E RESTITUICOES 2631
334232
MATERIAL, BEM OU SERVICO P/ DISTRIB.
GRATUITA 2631
337041 CONTRIBUICOES 2631
339003 PENSOES, EXCLUSIVE DO RGPS 2721
27
444052 EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE 2632
448051 OBRAS E INSTALACOES 2632
449095
INDENIZACAO PELA EXECUCAO
TRABALHOS DE CAMPO 3111
TABELA 7: LISTA DE NATUREZAS DE DESPESA CLASSIFICADAS PARA O
PADRÃO GFSM SOMENTE EM 2012
NATUREZA
DE DESPESA DESCRIÇÃO
CÓDIGO
GFSM
317170
RATEIO PELA PARTICIPACAO EM
CONSORCIO PUBLICO 2631
319009 SALARIO-FAMILIA 2731
333014
PAGAMENTO DE DIARIAS-CIVIL NO PAIS E
EXTERIOR 2631
333033
PASSAGENS E DESPESAS COM
LOCOMOCAO 2631
333036
OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS -
PESSOA FISICA 2631
333039
OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS -
PESSOA JURIDICA 2631
333047
OBRIGACOES TRIBUTARIAS E
CONTRIBUTIVAS 2631
333218 AUXILIO FINANCEIRO A ESTUDANTES 2631
334092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 2631
337139
OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS-PESSOA
JURIDICA 2631
337141 CONTRIBUICOES 2631
339001
APOSENT.RPPS, RESER. REMUNER. E
REFOR.MILITAR 2711
339005
OUTROS BENEFICIOS PREVIDENCIARIOS
DO RPPS 2711
339129
DIVIDENDOS - EMPRESAS ESTATAIS
DEPENDENTES 0
339131
PREMIACOES CULT., ART., CIENT., DESP. E
OUTR. 0
443061 AQUISICAO DE IMOVEIS 2632
453041 CONTRIBUICOES 2632
453066
CONCESSAO DE EMPRESTIMOS E
FINANCIAMENTOS 2632
459165
CONSTIT. OU AUMENTO DE CAPITAL DE
EMPRESAS -
469074
COR.MONET.E CAMBIAL DA
DIV.MOBIL.RESGATADA -
28
TABELA 8: LISTA DE NATUREZAS DE DESPESA CLASSIFICADAS PARA O
PADRÃO GFSM SOMENTE EM 2011
NATUREZA
DE DESPESA DESCRIÇÃO
CÓDIGO
GFSM
317111
VENCIMENTOS E VANTAGENS FIXAS -
PESSOAL CIVIL 2631
317116
OUTRAS DESPESAS VARIAVEIS - PESSOAL
CIVIL 2631
317196
RESSARCIMENTO DE DESP.DE PESSOAL
REQUISITADO 2631
333015
PAGTO DE DIARIAS-MILITAR NO PAIS E
EXTERIOR 2631
333018 AUXILIO FINANCEIRO A ESTUDANTES 2631
334018 AUXILIO FINANCEIRO A ESTUDANTES 2631
334030 MATERIAL DE CONSUMO 2631
337114 DIARIAS - PESSOAL CIVIL 2631
337130 MATERIAL DE CONSUMO 2631
337133
PASSAGENS E DESPESAS COM
LOCOMOCAO 2631
337134
OUTRAS DESPESAS DE PESSOAL -
TERCEIRIZACAO 2631
337136
OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS -
PESSOA FISICA 2631
337146 INDENIZACAO AUXILIO-ALIMENTACAO 2631
443092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 2632
TABELA 9: LISTA DE NATUREZAS DE DESPESA CLASSIFICADAS PARA O
PADRÃO GFSM SOMENTE EM 2010
NATUREZA
DE DESPESA DESCRIÇÃO
CÓDIGO
GFSM
319034
OUTRAS DESP.PESSOAL DEC. CONTRATOS
TERCEIRIZ. 2111
333035 SERVICOS DE CONSULTORIA 2631
339028
REMUNERACAO DE COTAS DE FUNDOS
AUTARQUICOS 2811
339128
REMUNERACAO DE COTAS DE FUNDOS
AUTARQUICOS 0
459063 AQUISICAO DE TITULOS DE CREDITO 0
29
3.3. INFLAÇÃO
Para que os valores das tabelas possam ser comparados pelo valor real, sem efeitos
inflacionários, foi usado 2014 como ano base e os demais foram corrigidos usando como
deflator o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), que consta na tabela
demonstrada abaixo.
TABELA 10: IPCA ACUMULADO
2011 2012 2013 2014
IPCA 6,5% 5,84% 5,91% 6,41%
30
4. ANÁLISE DO PAGAMENTO EFETIVO SOB O OLHAR DO PADRÃO GFSM
4.1. PAGAMENTO EFETIVO SEM AJUSTES
O pagamento efetivo do governo federal dentro de um ano, para este trabalho,
corresponde a todos os valores que saíram da conta única da União durante o exercício,
compreendendo o período de 01 de janeiro até 31 de dezembro. Os valores representados dessa
forma acabam por respeitar o padrão contábil do regime de caixa.
Ressalta-se que sempre há divergência entre o que está registrado no SIAFI e os
valores que se encontram na Conta Única. Isso decorre de procedimentos operacionais que
fazem com que determinados pagamentos sejam sacados somente dias após do registro no
sistema. Esses valores naturalmente se acertam ao longo do exercício, existindo apenas a
necessidade de conciliação na mudança de exercício. Como esse fato acontece em todos os fins
de exercício, este trabalho preferiu não fazer essa conciliação, mostrando os dados como eles
estão registrados no SIAFI.
Normalmente os demonstrativos contábeis de entes públicos, de acordo com o
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), publicado pela Secretaria do
Tesouro Nacional, são ajustados para se adequarem ao padrão contábil do regime de
competência, obrigando que se façam ajustes de despesas entre os exercícios, principalmente
no período do início do exercício, quando diversas despesas do exercício anterior acabam sendo
pagas no exercício vigente. Durante a construção deste trabalho, como esses ajustes acontecem
em todos os anos da série histórica, preferiu-se comparar os dados da maneira que eles são
extraídos do SIAFI, garantindo consistência dentro da base dos anos analisados.
As tabelas que serão apresentadas em dois conjuntos distintos: o primeiro terá o
pagamento efetivo analisado da forma que é extraído do SIAFI; o segundo terá o pagamento
efetivo ajustado para o padrão GFSM, de acordo com a metodologia que foi apresentada no
capítulo de base de dados.
As duas primeiras tabelas que estão sendo apresentadas representam o pagamento
efetivo de 2010 até 2014, classificado por natureza de despesa até o nível de categoria
econômica. A primeira demonstra os valores pagos em termos absolutos. A segunda traz valores
comparativos entre os anos de 2010 e 2014 por meio de percentuais. As colunas “% Total 2010”
e “% Total 2014” representam os pesos que cada categoria econômica possuem sobre o total de
cada ano. A coluna 2014/2010 traz o crescimento ou decréscimo que ocorreu da linha entre os
anos de 2010 e 2014. Já a coluna 2010/2014 anual corresponde à taxa anual de crescimento ou
31
decréscimo observado ao longo do período. Esse entendimento das colunas é importante, visto
que aparecerão em toda a análise de despesa, sempre com o mesmo intuito, apenas alterando o
classificador.
TABELA 11: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 A 2014 – POR
NATUREZA DE DESPESA
Em milhões
CATEGORIA
ECONÔMICA 2010 2011 2012 2013 2014
31 - PESSOAL 232.936 234.504 230.327 234.682 239.067
32 - JUROS E
ENCARGOS DA
DÍVIDA
155.192 156.333 151.077 150.797 170.353
33 - OUTRAS
DESPESAS
CORRENTES
736.959 793.040 835.970 875.140 930.886
44 -
INVESTIMENTOS 56.761 50.014 52.826 50.317 57.214
45 - INVERSÕES
FINANCEIRAS 41.611 43.774 51.342 66.717 74.306
46 - AMORTIZAÇÃO
DE DÍVIDA 652.107 688.227 697.582 613.731 807.598
Total 1.875.566 1.965.893 2.019.124 1.991.385 2.279.423
Fonte: SIAFI/STN
TABELA 12: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 E 2014 – POR
NATUREZA DE DESPESA – PERCENTUAL
Em milhões
CATEGORIA
ECONÔMICA 2010 2014
% Total
2010
% Total
2014 2014/2010
2014/2010
anual
31 - PESSOAL 232.936 239.067 12,42% 10,49% 2,63% 0,65%
32 - JUROS E
ENCARGOS DA
DÍVIDA
155.192 170.353 8,27% 7,47% 9,77% 2,36%
33 - OUTRAS
DESPESAS
CORRENTES
736.959 930.886 39,29% 40,84% 26,31% 6,01%
44 - INVESTIMENTOS 56.761 57.214 3,03% 2,51% 0,80% 0,20%
45 - INVERSÕES
FINANCEIRAS 41.611 74.306 2,22% 3,26% 78,57% 15,60%
46 - AMORTIZAÇÃO
DE DÍVIDA 652.107 807.598 34,77% 35,43% 23,84% 5,49%
TOTAL 1.875.566 2.279.423 100,00% 100,00% 21,53% 5,00%
Fonte: SIAFI/STN
32
Analisando as tabelas acima, podemos perceber que os pagamentos efetuados pela
União estão em constante aumento. O valor acumulado de 2010 até 2014 reflete um aumento
total de 21,53%, correspondendo a uma taxa anual de crescimento de 5%. As categorias
econômicas que possuem maior peso estatístico sobre o valor total pago anual são as “Outras
Despesas Correntes” e a “Amortização de Dívida”, que juntas, considerando como ano base o
de 2014, totalizam 76,27% do total. Um fato preocupante é que essas duas crescendo acima da
média total de 5% ao ano (6,01% e 5,49%), fazendo com que elas fiquem cada vez mais
representativas na série histórica.
Um aspecto que deve ser notado também é de que o peso da dívida pública sobre
os pagamentos é bastante relevante, pois somadas as categorias econômicas “Juros da Dívida”
e “Amortização da Dívida”, tendo como base o ano de 2014, temos 42,9% do total. Essa
representatividade toda é preocupante, em função de termos alguns trabalhos (Malvar e
Kotlikoff, 1997) sobre balanços intergeracionais que estudam o caso brasileiro e demonstram
que o aumento do estoque da dívida pública reflete diretamente no bem-estar de gerações
futuras.
Contudo, deve-se levar em consideração que a operação da dívida pública distorce
o seu entendimento, visto-que, apesar de termos um volume alto de saídas no caixa do governo,
se observamos o lado da receita, perceberemos que o processo de rolagem gera um valor
expressivo de receitas.
Outro dado interessante é que as categorias econômicas “Investimentos” e
Inversões Financeiras” tem pouca relevância (5,77% do total pago em 2014, somando juntas
131.520 milhões), apesar de terem aumentado de maneira discreta a sua importância ao longo
da série (em 2010 correspondiam a 5,25% do total). Intrigante é perceber que a União tem
preferido fazer inversões financeiras a investimentos, tanto isso é verdade que a taxa de
crescimento anual de inversões financeiras foi de 15,6%, enquanto a de investimentos foi de
apenas 0,2%.
Para entender melhor essa situação, podemos descriminar o gasto dessas categorias
econômicas em termos mais granulares. No campo dos investimentos temos uma dificuldade
de análise grande, pois os valores pagos, apesar de terem pouco peso estatístico no todo, estão
pulverizados em 287 programas de governo em 2010 e em 227 em 2014, sendo que parte dos
que estão previstos em 2010 não estão em 2014, o que dificulta demais a criação de uma série
histórica mais detalhada.
33
Na parte das inversões financeiras temos um quadro mais favorável quando estamos
em nível mais granular. Temos grande parte dos valores pagos presentes em 2010 e em 2014
na ação 0902 Operações Especiais – Financiamento com Retorno (61% do total de inversões
financeiras em 2014 e 58% em 2014). O seu crescimento em termos absolutos (de 25 bilhões
para 42 bilhões) se dá pela maior quantidade de pagamentos feitos nas ações que induzem
financiamentos de setores produtivos via bancos ligados ao governo (Banco do Brasil, Banco
do Nordeste e Banco da Amazônia), financiamentos de caráter nacional operacionalizados pelo
BNDES (Banco Nacional do Desenvolvimento) e pela criação de ações que abastecem o FIES
(Financiamento Estudantil), que não estava presente em 2010 e em 2014 fez pagamentos de
mais de 13 bilhões de reais. O aumento das inversões financeiras também pode ser atribuído à
criação do programa orçamentário Moradia Digna, que subsidia o crédito para a aquisição de
moradia por pessoas de baixa renda por meio de financiamento junto à Caixa Econômica
(suporte do programa Minha Casa Minha Vida), que não aparece no conjunto em 2010 e que
em 2014 fez pagamentos de quase 15 bilhões de reais.
Segue abaixo uma tabela que detalha de maneira mais clara o que foi descrito acima
a respeito de inversões financeiras.
TABELA 13: OPERAÇÕES ESPECIAIS E MORADIA DIGNA – INVERSÕES
FINANCEIRAS
Em milhões
2010
Programa Valor
0902 OPERACOES ESPECIAIS: FINANCIAMENTOS COM RETORNO 25.586
Ações
FINANCIAMENTO A SETORES PRODUTIVOS 8.792
FINANCIAMENTO DE PROGRAMAS - BNDES 16.794
2014
Programa Valor
0902 OPERACOES ESPECIAIS: FINANCIAMENTOS COM RETORNO 42.769
Ações
FINANCIAMENTO A SETORES PRODUTIVOS 10.130
FINANCIAMENTO DE PROGRAMAS - BNDES 18.780
FIES 13.702
OUTROS 157
Programa Valor
2049 MORADIA DIGNA 14.862
Fonte: SIAFI/STN
34
As tabelas seguintes trazem o pagamento efetivo classificado por função.
TABELA 14: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 A 2014 – POR FUNÇÃO
Em milhões
FUNÇÃO 2010 2011 2012 2013 2014
01 LEGISLATIVA 6.971 7.128 6.912 6.719 6.691
02 JUDICIARIA 28.016 26.642 27.020 26.879 28.153
03 ESSENCIAL A
JUSTICA 6.827 6.689 4.501 4.828 5.435
04 ADMINISTRACAO 24.352 22.374 21.483 23.171 22.100
05 DEFESA NACIONAL 38.697 38.374 38.018 39.794 41.777
06 SEGURANCA
PUBLICA 11.320 8.986 8.538 9.073 8.730
07 RELACOES
EXTERIORES 2.380 2.312 2.531 2.424 2.434
08 ASSISTENCIA
SOCIAL 49.593 53.854 61.495 67.061 69.740
09 PREVIDENCIA
SOCIAL 414.971 428.922 448.885 473.480 487.605
10 SAUDE 78.628 82.270 87.711 88.737 93.846
11 TRABALHO 40.252 43.288 47.082 68.785 71.833
12 EDUCACAO 58.161 64.032 75.891 81.756 94.201
13 CULTURA 1.391 1.176 1.445 1.597 1.535
14 DIREITOS DA
CIDADANIA 2.140 1.715 1.125 1.045 1.304
15 URBANISMO 4.501 3.772 3.526 3.036 2.862
16 HABITACAO 325 361 494 242 154
17 SANEAMENTO 2.066 1.400 1.762 1.758 1.721
18 GESTAO
AMBIENTAL 5.027 4.346 4.646 6.038 5.701
19 CIENCIA E
TECNOLOGIA 8.031 7.532 8.314 8.852 9.022
20 AGRICULTURA 14.363 16.835 16.288 14.455 14.257
21 ORGANIZACAO
AGRARIA 4.505 4.201 3.530 5.292 6.957
22 INDUSTRIA 2.034 2.205 2.382 2.250 2.326
23 COMERCIO E
SERVICOS 3.161 2.732 3.315 2.492 2.766
24 COMUNICACOES 829 1.255 988 1.488 1.548
25 ENERGIA 802 747 826 1.029 1.025
26 TRANSPORTE 23.510 22.851 21.226 19.321 20.609
27 DESPORTO E
LAZER 893 873 961 950 1.701
28 ENCARGOS
ESPECIAIS 1.041.821 1.109.022 1.118.229 1.028.833 1.273.390
Total 1.875.566 1.965.893 2.019.124 1.991.385 2.279.423
Fonte: SIAFI/STN
35
TABELA 15: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 A 2014 – POR FUNÇÃO
– PERCENTUAL
Em milhões
FUNÇÃO 2010 2014 % Total
2010
% Total
2014 2014/2010
2010/2014
anual
28 ENCARGOS
ESPECIAIS 1.041.821 1.273.390 55,55% 55,86% 22,23% 5,15%
09 PREVIDENCIA
SOCIAL 414.971 487.605 22,13% 21,39% 17,50% 4,11%
12 EDUCACAO 58.161 94.201 3,10% 4,13% 61,96% 12,81%
10 SAUDE 78.628 93.846 4,19% 4,12% 19,35% 4,52%
11 TRABALHO 40.252 71.833 2,15% 3,15% 78,46% 15,58%
08 ASSISTENCIA
SOCIAL 49.593 69.740 2,64% 3,06% 40,63% 8,90%
05 DEFESA NACIONAL 38.697 41.777 2,06% 1,83% 7,96% 1,93%
02 JUDICIARIA 28.016 28.153 1,49% 1,24% 0,49% 0,12%
04 ADMINISTRACAO 24.352 22.100 1,30% 0,97% -9,25% -2,40%
26 TRANSPORTE 23.510 20.609 1,25% 0,90% -12,34% -3,24%
20 AGRICULTURA 14.363 14.257 0,77% 0,63% -0,74% -0,18%
19 CIENCIA E
TECNOLOGIA 8.031 9.022 0,43% 0,40% 12,34% 2,95%
06 SEGURANCA
PUBLICA 11.320 8.730 0,60% 0,38% -22,88% -6,29%
21 ORGANIZACAO
AGRARIA 4.505 6.957 0,24% 0,31% 54,42% 11,48%
01 LEGISLATIVA 6.971 6.691 0,37% 0,29% -4,02% -1,02%
18 GESTAO
AMBIENTAL 5.027 5.701 0,27% 0,25% 13,40% 3,19%
03 ESSENCIAL A
JUSTICA 6.827 5.435 0,36% 0,24% -20,38% -5,54%
15 URBANISMO 4.501 2.862 0,24% 0,13% -36,41% -10,70%
23 COMERCIO E
SERVICOS 3.161 2.766 0,17% 0,12% -12,50% -3,28%
07 RELACOES
EXTERIORES 2.380 2.434 0,13% 0,11% 2,27% 0,56%
22 INDUSTRIA 2.034 2.326 0,11% 0,10% 14,37% 3,41%
17 SANEAMENTO 2.066 1.721 0,11% 0,08% -16,70% -4,47%
27 DESPORTO E
LAZER 893 1.701 0,05% 0,07% 90,52% 17,49%
24 COMUNICACOES 829 1.548 0,04% 0,07% 86,75% 16,90%
13 CULTURA 1.391 1.535 0,07% 0,07% 10,38% 2,50%
14 DIREITOS DA
CIDADANIA 2.140 1.304 0,11% 0,06% -39,06% -11,64%
25 ENERGIA 802 1.025 0,04% 0,04% 27,75% 6,31%
16 HABITACAO 325 154 0,02% 0,01% -52,45% -16,96%
TOTAL GERAL 1.875.566 2.279.423 100,00% 100,00% 21,53% 5,00%
Fonte: SIAFI/STN
36
Quando classificamos a despesa pública em funções, temos como objetivo retratar
o maior agregador possível, intimamente ligado à competência institucional, ou seja, àquilo
para o qual o órgão precipuamente foi criado. É natural que a complexidade da administração
pública permita que um órgão possua despesas em diversas funções, mas ele sempre terá uma
que acabará sendo majoritária.
As tabelas do pagamento efetivo classificado por função deixam claro que as
funções “Encargos Especiais” e “Previdência Social” são os maiores responsáveis pelos
desembolsos da União. Somadas, elas representaram 77,26% de todos os pagamentos
realizados no ano de 2014, sendo que as seis primeiras (Encargos Especiais, Previdência Social,
Educação, Saúde, Trabalho e Assistência Social) correspondem a mais de 90%.
De acordo com o Manual Técnico de Orçamento de 2014, a função de Encargos
Especiais engloba as despesas que não podem ser associadas a um bem ou serviço a ser gerado
no processo produtivo corrente, tais como dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins,
representando, portanto, uma agregação neutra.
Já a função de Previdência Social abrange o Regime Geral de Previdência Social –
RGPS, o Regime de Próprio Previdência Social – RPPS e o Regime de Previdência
Complementar – RPC. O RPPS abrange o regime próprio de servidores e o regime próprio dos
militares.
Por serem tão relevantes dentro da estrutura de pagamentos do governo, segue
abaixo uma tabela que descrimina os programas de governos, tendo como ano base o de 2014,
que estão dentro de cada uma dessas funções.
TABELA 16: ENCARGOS ESPECIAIS E PREVIDÊNCIA SOCIAL – POR
PROGRAMAS - 2014
Em milhões
Função Valor
09 PREVIDENCIA SOCIAL 487.605
Programa
2061 PREVIDENCIA SOCIAL 386.936
0089 PREVIDENCIA DE INATIVOS E PENSIONISTAS DA UNIAO 92.958
2114 PROGRAMA DE GESTAO E MANUTENCAO DO MINISTERIO
DA PREVIDENCIA SOCIAL 5.833
OUTROS 1.877
Função Valor
28 ENCARGOS ESPECIAIS 1.273.390
Programa
37
0907 OPERACOES ESPECIAIS: REFINANCIAMENTO DA DIVIDA
INTERNA 611.987
0905 OPERACOES ESPECIAIS: SERVICO DA DIVIDA INTERNA
(JUROS EAMORTIZACOES) 289.241
0903 OPERACOES ESPECIAIS: TRANSFERENCIAS
CONSTITUCIONAIS E AS DECORRENTES DE LEGISLACAO ESPECIFICA 211.325
0909 OPERACOES ESPECIAIS: OUTROS ENCARGOS ESPECIAIS 98.201
0901 OPERACOES ESPECIAIS: CUMPRIMENTO DE SENTENCAS
JUDICIAIS 18.921
2049 MORADIA DIGNA 17.241
0902 OPERACOES ESPECIAIS: FINANCIAMENTOS COM RETORNO 11.004
0906 OPERACOES ESPECIAIS: SERVICO DA DIVIDA EXTERNA
(JUROS EAMORTIZACOES) 9.280
OUTROS 6.188
Total Geral 1.760.995
Fonte: SIAFI/STN
As tabelas acima deixam claras como a despesa pública é configurada dentro das
funções de Previdência Social e Encargos Especiais. A primeira tem seus valores concentrados
em programas que realmente são correlatos com o assunto previdência, tanto no pagamento do
RGPS (Previdência Social) quanto no do RPPS (Previdência de Inativos e Pensionistas da
União).
Já a de Encargos Especiais, apesar de possuir 18 programas, tem valores
concentrados na administração da dívida pública (Refinanciamentos e pagamentos de juros das
dívidas internas e externas) e nas transferências constitucionais ou derivadas de outras
legislações específicas. Essas transferências são as que alimentam os Fundos de Participação
de Estados, Municípios e de Desenvolvimento Regionais, entre outros.
É importante evidenciar que os valores que aparecem nessa tabela que dizem
respeito aos programas de governo 0902 – Operações especiais financiamentos com retorno e
2049 – Moradia Digna têm valores de pagamento diferentes do apresentado na tabela de
inversões financeiras. Isso decorre do fato de que é possível que um mesmo programa seja pago
em várias funções orçamentárias e em várias categorias econômicas. Para exemplificar tal
prática, segue abaixo um detalhamento do Programa Moradia Digna.
38
TABELA 17: DETALHAMENTO PROGRAMA MORADIA DIGNA
Em milhões
Programa Valor
2049 MORADIA DIGNA 17.452
33 – Outras Despesas Correntes 2.385
16 HABITACAO 5
28 ENCARGOS ESPECIAIS 2.380
44 - Investimentos 205
15 URBANISMO 113
16 HABITACAO 92
45 – Inversões Financeiras 14.862
28 ENCARGOS ESPECIAIS 14.862 Fonte: SIAFI/STN
Para compreendermos melhor a informação que as próximas duas planilhas trazem,
temos que primeiramente entender qual o objetivo do identificador de resultado primário,
classificador orçamentário que será utilizado no detalhamento delas. Esse identificador é uma
derivação direta de determinações que estão presentes na LDO – Lei de Diretrizes
Orçamentárias – acabando por auxiliar o cálculo do Resultado Primário do Governo Federal.
No momento em que a LDO orienta como deve ser construída a Lei Orçamentária
Anual (LOA), a LDO impõe que as células orçamentárias presentes na LOA possuam o
identificador de resultado primário de acordo com o que está previsto nela. Para exemplificar
essa situação, segue abaixo o trecho da Lei 12.919, de 23 de dezembro de 2013, LDO que, em
seu art. 7°, § 4o, estabeleceu diretrizes sobre esse identificador para a elaboração da LOA de
2014.
“Art. 7°
(...)
§ 4o O identificador de Resultado Primário (RP) tem como finalidade auxiliar a
apuração do superávit primário previsto no art. 2o, devendo constar no Projeto de Lei
Orçamentária de 2014 e na respectiva Lei em todos os grupos de natureza de despesa,
identificando, de acordo com a metodologia de cálculo das necessidades de
financiamento, cujo demonstrativo constará em anexo à Lei Orçamentária de 2014,
nos termos do inciso IX do Anexo I, se a despesa é:
I - financeira (RP 0);
II - primária e considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da
meta, sendo:
a) obrigatória quando constar do Anexo III (RP 1);
39
b) discricionária e não abrangida pelo PAC (RP 2);
c) discricionária e abrangida pelo PAC (RP 3); ou
d) discricionária e decorrente de emendas individuais (RP 6);
(...)”
Assim, para todas as células orçamentárias que foram estabelecidas pela LOA 2014,
esteve presente um classificador que possibilitasse a apuração do resultado primário de acordo
com as necessidades listadas na lei. A correlação entre o identificador e os itens da lei segue a
seguir.
TABELA 18: CORRELAÇÃO DO IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO E
A LDO – 2014
Identificador de Resultado Primário Lei
D - Primário Discricionário Discricionária e não abrangida pelo PAC (RP 2)
E - Despesa Discricionária e Decorrente de Emenda Individual
Discricionária e decorrente de emendas individuais (RP 6)
F - Financeiro Financeira (RP 0);
N - Primário sem Impacto Fiscal Discricionária e abrangida pelo PAC (RP 3)
P - Primário Obrigatório Obrigatória quando constar do Anexo III (RP 1);
Dessa maneira, aqueles que trabalham realizando a despesa pública diariamente
obedecem ao que está na lei sem perceber, pois esses dados são incluídos diretamente no SIAFI.
As perguntas que devemos tentar responder são: qual a verdadeira importância desse
identificador? Porque o legislador se preocupa em determinar a sua inclusão via lei? Ele
funciona na verdade atendendo a dois prismas: o prisma do cálculo do resultado primário e o
prisma do contingenciamento.
Dentro do prisma do contingenciamento orçamentário, o identificador marca quais
são as células orçamentárias que são passíveis de serem limitadas. Em 2014, todas as despesas
listadas no Anexo III da Lei 12.919, não puderam ser limitadas no momento em que o governo
federal percebeu a necessidade de realizar contingenciamentos para garantir o atingimento das
metas fiscais propostas na própria LDO. Na prática, todas as células orçamentárias que
possuíam o identificador orçamentário “P” não tiveram nenhuma limitação de gasto, o corte foi
apenas naquelas que estavam marcadas com os outros identificadores.
40
Se observarmos o Anexo III da Lei 12.919, percebemos que ele é o reflexo da
tendência legalista brasileira. Sua lista contempla 41 itens derivados de legislações diversas que
estabelecem como obrigatórias a realização de despesas nas mais variadas situações. Desde
gastos com programas de medicamentos para os portadores de HIV até aos valores de
movimentações de militares pelo Brasil. Parece que o legislador só acredita que um
determinado programa de governo acontecerá se no momento da tramitação do projeto de lei
for colocado no texto aprovado que aquela despesa será encarada como obrigatória e não poderá
ser contingenciada.
O identificadores N (Primário sem Impacto Fiscal) e D (Primário Discricionário),
apesar de terem caráter discricionário, são discriminados pela necessidade de marcação dos
gastos com PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), pois esse programa de governo
não é computado no cálculo do resultado primário. Isso decorre do entendimento de que esses
gastos são estruturantes e possuem grande importância para a sustentabilidade do crescimento
do país. Essa autorização legislativa advém da própria LDO de 2014, que em seu art 3° traz o
seguinte texto:
“(...) Art. 3o A meta de resultado a que se refere o art. 2o poderá ser reduzida até o
montante das desonerações de tributos e dos gastos relativos ao Programa de
Aceleração do Crescimento - PAC, cujas programações serão identificadas no projeto
e na Lei Orçamentária de 2014 com o identificador de resultado primário previsto na
alínea “c” do inciso II do § 4o do art. 7o desta lei. (..)”
O identificador “F” é responsável por identificar as despesas não primárias, que, de
acordo com o MTO 2014, correspondem àquelas que não pressionam o resultado primário ou
não alteram o endividamento líquido do Governo no exercício financeiro subsequente, uma vez
que criam um direito ou extinguem uma obrigação, ambas de natureza financeira, junto ao setor
privado interno e/ou externo.
O identificador “E” – Despesa Discricionária e Decorrente de Emenda Individual –
foi introduzido apenas na LDO de 2014, servindo para distinguir as células orçamentárias que
estão atreladas a emendas oferecidas no orçamento por parlamentares. Essas células, por força
da própria lei de diretrizes orçamentárias, findam por serem obrigatórias. O art. 52 da LDO de
2014, transcrito abaixo, é que traz esse mandamento.
“(...) Art. 52. É obrigatória a execução orçamentária e financeira, de forma equitativa,
da programação incluída por emendas individuais em lei orçamentária, que terá
identificador de resultado primário 6 (RP-6), em montante correspondente a 1,2% (um
inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício
anterior, conforme os critérios para execução equitativa da programação definidos na
lei complementar prevista no § 9º, do art. 165, da Constituição Federal. (...)”
41
Verificando o significado dos diversos identificadores de resultado primário, fica
evidente que ele pode funcionar plenamente sob a ótica do prisma do cálculo do resultado
primário, auxiliando os técnicos que o fazem a distinguir o que deve e o que não deve ser
computado.
Após essas breves considerações a respeito desse identificador, a seguir estão as
tabelas que discriminam o pagamento efetivo pelo indicador de resultado primário,
possibilitando que seja visualizado o seu comportamento em nível obrigatório e discricionário.
TABELA 19: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 A 2014 – POR
IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO
Em milhões
Identificador de Resultado
Primário 2010 2011 2012 2013 2014
D - Primário Discricionário 98.154 89.747 87.755 94.616 97.217
E - Despesa Discricionária e
Decorrente de Emenda
Individual
- - - - 146
F - Financeiro 862.908 900.291 910.728 829.847 1.049.738
N - Primário sem Impacto
Fiscal 28.052 33.424 44.298 47.581 57.700
P - Primário Obrigatório 886.452 942.431 976.342 1.019.341 1.074.622
Total 1.875.565 1.965.893 2.019.124 1.991.385 2.279.423
Fonte: SIAFI/STN
TABELA 20: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 A 2014 – POR
IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO – PERCENTUAL
Em milhões
Identificador de Resultado
Primário 2010 2014
% total
2010
% total
2014 2014/2010
2010/2014
anual
D Primário Discricionário 98.154 97.217 5,23% 4,26% -0,95% -0,24%
E Despesa Discricionária e
Decorrente de Emenda
Individual
- 146 0,00% 0,01% 0,00% 0,00%
F Financeiro 862.908 1.049.738 46,01% 46,05% 21,65% 5,02%
N Primário sem Impacto
Fiscal 28.052 57.700 1,50% 2,53% 105,69% 19,76%
P Primário Obrigatório 886.452 1.074.622 47,26% 47,14% 21,23% 4,93%
TOTAL GERAL 1.875.565 2.279.423 100,00
%
100,00
% 21,53% 5,00%
Fonte: SIAFI/STN
42
Após examinar as duas tabelas anteriores, podemos tirar algumas conclusões
interessantes. A mais gritante é que o percentual de valores que afetam o primário e são
discricionários é bastante pequeno – somente 4,26% do todo, considerando o ano de 2014. Além
disso, esse percentual, ao longo do tempo, tem caído, o que faz com tenhamos um cenário cada
vez mais complexo, principalmente se pensarmos na possibilidade de o governo ter que fazer
ajustes de despesa. A margem para o governo decidir o que pode ser feito é muito pequena
quando comparada com o todo.
Uma visão mais otimista pode considerar que o indicador “D” pode ser somado
com o “N”. Os dois acabam na prática sendo discricionários e afetando o caixa do governo,
tendo apenas a diferença que a LDO possibilita que os valores marcados com “N” não sejam
computados no cálculo do resultado primário, como já descrito anteriormente. Ainda assim a
visão que se apresenta não é confortável. Os dois somados correspondem a apenas 6,79% de
tudo que foi pago pela União em 2014.
A única vantagem dessa análise é que a visão conjunta dos identificadores mostra
que o percentual da soma está estável ao longo dos anos, pois em 2010 eram 6,73% do todo, o
que não afasta o problema de ainda ser um valor baixo. Embora seja pouco representativo, o
identificador “N”, teve uma taxa de crescimento anual expressiva (19,76%), aumentando os
valores que são pagos pelo governo e não computam valores para o Resultado Primário.
O fato de os valores discricionários serem tão baixos é consequência direta da
concentração de pagamentos nos outros identificadores (P – 47,14%; F – 46,05%). Para tentar
entender melhor o motivo desse acúmulo, segue abaixo uma tabela que discrimina os valores
pagos em 2014 pelo identificador de resultado primário e por categoria econômica da despesa
orçamentária.
TABELA 21: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 A 2014 – POR
IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO E CATEGORIA ECONÔMICA
Em milhões
Identificador de Resultado Primário Valor % Total 2014
D Primário Discricionário 97.217 4,26%
33 - Outras Despesas Correntes 76.434 3,35%
44 - Investimentos 19.184 0,84%
45 - Inversões Financeiras 1.599 0,07%
E Despesa Discricionária e Decorrente de Emenda
Individual 146 0,01%
43
33 - Outras Despesas Correntes 22 0,00%
44 - Investimentos 122 0,01%
45 - Inversões Financeiras 1 0,00%
F Financeiro 1.049.738 46,05%
31 - Pessoal 16.161 0,71%
32 - Juros da Dívida 170.353 7,47%
33 - Outras Despesas Correntes 199 0,01%
45 - Inversões Financeiras 55.428 2,43%
46 - Amortização de Dívida 807.598 35,43%
N Primário sem Impacto Fiscal 57.700 2,53%
33 - Outras Despesas Correntes 3.786 0,17%
44 - Investimentos 36.923 1,62%
45 - Inversões Financeiras 16.990 0,75%
P Primário Obrigatório 1.074.622 47,14%
31 - Pessoal 222.905 9,78%
33 - Outras Despesas Correntes 850.444 37,31%
44 - Investimentos 985 0,04%
45 - Inversões Financeiras 287 0,01%
Total Geral 2.279.423 100,00%
Fonte: SIAFI/STN
No lado dos gastos primários e obrigatórios é notório como as despesas com Pessoal
e Outras Despesas Correntes são importantes. E isso é fácil de perceber se olharmos com
minúcia a Anexo III da LDO de 2014, que nos seus 41 itens traz despesas que desembocam
nessas categorias econômicas.
No campo do identificador “F” o peso da dívida é evidente. A soma de Juros da
Dívida e Amortização da Dívida é de 42,90% do todo, valor que já apareceu nas tabelas em que
o classificador era a somente a categoria econômica. Importante a constatação de que essas
categorias econômicas estão presentes apenas em um identificador de resultado primário, o que
faz todo o sentido teórico. Essas duas categorias econômicas não estão afetas à despesa
primária, de acordo com a definição colocada acima para identificador “F”. O que chama a
atenção são os valores alocados para Inversões Financeiras. A análise mais detalhada dessa
categoria, conforme já demonstrado acima, está em grande parte no programa de governo 0902
– Operações Especiais.
44
Ao analisar o que está dentro da parte discricionária, o que chama a atenção é que
o volume da categoria econômica Outras Despesas Correntes (3,35%) é maior que a de
Investimentos e Inversões Financeiras (0,91%).
4.2. PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO PARA O PADRÃO GFSM
Nesta parte do trabalho usaremos as planilhas ajustadas à metodologia proposta no
capítulo que tratou da formatação da base de dados. Os dados abaixo foram classificados de
acordo com o padrão GFSM 2014 (Government Finance Statistics Manual 2014) estabelecido
pelo FMI – Fundo Monetário Internacional.
Conforme já detalhado no capítulo de discussão do referencial teórico, as tabelas
dessa parte evidenciarão as despesas e as transações líquidas com ativos não financeiros
propostas de acordo com a codificação do Manual, que excluem os juros.
Para que se entenda melhor o que está nas classificações acima e o que não está,
segue abaixo uma tabela, baseada no ano de 2014, que mostra as naturezas de despesa
orçamentárias em que foi registrado algum tipo de pagamento e que não houve classificação de
acordo com as regras estabelecidas pelo GFSM 2014. São relacionadas à despesas
intraorçamentárias ou financeiras.
TABELA 22: NATUREZAS DE DESPESA SEM CLASSIFICAÇÃO DENTRO DO
PADRÃO GFSM - 2014
Em milhões
Natureza de Despesa Valor % Total
31 - Pessoal 162 0,02%
319104 CONTRATACAO POR TEMPO
DETERMINADO 35 0,00%
319191 SENTENCAS JUDICIAIS 127 0,01%
319194 INDENIZACOES TRABALHISTAS 0,20 0,00%
319196 RESSARCIMENTO DE DESP. DE PESSOAL
REQUISITADO 0,04 0,00%
32 - Juros da Dívida 170.353 16,96%
329021 JUROS SOBRE A DIVIDA POR CONTRATO 4.279 0,43%
329022 OUTROS ENCARGOS SOBRE A DIVIDA POR
CONTRATO 70 0,01%
329023 JUROS,DESAGIOS E DESCONTOS DA DIV.
MOBILIARIA 165.969 16,52%
329024 OUTROS ENCARGOS SOBRE A DIVIDA
MOBILIARIA 35 0,00%
33 - Outras Despesas Correntes 19.153 1,91%
45
339130 MATERIAL DE CONSUMO 27 0,00%
339132 MATERIAL, BEM OU SERVICO P/ DISTRIB.
GRATUITA 3 0,00%
339135 SERVICOS DE CONSULTORIA 0,4 0,00%
339139 OUTROS SERV.TERCEIROS-PES.JURID-
OP.INTRA-ORC. 482 0,05%
339147 OBRIG.TRIBUT.E CONTRIB-OP.INTRA-
ORCAMENTARIAS 467 0,05%
339191 SENTENCAS JUDICIAIS 0,1 0,00%
339192 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 113 0,01%
339193 INDENIZACOES E RESTITUICOES 8 0,00%
339196 RESSARCIMENTO DE DESP. DE PESSOAL
REQUISITADO 0,002 0,00%
339198 COMPENSACOES AO RGPS 18.052 1,80%
44 - Investimentos 48 0,00%
443052 EQUIPAMENTO E MATERIAL
PERMANENTE 2 0,00%
449139 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS PJ -
OP.INT.ORC. 7 0,00%
449147 OBRIGACOES TRIBUTARIAS E
CONTRIBUTIVAS 24 0,00%
449152 EQUIP.E MATERIAL PERMANENTE -
OP.INTRA-ORC. 14 0,00%
449161 AQUISICAO DE IMOVEIS 1 0,00%
45 - Inversões Financeiras 7.069 0,70%
459064 AQUISICAO TIT.REPRES.DE CAP.JA
INTEGRALIZADO 94 0,01%
459065 CONSTIT. OU AUMENTO DE CAPITAL DE
EMPRESAS 2.950 0,29%
459092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 0,12 0,00%
459093 INDENIZACOES E RESTITUICOES 0,01 0,00%
459161 AQUISICAO DE IMOVEIS 12 0,00%
459162 AQUISICAO DE BENS PARA REVENDA 0,2 0,00%
459166 CONCESSAO DE EMPRESTIMOS E
FINANCIAMENTOS 4.013 0,40%
46 - Amortização de Dívida. 807.598 80,41%
469071 PRINCIPAL DA DIVIDA CONTRATUAL
RESGATADO 62.513 6,22%
469072 PRINCIPAL DA DIVIDA MOBILIARIA
RESGATADO 128.267 12,77%
469076 PRINCIPAL CORRIGIDO DA
DIV.MOB.REFINANCIADO 614.854 61,22%
469077 PRINCIPAL CORRIGIDO DIVIDA
CONTR.REFINANCIADO 1.964 0,20%
Total Geral 1.004.383 100,00%
Fonte: SIAFI/STN
46
A tabela acima demonstra que 1.044.383 milhões, de acordo com a metodologia do
GFSM 2014, são expurgados da classificação, correspondendo a 44,06% do que foi pago no
ano de 2014 (comparando como o valor total de 2.279.423 milhões).
Fica evidenciado que tudo aquilo que é ligado à administração da dívida pública é
eliminado da classificação. As outras naturezas de despesa que apareceram estão ligadas a fatos
intraorçamentários. Além disso, como a dívida pública está relacionada a fatos contábeis
permutativos (não afetam o patrimônio líquido) e que acontecem de maneira sistemática ao
longo do tempo, a sua presença em demonstrativos acaba mascarando os dados fiscais,
prejudicando a sua análise. Para a compreensão da dinâmica da dívida, estar presente o lado da
receita é fundamental.
Para ficar mais claro o porquê da não consideração dos fatos ligados à dívida
pública como despesas, vamos fazer um exemplo numérico. Digamos que no início do ano de
2013 a União tenha um passivo de 1000 correspondente a toda sua dívida interna, que cresce a
uma taxa de 10% ano, com pagamento de juros apenas ao fim do período. No último dia de
2013, no momento de saldar a dívida, que está com um passivo de 1000 e juros a pagar de 100,
o governo tem quatro opções:
- A primeira é quitar a dívida com valores arrecadados como fatos não ligados à
dívida (receitas de tributos, patrimoniais, etc.), fazendo com que o valor da dívida seja zerado
e impactando diretamente o caixa do governo de maneira negativa em 1100 (1000 do passivo e
100 de juros).
- A segunda é optar por fazer a rolagem completa da dívida, contratando uma nova
dívida para realizar a primeira. Nesse caso, o governo arrecada 1100, que pode ter uma taxa de
crescimento diferente do passivo inicial. Ao entrar no caixa, há a obrigação do registro de um
novo passivo de 1100. Com esse valor, o governo realiza pagamento de 1100 (1000 de passivo
e 100 de juros), quitando a sua dívida inicial. Essa operação faz com que o balanço do governo,
em termos de resultado, não tenha efeito algum, visto que há uma entrada e uma saída de 1100
no caixa. Patrimonialmente o que ocorre é que, no início do período havia um passivo de 1000
e no fim um de 1100.
- A terceira é optar por fazer uma rolagem parcial da dívida, contratando uma dívida
menor que a inicial, por exemplo de 900, e pagando o restante com valores arrecadados de outra
maneira. Nesse caso, o governo, ao fim da operação, terá tido uma entrada de 900, que passa a
ser também o novo passivo de dívida, e uma saída de 1100 (1000 de dívida e 100 de juros), com
um resultado negativo no caixa de 200 (1100 – 900).
47
- A quarta opção é o governo resolver contratar uma nova dívida maior que a
anterior, por exemplo 1200. Assim, teremos uma entrada de 1200, com o registro de um novo
passivo de 1200, e a saída de 1100 (1000 de passivo e 100 de juros), com um impacto positivo
no caixa de 100.
A ação que o governo optar em fazer vai depender do que está planejado para
acontecer com a dívida ao fim do período. No caso da classificação do GFSM 2014, como a
administração da dívida pública é atrelada a fatos permutativos, com fluxo e impactos
específicos, para a melhor análise o Manual concentra esses registros em códigos destinados a
transações com ativos e passivos financeiros, definidos no seu capítulo 9, o que não é objeto
deste trabalho. Esse tratamento garante que as entradas e saídas de caixa relacionadas à
administração da dívida pública sejam analisadas de maneira separada.
Após as breves considerações sobre o significado do padrão GFSM e como ele foi
utilizado para classificar o Pagamento Efetivo neste trabalho, as tabelas agora que serão
apresentadas correspondem a ele ajustado à metodologia exposta no capítulo de Base de Dados.
TABELA 23: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – DESPESA
– 2010 A 2014
Em milhões
CÓDIGO
GFSM DESCRIÇÃO 2010 2011 2012 2013 2014
2 DESPESA 1.027.453 1.081.366 1.132.916 1.173.766 1.234.734
21 REMUNERAÇÃO DE
EMPREGADOS 147.132 148.423 146.689 153.212 158.982
211 SALÁRIOS E VENCIMENTOS 128.957 130.245 129.080 135.236 140.315
2111 EM DINHEIRO 128.957 130.245 129.080 135.236 140.315
212 CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS 18.176 18.178 17.609 17.977 18.667
2121 CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS
EFETIVAS 18.176 18.178 17.609 17.977 18.667
22 USO DE BENS E SERVIÇOS 52.729 52.272 53.578 56.676 60.646
25 SUBSÍDIOS 6.751 17.602 19.661 10.988 20.346
252 A EMPRESAS PRIVADAS 6.751 17.602 19.661 10.988 20.346
26 TRANSFERÊNCIAS / DOAÇÕES 267.143 289.576 300.420 289.386 299.672
262 A ORGANIZACOES
INTERNACIONAIS 1.525 1.299 1.460 1.998 3.101
2621 CORRENTE 1.522 1.295 1.455 1.964 3.088
2622 CAPITAL 3 4 5 34 13
263 A OUTRAS UNIDADES DO
GOVERNO GERAL 265.619 288.278 298.960 287.388 296.571
2631 CORRENTE 246.817 272.125 276.446 272.240 279.949
2632 CAPITAL 18.802 16.153 22.514 15.147 16.621
27 BENEFÍCIOS SOCIAIS 512.488 532.933 562.079 599.223 622.838
271 BENEFÍCIOS DE SEGURIDADE
SOCIAL 362.502 378.568 399.484 430.066 449.595
48
272 BENEFÍCIOS DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL 48.400 51.522 62.295 66.741 69.714
273 BENEFÍCIOS SOCIAIS DO
EMPREGADOR 101.586 102.843 100.300 102.416 103.530
28 OUTRAS DESPESAS 41.210 40.560 50.489 64.281 72.250
2811 DIVIDENDOS 10 - - - -
282 OUTRAS DESPESAS DIVERSAS 41.200 40.560 50.489 64.281 72.250
2821 CORRENTES 3.629 3.006 4.363 5.471 5.741
2822 CAPITAL 37.570 37.554 46.126 58.809 66.509
Fonte SIAFI/STN
TABELA 24: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM –
TRANSAÇÕES EM ATIVOS E PASSIVOS – 2010 A 2014
Em milhões
CÓDIGO
GFSM DESCRIÇÃO 2010 2011 2012 2013 2014
3 TRANSAÇÕES LÍQUIDAS COM
ATIVOS NÃO FINANCEIROS 38.020 34.186 29.904 34.836 40.306
31 AQUISIÇÃO LÍQUIDA DE ATIVOS
NÃO FINANCEIROS 38.020 34.186 29.904 34.836 40.306
311 ATIVOS FIXOS 36.704 32.636 28.819 33.665 38.760
3111 EDIFÍCIOS E ESTRUTURAS 27.712 24.953 20.016 22.819 24.250
3112 MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS 8.744 7.517 8.556 10.661 14.280
3113 OUTROS ATIVOS FIXOS 247 166 247 184 230
312 ESTOQUES 1.106 1.184 749 976 1.334
314 ATIVOS NÃO PRODUZIDOS 211 366 336 195 212
Fonte: SIAFI/STN
TABELA 25: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – SOMA DA
DESPESA E TRANSAÇÕES EM ATIVOS E PASSIVOS – 2010 A 2014
Em milhões
CÓDIGO
GFSM DESCRIÇÃO 2010 2011 2012 2013 2014
2 DESPESA 1.027.453 1.081.366 1.132.916 1.173.766 1.234.734
3
TRANSAÇÕES LÍQUIDAS
COM ATIVOS NÃO
FINANCEIROS
38.020 34.186 29.904 34.836 40.306
TOTAL 1.065.474 1.115.552 1.162.820 1.208.601 1.275.040
Fonte: SIAFI/STN
49
Quando analisamos a classificação acima, vemos que ela é bem mais detalhada que
a utilizada pelo MTO 2014, quando comparada com o nível de discriminação que a categoria
econômica proporciona. Na parte da despesa, os primeiros níveis são os seguintes: 21 –
remuneração de empregados, 22 – uso de bens e serviços, 25 – subsídios, 26 – transferências e
doações, 27 – benefícios sociais e 28 – outras despesas.
No modelo presente no Manual de 2014, também temos mais dois níveis. O nível
23 é o consumo de capital fixo, que representa uma transação interna que reflete a diminuição
do valor do ativo fixo em virtude da sua utilização no processo produtivo por uma unidade
institucional. Como resultado, é registrado como uma despesa e ao mesmo tempo como uma
transação que reduz o valor do respectivo ativo fixo de modo que não há impacto sobre o
empréstimo / endividamento líquido. O nível 24 é denominado Juros, que são os valores pagos
pelo empréstimo de valores para outras entidades. Esses dois níveis não estão contabilizados
em contas do SIAFI, não aparecendo nas tabelas acima. O primeiro é calculado pelo IBGE,
utilizando o sistema de contas nacionais, e o segundo é fornecido pelo Banco Central do Brasil
(BCB).
Já na parte das transações líquidas de ativos não-financeiros, os níveis classificação
são: 311 – ativos fixos, 312 – estoques, 313 – objetos de valor e 314 – ativos não produzidos.
O nível 313 – objetos de valor – não aparece nas tabelas porque não teve valores contabilizados
no SIAFI.
Abaixo segue o Pagamento Efetivo ajustado ao Padrão GFSM em termos de
percentuais, tanto do total, quanto de taxas de crescimento anual.
TABELA 26: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM –
PERCENTUAL – 2010 A 2014
Em milhões
CÓDIGO
GFSM
DESCRIÇÃO 2010 2014
% Total
2014
%
2014/2010
%
2014/2010
anual
2 DESPESA 1.027.453 1.234.734 96,84% 20,17% 4,70%
27 BENEFÍCIOS SOCIAIS 512.488 622.838 48,85% 21,53% 5,00%
271 BENEFÍCIOS DE SEGURIDADE
SOCIAL 362.502 449.595 35,26% 24,03% 5,53%
273 BENEFÍCIOS SOCIAIS DO
EMPREGADOR 101.586 103.530 8,12% 1,91% 0,47%
272 BENEFÍCIOS DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL 48.400 69.714 5,47% 44,04% 9,55%
26 TRANSFERÊNCIAS / DOAÇÕES 267.143 299.672 23,50% 12,18% 2,91%
263 A OUTRAS UNIDADES DO
GOVERNO GERAL 265.619 296.571 23,26% 11,65% 2,79%
50
2631 CORRENTE 246.817 279.949 21,96% 13,42% 3,20%
262 A ORGANIZACOES
INTERNACIONAIS 1.525 3.101 0,24% 103,40% 19,42%
2621 CORRENTE 1.522 3.088 0,24% 102,90% 19,35%
2622 CAPITAL 3 13 0,00% 377,32% 47,81%
21 REMUNERAÇÃO DE
EMPREGADOS 147.132 158.982 12,47% 8,05% 1,96%
211 SALÁRIOS E VENCIMENTOS 128.957 140.315 11,00% 8,81% 2,13%
2111 EM DINHEIRO 128.957 140.315 11,00% 8,81% 2,13%
212 CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS 18.176 18.667 1,46% 2,70% 0,67%
2121 CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS
EFETIVAS 18.176 18.667 1,46% 2,70% 0,67%
28 OUTRAS DESPESAS 41.210 72.250 5,67% 75,32% 15,07%
282 OUTRAS DESPESAS DIVERSAS 41.200 72.250 5,67% 75,37% 15,08%
2822 CAPITAL 37.570 66.509 5,22% 77,03% 15,35%
2821 CORRENTES 3.629 5.741 0,45% 58,18% 12,15%
2811 DIVIDENDOS 10 - 0,00% -100,00% -100,00%
22 USO DE BENS E SERVIÇOS 52.729 60.646 4,76% 15,01% 3,56%
25 SUBSÍDIOS 6.751 20.346 1,60% 201,37% 31,76%
252 A EMPRESAS PRIVADAS 6.751 20.346 1,60% 201,37% 31,76%
3 TRANSAÇÕES LÍQUIDAS COM
ATIVOS NÃO FINANCEIROS 38.020 40.306 3,16% 6,01% 1,47%
31 AQUISIÇÃO LÍQUIDA DE ATIVOS
NÃO FINANCEIROS 38.020 40.306 3,16% 6,01% 1,47%
311 ATIVOS FIXOS 36.704 38.760 3,04% 5,60% 1,37%
3111 EDIFÍCIOS E ESTRUTURAS 27.712 24.250 1,90% -12,49% -3,28%
3112 MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS 8.744 14.280 1,12% 63,30% 13,04%
312 ESTOQUES 1.106 1.334 0,10% 20,57% 4,79%
3113 OUTROS ATIVOS FIXOS 247 230 0,02% -7,07% -1,82%
314 ATIVOS NÃO PRODUZIDOS 211 212 0,02% 0,79% 0,20%
TOTAL GERAL 1.065.474 1.275.040 100,00% 19,67% 4,59%
Fonte: SIAFI/STN
Assim, utilizando os níveis do GFSM, aparecem com mais clareza em que lugar
estão os maiores pontos de concentração de gastos da União. Quase metade dos pagamentos de
2014 na parte da despesa foram atribuídos à 27 – benefícios sociais (48.85% do total), que é o
resultado da adição de 271 – benefícios da seguridade social (35,26%), 272 – benefícios de
assistência social (5,47%) e 273 – benefícios sociais do empregador (8,12%). A taxa de
crescimento dos benefícios sociais ficou em 21,53%, um pouco acima da média de todo a
despesa (19,67%), com uma taxa anual de 5%
O código GFSM seguinte de maior valor de concentração é o 26 – Transferências /
Doações, que vale 23,50% do todo. O seu maior componente são as transferências que são feitas
51
para as outras entidades de governo (Estados, Municípios e Distrito Federal), sejam obrigatórias
ou derivadas de transferências voluntárias, valores que estão agregados no código GFSM 261
– a outras unidades do governo geral (23,26%).
Apenas depois dos anteriores é que vai aparecer a remuneração paga aos servidores
do governo federal, que são representados pelo código GFSM 271 – remuneração dos
empregados (12,47% do todo), que de 2010 até 2014 teve um aumento de 8,05%, bem abaixo
da média de 20,17%, demonstrando que ao longo do tempo o gasto com pessoal, apesar de
aumentar em termos absolutos, na análise geral tem perdido força.
Apesar de pouco expressivo em relação ao valor total (apenas 1,6% do todo), chama
atenção o grande aumento que se teve no código 25 – subsídios, que teve um aumento de mais
de 200%, com uma taxa de crescimento anual de 31,76%. Esse código expõe os valores que
foram pagos como subvenções econômicas do governo, que são a alocação destinada a
cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas de natureza autárquica ou não,
assim como as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços
de revendas.
Também chama a atenção a taxa de crescimento do item 28 – Outras Despesas, que
teve uma taxa de crescimento anual de 15,07%. Analisando internamente a composição dos
gastos desse item, podemos verificar que esse aumento se deve ao crescimento da concessão de
empréstimos e financiamentos feitos pelo governo federal via programas como 0902 –
Operações Especiais Financiamentos com retorno e 2409 – moradia digna, já demonstrados
anteriormente.
Apesar de fazer jus a apenas 1,6% dos pagamentos do governo, a taxa de
crescimento dos subsídios (item 25), por ter sido de 31,76% ao ano, merece destaque. O seu
valor de aumento de 6 bilhões para 21 bilhões ocorreu pelo acréscimo de pagamentos
relacionados à equalização de taxas pagas pelo Tesouro Nacional nos empréstimos que
subsidia. Isso ocorre porque a taxa em que o empréstimo é oferecido ao mercado são bem
menores que as que o Tesouro negocia os seus títulos, gerando uma necessidade de custeio
dessa diferença.
No campo das transações líquidas com ativos financeiros temos valores bem baixos,
tanto de relevância (3,16% do todo) e de crescimento (6,01%, bem abaixo da média de 19,67%).
Devido ao valor expressivo do montante de benefícios sociais, segue abaixo uma
tabela com o pagamento efetivo ajustado ao padrão GFSM desses benefícios classificados por
natureza de despesa nos anos de 2010 e 2014.
52
TABELA 27: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM –
BENEFÍCIOS SOCIAIS POR NATUREZA DE DESPESA – 2010 E 2014
Em milhões
2010 2014
CÓDIGO GFSM VALOR CÓDIGO GFSM VALOR
271 – Benefícios da Seguridade
Social 362.502 271 – Benefícios da Seguridade Social 449.595
NATUREZA DE DESPESA VALOR NATUREZA DE DESPESA VALOR
339001 APOSENTADORIAS,
RESERVA REMUNERADA E
REFORMAS
208.497
339010 SEGURO
DESEMPREGO E ABONO
SALARIAL
52.432
339005 OUTROS BENEFICIOS
PREVIDENCIARIOS 26.057
339053 APOSENTADORIAS
DO RGPS - AREA RURAL 62.423
339010 OUTROS BENEFICIOS
DE NATUREZA SOCIAL 37.444
339054 APOSENTADORIAS
DO RGPS - AREA URBANA 194.585
339091 SENTENCAS JUDICIAIS 11.850 339055 PENSOES DO RGPS -
AREA RURAL 21.729
339003 PENSOES 78.655 339056 PENSOES DO RGPS -
AREA URBANA 74.169
339057 OUTROS BENEFICIOS
DO RGPS - AREA RURAL 2.601
339058 OUTROS BENEFICIOS
DO RGPS - AREA URBANA 27.690
339091 SENTENCAS
JUDICIAIS 13.965
CÓDIGO GFSM VALOR CÓDIGO GFSM VALOR
272 – Benefícios de Assistência
Social 48.400
272 – Benefícios de Assistência
Social 69.714
NATUREZA DE DESPESA VALOR NATUREZA DE DESPESA VALOR
339006 BENEFICIO MENSAL
AO DEFICIENTE E AO IDOSO 28.244
339006 BENEFICIO MENSAL
AO DEFICIENTE E AO IDOSO 37.699
339048 OUTROS AUXILIOS
FINANCEIROS A PESSOA
FISICA
20.157
339048 OUTROS AUXILIOS
FINANCEIROS A PESSOA
FISICA
31.379
339059 PENSOES ESPECIAIS 636
CÓDIGO GFSM VALOR CÓDIGO GFSM VALOR
273 – Benefícios Sociais do
Empregador 101.586
273 – Benefícios Sociais do
Empregador 103.530
NATUREZA DE DESPESA VALOR NATUREZA DE DESPESA VALOR
319001 APOSENTADORIAS,
RESERVA REMUNERADA E
REFORMAS
59.259
319001 APOSENT.RPPS,
RESER.REMUNER. E
REFOR.MILITAR
63.370
319003 PENSOES 34.121 319003 PENSOES DO RPPS E
DO MILITAR 34.537
319008 OUTROS BENEFICIOS
ASSISTENCIAIS 179
319005 OUTROS BENEF.PREV.
DO SERVIDOR OU DO
MILITAR
2
319009 SALARIO-FAMILIA 2 319008 OUTROS BENEFICIOS
ASSISTENCIAIS 0
53
319091 SENTENCAS JUDICIAIS 7.685 319091 SENTENCAS
JUDICIAIS 4.934
339008 OUTROS BENEFICIOS
ASSISTENCIAIS 340
339008 OUTROS
BENEF.ASSIST. DO
SERVIDOR E DO MILITAR
687
Total Geral 512.488 Total Geral 622.838
Fonte: SIAFI/STN
Analisando a planilha acima, fica manifesto que de 2010 para 2014 houve uma
melhor discriminação dos gastos com previdência, com a preocupação de segregar os gastos do
RGPS entre pessoas da área urbana e da área rural. Essa prática reflete a sistemática adotada
pela legislação brasileira. O Decreto 3.048, de 06 de maio de 1999, regulamenta a Previdência,
trazendo condicionantes diferentes de aposentadoria para os trabalhadores em área urbana e
rural.
As taxas de crescimento dos Benefícios de Assistência Social tiveram forte alta,
com taxa de crescimento anual de 9,55% no período, muito impulsionadas pelo aumento do
pagamento de benefícios sociais pagos a pessoas físicas (de 20 bilhões em 2010, para 31 bilhões
em 2014).
Agora serão apresentadas as planilhas que trazem os valores ajustados ao padrão
GFSM classificados por função de governo, de acordo com o que está previsto no MTO 2014.
TABELA 28: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – POR
FUNÇÃO – 2010 A 2014 – PERCENTUAL
Em milhões
FUNÇÃO 2010 2014 % Total 2014 % 2010/2014 % 2010/2014
anual
09 PREVIDENCIA
SOCIAL 414.947 487.583 38,24% 17,50% 4,12%
28 ENCARGOS
ESPECIAIS 234.468 274.777 21,55% 17,19% 4,05%
10 SAUDE 78.565 93.787 7,36% 19,38% 4,53%
12 EDUCACAO 56.840 89.650 7,03% 57,72% 12,07%
11 TRABALHO 40.248 71.826 5,63% 78,46% 15,58%
08 ASSISTENCIA
SOCIAL 49.591 69.735 5,47% 40,62% 8,90%
05 DEFESA NACIONAL 38.575 41.570 3,26% 7,76% 1,89%
02 JUDICIARIA 27.951 28.078 2,20% 0,46% 0,11%
04 ADMINISTRACAO 23.977 21.783 1,71% -9,15% -2,37%
26 TRANSPORTE 23.093 20.385 1,60% -11,73% -3,07%
20 AGRICULTURA 14.310 14.242 1,12% -0,47% -0,12%
54
19 CIENCIA E
TECNOLOGIA 7.917 8.997 0,71% 13,65% 3,25%
06 SEGURANCA
PUBLICA 11.295 8.663 0,68% -23,30% -6,42%
21 ORGANIZACAO
AGRARIA 4.498 6.952 0,55% 54,55% 11,50%
01 LEGISLATIVA 6.957 6.682 0,52% -3,96% -1,00%
18 GESTAO
AMBIENTAL 5.007 5.685 0,45% 13,52% 3,22%
03 ESSENCIAL A
JUSTICA 6.821 5.416 0,42% -20,59% -5,60%
15 URBANISMO 4.493 2.859 0,22% -36,36% -10,68%
23 COMERCIO E
SERVICOS 3.160 2.765 0,22% -12,49% -3,28%
07 RELACOES
EXTERIORES 2.370 2.424 0,19% 2,24% 0,56%
22 INDUSTRIA 2.008 2.315 0,18% 15,33% 3,63%
17 SANEAMENTO 2.066 1.721 0,13% -16,71% -4,47%
27 DESPORTO E
LAZER 879 1.699 0,13% 93,22% 17,90%
24 COMUNICACOES 823 1.537 0,12% 86,84% 16,91%
13 CULTURA 1.382 1.459 0,11% 5,58% 1,37%
14 DIREITOS DA
CIDADANIA 2.113 1.301 0,10% -38,44% -11,42%
25 ENERGIA 796 994 0,08% 24,88% 5,71%
16 HABITACAO 325 154 0,01% -52,45% -16,96%
TOTAL 1.065.474 1.275.040 100,00% 19,67% 4,59%
Fonte: SIAFI/STN
Em função dos dados anteriores, o que se vê acima já poderia ser esperado. A
função Previdência responder por 38,26% de todos os pagamentos da União, quando ajustados
para o GFSM, tendo como base de dados o ano de 2014, realmente não pode ser uma surpresa.
O seu valor é praticamente o mesmo quando comparado com o valor presente na tabela que
detalha por função, só que sem o ajuste ao padrão GFSM (487.605 milhões). O que acontece é
que, como o valor da função Encargos Especiais tem o seu valor diminuído em função da
ausência dos gastos com dívida na classificação como despesa no padrão GFSM, a função
Previdência Social aumenta o seu peso relativo, de 21,39% sem ajuste, para 38,24% com ajuste.
Também chama a atenção o crescimento expressivo das funções Educação,
Trabalho e Assistência Social, sendo de 12,07%, 15,58% e 8,90%, respectivamente. Na
Educação, esse crescimento foi devido à criação do FIES, com pagamentos de mais de 9 bilhões
em 2014e do aumento do gasto com Educação Básica (26 bilhões). A função Trabalho tem o
seu comportamento fruto do aumento de políticas que passam pela concessão de subsídios
operacionalizados pelo programa de governo 0902 – Operações Especiais Financiamentos com
Retorno (16 bilhões). Já a Assistência Social tem seus pagamentos concentrados em dois
55
programas, a saber: Bolsa Família (aumentou de 19 bilhões em 2010 para 26 bilhões em 2014)
e Sistema Único de Assistência Social, que abrange pagamentos de benefícios de caráter
continuado (aumentou de 28 bilhões em 2010 para 39 bilhões em 2014).
Como a função Encargos Especiais diz respeito às despesas que não podem ser
associadas a um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, é interessante que
se veja a que tipos de gastos ela faz jus, mesmo depois dos ajustes feitos para o padrão GFSM,
pois mesmo depois do decréscimo natural ela permanece representando 21,55% de todos os
pagamentos da União. A tabela a seguinte discrimina essa função em programas de governo.
TABELA 29: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – FUNÇÃO
ENCARGOS ESPECIAIS – POR PROGRAMA
Em milhões
Função Valor
28 ENCARGOS ESPECIAIS 274.777
Programa Valor
0901 OPERACOES ESPECIAIS: CUMPRIMENTO DE
SENTENCAS JUDICIAIS 18.794
0902 OPERACOES ESPECIAIS: FINANCIAMENTOS COM
RETORNO 11.004
0903 OPERACOES ESPECIAIS: TRANSFERENCIAS
CONSTITUCIONAIS E AS DECORRENTES DE
LEGISLACAO ESPECIFICA
211.325
0909 OPERACOES ESPECIAIS: OUTROS ENCARGOS
ESPECIAIS 13.114
0910 OPERACOES ESPECIAIS: GESTAO DA
PARTICIPACAO EM ORGANISMOS INTERNACIONAIS 514
0911 OPERACOES ESPECIAIS - REMUNERACAO DE
AGENTES FINANCEIROS 497
2014 AGROPECUARIA SUSTENTAVEL, ABASTECIMENTO
E COMERCIALIZACAO 11
2029 DESENVOLVIMENTO REGIONAL, TERRITORIAL
SUSTENTAVEL E ECONOMIA SOLIDARIA 2.265
2049 MORADIA DIGNA 17.241
2126 PROGRAMA DE GESTAO E MANUTENCAO DO
MINISTERIO DOS TRANSPORTES 11
Fonte:SIAFI/STN
Como a parte da dívida pública fica expurgada quando classificamos a despesa pelo
padrão GFSM, permanece dentro da função Encargos Especiais, de maneira majoritária, o
programa de governo que realiza as transferências constitucionais e decorrentes de outras
56
legislações. Acompanhando o que foi visto quando não havia o ajuste ao padrão GFSM, o
programa Moradia Digna permanece aparecendo nos valores pagos.
A seguir serão apresentadas as tabelas que discutem os valores pagos ajustados ao
padrão GFSM, discriminados pelo identificador de resultado primário, possibilitando que se
possa discutir como se comportam as despesas obrigatórias e discricionárias dentro dessa
metodologia.
TABELA 30: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – POR
IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO – 2010 A 2014
Em milhões
Indicador de Resultado
Primário 2010 2011 2012 2013 2014
D - Primário Discricionário 96.687 86.987 86.447 92.248 95.331
E - Despesa Discricionária e
Decorrente de Emenda
Individual
- - - - 146
F - Financeiro 54.562 53.802 59.183 62.055 67.590
N - Primário sem Impacto
Fiscal 27.879 32.442 42.995 44.692 55.545
P - Primário Obrigatório 886.346 942.320 974.196 1.009.607 1.056.428
Total 1.065.474 1.115.552 1.162.820 1.208.601 1.275.040
Fonte: SIAFI/STN
TABELA 31: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – POR
IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO – 2010 E 2014 - PERCENTUAL
Em milhões
Indicador de Resultado
Primário 2010 2014
% Total
2014
%
2014/2010
%
2014/2010
anual
D Primário Discricionário 96.687 95.331 7,48% -1,40% -0,35%
E Despesa Discricionária e
Decorrente de Emenda
Individual
- 146 0,01% 0,00% -
F Financeiro 54.562 67.590 5,30% 23,88% 5,50%
N Primário sem Impacto
Fiscal 27.879 55.545 4,36% 99,24% 18,81%
P Primário Obrigatório 886.346 1.056.428 82,85% 19,19% 4,49%
TOTAL 1.065.473 1.275.040 100,00% 19,67% 4,59%
Fonte: SIAFI/STN
57
As planilhas dos pagamentos sob a ótica do identificador de resultado primário
demonstram que há uma concentração na parte obrigatória, o que já se apresentava quando os
dados não estavam ajustados ao padrão GFSM, correspondendo com o ajuste ao padrão GFSM
a 82,85% do total.
Como já mencionado anteriormente, os indicadores “D” e “N” somados indicam o
que governo trata como despesa discricionária, tendo apenas a diferença de que, em função do
que está previsto na LDO, aquilo que é marcado com “N” pode ser deduzido para fins de
apuração da meta de Resultado Primário. O aumento por ano de 18,81% do identificador “N”
e a diminuição de 0,95% do identificador “D” mostra uma tendência do governo em concentrar
as suas despesas discricionárias naquilo que não impacto o resultado fiscal do governo. Para
tentar compreender melhor o motivo do aumento do gasto do governo com o identificador “N”,
segue abaixo uma tabela com os principais programas de governo presentes nesse classificador
em 2010 e em 2014.
TABELA 32: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM –
IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO “N” – 2010 E 2014 – POR
PROGRAMA
Em milhões
2010 VALOR 2014 VALOR
1458 Vetor LogÍstico Leste 3.720 2049 MORADIA DIGNA 17.451
1457 Vetor LogÍstico Centro-Norte 3.623 2075 TRANSPORTE RODOVIARIO 9.035
1456 Vetor LogÍstico AmazÔnico 2.146 2058 POLITICA NACIONAL DE DEFESA 5.957
1128 UrbanizaÇÃo, RegularizaÇÃo FundiÁria e
IntegraÇÃo de Assentamentos PrecÁrios 2.137
2029 DESENVOLVIMENTO REGIONAL,
TERRITORIAL SUSTENTAVEL E
ECONOMIA SOLIDARIA
3.418
1461 Vetor LogÍstico Centro-Sudeste 2.105 2030 EDUCACAO BASICA 3.403
1462 Vetor LogÍstico Sul 2.086 2072 TRANSPORTE FERROVIARIO 2.617
0909 OperaÇÓes Especiais: Outros Encargos
Especiais 1.997 2051 OFERTA DE AGUA 2.353
1459 Vetor LogÍstico Nordeste Setentrional 1.677 2069 SEGURANCA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL 1.548
0122 ServiÇos Urbanos de Água e Esgoto 1.431 2015 APERFEICOAMENTO DO SISTEMA
UNICO DE SAUDE (SUS) 1.310
1036 IntegraÇÃo de Bacias HidrogrÁficas 1.348 2068 SANEAMENTO BASICO 1.295
Outros 5.610 Outros 7.159
TOTAL 27.879 TOTAL 55.545
Fonte: SIAFI/STN
A tabela anterior demonstra que em 2010 os valores que constavam no identificador
“N”, os programas ligados a manutenção da malha rodoviária (“vetores logísticos”) eram
58
relevantes. Em 2014 a pauta de transporte continua sendo importante estando presente nos
programas TRANSPORTE RODOVIÁRIO e TRANSPORTE FERROVIÁRIO.
No ano de 2014, o principal componente é o programa MORADIA DIGNA, que
soma mais de 17 bilhões de pagamentos. Outro programa que acaba chamando a atenção é o
POLÍTICA NACIONAL DE DEFESA, que em 2010 não existia e em 2014 possuiu quase 6
bilhões de pagamentos.
Por fim, segue abaixo os pagamentos do governo federal, em 2014, ajustados ao
padrão GFSM, classificados pelo código GFSM e por identificador de resultado primário. Os
percentuais da tabela são relativos ao total de pagamentos que foram feitos em 2014.
TABELA 33: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – POR
IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO – 2014 – PERCENTUAL DO TOTAL
Em milhões
CÓDIG0
GFSM DESCRIÇÃO D E F N P TOTAL
2 DESPESA 6,31% 0,01% 5,30% 2,40% 82,82% 96,84%
21 REMUNERAÇÃO DE
EMPREGADOS 0,88% 0,00% 1,27% 0,00% 10,32% 12,47%
211 SALÁRIOS E
VENCIMENTOS 0,88% 0,00% 0,02% 0,00% 10,11% 11,00%
212 CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS 0,00% 0,00% 1,26% 0,00% 0,21% 1,46%
22 USO DE BENS E SERVIÇOS 3,55% 0,00% 0,07% 0,08% 1,06% 4,76%
25 SUBSÍDIOS 0,21% 0,00% 0,00% 0,20% 1,18% 1,60%
26 TRANSFERÊNCIAS/DOAÇÕ
ES 0,92% 0,01% 0,00% 0,93% 21,65% 23,50%
262
TRANSFERÊNCIAS A
ORGANIZAÇÕES
INTERNACIONAIS
0,08% 0,00% 0,00% 0,00% 0,16% 0,24%
263
TRANSFERÊNCIAS A
OUTRAS ENTIDADES DO
GOVERNO
0,84% 0,01% 0,00% 0,93% 21,49% 23,26%
27 BENEFÍCIOS SOCIAIS 0,30% 0,00% 0,00% 0,00% 48,55% 48,85%
271 BENEFÍCIOS DE
SEGURIDADE SOCIAL 0,01% 0,00% 0,00% 0,00% 35,25% 35,26%
272 BENEFÍCIOS DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL 0,29% 0,00% 0,00% 0,00% 5,18% 5,47%
273 BENEFÍCIOS SOCIAIS DO
EMPREGADOR 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 8,12% 8,12%
28 OUTRAS DESPESAS 0,45% 0,00% 3,96% 1,20% 0,06% 5,67%
3 TRANSAÇÕES COM ATIVOS
NÃO FINANCEIROS 1,17% 0,00% 0,00% 1,95% 0,04% 3,16%
3111 EDIFÍCIOS E ESTRUTURAS 0,58% 0,00% 0,00% 1,31% 0,01% 1,90%
3112 MÁQUINAS E
EQUIPAMENTOS 0,55% 0,00% 0,00% 0,54% 0,03% 1,12%
3113 OUTROS ATIVOS FIXOS 0,02% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,02%
312 ESTOQUES 0,02% 0,00% 0,00% 0,09% 0,00% 0,10%
59
3141 ATIVOS NÃO PRODUZIDOS 0,00% 0,00% 0,00% 0,01% 0,00% 0,02%
Total Geral 7,48% 0,01% 5,30% 4,36% 82,85% 100,00%
Fonte: SIAFI/STN
A tabela anterior mostra que os pagamentos obrigatórios do governo com
Benefícios Sociais são responsáveis por 48,55% do total. Somados às Transferências (21,65%)
e às Remunerações pagas (10,32%), temos 80,82% do total, que já é quase tudo que se paga no
identificador “P” (82,85%).
Também chama a atenção o fato de 3,55% daquilo que está sendo pago no
identificador “D” estar no item 22 – USO DE BENS E SERVIÇOS, que corresponde a quase a
metade do valor total (7,48%). Esse item está relacionado a gastos com despesas correntes.
Com relação ao identificador “N”, que corresponde a pagamentos sem impacto
fiscal, pertencentes ao PAC, que é um programa de governo vinculado a obras de infraestrutura,
1,2% dos pagamentos está no item 28 – OUTRAS DESPESAS, tendo praticamente a totalidade
dos seus pagamentos ligados ao programa MORADIA DIGNA.
60
5. CONCLUSÃO
O pagamento efetivo da União em um determinado ano corresponde a todos os
valores pagos pelo governo federal ao longo de um exercício. Consiste na soma de todos os
valores que saíram da Conta Única durante o período. Esses valores são controlados pelo SIAFI
operacional e podem ser extraídos por ferramentas associadas a esse sistema.
Ressalta-se que sempre há divergência entre o que está registrado no SIAFI e os
valores que se encontram na Conta Única. Isso decorre de procedimentos operacionais que
fazem com que determinados pagamentos sejam sacados somente dias após do registro no
sistema. Esses valores naturalmente se acertam ao longo do exercício, existindo apenas a
necessidade de conciliação na mudança de exercício. Como esse fato acontece em todos os fins
de exercício, este trabalho preferiu não fazer essa conciliação, mostrando os dados como eles
estão registrados no SIAFI.
Este trabalho, por analisar dados dos anos de 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014, tem
a base de dados construída em consultas elaboradas dentro do SIAFI Gerencial. O período
analisado é proposital, pois abrange todo o primeiro governo da Presidenta Dilma Roussef, que
ocorreu do ano de 2011 até o ano de 2014. Além disso, esse período possui a vantagem de ter
consistência, devido ao fato de no ano de 2015 o Plano de Contas da União, que é utilizado para
realização dos registros que acontecem dentro do SIAFI, foi profundamente alterado,
adaptando-se ao modelo proposto no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público
(MCASP) para todos os Entes da Federação.
A base foi formatada com a extração dos dados do pagamento efetivo da União, por
ano, contemplando o período analisado. Essa construção foi feita de maneira a ter dados
classificados por diversos indicadores orçamentários.
Em seguida foi construído, também com consultas ao SIAFI Gerencial, um grupo
de planilhas que possibilitaram a classificação da despesa em consonância com o padrão
determinado pelo GFSM 2014, também com as informações segregadas por ano. Foram
utilizados os códigos do Manual concernentes à despesa e às transações com ativos e passivos
não financeiros (códigos que começam com os números 2 e 3).
Por fim, utilizando como fator de conexão entre os dois primeiros grupos de
planilhas a natureza de despesa até o nível de elemento de despesa, foi estruturado um terceiro
conjunto de planilhas, fazendo com que o Pagamento Efetivo da União ficasse classificado
dentro do padrão GFSM 2014.
61
De posse da base de dados plenamente elaborada, foi possível fazer uma análise da
despesa por meio de duas abordagens: a primeira do pagamento efetivo da União sem ajustes e
a segunda do pagamento efetivo da União com ajustes ao padrão GFSM.
Durante a primeira análise, vários pontos merecem destaque:
a) A taxa de crescimento anual de todos pagamentos efetuados ao longo do
período estudado foi de 5%.
b) Os pagamentos são bastante concentrados nas categorias econômicas de
amortização de dívida pública (35,43%) e outras despesas correntes (40,84%) e
ambas possuem taxas de crescimento anuais maiores que a média, o que indica
que essa concentração continua aumentando ao longo do tempo.
c) O peso estatístico das categorias econômicas que são responsáveis pelos
pagamentos ligados à administração da dívida pública (juros da dívida e
amortização da dívida) é bastante relevante (42,9% do total).
d) Houve um aumento expressivo da categoria de inversões financeiras (15,6% ao
ano), motivado pelo crescimento dos programas de governo 0902 –
Financiamento com retorno e 2409 – Moradia Digna.
e) As funções de governo que possuem maior quantidade de pagamentos são as de
Encargos Especiais (55,86%) e de Previdência (21,39%), sendo que encargos
especiais, que englobam as despesas que não podem ser associadas a um bem
ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como dívidas,
ressarcimentos, indenizações e outras afins, possui uma taxa de crescimento
anual acima da média (5,15%).
f) A análise do identificador de resultado primário demonstra que há uma alta
concentração de pagamentos nos identificadores “P” e “F” (47,14% e 46,15%),
deixando apenas uma pequena parcela para a parte discricionária (6,79%,
somando os identificadores “N” e “D”).
g) O identificador de primário sem impacto fiscal “N” teve um crescimento muito
expressivo, de 19,76% ao ano, impulsionado pelo aumento de pagamentos no
PAC.
Quando vamos para a segunda parte do trabalho, com o pagamento efetivo da União
já ajustado para o padrão proposto pelo GFSM 2014, temos um cenário com a vantagem de ter
uma codificação que trata os dados de maneira mais segregada, proporcionando dados mais
discriminados.
62
A dinâmica da dívida pública normalmente é feita de maneira errônea, somente
considerando a parte da despesa. O que acontece realmente é que o governo, no momento em
que decide fazer a rolagem da dívida que já está contratada, acaba adquirindo uma nova dívida,
que vai causar uma receita aos cofres públicos. O tão declarado custo da dívida pública não
pode comportar somente o que se paga, mas para ser correta, tem que considerar o contraponto
daquilo que se arrecada.
O padrão GFSM captura essa dinâmica por meio da apresentação da conta líquida
de juros, dentro do código 24, que não aparece neste trabalho por não estar contabilizado em
contas de SIAFI, tendo seu cálculo feito e publicado pelo Banco Central.
Dessa maneira a análise do Manual do FMI classifica os dados de despesa e de
transações com ativos e passivos não-financeiros sem levar em conta tudo que concerne à
amortização e pagamento de dívida pública, “focando” naquilo que o Estado efetivamente
produz para a sociedade em termos de bens e serviços.
A construção da segunda análise mereceu os seguintes destaques:
a) A despesa passa a ter uma taxa de crescimento anual de 4,7%, sendo que o total,
da despesa somada com as transações não-financeiras, tem uma taxa de
crescimento de 4,59%, ambas menores que a taxa de 5% da análise sem ajustes.
Isso decorre do fato dos valores que foram expurgados para essa análise, que
correspondem a 44,06% do total de pagamentos, estarem com uma taxa de
crescimento maior que 4,7%, aumentando com o tempo o seu peso estatístico
no todo.
b) De tudo que se paga pelo governo federal, 48,85% são benefícios sociais, que
crescem a uma taxa maior que a despesa ajustada (5% ao ano). Os benefícios
com seguridade social e os com assistência social têm crescimento bem maior
que a média (5,53% e 9,55%).
c) As transferências da União para outros Entes da Federação correspondem a
23,26% de todos os valores pagos em 2014.
d) O item de Outras Despesas acaba tendo um forte crescimento em virtude dos
acréscimos nos programas de governo 0902 – Financiamentos com Retorno e
2409 – Moradia Digna.
e) As transações líquidas com ativos não financeiros correspondem a apenas
3,16% do todo, tendo um crescimento bem baixo ao ano (1,47%).
f) As funções de Previdência e Encargos Especiais continuam sendo os maiores
consumidores dos pagamentos. O segundo tem o seu peso relativo diminuído
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quando comparado com a análise sem ajustes, mas ainda assim, em função das
transferências que o governo realiza, possui relevância.
g) Quando passamos para a análise do pagamento efetivo ajustado classificado
pelo identificador de resultado primário, podemos observar que a parte
obrigatória é majoritária, significando 82,85% do total. Sua taxa de crescimento
anual (4,49%) é ligeiramente abaixo da média total (4,59%).
h) O crescimento dos pagamentos feitos com identificador “N” tiveram grande
aumento (18,81% ao ano), ocorridos em grande parte pela criação do programa
2049 – Moradia Digna.
Assim, após a conclusão das análises acima descritas, podemos fazer algumas
comparações que podem indicar uma tendência de desequilíbrio nas contas públicas. A
dinâmica de comportamento do Produto Interno Bruto (PIB), de acordo com Santos e Ribeiro
(2006), tem forte correlação com a dinâmica de elevação ou descida de receitas correntes
arrecadadas pelo governo. Ele sozinho não serve para explicar os motivos que levaram as
receitas corrente a um certo patamar, mas como parâmetro de estimativa é bastante eficaz.
O PIB, segundo a série histórica do IBGE, teve um crescimento real, de 2010 a
2014, de 8,73%, refletindo numa taxa anual média de crescimento de 2,1%. Esses dados estão
bem abaixo do patamar de 5% ao ano que todos os pagamentos do governo possuem no mesmo
período e bem abaixo dos 4,59% ao ano apresentados quando os dados estão ajustados ao
padrão GFSM. Esse comportamento do PIB, se realmente for refletido na dinâmica de
arrecadação de receitas, temos um quadro de descompasso relevante entre receitas e despesas.
Essa tendência de descompasso concretiza-se com o Resultado Fiscal do Governo
Central publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional ao final de 2014, que apresentou um
déficit de 17,2 bilhões, cerca de 0,3% do PIB do ano.
Gobetti (2015) demonstra que o crescimento da despesa com benefícios
previdenciários e assistenciais tem impactado de maneira funesta o equilíbrio das contas
públicas. Essa relação também aparece quando analisamos o pagamento efetivo dentro do
padrão GFSM.
A queda no valor representativo de investimentos também é notória, pois as
transações líquidas com ativos não-financeiros é apenas 3,16% do todo, tendo ao longo do
período um crescimento anual de 1,47%. Isso reflete o fato de o governo ter dado preferência a
despesas que constituem inversões financeiras, presentes nos programas Moradia Digna e
Operações Especiais – Financiamentos com Retorno. Esses dois programas são os maiores
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responsáveis pela trajetória meteórica de crescimento dos subsídios dados pelo governo e das
outras despesas de capital.
O PAC – Programa de Aceleração do Crescimento, representado pelo identificador
de resultado primário “N”, se visualizado em termos globais, teve seus valores aumentados de
maneira relevante, tendo um crescimento de mais de 18% no período. Essa tendência pode levar
ao entendimento de que o nível do investimento do governo aumentou ao longo do período, o
que não se apresenta como realidade quando discriminamos esses pagamentos por meio de
programas de governo, em que aparecem como motores desse crescimento os programas de
Moradia Digna e a Política Nacional de Defesa, ambos não-relacionados com fatos que
contribuam para o investimento em infraestrutura.
Esse crescimento sistemático dos valores do identificador “N” também representa
uma fuga do governo de pagamentos realizados no identificador “D”, o que tem impacto direto
nos valores que são apresentados no Resultado Primário. Todos os pagamentos marcados com
“N”, por causa da nossa legislação, não entram na conta. Assim, programas como a Política
Nacional de Defesa e Moradia Digna, que tiveram pagamentos de mais de 22 bilhões,
classificados dentro do PAC, subavaliam o valor total do Resultado Primário do governo.
Outra evidência apresentada ao longo do trabalho aumenta a preocupação que se
deve ter com o déficit apresentado acima. As despesas obrigatórias são bem maiores que as
discricionárias, dando pouca margem para que o governo consiga administrar alguma
dificuldade fiscal transitória com eficiência. O déficit de 17,2 bilhões é cerca de 18% dos
pagamentos realizado com o identificador “D.
Se entendermos que o que está marcado com o identificador “N” é um privilégio
que a legislação não deveria abarcar e computarmos os seus pagamentos também no Resultado
Primário, afinal de contas eles também representam despesas pagas pelo governo, o cenário fica
ainda pior, pois o déficit apresentado aumentaria para 72,7 bilhões de reais. Para o governo
zerar esse déficit, a parte discricionária marcada com “D” e “N”, que em 2014 somou pouco
mais do que 150 bilhões, seria praticamente cortada pela metade, tendo efeito direto nas
transações líquidas com ativos não-financeiros.
O somatório dos problemas apresentados acima acaba corroborando com o
panorama apresentado por Gobetti (2015), que no seu trabalho sobre os limites possíveis do
ajuste fiscal brasileiro dá indícios de que o governo somente conseguirá fazer ajustes fiscais de
baixa qualidade, que levam a consequências negativas para a economia.
Para estudos futuros, em função da aderência dos parâmetros obtidos e pelas
conclusões que estes puderam ensejar, podemos depreender que a classificação proposta neste
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trabalho, convergente à codificação estabelecida pelo GFSM 2014 pode ser replicada em outros
trabalhos, permitindo uma maior uniformidade nos critérios adotados no momento da análise
da despesa pública, além de permitir que esses trabalhos possam ser melhor compreendidos
pela comunidade científica internacional.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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