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GOVERNANÇA PÚBLICA, OU: A NECESSIDADE DE REPENSAR A RELAÇÃO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE NAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Disciplina: Debate Contemporâneo sobre Estado, Economia e Sociedade Os problemas contemporâneos do Estado II

Dr. Klaus Frey UFABC

02/2014

SUMÁRIO

ü  diferentes abordagens básicas de governança pública ü  a evolução conceitual da governança pública ü  a nova governança pública ü  governança para além do Estado (nacional) ü  teorias de governança

Governança pública - Klaus Frey 2

Introdução – novo contexto •  Desencantamento com modelo centralizador do Estado como

também com o modelo neoliberal de um mercado desenfreado. •  Perda de legitimidade política do Estado e da democracia

representativa. •  Reformas do Estado: Da burocracia hierárquica em direção ao

fortalecimento dos mercados, quase-mercado e redes. •  Mudanças globais: aumento das atividades econômicas

transnacionais; aumento da complexidade institucional, sobretudo em nível supranacional.

•  Dependência crescente de outros atores: “Governar torna-se um processo interativo porque nenhum ator detém sozinho o conhecimento e a capacidade de recursos para resolver problemas unilateralmente” (STOKER, 2000, p. 93).


DIFERENTES ABORDAGENS BÁSICAS DE GOVERNANÇA PÚBLICA Entre eficiência e participação ...


Diferentes abordagens de governança pública – ambiguidades

• Fundamentos ideológicos diferentes – ou até antagônicas – impulsionaram a adoção da perspectiva da governança pública na teoria e, sobretudo, nas práticas empíricas

• De um lado, as necessidades administrativas e a política neoliberal de austeridade e, de outro, as aspirações da emancipação social e política e as expectativas de transformação social.

• Vertente instrumental ou economicista (tradição anglo-saxã) vs. vertente democratizante e pluralista (tradição europeia)


Diferentes abordagens de governança pública – foco na eficiência

•  Vertente instrumental (tradição anglo-saxã): Governança como concepção para analisar ou descrever “quaisquer” tipos de relação Estado-sociedade determinado pela troca de recursos entre atores – foco na intermediação de interesses e eficiência da prestação de serviços.

•  Ênfase no caráter gerencial, em que as redes são vistas antes como “centres o power and privilege that give structural advantage to particular private interests in the process of making or shaping public policy decisions” (Klijn e Skelcher, 2007: 588).

•  Em acordo com os princípios do neoliberalismo é reivindicado um ‘“entrepreneurial government’, based on competition, markets, customers, and measurement of outcomes” (BEVIR, 2009, p. 5).


Diferentes abordagens de governança pública – foco na eficiência

•  Prevalece concepção que enfatiza os interesses particulares como constitutivos dos processos de governança.

•  Metodologicamente embasado nos princípios do individualismo metodológico, tomando como ponto de partida da análise o nível micro do comportamento individual.

• Alinhamento entre o New Public Management (NPM), o neoliberalismo e a teoria da escolha pública

• Recorrência ao modelo do agente utilitarista, maximizador de interesses particulares


Diferentes abordagens de governança pública – foco na participação

•  Vertente democratizante e pluralista (tradição europeia): novas arenas de interação política permitem transpor as restrições e constrangimentos inerentes à democracia representativa e à política partidária, favorecendo novas formas de intermediação política baseadas em processos de negociação e deliberação.

•  Baseado em concepção teórica que ressalta a centralidade dos objetivos, valores ou realizações coletivos buscados por regimes de governança.

• Governança vista como baseada em coordenação não-hierárquica, em oposição à hierarquia e o mercado como dois modos distintos de governo.



•  As redes de políticas públicas são vistas como forma específica de governança,

•  Predominam interações informais entre atores públicos e privados com interesses interdependentes, com reduzida relevância das hierarquias.

•  O governo é apenas um entre muitos influentes atores sociais que estão envolvidos na formulação e implementação de políticas públicas.

•  Governança como “diferentes formas de regulação intencional de assuntos coletivos” (MAYNTZ, 2009, p. 9)

•  Ênfase nas estruturas e processos pelos quais se organiza de forma conjunta o processo de políticas públicas, tomando como principal unidade de análise não os atores nas redes, mas os padrões relacionais e interacionais entre os mesmos.



•  Ênfase nas estruturas e processos pelos quais se organiza de forma conjunta o processo de políticas públicas, tomando como principal unidade de análise não os atores nas redes, mas os padrões relacionais e interacionais entre os mesmos.

•  Diante da complexidade e diversidade da “ordem real existente”, o interesse se dirige para a compreensão de “governance mixes” entre mercados, hierarquias e redes (RHODES, 1997, 2003)

•  Pano de fundo de uma evolução conceitual: a suposta mudança do modelo de um Estado intervencionista para um Estado cooperativo, sendo o primeiro identificado como a noção de um súdito tutelado e o segundo com um cidadão ativo e com a ampliação da participação democrática no processo de governar.


A EVOLUÇÃO CONCEITUAL DA GOVERNANÇA PÚBLICA Diferentes origens ... ü  Neoliberalismo ü  Ciências Sociais ü  Sociedade civil ü  Experimentalismo democrático


... do neoliberalismo •  Crítica à ineficiência do Estado, ao crescimento das burocracias e

à concepção do interesse público como ponto de partida. •  Pressuposto da eficiência do mercado e da competição. •  Consequências para Estado/governo e da análise de suas ações:

•  Transferência dos instrumentos do setor privado ao público: “entrepreneurial government”

•  Governo “ruim”– remando (rowing) – governo “necessário” – conduzindo (steering).

•  Foco na análise em nível micro do comportamento individual a partir da concepção do indivíduo maximizador de interesses particulares (escolha racional!)

•  Mas como explicar a continuidade normas e padrões de regulações na ausência de uma autoridade maior? Através da consolidação de normas e regras em regimes de governança.


... das ciências sociais •  Crítica às reformas neoliberais na base de pesquisas empíricas –

consequências não-intencionais: •  Fragmentação da prestação de serviços •  Enfraquecimento do controle central, sem estabelecimento de mercados

•  Governança enquanto proliferação de redes de políticas, compostas por um conjunto complexo de organizações públicas e privadas.

•  Dependência mútua entre Estado e as demais organizações, sobretudo, em termos de recursos.

•  Redes podem contribuir para reduzir a capacidade do Estado de comandar ou conduzir de forma efetiva.

•  Concepção de um padrão complexo e fragmentado de regulação composto por múltiplas redes.

•  Tipologias de estruturas de governança: hierarquias, mercados e redes


... da resistência da sociedade civil • Radicais, socialistas e anarquistas • Sociedade civil como espaços de associações de cidadãos, livres e espontâneas.

• Duas percepções do conceito de “governança”: •  um novo sistema de força e coerção (neoliberal), minando o

Estado e favorecendo as grandes corporações – crescente poder do capital financeiro e industrial.

•  uma concepção alternativa da ordem democrática, não-estática, com foco na sociedade civil, nos movimentos sociais, na cidadania ativa, na força da esfera pública e, de forma geral, na resistência ao capital, ao poder estatal e corporativo.


... do experimentalismo democrático governamental (Brasil)

• Democracia participativa como programa e estratégia governamental de poder e de transformação

• Democracia política/popular + democracia substantiva

• Arranjos democráticos de participação: conselhos e fóruns populares, OP.

• Redes comunitárias e fomento ao capital social • 


A NOVA GOVERNANÇA PÚBLICA Entre gerencialismo, cooperação em redes e participação cidadã ...


NPM • Governança como “a face aceitável dos cortes de

gastos“ (STOKER, 2000). • Diretamente relacionado às estratégias de ajustes

estruturais e resultado de pressões externas, sobretudo em países em desenvolvimento

• Estruturas de incentivos para provisão de serviços públicos – incentivos de performance.

• Privatização e tentativas de criar “quase” mercados. • Gestão corporativa: gestão por resultados, medições de

performance, valor por dinheiro, foco no cliente. • Êxito do NPM condicionado à burocracia eficiente!


Redes, parcerias e inclusão •  2ª onda de reformas: arranjos institucionais – redes e

parcerias – e valores administrativos – melhoria de serviços e inclusão social

•  Do Estado mínimo ao Estado “ativador” que busca ativamente apoiar os processos socioeconômicos – 3ª via!

•  Reação às falhas do NPM – negligência de equidade social e falhas na accountability!

•  Melhoria da coordenação entre agências –vertical e horizontal por meio de redes.

•  Redes como forma de coordenação social superior ao mercado e à hierarquia.

•  Compartilhamento do processo de políticas públicas •  Conciliar eficiência com inclusão social.


Participação democrático-popular, inclusão e parcerias

•  Democracia participativa: inclusão dos politicamente excluídos no processo decisório: OP, fóruns, conselhos.

•  Limites da abordagem: Decisões de alto impacto, foco no processo decisório, não na implementação em nível comunitário.

•  Novas abordagens de governança comunitária e de formação de redes sociais e de colaboração na resolução de problemas locais.

•  Parcerias com iniciativa privada para viabilização de projetos urbanos e de infraestrutura urbana.

•  Novas experiências para além do OP e dos conselhos – Estado experimental; Estado como movimento social? (Boaventura de Souza Santos)


GOVERNANÇA PARA ALÉM DO ESTADO (NACIONAL) Novas escalas emergentes ... ü  Governança regional ü  Governança global


Regional governance

• Governança das regiões urbanas • Governança regional (EU, Mercosul) • Governança multinível • Redes transnacionais de políticas

•  ... E suas implicações para as cidades e regiões metropolitanas ...


Global governance • Surgimento de novas estruturas institucionais e regulamentos em nível internacional sem haver poder de Estado

• Redes transnacionais de políticas, envolvendo atores estatais e não-estatais

• Regionalismo multipolar • Novos temas: segurança global, meio ambiente, direitos humanos, good governance ...

• ... Com implicações nacionais e locais ...


TEORIAS DE GOVERNANÇA Diferentes olhares para fenômenos comuns ... ü  Escolha racional ü  Neoinstitucionalismo ü  Teoria de sistemas ü  Regulação ü  Construtivismo social


Escolha racional • Pressuposto do indivíduo maximizador dos interesses/

benefícios particulares. • Abordagem que se apoia em análises em nível micro das

atividades individuais – supostamente racionais – para explicar fenômenos coletivos.

• Mas como se explica que instituições perduram? •  Instituições são concebidas como auto reforçadoras. •  Instituições estruturam as interações estratégicas entre

pessoas/atores. •  Instituições estáveis proporcionam expectativas razoáveis

quanto ao resultado de diferentes cursos de ação e suas consequências.


Neoinstitucionalismo • Para além das instituições formais, regras, p r o c e d i m e n t o s e i n s t i t u i ç õ e s ( v e l h o institucionalismo).

• Concepção ampliada, incluindo normas, hábitos, padrões de comportamento, costumes culturais, instituições “informais”.

•  Institucionalismo da escolha racional: maximização de benefícios

•  Institucionalismo histórico: path dependency, efeito lock-in.

•  Institucionalismo sociológico: identidades, valores


Teoria de sistemas • Sistema (político): um padrão de ordem, baseado em

interações regulares e contínuas entre elementos interdependentes (instituições, comportamentos políticos), apresentando uma lógica própria baseada em relações e inter-relações funcionais entre os elementos.

• Governança como um sistema sociocibernético, enquanto sistema de auto-organização composto por atores e instituições interdependentes; emerge das atividades e das trocas entre atores e instituições.

• Papel do Estado: facilitar interações sociopolíticas, encorajar arranjos de cooperação e distribuir serviços entre organizações.


Teoria da regulação • Examina a forma como diferentes formas do capitalismo

tentam gerenciar as instabilidades do capitalismo. • Nova governança relacionada à transformação do

fordismo ao pós-fordismo. • Da acumulação intensiva, baseada na produção em

massa, e da regulação monopolística • Declínio do fordismo implica no declínio do Estado

burocrático, Keynesiano e do Welfare State • Novo contexto da regulação: globalização do capital,

políticas neoliberais, terceirização, parcerias público-privadas e “Estado de Regulação”.


Construtivismo social •  Abordagens construtivistas e interpretativas de

governança com foco em contingências e no caráter dos significados das ações e práticas humanas

• Contestações e lutas pelos significados •  Foco nas intenções, crenças, no conhecimento tácito e

consciente, assunções conscientes ou inconscientes, sistemas de signos e linguagens, discursos e ideologias

• Estudos sincrónicos e diacrónicos • Como os diferentes discursos influenciaram o surgimento

de novas práticas de governança: NPM, participação, justiça social...


GOVERNANÇA E POLÍTICAS PÚBLICAS Como o Estado deve viabilizar políticas públicas diante da proliferação de mercados e redes ... ü  Planejamento e regulação ü  Gerenciamento de redes ü  Diálogo e deliberação


Planejamento e regulação •  Apesar do enfraquecimento continua relevante o

planejamento estratégico das organizações e governos. •  Neol iberal ismo não necessariamente exclui o

planejamento, mas antes prevê a privatização e terceirização de atividades e tarefas

• Ethos empreendedor no setor público. • O Estado continua com tarefa de estruturar e ter “a

imagem global” do processo político. • Governança implica em regimes ampliadas de regulação:

agências, comissões, tribunais ...


Redes e seu gerenciamento • Enquanto a relativa retirada do Estado provocou a

proliferação de redes, coloca-se a questão do controle e coordenação das redes, até para garantir os objetivos formulados no âmbito do sistema político.

• Possíveis meios complementares: regulações, normas e leis; estruturas de incentivos; técnicas de negociação.

•  “Muddling through” (Lindblom) – política como processo incremental

• Estado como facilitador, dependendo crescentemente da negociação e da criação de confiança.


Diálogo e deliberação • Maior papel do cidadão no processo política:

•  Fortalecimento da democracia •  Aprimoramento do policy-making e implementação de políticas

• Aposta na aprendizagem social •  Fomentar ação comunicativa (Habermas) em processos

deliberativos para alcançar consensos sobre o bem comum.

•  Irrealista em sociedades de massa em diante da necessidade de ouvir a expertise de especialistas?

• Exclusão de grupos? Inviável em situações de crise? • Como conciliar diálogo e deliberação com efetividade do

agir? – desafios para gestores públicos, planejadores e políticos!


GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA É possível? ü  Good governance ü  Instituições não-majoritárias ü  Visões democráticas alternativas


Good governance • GG segundo Banco Mundial: “um Estado legítimo com

um mandato democrático, uma administração eficiente e aberta e o uso da competição e de mercados nos setores privados e públicos”.

• Visão primordialmente econômica – e não democrática – da governança, visando garantir funcionamento da economia de mercado.

• Outras agências de desenvolvimento e das Nações Unidas enfatizam também objetivos sociais, como a inclusão social, a justiça e a proteção ambiental.


Instituições não-majoritárias •  Tensão entre governança e democracia por arranjos de

governança irem além do sistema representativo, baseado no voto.

• Defensores da escolha racional: democracia implica em custos transacionais e beneficia de forma desigual mais aqueles que participam, além de favorecer um aumento dos gastos públicos.

• Defendem instituições não-majoritárias para proteger certas áreas de políticas – estratégicas – da democracia!

• Porém: possibilidade de ver instituições não-majoritárias também como formas de incluir setores marginalizados em processos políticos dentro da perspectiva da democracia participativa.


E as visões democráticas alternativas... •  Legitimidade democrática das novas formas de governança? •  Necessidade da ampliação da legitimidade democrática; duas

estratégias básicas: •  Aprovação por assembleias eleitas e monitoramento por órgãos

independentes, como tribunais (accountability legal) •  Avaliação do grau de “fairness” e “inclusiveness”, sujeito ao

escrutínio público (papel central da sociedade civil) •  Ampliação das oportunidades de participação nas diferentes

fases do ciclo das políticas públicas. •  Novos arranjos institucionais: audiências públicas, fóruns da

cidade, referendos, votações deliberativas, conselhos cidadãos...

•  Suporte estatal para grupos sub-representados para buscar equilibrar chances participativas.


CONSIDERAÇÕES FINAIS No Brasil: onde estamos?


Referências bibliográficas •  BEVIR, Mark. (2009). Key concepts in governance. London, Thousand Oaks:

SAGE. Introduction, p. 3-30. •  BÖRZEL, Tanja A. (2008). Organizando Babel: redes de políticas públicas In

F. Duarte, C. Quandt & Q. Souza (Eds.), O tempo das redes (pp. 217-256). São Paulo: Perspectiva.

•  FREY, Klaus. (2008). Development, good governance, and local democracy. Brazilian Political Science Review, 2(2), 39-73. Disponível em: http://socialsciences.scielo.org/pdf/s_bpsr/v3nse/a07v3nse.pdf.

•  FREY, K. (2004). Governança interativa: uma concepção para compreender a gestão pública participativa? Política & Sociedade: Revista de Sociologia Política, 1(5), 117-136.

•  SMITH, Andy. (2010). Governança de múltiplos níveis: o que é e como pode ser estudada. In B. G. Peters & J. Pierre (Eds.), Administração pública (pp. 619-635). São Paulo, Brasília: UNESP, ENAP


ou: a necessidade de repensar a relaÇÃo entre estado e ... · estado e favorecendo as grandes...

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