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Os regimes internacionais de combate aos paraísos fiscais: uma análise crítica

Iago Ricardo AffonsoJoão Pedro LangRodolfo GiradeSílvia Gehlen1

1 Agradecemos a Carlos Góes, que se prontificou a ajudar-nos na revisão deste artigo, por suas críticas, sugestões e comentários valiosos.

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Justiça Enquanto Responsabilidade

1. Introdução

Não é exagero afirmar que as regras que regem as operações financeiras determinam a direção dos fluxos internacionais de ca-pitais. Como consequência, não surpreende que o planejamento econômico estatal esteja constantemente interessado em definir as “regras do jogo” por meio de tratados e organizações internacio-nais. O objetivo é mitigar as consequências ruins causadas pelos obstáculos à livre circulação de capitais, como a alta taxação, a transparência bancária e demais barreiras burocráticas.

O corolário dessa constatação é que os paraísos fiscais – assim chamados por praticarem padrões diferenciados de tributação e si-gilo fiscal para operações bancárias – são os alvos prioritários de políticas contrárias à fuga de capitais. De fato, normas de harmo-nização tributária no setor bancário existem nas principais institui-ções econômicas internacionais, como o Grupo dos Vinte (G-20), a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e mesmo o Fundo Monetário Internacional (FMI).

O presente artigo, partindo dessa observação inicial, tem duas metas centrais. Em um primeiro momento, busca-se entender os benefícios e problemas relacionados à existência de paraísos fis-cais, sob a égide dos modelos ortodoxos em Economia: mais es-pecificamente, por um balanço de externalidades. Finalmente, de-seja-se avaliar a eficácia das políticas de combate a paraísos fiscais sob o marco teórico desenvolvido por Keohane (1982) e outros teóricos em sua avaliação dos regimes internacionais.

Na seção 2 deste artigo, serão apresentados os principais con-ceitos específicos que orientam o debate sobre paraísos fiscais. A seção 3 exporá os principais argumentos e considerações sobre paraísos fiscais a partir de uma análise do estado da arte da litera-tura econômica sobre o assunto e será concluída com uma avalia-

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Simulação das Nações Unidas para Secundaristas – 2014

ção das externalidades associadas aos paraísos fiscais. A hipótese central do artigo será, então, desenvolvida. Por fim, os debates em Teoria de Relações Internacionais sobre teoria dos regimes serão introduzidos na seção 4.1 e, em seguida, aplicados ao tópico em questão, em uma avaliação dos regimes internacionais de harmo-nização tributária, nas seções 4.2 e 4.3.

A partir dessa dupla análise, será desenvolvido o argumento de que os atuais regimes internacionais que promovem harmo-nização tributária e transparência bancária são ineficientes em combater paraísos fiscais porque o fazem pelo lado da oferta. Esse modelo promove, ainda, uma distorção de incentivos que acaba por beneficiar, em última análise, os países que não cumprem as determinações estabelecidas.

O formato mais viável e benéfico seria aquele que foca na de-manda existente por facilidades em tributação e sigilo bancário e promove a liberalização do sistema financeiro. Além de diminuir a importância dos paraísos fiscais e os problemas a eles relacio-nados, esses regimes diferenciados teriam o benefício adicional de estimular o investimento privado, beneficiando as nações que dependem da iniciativa privada.

Essa hipótese, elaborada a partir de avaliação empírica, cons-titui a nossa previsão teórica – isto é, uma consequência necessá-ria (e testável) da tese desenvolvida no presente artigo, conforme Popper (1980). Buscamos, segundo o método indutivo-dedutivo1 popperiano, produzir predições suficientemente “arriscadas” e fal-seáveis para que nossas hipóteses possam ser empiricamente tes-tadas (ou seja, confrontadas com a realidade observada) e, então, refutadas ou corroboradas (FRIEDMAN, 1966).

Em um primeiro momento, apresentamos esse teste empírico em um breve balanço dos regimes internacionais atuais na seção 4.2 e na análise de caso desenvolvida na seção 4.3. Nela, as consi-derações que formulamos acerca da eficácia dos regimes de com-bate aos paraísos fiscais serão testadas a partir de um experimento satisfatoriamente controlado – uma avaliação do passado a partir de dados e estatísticas econômicas.

Seguindo essa avaliação empírica, o argumento elaborado ao longo do artigo será desenvolvido enquanto tese na seção 5, con-cluindo as formulações teóricas deste artigo. Parte considerável da tese aqui defendida advém de premissas contestáveis e mesmo ir-1 O método indutivo-dedutivo, como formulado por Popper (1980), consiste na elab-oração, a partir da observação de fatos empíricos, de uma hipótese. Essa hipótese será, então, testada a partir de um contraste com os dados empíricos (a “sabatina dos fatos”), buscando-se sua refutação ou “comprovação”. Essa é a abordagem adotada no presente artigo, e é com base nela que a discussão será compartimentada.

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reais. Tratam-se, em verdade, de aproximações da realidade, com o objetivo de tornar a dedução lógica tão simples e livre de variá-veis adicionais quanto possível. Deve ser observado, contudo, que o caráter não realístico dos pressupostos teóricos adotados não invalida as conclusões obtidas (FRIEDMAN, 1966).

Toda teoria, em Economia ou em outras ciências, deve partir de hipóteses iniciais simplificadoras; o que se busca não é uma descrição acurada da realidade, mas um modelo abstrato com re-levância analítica. A ciência da “Economia Positiva”, como explica Friedman (1966), deve produzir generalizações e hipóteses que podem ser utilizadas como previsões teóricas, sobre o futuro ou o passado, que são então testadas pela conformidade de suas predi-ções, não de suas premissas, com a realidade observável.

A partir dessas considerações metodológicas, a análise da si-tuação atual das políticas de harmonização tributária levanta um questionamento singular: se os regimes existentes não são efica-zes no que se propõem, qual a alternativa? De que outra forma é possível combater práticas ilícitas e danosas como a evasão fiscal e a lavagem de dinheiro sem prejudicar os fluxos econômicos in-ternacionais?

2. Iniciação à temática dos paraísos fiscais

Para a plena compreensão do artigo, é imprescindível que se-jam apresentados conceitos fundamentais e jargões específicos do tema aqui abordado.

Por se tratar de um termo frequentemente pejorativo, não existe consenso acerca do que define um paraíso fiscal. A Organi-zação para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), no entanto, apresenta uma definição largamente utilizada - que será adotada no presente trabalho - que considera como paraíso fiscal qualquer território com baixo nível de tributação para ope-rações financeiras de não residentes e que ofereça forte sigilo sobre o conteúdo dessas operações (MURPHY, 2005).

Caracterizam os paraísos fiscais a inexistência de impostos corporativos e/ou sobre renda – ou, ainda, a existência de “bre-chas legais” que impedem que não residentes sejam taxados – e a inexistência de atividades produtivas substanciais fora dos ramos financeiro e bancário. As leis dessas localidades permitem a fácil entrada de investidores estrangeiros em seu setor financeiro e as-seguram sigilo sobre a identidade desses indivíduos e empresas. A OCDE, ainda, põe grande ênfase na transparência e no câmbio efetivo de informações entre membros e paraísos fiscais, critério

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fundamental para a classificação da organização (PREUSS, 2012; PALAN, 2013).

Essa observação sobre o comportamento dos chamados para-ísos fiscais reflete-se no termo em inglês tax haven: trata-se, efe-tivamente, de um “refúgio dos impostos” que marcam a política tributária de algumas jurisdições. Por essa razão, em geral, os pa-raísos fiscais surgem como uma estratégia de territórios pequenos para atrair finanças internacionais e investimentos externos por meio da eliminação de barreiras a operações financeiras e à cria-ção de negócios (PALAN, 1998). De fato, a decisão de se tornar um paraíso fiscal tem um impacto positivo, causal e demonstrável sobre o crescimento econômico desses territórios, além de ter im-pactos secundários sobre o capital humano e o desenvolvimento interno de tecnologias (BUTKIEWICZ; GORDON, 2012).

Nota-se que os paraísos fiscais não são necessariamente Esta-dos independentes, alguns deles são territórios ultramarinos de países como o Reino Unido e a Holanda, com certa autonomia. Outros, são unidades federativas ou regiões de um país; como zo-nas econômicas especiais na China, de unidades do leste alemão, do sul da Itália e do estado de Delaware nos Estados Unidos, por exemplo (DESAI; FOLEY; HINES JR., 2006).

Outro conceito importante é offshore financial center (OFC). Segundo Zoromé (2007), OFCs são jurisdições que fornecem ser-viços financeiros para não residentes em uma escala incompatível com o tamanho de sua economia doméstica. Em resumo, são lo-calidades que possuem mais recursos financeiros do que teriam caso não oferecessem serviços fiscais e bancários diferenciados, podendo ser identificados empiricamente pela hipertrofia de seu setor financeiro (BUTKIEWICZ; GORDON, 2012). São, portanto, centros financeiros que não se desenvolveram de forma orgânica (PALAN, 1998).

Percebe-se que os dois termos possuem definições bastante similares, de tal forma que são utilizados de forma quase inter-cambiável na literatura sobre o tema (HINES JR., 2010). É neces-sário ressaltar, porém, que não são idênticos. Geralmente, OFCs são países que se especializaram em serviços financeiros, enquan-to os paraísos fiscais podem oferecer serviços sigilosos em outras áreas, como no registro de embarcações e imóveis. Um exemplo que ilustra essa questão é a Libéria, país considerado paraíso fiscal pela OCDE por facilitar o registro de navios sob sua bandeira, o que garante menores custos, menor regulação e maior sigilo. No entanto, não é considerado OFC, já que seu sistema financeiro não possui grande dimensão (TAX JUSTICE NETWORK, 2012).

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A proliferação dos paraísos fiscais, bem como a preocupação com eles, são fenômenos típicos de uma economia integrada global-mente, decorrentes do aumento vertiginoso no investimento exter-no direto e na atividade de empresas multinacionais e transnacio-nais – uma das tendências mais pronunciadas da economia mundial desde a década de 1980 (SIMMONS, 2006; KIND; MIDELFART; SCHJELDERUP, 2005). A globalização econômica leva à dissolução de barreiras à mobilidade de capitais e demais fatores de produção, reduzindo, assim, distorções sobre a alocação de investimentos pelo globo (SIMMONS, 2006). O planejamento financeiro de empresas é um termo típico do vocabulário em teoria de finanças; os impostos sobre a atividade corporativa, por óbvio, são fator fundamental de planos de negócios (ALEXANDER, 2012).

A carga tributária é importante fator na tomada de decisões de empresas e em seu planejamento financeiro. Os impostos atuam como um custo adicional, afastando as empresas ou levando-as a recorrer a mecanismos legais ou ilícitos para refugiar-se dos impostos. Esses efeitos são potencializados no caso de impostos corporativos2 (KILLIAN, 2006). Há dois mecanismos principais de se evitar impostos.

A evasão fiscal consiste no uso de meios notoriamente ilegais e fraudulentos para se evitar o pagamento de tributos devidos. Ela pode ocorrer de diversas formas, como a divulgação de lucros me-nores do que os reais ou de despesas maiores do que as verdadei-ras. Ao burlar os órgãos de controle e suas regulações, as empre-sas e indivíduos movem seus recursos oficialmente “inexistentes” para paraísos fiscais, onde se busca sigilo e tributações mais bran-das (LEGAL INFORMATION INSTITUTE, 2010).

A elisão fiscal é a adoção de condutas legais que tenham como finalidade diminuir ou evitar o pagamento de tributos. Isso ocor-re por meio do planejamento financeiro e jurídico, de forma que as operações financeiras realizadas não sejam tributadas, ou que incida sobre elas uma tributação menor. A elisão pode se dar dire-tamente por governos que oferecem benefícios fiscais, ou pode re-sultar da exploração de brechas das leis e regulações (ABRAHÃO, 2011). Empiricamente, nota-se que os serviços bancários em pa-raísos fiscais têm grande correlação com a elisão fiscal (TAYLOR; RICHARDSON, 2012).

Empresas multinacionais também podem praticar elisão fis-cal direcionando seus lucros e rendimentos para paraísos fiscais,

2 Imposto sobre faturamento ou lucro de empresas. No Brasil destacam-se dois impostos corporativos, o Imposto de Renda sobre Pessoa Jurídica (IRPJ) e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) (KILLIAN, 2006).

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uma prática facilitada pela liberalização dos fluxos internacionais de capitais (KILLIAN, 2006). Esses rendimentos só serão taxados quando os dividendos forem repatriados (HALPERIN; SRINI-DHI, 2010). Outro modo de elisão ou evasão fiscal é o registro de rendimentos corporativos por pessoas físicas, ou vice-versa, res-pondendo a incentivos fiscais (ROMANOV, 2006)3.

A evasão e a elisão fiscal, mais que reações das empresas a altos impostos, são fenômenos inerentes a economias abertas (de mer-cado), mesmo economias que não possuem impostos sobre capi-tais (GORDON; NIELSEN, 1997). Em ambos os casos, os paraísos fiscais, por oferecerem sigilo bancário e baixa tributação, atraem recursos, concentrando relevante parte das finanças globais (TAX JUSTICE NETWORK, 2012).

Em razão disso, tanto operações fraudulentas relacionadas à evasão fiscal quanto manobras lícitas de elisão fiscal têm efeitos si-milares (OTUSANYA, 2011), levantando questionamentos acerca da responsabilidade social das empresas (PREUSS, 2012).

Na medida em que o capital é cada vez mais sensível a mu-danças e diferenças entre sistemas tributárias, desenvolve-se um processo denominado competição tributária, ou tax competition, em que diferentes localidades competem por capitais. O conceito abrange a competição entre países e a competição interna entre regiões de um mesmo país, como Wu et al. (2007) identificam na China. Quanto menor e menos burocrática for a sua tributação, maior será a quantidade de recursos atraídos para determinada jurisdição. Alguns autores, como Mitchell (2009), consideram a competição tributária algo positivo, já que a concorrência entre paraísos fiscais e jurisdições com altos impostos estimularia a redução generalizada de impostos, favorecendo investimentos e criação de empregos.

A evidência empírica indica que a competição tributária existe e realmente leva a uma tendência de diminuição generalizada dos impostos. O estudo de Devereux, Lockwood e Redoano (2008) concluiu que os governos respondem a mudanças na carga tri-butária de outros países com o objetivo de atrair investimentos e lucros advindos da elisão fiscal de empresas transnacionais. O resultado é uma diminuição na carga tributária média global, e também na taxa ótima de arrecadação4.

Por outro lado, existem autores e organizações, como a Tax

3 O primeiro mecanismo expresso nesse parágrafo é conhecido como profit shifting (transferência de lucros); o segundo, como tax sheltering (abrigar-se de impostos, em tradução livre) (ROMANOV, 2006).

4 Esse conceito e suas implicações serão discutidos na seção 3.1.

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Justice Network (2012), que consideram a competição tributária um fenômeno danoso ao bem-estar geral. Isso porque, de acordo com esses críticos, a competição tributária obriga os Estados a re-duzirem seu nível de tributação, o que causa redução das receitas e consequentemente uma piora nos serviços públicos, especialmen-te saúde e educação.

Para resolver esse problema, defende-se a harmonização tribu-tária ou tax harmonization. Esse conceito se refere a um processo de adoção de níveis similares de impostos entre todos os países, de for-ma que se reduza a evasão e a elisão fiscal e não haja competição en-tre territórios por investimento externo direto (MITCHELL, 2009).

De forma geral, o abismo existente entre impostos corporati-vos de paraísos fiscais e de países com alta carga tributária é uma distorção que impede a alocação ótima de recursos. A divergên-cia está na solução para essa distorção: alguns acreditam que esse abismo pode ser efetivamente removido por meio de ação gover-namental coordenada, possivelmente em regimes internacionais de harmonização tributária. Outros, adotando uma abordagem de “livre mercado”, apontam que as pressões do mercado internacio-nal de capitais levarão inevitavelmente a uma queda espontânea dos impostos corporativos, independentemente do planejamento político dos burocratas (SIMMONS, 2006).

3. Impacto dos paraísos fiscais no desenvolvimento

3.1. Externalidades positivas

Jurisdições que modelam suas instituições, seu sistema tribu-tário e sua legislação bancária para se tornarem paraísos fiscais o fazem com a expectativa de que atrairão maior volume de investi-mentos e, consequentemente, usufruirão de um desenvolvimento socioeconômico mais acelerado. Exemplo icônico da implementa-ção dessa estratégia foi a Irlanda, que chegou a crescer em média 9,4% ao ano no período de 1995 a 2000, estimulado por grande volume de investimento externo, em grande parte, decorrente da criação de uma centro financeiro isento dos impostos locais e ou-tros incentivos fiscais (HINES JR., 2010).

Isolando os efeitos do desenvolvimento prévio de um país e o tamanho da população, Hines Jr. (2005) identificou que paraísos fiscais apresentam um crescimento anual de PIB per capita de 1,5% a 2,3% a.a. superior ao que seria esperado caso não fossem paraísos fiscais. Butkiewicz e Gordon (2012) observam a mesma tendência.

Esse crescimento incremental decorre do forte incentivo ao

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investimento privado decorrente de impostos reduzidos. Nas pa-lavras de Hines Jr. (2005), projetos de investimento com expecta-tivas de obter lucros baixos diante dos impostos de nível padrão poderiam ser mais rentáveis, caso estivessem localizados em pa-raísos fiscais.

A elisão ou mesmo evasão fiscal permite que firmas tenham uma maior margem de lucro, o que viabiliza um maior volume de reinvestimento, que pode ser feito no próprio paraíso fiscal, ou da forma que alguns estudos empíricos como o de Desai, Fo-ley e Hines Jr. (2005) sugerem ser mais comum, em países de alta carga tributária.

Ao contrário da hipótese de que paraísos fiscais reduzem o ní-vel de investimento em países de alta carga tributária, o estudo de Desai, Foley e Hines Jr. (2005) demonstrou que, tudo o mais manti-do constante, multinacionais norte americanas que possuem filiais em paraísos fiscais investem mais em países de alta carga tributária. Dessa forma, os paraísos fiscais cumprem o papel de incentivar a realização de investimentos em países de alta carga tributária, esti-mulando o desenvolvimento. Segundo Sawyer e Mold (2009), pa-raísos fiscais, que têm leis corporativas e financeiras mais flexíveis, promovem um sistema tributário no qual é possível realizar opera-ções financeiras corporativas complexas que simplesmente seriam impossíveis em localidades com altos impostos.

Não existe um trade-off entre investir em paraísos fiscais e in-vestir em países de alta carga tributária. Em vez disso, existe uma relação complementar entre a remessa de lucros a paraísos fiscais e o investimento em um país de alta carga tributária. As firmas têm mais facilidade para investir em países de alta carga tributária, visto que não terão que pagar os impostos locais, salvo em repa-triação de dividendos. Caso não recorressem à elisão fiscal, seria esperado que elas evitassem investir em países de alta carga tri-butária, já que teriam que pagar os altos impostos locais (DESAI; FOLEY; HINES JR., 2005). Becker e Riedel (2012) comprovaram que há uma correlação positiva entre investimento externo direto e investimento doméstico, sendo os dois complementares.Logo, paraísos fiscais produzem um transbordamento de externalidades positivas, já que aumentam o investimento estrangeiro em suas próprias economias, mas também nas economias de países com alta carga tributária (DESAI; FOLEY; HINES JR., 2006).

A competição tributária também é alvo de polêmica. Ela é frequentemente associada indistintamente a uma prática nociva e predatória. Contudo, a competição, em outros contextos, é geral-mente vista como algo bom, que beneficia os consumidores e pro-

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move eficiência e qualidade. Essa conclusão depende da premissa de que os consumidores escolhem os produtores mais eficientes. Analogamente, a conclusão de que a competição tributária é bené-fica depende de que os investidores tenham como discernir entre territórios e jurisdições e, em especial, mover capital investido en-tre eles de forma relativamente livre (KILLIAN, 2006).

Embora imperfeita, essa premissa é razoável em um contexto crescente de mercados globalizados, especialmente para grandes empresas transnacionais. É possível deduzir, ademais, o argumen-to de que, se a competição tributária é algo inevitável, os fluxos internacionais de capitais devem ser liberalizados, tornando-a assim crescentemente benéfica. De fato, o combate à competição tributária é difícil e frequentemente envolve imposição de gran-des custos aos atores envolvidos, de forma que pode-se conside-rar que algum grau de competição tributária é de fato inevitável (KILLIAN, 2006).

Se a competição tributária aumenta o volume de investimen-tos, analogamente, a harmonização tributária pode na verdade es-timular a fuga de capitais em vez de diminuí-la, concluem Desai, Foley e Hines Jr. (2006). A harmonização aumenta os custos aos investidores que buscam baixos impostos, desincentivando o in-vestimento externo direto.

A competição tributária também pode impedir os demais paí-ses de imporem uma carga tributária excessivamente onerosa (isto é, acima do nível ótimo) sobre a população (BREVIK; GÄRT-NER, 2008b). Mitchell (2009) exemplifica isso com as tentativas da União Europeia de promover harmonização fiscal no imposto corporativo. Em 1975, foi feita uma proposta para que o imposto corporativo mínimo fosse de 45%. A proposta falhou e no começo dos anos 1990 foi feita proposta semelhante, dessa vez com um mínimo de 30%. Atualmente, o imposto corporativo na UE é, em média, de 25%.

A elisão fiscal provocada pela competição tributária teria, por-tanto, um efeito amenizador sobre a carga tributária média do glo-bo. É razoável a hipótese de que existe um nível ótimo de taxação, no qual consegue-se a máxima arrecadação tributária5. Esse nível 5 Se os impostos incidissem sobre a produção em 100%, toda atividade produtiva na economia monetária cessaria, pois não haveria incentivos para produzir – todos os fru-tos da produção seriam confiscados pelo governo. Nesse caso, a arrecadação do governo seria nula. Alternativamente, se não há impostos, a produção é maximizada, mas não há arrecadação. Entre esses dois extremos, a curva de Laffer modela a relação entre carga tributária e arrecadação. O ponto máximo dessa curva é o ótimo da arrecadação: abaixo dele, os impostos são menores, a produção maior e a arrecadação menor; acima dele, os impostos são maiores, mas a produção é reduzida e a arrecadação também (WANNISKI, 1978).

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ótimo depende dos incentivos e custos sobre a atividade produ-tiva, e também da reação dos agentes econômicos aos impostos (WANNISKI, 1978).

A competição tributária torna esses agentes sensíveis aos im-postos, de forma que um aumento marginal sobre a carga tribu-tária pode gerar uma diminuição na arrecadação, pois provoca elisão fiscal. É, portanto, válido assumir que o ponto ótimo de arrecadação torna-se menor; ou seja, os governos são levados a praticar uma carga tributária menos onerosa para aumentar a arrecadação (WANNISKI, 1978). Os dados de Simmons (2006) revelam que, muito embora os impostos corporativos tenham diminuído, a arrecadação sobre empresas aumentou, o que é um possível exemplo do fenômeno aqui descrito.

Em outras palavras, a competição tributária acaba por reduzir os impostos mesmo dos países não envolvidos nela – uma exter-nalidade positiva para os países cujo crescimento econômico é ge-rido pela iniciativa privada (MITCHELL, 2009). Esse fenômeno é observado empiricamente (DEVEREUX; LOCKWOOD; REDO-ANO, 2008).

3.2. Externalidades negativas

Alguns autores argumentam que tudo o que se faz nos paraísos fiscais pode ser feito de melhor forma onshore, salvo para evitar impostos, regulações e transparência financeira. Por conseguin-te, esses países se tornam refúgios para a corrupção, lavagem de dinheiro, tráfico de drogas ou pessoas e para quem deseja burlar barreiras tarifárias e impostos sobre a atividade financeira, ou, de modo geral, omitir das autoridades qualquer informação financei-ra devido a atividades lícitas ou ilícitas (MURPHY, 2005). Schwarz (2011) conclui, nesse sentido, que os paraísos fiscais têm perceptí-vel relutância em aplicar padrões regulatórios que aumentariam a probabilidade de detecção de atividades ilícitas.

Palan (1998), ainda, interpreta a proliferação de paraísos fis-cais como um sintoma do surgimento do “mundo fictício” dos negócios offshore, espaço privilegiado no qual impera a desregu-lamentação sobre transações financeiras e onde a interferência do Estado é minimizada. Esse mundo fictício é contrastado, então, com o domínio dos negócios onshore, no qual ainda predomina a soberania estatal e regulações e controles estritos sobre a atividade financeira; por essa razão, os negócios onshore são evitados.

Por quase não haver regulamentações bancárias nos paraísos fiscais, os países em desenvolvimento não conseguem evitar a fuga

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de capital sem que concedam isenções fiscais. Esses países, então, diminuem sua arrecadação de impostos, o que afeta a prestação de serviços públicos. Dessa forma, alguns autores argumentam que os paraísos fiscais não só facilitam a prática de atos ilícitos, como também prejudicam o desenvolvimento, especialmente naqueles países que dependem do investimento público ou cuja população depende dos serviços oferecidos pelo Estado (MURPHY, 2005).

Imersos na competição tributária, o Estado não arrecada efe-tivamente impostos das empresas multinacionais. Ocorre uma alta tarifação sobre a renda advinda do trabalho, que tem menos mobilidade do que o capital (MURPHY, 2005), ou ainda sobre empresas médias e pequenas, também menos móveis (PERALTA; WAUTHY; YPERSELE, 2006). O mesmo fenômeno é observado nos próprios paraísos fiscais (MURPHY, 2005).

O corolário é que a competição tributária gera uma oferta re-duzida de bens públicos. Alternativamente, se o governo manti-ver a arrecadação constante (sobretaxando fatores de produção menos móveis, como o trabalho), gera-se desigualdade de renda, pois o ônus tributário recai desproporcionalmente sobre os mais pobres, prejudicando também eventuais políticas governamentais redistributivas (SØRENSEN, 2004).

Por meio da fuga de capital, de sonegação de impostos ou de competição tributária, os paraísos fiscais custam anualmente cer-ca de 600 bilhões de dólares em arrecadação aos países em desen-volvimento, segundo Murphy (2005). Estimativas apresentadas por Boyle (1998) apontam que paraísos fiscais sediam um terço de todas as riquezas do globo.

Além disso, é questionado se a falta de regulamentação ban-cária promove o desenvolvimento. Embora os paraísos fiscais atraiam investimentos, o lucro desses empreendimentos geral-mente não é reinvestido ali, apesar de haver algum efeito spillover. Com reduzida arrecadação de impostos, essas localidades tor-nam-se cada vez mais dependentes da iniciativa privada (HINES JR., 2005), o que pode ser prejudicial em determinados desenhos institucionais, como o Estado de bem-estar social (PALAN, 1998).

Há, ainda, críticos contundentes dos paraísos fiscais que os identificam como um dos instrumentos da globalização, fenô-meno visto como prejudicial. Os paraísos fiscais, nesse contex-to, seriam refúgios das elites e empresas que buscariam, a todo custo, evitar sua responsabilidade perante a sociedade, utilizando instrumentos inacessíveis às parcelas mais pobres da população (HAMTPON; SIKKA, 2005; OBAMA, 2009). De fato, os maiores beneficiários e demandantes de serviços em paraísos fiscais são

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corporações multinacionais de grande escala, como mostram De-sai, Foley e Hines Jr. (2006).

3.3. Dinâmica de escolha dos paraísos fiscais

Após a crise de 2008, os países do G-20 pressionaram paraísos fiscais a atingirem metas de acordos bilaterais de transparência financeira. Johannesen e Zucman (2013) conduziram uma avalia-ção dos resultados dessa medida. Os autores indicam que, como resultado, os países que assinaram mais acordos tiveram substan-cial redução no número de depósitos, sem que esses depósitos vol-tassem para os países de origem. A evidência mostra, conforme o gráfico abaixo, que os depósitos migraram de países cooperativos para países menos cooperativos, o que pode gerar forte incentivo à não cooperação.

Dado esse comportamento de migração de depósitos para pa-íses não cooperativos, uma redução no número de paraísos fiscais aumenta a concentração dos depósitos offshore, elevando o nível de investimento e o subsequente crescimento econômico dos pa-íses que permanecem paraísos fiscais, seguindo a lógica apresen-tada na seção 3.1. Os efeitos são contrários naqueles países que adotaram os acordos de transparência fiscal.

Em síntese, o estudo de Johannesen e Zucman (2013) demons-tra que a maioria dos entes que acumulavam reservas nos OFCs

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que assinaram mais acordos de transparência fiscal, ao invés de remeterem o dinheiro de volta para os países de origem, trans-feriram o dinheiro para países que assinaram menos acordos de transparência fiscal.

Tomando a existência de paraísos fiscais e as externalidades positivas e negativas a eles subjacentes como dados, o impacto dos paraísos fiscais nos demais países depende das preferências da população entre investimento privado e gasto público. Por hi-pótese, cada sociedade tem um nível de investimento público exi-gido (que varia em função da cultura, nível de desenvolvimento e outros fatores) acima do qual o investimento privado gera mais utilidade e abaixo do qual o investimento público é preferível.

A eficiência do governo e o nível de corrupção também são de-terminantes para a utilidade do gasto público. Por exemplo, países que sofrem com problemas crônicos de corrupção frequentemen-te cobram impostos abusivos de modo a beneficiar a classe política dominante, configurando um modelo de “instituições econômicas extrativas”, tomando definição utilizada na obra de Acemoglu e Robinson (2012). Nesses países, pesados impostos resultam em serviços públicos de baixa qualidade, a manutenção de uma elite extremamente poderosa, além de erodir a competitividade da eco-nomia. Nesse contexto, paraísos fiscais aumentam o investimento privado, levando a uma economia competitiva, apesar do ambien-te institucional prejudicial (BREVIK; GÄRTNER, 2008a).

No entanto, ao reduzir a base de arrecadação de países de alta car-ga tributária, nos quais instituições políticas abertas e transparentes definiram como prioridade social uma elevação dos gastos públicos, paraísos fiscais permitem que agentes usufruam de bens públicos sem pagar por eles, em uma espécie de “efeito carona”6. Exemplificando, tal situação ocorre se uma empresa de um país do “modelo escan-dinavo”7 se beneficia da infraestrutura e dos serviços públicos para obter vantagens competitivas e utiliza OFCs para não arcar com a manutenção do nível de gasto público ótimo e necessário.

Essencialmente, a hipótese inicial aqui formulada postula que, caso o bem-estar gerado por um pequeno incremento (acréscimo marginal) no investimento privado seja superior ao bem-estar ge-rado por um pequeno incremento nos gastos públicos, a existên-cia de paraísos fiscais é benéfica para a população; caso contrário, é prejudicial.

6 Situação em que um ente se aproveita de um bem ou serviço pago por terceiros.

7 Arcabouço de legislações que configura a social-democracia, com o Estado atuando de forma a garantir a provisão de serviços públicos de maior qualidade.

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4. Políticas de combate aos paraísos fiscais

4.1. Regimes internacionais

Um regime internacional é, segundo a usual definição de Stephen Krasner, um “conjunto de normas, regras, instituições e procedimentos de tomada de decisão em torno das quais as ex-pectativas dos atores convergem em uma determinada área da política internacional” (LITTLE, 2011, tradução nossa). Portanto, qualquer conjunto normativo que molda os interesses de atores internacionais – em diversas áreas, como regulação financeira, co-mércio internacional, proteção ao meio ambiente e direitos huma-nos – é considerado um regime. Uma das grandes contribuições de Krasner (2000), nesse sentido, foi demonstrar a importância que os conjuntos de regras possuem no cenário internacional.

A vertente mais relevante da teoria dos regimes, capitaneada por Keohane (1982), entende que os regimes são fruto da negocia-ção entre os atores nos setores em que compartilham um interesse comum na cooperação – o que definiria a demanda pelos regimes. Esses “contratos de longo prazo”, de adesão voluntária, são, por definição, benéficos a todos que deles participam (caso contrário, optariam pela não participação).

Na ausência de instituições com autoridade para impor o cum-primento de acordos, uma função dos regimes é criar um conjunto definido de regras e práticas que coordena o comportamento dos atores. Sem essa base, surgem falhas de coordenação (análogas às falhas de mercado da teoria econômica), que dificultam o acordo entre atores, tais como:

a. custos de transação: deficiências na comunicação entre os atores causadas pela ausência ou ineficácia de instituições que per-mitem aos atores “negociar à mesa”8.

b. informação imperfeita: os atores têm pouca informação de qualidade disponível sobre as consequências dos acordos e os in-teresses dos demais atores.

c. informação assimétrica: a informação é distribuída desi-gualmente entre os atores.

8 Todo acordo internacional, em sua redação e elaboração, possui diversos custos que se traduzem no envio de uma missão diplomática, no desgaste das discussões e na ausên-cia de instituições capazes de implementar o acordo. Esses custos, de forma, geral, são chamados de custos de transação.

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d. desonestidade: descumprimento das regras definidas de for-ma a minimizar os custos, na inexistência de alguma punição ou regulação (KEOHANE, 1982).

Para Keohane (1982), a formação de regimes conseguiria supe-rar ou mitigar essas falhas de coordenação, aumentando a quanti-dade e qualidade de informação disponível, criando um ambiente benigno e estável, reduzindo os custos de transação e incertezas dos acordos e aumentando seus potenciais benefícios. Em última análise, regimes permitem a realização de tratados mutuamente benéficos, levando à cooperação e a resultados que transcendem a soma-zero que frequentemente caracteriza a política internacional.

Os regimes mais demandados seriam, portanto, aqueles mais institucionalizados, transparentes e eficientes em mitigar as falhas de coordenação – sendo mais benéficos aos olhos dos atores (em comparação aos custos da participação). Isto é, aqueles regimes com um saldo positivo no balanço custo-benefício (KEOHANE, 1982).

Essa é uma análise possível do fenômeno; assim como os re-gimes podem difundir benefícios, podem também impor custos àqueles que se recusam a participar (outsiders), coagindo-os à adesão. Isso é feito pela imposição de padrões aos participantes, como a proibição ou restrições à negociação com outsiders (san-ções). Esses regimes, segundo a definição de Keohane (1982), são “orientados para o controle” (control-oriented).

Esse tipo de regime, comumente usado para combater práti-cas predatórias9, tende, contudo, à ineficiência, pois impõe custos desnecessários aos participantes e aos outsiders, desbalanceando a relação custo-benefício. A fim de dissuadir os atores de adotar políticas predatórias, é necessário aumentar os custos dessas prá-ticas de tal modo que superem os benefícios, o que frequentemen-te significa a imposição de restrições inviáveis ou excessivamente custosas, atingindo um resultado subótimo (KEOHANE, 1982).

É essa conclusão, como será apresentado ao longo da seção, a razão do fracasso de grande parte dos regimes internacionais de combate aos paraísos fiscais, que, visando reduzir sua oferta, im-põem aos atores restrições e custos em demasia. Será desenvolvi-do o argumento de que, para reduzir os problemas causados pelos paraísos fiscais, é preciso agir pelo lado da demanda, reduzindo os incentivos para recorrer a um paraíso fiscal.

9 No jargão econômico, essas práticas são conhecidas como políticas beggar-thy-neigh-bour (em tradução livre, políticas de empobrecimento dos vizinhos).

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4.2. Visão geral dos regimes internacionais de harmonização tributária

Muito embora paraísos fiscais existam pelo menos desde a im-plementação do sistema financeiro de Bretton Woods, em 1944, os diferentes governos tomavam apenas ações esporádicas para com-batê-los (PREUSS, 2012). Seguindo a crise financeira asiática de 1997, os esforços multilaterais para combater práticas tributárias consideradas nocivas iniciaram, de forma sistemática, com a cria-ção, pela OCDE, do relatório Harmful tax competition, em 1998, um marco da regulação tributária internacional (PALAN, 1998).

Desde então, pode-se falar em um regime internacional de harmonização tributária e transparência bancária, isto é, de nor-mas e práticas que visam estabelecer uma base comum de regula-mentações e restrições à atividade dos bancos. Os diversos esfor-ços multilaterais para esse fim serão abordados nesta breve seção, seguida de uma análise de caso, que busca avaliar, empiricamente, os resultados e consequências dessas políticas.

Inicialmente sem a capacidade de adotar ações mais incisivas contra os paraísos fiscais, a OCDE adotou uma campanha de di-famação, baseada na compilação de uma lista de jurisdições “não cooperativas” (PALAN, 2013). A divulgação de “listas negras” – prática adequadamente denominada blacklisting – é usual entre as políticas de harmonização tributária. A intenção é prejudicar a reputação dos paraísos fiscais e OFCs, diminuindo assim a con-fiança do investidor e o fluxo de capitais destinados a essas locali-dades; ou seja, mais que uma tentativa de “sujar o nome” alheio, o blacklisting funciona (ao menos em teoria) como uma espécie de sanção econômica (KUDRLE, 2009).

O estabelecimento de um critério público e objetivo para divi-dir países em paraísos fiscais e jurisdições cooperativas, como fez a OCDE, representou importante avanço normativo sobre a questão (ADDISON, 2009). Kurdle (2008) identifica que a principal motiva-ção por trás do relatório é o combate à evasão e à elisão fiscal.

O relatório da OCDE, hoje chamado Harmful tax practices (li-teralmente, “práticas tributárias nocivas”), ainda é o exemplo mais proeminente de blacklisting (KUDRLE, 2009). A ação da OCDE enfatiza o compartilhamento de informações entre países, critério básico para a classificação do órgão (PREUSS, 2012). Seguindo a publicação do relatório em 1998, as jurisdições expostas como paraísos fiscais tomaram ações imediatas para ter seu nome re-tirado da lista do órgão, o qual ameaçava os territórios que não se adequassem até certo prazo com sanções unilaterais (PALAN,

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2013; HAMPTON; CHRISTENSEN, 2002). O mesmo ocorreu em relatórios subsequentes, como o de 2000 (ADDISON, 2009).

As ações inicialmente recomendadas pela OCDE incluíam onze pontos, tais como: maior tributação para transações de re-sidentes realizadas com paraísos fiscais; maior nível de auditoria e fiscalização de transações; e a inexistência de qualquer tipo de dedução ou benefício fiscal para essas movimentações financei-ras (ADDISON, 2009). Os paraísos fiscais, todavia, não aceitaram as imposições e fizeram inúmeras críticas ao processo, tido como injusto. Além disso, havia a percepção de que o prazo determina-do pela organização era muito curto e não havia tempo suficiente para a adequação (KUDRLE, 2008).

Assim, a OCDE criou, ainda em 2000, uma forma rápida para que paraísos fiscais fossem retirados da lista. Bastava que esses territórios se comprometessem a se adequar aos padrões da insti-tuição por meio de transparência bancária e troca de informações (KUDRLE, 2008). Essa norma, que não requer nenhuma ação real, é considerada frágil (LESAGE; MCNAIR, 2011). Esperava-se que as jurisdições da lista negra conseguissem “limpar seu nome” sem abandonar muitas de suas práticas nocivas.

De fato, entre as 47 jurisdições da listagem original, as últimas 3 foram removidas em 2009, mediante o compromisso de com-partilhar informações fiscais. Todos, exceto cinco, concordaram com os princípios e metas de 2000, muito embora poucos tenham implantado de fato todas as medidas acordadas (PREUSS, 2012; KUDRLE, 2008).

O aparente sucesso é, portanto, contestado. Um dos compro-missos necessários, por exemplo, é a assinatura de 12 tratados bilaterais de troca de informações tributárias (BILICKA; FUEST, 2013). Especulava-se que os paraísos fiscais fizessem acordos com outros paraísos fiscais, territórios pouco povoados ou países com pouca relevância nos fluxos internacionais de capitais para atingir a meta (LESAGE; MCNAIR, 2011).

Porém, um estudo recente de Bilicka e Fuest (2013) aponta que isso não ocorreu, e que as jurisdições identificadas como pa-raísos fiscais firmaram acordos com países relevantes, dos quais recebem grandes fluxos de investimento. Ainda assim, o inter-câmbio de informações está longe do ideal, e os acordos bilate-rais são ainda escassos.

Em adição à prática de blacklisting, a OCDE criou, mais adian-te, o Fórum Global de Transparência de Intercâmbio de Informa-ções Tributárias, cujo objetivo é estabelecer um padrão global de cooperação e compartilhamento de informações. Esse fórum ob-

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teve, desde então, considerável sucesso em firmar compromissos e remover países da “lista negra” (BILICKA; FUEST, 2013). A cria-ção desse fórum demonstra uma mudança de postura da OCDE, que substituiu uma atitude de confrontação por uma abordagem mais cooperativa e menos impositiva. O órgão também optou por mudar o foco de sua atuação para a luta contra o sigilo fiscal10 (KUDRLE, 2008).

Em retrospectiva, percebe-se que o regime estipulado por essa organização não causou mudanças substantivas na localização e no volume dos capitais, principalmente dos recursos das grandes corporações, e causou ainda menos alteração na capacidade de taxação dos Estados, como será demonstrado na análise de caso adiante (KUDRLE, 2008).

Por fim, a iniciativa da OCDE se focou nas jurisdições que não faziam parte da organização; nenhum de seus membros foi colocado na lista negra, ainda que praticassem as políticas con-sideradas nocivas. Esse fato fez com que muitos acusassem a or-ganização de imperialismo, pois a OCDE estaria interferindo na soberania de não membros sobre sua política tributária em prol de países desenvolvidos que sobretaxam seus cidadãos. Ao adotar uma política de confrontação unilateral com não membros e de cooperação com membros, o órgão estaria adotando “dois pesos e duas medidas” (INFANTI, 2008; ADDISON, 2009; MITCHELL, 2002; KIND; MIDELFART; SCHJELDERUP, 2005).

Apesar de esse regime ter tido um impacto relevante no com-bate aos paraísos fiscais – percepção corroborada pelas entrevistas realizadas por Rawlings (2005) nesses países –, não houve incenti-vos econômicos suficientes para compensar os custos das práticas cooperativas estabelecidas pela OCDE. Da mesma forma, a maior parte dos acordos de cooperação demandados por essa organiza-ção não determinava medidas imediatas e muitos detalhes tinham apenas função simbólica (ADDISON, 2009). Fica claro, portanto, que, apesar de avanços esporádicos, o regime foi insuficiente e não conseguiu diminuir significativamente as práticas nocivas asso-ciadas a paraísos fiscais.

A prática de blacklisting da OCDE foi imitada por outras instituições. A FATF11, iniciativa criada pelo extinto Grupo dos Sete (G-7) em 1989 com o objetivo de identificar práticas que

10 O combate ao sigilo fiscal é uma maneira “indireta” de se combater a evasão e elisão fiscal, em contraste com as formas mais diretas adotadas anteriormente. Isso porque as trocas de informações entre autoridades permitem a identificação de possíveis desvios de recursos para escapar de tributação (KUDRLE, 2008).

11 Financial Action Task Force: Força-Tarefa de Ação Financeira, em tradução livre.

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promovem ou facilitam a lavagem de dinheiro, publicou em 2000 uma lista de jurisdições não cooperativas (KUDRLE, 2009; HAMPTON; CHRISTENSEN, 2002). De forma semelhante ao que ocorreu em relação à lista negra da OCDE, os territórios listados tomaram ações imediatas para serem retirados da lis-ta, face a ameaças de sanção econômica (PREUSS, 2012; HAM-TPON; CHRISTENSEN, 2002).

Como consequência dos ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 e da subsequente “guerra ao terror”, a FATF foi reconfigu-rada para focar-se nas operações financeiras de grupos terroristas, que estariam sendo feitas em sigilo nos paraísos fiscais (KUDRLE, 2009; FMI, 2013; HAMPTON; CHRISTENSEN, 2002).

A FATF, que é um organismo independente, atua em conjunto com organizações internacionais como as Nações Unidas (ONU), o Banco Mundial e o FMI. A ONU lançou, por meio do Escritório das Nações Unidas para Drogas e Crime (UNODC), um progra-ma global de combate à lavagem de dinheiro. O FMI, por sua vez, também se engajou nas iniciativas contra a lavagem de dinheiro e o financiamento do terrorismo (FMI, 2013).

Essas diferentes iniciativas foram interpretadas como uma pres-são adicional aos paraísos fiscais, que novamente apressaram-se para cumprir com a legislação; porém, suspeita-se que essa proa-tividade dos paraísos fiscais seja apenas uma “fachada” (KURDLE, 2009; RAWLINGS, 2005; HAMPTON; CHRISTENSEN, 2002).

A União Europeia (UE) também sediou um esforço de harmo-nização tributária e transparência bancária, promovido com mais afinco pelo Conselho Europeu a partir de 1997 (ECOFIN, 1997). O projeto foi considerado uma ameaça a territórios contíguos que não são membros da UE, como Suíça, Liechtenstein e as ilhas do canal da Mancha, todos os quais adotam práticas características de paraísos fiscais (HAMPTON; CHRISTENSEN, 2002).

Logo após a crise do Leste Asiático em 1997, o Fórum de Es-tabilidade Financeira (FSF) do G-7 estabeleceu um grupo de tra-balho para avaliar o papel dos OFCs no sistema financeiro, identi-ficando-os como fonte de instabilidade financeira. O relatório do FSF classificava OFCs em três grupos, conforme sua abrangência regulatória, e recomendava que o FMI publicasse relatórios e ava-liações periódicas acerca dos OFCs e paraísos fiscais, compromis-so assumido pelo órgão (FMI, 2000; HAMPTON; CHRISTEN-SEN, 2002).

As iniciativas de combate a paraísos fiscais, como visto, sur-gem comumente logo após crises (como a crise asiática de 1997) ou outros acontecimentos marcantes (como os atentados de 11 de

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setembro de 2001). Os paraísos fiscais, quase que como um bode expiatório, são culpados, total ou parcialmente, pelo acontecido: seja por desequilibrarem orçamentos governamentais, seja por contribuir, alegadamente, para a crise de forma direta, permitindo que instituições financeiras escapem de regulação e supervisão, seja por constituir um canal de financiamento de grupos terroris-tas, sendo então vistos como “cúmplices” do terrorismo (KEELER, 2009; FMI, 2013; BILICKA; FUEST, 2013).

Após a crise financeira de 2008, previsivelmente os governos tomaram ações para combater as “práticas nocivas” de paraísos fiscais. Os países do G-20, reunidos em Londres (G-20, 2009, p. 4, tradução nossa), comprometeram-se a “tomar ações contra juris-dições não cooperativas, incluindo paraísos fiscais” e declararam estar prontos para estabelecer sanções a fim de proteger suas fi-nanças públicas e sistemas financeiros, além de afirmar que a era do sigilo bancário estava acabando. Essa declaração foi um dos atos de fala mais contundentes sobre o tema, sinalizando, para alguns analistas, o início do fim da era dos paraísos fiscais (BILI-CKA; FUEST, 2013; LESAGE; MCNAIR, 2011; JOHANNESEN; ZUCMAN, 2012).

As ações incisivas mais diretas contra paraísos fiscais, contudo, foram tomadas por governos. O Congresso norte-americano, na sequência da crise financeira de 2008, aprovou duas peças de le-gislação nesse sentido12, com o apoio do presidente Obama (OBA-MA, 2009; SHIPP, 2013). O governo britânico de Gordon Brown também se comprometeu a agir nesse sentido (PREUSS, 2012; PA-LAN, 2013; KEELER, 2009).

Afora as iniciativas de organizações internacionais e governos para lidar com o problema dos paraísos fiscais, a sociedade civil, organizada em ONGs como a Tax Research Network e a britânica Oxfam, empenha-se em avaliar o impacto dos paraísos fiscais na economia e em promover pressão por reformas financeiras nessas localidades (TAX RESEARCH NETWORK, 2012; HAMPTON; CHRISTENSEN, 2002).

4.3. O regime de harmonização tributária da OCDE: uma análise de caso

A OCDE foi criada em 1961 com o objetivo de implantar po-líticas que melhorassem o bem-estar econômico e social de to-dos os cidadãos do mundo. Desde então, essa organização se tor-

12 Denominadas Stop Tax Haven Abuse Act e Foreign Account Tax Compliance Act (PALAN, 2013).

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nou um dos principais fóruns multilaterais do globo (MOBERG; MORRISS, 2013). Será desenvolvida abaixo uma análise de caso, por meio da qual a hipótese do presente artigo será testada empiri-camente, a partir do estudo de duas jurisdições que foram afetadas pelo regime de combate aos paraísos fiscais da OCDE – Panamá e Ilhas Cayman.

O primeiro caso analisado frente a esse regime é o Panamá. Lis-tado como paraíso fiscal pelo relatório Towards Global Cooperation da OCDE em 2000, o país rejeitou a classificação. Para a OCDE, um paraíso fiscal é definido por possuir uma legislação com baixo ou nenhum imposto. Por fornecer benefícios fiscais a não residen-tes, o Panamá foi considerado um paraíso fiscal, embora o país não infringisse o princípios de transparência e de troca de informações estabelecido no relatório (MOSSACK FONSECA, 2009).

O Panamá argumentou que possui um sistema fiscal bem re-gulamentado, não devendo, assim, ser tachado de “paraíso fiscal” apenas pelo fato de fornecer incentivos tributários a não residen-tes. Para o governo panamenho, as normas, impostos e regulações dos países de origem dos investidores – como os Estados Unidos, onde os cidadãos pagam impostos mesmo que não estejam dentro das fronteiras do país – justifica a isenção de impostos promovida pelo país. Ademais, argumentou-se que em alguns estados nor-te-americanos, como Delaware, são oferecidos incentivos fiscais similares, e mesmo assim, os EUA não constam na lista da OCDE. Assim, a lista da OCDE seria injusta e enviesada, tendo como alvo apenas países subdesenvolvidos (MOSSACK FONSECA, 2009).

O entrave com a OCDE foi encerrado em 2003, quando o Panamá se comprometeu a adotar novas medidas de transparên-cia e troca efetiva de informações fiscais, sob a condição de que o Panamá: não constasse mais na lista da OCDE como “paraíso fiscal”; tivesse poder de voto igual aos outros membros do órgão; não tivesse de arrecadar impostos por outros países; de que o acor-do não interferisse em sua soberania fiscal; e que as jurisdições, incluindo os países membros da OCDE, que não conseguissem assumir compromissos equivalentes ou satisfazer os padrões do relatório de 1998 fossem tema de um quadro comum de medidas defensivas coordenadas (DURAN, 2002).

Posteriormente, a OCDE (2010) publicou um novo relatório para que fosse documentado o quadro legal e regulamentar de transparência e de troca de informações no Panamá. Por meio deste documento é possível perceber que a adoção do regime pelo Panamá conseguiu promover maior transparência e troca de informações.

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No entanto, muito do que foi feito no Panamá para cumprir com as exigências da OCDE teve efeito apenas representativo, re-sultando em poucas mudanças no que se refere à localização e ao volume dos capitais e à capacidade de taxação do país (KUDR-LE, 2008). Isso porque as medidas acordadas entre o Panamá e a OCDE não tinham o intuito específico de modificar substancial-mente a política fiscal do país.

O segundo caso aqui estudado será o das Ilhas Cayman. Ter-ritório britânico de ultramar, as ilhas são, segundo Sullivan (2007, p. 122, tradução nossa), “provavelmente o destino número um dos contribuintes americanos que pretendem ocultar dinheiro offshore por motivos tributários”. O país possui uma população de 53.737 habitantes e 93.000 empresas registradas. Tal fenômeno decorre da inexistência de impostos diretos e graças à Lei de Preservação de Relações Confidenciais, que confere grande nível de discrição aos que realizam operações financeiras e bancárias na ilha (CIA, 2014).

Segundo relatório da Oxford Economics (2009), em 2007, os serviços financeiros correspondiam direta e indiretamente por 1,2 bilhão de dólares das Ilhas Cayman (CI$), ou 55% de seu PIB. Ge-ravam, ainda, 36% dos empregos e CI$ 204 milhões em receitas di-retas para o governo, correspondente a 40% do orçamento. Dado o pequeno tamanho de sua economia e hipertrofia do seu setor financeiro, o arquipélago possui uma das economias mais inten-sivamente voltadas para serviços financeiros offshore do mundo.

Apesar da vasta evidência do status das ilhas como um paraíso fiscal, Cayman tem se destacado por sua política cooperativa no sentido de se adequar às normas de transparência da OCDE, do FMI e do governo dos EUA, particularmente para combater lava-gem de dinheiro e movimentações financeiras do tráfico de drogas (ROGOFF, 2004).

Desde 1990, as autoridades das Ilhas Cayman têm cedido para facilitar a troca de informações entre Cayman e EUA, por meio de tratados bilaterais. Porém, pelas normas vigentes, o governo norte-americano só tem acesso às informações necessárias caso seja emitido mandato judicial ou exista forte evidência de ativi-dade criminosa (ROGOFF, 2004), o que, na prática, inviabiliza a condução da maioria das investigações.

As Ilhas Cayman também foram uma das primeiras jurisdi-ções a se comprometer com os princípios amplos do regime da OCDE, ainda em maio de 2000, conseguindo efetivamente evitar sua aparição na lista de países não cooperativos (KURDLE, 2008). Sob forte pressão do Reino Unido, as ilhas Cayman aderiram ao regime da União Europeia em 2005. Ainda assim, o alto nível de

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conformidade com as normas vigentes não repercutiu em nenhu-ma mudança sensível no volume de depósitos do arquipélago, que permaneceu em tendência crescente, como observado em estudo de Kurdle (2008).

Kurdle (2008), Rogoff (2004) e Sullivan (2007) apontam que as tentativas de combater a evasão fiscal ali não são efetivas porque é difícil para as autoridades estrangeiras aprofundar as investiga-ções o bastante para conseguir a quebra de sigilo bancário pelo regime vigente. Além disso, sendo as operações financeiras o mo-tor da sua economia, não é interessante para as autoridades locais conduzir investigações eficazes.

5. Avaliação das políticas de combate aos paraísos fiscais

Os regimes internacionais de transparência bancária e harmo-nização tributária têm sido ineficientes no combate aos paraísos fis-cais, como foi observado no caso analisado acima, da OCDE. Essas políticas, embora consigam reduzir a oferta de paraísos fiscais, não alteram os incentivos para quem demanda esses serviços financei-ros diferenciados, e tampouco são capazes de impedir o êxito dos Estados não cooperativos. Isso é, em maior ou menor medida, ver-dade para os demais regimes dessa espécie (HINES, 2005).

Adiante, se buscará compreender as razões para o insucesso dessas políticas, a partir da análise da balança de externalidades e das conclusões sobre regimes internacionais das últimas seções, bem como encontrar, a partir dos argumentos desenvolvidos ao longo do artigo, uma alternativa teórica eficiente aos regimes atuais.

Em primeiro lugar, combater a oferta de paraísos fiscais não modifica os incentivos para que empresas e indivíduos demandem um refúgio com sigilo fiscal e impostos baixos sobre a atividade bancária, pois essa configuração é desejável independentemente do número de paraísos fiscais existentes. Portanto, trata-se, por defi-nição, de uma medida paliativa, que afeta somente os sintomas do problema, não suas causas originárias. Diferentes atores continua-rão demandando esses serviços e – a não ser que seja possível invia-bilizar em absoluto a existência de paraísos fiscais – tendo ofertantes dispostos a oferecê-los (mesmo que a oferta seja reduzida).

Em termos econômicos, isso é equivalente a afirmar que a demanda por paraísos fiscais é inelástica em relação à sua oferta, ou seja: mesmo um número muito reduzido de paraísos fiscais é suficiente para atender à procura. Afinal, nada impede que um pe-queno número de paraísos fiscais concentre os serviços bancários de quem os demanda.

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Em segundo lugar, os regimes analisados no presente artigo são orientados para controle (control-oriented regimes); isto é, combatem os paraísos fiscais impondo custos aos países aderentes e aos outsiders. Foi possível notar que esse tipo de regime é (em geral) ineficaz, porque depende da imposição de custos em vez do compartilhamento de benefícios – e frequentemente as restrições necessárias são excessivamente custosas, inviabilizando o regime (KEOHANE, 1982).

Essas previsões teóricas são evidentes nos regimes aqui avalia-dos. Os incentivos para um país deixar de ser um paraíso fiscal são baixos – como vimos, o sigilo bancário e as demais características dessas localidades são, em geral, benéficas à sua população, exceto se for imposto um custo adicional (e artificial) a essas atividades. Logo, os regimes de combate aos paraísos fiscais, além de inefica-zes, também prejudicam a população local.

Em terceiro lugar, mesmo se alguns paraísos fiscais aderirem ao regime (adotando práticas “não predatórias” de transparência fiscal e harmonização tributária), os incentivos para ser um para-íso fiscal, dado que a oferta de paraísos fiscais diminuiu, são altos. Isso ocorre porque os paraísos fiscais competem entre si, de forma que os paraísos fiscais restantes (não cooperativos) usufruirão de sua posição monopolista no mercado às custas dos paraísos fiscais que decidiram cooperar. Esse fenômeno é previsto e observado no estudo de Elsayyad e Konrad (2012), que analisam o combate a paraísos fiscais a partir de um modelo que considera múltiplas jurisdições competindo entre si.

Ocorrem, a partir da implementação gradual dos regimes, “ganhos de escala”. Permanecendo a demanda constante, a con-corrência reduzida, permite que os paraísos fiscais restantes se-jam, individualmente, mais procurados, dado o reduzido número de opções para os investidores. Essa distorção apenas deixaria de ocorrer caso todos os paraísos fiscais fossem eliminados ao mes-mo tempo; porém, é visível que isso é inviável e imporia custos excessivos aos atores envolvidos (ELSAYYAD; KONRAD, 2012).

A consequência necessária dessa análise é que a limitação da oferta de paraísos fiscais sem contrapartida de redução da deman-da, como fazem os atuais regimes, promove incentivos perversos e contraproducentes. Em vez de atingir o objetivo esperado (reduzir os problemas associados aos paraísos fiscais), acabam por benefi-ciar justamente os países que resistem à cooperação. Gera-se um incentivo adicional para que paraísos fiscais continuem adotando “práticas predatórias”, indo de encontro ao inicialmente desejado. Ademais, a única forma de contornar esses incentivos perversos

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seria – como foi apontado – impondo custos excessivos e inviáveis a todos os atores envolvidos (KEOHANE, 1982).

Em último lugar, as políticas atuais também são indefensáveis do ponto de vista das desigualdades sociais. Por um lado, os indi-víduos com maior poder aquisitivo e as empresas mais lucrativas são capazes de superar o obstáculo dos altos custos (impostos pelos regimes) e ter acesso privilegiado a esses refúgios, livres para ado-tar práticas ilícitas. Por outro, os mais pobres e pequenos empreen-dedores não têm acesso a esses centros privilegiados de além-mar, tendo que suportar o ônus tributário dos impostos locais, devido aos custos excessivos das regulamentações que restringem os fluxos internacionais de capitais (DESAI; FOLEY; HINES JR., 2006).

Dessa maneira, fica clara a ineficácia e o caráter nocivo dos regimes internacionais em questão, de forma que é necessário re-pensar o combate aos paraísos fiscais a partir de outra perspectiva. De fato, defende-se a tese de que o modo mais eficaz de evitar os problemas relacionados aos paraísos fiscais – como a evasão fiscal, a fuga de capitais e a lavagem de dinheiro – é agir pelo lado da demanda, reduzindo os incentivos para que os atores econômicos procurem os serviços privilegiados desses centros. Bastaria, para tanto, adotar um padrão internacional de impostos baixos, o que esvaziaria os paraísos fiscais de importância, exceto se para evitar transparência financeira (HINES JR., 2005).

Como foi argumentado ao longo do artigo, na maioria dos ca-sos – nos quais a utilidade marginal do setor privado supera a do setor público –, um sistema bancário desregulamentado e menos tributado (como o modelo dos paraísos fiscais) é, de fato, mais benéfico. Assim, a adoção de liberdade econômica, além de van-tajosa aos agentes econômicos em geral, ainda consegue mitigar a demanda por paraísos fiscais offshore.

Para aqueles países que efetivamente sofrem com os paraísos fiscais (ou seja, aqueles nos quais a utilidade marginal do setor público é maior do que a do setor privado), a melhor alternati-va é implementar um sistema conjunto de combate à lavagem de dinheiro, bem como um novo modelo tributário, burocrático e bancário menos oneroso aos investidores e agentes econômicos, evitando a fuga de capitais.

Um sistema financeiro internacional menos oneroso a inves-tidores, ao contrário do que se pode pensar, não significaria um refúgio para praticantes de ilícitos ou para o crime organizado. Isso porque um sistema financeiro harmônico e integrado, que adote práticas semelhantes –não pela imposição de custos, mas pela adoção de políticas semelhantes e menos onerosas – é propí-

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cio para ações coordenadas de combate ao crime e à corrupção em nível internacional. Ademais, os paraísos fiscais, já hoje, cumprem com padrões internacionais de transparência, com poucas exce-ções (MITCHELL, 2002).

Iris Marion Young (2011) formula uma teoria da responsabi-lidade compartilhada. A autora argumenta que os atores sociais, em sua coletividade, são responsáveis13 pela promoção da justiça social. Não se trata, portanto, de apontar culpados, olhando sobre o passado com um viés de ressentimento, mas de encontrar solu-ções coletivas para o futuro a partir de um modelo cooperativo de superação dessas deficiências estruturais.

Da mesma forma, é da responsabilidade dos Estados e das or-ganizações internacionais – em cujo âmbito se formulam políticas e se sedimentam práticas comuns – derrubar, em conjunto, as bar-reiras que impedem todos os indivíduos (à exceção de uma elite privilegiada) de ter acesso a serviços bancários não onerosos. A promoção de um sistema bancário inclusivo implica necessaria-mente a ruptura com as deficiências institucionais personificadas por um grande ônus tributário sobre operações financeiras.

As reflexões aqui feitas corroboram a ideia de que é possível atingir o máximo bem-estar quando os atores envolvidos – o go-verno, os indivíduos e suas corporações – optam pela liberdade e pela cooperação conjunta.

6. Conclusão

O debate sobre os paraísos fiscais, embora relativamente mar-ginal do mainstream do debate em Macroeconomia, tangencia o dilema entre crescimento econômico, desenvolvimento e distri-buição de riqueza. Por um lado, argumenta-se que os paraísos fis-cais são prejudiciais por diminuírem o montante arrecadado em impostos. Por outro, como foi demonstrado ao longo do artigo, esses centros financeiros podem ser um importante pilar do de-senvolvimento econômico em países emergentes e, de uma forma mais geral, em todos aqueles países que dependem da inovação da iniciativa privada.

Existiria um ponto ótimo para o desenvolvimento econômi-co? Os países do mundo, em sua notória diversidade econômica e institucional, devem seguir qual caminho para a prosperidade – e,

13 Responsabilidade, aqui, não é sinônimo de “culpa”. Trata-se de uma noção coleti-va, em oposição a uma concepção individual, de responsabilidade: os atores sociais, como participantes de uma “conexão social” que constrói a estrutura social, seriam re-sponsáveis pelo aliviamento de injustiças (YOUNG, 2011).

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ainda, qual seria o papel dos bancos e instituições financeiras nesse processo? Essas questões fundamentais em muito fogem ao escopo do presente artigo, mas não podem ser negligenciadas pela teoria econômica. Entender as variáveis relacionadas ao desenvolvimento sob a ótica do sistema financeiro, como foi feito na seção 3, é um importante passo nesse desenho caótico da economia global.

Em uma perspectiva alternativa, é argumentável que os pa-raísos fiscais, no sistema financeiro atual, servem aos privilégios de uma pequena elite em um mundo com grandes disparidades sociais, livrando-as de impostos que teriam, por obrigação, que pagar. Entra-se, assim, em uma discussão mais ampla sobre res-ponsabilidades: seriam os paraísos fiscais, que oferecem serviços financeiros diferenciados, os responsáveis pela sustentação desses privilégios injustificáveis e práticas criminosas? Ou, mais profun-damente, seria a estrutura bancária internacional “culpada” por sua incapacidade de oferecer aos menos favorecidos serviços fi-nanceiros sem um grande ônus tributário?

Keohane e Nye (1989), em sua obra seminal Poder e interde-pendência, argumentam que a construção conjunta de acordos internacionais a partir de instituições multilaterais é uma impor-tante condição para a paz e a prosperidade. Os regimes internacio-nais, como analisam Keohane (1982) e outros teóricos de diversas visões de mundo, são fundamentais nesse contexto cooperativo. Impõe-se, portanto, a pergunta pragmática: por qual desenho ins-titucional deve-se optar nesse paradigma de cooperação?

Essa questão orientou a presente pesquisa ao longo da seção 4 do artigo, em que foi demonstrado que os atuais regimes, em opo-sição a suas intenções, têm consequências prejudiciais e custosas. Se é necessária alguma determinação coletiva e algum grau de pla-nejamento político conjunto – e de fato é, pois a harmonização tri-butária não ocorreria de forma “espontânea” (SIMMONS, 2006) –, deve-se optar pelo combate à demanda por paraísos fiscais, alterando incentivos de forma frutífera, e não contraproducente.

Trata-se de reconhecer que todos os Estados, coletivamente, compartilham da responsabilidade de reverter o caráter excluden-te do atual modelo bancário internacional, que beneficia a poucos e oferece um ambiente propício para o financiamento de ilicitu-des. Trata-se de compreender o papel das instituições e seus re-gimes internacionais – isto é, as normas e práticas que adotam, disseminam e tomam como padrão – em fomentar, ainda que involuntariamente, esse contexto de injustiça social. Trata-se, por fim, de entender os efeitos indesejadas de certas políticas e procu-rar alternativas viáveis (YOUNG, 2011).

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Ao longo do artigo, procurou-se ressaltar a importância da cooperação, em meio à “teia social” e suas instituições, em com-bater problemas como a lavagem de dinheiro e a evasão fiscal sem impor custos excessivos aos demais agentes. É a partir da crença de que isso só é possível a partir da articulação coletiva que apon-tamos que instituições internacionais, como o Fundo Monetário Internacional, são fóruns de discussão essenciais para o esboço de metas conjuntas a fim de atingir esse ideal, por vezes utópico, de justiça.

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