os municípios e o desenvolvimento social local dalila ... · os municípios e o desenvolvimento...

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Dalila Alves de Oliveira

Orientação: Professora Doutora Maria da Conceição Pereira Ramos

Dissertação para a Obtenção do Grau de Mestre em Desenvolvimento e Inserção Social

2008

Dissertação de Mestrado - Os Municípios e o Desenvolvimento Social Local ________________________________________________________________________________________

ii

ota Biográfica

Em 1992 concluiu a licenciatura em Serviço Social.

Durante os anos de 1992 e 1993, frequentou e concluiu a Formação JADE – Jovens

Agentes de Desenvolvimento.

Nos anos de 1994 a 2000, trabalhou junto de uma Associação de Desenvolvimento

Regional, especialmente, em acções relacionadas com Formação Profissional e Inserção

Social. Esta experiência passou pela coordenação técnica de toda a intervenção social e

formação profissional da Instituição, pela elaboração de várias candidaturas a vários

programas, quer nacionais quer transnacionais. Coordenou várias intervenções no terreno

em vários programas nacionais e transnacionais, tendo conhecido e visitado diversas

experiências europeias (Grécia, França, Bélgica, Holanda, Espanha, etc.). Elaborou a Carta

Social do Vale do Ave em 1998. Participou no Plano Estratégico do Vale do Ave na

temática Dinâmicas de Inserção. Chefiou dois projectos de Luta Contra a Pobreza: um

promovido pela Sol-do-Ave “Intervenção Social nos Bairros Sociais de Gondar e

Atouguia”, e outro promovido pelo Município de Fafe, “Uma Cultura para o

Desenvolvimento”.

Nos últimos oito anos, ao serviço do Município de Fafe, desenvolveu actividades

relacionadas com a utilização de metodologias de animação e planeamento do

desenvolvimento na Câmara Municipal de Fafe. É responsável pela elaboração de Projectos

e Candidaturas aos mais diversos Programas nacionais e comunitários. Integra a Equipa

Supra Concelhia do Contrato de Desenvolvimento Social do Vale do Ave (Concepção e

Implementação do Plano de Acção), faz a coordenação técnica local do projecto

TERRITÓRIO IN (CLDS).

É responsável pela implementação do Programa da Rede Social para o Concelho de Fafe.

Este trabalho influenciou a elaboração de programas e estratégias de intervenção junto de

várias entidades.


iii

Agradecimentos

À Prof. Doutora Conceição Ramos pela orientação e apoio prestado, pela

disponibilidade e acima de tudo pelo estímulo dado.

Aos meus companheiros nesta aventura, pela sua boa disposição e incentivo e

por servirem de suporte nos momentos mais desgastantes (a todos e em especial:

ao Henrique, à Paula, à Elsa, à Lídia e à Ângela.

Aos políticos entrevistados dos cinco Municípios analisados (Manuel Ferreira,

António Lourenço, Raul Cunha, Alberto Machado, Jaime Moreira e Sofia

Ferreira)

Ao Renato, pelo companheirismo, compreensão e apoio.

Aos meus gémeos, Henrique e Beatriz que, apenas com 3 anos de idade,

compreenderam a importância da mãe estar na “…escolinha…”.

Por fim, aos meus pais Martinho e Conceição a quem presto sincera homenagem

e dedico todo o meu trabalho. Obrigada pelo apoio incondicional que me deram.

Obrigada pelo incentivo prestado ao longo deste percurso. Obrigada por serem

as pessoas maravilhosas que são e de quem tenho muito orgulho. OBRIGADA


iv

Resumo

Os Municípios têm vindo cada vez mais a transpor a etapa onde o fundamental da

sua intervenção foi a construção de equipamentos e infraestruturas básicas. Na actualidade,

as suas competências vão muito além destas questões mais visíveis e materiais. Têm vindo

a intervir, de forma decisiva, no percurso do desenvolvimento local, tomando decisões

estratégicas ao nível do desenvolvimento social, potenciando os recursos endógenos e

tratando de questões mais imateriais, as quais ganham, claramente, uma relevância sem

precedentes. Isto exige que o Município assuma um papel mediador, coordenador das

intervenções sociais locais. Por outro lado, embora com preocupações locais, não estão

fechados ao exterior. Os Municípios são apologistas de um desenvolvimento local sem

estar auto centrado e isolado.

De todas as iniciativas e intervenções sociais levadas a cabo pelos municípios,

destacam-se as áreas da educação, saúde e habitação. No entanto, actualmente, há outras

áreas ao nível da intervenção que também se destacam, tais como: igualdade de

oportunidades (género, deficiência, minorias étnicas, emigrantes), violência doméstica,

terceira idade, desenvolvimento local, criação de emprego, intervenção junto de famílias,

trabalho infantil, etc. A intervenção actual dos Municípios constitui um tema relevante de

estudo e que vem na sequência da sua acção nestes primeiros anos do século XXI (caso da

Rede Social) que, na área social, podemos caracterizar pela “era” da participação, da

abertura, do diálogo, da planificação, configurando novos desafios para este nível de

governo. Este trabalho de dissertação de Mestrado pretende ser uma pesquisa onde se

compilam as intervenções do poder local ao nível social e se perceba o que se tem feito na

acção social. Foi desenvolvido o estudo em cinco Municípios do Vale do Ave (Guimarães,

Fafe, Póvoa de Lanhoso, Trofa e Vizela) através da realização de entrevistas semi-

directivas aos responsáveis políticos dos Municípios.

Palavras chave: Poder Local; Território; Desenvolvimento Local; Desenvolvimento

Social; Desenvolvimento Sustentável; Participação e Planeamento.


v

Abstract

More and more Municipal Districts have been overcoming the stage where the

fundamental of their intervention was the construction of equipments and basic

infrastructures. Nowadays, their competences go far beyond these more visible subjects and

materials. They have decisively been intervening in the course of the local development,

making strategic social decisions, supplying endogenous resources and treating more

immaterial issues, which clearly gain an unprecedented relevance. Municipal Districts are

thus required to assume a mediator role, coordinator of the local social interventions. On

the other hand, despite having local concerns they are not closed to outer influences.

Municipal Districts defend a local development which is not self-centred or isolated.

From all the initiatives and social interventions carried out by Municipal Districts,

areas such as Education, Welfare and Housing are to be focused. Nonetheless, today there

are fields which stand out: Equality of Opportunities (gender, disability, ethnic minorities,

emigration), domestic violence, the Old Age, local development, job creation, providing

help to families, child labour, etc. Nowadays Municipal Districts’ intervention is a relevant

subject of study which logically appears after the course of the XXIst century first years

(this is the case of the Rede Social). Socially speaking, it may be featured as the era of

participation, openness, dialogue, planning, configuring new challenges to this level of

government.

This Master's degree work intends to be a research where the social interventions of

the local political power are assembled as well as to realise what has been done in the social

field, in its opening to the civil society, etc. This study was developed in five Municipalities

of Vale do Ave (Guimarães; Trofa, Vizela, Fafe and Póvoa de Lanhoso) through the

realization of semi directive interviews to the political responsibles.

Key Words: Local Political Power; Territory; Local Development, Social Development,

Sustainable Development; Participation and Planning.


vi

Índice

ota Biográfica............................................................................................................ ii

Agradecimentos........................................................................................................... iii

Resumo......................................................................................................................... iv

Abstrat........................................................................................................................... v

Índice Geral.................................................................................................................. vi

Índice de Figuras…………………………………………………..…........................ viii

Índice de Quadros.………………………………………………................……..…. ix

Lista de Abreviaturas………………………………......................…….………..…. x

I TRODUÇÃO………………………………….………………………..…………. 1

Estrutura do Trabalho............................................................................................... 5

CAPÍTULO I – QUESTÕES TEÓRICAS E METODOLÓGICAS....................... 7

1.1 Importância do Tema.................…...………………………………..……....…..... 8 1.2 Objectivos.................………………………………………………………........... 10 1.3 Metodologia....………………………………………………………..…….......… 11

CAPÍTULO II – E QUADRAME TO TEÓRICO E PROBLEMÁTICA…...… 15

2.1 Poder Local…......………………...............................................………….........… 17 2.2 Desenvolvimento Local........................................................................................... 20 2.3 Desenvolvimento Social…..………………………..............................……......… 26 2.4 Desenvolvimento Sustentável............………………………...………………....... 30 2.5 Participação e Planeamento Participativo................................................................ 34 2.6 Considerações Finais…....…………………………………...………………...….. 38

CAPÍTULO III - OS MU ICÍPIOS: GÉ ESE E EVOLUÇÃO DA I TERVE ÇÃO…...…...............................................................................................

41

3.1 Características de uma primeira Fase - Infraestruturas básicas e equipamentos .... 44

3.2 Características de uma segunda Fase - Perspectivas integradas de desenvolvimento...................................................................................................

45

3.3 Características de uma terceira Fase - Políticas pró-activas....…............................ 47 3.4 A caminho de uma quarta Fase?….....…………………………………...…......… 52 3.5 Considerações Finais…...………………………………………………................. 60


vii

CAPÍTULO IV– A PRÁTICA O AVE: I TERVE ÇÕES DOS MU ICÍPIOS O DESE VOLVIME TO SOCIAL LOCAL……..………........

63

4.1 Contextualização do Território de Investigação....................................................... 64 4.2 As Intervenções dos Municípios no Desenvolvimento Social Local.................... 70 4.2.1. Os principais problemas.................................................................................... 72 4.2.2 - O que é necessário para os resolver ou atenuar............................................... 74 4.2.3. Os projectos em curso e/ou planeados.............................................................. 76 4.2.4. Sucesso e impacto alcançado com a intervenção.............................................. 80 4.2.5. Orçamento para a acção social.......................................................................... 81 4.2.6. Debate dos Assuntos Sociais nas Assembleias Municipais.............................. 83 4.2.7. Atribuições do Município e condições de autonomia face ao Estado Central.. 84 4.2.8. Definição de competências na área social Municipal....................................... 86 4.2.9. Possibilidade de novas competências a atribuir aos Municípios...................... 87

4.3 Considerações Finais……...……………………………………….…................... 89

CAPÍTULO V – A PRÁTICA O AVE: A PARTICIPAÇÃO…………….…….. 91

5.1.Trabalho de partenariado entre o Município e outros actores locais....................... 92 5.2. Relação do Município com a sociedade local e na intervenção social .................. 97 5.3. As posições sobre o caso paradigmático dos Orçamentos Participativos .............. 99 5.4 Considerações Finais ............................................................................................... 103

CAPÍTULO VI - A REDE SOCIAL E OS CO TRATOS LOCAIS DE DESE VOLVIME TO SOCIAL: UM DESAFIO A VE CER............................

105

6.1 A Rede Social…..………………………………………………………….........… 106 6.2 Os Contratos Locais de Desenvolvimento Social….........…………………........... 117 6.3 Considerações Finais…...........…………………………………….….................... 128

VII –. ATRIBUTOS DO DESE VOLVIME TO SOCIAL LOCAL O SÉCULO XXI ………………………………………………………………………..

130

7.1 O Desenvolvimento Social Local: Os Novos Desafios …………………….......... 132 7.2 Considerações Finais ……………......………..…………………….….................. 139

CO CLUSÕES ........................................................................................................... 141

BIBLIOGRAFIA …………………………………………………………..………... 153

A EXOS ...................................................................................................................... 165


viii

Índice de Figuras

Figura I – Eixos de Enquadramento do Desenvolvimento Social ................................ 28

Figura II – Três Pilares do Desenvolvimento Sustentável ............................................ 32

Figura III – Elementos essenciais para o Desenvolvimento Local ……….……....….. 56

Figura IV - Desenvolvimento: Alternativa ao PIB per capita ……...….….….…....…. 57

Figura - V Evolução/Resultados das diferentes Fases de Intervenção........................... 60

Figura VI – Concelhos da Nut III / Ave ........................................................................ 65

Figura VII - Distribuição da População Residente no Vale do Ave por grupo Etário .. 66

Figura VIII - Distribuição dos Desempregados do Vale do Ave por Habilitações Escolares em 2001 ........................................................................................................

69

Figura IX – O Diagnóstico ……….………...……………....……...…………….….... 112

Figura X - Ciclo de Projectos ........................................................................................ 118

Figura XI - Canais de Comunicação …………….………....………………………. 119

Figura XII - Mapa de dependência das actividades …………………….………..…. 119

Figura XIII - Descrição das Responsabilidades ………………….........…………..…. 120

Figura XIV – Matriz de Atribuição de Responsabilidades............................................ 120

Figura XV – Monitorização de projectos/iniciativas de intervenção social ................. 127

Figura XVI – Iniciativas de Desenvolvimento Local …….....……………..…..…….. 133

Figura XVII – Gestão do Desenvolvimento Social ………..…..…….................….… 138

Figura XVIII - Características do Desenvolvimento …..……............................….… 152


ix

Índice de Quadros

Quadro I - População Residente e variação Inter-Censitária, por Concelho do Vale do Ave ..................................................................................................................................

65

Quadro II – População Residente por Grupos Etários, por Concelho do Vale do Ave .. 66

Quadro III - Taxa de Analfabetismo em 1991 e 2005, por Concelho do Vale do Ave... 67

Quadro IV – População Empregada segundo o Sector de Actividade Económica ….... 68

Quadro V – Taxa de Actividade e Taxa de Desemprego, por Concelhos do Vale do Ave nos anos de 1991 e 2001 .........................................................................................

68

Quadro VI – Perfil do Desempregado do Vale do Ave ................................................. 70

Quadro VII - Os principais problemas do Ave.............................................................. 72

Quadro VIII - Políticas e programas desenvolvidos pelo Poder Local do Ave............... 76

Quadro IX - Plano Mensal das Actividades ................................................................... 121

Quadro X - Tabela de Monitorização Mensal................................................................ 123

Quadro XI - Tabela de Monitorização Anual................................................................. 125


x

Lista de Abreviaturas

AM – Assembleia Municipal

AMAVE – Associação de Municípios do Vale do Ave

A MP – Associação Nacional de Municípios Portugueses

CLAS – Conselho Local de Acção Social

CLDS – Contrato Local de Desenvolvimento Social

CPCJ – Comissão de Protecção de Crianças e Jovens em Risco

CSF - Comissão Social de Freguesia

CSIF – Comissão Social Inter Freguesia

DS – Diagnóstico Social

IDT – Instituto da Droga e da Toxicodependência

IDH – Índice de Desenvolvimento Humano

IPH – Índice de Pobreza Humana

IPSS – Instituição Particular de Solidariedade Social

MAC – Método Aberto de Coordenação

UT III – Nomenclatura de Unidade Territorial

O U – Organização das Nações Unidas

PA – Plano de Acção

PDS – Plano de Desenvolvimento Social

PIB – Produto Interno Bruto

PMP – Plano Municipal de Prevenção Primária das Toxicodependências

P AI – Plano Nacional de Acção para a Inclusão

P UD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

PSC – Plataformas Supra Concelhias

QCA – Quadro Comunitário de Apoio

QRE – Quadro de Referência Estratégico Nacional


1

I TRODUÇÃO


2

“Volvidos mais de 20 anos após o primeiro acto eleitoral, que instituiu os Municípios e as Freguesias, instalou-se um sistema caracterizado por uma certa autonomia e descentralização, e que nos leva hoje a afirmar que o Poder Local é a espinha dorsal da estrutura político-social de base no nosso país e é a fonte do equilíbrio de Poderes e o verdadeiro guardião das liberdades democráticas”. Cabeças (1998)

Os modelos de desenvolvimento valorizados do crescimento económico e cuja

planificação era feita de “cima para baixo”, acarretaram um campo vasto de problemas

sociais, colocando em causa os processos de transformação social. O confluir destes e de

outros problemas associados, levou à proliferação de situações de exclusão social, que se

traduzem em situações-problema complexas, as quais requerem a dinamização de acções

que ultrapassam a dimensão residual / assistencial da intervenção e apelam a uma

intervenção sistémica e integrada, identificando as diferentes dimensões de forma

interrelacionada.

A construção do Planeamento Integrado, assente numa nova noção de

Desenvolvimento, cujas questões económicas, sociais e ambientais se interligam com vista

a promover o bem-estar da população, fez emergir novos modelos de concepção,

planificação e acção nos processos de Mudança Social, na medida em que se estruturam na

noção de Desenvolvimento Social / Desenvolvimento Sustentável.

Partindo desta perspectiva, a área social é aquela onde, actualmente, se colocam os

maiores desafios ao nível de respostas, que permitam ou facilitem uma articulação dos

diferentes actores e interesses em cena. Há cada vez mais a necessidade não só de articular

actores e instituições, mas acima de tudo políticas de intervenção, emanadas de diferentes

Ministérios, onde a ênfase é a mesma: políticas de desenvolvimento que procuram

impulsionar a equidade política, social e económica da população.


3

No que concerne às questões do desenvolvimento local, os Municípios têm tido um

papel preponderante no processo de desenvolvimento social local, eles têm vindo a assumir

um papel mediador das intervenções sociais locais e, embora com preocupações locais, não

se encontram fechados ao exterior, sendo apologistas de um desenvolvimento local sem

estarem auto-centrados e isolados.

Isto passa por uma coesão interna, onde vários actores concebem uma estratégia de

desenvolvimento mas com abertura ao exterior. O local deve ter a capacidade de

estabelecer contactos externos e aceder às dinâmicas de desenvolvimento globais. Este é o

papel desejável que o Município assuma e o esperado com a implementação das várias

intervenções, especialmente da Rede Social.

Actualmente os Municípios encontram um conjunto de novos desafios, que têm que

ver com a necessidade de um novo relacionamento entre o poder público e o poder privado,

relacionados com o crescimento e importância do terceiro sector e com as novas

capacidades técnicas e pragmáticas dos Municípios. Isto, de facto, coloca os Municípios em

reflexão e a ponderar as suas novas responsabilidades perante a sociedade que tudo

esperam de uma autarquia. Os Municípios começam a relacionar-se no sentido de

disseminar informação e experiências, deixando de se fechar sobre si próprios. A acção

social dos Municípios ultrapassou a fase assistencialista que a caracterizou, não se

limitando a áreas de intervenção como habitação, auxílios escolares, gestão de

equipamentos, etc. Tudo isto devido a transformações da própria sociedade e também

porque perceberam que a etapa da criação de infraestruturas e de equipamentos básicos já

não era a prioridade de intervenção.

Palavras como participação, democratização, empowerment têm-se tornado

vocábulos correntes e tornaram-se frequentes na linguagem tanto de técnicos como de

políticos. Neste sentido, os Municípios adoptaram uma série de instrumentos capazes de

prever a composição/elaboração de projectos e intervenções, no sentido do

desenvolvimento local. Actualmente, assistimos à concepção de projectos e planos

participativos na área do desenvolvimento local e social, o que leva à concepção e


4

aplicação de novas metodologias de actuação, planificação e avaliação das intervenções,

com um sentido estratégico e mesmo previsional, adoptando políticas pró-activas.

Começa, cada vez mais, a apelar-se e a valorizar-se a participação de todos os

actores da sociedade civil e do tecido sócio-económico local. O desenvolvimento local

transfigurou-se num instrumento de concertação de estratégias e iniciativas, que se desejam

sustentáveis. Isto implica que surjam competências que até agora estavam concentradas na

administração central e isto imprime uma maior responsabilidade ao poder local.

Por outro lado, os Municípios têm vindo a assumir áreas de intervenção que não lhe

estavam, tradicionalmente, cometidas e que, nalguns casos, não têm ainda uma cobertura

legal no que se refere à legislação existente.

Segundo Ruivo (2000:53), as transferências de competências efectuadas pelo poder

central nem sempre foram acompanhadas por transferências financeiras, falando de

competências explícitas (legais) e de competências implícitas (assumidas). Esta situação faz

com que os Municípios, e porque estão próximos das populações e dos seus problemas,

levem a cabo intervenções que legalmente não lhe estão confiadas.

Através das suas novas intervenções, os Municípios têm vindo a proporcionar o

aparecimento de novos actores, de novas lideranças locais que vão facilitar o

reconhecimento dos interesses da comunidade local, em contraste com as disputas pessoais

e individualistas.

Assim, um novo desafio surge quer aos técnicos quer aos políticos e actores que

actuam ao nível local do Município, aparecem novos problemas sociais que exigem novas

respostas. No seguimento dos novos cenários sejam políticos, técnicos ou académicos, os

Municípios não podem nem têm, de facto, ficado à margem de todos estes desafios. Assim,

têm vindo a fazer uma forte aposta na intervenção social no que se refere ao processo de

desenvolvimento local.


5

Neste sentido, esta dissertação parte de uma realidade: os Municípios vão

promovendo muitas intervenções, assumindo um papel organizador/mediador, e muitas

vezes coordenador das mesmas, no que se refere ao desenvolvimento social.

A intervenção social do poder local tem ultrapassado em muito as suas

competências instituídas e por não existir nenhuma compilação desta intervenção é que se

pretende aprofundar o tema. Assim, é feito um estudo baseado na actuação de cinco

Municípios do Vale do Ave, de forma a analisar as actuais intervenções municipais em prol

do desenvolvimento social local. Deste modo, o tema central desta dissertação incide sobre

as novas intervenções da Acção Social dos Municípios, sobre o tipo de relacionamento

destes com a sociedade civil e institucional com vista ao desenvolvimento social.

No que se refere ao estado do conhecimento actual quanto ao tema da investigação,

trata-se de um conhecimento que advém de uma prática profissional e de leitura científica.

Por último, o presente trabalho também se justifica por uma certa curiosidade e por

uma necessidade profissional de saber e perceber o que está a ser feito ao nível da acção

social; que papel tem o Município em prol do desenvolvimento social, quais as suas

competências. Tendo por base estas questões, pretende-se conhecer, discutir, problematizar

e compilar as intervenções levadas a cabo pelos Municípios na área social.

Estrutura do trabalho

A dissertação resulta de um trabalho de pesquisa e, enquadrado por uma Introdução

e uma Conclusão, estruturando-se em sete capítulos. Na Introdução, fundamentaram-se as

razões da opção por este tema. O primeiro capítulo apresenta a metodologia e as diferentes

técnicas utilizadas, a importância do objecto de estudo e os seus objectivos de forma a se

perceber como se fez e porque se fez assim.


6

No segundo capítulo está patente um enquadramento que passa por uma

fundamentação teórica sobre questões relacionadas com alguns conceitos chave como o de

Poder Local, de Desenvolvimento Local, de Desenvolvimento Social, de Desenvolvimento

Sustentável, de Participação e Planeamento Participativo. Esta definição de conceitos torna-

se pertinente para os delimitar, tendo em conta o objecto e objectivo desta dissertação.

No terceiro capítulo aborda-se a evolução ao nível da intervenção dos Municípios

na área do desenvolvimento social desde as primeiras eleições livres (1976) até ao presente

ano de 2008.

O quarto e quinto capítulos abordam o desenvolvimento social à luz das práticas

reais dos cinco Municípios estudados, onde são apontadas as intervenções actuais, as novas

preocupações dos Municípios em matéria de desenvolvimento e de planeamento do mesmo

e as questões da participação activa doa actores sociais.

No sexto capítulo são abordadas novas intervenções tais como: a Rede Social e os

Contratos locais de Desenvolvimento Social.

No sétimo capítulo abordam-se as novas exigências e os novos desafios que

actualmente o desenvolvimento social local enfrenta.


I—7

I. QUESTÕES TEÓRICAS

E METODOLÓGICA


I—8

“A metodologia será, assim, a organização critica das práticas de investigação”. Almeida (1980:92)

1.1 Importância do Tema

Nos últimos anos, alguns estudos efectuados têm revelado um interesse especial

pelo poder local. O presente trabalho tem como pano de fundo o actual protagonismo dos

Municípios no desenvolvimento social do território local, o papel dos actores locais, as

preocupações ao nível do planeamento estratégico, ao nível da gestão social e na

implementação de uma democracia não só representativa, mas acima de tudo uma

democracia participativa.

Os Municípios têm vindo a ser pioneiros nas estratégias de intervenção que

reforçam os princípios das metodologias que procuram ampliar o protagonismo dos actores

sociais locais.

Não restam dúvidas de que o espaço local foi recriado e revalorizado, o território

não é apenas objecto de desenvolvimento mas é, acima de tudo, sujeito no processo de

desenvolvimento e, como tal, foram-se criando novas oportunidades de trabalho tendo por

base estas mudanças de paradigma.

Como a participação dos actores locais tem vindo a assumir um papel fundamental,

tenta-se perceber até que ponto esta participação é necessária na execução de programas e

propósitos de desenvolvimento, que procuram a mudança da realidade local, assumindo o

Município um papel catalisador no decurso do desenvolvimento. Neste contexto, o poder

local assume um papel imprescindível, actuando como líder do processo de

desenvolvimento e como guia das forças vivas da comunidade local.


I—9

O grande desafio, bem como a grande aposta dos Municípios ao nível da

intervenção social, é a Rede Social, onde se procura a participação dos actores sociais que

actuam na esfera local. As acções e iniciativas levadas a cabo no território local não são

impeditivas de posturas políticas e técnicas diferenciadas mas onde sobressai uma série de

postulados e estratégias que são comuns, a saber:

- A mobilização de energias sociais locais tais como instituições, organizações e actores

locais;

- A articulação inter-institucional entre público e privado, propondo-se uma consolidação e

a melhoria da gestão tendo em vista o planeamento estratégico do desenvolvimento social

local;

- O empowerment das populações, dos actores: a ênfase é colocada nas pessoas, no capital

humano, no sentido do desenvolvimento de potencialidades para a promoção do

desenvolvimento do território;

- O planeamento participativo como forma de corresponder às necessidades e expectativas

dos actores locais;

- A avaliação e monitorização das intervenções para divulgar acções e resultados.

Este trabalho pretende, portanto, reforçar a ideia de que o desenvolvimento local é

uma construção colectiva em consequência do esforços dos actores locais, através de

metodologias participativas que conduzem a mudanças constantes e onde se torna

imperioso existir um espírito empreendedor e uma abertura, por forma a construir uma nova

realidade local, onde o reforço das capacidades dos agentes locais e o protagonismo dos

Municípios se torna evidente.


I—10

1.2 Objectivos

Objectivo geral

O objectivo geral desta dissertação é analisar as intervenções no processo de

desenvolvimento local por parte dos Municípios, à luz de novas perspectivas e

metodologias, debruçando-se a análise sobre alguns casos, como a Rede Social e os

Contratos Locais de Desenvolvimento Social.

Objectivos específicos

A partir deste objectivo de carácter mais geral definiram-se seis objectivos mais

específicos:

a. Conhecer os factores que condicionam e explicam as mudanças na intervenção;

b. Conhecer os novos campos de acção dos governos locais;

c. Caracterização do que está a ser feito ao nível da intervenção social local e a forma

de implementar novas políticas pró-activas;

d. Papel dos actores locais nesta dinâmica, o seu relacionamento na criação de redes de

parceria;

e. Quais os processos de implementação e quais os actores envolvidos nas

intervenções, quais as vantagens assim como as dificuldades que caracterizam estas

relações;

f. Conhecer as metodologias de intervenção, planeamento e avaliação.

Com estes objectivos, pretende-se estudar as novas preocupações por parte do

Municípios ao nível do processo de desenvolvimento social. No intuito de ir ao encontro

dos objectivos traçados, a unidade de análise na investigação a efectuar serão os actores

políticos locais dos cinco Municípios em análise referenciados na Nut III Ave.


I—11

1.3 Metodologia

Tal como refere Quivy (1998:31) “Uma investigação é por definição, algo que se

procura. É um caminhar para um melhor conhecimento e deve ser aceite como tal, com

todas as hesitações desvios e incertezas que isso implica”.

É também importante definir o significado da metodologia e a sua importância na

investigação. Como tal, para Minayo (1999:16) “Metodologia é o caminho do pensamento

e a prática exercida na abordagem da realidade...A metodologia inclui as concepções

teóricas de abordagem, o conjunto de técnicas...e o potencial criativo do investigador”.

A metodologia e as teorias estão assim interligadas, sendo inseparáveis. A

metodologia não é apenas a descrição formal dos métodos e das técnicas a serem utilizados

nesta investigação, mas indica também as opções e a leitura operacional feita do quadro

teórico.

Esta pesquisa focalizou-se no período destes primeiros anos do século XXI e o

espaço geográfico para este trabalho de investigação foi o Ave, precisamente por ser um

território heterogéneo onde, a par de Municípios industrializados, surgem Municípios de

cariz marcadamente rural e cujo espaço se caracteriza por um forte empreendedorismo, por

uma forte espessura institucional e por ser um território aberto à inovação. Trata-se

igualmente de um espaço com graves problemas sociais que exigem respostas inovadoras

ao nível do desenvolvimento local. Assim, a preocupação presente na selecção dos

entrevistados passa por conseguir obter uma maior diversidade de situações, de contributos

e de pontos de vista dos diferentes intervenientes (actores).

Os Municípios abordados foram: Guimarães; Trofa, Vizela, Fafe e Póvoa de

Lanhoso. Os três primeiros são Municípios marcadamente industriais, enquanto que os

segundos são marcadamente rurais com excepção de Fafe, em que as freguesias mais a sul

do concelho são industriais e as freguesias mais a norte são rurais.


I—12

Também se entrevistou um responsável pela Associação de Municípios do Vale do

Ave (AMAVE) por se considerar pertinente o seu depoimento e perspectivas no que

concerne ao desenvolvimento social local.

Todo o trabalho teve início com uma pesquisa bibliográfica (livros, revistas, artigos e

informação disponibilizada na Internet) sobre temas relacionados com o desenvolvimento

social local. Convém desde já referir que na dissertação, aquando da citação de algum

autor, nem sempre surge o número de página na medida em que se trata muitas das vezes de

revistas ou artigos, on-line, que não têm página. Com esta pesquisa foi possível construir

uma fundamentação teórica, que se espera útil, para profissionais da área social, mas

também para abordagens futuras de outros técnicos.

Deste modo, decidiu-se reflectir e aprofundar os conhecimentos sobre o

desenvolvimento social e local (estudar o quê) e direccionar a investigação para as

intervenções nestes cinco Municípios através da realização de entrevistas aos políticos

(estudar quem).

Assim, ao definir a estratégia metodológica, foi tida em conta a complexidade da

informação recolhida, já que se trata de informação qualitativa e cujo objectivo não é o de

enumerar e mensurar os factos estudados, nem utilizar uma base estatística na análise dos

dados, mas antes o de explorar o tema compreendendo a aquisição de informação descritiva

sobre territórios, sobre processos e análise de fenómenos.

As técnicas mais não são do que ferramentas a que o investigador recorre no

momento e da forma ditada pelos métodos. Almeida (1980:80) define-as como

“Procedimentos bem definidos e transmissíveis, destinados a produzir certos resultados na

recolha e tratamento da informação, requerida pela actividade de pesquisa”.

Assim, os procedimentos (ferramentas) de recolha a usar são:


I—13

•••• Análise do que já existe e que leva em consideração alguns trabalhos realizados

nesta área;

•••• Consulta e análise documental;

•••• Entrevistas semi-directivas a observadores privilegiados (técnicos do social,

autarcas e agentes locais) como forma de perceber melhor algumas questões e

ilustrar a própria dissertação.

De modo a ter um primeiro contacto com o tema e aprofundá-lo, foi essencial

recorrer à técnica documental. Esta técnica de pesquisa procura seleccionar, tratar e

interpretar informação já existente.

A técnica documental foi fundamental para a elaboração da temática em questão

tornando-se, desta forma, mais fácil o enquadramento e a compreensão do fenómeno em

questão.

As entrevistas realizadas aos autarcas tiveram por objectivo recolher informação

junto destes informadores enquanto responsáveis eleitos pelos munícipes e pelas políticas

sociais municipais. Estas entrevistas foram realizadas entre o final de 2005 e início de 2006

aos políticos responsáveis pelos serviços nesta área e pretendeu-se a recolha de informação

directa sobre as acções, os recursos e a natureza no panorama das políticas sociais

municipais. A consulta aos Planos de Actividades e Orçamentos municipais, a

regulamentos, publicações e folhas informativas (quando existentes) etc., foram fontes

complementares a estas entrevistas.

Resumindo, este trabalho envolveu um levantamento bibliográfico, entrevistas a

actores com experiência no terreno e a procura de exemplos que estimulem a compreensão

da intervenção municipal. Em última instância, o caminho traçado visou proporcionar um

maior conhecimento do tema em causa e até contribuir para pesquisas futuras.

A linha orientadora deste trabalho partiu da seguinte hipótese central: Com o

implemento de acções e de intervenções devidamente planificadas e facilitadoras da


I—14

participação e organização da sociedade civil, o protagonismo dos Municípios pode ser

ampliado e consolidado se assumir uma função de coordenação e mediação.


II—15

II. E QUADRAME TO TEÓRICO

E PROBLEMÁTICO


II—16

O desenvolvimento é um processo que tem dimensões material e imaterial, logo tem necessariamente em conta os problemas relacionados com a dinâmica da sociedade, nos seus diversos sistemas: económico, social, ambiental, cultural, político, etc., não se reduzindo à problemática do crescimento do produto, nem estando dependente, exclusivamente, de critérios económicos. Bilhim (2004:77)

Actualmente o interesse sobre o desenvolvimento social local e os seus

intervenientes tem-se intensificado, implicando uma discussão permanente onde se cruzam

diferentes teorias e uma diversidade de práticas que são a base de diversas referências ao

tema do desenvolvimento.

Para uma melhor compreensão do desenvolvimento social local é importante

analisarem-se alguns conceitos fundamentais que engrandecem a sua teorização. Tal como

refere Minayo (1999:18) “A teoria é construída para explicar ou compreender um

fenómeno, um processo ou um conjunto de fenómenos e processos”.

Houve necessidade de uma revisão bibliográfica que teve como preocupação central

retomar um conjunto de conceitos que auxiliaram a realização ou materialização dos

objectivos traçados para este trabalho de pesquisa. A preocupação central neste tópico foi o

de ter referências e alusões ao desenvolvimento local apresentando conceitos chave.

Minayo (1999:20) refere também que os conceitos “servem para ordenar os

objectos e os processos e fixar melhor o recorte do que deve ou não ser examinado e

construído”. Para adquirir um conhecimento relacionado com esta problemática e para

assim aprofundar o estudo, recorreu-se a algumas perspectivas teóricas através de uma

pesquisa bibliográfica e através de leituras que discutem os seguintes conceitos de: Poder

local, Desenvolvimento Local, Desenvolvimento Social, Poder Local, Participação e

Planeamento participado.


II—17

2.1 – Poder Local

Antes de passar à análise do que é o Poder local, é de todo importante ter a noção da

dimensão territorial de que estamos a tratar. Assim, o território não é apenas um espaço

físico, objecto de intervenções, mas antes um espaço que tem uma organização composta

por laços que ultrapassam as questões naturais, já que o território se caracteriza por uma

textura de relações, de interacções históricas ou construídas e por representações sociais.

Para Lopes (2002:42) “O espaço tem uma dimensão geográfica, tem uma dimensão

histórica, tem uma dimensão social. 8ão é uma simples página branca sobre que se

inscrevem as acções dos grupos e das instituições, apenas condicionadas pelo

comportamento de gerações anteriores”.

Um território representa uma trama de relações com raízes históricas, configurações

políticas e identidades que desempenham um papel ainda pouco conhecido no próprio

desenvolvimento económico. As vantagens das noções de "território" e de "espaço" são

evidentes: não se restringem ao fenómeno "local", "regional", "nacional", ou mesmo

"continental", podendo exprimir simultaneamente todas essas dimensões. Muito mais

significativas, entretanto, parecem ser as motivações que levaram ao emprego generalizado

do substantivo "desenvolvimento" para substituir os já ultrapassados "planeamento" e

"ordenamento" (Abramovay)1.

O território refere-se a grupos sociais que estabelecem relações e entram em

interacção e conflito, é um local identitário por excelência e que não se limita, nem de

longe nem de perto, a uma mera questão espacial. De facto, o território é um espaço vivido,

uma construção histórica, cultural, económica, social, é um local onde os indivíduos e /ou

colectividades exercem o seu poder. Neste sentido, o território enquanto local concreto é

dinâmico, flexível, contraditório que encerra em si muitas potencialidades, fraquezas,

forças e ameaças.

1 Disponível em: www.econ.fea.usp.br/abramovay/


II—18

O território, enquanto espaço social construído, palco de relações e de

desenvolvimento quer económico quer social, opõe-se ao conceito de globalização no

sentido em que apenas apela às especificidades locais, outras vezes, ele integra o particular

no global, pelas oportunidades e pelas alternativas de desenvolvimento que podem surgir.

O Local refere-se a um campo espacial delimitado, refere-se a grupos sociais que

estabelecem relações e entram em interacção e conflito, é um espaço identitário por

excelência e que não se limita, nem de longe nem de perto, a uma mera questão territorial.

Para Raffestin (1980:143) na medida em que o "Espaço e território não são termos

equivalentes (...) É essencial compreender bem que o espaço é anterior ao território. O

território se forma a partir do espaço, é resultado de uma acção conduzida por um actor

sintagmático (actor que realiza um programa) em qualquer nível."

Enquanto campo de operacionalização do desenvolvimento social, o local é

composto por relações de poder entre actores individuais e colectivos, onde é

constantemente procurado o agir plural. Neste sentido Degenne (1986) e Villsante (1988)

definem o local como sendo um conjunto de redes sociais que se vão articulando e que

integram, naturalmente, relações de cooperação ou conflito, tendo por base não só

interesses mas também recursos e valores, num espaço em que perímetro é determinado

pela forma deste conjunto (Taveira)2. Assim, para estes autores o local não é, portanto,

apenas fisicamente localizado, mas socialmente construído.

Esta é a noção de local que importa reter para este trabalho já que, e perante a

concepção de Reis (1988:138) “entende-se que os territórios não são peças idênticas de um

conjunto uniforme nem são, tão pouco, meros suportes físicos de estratégias que lhes são

completamente exteriores”.

2Artigo: A influência do desenvolvimento local em nossas vidas, Universidade Católica Dom Bosco, Centro de Pesquisas, Assessoria e Consultoria económicas – CEPACE - Grupo de pesquisa em desenvolvimento local – GDL.


II—19

O Município ou concelho é uma divisão administrativa estatal (divisão territorial de

determinados países) distrito ou região, com certa autonomia administrativa, e que se

constitui de certos órgãos político-administrativos. A Administração local portuguesa é

exercida pelas Autarquias locais: os Municípios e as Freguesias. Estas são entidades

autónomas, com larga tradição histórica, que visam prosseguir os interesses colectivos

próprios da população residente numa determinada área de circunscrição territorial, através

de órgãos representativos eleitos democraticamente, por sufrágio universal, directo e

secreto dos cidadãos residentes. Já entre os antigos romanos, era a cidade que tinha o

privilégio de governar-se segundo as suas próprias leis, porém, nem todos os habitantes

possuíam os mesmos direitos. (http://pt.wikipedia.org).

“A Constituição de 1976, formalizando a fundação do novo regime de democracia

liberal nascido da revolução de 1974/75, institucionalizou três níveis de poder político,

juridicamente distintos e autónomos: o Estado, as Regiões Autónomas e o Poder Local…o

Poder Local é o terceiro nível de poder político constitucionalmente consagrado.” (ANMP,

2004:1).

Em Portugal, o Poder Local surgiu de um “movimento social, espontâneo e em

muitos casos anárquico, de participação cívica e política contra o centralismo e em prol da

autonomia local.” (ANMP, 2004:3).

Actualmente, o poder local é o poder que na área social fomenta a inclusão dos mais

carenciados, a coesão social, o diálogo, a parceria, a igualdade de oportunidades, a

participação democrática nas decisões colectivas.

Como refere Cabeças (2000), “o Poder Local é a espinha dorsal da estrutura

político-social de base no nosso país e é a fonte do equilíbrio de Poderes e o verdadeiro

guardião das liberdades democráticas”.


II—20

Assim, o poder local, embora local, também é Estado, e segundo Ruivo (1999:19)

esta é uma situação intermédia que lhe imprime “riqueza, complexidade e características

cujas especificidades interessa inventariar e analisar.... Por ser Estado, ordena o tecido

social, mas por ser local, essa ordenação torna-se mais flexível, aberta a uma

multiplicidade de novos actores e susceptível de co-ordenação. Por ser Estado, actua no

sentido de uma mediação reguladora de conflitos, mas por ser local, mais facilmente esses

conflitos poderão ascender ao seu interior (ou por ele ser abafados). Por ser Estado e

local, um Estado mais localizado, o mecanismo de dispersão das contradições que constitui

é, todavia, simultaneamente contraditório e susceptível de se apresentar como uma nova

plataforma de agentes e actuações, atravessada por novos tipos de consensos e conflitos”.

Para a ANMP (2004) “Poder Local acaba por ser um reflexo de determinadas

caminhadas históricas em sociedades concretas. A narrativa do poder local na Europa, por

exemplo, mostra-nos que na base dos diferentes modelos existentes estão diferentes

evoluções históricas dos seus Estados enquanto Estados Modernos. Ora, da mesma forma,

o modelo do Sul, herdado por Portugal, Espanha e Grécia e que tem na sua origem a

concepção administrativa francesa do tempo napoleónico, acaba por ser o reflexo de uma

determinada caminhada histórica e de uma determinada concepção muito mais centralista

do Estado e da gestão da esfera pública”.

Posto isto, o sucesso do Poder Local não se encerra em si mesmo, enquanto vontade

popular e na máxima do poder político dos cidadãos, mas na cultura de partilha

democrática e na verdadeira aproximação ao cidadão.

2.2 – Desenvolvimento Local

O desenvolvimento é um tema que tem vindo a ser objecto de vários estudos e

contribuições. Enquanto conceito, ele surge com o processo de industrialização, associado à

noção de crescimento económico, cuja maximização do lucro (perspectiva capitalista)

constituía a base central dos processos de mudança social.


II—21

Actualmente, o conceito de desenvolvimento é amplamente debatido e configura

uma amálgama de visões que variam e que fazem dele uma realidade complexa e dinâmica,

em incessante mudança, que mais não é do que o espelho das dinâmicas sociais, culturais e

económicas.

Para Calheiros (2005:45) “o paradigma funcionalista serviu de referência à Europa

eufórica da década de 60 e inícios de década de 70 (...) Este paradigma tem como

objectivo fundamental a maximização do crescimento económico”.

O desenvolvimento era, assim, entendido como sinónimo de crescimento. Aliás, o

processo de crescimento de um local mais não é do que um processo de transformação, do

qual sobressai algo de muito visível, extenso, grandioso e de natureza essencialmente

quantitativa.

Parafraseando Barbosa e Mioto3 “O conceito de desenvolvimento tem a sua origem

nas discussões no pós guerra e está inseparavelmente ligado à O8U, com a Carta do

Atlântico (1941) e a Carta das 8ações Unidas (1945). Em um primeiro momento o

conceito de desenvolvimento foi atrelado ao crescimento económico, expresso por autores

como Echeverría, Sunkel e Paz. Prova disso é que os indicadores que mediam o

desenvolvimento eram o PIB e o PIB per capita”.

Neste seguimento Veiga (2002) refere que “A equivalência entre desenvolvimento e

crescimento económico só poderia sair de cena quando surgisse um indicador alternativo

ao PIB per capita. E foi por isso que o Programa das 8ações Unidas para o

Desenvolvimento (Pnud) organizou um imenso esforço intelectual colectivo para a criação

do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que combina a renda per capita com os

melhores indicadores de saúde e de educação”.

3 O desenvolvimento local em perspectiva: explorando alguns ângulos do debate, Rafael K. Barbosa e Beatriz Mioto disponível on-line em http://WWW.cori.unicamp.br/completos/UFSCC/CA1012%20-%20Artigo.doc


II—22

A seguir a este período surge um outro caracterizado por um maior pragmatismo. A

este propósito Calheiros (2005:48) afirma que “Este período abrange os acontecimentos

ocorridos nas décadas de 70 e 80, nomeadamente: as transformações demográficas; as

reformulações tecnológicas e os choques petrolíferos, que evidenciaram e acentuaram as

desigualdades sociais; os desequilíbrios territoriais... Este cenário abalou profundamente

a fundamentação teórica do paradigma funcionalista e criou condições para a emergência

do paradigma territorialista”.

Este novo paradigma tem mais que ver com a satisfação das necessidades básicas da

população e do uso dos seus recursos.

Assim, até meados dos anos 80, foram sendo acrescentadas várias intenções sociais

ao crescimento económico e ao progresso material tão em voga a partir da 2ª Grande

Guerra. O desenvolvimento passa a ter preocupações de pleno emprego, de satisfação de

necessidades básicas e de bem-estar, de combate à pobreza e exclusão, enfim, preocupações

sérias de justiça social.

Verificamos que, de facto, as preocupações em torno do conceito de

desenvolvimento não giram à volta de questões meramente económicas. A própria ONU

começa a diferenciar o desenvolvimento circunscrito à ampliação da oferta de bens e

serviços, e o circunscrito ao alargamento das capacidades da população.

Este conceito de desenvolvimento local não é uma novidade, e tem vindo a evoluir

em paralelo com o conceito de globalização em todo o mundo.

Na Europa, o Comité Económico e Social das Comunidades Europeias (Comité,

1995) concebe o desenvolvimento local “ como um processo de reactivação da economia e

de dinamização de uma sociedade local, com base no aproveitamento óptimo dos recursos

endógenos, objectivando o crescimento da economia, a criação de emprego e a melhoria

da qualidade de vida.” (Martins, 2002).


II—23

Para Lopes (2002:44) “...o verdadeiro ponto de partida dos territorialistas é a

crítica de uma perspectiva de desenvolvimento que assenta na maximização das

oportunidades económicas, entendidas como sendo exteriores às estratégias dos actores e

aos factos culturais associados aos diferentes meios, erigindo, em definitivo, o território à

categoria de sujeito activo de desenvolvimento”.

De qualquer modo, o conceito de desenvolvimento que se pretende realçar é aquele

que compreende património colectivo, quer cultural, quer social, quer económico, onde o

mesmo é sujeito e objecto; o espaço local onde se mobilizam recursos, competências e

responsabilidades sociais através de processos participativos.

Boisier (2001:10), citando Vázquez-Barquero (1988;129), define da seguinte forma

o desenvolvimento local: “Um processo de crescimento económico e de mudanças

estruturais que conduzem a uma melhoria do nível de vida da população local, onde se

podem identificar três dimensões: uma económica, na qual os empresários locais usam a

sua capacidade para organizar os factores produtivos locais com níveis de produtividade

suficientes para ser competitivos nos mercados; outra, sócio-cultural, onde os valores e as

instituições servem de base ao processo de desenvolvimento; e, finalmente, uma dimensão

político-administrativa onde as políticas territoriais permitem criar um clima económico

local favorável, protegendo das interferências externas e impulsionando o desenvolvimento

local”.

Como refere Lopes (2002:42) “8ão há questões exclusivamente económicas;

poucas haverão que sejam exclusivamente sociais. 8ão há um “espaço” económico que o

seja isoladamente. O próprio “espaço” social, se isolado, seria demasiado restritivo.”

É neste encadeamento e teor que começa a falar-se de desenvolvimento local,

havendo a preocupação em tornar a sua definição o mais clara e precisa possível. Neste

contexto, o desenvolvimento local é entendido como proposta de desenvolvimento socio-


II—24

económico onde a participação da população se afigura importante através de uma

organização que permita uma comunicação mais próxima entre governos e governados.

O que se tem vindo a discutir, para Silva (1999), é a participação da população no

processo de desenvolvimento. Isto implica uma abertura ao nível do Poder Local sem

precedentes. Isto é, a real possibilidade de se incluírem, nos projectos de desenvolvimento

social local, as necessidades e aspirações da população que possibilite a verdadeira

extensão humana do desenvolvimento.

De facto, o desenvolvimento local gira em torno da organização da comunidade e de

um planeamento com vista à configuração social.

Estas noções e preocupações são o embrião do nascimento de indicadores

alternativos ao PIB per capita.

Segundo Sen (2003:19), “o desenvolvimento pode ser encarado como um processo

de alargamento das liberdades reais de que uma pessoa goza. Pôr a tónica nas liberdades

humanas contrasta com perspectivas mais restritas de desenvolvimento“.

Entendendo que as liberdades são o fim essencial do desenvolvimento, Sen

(2003:48) considera que “o desenvolvimento em termos de liberdades concretas das

pessoas tem implicações de longo alcance para o nosso entendimento do processo de

desenvolvimento e também para as vias e meios de o promover”.

Mortágua (1998) entende que o Desenvolvimento Local não deve apenas ser uma

expressão “de uma vontade política forte de um grupo ou organização em querer planear e

desenvolver o território de todos. Tem que ser a resultante, tecnicamente trabalhada, da

vontade expressa pelo maior número possível de pessoas que vivem nesse território. 8o

fundo é uma concepção que reafirma a convicção de que, sem liberdade e práticas


II—25

democráticas substantivas, não é possível o Desenvolvimento das sociedades humanas, por

muita que seja a “riqueza” material que possuam.”

Para Melo (1998) o desenvolvimento Local é acima de tudo “uma vontade comum

de melhorar o quotidiano; essa vontade é feita de confiança nos recursos próprios e na

capacidade de os combinar de forma racional para a construção de um melhor futuro”.

Boisier (2001:9) refere que Arocena (1997:91) é um autor que defende o

desenvolvimento local em estreita ligação com a dialéctica global/local: “O

desenvolvimento local não existe se não for pensado numa racionalidade globalizante dos

mercados, mas também não é viável se não se edifica nas suas raízes, nas suas diferenças

identitárias que fazem dele um processo habitado pelo ser humano”.

Assim temos um desenvolvimento de baixo para cima “bottom-up”. Nesta linha de

pensamento, Gallicchio (2003:47) considera três aspectos fundamentais para se poder falar

de desenvolvimento local:

1. Processo que requer actores de desenvolvimento, que se orienta para a cooperação

e negociação entre esses actores;

2. Define-se pelas capacidades de articular o local com o global;

3. Multidimensional e integrador.

A partir deste esquema podemos perceber que a concepção abordada de

Desenvolvimento local é aquela em que a cooperação entre actores públicos e privados,

quer locais, quer regionais ou nacionais, é desenvolvida através de estratégias e alianças

supra locais, fazendo do processo de desenvolvimento um processo orientado.

O desenvolvimento local para Gallicchio (2003:45) surge como uma nova forma de

olhar e de actuar no território, mas num contexto de globalização. O desafio para as

sociedades locais está traçado de forma a abrir uma forma competitiva no global,


II—26

capitalizando ao máximo as suas capacidades locais e regionais através das estratégias dos

diferentes actores em jogo.

Para Reis (1998), “É coisa sabida, mas vale a pena reafirmá-la, que aquilo que hoje

designamos por desenvolvimento local tem uma raiz precisa. Trata-se de um impulso

generoso, de carácter local e endógeno, assente na mobilização voluntária, cujo objectivo

é originar acções com as quais se produzam sinergias entre agentes, tendo em vista

qualificar os meios de vida e assegurar bem estar social. Esta é a matriz distintiva do

desenvolvimento local face a outras formas de gestão social e outros mecanismos de

indução de efeitos dinâmicos”.

O sociólogo Augusto de Franco4 define o desenvolvimento como sendo Local

Integrado e Sustentável – mais conhecido pela sigla DLIS – que é uma nova estratégia de

indução ao desenvolvimento. Prevê a adopção de uma metodologia participativa, pela qual

se mobilizam recursos da Sociedade Civil, em parceria com o Estado (com os três níveis de

governo) e com o Mercado, para a realização de diagnósticos da situação de cada

localidade, a identificação de potencialidades, a escolha de vocações e a elaboração de

planos integrados de desenvolvimento. Trata-se de uma tecnologia social inovadora de

investimento em capital humano e em capital social.

2.3 – Desenvolvimento Social

O desenvolvimento é um processo de transformação sócio-económico-político de

onde sobressai o modo de vida de uma população, de natureza essencialmente qualitativa. E

se até há bem pouco tempo o desenvolvimento era um conceito puramente económico,

medido pelo PIB, hoje a realidade já não é bem assim. O crescimento económico é visto

como um meio para se alcançar o desenvolvimento e não como um sinónimo.

4 Disponível em: http://pt.wikipedia.org/


II—27

O conceito de desenvolvimento humano nasceu em final dos anos 80 e materializou-

se no 1º Relatório Mundial do Desenvolvimento Humano publicado em 1990 pelo

Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD. Tornou-se necessário o

aparecimento de um ou mais indicadores alternativos ao PIB per capita. Com este relatório

nasce o Índice de Desenvolvimento Humano que combina com o rendimento per capita um

conjunto de indicadores. Através do PNUD, são elaborados relatórios do Desenvolvimento

Humano (desde 1990). Estes relatórios introduziram diversos indicadores que passaram a

ser aceites internacionalmente e que permitem a monitorização dos progressos realizados a

nível mundial. É o caso do IDH – índice de desenvolvimento humano e do IPH – índice de

pobreza humana.

Relativamente ao IDH, existem os seguintes indicadores: vida longa e saudável,

conhecimento e nível de vida digno, que são desdobrados num outro conjunto de

indicadores como esperança de vida à nascença, taxa de alfabetização, escolarização e PIB

per capita.

Relativamente ao IPH, as dimensões do indicador são as mesmas do

desenvolvimento humano (uma vida longa e saudável; conhecimento; nível de vida digno),

mas o desdobramento destes indicadores noutros:

• IPH1 (países sub-desenvolvidos ou em vias de desenvolvimento): taxa de

mortalidade (probabilidade de não viver mais de 40 anos); taxa de analfabetismo;

percentagem de população sem acesso a água; percentagem de crianças com peso

insuficiente;

• IPH2 (países desenvolvidos): taxa de mortalidade (probabilidade de não viver até

aos 60 anos), taxa de analfabetismo funcional (capacidade de mobilização de

saberes), taxa de pobreza monetária (rendimento inferior a determinada

percentagem), taxa de exclusão social (taxa de desemprego a longo prazo).


II—28

A partir daqui, fica claro que o desenvolvimento social é um processo que implica

uma distribuição igualitária de oportunidades, de rendimentos, de bens, etc. e que, por isso,

implica, acima de tudo, a participação de todos: governos, sociedade civil e do sector

privado, tendo como fim último promover a inclusão e a participação.

Em 1995, realizou-se a Cimeira Mundial de Desenvolvimento Humano, levada a

cabo pela ONU (Organização das Nações Unidas), que definiu as directrizes e/ou pilares

centrais do Desenvolvimento Social, identificando para o efeito dois grandes eixos de

enquadramento apresentados no quadro:

Figura I – Eixos de Enquadramento do Desenvolvimento Social

Erradicar a pobreza, através de acções

facilitadoras no acesso ao mercado

laboral, revitalizando para o

efeito às áreas da educação e da

formação de forma a dotar os indivíduos

de competências nos domínios da sua

formação pessoal, social e profissional.

Promover os processos de integração social, como forma de construção de uma sociedade equitativa, cujas oportunidades sejam acessíveis aos extractos populacionais mais desfavorecidos.

Des

envo

lvim

ento

Soc

ial

Estes Eixos de enquadramento têm como objectivo fomentar e incentivar a

construção de uma sociedade civil capaz de:

• Colocar o ser humano no centro do desenvolvimento;

• Assegurar a equidade entre as gerações presentes e futuras;

• Integrar as políticas económicas, culturais e sociais;


II—29

• Estabelecer interdependências entre as esferas de actividade públicas e privadas;

• Promover a democracia, a dignidade humana, a justiça social e a solidariedade;

• Defender a tolerância, a não-violência, o pluralismo e a não discriminação;

• Promover a distribuição equitativa dos rendimentos;

• Reconhecer a família como unidade básica da sociedade;

• Assegurar a inclusão no desenvolvimento social das pessoas e grupos

desfavorecidos e vulneráveis;

• Promover o respeito, a observância e a protecção de todos os direitos humanos,

incluindo o direito ao desenvolvimento;

• Promover o exercício efectivo dos direitos e o cumprimento das responsabilidades;

• Promover a igualdade entre o homem e a mulher;

• Proteger os direitos das crianças e dos homens;

• Promover o fortalecimento da sociedade civil;

• Satisfazer a cada membro as suas necessidades básicas, alcançando a dignidade

pessoal, a segurança e a criatividade;

• Defender uma gestão e administração transparentes e responsáveis;

• Possibilitar às pessoas idosas o acesso a uma vida melhor;

• Atender às virtualidades das novas tecnologias da informação, incluindo os

benefícios da utilização e acesso por pessoas em situação de pobreza;

• Fortalecer a participação da mulher em todas as esferas da vida política, económica,

social e cultural e exercer de forma plena e activa os seus direitos de cidadania.

A realização desta Cimeira constituiu um marco importante no que respeita à

conceptualização e debate em torno das questões do desenvolvimento, na medida em que

este processo deixou de estar dependente da tradicional componente económica, para recair

nas várias dimensões económicas do desenvolvimento social.

Assim, o conceito de desenvolvimento social mais não é do que um

desenvolvimento alternativo e “Um desenvolvimento alternativo não nega a necessidade do


II—30

crescimento continuado numa economia mundial dinâmica. Seria absurdo tentar substituir

um desenvolvimento centrado em pessoas por um outro centrado na produção, ou reduzir

todas as questões de desenvolvimento às micro estruturas da unidade doméstica e da

localidade. O que o desenvolvimento alternativo faz é procurar uma mudança nas

estratégias nacionais existentes através de uma política de democracia participada, de

crescimento económico apropriado, de igualdade de géneros e de sustentabilidade ou

equidade entre gerações. Em suma, um desenvolvimento alternativo incorpora uma

dimensão política (democracia participada) como um dos objectivos de acção principais.

8ão faz do crescimento económico um fetiche, mas procura um caminho “apropriado”,

que inclua a eficácia do crescimento como um dos vários objectivos que têm se ser

harmonizados”. (Friedman, 1992:36).

De facto, o conceito de desenvolvimento já não tem preocupações puramente

económicas. Aliás, os conceitos de crescimento económico5 e de desenvolvimento

económico6 são bem diferenciados pelos próprios economistas.

Estas movimentações conceptuais criam novas preocupações, novos desafios a

todos os Estados sejam eles centrais, regionais ou locais. De facto, o poder local também é

Estado, embora local e segundo Ruivo (1999:19) “é o facto de ser local que lhe confere

características que o tornam singular devido ao facto de poder ser mais flexível, mais

aberto, mais próximo das populações”.

2.4 - Desenvolvimento Sustentável

O primeiro passo dado para que se discutisse e se desenvolvesse um conceito novo

ao nível do desenvolvimento surgiu com a crise petrolífera que fez nascer movimentos

ambientalistas que tornaram o ambiente (recursos naturais) um tema de grande importância

tanto a nível político, económico e social. Neste sentido, surge uma grande reflexão acerca 5 Aumento no nível de produção de bens e serviços de uma nação. 6 Para além do crescimento económico de uma nação, são importantes outros indicadores sociais, de bem estar, de qualidade de vida da população.


II—31

do esgotamento dos recursos naturais que leva a uma crítica ao modelo de desenvolvimento

muito economicista que imperava na altura. O desenvolvimento local sustentável procura a

melhoria da qualidade de vida da população assim como o seu bem-estar social.

Em 1972 surge o relatório Meadows que põe em causa o crescimento económico

feito à custa da depauperação dos recursos naturais, apelando à necessidade da sua

preservação. Começa a falar-se não só de desenvolvimento económico, mas também de

desenvolvimento humano, de desenvolvimento ambiental. Começa a surgir a ideia de um

desenvolvimento sustentável.

Desenvolvimento Sustentável, segundo a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente

e Desenvolvimento (CMMAD) da Organização das Nações Unidas, é aquele que atende às

necessidades presentes sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras

satisfazerem as suas próprias necessidades. A partir de 1987, começa a usar-se e a

disseminar-se o conceito de desenvolvimento sustentável, definindo-o como o

desenvolvimento que responde às necessidades das gerações presentes sem comprometer a

possibilidade de satisfazer essas mesmas necessidades às gerações futuras.

O conceito foi definitivamente incorporado como um princípio, durante a

Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Cúpula da

Terra de 1992 – ECO-92, no Rio de Janeiro. O desenvolvimento sustentável busca o

equilíbrio entre protecção ambiental e desenvolvimento económico e serviu como base para

a formulação da Agenda 21, com a qual mais de 170 países se comprometeram, por ocasião

da Conferência. Trata-se de um abrangente conjunto de metas para a criação de um mundo,

enfim, equilibrado7. Assim, são definidos três pilares, apresentados no quadro seguinte, que

apoiam e dão substrato a este conceito:

7 Disponível on-line em: Wikipédia, a enciclopédia livre.


II—32

Figura II – Três Pilares do Desenvolvimento Sustentável

O Económico

O Ambiente O Social

Que se traduz pela procura no novo contexto da eficácia económica

Que

sig

nifi

ca q

ue o

de

senv

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Que exprim

e o facto de que esse desenvolvim

ento deve partir das necessidades hum

anas e responder a objectivos de equidade social

Em 1992, a Assembleia-geral das Nações Unidas adoptou, também o termo

«desenvolvimento sustentável» e em 1995, a Comissão Europeia assumiu que estes três

pilares estão em pé de igualdade.

A igualdade ao nível de importância destes três pilares ficou definitivamente assente

na Cimeira de Joanesburgo (2002). Nesta Cimeira, foram abordados assuntos como

combate à pobreza e a gestão dos recursos naturais que deram origem a um acerto de

posições que culminou com a definição de um plano de acção.

Para Veiga (2002)8 o “desenvolvimento sustentável não é um conceito. Tanto quanto

justiça social também não é um conceito, e sim uma forte expressão utópica que veio para

ficar. Ambas talvez só se tornem obsoletas se um dia o planeta puder se transformar numa

espécie de Jardim do Éden. Enquanto não for possível que isso aconteça, a humanidade

8 Artigo: Caminho do Desenvolvimento Sustentável - por José Eli da Veiga.Falta de conhecimento inibe surgimento de índices de desenvolvimento que incluam dimensão ambiental Disponível on-line: http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/riomaisdez/index.php.320.html


II—33

certamente continuará a querer liberdade, igualdade, fraternidade e, antes de tudo, sua

própria sobrevivência. 8ão há risco, portanto, de que essa expressão, tão penosamente

construída durante a segunda metade do século passado, venha a ser considerada

descartável ou fora de moda”.

O IDH ocorreu praticamente quase em simultâneo com a validação da concepção de

que o desenvolvimento de hoje não deve impedir que as gerações futuras também possam

alcançá-lo. Isto implica que o desenvolvimento seja durável, isto é, sustentável. Esta

expressão acabou por ser reconhecida na Cimeira Rio-92.

O desenvolvimento sustentável é, assim, um pensamento integrador que permite

considerar a necessidade de cogitar uma outra forma de desenvolvimento. E é neste

encadeamento que a participação activa se torna numa forma real de reconhecer direitos e

reforçar laços de solidariedade.

Isto significa para Bilhim (2004:80) “que o desenvolvimento sustentável é medido

através de uma lista de atributos que a sociedade procura alcançar ou maximizar, que

pode incluir:

• Aumentos do rendimento real per capita;

• Melhorias nas condições de saúde e nutrição;

• Obtenção de maior e melhor educação;

• Acesso a recursos;

• Distribuição mais justa do rendimento;

• Incrementos nas liberdades básicas”.

Assim, pode dizer-se que o desenvolvimento sustentável é um modelo de

desenvolvimento que deve facilitar e garantir a satisfação das necessidades das populações

mas sem comprometer a capacidade das gerações futuras em desenvolvimento.


II—34

Neste sentido Brito (2005:53) refere que: “Independentemente de termos ou não a

certeza se o desenvolvimento sustentável poderá alguma vez vir a ser alcançado, é do

conhecimento geral, que ele só pode ser implementado a nível local se queremos que seja

alcançável numa dimensão global”.

Um conceito muito próximo do desenvolvimento sustentável é o de

responsabilidade social, já que convergem na exacta medida em que ambos se preocupam

com aspectos económicos, sociais e ambientais.

Mas esta noção da responsabilidade social vai ganhando o seu espaço, ainda que por

vezes a um ritmo mais lento do que o desejável. Actualmente existe numa sociedade de

informação onde tanto chegam notícias de boas práticas nesta matéria, como se denunciam

situações inversas, o que vai fazendo com que esta preocupação cresça.

Para Ramos (2005:163) a empresa cidadã surge do reconhecimento de que o Estado

não pode, sozinho, assumir a responsabilidade “dos grandes problemas da sociedade…O

conceito de cidadania empresarial ganha importância e desperta responsabilidades

alargadas na comunidade empresarial”. Para a autora, a responsabilidade social da

empresa “é a forma de gestão que se define pela relação ética e transparente da empresa

com os públicos com que se relaciona e pelo estabelecimento de metas empresariais

compatíveis com o desenvolvimento sustentável da sociedade, preservando recursos

ambientais e culturais para gerações futuras, respeitando a diversidade e promovendo a

redução das desigualdades sociais” (2007:325).

2.5 Participação e Planeamento Participativo

Só o conjunto de saberes e experiências corporizadas em Associações públicas e

privadas, formalizadas ou não, da sociedade civil de determinado espaço/território poderá,

numa perspectiva de desenvolvimento sustentado e sustentável, ser capaz de se posicionar

estrategicamente e conceber linhas de acção, definindo a melhor forma de as implementar,


II—35

nos mais diversos domínios. O ensino, a educação, a formação, são elementos fundamentais

e estruturantes nas dinâmicas de desenvolvimento e um desses possíveis campos de

concertação.

De facto, o país tem fortes tradições no que respeita à existência de redes de

entreajuda ao nível das famílias, vizinhança, da vida profissional, cultural e desportiva. É

nesta filosofia de base que a Rede Social assenta, apoiando-se nos valores da solidariedade

social já existentes ao nível dos diversos âmbitos de actuação, promovendo, desta forma,

um aumento da consciência colectiva face aos problemas sociais.

O desenvolvimento local, e no que se refere ao campo social tem vindo a constituir-

se como uma das prioridades dos tempos de hoje nos Municípios. Convém, de todo,

destacar que o desenvolvimento local dá primazia ao aproveitamento e à valorização dos

recursos endógenos que existem no terreno e, quando potenciados, são capazes de melhorar

a qualidade de vida das populações, criem emprego e que simultaneamente estimulem o

crescimento económico.

Este modelo de desenvolvimento, preconizado pelos Municípios, faz um sério apelo

à dinamização das populações, à valorização dos recursos locais, a uma forte aposta na

economia social, na cultura local, na identidade social, etc. Implica sérios compromissos e

uma mudança de postura por parte dos Municípios, das instituições locais públicas e

privadas e das populações, obrigando, em última instância, a novas atitudes, novas

posturas, novas condutas e procedimentos.

Seja qual for a óptica implícita no desenvolvimento, ele compromete ou deve

comprometer a participação das populações enquanto destinatárias do processo de

desenvolvimento. A participação das populações faz do desenvolvimento um conceito que

permite e implica uma análise integrada e multidimensional como entende Amaro (1992).


II—36

O desenvolvimento local é, na perspectiva da DG XVI (Comissão Europeia, 1993),

“uma política de desenvolvimento económico aplicada sobre um território coerente,

geralmente mais restrito que a região e conduzido pelos actores locais”.

Para melhor entendimento sobre o que se expôs é importante referir que “a

consolidação democrática não é possível sem a incorporação da participação real das

pessoas nas suas realidades locais” (Cáceres et al, 19979).

Para Martins (1999), o Desenvolvimento local é uma estratégia e uma proposta de

desenvolvimento que deve contar com a participação das populações para a tomada de

decisões no que concerne às acções do poder local. Este desenvolvimento supõe a

existência de uma capacidade de gestão e governância mais próxima das populações.

Mas esta participação, e embora incentivada pelo poder local, exige que a própria

comunidade altere a postura e participe mais, que identifique as suas necessidades,

implicando, também, uma maior organização por parte dessa comunidade.

Mello (1998) escreveu que “O desenvolvimento local é um conjunto de processos e

de iniciativas que leva o cidadão, individualmente e em grupo, a realizar os seus direitos e

os seus deveres de participação social, tomando parte activa na construção do presente e

do futuro da comunidade onde vive e trabalha (…) é ainda a afirmação do local como

espaço de emergência e expressão de participar no futuro da sociedade humana, e de

testagem prática de formulas sócio-económicas inéditas, é hoje uma oportunidade única

para governos e cidadãos…”

Esta noção de participação não deve ser confundida com a ideia de “parceria”. A

parceria tem por horizonte um processo onde todos os agentes possam participar

activamente: associações locais, instituições concelhias, líderes, população-alvo, e

comunidade em geral; em que surjam os elos sociais como reforços no combate à exclusão

9 Temas RIADEL-Indicadores de Gestión Local (1997) http://www.netline.cl/riadel/circn1.htm, 2006


II—37

social e pobreza. Isto faz um forte apelo à co-responsabilização dos grupos e comunidades

locais no sentido de activarem os seus recursos e potencialidades com o intuito de

encontrarem respostas para os processos de desqualificação a que estão sujeitos.

Aliás, há uma pluralidade de entidades envolvidas na promoção do bem-estar, que

permitem uma maior aproximação às pessoas e uma descentralização das respostas

públicas, bem como um maior envolvimento da sociedade civil.

Assenta na perspectiva de que o combate à pobreza e à exclusão social é tanto mais

efectivo quanto mais resulte de um processo amplamente participado pelas populações,

onde as organizações de base associativa constituam instrumentos de reforço dos elos

sociais. A participação foi facilitada e promovida pela metodologia adoptada, permitindo o

desenvolvimento das responsabilidades locais e a difusão de novas práticas accionadas

mediante os problemas identificados pelos parceiros, procedimentos experimentais de

início, mas que se acredita que, progressivamente, fiquem estabilizados.

Assim, o planeamento mais não é que um método que permite programar a tomada

de decisão sobre as acções que possibilitam arquitectar o desenvolvimento local com o

envolvimento de todos (actores sociais e segmentos representativos da sociedade local)

(Buarque, 1998).

O planeamento participativo pode considerar-se a democratização do poder local, na

medida em que possibilita aos actores sociais intervir em todas as etapas do processo. Deve

afiançar a representatividade social, admitindo e manifestando a multiplicidade local. Seus

actores sociais são a população do Município como um todo, organizada ou não, ou seja,

todo e qualquer indivíduo que vive ou se relaciona com o Município e que, de alguma

forma, protagoniza acções que possam catalisar processos de transformação da realidade

local.


II—38

Posto isto, e como refere Franco (2001:3) “Um ambiente favorável ao

desenvolvimento é função do capital social e do capital humano. 8o que tange ao capital

social temos três factores, intimamente relacionados entre si: a cooperação, a rede e a

democracia. 8o que toca ao capital humano o principal factor é o empreendedorismo.”

Conforme se pode observar no quadro seguinte:

Fonte: Franco (2001:3)

Os elementos básicos e essenciais como o “empreendedorismo”, “cooperação”,

“rede” e “democracia”, constituem os “aminoácidos” que permitem formar todas as

combinações que geram desenvolvimento.

Segundo este autor, sem a base de confiança proporcionada por uma forte e ampla

cooperação que se vai acumulando e reproduzindo socialmente e sem empreendedorismo, é

pouco provável que se consiga fomentar o desenvolvimento, como mostram numerosas

evidências registradas em todas as partes do mundo.

2.6 Considerações Finais

Por tudo o exposto, verifica-se que a questão do desenvolvimento está colocada

numa vertente humana, onde o capital social assume uma importância sem precedentes.

Desenvolvimento

Empreendedorismo

Capital Humano

Democracia Rede

Cooperação

Capital Social


II—39

Actualmente, a concepção de desenvolvimento local que mais defensores congrega

é aquela que define como centro da estratégia de promoção do desenvolvimento uma

intensa mobilização e integração (numa ampla parceria) de todos os sectores da sociedade –

poder local, sector produtivo e sociedade civil – em torno de um projecto comum de

desenvolvimento para o local em questão. Assim, o processo de desenvolvimento local

poderá definir-se como o resultado da adesão das pessoas e das suas vontades de se

colocarem como sujeitos sociais.

O desenvolvimento é, também, resultado das relações sociais. Estas relações

implicam redes: Estas redes são organizações não verticais onde cada elemento é capaz de

tomar iniciativas. Quanto mais complexo for o tecido, maior será o fluxo de conhecimento

e informação, o que resulta em mais participação democrática e mais controle social.

As redes locais devem buscar ligar os seus actores para o planeamento e gestão do

desenvolvimento local:

• Líderes comunitários;

• Organizações da sociedade civil;

• Representantes políticos;

• Representantes de instituições públicas e privadas;

• Representantes dos empresários.

Para Carrilho (2008:83) “As redes implicam uma multiplicidade de conexões e

percursos alternativos com o intuito de reforçar o «poder de conexão». As redes implicam

igualmente regras e actores colectivos e/ou individuais para assegurar o funcionamento da

estrutura na base de fontes de informação e conhecimento, recursos financeiros, logísticos

e humanos e condições específicas (técnicas, económicas, sociais, políticas e ambientais).

A estrutura é funcionalmente construída pela rede e é organizada para manter uma certa

regularidade, apesar das múltiplas mudanças que ocorrem nas condições referidas... A

rede apresenta um «operador» que pode ser definido como a combinação de regras,


II—40

normas e actores capazes de assegurar o funcionamento da rede na base de meios de

informação e liderança”.


III—41

III. OS MU ICÍPIOS:

GÉ ESE E EVOLUÇÃO DA I TERVE ÇÃO


III—42

O governo local é actualmente atravessado por um tufão de ventos e chuvas fortes que agitam políticos, dirigentes, funcionários e as populações locais. Há municípios a gerirem directamente o sistema de fornecimento de água no concelho; outros entregam tal serviço a empresas privadas; e outros ainda criaram empresas municipais para tal efeito. Há municípios que processam o vencimento aos seus funcionários numa secção do departamento de gestão de recursos humanos; outras já entregaram tal tarefa a uma empresa privada externa, especialista nesta actividade. Como será o futuro? Vão coexistir diversos modelos? Bilhim (2004:26)

Antes de se abordarem as intervenções dos Municípios na área social, convém

definir política social como o estudo dos serviços sociais e da providência. Este estudo tem

vindo a aumentar e a tornar-se mais abrangente ao longo dos tempos. São os serviços

sociais que estão na sua origem e que continuam a influenciá-la: segurança social,

habitação, saúde, trabalho social, educação, emprego, etc. Titmuss (in Spicker:1995)

mostrou que é impossível compreender os efeitos das políticas de providência isolados do

resto da sociedade. Ao que antes se chamava administração social chama-se agora política

social.

Nas últimas décadas do século XX, o debate em torno deste domínio ganhou

expressão e, neste âmbito, é cada vez mais reconhecida a importância do terceiro sector no

domínio das políticas sociais. O peso da despesa social aumenta com o nível de

desenvolvimento, já que há uma expansão das necessidades e dos direitos.

As áreas em Portugal, um pouco como acontece por toda a Europa, onde a economia

social floresce e se desenvolve com maior facilidade, localizam-se nos serviços de

proximidade e na comunidade:

•••• Serviços sociais de acolhimento acrianças, jovens e idosos, serviços ao domicílio,

apoio aos desfavorecidos, tratamento de roupa, etc.;


III—43

•••• Serviços de melhoria de vida (reparos da habitação, segurança, transportes

colectivos locais, comércio de proximidade, revalorização dos espaços públicos,

etc.);

•••• Serviços culturais e de lazer (turismo, desporto, valorização do património cultural e

artístico, ensino, etc.);

•••• Serviços de ambiente (gestão dos lixos e das águas, protecção de zonas naturais,

etc.).

A este propósito, Ramos (2005:144) afirma que: “...a economia social tem sido

encarada como um espaço privilegiado para a integração social e consequentemente, para

o desenvolvimento social/local, não só porque promove uma variedade de actividades e

serviços úteis à comunidade...mas também porque abrange uma parte importante da

população com maior dificuldade de absorção pelo mercado de trabalho...”. Segundo a

autora há um envolvimento da comunidade e uma participação igualitária no processo de


Existem pois, algumas instituições envolvidas na promoção do bem-estar:

• A Família,

• O Mercado (estão no mercado providenciando bens e serviços com vista ao bem-

estar),

• O Sector informal (amigos, vizinhos, comunidade),

• O Terceiro sector (instituições sem fins lucrativos),

• O Estado.

São instituições públicas e privadas e por isso muito variadas. Há, assim, um

pluralismo na provisão do bem-estar, e isto é positivo porque implica uma maior

diversidade de resposta e de escolha, uma maior aproximação às pessoas, uma

descentralização de respostas públicas e um envolvimento da sociedade civil nas respostas

aos problemas.


III—44

Após trinta anos de caminho na intervenção dos Municípios na área social, torna-se

importante discutir, especialmente, a rota da intervenção social integrando instituições,

saberes e práticas.

Face às novas exigências, terão que ser encontrados novos instrumentos enquanto

compreendidos como um conjunto problemático de formas de organizar a acção social. Vão

desde as instituições até aos processos, tecnologias, recursos, etc.

Para analisar a evolução a que se tem vindo a assistir ao nível da intervenção

municipal, tomou-se como referência as primeiras eleições autárquicas democráticas,

realizadas em Portugal em 1976.

3.1 Características de uma primeira Fase

Infraestruturas básicas e equipamentos

No que diz respeito às autarquias locais portuguesas, e após as primeiras eleições

livres, estas encontraram as comunidades numa situação de grande carência ao nível de

saneamento, estradas, infraestruturas e equipamentos básicos. Tendo por base a melhoria

das condições de vida das populações, o poder local encontrou um fio condutor da sua

acção/intervenção que foi, sem margem para dúvidas, a execução de infraestruturas e

equipamentos básicos. Ao nível social, a intervenção caracterizava-se por uma política

assistencialista que, também correspondia, de alguma forma, a necessidades básicas das

populações.

Nesta linha de pensamento, Mozzicafredo (1993:82) diz que “Após o ano de 1974

as novas autarquias foram encontrar a sociedade local com um baixo nível de

desenvolvimento económico, fortes assimetrias regionais e com graves carências em

infraestrutura urbana. Coloca-se, assim, como aspecto fundamental das funções do

aparelho político local – visando a produção de integração social e de melhorias de vida e

a continuidade das dominâncias politicas locais – a realização de infraestruturas básicas e


III—45

de equipamentos. Serão estas as funções que, durante uma década, os executivos

camarários irão desempenhar ao nível local, numa acção essencialmente centrada em

políticas de infraestruturação e de reorganização dos espaços urbanos”.

Este foi o caminho orientador da política de intervenção autárquica nos anos

seguintes às eleições. Como refere Mozzicafredo (1993:91) “8este sentido, podemos dizer,

utilizando a terminologia de 8evers para o caso francês, que se tratou de uma fase de

“socialismo municipal”. Todas as intervenções levadas a cabo tiveram por objectivo central

o crescimento económico e a melhoria das condições de vida das populações.

Esta foi uma primeira fase de intervenção dedicada à recuperação do atraso

infraestrutural a que os diversos núcleos populacionais estavam sujeitos, especialmente no

espaço rural. Neste seguimento, Quaresma (2001:3) afirma que se está numa primeira fase

sendo que nesta fase a acção dos Municípios teve por objectivo primordial a “criação e

beneficiação de infraestruturas e equipamentos com uma preocupação fundamental de

ordem social, associada à melhoria de qualidade de vida das populações”.

Este modelo de gestão foi sendo alterado, naturalmente, na medida em que a

infraestruturação básica foi surgindo e as necessidades básicas das populações foram tendo

resposta. O que importa reter é que, até aqui, as autarquias viviam muito voltadas para os

seus problemas com o intuito de os resolver ou minimizar devido ao grande deficit que

encontraram nas áreas culturais, sociais e económicas.

3.2 Características de uma segunda Fase

Perspectivas integradas de desenvolvimento

Com algumas destas necessidades mais básicas resolvidas, com outro dinamismo ao

nível das próprias relações com a administração central, com a chegada do primeiro Quadro

Comunitário de Apoio, com um empreendedorismo por parte do tecido económico e social,

com uma maior dotação técnica e financeira que permite ampliar as suas práticas, surge


III—46

espaço para um tipo de intervenção que faz mais apelo à colaboração com o sector privado

e as actividades de carácter mais cultural. Com preocupações mais desenvolvimentistas faz-

se um apelo não só ao crescimento económico, mas também aos recursos locais e às

capacidades humanas de determinado território.

Assim, ao nível do desenvolvimento, não se pode esquecer que se está numa fase de

mudança de paradigmas, onde Rodriguez (2003:80/81) afirma que “O enfoque formulado

por Sthör é oposto ao chamado “desenvolvimento de cima” o qual predominou durante

três décadas (1950 a 1980), sem que tenham diminuído as desigualdades entre os níveis de

vida”. Na perspectiva deste autor, o desenvolvimento é um processo integral de ampliação

de oportunidades para as pessoas, grupos e comunidades organizadas em territórios, que

implica uma mobilização de capacidades e de recursos em prol de um bem-estar comum,

que não é meramente económico mas também social e político. O contributo de Sthör opõe-

se a este pensamento e fala de um desenvolvimento de baixo para cima.

Esta opinião corresponde ao que Quaresma (2001:4/5) apelida de segunda fase,

mais dedicada ao planeamento e à definição de estratégias de desenvolvimento local e

regional que teve lugar na segunda metade dos anos 80. Nela assiste-se a “um

protagonismo mais influente e incisivo em matéria de desenvolvimento”. Caracteriza-se por

“...se lançaram nas tarefas de planeamento, introduzindo novos conceitos associados a

perspectivas integradas de desenvolvimento, com abordagens mais envolventes

relativamente aos domínios tradicionais de intervenção das autarquias e aprofundando

outras áreas de intervenção no âmbito do desenvolvimento... Foram realizados estudos que

a partir dos diagnósticos de situação apontavam as principais opções estratégicas e o

quadro de medidas a seguir”.

Tem que se relevar, que, neste período, dá-se a adesão de Portugal à Comunidade

Económica Europeia (CEE) e que se inicia um novo ciclo com a chegada do Quadro

Comunitário de Apoio (QCA) onde se iniciam as parcerias quer nacionais quer

transnacionais e onde se começa a pensar numa maior envolvência das intervenções. Mas,


III—47

muitas vezes, estas parcerias não implicam participação nem partilha. Verificam-se mais

num quadro formal, onde não há um trabalho de concepção e de planeamento conjunto com

vista ao desenvolvimento social local.

Para Lopes (1993:190) “Estamos a falar da necessidade de as Autarquias

encetarem uma nova fase na sua já rica história de actuação a favor das populações

locais, a fase da intervenção estratégica no processo de desenvolvimento local.

Agarrar e vencer este novo desafio que a sociedade coloca às Autarquias, pressupõe que

exista vontade, determinação e capacidade para assumir um amplo conjunto de mudanças

e rupturas com a prática ainda dominante”.

3.3 Características de uma terceira Fase

Políticas pró-activas

No entanto, as autarquias começam a ter estratégias políticas de desenvolvimento

local, começam a implementar e a dinamizar acções que, sem esquecer a componente

económica, têm uma forte componente cultural e social, numa concepção de

desenvolvimento de carácter mais global e integrado. As autarquias vão, desta forma,

assumir-se gradualmente como os promotores do seu próprio desenvolvimento, não se

encontrando fechadas sobre si mesmas, mas abertas ao espaço regional, nacional e europeu.

Como diz Ruivo (1988:14) “a questão que nos últimos anos se veio a levantar é já

diferente da que se levantou ao imediatismo da decisão política local. Muitos autarcas se

perguntam agora como gerar emprego, como atrair população e recursos humanos, como

contrariar a tendência para a terciarização. A tónica põe-se assim no desenvolvimento, no

planeamento, na transformação da estrutura administrativa e da sua relação com a

sociedade civil, na gestão municipal dos sistemas de infraestruturas, na capacidade de

resposta às reivindicações, em algumas zonas do país, das autarquias de nível inferior que

são as freguesias, no controlo da ocupação do território e no factor de incerteza que

constitui a componente da integração europeia”.


III—48

Foram-se dando alterações significativas e importantes com vista à intervenção dos

Municípios. Os orçamentos autárquicos foram aumentando, as estruturas e equipamentos

desenvolveram-se e os investimentos foram múltiplos. Isto levou a que a intervenção

autárquica não tenha somente ampliado o seu campo de acção, mas que tenha incluído a

preocupação da perspectiva integrada do desenvolvimento, não só baseada no aspecto

económico, mas também no social e ambiental.

Este período corresponde a uma terceira fase dedicada à intervenção e protagonismo

das autarquias na animação dos processos de desenvolvimento a nível local. Nesta fase e

segundo Quaresma (2001:5) verificou-se um reforço da actividade das autarquias na

animação directa dos processos de desenvolvimento local. “Esta fase, em curso, traduz-se

num novo ciclo que resultou do desfecho normal da concretização das fases anteriores,

onde, por um lado, as necessidades em infraestruturas e equipamentos básicos estavam, no

essencial, satisfeitas e, por outro lado, tinham sido aprofundados conhecimentos sobre a

realidade com elementos estratégicos fundamentais definidos e propostas concretas

identificadas e em implementação (…) esta fase está a conhecer naturalmente algumas

dificuldades para se desenvolver”.

Nestes últimos anos, e particularmente a partir da década de 90, o tema do

desenvolvimento ganhou nova expressão e dinâmica. A própria evolução da sociedade

levou a que os políticos começassem a interessar-se por questões como o desemprego,

alcoolismo, toxicodependência, violência doméstica, igualdade de oportunidades entre

géneros, combate à pobreza e à exclusão social, a gravidez na adolescência, apoio a idosos

e a relação com a própria sociedade civil. Esta multiplicidade de grupos e de problemáticas

obrigou quer os políticos, quer os técnicos, quer a sociedade civil e institucional, a reflectir

e a repensar estas temáticas, a planear devidamente intervenções e, acima de tudo, a serem

inventivos e criativos no tipo de resposta a encontrar.

Nesta fase, e segundo Lopes (2001:9) “É cada vez maior, o número de autarquias

que se preparam para ultrapassar a fase em que o essencial da sua actuação, foi norteada


III—49

pela construção de equipamentos e infraestruturas básicas (...) Actualmente o grande

desafio que começa a colocar-se às autarquias, é o de intervirem de forma decisiva no

curso do desenvolvimento local. Tal tarefa, é incomparavelmente mais complexa que a da

fase anterior, pois são mais diversificadas as áreas de intervenção necessária, e as

carências já não são tão facilmente perceptíveis. Com frequência crescente, as autarquias

são conduzidas à necessidade de tomarem opções estratégicas para o desenvolvimento

local, carecendo de instrumentos de planeamento que lhes sirvam de referencial”.

Esta nova dinâmica do desenvolvimento caracterizou-se também pelo surgimento

de políticas pró-activas, que exigiram uma nova postura, não só das instituições e do poder

público, mas ainda dos próprios destinatários, onde a participação se coloca como uma

questão fundamental.

O poder local começa a ganhar consciência de que não pode administrar de forma

centralizada e de que a tarefa de promover o desenvolvimento deve ser conjunta e

partilhada por diferentes actores sociais. “…é esta dimensão do local da problemática do

desenvolvimento que nos conduz a uma reflexão sobre o papel desempenhado pelas

autarquias locais – e, em particular, pelos Municípios – no quadro de uma nova fase na

sua história de actuação a favor das populações locais: a fase da intervenção estratégica

no processo de desenvolvimento local…” (Ruivo, 2000:53).

Os diferentes períodos, desde as primeiras eleições autárquicas, que caracterizaram

as diferentes fases da intervenção das autarquias locais10, não deverão deixar esquecer que

estas, no âmbito das suas atribuições, têm por incumbência e responsabilidade dar resposta

às necessidades locais no que se refere ao desenvolvimento económico, ao ordenamento do

território, ao abastecimento público, ao saneamento básico, à saúde, à educação, à cultura,

ao ambiente e ao desporto.

10 A Constituição Portuguesa, no seu Artigo 235º, considera as Autarquias Locais como pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas, com os seus órgãos deliberativos e executivos.


III—50

Nesta linha, Oliveira (1993:20) afirma que os Municípios têm cumprido da melhor

forma possível o papel fundamental para o qual foram criados na esfera da nossa vida

político-administrativa. O artigo 237, nº 2, da Constituição, atribui-lhe a responsabilidade

de cuidar “interesses próprios das populações respectivas” e os Municípios têm cumprido, e

de forma muito vasta, estes interesses próprios da população. Para este autor, os Municípios

não se têm limitado a satisfazer as necessidades locais “nomeadamente de abastecimento de

água, recolha de lixos, concessão de licenças, construção de estradas, ruas, piscinas,

pavilhões e campos desportivos, bibliotecas, escolas primárias, rede de esgotos,

transportes, feiras e mercados, etc. Vão muito mais longe e mesmo sem meios

administrativos e financeiros e frequentemente sem cobertura legal reclamam e tentam

obter em nome das populações, auto-estradas, universidades, investimentos de grande

vulto”.

A ANMP (2004:5) refere que se assiste hoje “à consagração de teses que, sob a

palavra de ordem "menos Estado, melhor Estado", defendem a redução do peso do Estado

e a diminuição da sua Administração. 8este contexto de cariz neo-liberal assiste-se, desde

há alguns anos, a um processo de reestruturação do sector administrativo do Estado, que é

propício ao desenvolvimento da descentralização. A aprovação da Lei n.º 159/99, que

previu as próximas etapas do processo de descentralização, é a demonstração disto

mesmo”.

A Lei nº 159/99, através de algumas rectificações, estabelece o quadro de

transferências de atribuições e competências para as autarquias locais.

O artigo 3º, transferência de atribuições e competências, no seu número 2, diz que

esta transferência de atribuição e competências é acompanhada dos meios humanos, dos

recursos financeiros e do património, adequados ao desempenho da função transferida. O

artigo 13º define as atribuições e competências dos Municípios em vários domínios,

nomeadamente ao nível social.


III—51

No que concerne à acção social, o artigo 23º diz que:

1. Os órgãos municipais podem assegurar a gestão de equipamentos e realizar

investimentos na construção ou no apoio à construção de creches, jardins-de-

infância, lares ou centros de dia para idosos e centros para deficientes.

2. Os Municípios integram os conselhos locais de acção social e são obrigatoriamente

ouvidos relativamente aos investimentos públicos e programas de acção a

desenvolver no âmbito concelhio.

3. Compete ainda aos Municípios a participação, em cooperação com instituições de

solidariedade social e em parceira com a administração central, em programas e

projectos de acção social de âmbito municipal, designadamente nos domínios do

combate à pobreza e à exclusão social.

Outros artigos definem ainda a intervenção na área da saúde, tempos livres,

habitação, promoção do desenvolvimento que actualmente integram a área social de

intervenção dos Municípios.

Como diz Oliveira (1993:24), “Basta reflectir um pouco para concluir que estamos

deste modo perante novos e importantes desafios lançados às autarquias locais. O

desenvolvimento de qualidade exige novas formas de actuar internas e externas”.

Os assuntos locais não são, de facto, a única preocupação que actualmente os

Municípios têm. Eles querem participar em assuntos que entendem, também, lhes dizer

respeito, e que são tratados a nível nacional. Esta participação activa dos Municípios em

questões nacionais, que afectam o local, suscitaram nos Municípios a vontade incondicional

de poderem participar na discussão e mesmo nas soluções dos problemas.

Lopes (1993:193) refere que “o grande desafio que se coloca às Autarquias nesta

década de final de século é o de planear o próprio desenvolvimento local, o que significa

desde logo o assumir de opções estratégicas face às encruzilhadas do desenvolvimento,


III—52

mas pressupõe uma intervenção municipal que configure um salto qualitativo na actuação

autárquica”.

De facto, actualmente, os Municípios têm ultrapassado esta função, voltada para

dentro, para a resolução de problemas da administração local, e têm vindo a assumir uma

postura voltada para fora, no sentido da defesa dos interesses das suas populações. Todas

estas questões têm que ver com o desenvolvimento e os Municípios têm dado um

contributo inigualável neste processo.

3.4 A caminho de uma quarta Fase?

As intervenções actuais dos Municípios alteraram não só a relação do Estado com a

sociedade civil, como também a relação entre técnico e utente (cliente), dando especial

atenção à informação, ao conhecimento e à inovação.

Esta nova forma de intervir põe em relevo a questão da governação. Para Bilhim

(2004:31) “8as novas formas de governação pode detectar-se uma mudança do unilateral

(governo ou sociedade separadamente) para uma centração/interacção (governo com a

sociedade) ”.

Actualmente, o papel que a sociedade civil tem no decurso do desenvolvimento é

muito importante, pelo que o conceito de governância ganha outra dimensão e não é apenas

visto como uma acção de gestão, mas também de envolvimento, de negociação entre todos

os envolvidos. Isto coloca alguns problemas, como a questão da transparência dos poderes

públicos, de novas formas de gestão das organizações e do envolvimento da população. Há

uma nova lógica traduzida por uma dinâmica horizontal e territorial que coloca em

evidência a dinâmica vertical e mais centralista (Barbosa e Mioto, 2003).


III—53

A governância local ganha vantagens em termos sociológicos e políticos ao termo

governo local, já que a governância implica a participação da sociedade na tomada de

decisões do poder local. No entanto, este termo não garante mais e melhor democracia.

A ANMP (2004:15), no seu Relatório e Projecto de Resoluções referentes ao tema

“Organização do Estado e do Poder Local”, diz que “Importa por isso que os órgãos

municipais reforcem a sua relação com a comunidade que representam e façam participar

os cidadãos no processo político local, porque isso reforça a capacidade política dos

Municípios na sua relação com o Estado ou com as Regiões Autónomas.”

As novas formas de governação surgem, sem dúvida, das mudanças de

relacionamento entre o sector público e o sector privado. Para Bilhim (2004:32) a

governação “surge como modo alternativo de coordenar actividades colectivas (...) Com a

introdução do conceito de governação estamos perante a tentativa de mudança de

«paradigma» e esta nova perspectiva só é útil se permitir identificar questões importantes,

pontos de referência que questionem os pressupostos da Administração Pública

tradicional”.

Sendo as políticas sociais mais participativas, vão influenciar a própria relação

técnico/utente na exacta medida em que tendem a atenuar o fosso entre “eles”, exteriores à

organização, e o “nós”, organização.

Utentes ou técnicos são actores sociais, com capacidade de acção sobre a sua

própria definição. Esta capacidade tem muito que ver com as relações sociais e com as

interacções que se estabelecem, dando alguma liberdade a estes actores, para que não se

deixem seduzir pela tentação de fatalismos ou reducionismos.

Entre o utente e o técnico procura estabelecer-se uma relação de co-produção do

serviço. Para Menezes (2001:113) “A fomentação da participação aparece como uma

estratégia fundamental da prática profissional, implicando, antes de mais, uma alteração


III—54

substancial na forma como os profissionais de serviço social se correlacionam com os

utentes, isto é, o encetar desta relação (elemento fundamental de todo o processo) tem que

ter necessariamente por base uma valorização da acção do(s) utentes(s) no seu processo

de mudança, porque só a partir do momento em que lhe é atribuída responsabilidade por

intermédio da sua participação activa – e não uma participação simbólica -, não só nas

acções desenvolvidas, mas também na planificação/concepção das mesmas e nos processos

decisórios, é que possivelmente estarão criadas as condições mínimas para o minorar das

problemáticas com que o assistente social trabalha”.

Está-se numa fase em que o conceito de empowerment se tornou muito importante

no que se refere à intervenção social. Pinto (1998:247), define-o “como um processo de

reconhecimento, criação e utilização de recursos e de instrumentos pelos indivíduos,

grupos e comunidades, em si mesmos e no meio envolvente, que se traduz num acréscimo

de poder psicológico, sócio-cultural, político e económico - que permite a estes sujeitos

aumentar a eficácia do exercício da sua cidadania. O caminho histórico que alimentou este

conceito tem sido um caminho que visa a libertação dos indivíduos relativamente a

estruturas, conjunturas e práticas culturais e sociais que se revelam injustas, opressivas e

descriminadoras, através de um processo de reflexão sobre a realidade da vida humana”.

Neste campo de mudanças, o papel da informação e do conhecimento ganha

também relevância. O conhecimento, principalmente o tácito, está associado a

organizações, sendo que a sua transmissão e desenvolvimento se faz por via das interacções

locais. No espaço social há uma desmaterialização física e económica, e cada vez se dedica

mais importância aos actores nos processos de desenvolvimento. O conhecimento tácito ou

implícito resulta da interacção entre os diferentes agentes. O conhecimento tácito não se

codifica, é um conhecimento que exige proximidade.

Para Albagli (2004:9) “boa parte da literatura mais recente sublinha

especificamente a importância do conhecimento tácito como fonte de inovação e


III—55

competitividade, bem como o papel das interacções locais na produção e na difusão desse

conhecimento”.

Posto isto, depressa se percebe que, historicamente, os Municípios foram

prestadores de serviços, sensivelmente a partir dos anos 90, e na última década há uma

revalorização da esfera local que se traduz em novos desafios e novas tensões onde não há

rotinas.

A este propósito, Ferrão e Baptista (1989) afirmam que as autarquias, entre outros

actores, têm um papel essencial como mobilizadores e animadores do desenvolvimento

local, com vista à promoção de projectos e intervenções inovadores no território, animadas,

ainda, por solidariedades activas e onde são delineadas estratégias em prol de projectos

comuns.

Neste seguimento, ou nesta lógica, o desenvolvimento local surge de um poder que

tem uma grande força já que se encontra muito próximo das populações e que têm alguma

margem de manobra. Fala-se, com certeza, do poder local.

Dowbor (1996) e Moura (1997) afirmam que as intervenções autárquicas podem ou

não alcançar o sucesso desejado, mas o processo de desenvolvimento deve ter em linha de

conta três momentos importantes:

•••• Encontrar o próprio modelo tendo por base as necessidades locais

•••• O tipo de relações existentes com o poder central

•••• O tipo de relação que tem com a população em geral

Desta forma, emerge um processo de desenvolvimento participado que resulta, não

só do poder local, mas também da sociedade civil, dos agentes económicos e da população

em geral. Neste seguimento Silva (1999) fala de três factores essenciais para se entender o

Desenvolvimento Local.


III—56

Figura III – Elementos essenciais para o Desenvolvimento Local

RECURSOS(terra, capital,

trabalho e tecnologia)

COMU IDADE(uma população

de um determinado

espaço, região, Município)

ORGA IZAÇÕES(Governamentais

ou não, universidades,

instituições, órgão de governo, sindicatos)

Segundo o autor (Silva:1999), “Quando houver um processo de aproveitamento dos

recursos e das riquezas de um determinado local ou região, os quais podem ser

valorizados e transformados através do efectivo envolvimento da população, da

comunidade através da participação competente de organismos, estamos diante de um

processo de desenvolvimento local”.

O que é esperado deste processo é que as estratégias de desenvolvimento local se

baseiem, principalmente, na mobilização do potencial endógeno do território, com o fim

último de melhorar a qualidade de vida das populações, através da criação de emprego, do

acesso à saúde e educação, etc.

Mas, no seguimento dos três factores já apontados e para se entender o processo de

desenvolvimento local, pode-se afirmar que a sua pura existência não assegura um processo

de desenvolvimento. Há que ter em conta a envolvente destes processos como, por

exemplo, o envolvimento do poder político, a participação da população local, a capacidade

e mesmo a idoneidade do tecido institucional e associativo das entidades públicas e


III—57

privadas, para fomentarem este processo através do empreendedorismo, criação de

sinergias e integração.

O que importa reter, em relação aos Municípios, é que novas competências foram

sendo transferidas e nem sempre essas transferências foram acompanhadas dos recursos

financeiros necessários a uma intervenção. Segundo Paolo (2003:33), as transferências são

feitas num período em que a capacidade dos Municípios, tanto institucional como de

gestão, é escassa e em que a sociedade civil pede maior eficiência e controlo da gestão

municipal e exige espaços de participação activa.

Por outro lado, não se deve esquecer que o tipo de intervenção dos Municípios é

também marcado pelas alterações significativas para o desenvolvimento social local, já que

o que está em causa é uma perspectiva de desenvolvimento alternativa a uma perspectiva

meramente económica. Assim, para Paolo (2003:43), não se pode, de todo, esquecer que

nos encontramos num período em que o desenvolvimento humano é um processo

conducente à ampliação de opções que as pessoas dispõem para o desenvolvimento. Nesta

ordem de ideias, defende que “um bom crescimento económico é o que promove um

desenvolvimento em todas as dimensões”.

Figura IV - Desenvolvimento: Alternativa ao PIB per capita

Promove a coesão social e

cooperação

Distribui equitativamente

os benefícios

Propicia as liberdades humanas

Salvaguarda o desenvolvimento humano futuro

Gera emprego erendimento


III—58

Perante este referencial, o âmbito local adquire uma nova relevância e torna-se

importante para orientar processos de desenvolvimento que respondam às expectativas da

população. Este novo cenário implica um papel mais activo dos actores sociais, a

dinamização das potencialidades locais, um maior compromisso com todos os sectores. Isto

exige do Município (Paolo, 2003:46):

• Fortalecimento Institucional;

• Modernização da Gestão;

• Planificação Estratégica para um Desenvolvimento Integral;

• Participação organizada da sociedade civil com respeito pelas identidades e

particularidades locais.

Considerando os desafios anteriores e os presentes, pode dizer-se que “A grande

diferença de enquadramento para responder aos desafios actuais, comparativamente com

os desafios colocados nas primeiras duas fases, decorre do facto de ser necessário

conceber e empreender mecanismos e instrumentos de intervenção, objectivamente

direccionados para a animação de processos de desenvolvimento económico e social”.

(Quaresma, 2001:8).

Nesta nova fase, o processo de desenvolvimento não tem apenas em conta o

crescimento económico, mas também a qualidade de vida, a igualdade, questões de

democracia e a participação. A questão do desenvolvimento de cima para baixo perde a sua

força inicial. É aqui que reside a compreensão da sua nova natureza e dos seus desafios.

Neste novo contexto conceptual, o desenvolvimento adquire uma complexidade que

passa pelo entendimento entre os diferentes actores sociais.

Nestes primeiros anos do século XXI o que se pede é um esforço de articulação

entre os actores sociais. Este desafio desemboca num outro desafio: o da gestão do

desenvolvimento. O sucesso da gestão recai num bom planeamento, que não pode deixar de

fora a participação ordenada e organizada, tendo em conta a rentabilização dos recursos


III—59

existentes, fazendo do planeamento uma actividade permanente e tendo por objectivo um

desenvolvimento integrado.

Como refere Eduardo Cabrita11 (2006) “Durante três décadas as autarquias

estiveram muito centradas no domínio das infraestruturas básicas, na resposta a

necessidades das populações, no abastecimento de águas nas estradas, na dotação de

elementos pesados que muito contribuíram para que um país marcado, até aqui com

indicadores sociais terceiro-mundistas, compartilhe hoje problemas de um estádio

diferente de desenvolvimento, cabendo-lhes afirmar uma segunda geração de políticas

locais. Políticas marcadas por uma intervenção descentralizada, virada para a

qualificação das pessoas e para a competitividade dos territórios e, nesta ideia de coesão

territorial, nesta ideia de solidariedade nacional, não pode haver espaços territoriais, nem

guetos sociais que sejam deixados para trás”12.

Após estas contribuições, verifica-se que o conceito de desenvolvimento social local

é uma construção teórica recente e como tal, susceptível de alguma controvérsia.

Entretanto, a evolução recente ao nível das políticas sociais mais pró-activas, no que diz

respeito ao envolvimento da sociedade civil nos processos de desenvolvimento, pode ser

encarada como o pilar para as definições consideradas nesta dissertação.

De seguida, ver-se-á a necessidade de hoje se pensar na intervenção social de uma

forma estratégica que necessita de um planeamento. Aliás, referiu o Vereador do Município

de Fafe, “este Planeamento do desenvolvimento é um autêntico Plano Director Municipal

(PDM) do social”. A este propósito Eduardo Cabrita, diz: “Este trabalho da Rede Social

compreende “plenamente esta visão moderna descentralista e participada das políticas

sociais”13.

11 Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local. 12 3º Encontro Nacional da Rede Social, Santarém, Julho de 2006. 13 Idem.


III—60


Importa referir que após tudo quanto ficou dito não se promove o desenvolvimento

sem estimular o protagonismo local. Para isso há que transformar as condições que

permitiram a centralização do conhecimento, da informação e do poder. Promover o

desenvolvimento é antes de mais provocar e impulsionar mudanças quer políticas, quer

económicas quer sociais. Trata-se de um processo de “empowerment” que transforma as

relações entre a Sociedade, Mercado e Estado.

A reconceptualização das práticas faz emergir um conjunto de palavras-chave tais

como: desenvolvimento, governação, “stakeholders”, participação, “empowerment”, etc. A

configuração deste novo modelo de desenvolvimento implica uma visão de médio e longo

prazo.

Figura V – Evolução/Resultados das diferentes Fases de Intervenção

Local como sujeito de intervençãoLocal como objecto de intervenção

Governo – um dos muitos actores, embora importante

Governo – actor dominante que guia o processo

Poder local assente em relações de horizontalidade

Poder local assente em relações de verticalidade.

Vasto leque de actoresGrupo limitado de actores

Só pode haver participação baseada na livre adesão e com

definição clara de responsabilidades.

Os objectivos da participação não são claros e muitas vezes a

participação é imposta.

Todos são co-decisores e co-responsáveis.

íveis de decisão e responsabilidade concentrados de

“cima para baixo”

A participação é central e uma parte integrante, as pessoas são

envolvidas para decidir quanto às suas próprias acções.

A participação serve para prestar informação sobre os planos, e o

governo regista as opiniões.

A informação dissemina-se por todos para que se possa aceder ao

poder que ela afigurar.

Informação como forma de concentrar mais poder.


III—61

Como defende Bilhim (2004:70): “Há que inovar na prática democrática,

viabilizando com imaginação a participação dos cidadãos: inquéritos de opinião,

processos consultivos, painéis de cidadãos, grupos de estudos, constituem algumas

respostas interessantes no sentido da procura de uma opinião informada no seio de uma

comunidade local comprometida, a par de outras que têm sido testadas, com êxito, a nível

dos governos locais”.

É, por tudo isto, inegável o passo qualitativo que nos últimos 10 anos se verificou

ao nível dos procedimentos de intervenção. A tónica pôs-se no local: um processo onde se

valorizam a identidade territorial, as pessoas, as colectividades e todos os seus actores e

onde as estratégias globais já não podem dar resposta. A tónica é “de baixo para cima”.

Esta evolução oferece tantas oportunidades quanto desafios para os Municípios. São

fenómenos muito recentes, inovadores, criativos e ainda em expansão. É uma perspectiva

de potencial endógeno ou territorialista, onde os recursos humanos e a capacitação são

imprescindíveis para as políticas inclusivas e pró-activas.

Actualmente, o desenvolvimento social local é promovido por um conjunto de

actores, prioridades, medidas, instrumentos e procedimentos capazes de induzir e estimular

a participação e compromisso, quer do poder público quer do poder das organizações e da

sociedade civil, para a construção de projectos concretos de desenvolvimento social local.

Os procedimentos e acções deverão ter os seguintes princípios norteadores:

• A acção concertada das instituições públicas que actuam neste domínio, procurando

a consolidação de suas actuações;

• A participação da sociedade civil na identificação de problemas, potencialidades e

respectivas soluções, procurando assegurar o envolvimento dos actores sociais

locais;


III—62

• A procura da parceria entre o poder público, privado e sociedade civil que intervêm

no processo de desenvolvimento, com o objectivo de potencializar a utilização dos

recursos disponíveis;

• A concertação de acções a um nível supra municipal e mesmo nacional;

• Sistemas de informação concretos que promovam e divulguem o ponto de situação

dos processos de desenvolvimento;

• Actividades de formação que possibilitem o exercício eficaz de parcerias, que

atravessem todas as fases do processo de intervenção, no sentido de conduzir a uma

partilha e a uma consciência colectiva;

• Devolução da informação à comunidade para proceder, se for caso disso, a reajustes

de forma a verificar-se uma apropriação, por parte dela dos resultados das

intervenções realizadas.


IV—63

IV. A PRÁTICA O AVE:

I TERVE ÇÕES DOS MU ICÍPIOS

O DESE VOLVIME TO SOCIAL LOCAL


IV—64

É indiscutível o papel fundamental que o Poder Local assume, hoje, no combate à pobreza e exclusão social, pulverizado num sem número de vertentes (promoção de emprego e formação profissional/apoios a idosos/ população imigrante/minorias étnicas/apoio aos deficientes/ apoio à família/à criança/ participação nas CPCJ/ combate e prevenção da toxicodependência/ combate à iliteracia/ etc…)”. ANMP (2007b:2)14,

Como foi referido no capítulo I (Questões Metodológicas e Teóricas), o contexto

espacial para este trabalho de investigação foi o Ave, por ser um território heterogéneo que

se caracteriza por ser aberto à inovação e por se tratar de um espaço com graves problemas

sociais.

Este capítulo analisa os resultados da investigação levada a cabo sobre as

intervenções sociais em cinco Municípios do Ave: Fafe, Guimarães, Póvoa de Lanhoso,

Trofa e Vizela.

4.1 Contextualização do Território de Investigação

O Ave é região que compreende uma área aproximada de 1258 km2, e a bacia

hidrográfica do rio Ave constitui-se como o elemento de convergência para a composição

da Nomenclatura Territorial NUT III.

É uma região com especificidades muito próprias, já que cada concelho tem

características muito diversas (em termos geográficos, económicos e sociais) e isto reflecte-

se em dinâmicas também muito próprias, mas que se completam.

O Ave é composto por oito Municípios:15.

14 www.anmp.pt Documento aprovado no XVII Congresso da ANMP. 15 http://www.giase.min-edu.pt/BasesTerritoriais/nut3ave.htm, 2007.


IV—65

Figura VI – Concelhos da ut III / Ave

Llllll

Através do quadro que se segue, e entre o período que mediou os dois actos

censitários (1991 e 2001), verificou-se que o crescimento populacional da Região do Ave

superou a média de crescimento registada ao nível do Continente e a verificada na Região

Norte. No entanto, o crescimento populacional foi diferenciado nos vários concelhos.

Quadro I – População Residente e variação Inter-Censitária, por Concelho do Vale do Ave

114,39.867.14710.365.117Portugal

175,13.472.7153.687.293 orte

66,215.75514.724Vieira do Minho

524,769.77372.396Santo Tirso

652,9114.338127.567Vila ova de

Famalicão

952,620.00622.595Vizela

544,932.82037.581Trofa

178,521.51622.772Póvoa de Lanhoso

670,9143.984159.576Guimarães

244,347.86252.757Fafe

416,9466.074509.968Ave

Densidade Pop

hab/km2

Pop. Resid. HM, 1991

indivíduos

Pop. Resid. HM, 2001

indivíduos

Unidade Territorial

Fonte: INE – Censos de 1991 e de 2001

Em relação à distribuição da população residente por grandes grupos etários, entre o

último Recenseamento Geral da População (2001) e o Recenseamento anterior (1991)


IV—66

verifica-se um decréscimo populacional na faixa etária dos 0 – 14 anos, na ordem dos 13%,

uma variação de quase -10% no grupo 15-24 anos e um registo de +23,6% para a população

compreendida entre os 25-64 anos. O sentido deste envelhecimento populacional surge

amplamente reforçado no grupo de idade superior aos 65 anos, protagonizando um

acréscimo de 37% num período de 10 anos.

Figura VII - Distribuição da População Residente no Vale do Ave por Grupo Etário

19%

16%

54%

11%

0-14 15-24 25-64 65 +

Fonte: INE – Censos de 2001

Quadro II – População Residente por Grupos Etários, por Concelho do Vale do Ave

3 753 20 762 5 860 7 206 Trofa

1 945 12 195 3 598 4 857 Vizela

13 535 70 201 19 860 23 971 Vila ova de Famalicão

2 789 7 020 2 388 2 527 Vieira do Minho

9 409 40 098 10 696 12 193 Santo Tirso

3 359 10 975 3 960 4 478 Póvoa de Lanhoso

16 323 85 779 26 229 31 245 Guimarães

7 016 27 319 8 536 9 886 Fafe

58 129 274 349 81 127 96 363 Ave

População Residente HM

65 ou mais anos

População Residente HM25 a 64 anos

População Residente HM 15 a 24 anos

População Residente HM

0 a 14 anos Unidade Territorial

Fonte: INE – Censos de 2001


IV—67

Assim, a região do Ave, em 2001, inscrevia mais de metade da sua população

residente na faixa etária dos 25-64 anos, o que permite antever, a médio-prazo, um

acentuado envelhecimento da mesma, muito embora o contingente entre os 0-24 anos some

um total de 35% da população total.

No âmbito educacional, em 2005, a Taxa de Analfabetismo atingia os 7.7%. Esta

região apresentava uma elevada percentagem de população que sabia ler e escrever sem

possuir grau de ensino ou possuindo apenas o primeiro ciclo do ensino básico. Apenas 2%

da população do Ave possuía o ensino secundário completo, enquanto 1.9% frequentava o

ensino secundário e, na mesma ordem (1.9%), surgia a população formada a nível superior.

Quadro III – Taxa de Analfabetismo em 1991 e 2005, por Concelho do Vale do Ave

911Portugal

8,39,9Norte

12,815,4Vieira do Minho

7,28,5Santo Tirso

6,78,2Vila Nova de Famalicão

7,99,3Vizela

5,66,7Trofa

11,714,8Póvoa de Lanhoso

7,49,2Guimarães

9,912,3Fafe

7,79,5Ave

Taxa Analfabetismo HM 2005 - %

Taxa Analfabetismo, HM 1991 - %

Unidade Territorial

Fonte: INE, Censos de 2001

O sector de actividade predominante no Vale do Ave é o sector secundário, com uma

implantação histórica nesta região, associada, em grande medida, à indústria têxtil. Segue-

se o sector terciário, cujo peso relativo é consideravelmente inferior. O sector primário, que

absorve apenas 4,2% da população activa do Vale do Ave, e tendo um peso relativo inferior


IV—68

ao registado para a Região Norte, integra um expressivo universo de população agrícola

(práticas de pluriactividade e agricultura de subsistência).

Quadro IV – População Empregada segundo o Sector de Actividade Económica

População Activa

Primário Secundário Terciário

Região orte 1 501 817 10,6% 49,4% 40,0%

Vale do Ave 221 951 4,2% 71,2% 24,6% Fonte: Sol do Ave – Plano Estratégico Regional para a Igualdade de Oportunidades (2004)

Quadro V – Taxa de Actividade e Taxa de Desemprego, por Concelhos do Vale do Ave

nos anos de 1991 e 2001

6,8

6,7

9,2

6,7

5,2

4,9

4,4

4,5

5,3

6,5

5,6

Taxa DesempregoHM 2001 %

6,148,244,6Portugal

548,145,5 orte

10,736,432,7Vieira do Minho

5,152,853,5Santo Tirso

3,25351,9Vila ova de Famalicão

2,954,754,7Vizela

35351,7Trofa

4,442,938,5Póvoa de Lanhoso

3,653,851,9Guimarães

4,547,545,9Fafe

3,951,850,4Ave

Taxa DesempregoHM 1991 %

Taxa Actividade

HM 2001 %

Taxa Actividade

HM 1991 %

Unidade Territorial

Fonte: INE, Censos 1991 e 2001.

Em 2001, para um universo de 264 118 residentes correspondentes ao universo da

população economicamente activa, a população efectivamente empregada cifrava os

249.447 indivíduos, contando-se 14.671 activos no desemprego. A população reformada

correspondia, então, a 59% da população inactiva, estimada em cerca de 151 200


IV—69

indivíduos, enquanto os jovens desempregados representavam 3,3% da população jovem

com idade entre os 15 e os 24 anos.

Figura VIII - Distribuição dos Desempregados do Vale do Ave por Habilitações

Escolares em 2001

78%

9%9% 4%

<= 6 anos

9 anos

11/12 anos

Méd/Sup.

Fonte: INE, Censos 2001

O desemprego constitui um dos maiores problemas do Vale do Ave, situando-se a

taxa de desemprego, de acordo com dados dos Censos de 2001, num valor próximo dos

5,6% (em 1991 ficava-se pelos 3,9%). No entanto, é provável que essa percentagem seja

bastante superior devido à conjuntura económica desfavorável que se tem feito sentir nos

últimos anos no sector industrial, nomeadamente no sector têxtil e do vestuário. O

desemprego atinge principalmente mulheres: 57,5% dos desempregados inscritos no I.E.F.P

são do sexo feminino.

Em 2001, a procura do primeiro emprego representava 6,5% do total de

desempregados inscritos nos Centros do IEFP do Vale do Ave e os desempregados de

longa duração representavam 59,8% do total de desempregados inscritos, sendo que, deste

valor, cerca de 27% tinham 55 ou mais anos.


IV—70

Quadro VI – Perfil do Desempregado do Vale do Ave

4,14,1Curso mCurso méédio / superiordio / superior

9,99,91111ºº / 12/ 12ºº anoano

7878<= 6 anos de escolaridade<= 6 anos de escolaridade

4343>= 50 anos>= 50 anos

12,812,8< 25 anos< 25 anos

58,658,6Desempregados de longa duraDesempregados de longa duraççãoão

7,07,0Jovens Jovens àà procura do 1procura do 1ºº empregoemprego

57,557,5MulheresMulheres

ProporProporççãoão em relaem relaçção ao total dos ão ao total dos desempregadosdesempregados ((%)%)

Fonte: Sol do Ave – Plano Estratégico Regional para a Igualdade de Oportunidades (2004)

A reinserção profissional do desempregado-tipo do Vale do Ave também é

dificultada pelos baixos níveis de escolaridade e qualificação que possui. Por outro lado, e

não sendo já um fenómeno novo, o desemprego começa a atingir substancialmente o grupo

dos jovens recém-licenciados.

Posto isto, é no quadro da acção local que se destacam as políticas e programas

inovadores na exacta medida em que constituem novos campos de actuação governamental

e/ou por eleger novas abordagens.

4.2 - Intervenções dos Municípios no Desenvolvimento Social Local

Ao abordarem-se as questões de desenvolvimento local, surge naturalmente um

actor – o Município – que pode e deve adoptar uma função de coordenação das políticas

sociais locais. O Município, dada a sua proximidade às populações e aos seus problemas


IV—71

deve assumir um papel de mediador e impulsionador, não no sentido de liderança, mas

antes de fortalecimento da participação de outros agentes sociais e da própria comunidade

no processo de desenvolvimento. Isto implica parcerias, ou seja, uma forma de cooperação

entre actores sociais envolvidos no processo de desenvolvimento. Esta forma de cooperação

é um factor potenciador do desenvolvimento.

Esta investigação acabou por dar bastante ênfase ao processo da Rede Social uma

vez que foram os próprios intervenientes entrevistados que salientaram este processo, já

que ele impõe novos métodos, novas técnicas de abordagem ao social e, como qualquer

outra inovação o seu implemento revela não só um conjunto de vantagem como um

conjunto de condicionalismos.

Para perceber o papel da Rede Social, dos projectos de luta contra a pobreza e

exclusão social, dos planos municipais de prevenção primária das toxicodependências, da

habitação, da saúde, da educação, dos idosos, dos deficientes, etc. Foram realizadas

entrevistas semi-directivas aos responsáveis políticos pela intervenção social nos

Municípios em análise, a saber:

Administrador DelegadoAssociação de Municípios do Vale do Ave (AMAVE)

Vereador de Acção Social MunicipalVizela

Vereador de Acção Social MunicipalTrofa

Vereador de Acção Social MunicipalPovoa de Lanhoso

Assessora do Presidente do MunicípioGuimarães

Vereador de Acção Social MunicipalFafe

EntrevistadosMunicípios


IV—72

Partindo do levantamento bibliográfico, que teve como objectivo compreender

diferentes perspectivas e aspectos relevantes para o desenvolvimento, entrevistaram-se

políticos com responsabilidades na área da acção social e em toda a intervenção social dos

cinco Municípios do Vale do Ave. Optou-se por esta região e estes Municípios porque se

trata de um espaço heterogéneo e porque possuem já alguma tradição em projectos de

desenvolvimento comunitário e de participação.

4.2.1. Os principais problemas

Com as entrevistas efectuadas, confirmou-se que a região do Vale do Ave,

fortemente industrializada, sente que o desemprego é um problema social presente no

território, mas é uma questão estrutural com dimensões nacionais e não um problema

específico da região, embora não seja relegada a preocupação com esta questão e outras a

ela associadas. Ao nível destes Municípios os principais problemas sociais com que se

deparam são de vária ordem, conforme se constata no quadro seguinte:

Quadro VII - Os principais problemas do Ave

��Violência doméstica

��Toxicodependência

��Alcoolismo,

��Baixos níveis de escolaridade

��Desemprego

TrofaPovoa de

Lanhoso

VizelaGuimarãesFafeMunicípio

Problemas sociais

Fonte: Entrevistas realizadas por nós aos Responsáveis Políticos pela Acção Social Municipal


IV—73

O desemprego é um problema em todos os Municípios sendo que é mais

preocupante nuns do que noutros. Neste seguimento, Ramos (2007:311/313), defende que:

“as questões do emprego, formação e protecção social têm vindo a obter um

reconhecimento crescente nas preocupações dos responsáveis pelas políticas públicas (...)

Em Portugal, apesar dos importantes investimentos em educação realizados nos últimos

anos, visíveis nas despesas públicas consagradas à educação, é problemática a

importância dos jovens que abandonam prematuramente a escola, assim como a pouca

participação dos adultos na educação e formação ao longo da vida”. Aliás a autora

defende que, em Portugal, a formação profissional é mais vista como remédio do que como

uma medida preventiva.

Paralelamente a esta questão do desemprego, que é de facto preocupante nesta

região, surgem outros problemas sociais que alguns dos actores entrevistados lhe associam

ora como causa, ora como consequência. O Vereador do Município de Vizela afirma que,

de facto, neste momento, são as questões do desemprego as mais preocupantes mas não se

deve esquecer que com esse problema vêm sempre outros associados.

Para fortalecer esta ideia vejamos o que refere a Assessora do Presidente do

Município de Guimarães: “É de destacar o desemprego. 8o nosso diagnóstico social, estão

identificados outro tipo de problemas como o alcoolismo e os baixos níveis de

escolaridade, principalmente”.

Reforçando a ideia da importância da Rede Social, realça-se o facto de muitos

destes problemas passarem a ser mais bem conhecidos com a elaboração do diagnóstico.

Aliás esta ideia é descrita pelo Vereador do Município da Trofa que afirma: “pensávamos

que a toxicodependência se restringia à parte urbana e viemos a descobrir que temos uma

toxicodependência rural, em zonas do concelho onde não imaginávamos. Esta situação

obrigou-nos a preparar novas soluções para esses problemas”.


IV—74

Para o Vereador do Município da Póvoa de Lanhoso as baixas taxas de escolaridade

e a baixa qualificação dos recursos humanos e o alcoolismo são mais preocupantes do que a

questão do desemprego. Este político refere que “a questão do desemprego é menos

preocupante, ao nível do desemprego é no Vale do Ave um dos concelhos menos

preocupantes”.

Para o Vereador do Município de Fafe: “Os principais problemas sociais que

actualmente existem no nosso concelho continuam a estar relacionados com a luta contra a

pobreza. Mas a luta contra a pobreza não como foi conseguida e ganha esta aposta que

terminou agora, nestes últimos sete anos, em que houve uma aposta importante na área da

habitação, na recuperação da habitação, mas sim agora numa perspectiva de

desenvolvimento. Eu acho que o problema novo em termos sociais tem que ver com a

necessidade de se estimular o desenvolvimento”.

Todos são unânimes em reconhecer que o desemprego é um problema que gera

outro tipo de problemas e que este pode levar, muitas vezes, a situações de precariedade

económica, de alcoolismo e de violência doméstica.

4.2.2 - O que é necessário para os resolver ou atenuar

Questionados estes responsáveis sobre o que na sua óptica se torna necessário para

resolver ou atenuar estes problemas e as suas consequências as respostas são diversas.

Ao incidir sobre a questão da educação (baixos níveis de escolaridade, abandono

escolar e absentismo) foi destacado pelo Vereador do Município de Fafe o seguinte:

“Aquele projecto que tivemos nos últimos anos “Crescer a Brincar” foi um programa

interessante que poderia servir de exemplo para a articulação entre a acção social

municipal e a educação. Precisamos de estar atentos e procurar desenvolver a qualidade

do ensino”.


IV—75

O programa “Crescer a Brincar” para além das competências que envolvem o saber

ler, escrever, contar, fazer uso das novas tecnologias da informação e comunicação,

aprender uma língua estrangeira, actua noutro domínio igualmente importante para uma boa

qualidade de vida. Consiste em proporcionar às crianças competências que lhes permitam

gerir adaptativamente o seu mundo interno. De nada serve ter muitos bens materiais se,

mais tarde, as crianças não conseguem gerir o seu mundo interno e caírem em condições

problemáticas como a toxicodependência e a delinquência que têm origem em factores

emocionais. Daí que seja de primordial importância ajudar as crianças a lidar com os

desafios de crescimento, na resolução de problemas, tomada de decisões, gestão de

emoções e promoção da saúde, apostando assim, no seu bem-estar psicológico ao longo da

vida.

Os Municípios do Ave aderiram a este programa que se revelou muito proveitoso e

interessante no envolvimento das crianças que o acompanharam com grande entusiasmo e

sucesso.

No concelho da Trofa, e segundo o Vereador da Acção Social “Estão a ser

trabalhados e desenvolvidos projectos no âmbito da violência doméstica e das

toxicodependências independentemente das políticas nacionais. Porque estamos

independentemente das políticas nacionais? 8ão temos nada contra as políticas nacionais,

mas se somos nós que estamos no terreno conhecemos melhor as situações, assim também

devemos ter as nossas políticas. A câmara municipal entende que pode aperfeiçoar aquilo

que vem de cima, enquadrando no terreno, nós é que sabemos das nossas necessidades”.

Ao centrar-se a questão do desemprego, a perspectiva do Vereador do Concelho de

Vizela é o de “primeiro criar alternativas ocupacionais no sentido de evitar ociosidade nos

desempregados e em segundo a frequência de acções de formação no sentido de

requalificar os desempregados noutras saídas profissionais, incutindo-lhes que a profissão

não é para toda a vida”.


IV—76

Nesta perspectiva Ramos (2007:313) defende que “A educação tem impactos

importantes nas oportunidades de vida, nos níveis de rendimento, nas dinâmicas de

mobilidade social dos trabalhadores, nos padrões de crescimento e mudança estrutural das

economias”.

4.2.3. Os projectos em curso e/ou planeados

Actualmente, e de uma forma genérica, todos os Municípios do Ave intervêm ou

têm projectos em várias áreas e algumas bem diferentes daquelas em que intervinham há

cerca de dez, quinze anos atrás.

Foram implementadas várias políticas e programas desenvolvidos pelo poder local

nesta última década. Estas intervenções são processo de configuração institucional e de

uma geração de novas práticas políticas que envolvem uma gestão local mais eficaz, mais

eficiente e acima de tudo mais democrática. Este cenário tem vindo a implicar novos

arranjos institucionais e novas práticas, circundados por uma nova governação.

Podem listar-se uma série de iniciativas efectivamente existentes que, embora

incompletas, fundamentam algumas dessas políticas:

Quadro VIII - Políticas e programas desenvolvidos pelo Poder Local do Ave

PROHABITA Programa de Financiamento para Acesso à Habitação

Este programa consiste no realojamento de famílias de menores recursos económicos que foram sinalizadas por viverem em barracas ou casas degradadas sem as mínimas condições de habitabilidade e surge da celebração de Protocolos entre os Municípios e o Instituto Nacional de Habitação (INH).

SOLARH - Programa de Solidariedade e Apoio à Recuperação de Habitação

É um programa de apoio financeiro especial e destina-se a financiar, sob a forma de empréstimo sem juros, a conceder pelo Instituto Nacional de Habitação, a realização de obras de conservação ordinária ou extraordinária e de beneficiação, cabendo ao Município instruir os processos e apresentá-los ao INH.


IV—77

RECRIA Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados

Visa financiar a execução das obras de conservação e beneficiação, que permitam a recuperação de fogos e imóveis em estado de degradação, mediante a concessão de incentivos pelo Estado e pelos Municípios.

Subsídio ao Arrendamento

Esta iniciativa tem como objectivo a atribuição de apoio económico ao arrendamento de habitações a estratos sociais mais carenciados.

Apoio para a Melhoria das Habitações

São programas municipais que constam de apoio na concessão de materiais, projectos ou mão-de-obra na recuperação de habitações próprias. Noutros, a comparticipação é em dinheiro para recuperação de habitação.

Projecto de Intervenção Social na área da habitação

São programas municipais que visam acompanhar as famílias cuja habitação esteja a ser recuperada e apresenta acções de sensibilização nas áreas da saúde, higiene, educação, etc.

CPCJ – Comissão de Protecção de Crianças e Jovens

A CPCJ é uma instituição oficial não judiciária com autonomia funcional que tem por objectivo promover os direitos e proteger as crianças e jovens em perigo, de forma a garantir o seu bem-estar e desenvolvimento integral. A sua intervenção verifica-se quando os pais, o representante legal ou quem tenha a guarda de facto ponham em perigo a segurança, a saúde, a formação, a educação ou o desenvolvimento da criança/jovem.

Rede Social A Rede Social é uma plataforma de articulação de diferentes parceiros públicos e privados, que tem por objectivo o planeamento estratégico da intervenção social local, que articula a intervenção dos diferentes agentes locais para o desenvolvimento social.

Rendimento Social de Inserção

O RSI é uma medida governamental que tem como objectivos fundamentais reforçar a natureza social e promover efectivamente a inclusão de indivíduos carenciados, através de um apoio financeiro em paralelo com a inserção dos mesmos na vida activa.

Igualdade de Oportunidades

Os Gabinetes para a Igualdade têm como objectivo principal promover a igualdade de oportunidades dos cidadãos, no que se refere ao sexo, raça, orientação sexual, idade, religião, deficiência e emprego. O Gabinete presta informação e


IV—78

encaminhamento dos utentes, ajudando-os a conhecer melhor os seus direitos e os seus deveres. Estes Gabinetes têm vindo a intervir fundamentalmente na violência doméstica.

População Idosa Os Municípios têm vindo a dedicar uma boa parte da intervenção social e respectivo orçamento a esta faixa etária, através de: Apoio e incentivo à criação de Centros de Convívio, Centros de Dia e Lares de Idosos; Passeios convívios anuais; Colónias de férias e outras iniciativas; Desporto sénior: ginástica, dança, percursos pedonais; Sessões de Cinema e Teatro; Cartão Municipal do Idosos; Cursos de aprendizagem ao nível da informática na óptica do utilizador; Universidade sénior.

Pessoas Portadoras de Deficiência

Os Municípios, com o objectivo de proporcionar aos seus munícipes portadores de deficiência condições mais favoráveis de aquisição de bens e serviços, criaram o Cartão Municipal do Deficiente. Este Cartão atribui aos seus titulares, para além de descontos nos Estabelecimentos Comerciais, benefícios em alguns serviços municipais.

Toxicodependência Neste âmbito, os Municípios promoveram os Planos Municipais de Prevenção Primária das Toxicodependências em parcerias com instituições locais e o IDT (Instituto da Droga e da Toxicodependência). Estes planos, com especial incidência nos jovens, visam informar este grupo etário e despertar as suas consciências, combatendo desta forma comportamentos de risco. Programa de Redução e Minimização de Danos (é um programa de substituição onde é administrada Metadona).

Auxílios Escolares Os Municípios concedem reduções ou isenções no valor que as famílias pagam pela alimentação e material escolar dos seus filhos.

Bolsas de Estudo Resposta orientada para o apoio a famílias em situação de dificuldade económica, no sentido de permitir a frequência escolar dos filhos no ensino secundário e superior.


IV—79

Programa Ser Criança O programa “Ser Criança” é apoiado pelo Ministério do Trabalho e da Solidariedade e visa, numa perspectiva de prevenção e actuação precoce, a integração familiar e sócio-educativa da criança e jovens em risco e a promoção de condições para o desenvolvimento global e exercício da sua plena cidadania. O desenvolvimento do programa concretiza-se através de projectos específicos de incidência comunitária que actuem preventivamente sobre factores de risco social e/ou deficiência evitando o seu surgimento ou, agravamento e consequências.

Peti – Programa para Prevenção e Eliminação da Exploração do Trabalho Infantil

O Peti surge como uma estrutura de projecto a funcionar na dependência do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, e desenvolve, entre outras medidas, o Programa de Integrado de Educação e Formação – PIEF (despacho conjunto n.º 948/2003).

PROGRIDE - Programa para a Inclusão e Desenvolvimento

Com a criação deste Programa, pretende-se promover o desenvolvimento de Projectos, direccionados para territórios onde a gravidade dos fenómenos de pobreza e exclusão social justifica intervir prioritariamente e para grupos específicos particularmente confrontados com situações de exclusão, marginalidade e pobreza persistente. Assentam na participação de todos os actores locais e na congregação das várias sinergias locais O Programa estrutura-se em duas medidas: a) A medida n.º 1 visa apoiar o desenvolvimento de projectos que combatam fenómenos graves de exclusão em territórios identificados como prioritários, a definir por despacho do Ministro da Segurança Social e do Trabalho; b) A medida n.º 2 visa apoiar o desenvolvimento de projectos direccionados para a promoção da inclusão e da melhoria das condições de vida de grupos específicos, a definir por despacho do Ministro da Segurança Social e do Trabalho.

Contratos Locais de Desenvolvimento Social

Com este novo instrumento pretende-se: Flexibilizar o formato dos programas de combate à pobreza, garantindo a sua adequação à caracterização do território e respondendo às situações específicas identificadas. A intervenção integra-se nas respostas aos problemas identificados, mas focando os recursos agora disponibilizados, nas acções imateriais de desenvolvimento pessoal, qualificação e empregabilidade e mobilizando outros recursos para acções complementares.

Bolsas de Voluntariado Dinamizar Bolsas de Voluntariado com o objectivo de


IV—80

aproximar os interessados em trabalho voluntário das instituições que, posteriormente, poderão integrar os voluntários em projectos úteis nas áreas de acção social, saúde, educação, ciência e cultura, defesa do património e ambiente, reinserção e solidariedade social.

Gabinete de Apoio à Família

Atendimento e Apoio Mediação Familiar Planeamento Familiar Formação/Sensibilização Formação em Competências Parentais

Fonte: Entrevistas por nós realizadas aos responsáveis políticos pela Acção Social Municipal

4.2.4. – Sucesso e impacto alcançado com a intervenção

Esta intervenção tem como objectivo melhorar as condições de vida, individuais ou

colectivas. Pode ainda não ser prática inserida numa verdadeira estratégia de

desenvolvimento, mas grande parte desta intervenção é integrada e interligada, que como

menciona Mortágua (1998) “pondera, da base para o topo, em busca de objectivos

consensuais, capazes de dar coerência a uma estratégia comum para o desenvolvimento

interno do seu território e das relações com outros, também eles auto-determinados e cada

vez mais solidariamente articulados. É a construção do global-local para melhor se

defender da globalização anti-democrática e incontrolável a nível planetário”.

Como referiram todos os entrevistados, a Rede Social assume um destaque em

relação a todas as intervenções e em relação à forma de intervir. Isto está patente em

algumas afirmações: “Claro que a Rede Social é um projecto estruturante, depois projectos

que vão de encontro à resolução de outro tipo de problemas como o Plano Municipal de

Prevenção Primária das Toxicodependências, os projectos que estão no terreno como o

Ser Criança, o PROGRIDE, todo este conjunto de projectos de intervenção social

concorrem, realmente, para a resolução desses” (Assessora do Presidente do Município de

Guimarães).


IV—81

Todos os responsáveis entrevistados acreditam no sucesso que a sua intervenção

tem tido, algo que tem impacto nas populações: “O sucesso a nível da intervenção social é

sempre muito relativo, contudo nota-se que as pessoas e instituição estão cada vez

envolvidas ao nível dos projectos de cariz social, mobilizando e rentabilizando os meios da

comunidade para a resolução de determinados problemas” (Vereador do Município de

Vizela).

Assim, pode-se dizer que a existência/implementação de determinados Programas

são fundamentais para o sucesso de todas as intervenções. Das experiências analisadas

podem verificar-se que são experiências reais ou em perspectiva, mas orientadas para o


E, como refere Mortágua (1998) “Todas as práticas, motivadas pelo desejo de

melhorar as condições individuais ou colectivas, são susceptíveis de contribuir para o

desenvolvimento local, mas isso não significa que já sejam práticas pensadas e inseridas

numa estratégia de Desenvolvimento Local.”.

4.2.5. - Orçamento para a acção social

No que se refere ao orçamento para a acção social o Município da Póvoa de

Lanhoso tem um orçamento específico estando, no entanto englobado no orçamento geral

do Município. “O seu peso ronda os 10% do total do orçamento da autarquia”. A mesma

situação se verifica em Guimarães: “preparamos anualmente um orçamento global onde

surge o da acção social incluído. 8ão sei qual o peso do orçamento da acção social no

global mas é mínimo. Tem vindo a aumentar mas não assume grande significado, vai

evoluindo de forma positiva isso sim”. (Vereador do Município da Póvoa de Lanhoso).

A mesma posição é assumida pelo responsável da Trofa que diz o seguinte: “ A

percentagem não tem um peso muito grande dentro do orçamento. 8a parte do orçamento

vai uma parte para a acção social onde se englobam os subsídios ao arrendamento, verbas


IV—82

que calculamos que vamos gastar durante o ano nas várias actividades”. (Vereador do

Município da Trofa).

O responsável do Município de Fafe diz: “8ão sei dizer em percentagem. Mas há

uma evolução, tem sido sempre a subir, a subir de ano para ano. 8ão há facilidades

orçamentais e no futuro a situação vai-se complicar, vamos ter que ter muita imaginação

para conseguir formas de encontrar o financiamento necessário para se concretizarem os

projectos”.

A evolução do orçamento afecto à acção social tem vindo em todos os casos a

evoluir de forma positiva em todos os Municípios estudados, embora todos reconheçam que

não tem o mesmo peso que qualquer outra área de intervenção municipal. Até há bem

pouco tempo a Acção Social não tinha orçamento próprio, actualmente já consta no

orçamento geral do Município.

O representante da Amave refere que não está muito por dentro dos montantes para

a acção social, mas defende que as questões sociais ao nível do Município deviam ter um

papel de grande relevância porque na prática tudo o que tem a ver com a vida do cidadão. A

sua posição relativamente a esta questão é a seguinte: “Tudo na prática tem a ver com o

desenvolvimento social harmonioso e portanto não são só as placas, não são só as

estradas, muito mais do que isso é o cidadão que caminha e que habita nestes espaços. O

cidadão é, realmente, o ponto fulcral é, o actor principal de qualquer estratégia de vida.

Os Municípios deviam ter uma atenção especial nesse aspecto (...) sou defensor de que ao

nível do Município deveria haver uma organização e uma atenção muito mais centrada nas

questões sociais e a partir dela resolver outros problemas que têm a ver com a qualidade

de vida das pessoas no Município. As Redes Sociais são realmente uma oportunidade

enorme para estas políticas”.


IV—83

Uma outra questão colocada aos entrevistados referia-se ao número de técnicos

existentes nos Municípios e onde todos são unânimes ao considerar que os técnicos são

escassos face à complexidade e ao número de intervenções actuais.

4.2.6. – Debate dos Assuntos Sociais nas Assembleias Municipais

No que se refere às Assembleias Municipais (A.M.) as questões sociais são

debatidas mas não com um carácter central. Convém salientar que os órgãos representativos

do Município são a Assembleia Municipal e a Câmara Municipal, sendo que a Assembleia

é o órgão deliberativo e a câmara o órgão executivo.

As competências16 das A.M. são vastas, designadamente compete-lhe a fiscalização

da actividade da câmara municipal, a aprovação de posturas ou regulamentos, do plano e

orçamento; conceder autorização para contratação de empréstimos, etc. A assembleia

municipal é constituída por membros eleitos directamente e pelos presidentes das juntas de

freguesia do concelho e que possuem poderes de legislação. É sinónimo de uma democracia

representativa (indirecta), tendo, em conta que nem toda a comunidade tem a possibilidade

de participação.

Todos os entrevistados referem que há assuntos que vão a discussão às A.M. mas

porque são assuntos que na sua grande maioria necessitam de uma aprovação por parte

deste órgão, caso contrário não são assuntos que sejam lá debatidos, vejamos: “Por norma

estes assuntos não constam na agenda mas sempre que alguém quer comentar sobre eles

pode fazê-lo. O que se verifica é que normalmente é o executivo no poder que fala sobre

eles. Isto pode significar que pouco há a comentar porque o trabalho está a ser bem feito,

ou então que ainda não é uma questão que preocupe a oposição política até porque têm

pouca visibilidade. Aliás é aconselhável que tenha pouca visibilidade já que é um serviço

onde, ao nível da intervenção se procura o sigilo” (Vereador do Município da Póvoa de

Lanhoso).

16 Lei n.º 169/99 de 18 de Setembro, com a redacção da Lei n.º 5-A/2002 de 11 de Janeiro


IV—84

Nestes depoimentos torna-se evidente que as questões da acção social não são

questões que vão à A.M. para discussão “no que diz respeito ao debate os membros da A.M.

não centram, de forma alguma, as suas atenções na área social. Falam do desemprego,

abordam estas questões mas como forma de debate politico-partidário. As questões sociais,

não são tema central das discussões das A. M” (Assessora do Presidente do Município de

Guimarães).

Nesta mesma linha afirma o Vereador do Município de Fafe que um dos aspectos

em que ainda há um grande trabalho a fazer é a questão das Assembleias Municipais. Para

este responsável político, neste fórum privilegiado de discussão “discutem-se muitas

questões políticas e pouco os problemas sociais. Os problemas que se discutem na A.M. até

agora têm sido por iniciativa da câmara quando precisa de aprovar alguma iniciativa ou

algum projecto que justifica o apoio ou a consulta a este órgão”.

4.2.7. – Atribuições do Município e condições de autonomia face ao Estado

Central

No que concerne às atribuições do Município e sua autonomia face ao Estado

Central o Vereador do Município de Póvoa de Lanhoso afirma que o Estado Central passa

algumas competências para o Estado Local e cria, de forma indirecta, a possibilidade de os

Municípios recorreram a determinados tipos de recursos financeiros, através de

candidaturas aos diferentes programas sociais: “Não é por falta de apoios que vamos deixar

de cumprir as nossas obrigações. Os recursos vão existindo mas as autarquias não estão a

apanhar muito bem todos estes apoios. 8a área da acção social devemos aproveitar todos

os recursos financeiros para construir os alicerces da intervenção futura (...) mas criar os

tais alicerces para uma intervenção, com as pessoas de forma a mudar os valores e os

conceitos, isto é que tem falhado (...) falta aos políticos e aos técnicos programar para

ficar, nesta área temos ainda muito para aprender”.


IV—85

Já o responsável do Município da Trofa afirma: “Em termos das políticas nacionais

o Município beneficia delas, sempre que isso não é possível criamos as nossas. É

importante que cada Município tenha a sua política, isto permite alguma autonomia face

ao Estado central. 8ós é que conhecemos o terreno é que sabemos se na freguesia “x” ou

“y” precisamos de fazer esta ou aquela intervenção, se o concelho necessita desta ou

daquela estratégia. O problema principal tem que ver com os recursos financeiros”.

Tendo por base a própria pesquisa bibliográfica e as leituras efectuadas relacionadas

com o tema, verifica-se que na grande maioria dos casos há transferência de competências e

responsabilidades para os Municípios sem a correspondente transferência financeira que

permita aos Municípios responderem de forma satisfatória às populações.

Relativamente a este assunto mas numa outra óptica o Vereador do Município de

Fafe afirma o seguinte: “As autarquias ficam sempre desconfiadas quando ouvem o poder

central dizer que vão transferir novas competências e responsabilidades para os

Municípios. A tradição é que passam responsabilidades mas não os meios financeiros

correspondentes. A área da educação é um exemplo desta transferência de

responsabilidades sem a transferência financeira suficiente, o que a autarquia recebe do

poder central é um quinto daquilo que gasta com o apoio nas refeições e nos transportes.

Muitas das responsabilidades e das áreas em que os Municípios estão a intervir são

competências do poder central, esta situação verifica-se por ineficiência do poder

central”.

Para o representante da Amave esta questão é primordial e o Município deveria

assumir a governação do seu território, a câmara e assembleia municipal deveriam assumir,

em plenitude, a responsabilidade de ser o governo do Município nas suas diversas

vertentes: “O Município deveria ter um papel muito mais preponderante e não como muitas

vezes acontece de uma certa subserviência em relação ao poder central e à administração

desconcentrada do Estado na região. O Município para desenvolver algumas iniciativas de

carácter social depende de burocracias que estão localizadas em Lisboa no Ministério


IV—86

respectivo, que depois tem as interligações com os seus vários organismos

descentralizados ao nível da região. Esta situação atrofia aquilo que pode ser a dinâmica

de uma intervenção municipal (...) o problema não se põe ao nível da delegação de

competências nos Municípios mas sim na atribuição dos meios financeiros necessários

para se desenvolver a política de intervenção social (...) é neste aspecto que o Município

devia assumir-se como o governo no Município na sua plenitude”.

4.2.8. – Definição de competências na área social Municipal

Quando questionados sobre se na área social as suas competências estão bem

definidas as posições são diferentes entre os políticos. “As atribuições dos Municípios são

muito genéricas nesta questão da área social. A lei define as competências que o Município

tem, nomeadamente, na área social, mas na prática o Ministério fica com o poder de

praticamente tudo (...) o governo através dos seus tentáculos nacionais, regionais,

distritais e locais controla praticamente tudo o que na minha opinião não é bom”

(Administrador Delegado da Amave).

Já o responsável político da Póvoa de Lanhoso afirma que as competências estão

bem definidas: “Defendo intransigentemente a subsidiariedade. As autarquias locais são

aquelas que na acção social, como em todas as áreas, são mais capazes de conseguir ou de

atingir melhores resultados com menos dinheiro através de uma estratégia mais eficaz já

que conhecem as pessoas com quem se vai trabalhar”.

O Vereador do Município de Fafe assume uma posição contrária dizendo que as

competências não estão, de facto, bem definidas: “Os Municípios por atribuição legal

podem intervir em todas as áreas que entendem e para as quais se sentam habilitados. O

Município em termos de estrutura orgânica e de legislação tem a autonomia que lhe advém

da legitimidade popular para desenvolver um conjunto de iniciativas no seu território mas

não tem capacidade financeira para as poder desenvolver (...) Há competências municipais


IV—87

que são atribuições do poder central mas que o Município tem que desenvolver sem meios

financeiros e técnicos para isso”.

Para o responsável do Município de Guimarães existe uma confusão entre aquilo

que é a competência do Estado central via segurança social e a câmara municipal e defende

que “Muitas das questões que são colocadas aos Municípios são competência da

segurança, aí talvez fosse necessário uma maior clarificação porque sendo assim,

deveriam ser transferidas mais verbas para as autarquias. Actualmente faz-se uma grande

intervenção em áreas que tradicionalmente competiam à segurança social, mas a

segurança social tem limitações, há mais burocracia e muitas vezes é a câmara que

intervém. Há muita confusão. Mas é evidente que as autarquias têm vindo, ao longo dos

anos, a intervir em áreas que tradicionalmente não intervinham porque eram áreas da

administração central, por exemplo o emprego nos IEFP, a questão da toxicodependência

no ministério da saúde e hoje já se intervém nestas áreas”.

O Vereador do Município da Trofa afirma ter uma posição muito própria sobre as

competências dos Municípios, defendendo que “Devia haver um sistema de

descentralização de competências. Os Municípios deviam ter cada vez mais competências,

mas isto não interessa se depois não há condições logísticas e financeiras para desenvolver

essas competências e para dar às populações aquilo a que elas têm direito. Por isso a

delegação de competências deve ser efectuada mas coordenada com um aumento das

verbas”.

4.2.9. – Possibilidade de novas competências a atribuir aos Municípios

Os responsáveis políticos dos Municípios analisados têm a clara percepção da

possibilidade de nova transferência de competências, como por exemplo a acção social que

actualmente está concentrada nos Centro Locais de Segurança Social e da Educação no que

se refere ao segundo e terceiro ciclos de escolaridade.


IV—88

A propósito das transferências de novas competências para os Municípios a posição

da ANMP foi registada pela Lusa Rádio, a 31 de Maio de 2006, aquando de um encontro

entre o Presidente da República e o representante da ANMP que dizia o seguinte:

"Qualquer nova área merece e tem que ter um suporte legal e financeiro, por isso nós

esclarecemos o senhor Presidente, que naturalmente conhecia bem os dossiers, de que

negociámos durante muito tempo a lei de atribuições e competências", disse o presidente

da ANMP, adiantando que nesse sentido a lei "carece de regulamentação". A Associação

8acional de Municípios Portugueses (A8MP) revelou hoje que as autarquias estão

disponíveis para aceitar mais competências desde que haja "suporte legal e financeiro" e

vontade do Governo em regulamentar a Lei”.

Relativamente a novas competências nas áreas sociais a atribuir aos Municípios o

Administrador Delegado da Amave afirma: “A lei das redes sociais é bem conseguida mas

na prática, não há certezas de que as coisas funcionam bem (…) ao nível técnico as coisas

funcionarão melhor que a nível político (…) os técnicos têm mentalidades e

comportamentos completamente diferentes em relação aos políticos, estes ainda não têm a

percepção daquilo que poderão ser as virtualidades do funcionamento das redes sociais

(…) também é verdade que por parte das organizações que estão no território há muito

individualismo, muitas vezes as organizações pensam apenas no seu próprio interesse e

ignoram aquilo que poderá ser o interesse colectivo. Mas isso é resultado da falta de

prática. Se um dia esta prática de funcionamento em rede for estimulado pelo próprio

poder central as próprias organizações vão ser obrigadas a adaptar-se a uma nova forma

de estar. Isto facilitará a intervenção do poder técnico e do poder político municipal no

funcionamento da Rede Social enquanto instrumento ao serviço do desenvolvimento social

do Município”.

O Vereador do Município da Trofa refere que “Deveriam ter uma capacidade de

gerir melhor os impostos. Existem determinados impostos que deveriam passar pela

recolha das câmaras”.


IV—89


Após a análise da informação e o contacto permanente quer com a realidade destes

Municípios, quer com estes políticos e técnicos, poderá dizer-se que muito se alterou na

forma de pensar e de agir. Assistimos à introdução de novos métodos, de novas

intervenções que nos obrigam a concluir que a evolução ao nível das políticas sociais é

grande e as áreas de intervenção dos Municípios são, também, muito diversificadas.

Na Acção Social foram previstas transferências nas seguintes áreas (ANMP:

2007b)17:

1. Planeamento.

2. Atribuição de subsídios a IPSS.

3. Investimento e construção de Equipamentos.

4. Atribuição de subsídios a indivíduos ou agregados familiares. Apoios pontuais à

pobreza extrema.

Os Municípios defendem que o processo de transferência de competências seja

acompanhado de um quadro legal e financeiro específico. A preocupação dos Municípios

não é a transferência destas competência, até porque não são novidade, mas sim questões

ligadas ao financiamento. A ANMP (2007b:2)18 defende que “Esta tendência das políticas

no domínio da Acção social não pode, no entanto, ser alheia a eixos de debate de

importância fundamental: a sustentabilidade financeira, as relações com o emprego e com

a competitividade, o contributo da economia social para o desenvolvimento local, bem

como à articulação das várias políticas num determinado território”.

A 16 de Setembro de 2008, em Lisboa, realizou-se uma Cerimónia de Assinatura de

Contratos de Transferência de Competências para as Autarquias em matéria de Educação.

17 Documento aprovado no XVII Congresso da ANMP. Transferência De Competências Acção Social, Açores, 2007. 18 Idem.


IV—90

O Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, Eduardo Cabrita, afirma o

seguinte: “O dia que estamos hoje a viver, com este conjunto de contratos de execução que

vão ser celebrados, corresponde a um dia de histórico virar de página naquilo que é o

cumprimento do objectivo constitucional de uma descentralização democrática da

administração pública, um virar de página naquilo que são os desafios de uma segunda

geração do Poder Local”.


V—91

V. A PRÁTICA O AVE:

A PARTICIPAÇÃO


V—92

Compreende-se, assim, que a participação local constitua um exercício extremamente salutar para a democracia, provocando não só um melhor fluxo comunicativo entre eleitores e eleitos, mas também processos de decisão mais céleres e eficazes. E que os governos locais devam ser exortados a incluir nos seus programas e práticas determinados mecanismos de mobilização para a participação, cujo respeito possa ser devidamente fiscalizado pela cidadania local. Ruivo19 (2005)

A área social é aquela onde actualmente se colocam os maiores desafios ao nível de

respostas que permitam ou facilitem uma articulação dos diferentes actores e interesses em

cena. Há cada vez mais necessidade não só de articular actores e instituições, mas acima de

tudo políticas de intervenção emanadas de diferentes Ministérios, onde a ênfase é a mesma:

a qualidade de vida das populações enquanto políticas de desenvolvimento que procuram

impulsionar a equidade política, social e económica da população.

5.1.Trabalho de partenariado entre o Município e outros actores locais

No que diz respeito ao trabalho de parceria o Vereador do Município de Vizela

salienta “a importância que se tem dado cada vez mais à questão das parcerias locais e do

envolvimento cada vez maior de todas as entidades, quer se trate de IPSS, associações,

entidades públicas e outras”.

O desenvolvimento local, enquanto um conjunto de acções que privilegia uma forte

mobilização colectiva, apela cada vez mais à utilização de metodologias participativas e ao

estabelecimento de parcerias com instituições locais, quer públicas quer privadas. Durante

as entrevistas, todos os entrevistados, sem excepção, referem a importância desta

mobilização social em torno de um projecto de desenvolvimento. 19 (www.ces.uc.pt/opiniao/fr/002.php Centro de Excelência - Processo de Avaliação de Unidades de Investigação do Ministério da Ciência e da Tecnologia, 2005.


V—93

Monteiro (2004:151) diz que a sociedade civil é o espaço social que está entre os

indivíduos e o Estado que é constituído por associações organizadas. Para o Administrador

Delegado da Amave “Os Municípios deveriam reforçar ainda mais estas relações e o local

ideal para o fazer é, sem dúvida, nas Redes Sociais. Os Municípios na minha opinião,

deveriam reforçar ainda mais a ligação e a articulação daquilo que são as suas políticas

ao nível do Município de uma forma geral para envolver naturalmente num projecto toda a

população da comunidade desse Município mas depois por outro lado ter uma relação

ainda mais reforçada é esse o meu ponto de vista com os presidentes de junta de freguesia

porque naquele território são os presidentes de junta que vão a eleições também e que são

eles que no dia a dia têm que responder perante os cidadãos da sua freguesia em relação

aos múltiplos problemas que existem com aquele povo muito embora esses problemas

sejam resolvidos ou sejam de resolução legal por parte muitas vezes do governo ou do

presidente da câmara, portanto esta é a minha opinião a respeito da participação activa

das comunidades locais das freguesias naquilo que é a governação municipal”.

O trabalho em cooperação, onde é exigida uma participação é, na sua essência, um

processo eminentemente cultural. Algumas experiências levadas a cabo demonstram que se

houver vontade por parte dos Municípios e instituições locais são experiências que podem

ser bem sucedidas. Um exemplo privilegiado é o programa Rede Social.

De facto, o modelo de desenvolvimento local actual pressupõe uma forte alteração

das próprias relações sociais na exacta medida em que implica esforços redobrados na

articulação inter-institucional. Este aspecto não está “ganho” no terreno, ainda há um

caminho a percorrer. Mas o desenvolvimento Local é, também, um processo histórico,

progressivo, socialmente construído, onde se procura a melhoria da qualidade de vida da

população.

Seguindo a ideia de que se trata de um processo de mudança o Vereador do

Município de Fafe assegura que “temos um problema muito complicado, que é cultural, de

as pessoas não estarem habituadas a trabalhar em grupo, em parcerias. Cada instituição


V—94

está muito fechada sobre si própria e tem muita dificuldade depois em partilhar e trabalhar

em grupo. Estamos no início de um processo que tem de continuar a ser trabalhado, vão-se

verificar avanços e retrocessos, mas é um trabalho inevitável. Também se prende muito

com as pessoas, com as pessoas que estão à frente das instituições. Este é um processo que

não específico de Fafe, é de todo o pais. Há que continuar a apostar nisto porque o

trabalho em parceria, é realmente, o futuro conseguindo maximizar as respostas que vão

de encontro às necessidades das pessoas”.

Ao nível das políticas públicas, encontra-se uma corrente onde se verifica, ainda,

uma concepção piramidal de sociedade com o Estado que está no topo e na base o Mercado

e a Família.

Surge uma corrente mais recente que tem que ver com a noção de governância.

Assim, não se pode compreender o actual funcionamento do Estado sem levar em linha de

conta os outros actores que influenciam a decisão do Estado. Não se pode ver na

perspectiva piramidal. Aqui inserem-se as parcerias: como é que uma sociedade se auto-

organiza pondo lado a lado actores tão diferentes como são os económicos, associativos,

familiares, etc.?

Daí que se torne necessário promover as mudanças necessárias, torna-se necessário

dividir responsabilidades no caminho da construção da governança social, que se consegue

através da participação. Mas esta participação deve começar na fase de planeamento,

passando pela execução e manter-se na avaliação, tornando todos os intervenientes co-

responsáveis.

A administração não é um sistema auto-centrado, é uma organização de escuta, de

interrogação, de filtragem dos movimentos da sociedade. Esta postura é sensível às

mudanças que estão a ocorrer em alguns países. Surge o princípio da subsidariedade.


V—95

Relativamente às questões das parcerias e do trabalho participado a posição do

Vereador do Município da Póvoa de Lanhoso é bastante interessante, se nos centrarmos no

caminho actual do desenvolvimento social local e na perspectiva exigida aos Municípios.

Este responsável afirma que “neste conceito do trabalho conjunto muito tem que ser

mudado. 8ão se trata da parceria que foi moda há uns anos atrás, em que era uma folha

onde estavam escritas várias instituições e os seus dirigentes assinavam ali e ponto final.

Este conceito que surgiu há uns anos atrás, não funcionou, porque houve uma tendência de

algumas instituições parceiras assumirem não só a coordenação como o controle de tudo.

O Município deve ter um papel não de liderança mas sim de coordenador, para motivar a

aproximação entre todos. Quando chegarmos a este estado aí sim estamos no caminho

certo para se fazerem coisas fantásticas (...) tem que haver mudanças, mas essas mudanças

têm que ser feitas de forma gradual em que todas as pessoas consigam perceber muito bem

qual é o seu papel e o porquê das mudanças e a razão delas e… é um caminho muito

grande a percorrer”.

De facto, actualmente, e muito em parte devido ao implemento do programa Rede

Social, verifica-se um desenvolvimento e expansão de acções de parceria, a participação é

vista e entendida como um instrumento imprescindível de se induzirem relações mais

directas e perceptíveis onde são reconhecidos os direitos dos cidadãos, e onde se podem

reforçam laços e invocar à descentralização de poderes e recursos para os Municípios.

A governância traduz, também, o surgimento e a efectiva implementação do terceiro

sector. Este conceito de governância tem que ver com as múltiplas relações que se

estabelecem entre as diferentes instituições locais. Tudo isto é relativamente recente e,

apesar de profícuo, levanta novas questões e a necessidade de novos procedimentos e

abordagens.

Mas, segundo a grande maioria dos entrevistados, é necessário desenvolver este

potencial, estimulando a participação da sociedade civil, educando para uma cidadania de

partilha, embora a partilha nem sempre seja tarefa fácil.


V—96

As instituições, enquanto formas de socialização, de participação e de

aprendizagem, têm vários funcionamentos. Estes funcionamentos têm que ver com o tipo

de organização, com as dinâmicas dos seus actores e das suas relações e com as

transformações do próprio contexto e da sociedade em geral. As instituições têm uma

dimensão autónoma de seres colectivos, produtores de cidadania, de laço social, de

participação e antecipação social, de projectos próprios, etc.

Mas os processos participativos não nascem de geração espontânea, é necessário

estimular a participação, é necessário haver um sistema de troca de grupo, são necessárias

dinâmicas de aprendizagem quer cultural quer profissional dos participantes, é necessário

que os participantes sintam que a sua participação é qualificante. A parceria é uma

orientação fundamental na medida em que permite criar modelos de desenvolvimento

adequados às características das organizações de cada território, tendo em devida conta as

situações sociais e políticas específicas. É, também, uma forma de desenvolver a

capacidade de gestão a médio e longo prazo, assim como a sustentabilidade nas acções de

cooperação. A busca de sinergias e complementaridades para a implementação de

experiências é de uma importância vital para obter um maior alcance e impacto.

Para esta tema, vem a propósito introduzir uma questão fortemente estudada por

Gaulejac (1995), a gestão tradicional das instituições que, segundo ele, constitui um

obstáculo à possibilidade de as relações serem geradoras de um desenvolvimento social,

sendo necessária uma transformação dos modos de intervenção institucionais de forma a

favorecer o desenvolvimento da acção concertada e as capacidades de mobilização dos

actores sociais e dos utilizadores. Hoje, discutem-se as associações na mesma medida em

que se questiona a democracia representativa e a maneira de a transformar numa

democracia participativa.


V—97

No documento de Avaliação do Relatório Síntese Programa Rede Social 200520 o

aspecto da cultura organizacional é levantado como um entrave ao efectivo implemento da

Rede: “A lógica de ‘horizontalidade’ proposta pela Rede Social colide, claramente, com

cultura(s) organizacional(ais) dominantes, muito marcadas ainda por estruturas

fortemente verticalizadas e hierarquizadas, e norteadas pela intra institucionalidade e

intra-sectorialidade. Esta conflitualidade (que por vezes se manifesta de forma latente,

outras de forma manifesta) constitui um dos maiores obstáculos à implementação

concelhia da Rede Social, pois, frequentemente, coloca o processo em situações de

impasse”.

Segundo o mesmo relatório, este confronto entre culturas organizacionais

estabelecidas pronuncia-se de variadas formas e tem repercussões em vários planos: por um

lado, associado à concentração da tomada de decisão, constata-se a falta de envolvimento

de alguns dirigentes no processo da Rede Social, cuja ausência no programa é muitas vezes

entendida como um vestígio de descrédito em relação à Rede Social; por outro lado, e no

que concerne à Administração Pública, surge, também, a questão da concentração do poder

de decisão nos níveis hierárquicos superiores, o que leva a que nem sempre os dirigentes

locais se podem comprometer com projectos e iniciativas estruturantes, nomeadamente as

incluídas nos Planos de Acção.

5.2. Relação do Município (enquanto Estado) com a sociedade local e civil na

intervenção social

A relação do Município com a sociedade local e civil é um dos temas em que os

entrevistados são unânimes em reconhecer que existe uma forte aproximação e que esta

aproximação tem muito a ver com as novas abordagens que a Rede Social permitiu

implementar.

20 Instituto da Segurança Social, I.P. Área de Cooperação e Rede Social, www.seg-social.pt/redesocial, 2007.


V—98

De facto, nos tempos actuais, tornou-se inviável que o poder público,

nomeadamente o local, se torne o único promotor responsável por intervenções que

fomentam o desenvolvimento social. Um dos caminhos a perfilhar é o da participação da

sociedade criando mecanismos que a envolva activamente no processo de desenvolvimento

local.

“A implementação da própria Rede Social implica esta relação. Uma intervenção

como a rede que apela ao diagnóstico e ao plano de desenvolvimento social só pode ter o

sucesso desejado com a efectiva participação de todos, o que implica uma relação próxima

e efectiva entre o Município e a sociedade local e civil. (Vereador do Município da Póvoa

de Lanhoso)

A Rede Social trouxe consigo a possibilidade de novos mecanismos e novas formas

de participação da sociedade, aumentando e, acima de tudo, melhorando significativamente

a capacidade de intervenção. Nesta consonância, a Assessora do Presidente do Município

de Guimarães, afirma: “O projecto da Rede Social é importantíssimo e a partir do momento

em que os Municípios aderiram a esta nova metodologia de trabalho pensa-se e age-se no

social de uma forma completamente diferente. O Município, muitas vezes, acabava por

estar desfasado daquilo que era a realidade do conjunto de instituições que intervêm ao

nível do desenvolvimento social. A Rede é uma forma diferente de trabalhar o social e que

é muito positiva”.

A participação é uma peça fundamental e indissociável do processo de

desenvolvimento local actual articulando os diferentes actores e a própria sociedade civil

melhorando a qualidade das decisões. Para o Vereador do Município da Trofa: “Há uma

forte relação com a sociedade civil que é óptima. Foram criados alguns fóruns de debate

que permitem às pessoas dizerem o que entendem que deva ser feito em determinadas onde

os políticos podem ouvir essas vozes e podem acertar as políticas com as necessidades que

são dadas a conhecer pela população. É lógico que são conselhos e que as suas

recomendações e pareceres não são vinculativos mas são importantes para a câmara


V—99

municipal poder delinear de forma concreta e objectiva as suas políticas no sentido de ir

ao encontro das necessidades das populações”.

O desenvolvimento é um processo de mobilização de energias, de recursos e de

potencialidades onde é exigida uma clara participação de todos os actores sociais. Assim, as

acções implementadas com vista ao desenvolvimento não são uma função exclusiva da

sociedade civil como também não o são do poder local. Todos os actores que sejam

portadores de contributos, de mudança, de potencialidades e mesmo de alternativas são

válidos neste processo. É claro que isto exige esforços articulados entre a sociedade civil e

o poder local. No entanto, é sem dúvida ao poder local que cabe assumir este papel de

mobilizador.

Na entrevista que dirigimos ao Administrador Delegado da Amave foi colocada

uma questão relacionada com o papel que, actualmente é exigido aos Municípios na área

social e mesmo na definição das políticas de intervenção social: “8ão estamos habituados a

trabalhar em parcerias, nem políticos, nem técnicos nem organizações. Era altamente

positivo que se pudessem eliminar algumas barreiras existentes e que pudesse haver da

parte do Município uma verdadeira assumpção de responsabilidades na gestão e na

organização territorial do funcionamento dos vários organismos que actuam no social. O

Município deveria ter um papel não de liderança mas de coordenação nesta intervenção

social aliás é o que está previsto na lei das redes sociais, mas isso não funciona assim

porque alguns dos eleitos municipais ainda não perceberam o papel preponderante que

poderão ter como catalizadores de uma intervenção ao nível municipal sem no entanto ser

absorventes e serem ditadores de políticas no seu próprio Município”.

5.3. As posições sobre o caso paradigmático dos Orçamentos Participativos

O poder local abre espaço à participação mas nem sempre com a postura mais

correcta, isto porque, por vezes existe uma participação que de alguma forma continua a

garantir o controle, por parte do poder local, sobre os resultados.


V—100

Como afirma Moisés (1993:183) “A identidade de uma comunidade implica a

autonomia de uma afirmação colectiva, quer dizer, capacidade de intervenção. Ora, como

largamente o têm demonstrado autores vários, não se pode dizer que a capacidade

financeira (Ruivo e Veneza, 1988) e a capacidade de liderar acções de desenvolvimento

(Mozzicafreddo et al, 1988), para apenas referirmos os aspectos mais salientes das

comunidades locais. Daí que a acção de mediação que a vários níveis pensamos poder ser

exercida pelas autarquias, no sentido da expressão e da realização do pluralismo das

culturas locais, continue a fazer-se de uma forma insuficiente e lacunar, por vezes mesmo

enviesamentos graves, o que também responsabiliza as autarquias pela descaracterização

e pelo definhamento das culturas”.

É, de facto, imperioso que o poder local mude de visão de que tudo se pode decidir

dentro do seu círculo de competências e ter uma atitude de partilha, de decisão que formam

uma visão estratégica para o território. O Município deve não só ter uma estratégia de

desenvolvimento que vá de encontro aos anseios e necessidades da população, como

também aproximar a população do processo de desenvolvimento, centrando-se numa

perspectiva “de baixo para cima”.

Em conversas mais informais e quando se analisava o caso dos Orçamentos

Participativos as posições são que: “Seria muito complicado fazer isso, nós ainda não

estamos preparados para uma política de abertura total. Em termos de gerência de uma

câmara ou de uma junta acho que esse orçamento ia ficar a meio. Todos queriam ver a sua

posição marcada se não fosse marcada ia criar uma onda de contestação. 8ós somos uma

democracia que tem trinta anos, mas ainda precisamos de mais outros trinta para

assimilar alguns conceitos da democracia.” (Vereador do Município da Trofa).

Na ambição de liderança, as organizações olham-se como concorrentes e esta

situação cria dificuldades, receios e competitividade levando a uma visão sectorial por parte

das organizações sobre o sistema de desenvolvimento. Salienta-se, ainda, a existência de

funcionamentos tradicionais por parte das organizações. O receio da pouca experiência em


V—101

processos participativos. Por outro lado há um desconhecimento, muitas vezes, das próprias

funções das organizações. Estas situações levam a uma falta de visão compartilhada.

Seguindo a mesma linha de pensamento, o Vereador do Município de Fafe afirma

que “O orçamento participativo não é possível. 8esta nossa democracia representativa

existem órgãos no Estado de direito a quem compete pronunciar-se sobre as questões do

orçamento. Por exemplo o orçamento da câmara é aprovado pela A.M, se recebe ou não os

aportes suficientes ou necessários não sei, mas termos formais quem aprova o orçamento é

a A.M onde estão os representantes eleitos pelo povo, no fundo é o povo que está a aprovar

não é numa democracia assim basista e directa, mas acaba por ser uma democracia

representativa”.

Confirmando estas perspectivas o Administrador Delegado da Amave refere o

seguinte: “Essa metodologia do chamado orçamento participativo de que se fala no Brasil

não tem possibilidades de se aplicar em Portugal, porque estamos a falar de realidades

completamente diferentes, nós em Portugal temos as freguesias. O presidente da câmara

em Portugal quando faz o orçamento e o plano de actividades é obrigado a fazer um

orçamento participativo. 8enhum presidente de câmara pode fazer um plano de

actividades e um orçamento para o seu Município se não tiver reuniões prévias com os

presidentes de junta do seu concelho. 8o Brasil não há freguesias há os distritos, o

Prefeito reúne com os líderes desses locais que são eleitos ad hoc, pelas populações desse

distrito que não é mais do que aquilo que no nosso caso poderia ser mesmo uma freguesia

ou um conjunto de freguesias”.

Como refere Santos (2007) “As experiências de OP no nosso país são ainda muito

tímidas. Pelo seu âmbito e pela sua visão, destaca-se a do Município de Palmela. São uma

gota no oceano e, por agora, reflectem a geografia dualista do nosso país. Mas vejo-os

como sementes de esperança para o aprofundamento da nossa democracia. Dão sinais aos

cidadãos de que, pelo menos a nível local, é possível vencer a dupla patologia que assola

hoje os regimes democráticos: a patologia da representação ("não me sinto representado


V—102

pelo meu representante") e a patologia da participação (“não participo porque o meu voto

não conta”).

Apesar da existência de limitações não se pode negar, que nos últimos anos se

assistiu a uma incremento presença de mecanismos que possibilitam e favorecem a

participação dos cidadãos. No entanto, esta participação é muito mais um fenómeno

decorrente do que um fenómeno consistente e unânime. Ainda existem, como se viu,

algumas reticências por parte dos políticos a estes novos espaços participativos.

O que importa reter é que há um caminho a percorrer e que o papel da participação

no processo de desenvolvimento conduz a uma democratização da vida social e permite,

através de um percurso evolutivo, passar da democracia representativa à democracia

participativa. Todo este cenário faz do desenvolvimento um processo extremamente

dinâmico onde há um maior compromisso entre todos os sectores.

A Rede, os Contratos de Desenvolvimento Local e todas as novas intervenções são

processos particularmente participativos que têm como papel tratar de questões sociais em

determinado território, através da configuração de parcerias entre diferentes actores. Neste

contexto as metodologias participativas tornam-se fundamentais onde o empowerment

surge como um capital indispensável. São intervenções que trabalham de baixo para cima.

Estas intervenções ganharam relevância nos últimos anos do século XX e

continuam a sedimentar-se nestes primeiros anos do século XXI. De facto, o conhecimento

e a experiência na área do desenvolvimento local passam por uma enorme mudança.

Questiona-se o universalismo das acções aplicadas a todos os territórios e ganha-se

consciência, quer técnica, quer política, de que não podem ser emanadas directrizes

constantes e invariáveis de “cima para baixo” a realidades tão diversas.

Neste âmbito, as autarquias locais e segundo Menezes (2001:45/46) “devem então

assumir um papel catalisador das forças sociais da comunidade, para que as mesmas


V—103

tenham uma participação activa na construção de um futuro melhor. Para tal será

necessário por um lado, criar espaços de debate, crítica, criatividade onde os problemas

locais sejam analisados com base no contributo/experiência dos vários intervenientes (...)

mobilizando a comunidade à volta de um projecto comum”.

Estas novas práticas traduzem-se em novas formas de relacionamento, de

coordenação, de participação que se deseja activa e efectiva. Ora, é aqui que reside a

principal dificuldade, ou seja, estas mudanças na forma de intervir exigem, também,

mudanças ao nível de mentalidade, da cultura, quer da classe política, quer das

organizações, quer da própria população.

5.4. Considerações Finais

A participação é tão complexa quanto indispensável mas o desenvolvimento local

enquanto processo vai sendo apreendido tanto pelo poder local como pelos outros actores

sociais. É um processo que cresce de forma gradual. A participação deve verificar-se, sem

dúvida, em todas as fases do processo, isto é, desde propostas ao planeamento, à avaliação

e de facto este processo implica uma mobilização e uma intervenção social para todo o

esboço estratégico. Aqui entra de facto a questão da governância, que tal como o conceito

de desenvolvimento, está associada a dimensões como participação, parceria, aprendizagem

colectiva, é assim um poder compartilhado (ex: orçamentos participativos).

Para Carrilho (2008:87) a mudança de hábitos de trabalho no âmbito da parceria

“pode gerar alterações organizacionais na instituição de origem (por exemplo, aplicação

de regulamentos específicos). Segundo Estivil et al. (1994) e Hiernaux (1997), pressupõe-

se que os processos de parceria só evoluem se os actores e respectivas instituições

parceiras se modificarem ao longo dos mesmos (Estivil et al., 1994, p. 5; Hiernaux, 1997,

p. 85). A adopção do princípio da responsabilidade mútua exige a definição preliminar de

funções com base na «especialização» de cada parceiro. Este princípio implica ainda a

partilha de riscos e benefícios potenciais, a qual envolve questões como quais os riscos e


V—104

benefícios efectivos? Quando é que uns e outros são «sentidos» na prática? A assunção

efectiva de riscos (por exemplo, através de um contrato entre parceiros) gera alguma

alteração assinalável nas motivações e objectivos iniciais de cada instituição? Segundo

Estivil et al. (1994), por princípio, os agentes integrados na organização resultante da

construção da parceria acompanham o processo na sua evolução cíclica e não apenas na

expectativa de benefícios a curto prazo (ibid., p. 5)”.

Pela própria experiência profissional da pesquisadora, pela recolha de informação

aquando das Sessões Inter CLAS, a participação deve ser organizada e negociada com vista

a uma contratualização e atribuição de responsabilidades. É claro que a participação exige

uma organização por parte da sociedade na exacta medida em que cada actor passa a ter um

papel activo. O desenvolvimento local mais não é do que uma organização comunitária.


VI—105

VI. A REDE SOCIAL E OS CO TRATOS LOCAIS DE

DESE VOLVIME TO SOCIAL:

UM DESAFIO A VE CER


VI—106

“A introdução das metodologias de participação nas discussões do planeamento tem a sua ancoragem em novas concepções do desenvolvimento. O desenvolvimento vindo de “baixo para cima” (endógeno) e o alargamento das bases da democracia são os dois pilares da defesa de uma “metodologia participativa de projectos”. Guerra (2002:96)

Como se expôs nos capítulos anteriores, os modelos de desenvolvimento

valorizados do crescimento económico, e cuja planificação era feita de “cima para baixo”,

acarretaram um campo vasto de problemas sociais, colocando em causa os processos de

transformação social. Assim, a construção do planeamento integrado, assente numa nova

noção de desenvolvimento e cujas questões económicas, sociais e ambientais se interligam

com vista a promover o bem-estar da população, fez emergir novos modelos de concepção,

planificação e acção nos processos de mudança social, na medida em que se estruturam na

noção de desenvolvimento social / desenvolvimento sustentável.

Um bom desígnio para o desenvolvimento local, é a utilização de um método que

introduza criatividade, que proponha um decurso incessante de capacitação e que

identifique e atenda às necessidades locais fundamentais. Dois exemplos palpáveis desta

nova forma de agir são a Rede Social e os Contratos Locais de Desenvolvimento Social

que, na perspectiva dos Municípios, actuam directamente sobre elementos estruturais da

sociedade, despertando e desafiando o decurso de mudanças comportamentais, quer

individuais quer organizacionais, bem como de respostas sociais desejadas definidas pela

sociedade através dos seus actores locais.

6.1 A Rede Social

As diferentes fases temporais e as diferentes correntes de pensamento influenciam e

condicionam a intervenção local. Dentro do trabalho de implementação das políticas sociais

no terreno, surgem os programas de luta contra a pobreza, luta contra a exclusão social,


VI—107

toxicodependências, deficiência, igualdade de oportunidades, violência doméstica, crianças

e jovens em risco, apoio à infância, apoio aos idosos, habitação, auxílios escolares, em

1997, surge talvez o programa mais ambicioso, que traduz um novo paradigma de

intervenção para todos os actores sociais e que é pioneiro nesta nova forma de pensar a

Rede Social.

A Rede Social é uma nova forma de intervir que, desde a sua implementação,

alterou formas de pensar, de agir, de articular, etc. Nos cinco Municípios estudados, a Rede

Social encontra-se em pleno funcionamento e, na medida em que todos os responsáveis

políticos salientaram o seu papel em prol do desenvolvimento, considerou-se oportuno

desenvolver um pouco mais esta nova forma de intervenção.

Na continuidade da experiência acumulada ao longo dos últimos anos, no que se

refere à Rede Social, com a publicação do Decreto-lei nº 115/2006 em 14 de Junho de

2006, deu-se um novo passo para a harmonização dos modelos de organização e

funcionamento, assim como dos processos de planeamento.

Este Decreto-Lei Nº 115/2006 no seu preâmbulo diz que “ A Rede Social criada na

sequência da Resolução do Conselho de Ministros 8º 197/1997, de 18 de 8ovembro,

impulsionou um trabalho de parceria alargada incidindo na planificação estratégica da

intervenção social local, abarcando actores sociais de diferentes naturezas e áreas de

intervenção, visando contribuir para a erradicação da pobreza e da exclusão e para a

promoção do desenvolvimento social ao nível local”.

De alguma forma, completa e aprofunda o já estipulado pelo decreto anterior,

referindo que “a Rede Social pretende constituir um novo tipo de parceria entre entidades

públicas e privadas, actuando nos mesmos territórios, baseada na igualdade entre os

parceiros, no respeito pelo conhecimento, pela identidade, potencialidades e valores

intrínsecos de cada um, na partilha, na participação e na colaboração, com vista à


VI—108

consensualização de objectivos, à concertação das acções desenvolvidas pelos diferentes

agentes locais e à optimização dos recursos endógenos e exógenos ao território”.

Esta nova legislação vem, desta forma, reforçar as funções e atribuições da Rede

Social, abrindo um novo marco na gestão local participada, implicando uma efectiva

participação das entidades locais, traduzindo-se como um modelo de organização e de

trabalho.

O Decreto-lei introduz a dimensão de género como factor determinante do

desenvolvimento local. Elege a Rede Social como instrumento por excelência de suporte e

operacionalização do Plano Nacional de Acção para a Inclusão (PNAI), institui os

pareceres prévios dos Conselhos Locais de Acção Social (CLAS) a projectos ou

equipamentos a implementar nos territórios e cria as Plataformas Supra concelhias (ISS. IP,

2006).

Assim, a Rede Social faz um claro apelo ao trabalho de parceria alargada, que

aponta para o planeamento estratégico da intervenção social local e que relaciona a

intervenção dos diferentes agentes locais (públicos e privados) para o desenvolvimento

social. Os objectivos deste processo da Rede Social são:

a) Combater a pobreza e a exclusão social e promover a inclusão e coesão sociais;

b) Promover o desenvolvimento social integrado;

c) Promover um planeamento integrado e sistemático, potenciando sinergias, competências

e recursos;

d) Contribuir para a concretização, acompanhamento e avaliação dos objectivos do PNAI;

e) Integrar nos instrumentos de planeamento os objectivos da promoção da igualdade de

género, constantes do Plano Nacional para a Igualdade (PNI);

f) Garantir uma maior eficácia e uma melhor cobertura e organização do conjunto de

respostas e equipamentos sociais ao nível local;

g) Criar canais regulares de comunicação e informação entre os parceiros e a população em

geral.


VI—109

A Rede Social tem como órgãos as Comissões Sociais de Freguesia (CSF) e o

Conselho Local de Acção Social (CLAS), constituindo plataformas de planeamento e

coordenação da intervenção social.

O CLAS é composto por representantes dos organismos da administração pública

central, implementados na mesma área, e por Entidades Particulares sem fins lucrativos,

sendo presidido pelo Presidente do Município e tem as seguintes competências:

•••• Fomentar a articulação entre os organismos públicos e entidades privadas, visando uma

actuação concertada na prevenção e resolução dos problemas locais de exclusão social e

pobreza;

•••• Promover e garantir a realização participada do diagnóstico social, do plano de

desenvolvimento social e dos planos de acção anuais;

•••• Promover a participação dos parceiros;

•••• Facultar toda a informação necessária para a correcta actualização do sistema de

informação nacional a disponibilizar pelo Instituto da Segurança Social, I.P;

•••• Promover acções de informação e formação e outras iniciativas que visem uma melhor

consciência colectiva dos problemas sociais, entre outras funções.

Para Ruas21 (ANMP:2007a) “Os CLAS são hoje em dia a expressão clara da

necessidade desta colaboração institucional e, sobretudo, da estreita relação que

localmente se estabelece entre as forças públicas locais e as instituições privadas”.

De forma a garantir a articulação e o planeamento supra concelhio são criadas as

Plataformas Supra Concelhias (PSC) equivalentes às NUT III. O âmbito territorial da PSC

do Ave abrange os concelhos de Fafe, Guimarães, Póvoa de Lanhoso, Vieira do Minho,

Vila Nova de Famalicão, Vizela, Santo Tirso e Trofa.

21 Tema: “Como é que as organizações podem contribuir para a Inclusão? – As Autarquias”, Fernando Ruas na Conferência “Compromisso Cívico para a Inclusão” – Santarém, 14 de Abril de 2007.


VI—110

”A PSC do Ave é uma instância de âmbito territorial equivalente à 8UT III, que

funciona como um espaço privilegiado de debate e análise dos problemas sociais dos

concelhos que a compõem, de articulação dos instrumentos de planeamento locais

respectivos com os planos, medidas, programas e acções nacionais, com vista à promoção

de um planeamento concertado supra concelhio, que permita uma melhor organização da

intervenção, das respostas e dos equipamentos sociais, a partir da rentabilização dos

recursos do conjunto dos territórios que a integram” (regulamento interno da PSC do Ave,

artigo 2º).

No seio da Rede Social são elaborados documentos participados de extrema

importância, a saber: Diagnóstico Social (DS), Plano de Desenvolvimento Social (PDS) e

Plano de Acção. “O DS é um instrumento dinâmico sujeito a actualização periódica,

resultante da participação dos diferentes parceiros, que permite o conhecimento e a

compreensão da realidade social através da identificação das necessidades, da detecção

dos problemas prioritários e respectiva causalidade, bem como dos recursos,

potencialidades e constrangimentos locais22”.

“O PDS é um plano estratégico que se estrutura a partir dos objectivos do P8AI e

que determina eixos, estratégias e objectivos de intervenção, baseado nas prioridades

definidas no DS; O PDS tem carácter obrigatório, tendo uma duração sincronizada com o

calendário da Estratégia Europeia; O PDS integra as prioridades definidas aos níveis

nacional e regional, nomeadamente as medidas e acções dos planos estratégicos

sectoriais; O PDS integra ainda a dimensão de género, através de eixos e medidas que

promovam a igualdade entre homens e mulheres23”.

Na Rede Social, a metodologia mais usada é o MAPA24, que é “uma metodologia

operacional, integrada e participativa de planeamento e avaliação que consiste,

22 Decreto-Lei Nº 115/2006 de 14 de Junho. 23 Idem. 24 Este método entrou em Portugal na segunda metade dos anos 90 e, a partir daí foi sendo desenvolvido e reelaborado.


VI—111

fundamentalmente, num método – da família dos métodos participativos com base em

Workshops – que articula de forma integrada o diagnóstico, o planeamento, a

monitorização e a avaliação de projectos, recorrendo, principalmente, a técnicas

participativas”. (Schifer et al, 2006:15).

Esta metodologia é a usada pelas equipas das redes sociais do Ave porque dá a

possibilidade de todos os “stakeholders”25 estarem presentes. “A principal razão para

colocar firmemente o MAPA na fundação de uma metodologia participativa é a

possibilidade de atingir um acordo negociado entre todas as partes interessadas. 8este

sentido, perspectivas diferentes (e, muitas vezes conflituosas) podem ser integradas num

plano que mostra uma maior coerência lógica”. (Schifer et al, 2006:27).

Para que o processo seja transparente, as equipas têm sempre em atenção que todos

os “stakeholders” relevantes se encontrem presentes. Para pôr em marcha o processo é

sempre aconselhável ter uma equipa de facilitadores.

O facilitador tem um papel fundamental já que o seu papel é “tornar mais fácil,

para um grupo de pessoas a trabalhar em conjunto, a chegada a um resultado

colaborativo, resultado esse que se baseia na experiência, no conhecimento, na capacidade

de argumentação e na criatividade de todos os participantes, e por conseguinte, constitui o

produto singular do processo de colaboração de um grupo…”. (Schifer et al, 2006:113). O

facilitador procura no grupo de “stakholders” uma ampla participação através de várias

funções:

• Escolher a técnica mais adequada aquela situação;

• Criar uma atmosfera informal;

• Mobilizar a força criativa do grupo;

• Facilitar a troca de opiniões e de informações;

• Incentivar um debate aberto e construtivo;

25 Para o autor um “stakeholder” de um projecto é uma pessoa ou grupo que possui relações com o projecto ou é, de algum modo, afectado por ele – directa ou indirectamente, positiva ou negativamente.


VI—112

• Procurar alguma regularidade e continuidade no trabalho do grupo.

Neste processo, o planeamento inicia-se com a elaboração de um diagnóstico de

situação que permita um melhor conhecimento do ambiente local e global, no qual se

desenvolverá um projecto social. Deve, ainda, considerar a situação geográfica, os recursos

físicos, os recursos financeiros, os recursos humanos, o contexto institucional e

administrativo, o contexto político, as políticas e programas vinculados ao desenvolvimento

local, os organismos públicos e privados, os grupos de interesses (associações, sindicatos,

organismos profissionais e outros), os programas existentes e os fundos nacionais e da

União Europeia. A figura que se segue resume todos estes itens a ter em conta no

diagnóstico:

Figura IX – O Diagnóstico

Estruturas, programas,Fundos do

Estado/Europa

Grupos de interesses

(Sindicatos, Organizações)

Organismos afectos ao

desenvolvimento

Políticas e programas

vinculados aolocal Contexto

Político

ContextoInstitucional e Administrativo

Recursos Humanos

RecursosFinanceiros

RecursosFísicos

Situação geográfica

Diagnóstico


VI—113

Como verificamos, o diagnóstico deve, ainda, ter em conta todos os aspectos

relacionados com as características do território, da população, dos recursos físicos, das

entidades que operam nesse territórios, sejam públicas ou privadas, a definição de

objectivos e a elaboração dos planos de acção, entre outros. Para Carrilho (2008:88/89) o

diagnóstico “apresenta-se como um dos principais impulsionadores da dinâmica de

parceria. Para as diversas categorias da população-alvo identificam-se limitações,

necessidades e potencialidades/capacidades. Apela-se à análise complexa da realidade em

termos das diversas dimensões (económica, social, política, ecológica) e problemas em

causa. O diagnóstico não é desencadeado apenas no início; é, em certa medida, contínuo,

pois acompanha a parceria e constitui um instrumento-base para a avaliação”.

Neste planeamento observa-se uma lógica coerente, onde primeiro se devem

identificar problemas e recursos, que permitam ter um conhecimento organizado e

estruturado dos problemas sociais, bem como das forças e potencialidades existentes no

local. A seguir ao conhecimento dos problemas elabora-se uma estratégia coerente de

intervenção na área social onde se privilegie o potencial endógeno do Município e os seus

actores sociais. Esta fase implica a tomada de decisões estratégicas que permitam o

desenvolvimento social integrado.

Os Planos de Desenvolvimento Social (PDS) traçam o retrato de uma situação

social desejável, mas realista, incluindo uma programação das etapas e estratégias a

desenvolver para alcançar a situação. Orientam, assim, as respostas às necessidades

individuais e colectivas, procurando vincular as iniciativas de todos os agentes cujo âmbito

de actuação tem repercussões no desenvolvimento social de cada Município. Torna-se,

portanto, necessária uma conjugação das políticas sociais da habitação, da saúde, da

educação, do emprego, da acção social e outras, dentro de uma concepção de

desenvolvimento do território que contemple uma visão global, a participação dos cidadãos

e o estabelecimento de formas dinâmicas de parceria.


VI—114

De acordo com o Instituto da Segurança Social, o Plano de Desenvolvimento Social

afigura-se como um “...instrumento de definição conjunta e negociada de objectivos

prioritários para a promoção das respostas às necessidades individuais e colectivas, tendo

em vista não só a produção de efeitos correctivos ao nível da reprodução da pobreza, do

desemprego e da exclusão social (...) mas também de efeitos preventivos” (ISSS, Plano de

Desenvolvimento Social).

A ideia é que o planeamento ao nível social permita a activação dos recursos e,

sinergias locais e que capte potencialidades que se encontram a nível regional e nacional. É,

por isso, um documento estratégico enquadrador de toda a intervenção para alcançar os

objectivos definidos a médio e longo prazo. Ele deve ainda definir eixos prioritários de

intervenção (problemáticas), programando actividades, e planeando para alcançar

determinados objectivos num determinado período de tempo (entre três a cinco anos). O

Plano de Desenvolvimento Social é o instrumento que conduz toda a intervenção que possa

ser feita a nível social no local. Esta perspectiva arrasta consigo algumas implicações:

• Planear de forma integrada, ou seja, englobando todas as dimensões dos problemas

para que possam ser desenvolvidas as intervenções ajustadas que actuem sobre as

suas causas;

• Prever não só os objectivos a alcançar, mas também a forma como serão

alcançados, assegurando a participação efectiva de todos os implicados,

considerando os recursos humanos e materiais disponíveis;

• Ser sempre contextualizado, ou seja, para além da realidade em si têm,

necessariamente, que se considerar as oportunidades e ameaças que possam surgir

num contexto mais amplo e que podem condicionar o processo do implemento do

plano;

• Identificar as dimensões prioritárias e capazes de produzir mudança na realidade do

Município.

O Plano de Acção é a concretização e a operacionalização do PDS. É um programa

social já que engloba um conjunto de projectos que concorrem para os mesmos objectivos,


VI—115

sendo que um projecto social é entendido como um empreendimento planeado que consiste

num conjunto de actividades inter-relacionadas e coordenadas para se alcançarem os

objectivos delineados dentro de um orçamento realista e temporalmente delimitado.

Todo este planeamento assenta numa articulação e participação dos vários sectores

e parceiros. Esta participação e colaboração devem permitir a racionalização e adequação

dos recursos e iniciativas em curso ou a implementar no concelho, através da articulação

dos serviços e das organizações locais; devem rentabilizar os saberes dos técnicos e

dirigentes locais na identificação das actividades e soluções que podem ser accionadas para

responder aos problemas identificados, bem como na definição das estratégias mais

adequadas para a sua resolução. Permite encontrar soluções inovadoras através do contacto

com a população e com as entidades locais e, permite enquadrar as medidas previstas e

propostas nas políticas definidas a nível local, regional e nacional, favorecendo a sua

adequação aos contextos locais, potenciando as complementaridades e, simultaneamente,

detectando as suas fragilidades.

A Rede Social possibilitou, assim, uma conquista não só da comunidade mas dos

cidadãos e da sociedade civil no que diz respeito à participação. Para além disso, ao nível

da informação, é um ganho inexcedível já que possibilita um fluxo de informação em todos

os sentidos, facilitando que todos recebam informações e participem nos planos a

desenvolver para o Município. Mas este decurso implica um processo de capacitação das

entidades públicas e privadas, da sociedade civil e a formação de líderes, criando condições

de participação.

Para o representante da ANMP (2007a), Fernando Ruas,26 “São intervenções com as

quais a sociedade civil conta, e são responsabilidades às quais os Municípios – na maioria

dos casos sem enquadramento legal já não podem – nem querem – virar as costas. Esta

proximidade revela-se igualmente no reconhecimento do trabalho fundamental dos

26 Conferência “Compromisso Cívico com a Inclusão”. Tema: Como é que as organizações podem contribuir para a Inclusão?, Santarém, 14 de Abril de 2007.


VI—116

diagnósticos sociais, levados a cabo no âmbito da Rede Social que contribuem

decisivamente para um desenho real dos problemas sociais fundamentais do território”.

Neste sentido, a Rede Social afirma-se cada vez mais como um modelo de

organização e trabalho em parceria, que traduz uma maior eficácia e eficiência nas

respostas sociais.

No terceiro Encontro Nacional das Redes Sociais (2006), Pedro Marques27 refere:

“Este processo de parcerias locais ganhou raízes nos territórios onde foi implementado,

introduziu uma cultura de trabalho em rede, fomentou processos de planeamento e

projectos de congregação de esforços e rentabilização de recursos locais como nunca tinha

acontecido, alterando, de forma significativa, o paradigma de intervenção social”…”As

Redes Sociais são por excelência, a metodologia de intervenção local, que integrará o

modelo de governança do P8AI”.

Neste terceiro encontro das Redes, e a propósito das políticas sociais actuais

Eduardo Cabrita28 afirma: “O centralismo é um sinal de democracias pouco seguras, de

Estados com níveis intermédios ou atrasados de desenvolvimento”. E referindo-se ao

Decreto-lei 115/2006 que regula a Rede Social comentou: “esta lei corresponde, neste ano

em que também se celebram trinta anos sobre as primeiras eleições democráticas para o

poder local, a um momento em que também as autarquias locais estão confrontadas com

um desafio decisivo de viragem nos seus objectivos prioritários”.

O desenvolvimento social local agora promovido, através da Rede Social, não recua

na necessidade de implicar e de cooperar com outros territórios. O Ave é, também, uma

região onde esta questão é visível, já que antes de existirem as Plataformas supra concelhias

(Nut III) da Rede Social, já se tinha iniciado este trabalho conjunto entre territórios.

27 Secretário de Estado da Segurança Social. 28 Secretário de Estado da Administração Local.


VI—117

Exemplo disso, foram os encontros promovidos pela AMAVE com os técnicos e políticos

responsáveis pela implementação das redes sociais dos oito Municípios do Ave.

6.2 Os Contratos Locais de Desenvolvimento Social

Outro exemplo desta nova filosofia e postura é a realização muito recente dos

Contratos Locais de Desenvolvimento Social (CLDS), criados pela Portaria n.º 396/2007 de

2 de Abril. “8este novo Programa a grande aposta consiste numa concentração de

recursos em eixos de intervenção essenciais, como emprego, formação e qualificação,

intervenção familiar e parental, capacitação da comunidade e das instituições e

informação e acessibilidade, apostando-se na complementaridade entre acções

obrigatórias e não obrigatórias, financiadas ou não pelo Programa, através da

rentabilização dos recursos da comunidade e da responsabilidade comum dos parceiros

pela execução dos CLDS” (Portaria 396/2007 de 2 de Abril).

Os CLDS têm por finalidade promover a inclusão social dos cidadãos, de forma

multisectorial e integrada, através de acções a executar em parceria, de forma a combater a

pobreza persistente e a exclusão social em territórios deprimidos.

No dia 17 de Abril de 2007, na Câmara Municipal de Fafe e na presença do Sr.

Ministro do Emprego e da Segurança Social, Dr. Vieira da Silva, foi assinado o CLDS do

Vale do Ave, envolvendo quatro Municípios: Fafe, Póvoa de Lanhoso, Trofa e Santo Tirso,

sendo a sua Entidade Coordenadora a Sol do Ave (Associação para o Desenvolvimento

Integrado do Vale do Ave). Este é o exemplo de que o desenvolvimento não está sujeito a

fronteiras “nem tão pouco limitado pelo chavão do envolvimento político” (Marques,

2000).

Em Maio de 2007 foi criada a equipa de trabalho para a concepção da intervenção

que é composta por um técnico e um político de cada Município mais um representante do

Núcleo Executivo de cada Rede Social.


VI—118

A este CLDS foi dado o nome de TERITÓRIOS IN – Incluir e incentivar, com o

intuito de tentar dar uma nova imagem de um território caracterizado por graves problemas

e onde, a nível nacional, o fantasma do desemprego e dos problemas sociais é conotado

com o Ave. Este nome é uma tentativa de desmistificar estas questões e promover uma

região empreendedora por natureza onde existe uma forte espessura institucional e um forte

dinamismo que não pode ser ignorado. Os seus eixos de intervenção (obrigatórios) são:

1. Emprego, formação e qualificação;

2. Intervenção familiar e parental;

3. Capacitação da comunidade e das instituições;

4. Informação e acessibilidade.

Para a concepção da intervenção houve uma fase preparatória onde foram

analisados os DS e os PDS dos Municípios envolvidos para se ficar a conhecer a realidade

onde se ia intervir. Após esta fase passa-se ao planeamento (Ciclo do Projecto):

Figura X – Ciclo de Projectos

PLA EAME TOAVALIAÇÃO

IMPLEME TAÇÃO

DIAG ÓSTICO

Fonte: Adaptado de: www.arvoredeproblemas.com

Por cada Eixo de Intervenção, foram traçados objectivos específicos, indicadores e

fontes de verificação, após o que se traçaram as acções, as metas a atingir, os indicadores e

as respectivas fontes de verificação.

Neste planeamento foi estabelecido um objectivo geral para o projecto que descreve

as orientações para as quais são orientadas as acções. Foram, ainda, estabelecidos


VI—119

objectivos específicos, objectivos esses que embora sejam um desafio são realistas e

exequíveis já que se pretende uma alteração na situação diagnosticada. Estes objectivos

alcançam-se através de um conjunto de acções que dão corpo ao projecto. A regra seguida

para se traçarem estes objectivos é que eles são ser mensuráveis e estão definidos no tempo.

Nesta fase foram estabelecidos indicadores dos objectivos, quer do geral quer dos

específicos, que permitam avaliar se eles estão a ser alcançados, e ter em devida conta a

indicação das fontes de verificação dos mesmos.

Entramos na fase da realização. Procurou-se uma ferramenta para auxiliar a

ordenação e a visualização - Diagrama de Gantt, onde as acções foram desmembradas em

actividades a implementar e definidas no tempo. Foram, também, definidos os indicadores

e as fontes de verificação. Os indicadores são dados objectivos que nos dão informação

sobre a intervenção e que podem ser quantitativos ou qualitativos. As fontes de verificação

constituem-se num meio de averiguar os resultados do projecto.

Foi organizada a Equipa que está no terreno e definiu-se: como é que a Equipa está

organizada ao nível de canais de comunicação, definição de responsabilidades, matriz de

atribuição de responsabilidades, mapa de dependência das actividades, etc.

Figura XI - Canais de Comunicação Figura XII - Mapa de dependência das actividades

Técnicos FormadoresMonitores

Consultores

Coordenadora

Geral

Legenda Canal bilateral de comunicação

Sumário: 7 Elementos do Projecto 7 Canais de comunicação

Comité de

Pilotagem

Coordenadores

Locais

em simultâneoIniciadas

START – TO - FINISH

terminar outrasiniciadas para

FINISH – TO - FINISH

em simultâneoterminadas

START – TO - START

iniciar outrasterminadas para

FINISH – TO - START


VI—120

Figura XIII - Descrição das Responsabilidades Figura XIV - Matriz de atribuição de Responsabilidades

REIRC; REActividade 1

PPRCActividade 3

C; IRERCActividade 2

C; PRERCActividade 1

REC; IRCActividade 3

C; IRERCActividade 2

C; IC; IRC; REActividade 1

Técnico 2Técnico 1CoordenaçãoACTIVIDADES / RH

RC – Responsabilidade de Coordenação

RE – Responsabilidade de Execução

C – Consulta

I – Informação

P - Participação

ResponsabilidadeMembro da equipa técnica

Como com esta realização/implementação se pretende atingir determinados

resultados que são o fim último da intervenção, torna-se necessário uma avaliação entre o

que se previu e o que se está a alcançar. Assim, mensalmente é elaborado um plano mensal

que depois é sujeito a avaliação para se aferir do seu cumprimento ou não e proceder, se for

caso disso, a alteração. O objectivo desta avaliação é também verificar se as Metas, que são

resultados que definidos temporalmente, espacialmente e quantitativamente, foram

atingidas.

De seguida é apresentado um Mapa Mensal das Actividades que serve de base ao

preenchimento de uma Tabela de Monitorização das Acções que foi concebida e que está a

ser aplicada no acompanhamento do CLDS, especificamente no concelho de Fafe

concebida pela sua Coordenação Local. O objectivo é monitorizar as iniciativas, os

resultados obtidos e se estes estão a convergir para as metas, possibilitando uma revisão dos

planos de acção se for caso disso.


VI—121

Quadro IX – Plano Mensal


VI—122

Quadro IX – Plano Mensal (continuação)


VI—123

Quadro X Tabela de Monitorização Mensal


VI—124

Quadro X Tabela de Monitorização Mensal (continuação)


VI—125

Quadro XI Tabela de Monitorização Anual


VI—126

Quadro XI Tabela de Monitorização Anual (continuação)


VI—127

É fundamental uma gestão correcta de um projecto para que se consiga tirar todo o proveito

dos recursos envolvidos. A gestão é da responsabilidade de todos os intervenientes. No

entanto maior responsabilidade recai sobre os membros da equipa, estes é que têm de saber

gerir todos os recursos existentes de forma a conseguir cumprir as datas definidas.

Figura XV – Monitorização de projectos/iniciativas de intervenção social

ObjectivosAcções/Actividades

Indicadores

Definir uma estratégia

A monitorização do processo de intervenção estratégica deve ter em conta dois aspectos fundamentais:

A realização de acções/actividades previstas nos cronogramas;

e

A evolução da intervenção, medida pelos indicadores associados aos objectivos estratégicos e metas a alcançar

Metas

A nível nacional, este é o primeiro contrato supra municipal que exige um esforço

maior de participação, de congregação de esforços, de rentabilização de recursos físicos e

humanos que se constitui num desafio quer para técnicos quer para políticos. Este desafio,

assente na participação, faz caminhar e adquirir conhecimentos, ainda que não codificados.

No entanto, os receios são grandes por parte da equipa técnica com o medo de errar. Mas


VI—128

estes receios não são impeditivos de uma boa participação, de planeamento e de gestão

estratégica para o território.


Estes programas podem contribuir, de forma decisiva, para que o desenvolvimento

social seja planeado em função das dinâmicas do desenvolvimento local. E podem produzir

impactos inovadores nos territórios. Outra vertente importante destes programas é que eles

contribuem sobremaneira para a execução do Plano Nacional de Acção para a Inclusão

(2006-2008). Aliás, quer a Rede Social quer o CLDS constituem novos instrumentos no

quadro do Plano Nacional de Acção para a Inclusão (PNAI).

Em Setembro de 2008 foi dada a conhecer a Estratégia Nacional para a Protecção

Social e Inclusão Social para 2008/2010 que defende que a Rede Social local29, organiza

respostas direccionadas para necessidades reais, anteriormente diagnosticadas, e vão

promovendo no local a própria estratégia nacional de inclusão.

Este recente documento refere que “Tem-se observado também um esforço de

integração em alguns dos Diagnósticos Sociais e PDS das Redes Sociais, dos objectivos,

prioridades nacionais e medidas de politica do P8AI, possibilitando maior coerência ao

nível da visibilidade e coordenação territorializada de medidas de âmbito nacional”

(2008:41).

Esta Estratégia Nacional para a Protecção Social e Inclusão Social deixa clara que

as parcerias de Redes Sociais Locais “pela abrangência de entidades que possuem, desde

serviços desconcentrados do Estado, as organizações de solidariedade, organizações

privadas, contribuem para uma mais efectiva mobilização e envolvimento de todos os

intervenientes na implementação da estratégia nacional de inclusão social” (2008:41). 29 Estas redes são parcerias entre autarquias, serviços públicos desconcentrados e entidades privadas de solidariedade, actuando nos mesmos territórios, visando a concertação das políticas e das acções desenvolvidas pelos diferentes agentes locais, para promover o desenvolvimento social local.


VI—129

Relativamente aos CLDS cujo objectivo é o de combater a pobreza, assegurar os

direitos básicos de cidadania, promover maior coesão territorial e uma mudança social

efectiva nos territórios mais deprimidos “assentam num modelo de gestão que prevê o

financiamento induzido de projectos, em que os territórios identificados para a sua

implementação são seleccionados centralmente, respondendo a necessidades

diagnosticadas e privilegiando territórios com grupos alvo confrontados com situações de

exclusão e pobreza, em articulação estreita com o planeamento em execução no âmbito das

redes sociais” (2008:41).

O planeamento no domínio social é uma metodologia de investigação-acção que

associa o conhecimento das especificidades dos problemas locais à intenção de provocar

uma mudança social. É como que um processo de antevisão razoável dos objectivos que se

pretendem alcançar, das actividades e acções a desenvolver e dos recursos a utilizar,

tendentes a beneficiar as populações.

Para Eduardo Cabrita (2006)30 “Há aqui experiências a consolidar, há um caminho

a trilhar em que estou consciente das reservas, das desconfianças que, dos vários lados, a

nível central, a nível autárquico, a nível das instituições de solidariedade social, existem

relativamente a este desígnio nacional, mas julgamos que é este o caminho para a eficácia

acrescida no combate à pobreza, numa eficácia acrescida no combate à exclusão. Estou

certo que quer as instituições de solidariedade social, quer as autarquias locais estarão à

altura dos desafios destes novos tempos. (Secretário de Estado Adjunto e da Administração

Local).

30 3º Encontro Nacional das Redes Sociais, Santarém, Julho de 2006.


VII—130

VII. ATRIBUTOS DO DESE VOLVIME TO SOCIAL LOCAL O SÉCULO XXI


VII—131

“Actualmente o papel dos cidadãos e da sociedade civil é preponderante nos processos de desenvolvimento pelo que o conceito de governança ganha outra dimensão e não é apenas visto como uma acção de gestão mas também de envolvimento, de negociação entre todos os envolvidos. Isto coloca alguns problemas como a questão da transparência dos poderes públicos, de novas formas de gestão das organizações e do envolvimento da população. Há uma nova lógica traduzida por uma dinâmica horizontal e territorial que coloca em questão a dinâmica vertical e mais centralista”. Menezes (2002:151)

Após a análise da informação recolhida pelas entrevistas e o contacto permanente

quer com a realidade destes Municípios, quer com estes políticos e técnicos, poderá dizer-

se que muito se alterou na forma de pensar e de agir, assistimos à introdução de novos

métodos, de novas intervenções que nos obrigam a concluir que a evolução ao nível das

políticas sociais é grande e as áreas de intervenção dos Municípios são, também, muito

diversificadas.

E no decurso das entrevistas verificou-se que a concepção de desenvolvimento local

que mais tem vindo a chamar a atenção quer de políticos quer de técnicos é aquela que

define como âmago da estratégia de promoção do desenvolvimento uma forte mobilização

e integração de todos os sectores da sociedade em torno de um projecto comum de

desenvolvimento.

Como se verificou, nestes Municípios colocaram-se no terreno várias intervenções,

várias iniciativas de desenvolvimento local, com funcionamentos diferentes e resultados

diversos, onde e denominador comum é o esforço produzido ao nível da participação.

Como refere Mortágua (1998) “Estas práticas caracterizam-se e reconhecem-se por

serem, elas próprias, exercícios pedagógicos de “cooperação conflitual (…) A capacidade


VII—132

de cooperar em conflito é uma espécie de termómetro que indica a “temperatura

democrática” de cada um de nós”.

Daí que se torna necessário promover as mudanças necessárias, torna-se necessário

dividir responsabilidades no caminho da construção da governança social, que se consegue

através da participação. Esta questão da participação é, acima de tudo, uma postura, uma

necessidade e uma condição da eficiência para a intervenção social que começa na fase do

diagnóstico, de planeamento, passando pela execução e avaliação, tornando todos os

intervenientes co-responsáveis.

7.1 – O Desenvolvimento Social Local: os ovos Desafios

Se tivermos em linha de conta a filosofia atrás descrita o desenvolvimento social

local surge como uma prática bem sucedida e renovadora mas que muitas vezes, por detrás

da aparência de trazer uma solução, o que realmente traz é um novo conjunto de

dificuldades.

No que se refere ao grande projecto da Rede Social e tendo por base o depoimento

de alguns dos políticos entrevistados que referem que “não funciona mal mas podia

funcionar melhor” verificamos que e na linha de pensamento de Boisier (2001) “a

construção da cidadania – na sua diversidade de directos e deveres - é um processo social

e cultural complexo que implica um forte trabalho no tecido social com vista ao

empowerment das pessoas para reconhecer as suas necessidades económicas, sociais e

culturais e procurar soluções”.

Posto isto é necessário perceber o caminho que nos conduziu ao planeamento social

e de facto a noção de desenvolvimento social, concretizada pela Cimeira de Copenhaga em

1995, reflecte o objectivo central de contribuir para a igualdade de oportunidades e garantir

condições de vida dignas e direitos de cidadania para todos. Esta ideia pressupõe a tomada

de consciência colectiva dos problemas existentes, a mobilização dos actores sociais para a


VII—133

resolução dos mesmos e a promoção do desenvolvimento apoiado nas redes locais e nas

forças endógenas que estas consubstanciam. A intervenção em rede constitui, assim, o

motor dos processos de desenvolvimento social local para o século XXI.

Neste sentido, alguns dos elementos fundamentais no processo de desenvolvimento

local são:

Figura XVI – Iniciativas de Desenvolvimento Local

Melhoria dos canais de

comunicação

PerspectivaExterior

Empreende-dorismo

(criatividade e Inovação)

Cooperação inter-

institucional(articulação Concertação)

Governos Locais com atitudes pró-activas

Mobilização e participaçãodos actoreslocais

Protagonismodos Actoresdo Território

Visão integrada

Mobilização para

Organização

Iniciativas

Desenvolvi-mento

Local

Estas intervenções têm por tarefa:

• A articulação das acções nos níveis local, regional e nacional;

• A acção concertada das instituições públicas que actuam nestes níveis;

• A participação local na identificação de problemas e de suas respectivas soluções,

visando assegurar o envolvimento dos actores sociais locais relevantes e,

consequentemente, a continuidade no tempo das acções/soluções adoptadas;


VII—134

• A procura da parceria entre o poder público e privado com a finalidade de potenciar

e optimizar a utilização dos recursos disponíveis;

• A difusão da informação enquanto ferramenta para elevar a eficácia e a legitimidade

das intervenções;

• A capacitação da sociedade civil permitindo a edificação de uma consciência

colectiva, que identifique as oportunidades e o papel de cada instituição, permitindo

o exercício da parcerias bem como a apropriação dos resultados das intervenções

realizadas.

As iniciativas/projectos de desenvolvimento implicam numa visão de médio e longo

prazos, tendo o local como núcleo de convergência das iniciativas e das acções públicas e

privadas.

O desenvolvimento recente ao nível de políticas sociais mais pró-activas bem como

ao envolvimento da sociedade civil nos processos de desenvolvimento pode ser encarada

como o pilar para as definições que são seguidas no presente trabalho. Este processo de

mudança e de elevação das oportunidades sociais implica uma visão de médio e longo

prazos ao nível do desenvolvimento social local.

Perante as novas exigências e desafios terão que ser encontrados novos

instrumentos, novas formas de organizar a acção social. O que está em causa, mais do que

nunca, é o desenvolvimento de intervenções com vista à promoção do desenvolvimento,

mediante um conjunto de prioridades, instrumentos e procedimentos capazes de induzir e

estimular a participação e o compromisso de cooperação entre o poder público e privado,

com vista à edificação de projectos de desenvolvimento social local.

É mais ou menos consensual que a sociedade civil deve ter uma participação activa

e dinâmica na trajectória do desenvolvimento, mas que nem sempre esta participação se

verifica, ou por falta de hábito da sociedade civil ou porque, ainda, não lhe é permitido o

espaço necessário à sua real participação. Embora a participação possa e deva ser


VII—135

estimulada pelo poder local é imperioso que a própria sociedade civil, a própria

comunidade mude de atitude e participe mais, reconhecendo e identificando e como é óbvio

esta situação obriga a uma maior organização da sociedade.

Nestes dois pólos, nem sempre se verifica harmonia. Nem sempre um pólo

corresponde às expectativas e às necessidades do outro. Isto implica e apela a que se

promova uma comunicação o mais próxima possível para que o poder local tenha um real

conhecimento das necessidades da sua população e este conhecimento implique a

participação das populações.

A dicotomia existente nas actuações dos governos e nas necessidades das

populações é o verdadeiro desafio que se coloca aos governos locais actuais. Pela sua

complexidade, apelaria a uma descentralização administrativa e financeira.

Mas as exigências, cada vez são maiores, a mudança de paradigma do

desenvolvimento local que faz apelo às questões imateriais fazem-se sentir no local já que

este apela ao empreendedorismo, ao empowerment, ao conhecimento tácito.

Ao tentar-se conferir uma significação à participação verificamos que a mesma é

um dos objectivos fundamentais do desenvolvimento já que o mesmo apela claramente a

que as pessoas (individualmente ou colectivo) sejam intervenientes activos no processo.

Neste sentido, a participação activa da sociedade civil na identificação dos problemas, das

necessidades e na priorização de acções, pode funcionar como garantia de que os resultados

que se vão alcançando se traduzem numa melhoria da sua qualidade de vida.


VII—136

Mas a cooperação não exclui a competição que subentende articulações, alianças e

pactos. Assim, o conflito31 está inerente ao ser humano, ele surge também em

configurações organizativas solidárias. Isto implica que estas experiências de gestão são

muitas vezes experiências de rupturas mas também de aprendizagem da gestão do

desenvolvimento social. A verdade é que não é simples e não é fácil compartir o poder em

sociedades onde cada vez mais há necessidade de mobilização dos recursos e de

competências estimulando processos participativos. Às vezes torna-se complicado

conseguir harmonizar interesses ou lideranças.

Qualquer acção de gestão pressupõe mutação com vista ao desenvolvimento de

qualquer forma de organização. Hoje, mais do que nunca, existe uma interdependência

entre organizações. Assim, justifica-se que as instituições e organizações de carácter mais

social recorram ao conceito de governância, na medida em que tem um significado

inclusivo que implica mais participação.

Tal como o desenvolvimento local reconhece distintas amplitudes (a economia, a

sociedade, o ambiente e a política) a ideia de governância também o deve fazer. E neste

âmbito a participação “é partilhada como valor e meio para a governança, para a

apropriação do governo pela sociedade local, aparecendo como um dos laços críticos a

sua relação com a tomada de decisão e com a planificação” (Boisier, 2001).

A Rede Social tem vindo, sem dúvida, a desbravar este caminho e a sedimentar o

pilar da participação, mas o caminho não está, de facto, todo percorrido e há ainda

percursos sinuosos que é necessário continuar a desbravar e não a contornar. Existe esta

consciência, o que já é um passo em frente.

Com as políticas sociais pró activas há uma significativa melhoria nos canais de

comunicação e na difusão da informação que são um dos pilares fundamentais da 31 Dicionário de Sociologia, disponível on line: http://www.prof2000.pt/users/dicsoc/soc_s.html: Conflito é a luta consciente e pessoal, entre indivíduos ou grupos, em que cada um dos contendores almeja uma condição, que exclui a desejada pelo adversário.


VII—137

participação. De facto, na presente década assistimos ao nascimento de uma série de

mecanismos que permitem e favorecem a participação da sociedade civil no processo de

desenvolvimento social local. Estes mecanismos para além de favorecerem a participação

constituem-se em instrumentos válidos que melhoram a gestão social. No entanto, é

importante não esquecer que se trata de um processo de mudança enraizado na comunidade

local, na mobilização de recursos que implica a participação. Mas tudo isto é muito recente,

inovador e ainda em expansão.

O conceito de Desenvolvimento social e local está envolto de uma grande

diversidade de experiências que têm em comum o facto de se apresentarem como processos

de organização dos territórios, provenientes de esforços conjuntos da população, dos seus

representantes, dos agentes públicos e privados em que o objectivo central é a edificação de

um projecto de desenvolvimento que integre diversas componentes (económicas, sociais,

culturais, etc.).

Tudo isto implica que o poder local atravessa, também, um período de mudança que

teve início em fins dos anos 90 e que leva a uma reflexão profunda por parte de todos os

interessados e por todos aqueles que agem no social ou se interessam por estas questões.

Relativamente à gestão social, ou gestão do desenvolvimento social é oriunda de

várias disciplinas e de vários saberes. É uma área nova e como tal ainda se encontra em

aperfeiçoamento. De facto a gestão do desenvolvimento não se afigura como tarefa fácil e

implica cooperação32.

32Dicionário de Sociologia, disponível on-line: http://www.prof2000.pt/users/dicsoc/soc_s.html: Cooperação

é o tipo particular de processo social em que dois ou mais indivíduos ou grupos actuam em conjunto para a consecução de um objectivo comum. É requisito especial e indispensável para a manutenção e continuidade dos grupos e sociedades.


VII—138

Figura XVII – Gestão do Desenvolvimento Social

Que reavalia e recria

estratégias processuais

Que reavalia e recria

estratégias processuais

Que presta contas àsociedade

Que presta contas àsociedade

Que promove acção e

aprendizagem colectiva

Que promove acção e

aprendizagem colectiva

Que se comunica e difunde resultados

Que se comunica e difunde resultados

Que trabalha a identidade de projecto,

reflectindo e criando pautas culturais

Que trabalha a identidade de projecto,

reflectindo e criando pautas culturais

Que coordena organizações eficazes

Que coordena organizações eficazes

Que articula múltiplas escalas de poder

individual e societal

Que articula múltiplas escalas de poder

individual e societal

A Gestão do desenvolvimento

social é um processo de

mediação social

A Gestão do desenvolvimento

social é um processo de

mediação social

A gestão social é identificada por Zapata (2002)33 como: “um processo de mediação

social:

• Que articula múltiplas escalas de poder individual e societal;

• Que trabalha a identidade de projecto, reflectindo e criando pautas culturais;

• Que coordena inteorganizações eficazes;

• Que promove acção e aprendizagem colectiva;

• Que se comunica e difunde resultados;

• Que presta contas à sociedade;

• Que reavalia e recria estratégias processuais”.

Para a autora o perfil do gestor do desenvolvimento no século XXI ainda não está

desenho e esta é uma das principais tarefas de pesquisa e acção.

33 Tânia Fisher, A gestão do desenvolvimento social: agenda em aberto e propostas de qualificação. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002.


VII—139

Neste novo caminho do desenvolvimento, o poder local deve adoptar uma postura

de coordenação e de dinamização e, nalgumas situações, de liderança, mas sem

monopolizar esta faculdade. Já não se pode ignorar o papel que a sociedade local,

organizada em rede. Não se trata de um poder local fecho numa relação vertical, as relações

são de partilha e horizontais. “… Mais do que simples fornecedores de bens e serviços

públicos aos residentes, as Câmaras Municipais transformam-se, assim, em agentes de

desenvolvimento “directos”, embora não devamos esquecer a função “tradicional” atrás

referida…”. (Melo, 2002:525).

Para Bilhim (2004:72) “as autarquias locais têm de ser reinventadas. As

organizações que serviram no passado encontram-se hoje em geral com necessidade de

serem repensadas estrategicamente. Há novas missões, novos desafios que obrigam os

líderes a pôr em causa os processos e as estruturas organizacionais tradicionais”.


Após a explanação dos capítulos anteriores verificamos que o desenvolvimento é

um conceito envolto de adjectivos tais como “local”, “social”, “integrado”, “sustentável”,

assim como não podemos falar de desenvolvimento local que não seja desenvolvimento

social já que ele apela a conceitos como o de pobreza, exclusão social, inclusão,

participação, coesão, competitividade, solidariedade, etc. Assim, o desenvolvimento é um

processo que engloba todas as dimensões da vida de uma colectividade, das suas relações

sociais e do seu tecido social.

Por outro lado, a questão da participação é muito recente entre nós e ainda coloca

questões que não têm resposta. Ela envolve uma multiplicidade de factores e variáveis.

Todas estas formas de participação e parcerias entre público e privado são novas formas de

poder, talvez de uma nova cultura política.


VII—140

A OCDE34 em 2001 aponta para que alguns dos princípios de base das estratégias

de desenvolvimento sejam:

•••• Um processo global e integrado, que concilie objectivos económicos, sociais e

ambientais;

•••• Identificação de actores e sua mobilização para a promoção de programas/projectos

estruturantes;

•••• Inclusão de instituições públicas e privadas com ou sem fins lucrativos, bem como a

sociedades civil organizada, para não enveredar por uma intervenção que não vá de

encontro ao objectivo ou intuito público;

•••• Desenvolvimento que parta de baixo para cima através da concretização de

iniciativas pensadas e geridas num nível local;

•••• A coordenação e gestão das acções, diferentes actores com vista à eficácia da

intervenção;

•••• Necessidade de uma boa base estatística informativa.

Assentando na perspectiva de que na área social a principal preocupação, ou o

motor da intervenção, é o combate à exclusão social, torna-se visível, nestes últimos anos,

de que este combate é tanto mais efectivo quanto mais resulte de um processo amplamente

participado pela sociedade civil.

34 VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 -2002.


141

CO CLUSÕES


142

“...O futuro do poder local está na democracia participativa. A força e a legitimidade que ela confere ao poder local são, a prazo, as armas mais eficazes para mobilizar a seu favor o poder central. As experiências bem sucedidas de planeamento e de orçamento participativo, em 144 cidades brasileiras, em muitas outras cidades da América Latina e em algumas da Espanha, da França e da Itália começam a ser conhecidas entre nós e vão surgindo notícias do propósito de alguns Municípios em instaurar mecanismos, vários, de democracia participativa. Estes são os sinais mais auspiciosos do futuro do poder local”. Santos (2002)

Com esta investigação, pretendeu-se abordar o processo de desenvolvimento num

determinado território através das diversas actividades sociais. O objectivo geral do estudo

foi o de analisar as intervenções no processo de desenvolvimento local por parte dos

Municípios à luz de novas perspectivas e metodologias, debruçando a análise em alguns

casos, tais como a Rede Social e os Contratos Locais de Desenvolvimento Social. A partir

daqui, foram estabelecidos objectivos específicos a atingir, nomeadamente: conhecer os

novos campos de acção dos governos locais; conhecer os factores que condicionam e

explicam as mudanças na intervenção; caracterização do que está a ser feito ao nível da

intervenção social local; o papel dos actores locais, o seu relacionamento, bem como as

vantagens e dificuldades que caracterizam estas relações e ainda conhecer as metodologias

de intervenção, planeamento e avaliação. Impunha-se, também, perceber os conceitos de

“empowerment”, participação, democracia, cidadania, capital social, etc.

Através da exposição das ideias de alguns autores, das entrevistas realizadas, e da

própria experiência profissional procurou-se recolher informação que permitisse e desse

significado a este trabalho, percebendo o papel do Município em prol do desenvolvimento

social local.

Neste percurso concluímos que:

O Poder Local está hoje num processo de mudança que se caracteriza pela

cooperação entre o poder público, a iniciativa privada, as entidades sociais e o terceiro


143

sector, no sentido de somar recursos humanos e materiais onde todos têm as suas

responsabilidade definidas.

É inquestionável que ao falar de desenvolvimento local, já não se pode ignorar a questão da

participação pois a articulação entre entidades públicas, sociedade civil como organizações

privadas, IPSS, fazem parte integrante dos programas de desenvolvimento assentes numa

estratégia, ou seja, de uma operação coordenada e integrada para alcançar determinados

objectivos.

Tudo isto levou a que por parte dos responsáveis políticos e técnicos, houvesse um

olhar crítico sobre as acções e intervenções de carácter pontual e limitadas no tempo de

carácter mais paliativo e sem a dimensão do integrado e sustentável que são dois adjectivos

importantes associados ao conceito de desenvolvimento local. Este questionamento

implicou novas formas de intervir, novas formas de comunicação e de informação, onde

são exigidas novas posturas por parte do poder local, novos arranjos institucionais por parte

das organizações e acima de tudo uma melhoria nos canais de comunicação e de diálogo.

Todos os responsáveis políticos entrevistados mostraram a consciência de que a

mudança é grandiosa e não se pode esperar nem exigir que neste espaço de tempo tudo

funcione plenamente e sem lacunas. Pois o desenvolvimento social local é um processo

gradativo, histórico, cultural e também político que como defende Mortágua (1998), resulta

“da evolução democrática das lideranças locais, evolução que se traduz também pela

adopção de métodos e práticas de planificação motivadoras da participação activa das

pessoas e respeitadoras do princípio – “de baixo para cima”, da base para o topo. Esta

mudança não é espontânea e implica questionar a teoria e a própria prática”.

Têm sido atribuídas, por força da lei ou não, novas competências às autarquias e

estas tem vindo a ser bem aceites por parte de todos, até porque os políticos e técnicos

reconhecem que o município está muito próximo das populações e como tal pode assumir

competências que anteriormente não lhe estavam atribuídas. O que os políticos referem é


144

que estas novas competências e responsabilidades dificilmente são acompanhadas com

meios financeiros que permitam a sua cabal aplicação.

Por outro lado, o orçamento dedicado à acção social municipal tem vindo a

aumentar de uma forma sem precedentes nesta última década e mais concretamente nestes

últimos cinco anos. Todos os políticos reconhecem que os orçamentos têm vindo a

aumentar.

À semelhança do que aconteceu em todo o País, várias políticas, programas e

intervenções são desenvolvidos pelos governos locais do Ave, nesta última década, que

envolveram, e continuam a envolver uma nova configuração institucional, uma nova

geração de práticas, de políticas e de gestão que aludem a uma maior democratização e a

uma melhor gestão intervenção social local. Nestes últimos anos assistimos, de facto, ao

nascimento de uma série de mecanismos que permitem e favorecem a participação da

sociedade civil no processo de desenvolvimento social local. Estes mecanismos para além

de favorecerem a participação, constituem-se em instrumentos válidos para a melhoria do

planeamento e da própria gestão.

O elemento comum às iniciativas levadas a cabo caracteriza-se pela inclusão de

novos actores no processo do desenvolvimento, quer no momento de concepção, quer de

execução e, mesmo, no controle de políticas públicas. Este elemento comum resulta numa

inovação produzida ao nível da governança do local. Um exemplo de toda esta inovação é a

implementação da Rede Social que obrigou: a repensar as práticas e as próprias

intervenções, a repensar as formas de comunicação e a repensar o próprio conceito de

desenvolvimento local e a relacioná-lo com a dimensão espacial/territorial.

Neste campo a Rede Social introduziu importantes e profundas alterações no

processo de desenvolvimento local, contribuiu para valorizar a divisão de responsabilidades

pelos diferentes actores, a avaliação das intervenções, o planeamento e a gestão. A gestão

deste processo impõe o recurso a ferramentas que envolvam uma mediação e coordenação


145

não só flexível como criativa, através de iniciativas e de formas de organização diferentes

cujo objectivo é dar resposta a um espaço/território cada vez mais dinâmico.

Os próprios Contratos Locais de Desenvolvimento Social constituem-se numa

ferramenta estratégica, territorial, de desenvolvimento privilegiado para conceber e

operacionalizar no terreno políticas sociais.

Assim, importa ressaltar as potencialidades da Rede, dos CLDS’s, das novas

políticas que exigem uma parceria alargada, onde a participação deve estar sempre presente

e onde deverá haver um agente mediador, coordenador. Este é um papel que o município

deverá assumir.

Estes programas são, sem dúvida, um bom desígnio para o futuro. Havendo, ainda,

um trabalho importante a fazer de forma a perceber que a própria participação exige

organização, não se pode, de todo, esquecer que estes dois instrumentos se apresentam

como que mecanismos de aprendizagem.

É neste contexto que se pode, melhor, compreender a passagem do poder local,

clássico, em gradual declínio, caracterizado pela verticalidade das relações, do poder, das

responsabilidades, das decisões, para um modelo de desenvolvimento onde o poder local

interage com a sociedade civil através de um sistema de relações horizontais, onde se

verifica uma co-responsabilidade, uma co-gestão, e co-decisão. Assim torna-se necessário

um investimento, por parte da classe política, nas estratégias de participação social.

Verificamos que tudo isto traduz a complexidade do processo de desenvolvimento,

mas a pedagogia da prática é muito importante e de facto, como qualquer inovação a rede é

feita de avanços e retrocessos, onde o facto de se conseguir, a concertação e a co-

responsabilização é já um pequeno “grande” passo. A prática demonstra que existe um

reconhecimento por parte dos actores sociais que a “Rede Social introduziu grandes

mudanças e inovação ao nível da intervenção. Se em muitos casos se verificou,


146

efectivamente, um investimento em metodologias e técnicas de planeamento integrado e

participado, simultaneamente, observa-se que, por vezes, a compreensão da relevância do

planeamento estratégico e, por consequência, a sua incorporação nas práticas de trabalho,

se cingiu ao nível dos técnicos, isto é, que a sua relevância não foi reconhecida e/ou

assimilada pelos níveis decisórios”35.

Verificamos que todos reconhecem que a participação, a partilha, a divisão de

responsabilidades é o caminho a seguir. E de facto, é inegável que actualmente muitas são

as iniciativas que surgem no local promovidas por várias Entidades públicas e/ou privadas e

das quais se destaca a autarquia que actua em várias frentes. Há assim um grande leque de

acções que não se podem ignorar já que, os seus impactos se vão fazendo notar ao nível

social. Estas iniciativas postas no terreno apelam, claramente, a um forte diálogo e debate e,

acima de tudo, a novas formas de concertação entre o poder público/privado e sociedade

civil e aqui ainda há um caminho a percorrer.

Verificamos que nem sempre se torna possível conciliar interesses, posições e

lideranças e o caminho que temos a percorrer é ainda grande, há ainda mudanças que se

tornam imperiosas, como por exemplo a questão da participação. A participação é muito

importante e tem por horizonte um processo onde todos os actores possam participar

activamente, associações locais, instituições concelhias, lideres, população-alvo, e

comunidade em geral em que surjam os elos sociais como reforços no combate à exclusão

social e pobreza. Isto faz um forte apelo à co-responsabilização dos grupos e comunidades

locais no sentido de activarem os seus recursos e potencialidades com o intuito de

encontrarem respostas para os processos de desqualificação a que estão sujeitos. Mas, é,

ainda, essencial aperfeiçoar esta forma de intervir.

A propósito da Rede Social, Fragoso (2004:18) introduz uma outra análise a este

processo da Rede e afirma que “A dimensão total da rede social tem uma capacidade

35 Instituto da Segurança Social, I.P. Área de Cooperação e Rede Social, 2005, Avaliação do Relatório Síntese Programa Rede Social. Área de Cooperação e Rede Social. www.seg-social.pt/redesocial.


147

reduzida para acomodar grupos e actores centrais dentro desses grupos, desde que se

proponham a realizar diversas actividades sociais. Há, portanto, sinais muito claros de

uma competição intra-rede pelo espaço social de intervenção (…) há uma intensa

competição individual (obviamente, também explicada por outros factores) em direcção à

centralidade e status, por parte dos sujeitos mais activos (...) o facto de que a rede total

constitui um espaço social limitado representa muitas das vezes um bloqueio à acção,

exactamente porque dada a dimensão da rede é difícil descobrir alternativas internas para

prosseguir com os processos, sobretudo nas ocasiões em que surjam conflitos (...) do ponto

de vista do território e principalmente colocando-se na perspectiva dos sujeitos, a grande

contradição está aqui: embora não haja alternativas internas para planificar e executar

determinadas acções, devido à limitação social do espaço, o rompimento com os limites da

rede, fundamental para desbloquear os processos, traz dificuldades acrescidas na

aceitação social dos actores que o empreendem.”

Mas, como refere Quaresma (2001:11): “Integrar nas intervenções a cooperação e as

participações complementares, tão necessárias à promoção do desenvolvimento, passa por

atender às realidades inerentes aos conflitos de interesse e de competências, a partir do

reconhecimento mútuo, por parte dos interlocutores e participantes, dos respectivos papéis

e funções que devem desempenhar, num esforço de clarificação de protagonismos para,

com lucidez, definir os melhores enquadramentos evitando atropelos desnecessários. …

“Ao nível da dinamização dos processos de desenvolvimento na actualidade é importante

projectar e programar intervenções tendo em atenção, designadamente: a capacidade de

antecipação; a determinação de estratégias globais de longo prazo; a confrontação de

pontos de vista em torno de alternativas reais; a faculdade de arbitragem e liderança; a

clarificação das responsabilidades de cada participante nas diversas acções; a avaliação

regular e com transparência dos resultados”.

A rede, enquanto sistema organizado de relações, representa-se em parcerias

territoriais de desenvolvimento, que podem contribuir para a consumação de uma cultura de

colaboração e concertação no território. De facto a Rede Social constitui um meio concreto


148

para ajudarmos a construir, de forma participativa, as condições de desenvolvimento. A

rede social funciona como uma alternativa, como um caminho de integração entre os

actores sociais.

Independentemente dos constrangimentos na sua efectiva implementação, o facto da

Rede Social fomentar a articulação interinstitucional, entre o poder público e privado,

apelar a uma forte participação já seria, quanto a nós técnicos, o suficiente. Não devemos

esquecer que a Rede Social teve e tem a vantagem de criar as condições, para as

instituições locais, consolidem e operarem adequadamente os processos de articulação e de

parceria multi-institucional e isto, é sem margem para dúvidas, um passo significativo na

forma de intervir e de extrema importante na perspectiva do estímulo ao desenvolvimento

local.

Com a realização das entrevistas verificamos que nem sempre os responsáveis

políticos demonstraram conhecer as potencialidades geradas pelos processos participativos.

É imperioso que o poder local crie condições para uma participação, um diálogo

permanente, uma boa coordenação de iniciativas para que o desenvolvimento não se limite

à implementação de um conjunto desarticulado de iniciativas.

No entanto a participação ainda não é totalmente entendida como um pilar

fundamental do desenvolvimento social local que não se deve medir por protocolos e lista

de presenças, ainda não é totalmente compreendido que a participação não se delega e que

deve haver um grande envolvimento. Senão vejamos a perspectiva dos entrevistados sobre

o Orçamento Participativo. Entendem que este é um caminho que não deve ser seguido já

que seria colocar em causa as competências das AM.

Os resultados da pesquisa evidenciaram, particularmente, que o desenvolvimento

social local é entendido como um conjunto de acções que privilegiam a mobilização social,

o estabelecimento de parcerias com instituições locais recorrendo as metodologias


149

participativas, promovendo não só uma consciência colectiva como também a apropriação

por parte da comunidade dos resultados alcançados.

Tornou-se visível a participação de actores locais na identificação de problemas e na

procura de soluções, mas há ainda um caminho a percorrer para a co-gestão entre governo e

sociedade. É necessário, então, reforçar a utilização de métodos de participação, é

necessário conciliar os diferentes interesses e recursos em volta de objectivos comuns.

As novas intervenções e metodologias de desenvolvimento apresentam resultados

satisfatórios no que se relaciona à participação na fase de diagnóstico, de análise da

realidade, na definição de prioridades mas deixam a desejar no que concerne à

implementação/execução, ao acompanhamento e avaliação. Torna-se necessário enraizar

instrumentos e metodologias que facilitem a participação organizada da população.

A metodologia participativa efectiva-se através de um planeamento participativo

permanente, constituído por um conjunto de fases consecutivas, dinâmicas e sistémicas. É

por meio das acções de cada fase que se consolida o processo de desenvolvimento local.

Isto porque o planeamento participativo é um processo de programação e de tomada de

decisão sobre as acções que permitem construir o desenvolvimento local com o

envolvimento de todos os actores sociais. Assim, os conceitos de gestão e de governação

devem estar interligados impondo uma transparência e acesso à informação. Há

necessidade de conceber canais de comunicação que sejam abertos à discussão e onde todos

possam enfrentar os desafios e oportunidades.

Actualmente o desenvolvimento local reivindica uma clara articulação entre actores

governamentais e não governamentais capazes de levar adiante projectos colectivos que

nasçam, precisamente, de um processo de negociação entre estes actores, sobreponde-se a

quaisquer interesses particulares em favor do desenvolvimento local como um todo.


150

Esta nova dinâmica ao nível das relações entre a comunidade e o Poder local, significa

participação como possibilidade de contacto mais directo entre os cidadãos e as instituições

públicas e privadas.

Esta situação determina uma mudança importante em relação ao paradigma de

intervenção do Estado no que se refere à área social. Caminha-se, ainda que de forma

embrionária, para formas de governança e para novos processos de concertação entre

actores governamentais e não governamentais.

A participação permite ultrapassar o verticalismo das relações para uma lógica mais

horizontal onde se congreguem os diferentes actores devidamente organizados. Este é o

novo debate do desenvolvimento, ou seja, procurar um equilíbrio imprescindível e

complementar entre o Estado, o mercado e a sociedade civil/comunidade.

Nesta concepção de desenvolvimento os governos municipais têm um papel

facilitador e as comunidades exercem função de promoção (Paolo, 2003:22). O papel do

município como mobilizador e coordenador desta dinâmica é fundamental para que as

acções sejam, de facto, participadas, coordenadas, organizadas e não passem de meras

intenções ou de acções pontuais e dispersas sem intencionalidade e consistência.

O papel que o Município deverá desempenhar, é sem dúvida, um papel de mediação

e de coordenação. Ele deve liderar o processo sem, no entanto, o monopolizar, isto é de

facto arredar com formas tradicionais de administração e instaurar novas modalidades de

poder e de gestão (Menezes, 2001:45).

Uma das grandes conclusões deste trabalho é que o poder local deve estar

comprometido com a participação, sendo, também, responsáveis pelas débeis dinâmicas

incrementadas no que se refere aos processos participativos no seu território. Para isso o

poder político terá que ter a capacidade de se abrir a esta realidade, o que nem sempre se

verifica. Mas, trata-se de um processo que não nasce de geração espontânea, é antes um


151

processo pedagógico construído e trabalhado. É um processo que exige a divisão de

responsabilidades, instituir metas no tempo, promover mudanças concretas e avaliar tendo

em conta a construção de uma Governança Social. Assim, o próprio Poder Local amplia a

sua importância quando define a participação democrática como processo fundamental para

se avançar. Esse processo exige o aumento da consciência da cidadania e de uma maior

participação popular.

O êxito destas estratégias está intimamente ligada à possibilidade que é dada aos

actores sociais de apreender a realidade local, acompanhar os processos e avaliar os

resultados. Assim, a hipótese formulado nesta investigação valida-se já que com o

implemento de acções e de intervenções devidamente planificadas e facilitadoras da

participação e organização da sociedade civil, o protagonismo dos Municípios pode ser

ampliado e consolidado se assumir uma função de coordenação e mediação.

Pode, claramente, afirmar-se que é no domínio social, que actualmente se

encontram os maiores desafios onde se podem criar alternativas que garantam a equidade, a

justiça e as relações entre o local e o global. Neste sentido o poder local ganha um espaço

cada vez mais importante e fundamental, onde o protagonismo dos Municípios, na

implementação de estratégias participativas de desenvolvimento local, está pendente da

possibilidade dada aos actores locais de participar.

Perante este desafio, torna-se necessário um modelo de gestão político-

administrativo de carácter integral que articula governo, sociedade local, que promove a

inovação na organização institucional, no tecido económico e social, tem como objectivo a

transformação que tende a criar condições de maior equidade, sustentabilidade,

governabilidade e participação. O desenvolvimento defendido por vários autores tem traços

em comum:

Figura XVIII – Características do Desenvolvimento


152

Características do Desenvolvimento

Humano

Territorial

Multidimensional

Integrado

Sistémico

Sustentável

Institucionalizado

Participativo

Planificado

Inovador Fonte: Adaptado de Paolo (2003:21).

Tudo isto faz perceber que este é um processo de aprendizagem e por isso ainda em

construção e que por tudo isto a intervenção actual dos Municípios constitui um tema

relevante de estudo e que vem na sequência da acção concreta do poder local nestes

primeiros anos do século XXI.


153

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A EXOS


166

GUIÃO DE ENTREVISTA SEMI DIRECTIVA AOS VEREADORES

DE ACÇÃO SOCIAL 1. No seu Município quais são os principais problemas sociais com que se depara? 2. O que é necessário para os resolver ou atenuar? 3. Que projectos na área social estão em curso ou planeados? 4. Que sucesso tem alcançado com esta intervenção? 5. Que impactos a intervenção social tem tido no território e nas suas populações? 6. Quais são as áreas de intervenção social existentes nesta estrutura municipal? 7. Em que área estão mais satisfeitos? 8. Há neste Município um trabalho de partenariado com todos os actores locais? Quais? 9. Qual o número de técnicos envolvidos nesta área de intervenção? 10. A acção social tem um orçamento específico para as suas actividades? Que montantes envolvidos e qual o peso no orçamento global do Município? Qual a evolução deste orçamento? 11. Na realização das Assembleias Municipais as questões sociais vão a debate? 12. Qual a estrutura orgânica do serviço social (Departamento, Divisão, etc.)? 13. Que atribuições tem o Município e que condições de autonomia face ao Estado Central (transferências)? 14. Na área social as suas competências estão bem definidas? Qual a sua posição face ao âmbito destas competências na área social? 15. Enumeração de novas competências nas áreas sociais a atribuir aos municípios. 16. Qual a relação do Município (enquanto Estado) com a sociedade local e civil na intervenção social?


167

GUIÃO DE ENTREVISTA SEMI DIRECTIVA AO ADMINISTRADOR DELEGADO DA ASSOCIAÇÃO DE MUNICÍPIOS DO VALE DO AVE (AMAVE)

1. Que atribuições tem o Município e que condições de autonomia face ao Estado Central (transferências)?

2. Na área social as competências dos Municípios estão bem definidas? Qual a sua

posição face ao âmbito destas competências na área social?

3. Enumeração de novas competências nas áreas sociais a atribuir aos municípios.

4. Que papel, actualmente, é exigido aos Municípios na área social. E na definição das políticas de intervenção social?

5. Qual a relação dos Municípios (enquanto Estado) com a sociedade local e civil na

intervenção social?

6. Pensa que os Municípios através de políticas sociais locais deveriam ter mais autonomia por forma a dar respostas mais ajustadas às necessidades específicas das populações?

7. Pensa que estas políticas sociais são ou deveriam ser da competência exclusiva do

Estado Central?

8. Quais são as áreas de intervenção social que pensa serem mais pertinentes na estrutura municipal?

9. O que pensa do trabalho de partenariado dos Municípios com os actores locais?

10. No que se refere aos orçamentos pensa que todos os Municípios têm ou deveriam

ter verbas afectas à acção social ou não se justifica?

11. No caso de concordar com orçamentos da área social que peso pensa que deveriam ter no valor global de cada Município?

os municípios e o desenvolvimento social local dalila ... · os municípios e o desenvolvimento...

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