os municípios na modernização educativa

7/18/2019 Os Municpios na Modernizao Educativa

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urea Ado

e Justino Magalhes(org.)

Os Municpios naModernizao Educativa


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Ficha Tcnica

Ttulo:

Os Municpios na Modernizao Educativa

Autoria / Coordenao .................. urea Ado e Justino Magalhes

Edio ............................................. Instituto de Educao da Universidade de Lisboa

1. edio ....................................... Dezembro de 2014

Coleo ................................................. Estudos e Ensaios

Composio e arranjo grco ................... Srgio Pires

Disponvel em ................................ www.ie.ulisboa.pt

Copyright ........................................ Instituto de Educao

da Universidade de Lisboa

ISBN ................................................ 978-989-8753-09-0

Este livro nanciado por fundos nacionais atravs da FCT Fundao para a Cincia e a Tecnologia(contrato PTDC/CPE-CED/116938/2010)


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Os Municpiosna ModernizaoEducativa

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Apresentao

Parte I: Os municpios na Educao e na

Cultura

1. El Municipio contemporneo como sujetohistrico-pedaggico, por Juan Manuel

Fernndez Soria

2. Os municpios portugueses e o legado

histrico-pedaggico, por Jos Amado Mendes

3. Transformaes espcio-temporais da

Educao em Portugal, porJorge Rocha e

Cristina Henriques

4. O paradigma da distribuio de verbas

destinadas Educao nos municpios

portugueses, por Gilda Soromenho5. Da Revoluo aos dias de hoje: altos e

baixos da descentralizao educacional, por

Joo Pinhal

Parte II: Municipalismo e

desenvolvimento local

6. Rede pblica de escolas de ensino

primrioem 1860 no ex-distrito da Horta.

A adeso dos alunos assenta em tradio

familiar?, por Norberta Amorim

7. O Municpio de Lisboa enquanto territrioeducativo, no limiar da descentralizao

oitocentista: a rede pblica de escolas de

ensino primrio, por urea Ado

8. Municpio ou Regio? A perspetiva do

ensinotcnico, por Lus Alberto Marques Alves

9. Os municpios no desenvolvimento do ensino

liceal, por Fernanda Maria Veiga Gomes

10. Bibliotecas populares e municipais emPortugal, do Liberalismo ao Estado Novo, por

Maria de Ftima M. M. Pinto

PARTE III: Municpios brasileiros, a

educao e o desenvolvimento local

11. Realidade brasileira municipal: estrutura

tripartite e aes educacionais depequenos

municpios, por Flvia Obino Corra Werle

12. O municipalismo, a educao e o

desenvolvimento local: Pelotas-RS, Brasil

Primeirasdcadas do sc. XX, por Giana

Lange do Amaral

13. Municpios e desenvolvimento local

So Paulo na dcada de 1950, por Mauro

Castilho Gonalves

14.O processo de institucionalizao da

educao primria em Umbaba/Sergipe

(1955-1989): um caso brasileirode

municipalizao, por Raylane Andreza Dias

Navarro Barreto e Joaquim Francisco SoaresGuimares

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5Os Municpios na Modernizao Educativa

Apresentao

Atlas-Repertrio e intermitncias do municipalismo naEducao

A modernizao educativa tem sido estudada atravs da constituio, evoluo

e aspectos crticos dos binmios Estado-Nao, Centralizao-Descentralizao,

Escola-Sociedade. Mas a modernizao educativa no essencial um processo

de aculturao escrita, institucionalizao da escola, formao e participao

cvicas, socializao e humanizao. Foi o local que, enquanto contexto, quadro de

proximidade e interaco, conferiu signicado ao educacional escolar, congregando

o institucional, o societrio, o individual. O municpio como local educativo tornou

possveis a obrigatoriedade e a universalizao escolares, e converteu a educao

em formao, participao, identidade. A municipalizao deu substncia e sentidoa uma cidadania responsvel. A escolarizao, como instituinte de normas e meio

de socializao, governo, individuao, foi, em boa parte, fruto da municipalizao.

Assinalada pela universalizao e pelo progresso acelerado, cientco, tcnico,

cultural, a Contemporaneidade foi tambm um tempo de municipalizao. O

municpio portador de um legado histrico; uma unidade territorial, cartogrca,

sede de poder local e instncia educativa. No plano histrico e no plano pedaggico,

constitutivo da Nao e factor de Estado.

O Projecto Atlas-Repertriochamou a si o desao de constituir o municpio em

objecto epistmico interdisciplinar, com um legado histrico material e simblico,

constitudo por um territrio, uma populao, uma soberania, uma identidade, uma

evoluo, constitutivas do local e do nacional. O municpio histrico-pedaggico foi

tomado como unidade de observao, compsita, produto de unidades de registo,

mensurao e factorizao, a seu modo independentes: o concelho enquanto colectivo

territorial e orgnico; as unidades educativas; as unidades culturais. Para organizar

sistematicamente a informao, foi construda e devidamente documentada umaBase de Dados. O tempo longo foi pontuado e repartido em cinco quadros histrico-


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6 urea Ado e Justino Magalhes

pedaggicos, conjunturas que assinalam transformaes no binmio centralizao-

descentralizao e que documentam um crescendo de escolarizao e de progresso,

de que emerge uma municipalizao caracterizada por intermitncias na deliberaoeducativa e na construo do municpio pedaggico. A representao e a anlise

foram suportadas por uma teorizao transdisciplinar que erigiu o municpio

pedaggicocomo meta-histria.

O municpio emerge como um complexo hermenutico representvel no plano

cartogrco, mensurvel, comparvel, projectvel pelo estatstico, descritvel e

historivel atravs de uma narrativa interdisciplinar. O sentido histrico colhe-se

nessa narrativa densa que combina municpios e municipalismo e que complementa

aquelas perspectivas disciplinares com um olhar diacrnico e integrativo de

uma histria total. A Base de Dados alimentou aquelas narrativas disciplinares e

tornou possvel a construo do Atlas-Repertrio. De quadro histrico-pedaggico

para quadro histrico-pedaggico, foram contabilizadas todas as transformaes

observadas em cada uma das unidades descritivas: os concelhos, as unidades de

ensino, as unidades culturais, em cada uma das quais h uma srie de descritores,

que constituem categorias de anlise. Foi assim possvel a construo de um arquivo

extensvel, cumulativo, interactivo, exportvel, tendo como constructo meta-histricoo municpio pedaggico. A informao foi colhida nas fontes nacionais, nas fontes

regionais e nas fontes municipais, consultadas de forma criteriosa e sistemtica.

O Atlas-Repertrio tomou os municpios como referncia histrico-pedaggica,

como resultado da reconstituio denominativa, substantiva e topogrca da

cartograa escolar por municpios. O resultado obtido consubstanciou-se em

quadros, mapas e textos que proporcionam uma nova perspectiva sobre a histria da

educao e muito particularmente sobre a histria da escola. So quadros histrico-

pedaggicos que servem o nacional e o municipal e que evidenciam que a resoluo

do imediato, no que educao e escola diz respeito, cou frequentemente a cargo

dos municpios.

Os quadros do Atlas-Repertrio correspondem a ciclos de escolarizao e de

municipalismo. A relevncia dos municpios na educao no foi constante, houve

perodos de grande intensidade e em que os municpios de forma organizada se

opuseram ao centralismo, mas tambm houve ciclos e houve municpios que

declinaram e se socorreram da aco estatal. A integrao da educao e daescolarizao na esfera pblica foi, uma boa parte, obra dos municpios. Dessa


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memria e do legado escrito e arquitectnico, do ainda nota os arquivos municipais,

o patrimnio escolar, a toponmia.

A historicidade do municpio educativo, muito particularmente na verso projectivade municpio pedaggico, desaa a uma teorizao do local como reconstituio,

ideao, planicao e realizao. A historiograa do municipalismo, no quadro

da modernizao poltica e social, por paralelo com as histrias nacionais e como

produto do local e do transversal, condensada em ciclos histrico-pedaggicos,

seja na Europa, seja no Novo Mundo, particularmente no Brasil, carece de uma

reconstituio com sistematicidade e sentido. Implica a reconstituio histrica,

a partir dos arquivos e das memrias, do patrimnio municipal e d signicado

salvaguarda, preservao e informao dos diferentes patrimnios educativos.

Reica uma cidadania educativa como mbil da conscincia histrica.

Os municpios portugueses no se desenvolveram de modo uniforme. Houve,

na longa durao, municpios que foram extintos e municpios que se expandiram

e outros que emergiram. As assimetrias do passado, no foram colmatadas no

passado recente apesar do crescimento escolar em todo o territrio. Desde nais de

Oitocentos que o Litoral se sobreps. E se o Interior raiano resistiu por mais tempo,

a Sul do Tejo e no Interior montanhoso, onde o crescimento tinha sido mais lento,cedo comearam a fazer-se sentir os traos de regresso. A cartograa escolar por

municpios desvela um Portugal em que os principais centros urbanos de Lisboa,

Coimbra e Porto se mantiveram como principais centros escolares e culturais; a rede

escolar evoluiu sobreposta com os principais eixos uviais e os principais itinerrios

terrestres; houve algumas manchas de contiguidade.

Os municpios cumpriram funes de representao e funes de integrao,

nomeadamente congregando territrios e populaes de fronteira e assegurando

a administrao perifrica. Combinaram nacionalismo e autarcia, no quadro liberal

e regenerador. Ao institurem-se como municpio pedaggico, dando curso a um

iderio, a uma planicao escolar e inovao educativa, governamentalizaram-

se. Concretizaram uma escrita e constituram um arquivo histrico, pedaggico e

cultural. O municpio republicano recriou a participao cvica e ajustou a oferta

educativa aos interesses locais. O municpio corporativo participou da segmentao

e da tecnologia do Estado corporativo, comparticipando na expanso e na adequao

da rede escolar. O municpio democrtico, com sentido autonmico e de soberania,assumiu funes de subsidiariedade escolar e cultural, estatais, contribuindo de


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forma decisiva para a universalizao escolar. A histria dos municpios na Educao

, conclua-se, uma sequncia de intermitncias.

Os municpios na modernizao da Educao Modelos,perspectivas e discursos

O livro que agora se publica faz parte do ProjectoAtlas-Repertrio dos Municpios

na Educao e na Cultura em Portugal (1820-1986)e incide sobre os municpios

e a modernizao educativa, observados no perodo que decorre entre a segunda

metade de Setecentos e a actualidade. uma perspectiva interdisciplinar, que

toma a histria como abordagem principal e que congrega a multidimensionalidade

do complexo bsico municipalizao-estatalizao-modernizao, como objecto

epistmico da histria, da geograa, da pedagogia, da administrao, da cultura

escrita, da demograa. Assim, tendo o municpio como unidade de observao,

registo e abordagem, e constituindo-o como objecto epistmico histrico, pedaggico,

social, administrativo, governativo, o livro est dividido em trs partes distintas, com

um total de 16 trabalhos diferenciados

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: Os municpios na Educao e na Cultura;Municipalismo e desenvolvimento local; Municpios brasileiros, a educao e o

desenvolvimento local.

O primeiro texto, de que autor Fernndez-Soria, consultor do Projecto Atlas-

Repertrio, contm uma panormica geral dos municpios e do municipalismo, na

histria ocidental. Aps apresentar e caracterizar o municpio como entidade de

governo, colectivo, cultural, administrativo e pedaggico, o autor traa um panorama

das modalidades de municipalismo porque no todos los Municipios han intervenido

del mismo modo en la modernizacin histrico-pedaggica de las comunidades en

las que se insertan; su diferente conformacin administrativa decanta su actuacin.

Assim, no modelo ingls baseado noself-government, o municpio cumpria funes

que no Continente estiveram conadas ao Estado. Enquanto nos povos latinos,

designadamente em Frana e Espanha, dentro de um princpio de unidade e

uniformidade assegurado pelo Estado, os municpios foram frequentemente correa

de transmisin de la Administracin central. O autor prossegue, mostrando como

1 Os organizadores do livro respeitaram a graa adoptada por cada autor.

urea Ado e Justino Magalhes


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historicamente os municpios foram assumindo a educao e como, atravs da

aculturao escrita e da educao cvica, passaram a intervir na prpria escola,

seja no fomento da oferta escolar, seja na prpria estrutura de ensino, ao nvel doensino graduado, do ensino prossional, da organizao e da arquitectura escolar.

D alguns exemplos de descentralizao, autonomia e inovao pedaggica em

municpios espanhis. Na parte nal do texto, Fernndez-Soria retoma a noo de

municpio como escola prtica de civismo e de democracia; refere-se dialctica

entre centralizao e autonomia, como tema de longa durao e reincide no papel

do municpio como sujeito histrico e histrico-pedaggico.

Jos Amado Mendes, igualmente consultor do ProjectoAtlas-Repertrio, em Os

municpios portugueses e o legado histrico-pedaggico, comea por interrogar-se

sobre o signicado e o interesse do estudo da histria, designadamente da histria

da escola e da preservao do patrimnio educativo e cultural. Muito embora o longo

tempo histrico que vem desde a primeira metade de Oitocentos seja atravessado

pelo binmio centralismo versus municipalismo, com conjunturas mais favorveis

quele e conjunturas mais favorveis a este. Amado Mendes chama a ateno para

que os municpios estiveram sempre presentes e adverte para a variao dos graus

de autonomia, quer por parte das instituies, quer por parte dos prprios municpios.Este conhecimento interessar histria local e histria da educao. Na sequncia,

sistematiza um conjunto de assuntos que substantivam aquele binmio e ganham

novo enfoque no local e na educao atravs do local: o edifcio escolar e sua

envolvncia, o parque escolar no nal de Oitocentos, as escolas primrias no sculo

XX, a formao atravs da escola primria, o patrimnio cultural pedaggico (tangvel

e intangvel), Lugares de memria do patrimnio escolar e educativo. Atravs desta

sistematizao, o autor vai dando nota da relevncia histrica e educativa, elenca

casos e situaes, remete para bibliograa actualizada. Conclui com uma proposta

que lhe particularmente grata, posto que tem analogia com situaes, contextos e

(re)signicaes que colhe, designadamente, no patrimnio industrial e urbanstico:

Requalicao e reutilizao de antigas escolas para novas nalidades. Uma

das vias que Amado Mendes destaca para a requalicao dos edifcios escolares

devolutos a do turismo cultural, atravs do aproveitamento para hospedagem e da

valorizao como suporte logstico para a aproximao aos locais, seus entornos,

suas tradies, suas transformaes. H tambm um patrimnio intangvel cuja(re)signicao constituir um meio privilegiado para o dilogo intergeracional.


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Amado Mendes, ao sistematizar o legado municipal, arquitectnico, urbanstico,

industrial e de lazer e cultura, recupera o sentido pedaggico da cidadania e da

vida municipal e argumenta que a herana municipal poderia ser incorporada noscurrculos escolares.

Em Transformaes espcio-temporais da Educao em Portugal, os gegrafos

Jorge Rocha e Cristina Henriques do curso ao desao de converter as anlises

tradicionais do espao em representaes espcio-temporais dinmicas, explorando

o espao relativo, o espao-uxo, ou mesmo o espao-conexo. Em termos de

reapresentao computacional, os autores referem que se trata de distinguir entre

representaes associadas a coberturas planares e representaes associadas

conectividade. Tomando os elementos da Base de Dados do Atlas-Repertrio, os

autores procedem a um conjunto de ensaios de representao espcio-temporais, com

objectivo de gerar novas interpretaes do processo de escolarizao. Uma primeira

explorao designada de Vizinho mais prximo, cujo ndice consiste na medio

de qual o tamanho da similaridade entre a distncia mdia observada e a distncia

expectvel numa distribuio aleatria. Esta aplicao permite concluir que, em

1801, existiam cerca de 1000 escolas com uma distncia mdia entre si na ordem

dos 3 km e com uma separao mxima de pouco mais de 25 km. Diferentemente,em 2010, a distncia mdia era de 2 km, mas a distncia mxima era de 40 km.

Outras exploraes so: reas de inuncia: diagramas de Voronoi; a Anlise de

grupos; Elipse de distribuio espacial. Esta ltima anlise foi aplicada pelos

autores representao espcio-temporal do Ensino Tcnico, para o que agruparam

os dados em 4 conjuntos: escolas abertas at 1898, escolas abertas entre 1899

e 1934, escolas abertas entre 1935 e 1959 e escolas abertas entre 1960 e 1972.

Concluram, atravs das elipses de disperso, que nos dois primeiros grupos at

1934 a aposta foi no eixo litoral, com uma orientao Norte-Sul, e essencialmente

nas regies acima do Rio Tejo. Nos dois perodos seguintes, envolvendo os anos

de 1935 a 1972, a tendncia pendeu para uma orientao Noroeste-Nordeste,

privilegiando primordialmente o interior Norte, isto , continuando a deixar o Sul

do Pas um pouco de fora. Procederam, por m, aplicao da Regresso linear

mltipla distribuio das escolas primrias em 1911, inferindo que, face aos

indicadores demogrcos existentes, Lisboa, por exemplo, tinha escolas a menos,

bem como grande parte do Alentejo, enquanto uma grande percentagem do interiorNorte [tinha] escolas a mais. A diversidade das situaes deve-se, segundo Jorge

Rocha e Cristina Henriques, a razes histricas que importaria estudar.



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Em O paradigma da distribuio de verbas destinadas Educao nos municpios

portugueses, Gilda Soromenho procede anlise de um conjunto de indicadores

relativos a 288 municpios do Continente e Ilhas para inferir que tipo de factoresafectava a distribuio das verbas pelos vrios municpios portugueses. Visa concluir

se tal distribuio denida com base em factores logsticos, culturais ou outros.

Analisa os seguintes indicadores: verba destinada Educao, total de populao,

total da populao em idade escolar, total de escolas primrias estatais e frequncia

escolar. Os clculos que apresenta incidem sobre as verbas atribudas aos municpios

nos anos 1870-1880. Posteriormente, faz uma comparao com a distribuio de

verbas no incio da Repblica. Comeou por eliminar os casos de Lisboa e Porto, como

casos extremos, concluindo depois que h correlaes signicativas entre todos os

5 indicadores. Agrupando estes indicadores, dene 2 factores, que, em conjunto,

explicam 88,67% da variabilidade total. O primeiro daqueles factores, constitudo

pelos indicadores verba, populao e populao em idade escolar, explica 46,13%

da variao total. O segundo factor constitudo pelos indicadores total de escolas

primrias estatais e frequncia escolar, e explica 42,54% da variao total. Cada um

destes factores tem latente uma varivel. O primeiro reporta populao assim a

total e a escolar ; o segundo factor reporta escolaridade. Sendo assim, cabe aoprimeiro factor, ou seja, varivel populao, a principal explicao na distribuio

das verbas. A autora conclui tambm que no houve alterao deste quadro nos

primeiros anos da Repblica.

Joo Pinhal, em Da Revoluo aos dias de hoje: altos e baixos da descentralizao

educacional, comea pelo que designa de reemergncia do local, onde procede a

uma reexo terico-conceptual entre sistemas educativos centralizados e sistemas

educativos descentralizados. Infere as virtualidades e as implicaes de um e outro

modelo. Admite que a descentralizao ter tanto mais possibilidades de vingar

quanto mais educadas forem as populaes e mais preparado estiver o povo para

assumir responsabilidades na conduo da sua vida colectiva. A descentralizao

inerente democracia e, arma, neste quadro as autarquias locais tm ganho

um certo protagonismo, designadamente as autarquias portuguesas, e em especial

os municpios por serem autarquias com maior capacidade de interveno. A

Revoluo Democrtica em Portugal trouxe um novo envolvimento dos municpios

na assistncia e na cultura, mas o autor esperava que a autonomia dos municpiosna Educao fosse maior, pois que a Lei n. 79/77 no reconhecia explicitamente a

educao como uma atribuio dos municpios. Na dcada de 80, o Decreto-Lei n.


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77/84, de 8 de Maro, e a Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n. 46/86, de 14

de Outubro) trouxeram um novo enquadramento e novas atribuies aos municpios

na construo e manuteno das escolas. Houve municpios que, como comprovao autor, despenderam verbas na construo escolar, mas foi na dcada de 90 que

houve um salto qualitativo na territorializao e na municipalizao das polticas

educativas. Mantendo-se a centralidade de escola, foram constitudos Conselhos

Locais de Educao (mais tarde designados por Conselhos Municipais). Os municpios

criaram cartas educativas municipais, mas constrangimentos nanceiros vieram a

limitar o alcance destas cartas. O autor admite que o princpio da municipalizao vai

prevalecer e deixa um caminho aberto em face das experincias de municipalizao

que esto em curso.

So estes cinco estudos que compem a primeira parte do livro.

Norberta Amorim, em Rede pblica de escolas de ensino primrio em 1860 no

ex-distrito da Horta. A adeso dos alunos assenta em tradio familiar?, comea

por chamar a ateno para o facto de o ento distrito da Horta apresentar, no

Recenseamento de 1878, a maior percentagem de alfabetizados do Arquiplago,

seguido de Angra do Herosmo e vindo em terceiro lugar Ponta Delgada. Uma

segunda observao reporta ao facto de que, entre 1878 e 1890, os percentuais dealfabetizados, naqueles distritos, cresceram pela mesma ordem. Circunscrevendo o

estudo, a Autora apresentou um quadro geral da escola pblica elementar no distrito

da Horta, para esse ano de 1860, aprofundando a observao para a freguesia da

Prainha, no concelho do Pico, com base em dados referentes a 1861. Neste estudo,

cruza a listagem de alunos matriculados com a Base de Dados Genealgicos, para

apurar o diferencial entre os alunos matriculados e o total de crianas com idades

entre os 6 e os 14 anos. Calcula assim o que designa de adeso matrcula.

data da matrcula, apenas se inscreveram 51 alunos, ou seja, 33% do total de

crianas em idade escolar. Esta percentagem foi reduzida para 31%, porque houve

trs desistncias. Por m, socorre-se daquela mesma Base de Dados para identicar

e caracterizar em termos prossionais e scio-administrativos os avs paternos e os

avs maternos das crianas matriculadas. Correlativamente, assinala, inventaria e

caracteriza a capacidade autogrca daqueles que exerceram esse comportamento.

Conclui que, durante um sculo, se manteve uma grande assimetria na qualidade

das assinaturas e no houve uma evoluo signicativa nas prticas de escrita paraindivduos sem cargos nas milcias, ou que no eram destinados ao sacerdcio ou

emigrao. Tal continuidade veio a ser quebrada com a escola pblica, a partir



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de 1860, pois que no s na listagem de alunos havia crianas de idades muito

diferentes, como o aproveitamento no correspondia necessariamente ao estatuto

de origem.urea Ado, em O Municpio de Lisboa enquanto territrio educativo, no limiar

da descentralizao oitocentista: a rede pblica de escolas de ensino primrio,

desenvolve um estudo de longa durao sobre o Municpio de Lisboa, mostrando

que foi um municpio com vida prpria e que desde o sculo XVI possvel encontrar

registo de iniciativas no quadro da instruo. No perodo pombalino, a oferta escolar

em Lisboa era constituda por Mestres e Escolas Menores, rgios e particulares.

Os ensejos autonomistas de Lisboa foram entretanto contidos, passando a reger-

se pela lei geral. Relativamente Cidade de Lisboa, faz o levantamento do nmero

de escolas masculinas (18) e femininas (18) no sculo XVIII, asseverando que a

rede estatal de ensino elementar que ir permanecer durante mais de um sculo,

somente com alteraes muito ligeiras quanto sua localizao. Informa sobre a

reestruturao administrativa camarria, em 1852, tendo sido criado pela primeira

vez o Pelouro das Escolas e alerta para que as sucessivas vereaes continuavam

a preservar como muito distintas as funes reservadas ao poder central em

assuntos de Instruo Pblica. Ao longo das pginas, vai dando notcia sobre oespao de funcionamento das escolas, condies para o ensino, material escolar,

bem como sobre assiduidade. Admite que em Fevereiro de 1870 estaria a funcionar

a Escola Centralestatal masculina, instalada no Bairro Central. Datam tambm da

dcada de oitenta a 1 Escola Municipal e uma intensicao de cursos nocturnos. A

autora apresenta um conjunto de imagens sobre as instalaes escolares e refere a

importncia do Pelouro de Instruo Primria, designadamente quando foi ocupado

por Elias Garcia. Assim pois, urea Ado demonstra detalhadamente como funcionava

o Municpio de Lisboa at ao terceiro quartel de Oitocentos.

Lus Alberto Marques Alves em Municpio ou Regio? A perspetiva do ensino

tcnico mostra que este nvel de ensino foi geralmente requisitado para alavancar

o desenvolvimento econmico, embora nem sempre os poderes constitudos e

legitimamente eleitos soubessem denir os rumos mais adequados. A tenso entre

a periferia e o centro foi uma constante ao longo dos sculos XIX e XX, com alguns

interlocutores a procurarem estabelecer a ponte, em particular os empresrios. Deste

dilogo alargado, caram as posies, mais divergentes do que consensuais, dosprincpios defendidos pelo poder central e das realidades locais mantidas margem.

Segundo o Autor, as evidncias encontradas falam quase sempre muito mais em


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regio (num sentido espacialmente mais amplo) do que em municpio, porque anal

o que est em causa no o tecido administrativo mas o tecido econmico; no

tanto a resposta a elites politicamente inuentes mas a empresrios mais ou menoscapazes de mostrar as razes das suas reivindicaes. Finalmente, ocupa-se das

respostas no tempo e no espao, dadas a nvel nacional e regional, quer por meio

de medidas tomadas e discursos proferidos como apresentando cartogracamente

a evoluo da rede de escolas de ensino tcnico. Parece a Lus Alberto Marques

Alves evidente que, no caso do ensino tcnico, enquanto motor de desenvolvimento,

enquanto espao de formao de produtores, enquanto meio para aproveitamento

das potencialidades regionais, a rede teve uma reduzida participao e interveno

municipal.

Fernanda Maria Veiga Gomes, em Os municpios no desenvolvimento do ensino

liceal, tem como objectivo pr em evidncia a participao e aco dos municpios

portugueses na luta pela instalao dos liceus, na perspectiva temporal que vai

do Estado liberal at ao Estado democrtico. Depois de traar sucintamente a

evoluo do ensino secundrio (1836 a 1986), a Autora ocupa-se do papel dos

municpios na organizao do ensino liceal e, mais especicamente, na criao de

liceus municipais, utilizando recursos tcnicos e nanceiros prprios. Partindo doentendimento de que os liceus municipais surgiram sob a responsabilidade dos

autarcas, mas em cooperao com as foras vivas do concelho, com a imprensa

local e, em particular, com as associaes de pais, Fernanda Veiga Gomes traa

a rede desses estabelecimentos de ensino, justicando simultaneamente as suas

criaes. Concluindo o estudo, considera: Pelo que representava de prestgio

a criao de um liceu e a manuteno do ensino secundrio liceal ou do ensino

prossional no concelho, os autarcas e os muncipes lutaram sempre pela sua

obteno. No entanto, o estudo e a investigao sobre a evoluo das relaes

administrativas e institucionais entre os municpios e a sua participao na instalao

dos estabelecimentos de ensino secundrio, no meio social e cultural local, exigem

uma viso multidisciplinar dentro do campo das cincias da educao.

Para Maria de Ftima Pinto, em Bibliotecas populares e municipais em Portugal,

do Liberalismo ao Estado Novo, aorigem das bibliotecas populares e municipais

radica na poltica cultural do liberalismo. A existncia de livros e a necessidade de

alargar a leitura nova classe poltica com cargos na Administrao central e localconstituram os principais fundamentos para o esboo de uma rede pblica de

leitura, assente no compromisso entre as atribuies do Estado e dos municpios



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e os contributos de carcter associativo e lantrpico. Porm, os municpios tinham

apenas a administrao econmica das bibliotecas, pois a administrao literria

competia ao poder central que assim mantinha o controlo poltico-ideolgico. A

oscilao entre medidas de centralizao/descentralizao condicionou a aco dos

municpios na educao e na cultura, vincando a hierarquizao e burocratizao

do sistema. Depois de se ocupar da articulao entre as iniciativas estatais e

municipais e o papel da lantropia, a Autora apresenta o esboo de uma geograa

das bibliotecas populares e municipais e a sua evoluo no perodo em estudo, no

deixando de sublinhar: Apesar das diferenas entre os municpios, salientando-se

os casos de Lisboa e Porto, em que h uma correspondncia entre a dimenso das

cidades com as suas realizaes culturais, () o elemento municipal uma referncia

constante e fundamental, no obstante a oscilao das polticas de centralizao e

descentralizao terem condicionado a interveno dos municpios.

So estes cinco estudos que preenchem a segunda parte do livro, incidindo todos

eles na realidade portuguesa. Na sequncia, procurando aspectos comparativos e

pontos de identicao no que respeita ao papel dos municpios na modernizao

educativa, a terceira parte composta por quatro trabalhos baseados em investigaes

levadas a efeito no Brasil.Flvia Obino Corra Werle, em Realidade brasileira municipal: estrutura tripartite

e aes educacionais de pequenos municpios, apresenta a sntese de um estudo

qualitativo (visitas Secretaria de Educao e escolas, entrevistas, consulta de

documentos e dados secundrios) realizado em seis pequenos municpios do estado

brasileiro do Rio Grande do Sul. A escolha desses municpios envolveu dois critrios:

municpios com Sistema Municipal de Ensino e Conselho Municipal de Educao

e que evidenciaram, por isso, autonomia e esforo de responsabilizao pela

educao bsica promovida em sua rede; resultados apresentados na Prova Brasil,

considerando a nota mdia PB2007 e 2009. Depois de claricar o sentido de alguns

dos conceitos que sustentaram a investigao, o estudo apresenta sucintamente

o amplo panorama delineado a partir do nal da dcada de 1980, resultante da

Constituio Federal de 1988 em que os municpios obtiveram um grau de autonomia

nunca antes experimentado.

Com o quadro terico que arma que as polticas so alvos em movimento e que

a gesto est e produz movimentos em direo/reao a estes alvos, a investigaoocupou-se de uma das evidncias identicadas nos municpios estudados, a que

a Autora chama Conhecimento aprofundado da realidade social e escolar. No


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mbito desta caracterstica importante e denidora dos processos de gesto,

as administraes municipais procedem ao levantamento das condies sociais,

de trabalho, de habitao e de sade dos muncipes, ao estudo do desempenhodos alunos da rede escolar estadual, realizao de visitas s escolas e reunies

sistemticas com o corpo docente. Assim: possvel perceber que a circulao

entre escolas e em meio a professores e alunos da rede instaura e consolida uma

proximidade entre os que exercem a administrao da educao municipal, os

funcionrios da rede, as comunidades e os alunos. H familiaridade e conhecimento

pessoal mais que procedimentos burocrticos e atendimento a compromissos que

sejam impostos por outras instncias.

Giana Lange do Amaral, no seu estudo Municipalismo e o desenvolvimento

local: Pelotas-RS, Brasil Primeiras dcadas do sc. XX, ressalta a importncia

do municipalismo para a educao, tratando de questes que envolvem aspectos

da histria da educao local e regional, tendo como pano de fundo o contexto

do Positivismo que caracterizou a poltica gacha nesse perodo. Utilizando como

fontes jornais, livros, artigos, actas, relatrios e documentos escolares, estuda o

desenvolvimento educacional e cultural da cidade de Pelotas que, no perodo anterior

a Getlio Vargas, possua uma numerosa, organizada e eciente rede de instruopblica e assistia ao crescimento da procura das escolas municipais urbanas e

rurais. A Autora sublinha o forte incentivo e iniciativa de cidados de maior poder

aquisitivo, assim como da maonaria pelotense: Nesse contexto, o poder municipal

intensica seu papel de promotor da instruo pblica, embora ainda, em muito,

subsidiado por benemerentes, que faziam doaes de recursos especcos para a

criao e manuteno de escolas.

O estudo de Raylane Navarro Barreto e Joaquim Soares Guimares, O processo

de institucionalizao da educao primria em Umbaba/Sergipe (1955-1989):

um caso brasileiro de municipalizao, tem por objectivo compreender o processo

de institucionalizao da educao primria no Municpio de Umbaba, no estado

brasileiro de Sergipe, no perodo compreendido entre a Lei Municipal n. 01 de

1955 e a implementao da Lei Orgnica Municipal, em incios de 1989. Depois

de traarem o contexto histrico do Municpio, os Autores procederam anlise e

interpretao do processo de municipalizao da educao primria em Umbaba

com base nos normativos emanados do poder pblico municipal e as leis estaduaise federais. Apoiado no quadro terico da histria cultural e social inglesa, esse

trabalho entrecruzado com as memrias e as trajectrias de vida das primeiras



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sete professoras do Municpio com vista ao aprofundamento das teias de relaes

e responsabilizaes que se foram estabelecendo. De acordo com a investigao

realizada, avanada a seguinte concluso: Ao tomar o Municpio como unidade deobservao, o que a investigao nos revelou foi que a dinmica municipal embora

tenha constitudo e legitimado a educao primria da cidade, o que de fato foi

pensado/projecto cou aqum do idealizado e que, por isso, preciso atentar para o

local, bem como para uma histria vista de baixo, uma vez que a histria local constitui

um conhecimento representativo que revela peculiaridades e singularidades que

uma vez somada s histrias nacional e transnacional contribui para uma teorizao

acerca da modernidade escolar.

Como foi armado no incio, reiteramos que esta colectnea de estudos contm

uma viso interdisciplinar e transnacional de um mesmo objecto histrico-educativo

concretizando um dos desgnios subjacentes ao ProjectoAtlas-Repertrio.

Os Organizadores

urea Ado

Justino Magalhes


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1. El Municipio contemporneo como sujetohistrico-pedaggicoporJuan Manuel Fernndez-Soria

1. El Municipio contemporneo

como sujeto histrico-pedaggico ................. 21

2. Os municpios portugueses

e o legado histrico-pedaggico .............................. 57

3. Transformaes espcio-temporais

da Educao em Portugal ........................................ 75

4. O paradigma da distribuio

de verbas destinadas Educao

nos municpios portugueses .................................... 99

5. Da Revoluo aos dias de hoje:

altos e baixos da descentralizao

educacional ............................................................. 109

PARTE I:OS MUNICPIOS NAEDUCAO E NA CULTURA


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1. El Municipio contemporneo comosujeto histrico-pedaggico1

Juan Manuel Fernndez-Soria

Universidad de Valencia, Espaa

Punto de partida

Escriba en 1895 el gegrafo lise Reclus que donde las ciudades crecen, la

humanidad progresa; all donde se deterioran, la propia civilizacin est en peligro

(1895, p. 246). No es casual que los periodos de mayor transformacin y esplendor

social hayan ido paralelos al auge de las ciudades o, si se quiere ampliar la sentencia,

al apogeo de los Municipios; y a la inversa2. Incluso en opinin de Adolfo Posada,

Catedrtico de Derecho Municipal en la Universidad de Madrid despus de que

tras la civilizacin griega dejaran de identicarse Ciudad y Estado, el vigor de la vida

social y poltica del Estado mismo superior depende en buena parte de la constitucin

y de las relaciones de sus ciudades; en general, de sus municipios. En denitiva,

no sera aventurado armar que los Municipios3han participado activamente en la

modernizacin4de las sociedades de las que siempre han sido un reejo , incluso,

1Aunque ahora reorganizado, dispuesto y anotado a pie de pgina para su publicacin, este texto fue

inicialmente redactado y pensado como exposicin oral, condicin que bsicamente mantiene.

2 Inicia Jos Ortega Esteban su trabajo sobre La idea de ciudad educadora a travs de la historia

armando que no deja de ser curioso que aquellas pocas histricas en las que preocupa especial-

mente la idea y realidad de la ciudad sean sus pocas de crisis y transformacin (1990, p. 93).

3Entendidos como los organismos jurdico-polticos ms prximos a los ciudadanos y a sus necesida-

des, con personalidad propia reconocida, y contenidos en un rgimen poltico ms amplio y superior

al que estn jerrquica y jurdicamente subordinados (con algn matiz esta es la denicin que pro-

porciona Adolfo Posada (1979).

4 Muchas son las interpretaciones que se ofrecen del concepto modernizacin; aqu nos inclinamos

por la acepcin historiogrca del concepto moderno que, en palabras de Agustn Escolano, se opo-

ne a tradicional y alude, en el marco tambin de determinadas concepciones evolutivas, a un cierto


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22 Juan Manuel Fernndez-Soria

paradjicamente, cuando su propio declive propici la formacin de las naciones

modernas5. Tanto es as que en armacin de Posada, cuyo magisterio municipalista

al cabo de cien aos sigue siendo actual que ni una sola de las cuestiones queentraa la poltica social moderna deja de plantearse en los Municipios, con ms

o menos intensidad, segn la complejidad de su vida(1913, pp. 374 y 372). Esa

modernizacin no habra sido posible, en general, sin la gestin del Municipio y,

particularmente, sin su actuacin en materia educativa. Su rol de sujeto histrico en

esa parcela competencial lo demuestra. De eso quiero hablar en el marco de este

encuentro internacional.

Pero observar el Municipio como sujeto histrico-pedaggico ttulo que

amablemente me sugirieron los organizadores de este encuentro internacional

, requiere, de entrada, abordar ese concepto, dado que su signicacin guiar

mis palabras. Probablemente sea una obviedad armar que los Municipios han

sido protagonistas de la historia; no los nicos, claro est, pero s importantes

protagonistas colectivos de la historia. Enfatizo el adjetivo colectivos, porque me

referir a los Municipios como entes sociales que, con su participacin e intervencin

en los asuntos comunales, han producido acontecimientos histricamente relevantes

que han redundado en el bienestar de las gentes y en la modernizacin de lassociedades. Lo cual, sin embargo, no lleva implcito asumir la postura institucionalista

que sostiene que las instituciones son las protagonistas de la historia. Al menos

yo entiendo que no lo son de manera exclusiva, del mismo modo que tampoco lo

seran otras instituciones como el Estado o la Iglesia. No obstante, abordar el

estadio superior en el proceso de cambio histrico respecto a la situacin precedente de las socie-

dades (1997, p. 14). Modernizacin es oposicin al pasado, a la tradicin involutiva, una reaccin atodo lo que obstaculiza el paso hacia una nueva forma de entender la vida y la cultura, y de establecer

las relaciones con el mundo y la sociedad circundante.

5Y ello no solo por las potencialidades modernizadoras de los Estados-nacin sino tambin por los

nuevos roles que en ellos va asumiendo el Municipio, por ejemplo, contribuyendo con la educacin

popular por ellos sostenida al aanzamiento de las naciones: A alta e patritica misso que os mu-

nicpios vm desempenhando na administrao local incita-os a enfrentarem com o maior ardor o

magno problema do ensino popular, procurando reaver a sua administrao a m de continuarem a

obra admirvel da descentralizao, concorrendo assim para que as crianas, os cidados de ama-

nh, aqueles que ho-de ser os defensores da Ptria e os dirigentes dos destinos da Nao, possam

encontrar, durante a idade escolar, o auxlio de que carecem e a que tm direito; transformando o

grande santurio da escola num centro propulsor do desenvolvimento e da riqueza da nossa naciona-

lidade (Peixoto, 1922, p. 12).


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estudio de la Municipalidad contempornea como agente que se ha transformado

progresivamente contribuyendo con su intervencin en los asuntos comunes a la

modernizacin educativa y pedaggica de las sociedades en las que se inserta. Esconocido que los Municipios han dejado su impronta en numerosos mbitos de la vida

social en general y de la educacin en particular, lo que hace sumamente complejo

su estudio; naturalmente, en mi exposicin solo me detendr en algunas de esas

acciones municipales especialmente signicativas desde el punto de vista escolar

y educativo que justican plenamente el rol del Municipio como sujeto histrico-

pedaggico.

As, pues, tras introducir el papel intervencionista del Municipio, condicin sine

qua nonpara ejercer como sujeto histrico y, consecuentemente, para su aportacin

modernizadora, me jar solo en algunas de las actuaciones municipales que han

supuesto importantes contribuciones (hechos histricos), a la modernizacin social

al tiempo que han entraado fructferos temas de investigacin historiogrca6,

concretamente en su funcin de baluarte de la democracia y escuela de civismo, y

en su tarea alfabetizadora y de escolarizacin. Y, por ser la realidad poltica y social

que ms conozco, ilustrar ocasionalmente estas aportaciones sobre todo, aunque

no solo, con ejemplos referidos a Espaa.

El Municipio, escuela prctica de intervencionismo

En el Municipio tienen lugar todo tipo de relaciones humanas, productivas,

sociales, culturales vinculadas al contacto vecinal; como tales, originan problemas

cercanos e inmediatos, inherentemente locales, a los que aquella entidad poltica,

social y jurdica, debe atender singularmente y apropiadamente, sobre todo cuando

el Estado est tan a menudo alejado de ellos. Esta realidad destaca, adems del

6 Coincido con Justino Magalhes cuando arma Para a histria da educao, o local encontrou no

municpio e na instituio educativa as principais unidades de observao e de desenvolvimento. A

historiograa do municipalismo na educao e na cultura um exerccio de conceptualizao, de-

monstrao e narrativa da coerncia terica e da conciliao entre representao, desenvolvimento e

instituio. A teorizao do municipalismo, cujo quadro de desenvolvimento histrico inclui dimenses

polticas, cientcas, sociais, culturais, tcnicas, desaa a um marco concetual que integre as aceesde pblico, privado, institucional, humanstico, cvico como vertentes de institucionalizao pedaggi-

ca e como fatores da organizao escolar. A municipalizao no foi uma miniaturizao do nacional,

mas assumiu desenvolvimento prprio (Magalhes, 2013, p. 13).


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carcter evidentemente poltico y jurdico de la problemtica municipal, su condicin

eminentemente social que seala de forma directa al papel del Municipio ante los

servicios pblicos, constituyendo la cuestin fundamental, el problema de fondo,del rgimen municipal. Este asunto capital exige su renuncia al abstencionismo y

su decidida y natural intervencin independiente de doctrinas y teoras en la

intensicacin de lo social, en la socializacin de los goces y las comodidades

de la vida; as, el Municipio contemporneo se muestra como el mbito idneo

donde se acta e intermedia en lo pblico y donde se atiende ms directamente a

lo social representado en el ncleo vecinal; por eso, el Municipio lleg a convertirse

en escuela prctica del ms acentuado intervencionismo, en expresin de Adolfo

Posada (1913, pp. 378-379).

De esta inveterada intervencin7 a menudo indudablemente insuciente e

insatisfactoria da cuenta la diversidad de cargos pblicos que existieron desde

antiguo en los Municipios (regiduras, jurados, escribanas, contaduras, mayordomas,

veeduras, porteras, alguacileras, puestos de medicina e higiene, etc.) que tienen

su origen precisamente en la abstencin o en la impotencia de la Administracin

central para mediar en aquellas relaciones vecinales, para responder a los problemas

derivados de ellas y, en denitiva, para hacerse cargo de las necesidades de lospueblos. Esto oblig a los Municipios a asumir la gestin de los servicios esenciales:

abastecimientos, higiene, salubridad, urbanismo, infraestructuras, orden pblico,

abastos, etc.8, empujndolos al protagonismo histrico.

En efecto, las consecuencias de la revolucin industrial tan decisivas en la

actuacin municipal , particularmente el incremento de la poblacin en centros

fabriles con las necesidades sociales derivadas del mismo, presionaron sobre los

poderes pblicos obligndoles a intervenir sobre todo en aquellas necesidades

consideradas bsicas (abastecimiento de luz, agua, gas, alcantarillado, transportes

pblicos, etc.) no slo por su carcter social sino tambin por su valor instrumental

para el desarrollo industrial y urbano; a partir de entonces, el Municipio ve ampliadas

sus competencias y con ellas sus obligaciones, aunque no en la misma proporcin

que los recursos disponibles para atenderlas.

7 Que no identicamos aqu ni con el signicado que da a la municipalizacin de servicios el socialis-

mo municipal ni el que le otorga el Municipal Trading, excesivamente centrado en el carcter indus-

trial y comercial de esa intervencin municipal.

8 Vase Prez Rodrguez, 2014, [p. 5].



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Desde ese momento histrico, el volumen de la gestin social de los Municipios

se incrementa sobremanera, como lo pone de maniesto el especialista en Derecho

Administrativo y presidente de la Real Academia Espaola de Jurisprudencia yLegislacin, Lus Jordana de Pozas, al recordar de su etapa de alumno de Rgimen

Local, la evocacin que haca Sidney Web fundador de la Fabian Societyy de la

London School of Economics and Political Science de la vida cotidiana de un

habitante de Birmingham u otra ciudad semejante de Inglaterra:

John Smith nos deca Webb se despierta en la vivienda que

le ha proporcionado el Municipio por las campanas del reloj

municipal. Enciende la luz elctrica de la fbrica municipal, hacesu aseo con el agua del abastecimiento municipal y bebe un vaso

de leche certicada municipal, calentada con el gas de la fbrica

municipalizada. En la calle, naturalmente municipal, toma el

tranva o el autobs municipal. Gracias a la polica municipal llega

seguro a su ocina. Smith comer posiblemente en un restaurante

municipal, leer los peridicos o revistas en una biblioteca pblica,

contemplar las obras de arte de un museo municipal, practicar el

deporte en un parque municipal, consumir alimentos conservados

en las cmaras frigorcas municipales, y distribuidos en los

mercados municipales o tal vez en las expendeduras reguladoras

del mismo carcter. Si no pertenece a la clase bastante pudiente

de la ciudad, ser asistido y hospitalizado en los establecimientos o

por los facultativos municipales, y all dar a luz su mujer. Cuando se

encuentre sin trabajo, acudir a la ocina municipal de colocacin.

Y habr realizado sus estudios en las escuelas municipales. Un

da, como todos los humanos, John Smith morir, y, despus de

la inscripcin en el Registro municipal, ser llevado por el servicio

fnebre municipal al cementerio municipal. (Jordana de Pozas,

1951, p. 17)

Este llamativo fragmento da idea de la funcin histrica del Municipio y de su

papel interventor y contribuyente a la modernizacin social a la vez que seala los

muchos yacimientos historiogrcos que ofrece. Pero, adems de un n de control del

comportamiento de la poblacin desde incluso antes de nacer, ese relato advierte de


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algo ms: del carcter asistencial y de cuidado de los miembros menos afortunados

de la comunidad (Cardon, 1971, p. 271). En efecto, en la ciudad el ser humano que

en ella habita est cuidado; quiz sea ese su principal cometido, el origen de suexistencia y de su papel histrico. Parafraseando a Heidegger, habitar es eso: estar a

buen recaudo, estar cuidado (Heidegger, 1994, p. 131). Claro que, como digo, esos

cuidados exigen la intervencin del Municipio, el protagonismo de la Ciudad.

Pero acabo de reproducir armaciones referidas a la municipalidad inglesa.

Sealo esta salvedad porque la conguracin administrativa de los Municipios no

es homognea, quedando supeditado a esa heterogeneidad su protagonismo al

servicio pblico. Porque no todos los Municipios han intervenido del mismo modo en

la modernizacin histrico-pedaggica de las comunidades en las que se insertan; su

diferente conformacin administrativa decanta su actuacin. Baste, por ejemplo, con

reparar en la peculiar ordenacin del sistema administrativo ingls caracterizado por

la casi ausencia de la Administracin central respecto a la cual la Administracin local

actu a modo de contrapeso. El modelo municipal ingls, caracterizado por el self-

government, abarcaba la generalidad de funciones que en el continente eran propias

del Estado () responda al tipo de rgimen local basado en el particularismo y la

variedad, por oposicin al tipo de unidad y uniformidad propio de los pueblos latinos,particularmente Francia y Espaa (Magaldi, 2010, p. 14). En estos, el Municipio ha

solido ser demasiado a menudo simple correa de transmisin de la Administracin

central de la que dependa poltica y econmicamente, sumando frecuentemente a la

desidia del Estado la suya propia, y a la precariedad de medios de aqul la del mismo

Municipio. No obstante, hubo Municipios que supieron escapar de esa limitacin

para contribuir con su poltica a la modernizacin social siendo por ello, si se me

permite, ms protagonistas de la historia. Distinta fue la situacin de los Municipios

inspirados en el rgimen local ingls, cuyo reconocido protagonismo en la gestin de

los servicios pblicos hizo posible que su brazo administrativo llegara a los mltiples

mbitos que enumera Web en el prrafo transcrito. No slo esto. Hizo posible tambin

algo que me parece de capital importancia para la modernizacin social: que sus

Commissioners o inspectores vigilaran la prestacin privada de servicios pblicos

para impedir que el inters particular primara sobre el inters general.

Lo que nos lleva a preguntarnos por el tipo de prestacin si pblica o privada que

han seguido los servicios municipales. Desde principios del siglo XX se manifestaronposturas enfrentadas en torno a la municipalizacin de los servicios (Magaldi



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Mendaa, 2012, pp. 180-211). Los detractores ingleses de la municipalizacin de los

servicios, entre los que destacaron el liberal SirJohn Lubbock, lord Avebury, a travs

de su muy inuyente obra On municipal and national trading(1907)9

, argumentabanla libre concurrencia y la mala fama de los Municipios como productores. En Francia,

la defensa de las libertades individuales de trabajo y de comercio e industria y la libre

concurrencia, fueron inicialmente un obstculo para la municipalizacin de servicios;

ms tarde, la necesidad de armonizar aquellas libertades con el deber municipal de

polica y orden pblico, la satisfaccin del inters general ante la iniciativa privada

insuciente, fundan el principio de subsidiariedad municipal. Progresivamente, el

concepto de inters pblico se ampla tambin al mbito econmico y con l se

acrecienta el campo de accin municipal. En el extremo opuesto, se situ Italia que en

1903 aprueba la asuncin directa por los Municipios de servicios pblicos vinculados

al inters general. Esta fue la inuencia que sigui el ordenamiento jurdico espaol

al menos en el primer tercio del siglo XX.

Pero, si al principio, el liberalismo, el a su losofa, mediante concesiones con

la prestacin de esos servicios a la iniciativa privada negando la intervencin de

los poderes pblicos, ms tarde, la realidad y el descontento ciudadano con esa

prestacin privada obligaron a los Municipios a proporcionar con sus propiosmedios esos servicios que, con el paso del tiempo, trascendern su inicial carcter

de servicios bencos o asistenciales para extenderse a toda la colectividad que,

as, acab dependiendo del Municipio para poder satisfacer buena parte de sus

necesidades. El poder pblico y el Municipio se hace ms intervencionista, y el

individuo menos autnomo:

la intensicacin de las funciones de las Administraciones pblicas

fue un proceso irresistible planteado por exigencias de la misma

realidad social y por las profundas transformaciones que esta

experiment durante la segunda mitad del siglo XIX. As, los poderes

pblicos abandonarn paulatinamente su posicin abstencionista,

desde la que asuman sustancialmente funciones de asistencia y

defensa pblica a favor de los particulares, para asumir servicios

y ejercer actividades econmicas hasta entonces tpicamente

9 Traduccin de la tercera edicin inglesa a cargo de J. Prez Hervs (1912), Municipalizacin y nacio-

nalizacin de los servicios pblicos.


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privadas. Se hablar, entonces, del Municipio-empresao del Estado-

prestador. (Magaldi, 2012, p. 171)

Fueron, en efecto, las exigencias de la realidad social y de las transformaciones

experimentadas, las que condicionaron la actividad educativa de los Municipios

europeos.

El Municipio, escuela de alfabetizacin y de escolarizacin

Las causas y los resultados de la intervencin municipal en el procesoalfabetizador son distintos segn las pocas afectando de modo diferente a las

distintas capas sociales y a la condicin rural o urbana de las poblaciones; pero,

incluso reconociendo altibajos en ese proceso, los municipios contribuyen al avance

de la realidad alfabetizadora participando en la modicacin de la realidad social

y en su modernizacin. Como dice Justino Magalhes, entre outros fatores de

modernizao, progresso e sociabilidade, a iniciativa municipal foi determinante na

aculturao escrita, e na escolarizao como sociabilidade e meio de progresso

(Magalhes, 2013, p. 13).

La municipalidad, tras la crisis trada por la feudalizacin que empuj la cultura

al monasterio, asiste al renacer econmico y comercial de la baja Edad media y del

Renacimiento con sus escuelas municipales o comunales, con sus instituciones

gremiales y las primeras universidades que quieren responder a las necesidades de

una nueva mentalidad social, ms prctica, con nuevas enseanzas y conocimientos

ms realistas. Esta situacin provoc que el papel del Municipio en la alfabetizacin

de sus vecinos estuviera impulsado, inicialmente, por la demanda de los procesoseconmicos y productivos y tambin por la de las familias y los individuos deseosos

de promocin social. Paralelamente y no sin graves conictos con la sociedad civil

la Iglesia fue perdiendo el control que durante siglos ejerci sobre la educacin10.

Sin duda, son consideraciones prcticas las que favorecen el desarrollo de la

alfabetizacin y de la cultura intelectual (tambin fueron causa de absentismo escolar

10 Conictividad que, en opinin de Carlo Cipolla, no es posible generalizaren todas las geografas

porque por si sola la Iglesia no poda atender todas las demandas de instruccin, que, adems, poco

tenan que ver ya con el mundo del espritu y s mucho con el de los negocios (1970, pp. 46-49).



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en determinados momentos). La emergencia de la burguesa como clase privilegiada

(junto al clero y la nobleza) asociada al nacimiento de las ciudades, tuvo en la prctica

del comercio una de las claves de su prestigio social y su poder econmico y jurdico(Pirenne, 1970, pp. 43 y 125). De ah que desde mediados del siglo XII, en opinin

de Henri Pirenne, los concejos municipales se preocuparan por fundar para los hijos

de la burguesa escuelas que son las primeras escuelas laicas de Europa desde el

n de la Antigedad (Pirenne, 1972, p. 150). Con esa medida no solo se satisfaca

la necesidad de proveer a los burgueses de la escritura y la lectura imprescindibles

para su actividad comercial, sino que tambin se favoreci la progresiva instauracin

de una cultura laica impidiendo que el conocimiento de la escritura y la lectura fuera

exclusivo de los miembros del clero11.

Esas mismas consideraciones prcticas siguieron marcando la iniciativa

alfabetizadora de los Municipios ya en la poca ilustrada. En efecto, otra de las

razones propiciadoras de la alfabetizacin est ligada a la primera industrializacin

y a la estructura y tradiciones familiares. Cree Javier Burgos a quien sigo en este

aspecto que, en ocasiones, esa estructura y tradiciones familiares motivaron que

los Municipios pidieran y subvencionaran preceptores y escuelas de latinidad. La

necesidad de que el heredero aprendiera a gestionar el patrimonio familiar y de situara los hijos segundones en situacin de poder ocupar ocios de cierta cualicacin

profesional, cargos administrativos, benecios eclesisticos, etc., empuj a algunos

Ayuntamientos a solicitar el establecimiento de escuelas de latinidad en su localidad

que ellos mismos prometan subvencionar. Esta exigencia se hizo ms acuciante con

la primera industrializacin. En el siglo XVIII, las mejoras laborales de las ciudades

favorecieron los movimientos migratorios, procedentes sobre todo de reas rurales.

Cree Javier Burgos que la oferta laboral de los sectores productivos en transformacin

que impulsaban las nuevas industrias sobre todo manufactureras auspici una

cierta seleccin de las migraciones. De esta seleccin se beneciaron los hijos de

familias de nivel medio (artesanos, comerciantes, labradores) que en sus lugares de

origen gozaban de cierta relevancia social y que consideraron la escuela como un

11Cierto que quienes necesitaron prolongar su instruccin elemental para desempearse como es-

cribientes, llevar la contabilidad urbana, redactar las actas comunales, etc., tuvieron que dirigirse a las

instituciones clericales, pero las ciudades a diferencia de los prncipes solo contrataban para esosmenesteres a laicos, nunca a clrigos; adems, esos empleados pblicos introdujeron en los asuntos

municipales el uso de los idiomas nacionales en detrimento del latn, otra forma ms de laicizar la vida

municipal (Pirenne, 1972, pp. 150-151).


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medio de diferenciarse de la poblacin menesterosa. Pero tambin les preocupaba

que sus hijos tuvieran que abandonar el domicilio familiar para recibir la formacin

necesaria con la que concurrir a esa oferta laboral y a los benecios eclesisticos,como las capellanas patrimoniales, algunas de las cuales fueron fundadas por las

mismas familias y otras patrocinadas a veces por el municipio. Este hecho, estudiado

por Javier Burgos en Catalua, le lleva a concluir que la estrecha vinculacin entre

las lites locales que controlan el poder municipal y la organizacin parroquial seglar

caracterizan el juego de relaciones establecido en torno a la escuela, y que sta

durante el siglo XVIII sigui siendo esencialmente una cuestin local, aunque por

razones nancieras y administrativas, se produjeron distintos modos de implicacin de

la comunidad laica y de la Iglesia en su vertiente parroquial. De hecho, las endmicas

dicultades nancieras de los municipios y del gobierno central favorecieron la

presencia de la Iglesia en las tareas alfabetizadoras a pesar de las expresiones

ociales de la conveniencia de que la educacin estuviera en manos laicas; pero se

produjo una conuencia de intereses entre la institucin eclesistica y los sectores

sociales acomodados y ascendentes que aspiraban a ocupar espacios de prestigio y

diferenciacin social, que favoreci el proceso alfabetizador por ms que beneciara

a esos sectores que, como digo, la entendieron como un factor de rearmacin socialde la familia (Burgos Rincn, 1994, pp. 133 y 135). Franois Furet y Jacques Ozouf

tambin comprobaron en su estudio sobre la alfabetizacin francesa esto mismo,

que fue la sociedad ms que el Estado y la Iglesia la que actu como motor de la

alfabetizacin (Furet & Ozouf, 1977). Y es que el Municipio en esta como en otras

ocasiones, casi como una constante histrica, debi asumir lo que era una tarea del

Estado la alfabetizacin sobre todo en los siglos XIX y XX, social y polticamente

convulsos, en los que no solo se crean nuevas naciones cuyos valores polticos los

Estados deban socializar, sino que tambin el movimiento obrero adquiere una

presencia inusitada y amenazante que pareca requerir un cierto control social. Esta

especial situacin permita pensar en el Estado como la principal fuerza impulsora

de la alfabetizacin, y, sin embargo, entrega esa funcin a los Municipios, a la que

se dedican con desigual inters y fortuna, pero que acometen en ausencia del poder

central y casi siempre con escasos medios econmicos. Para el caso espaol arma

Antonio Viao:

El Estado, que por su propia lgica histrica, tendra que haber sido

el principal agente promotor de la alfabetizacin en los siglos XIX y XX



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por razones proselitistas o de ndole nacionalista o para controlar

el ejercicio del derecho al voto, disponer de un ejrcito moderno u

oponerse a la difusin de ideas revolucionarias, por ejemplo opt mejor dicho, optaron quienes lo ocuparon, salvo en algn perodo

excepcional como la II Repblica por entregar dicha tarea a unos

municipios esquilmados por la desamortizacin de los bienes de

propios y dominados por caciques o grupos sociales escasamente

favorables a la alfabetizacin de las clases populares o incluso

contrarios a su difusin entre las mismas. (Viao, 2009, p. 11)

En el mismo siglo que asiste a la consolidacin de los sistemas nacionales deeducacin, los Municipios europeos, siguiendo el ejemplo de los pases anglosajones,

completaron esa labor instaurando incluso en opinin de Viao una especie de

segunda escuela, esta vez para adultos: las bibliotecas pblicas, eminentemente

municipales, ya no atentas, como las bibliotecas tradicionales, a catalogar y preservar

el patrimonio bibliogrco, sino a promocionar la lectura como prctica social

generalizada. Estas bibliotecas populares, que nacen en el XIX, sobre todo en Prusia

y Francia, lo hacen con esa misma orientacin pero conando ms en las iniciativas

sociales de ndole lantrpica o reformista (Viao, 2009, p. 15). Una vez ms, ahora

con distinto procedimiento, el Municipio contina promoviendo la transformacin de

la realidad social.

Pero, como digo, no solo fue objeto de atencin municipal la educacin de las

clases acomodadas; tambin lo fue la de las clases populares. Razones econmicas,

de moralidad social y poltica, o simplemente de caridad, avivaron la iniciativa

municipal hacia la educacin de las clases populares. En tiempos del desarrollo

industrial europeo, que trajeron consigo importantes cambios estructurales desde

el punto de vista social, poltico, econmico, demogrco, urbanstico, etc., donde

la poblacin urbana creci a un ritmo inquietante para la salud y la moral pblica,

los Municipios jugaron un importante papel mitigador activando sus atribuciones en

materia escolar poniendo el acento sobre todo en el aspecto higinico-sanitario; claro

que esas medidas de asistencia escolar ayudaron tambin al sistema productivo,

pudindose pensar, incluso, que fue ste quien las favoreci. En todo caso, ello

evidenci un hecho: que la creacin de escuelas pblicas de nueva planta ono fue una cuestin eminentemente de salud fsica y moral de las clases ms

necesitadas. A partir de la revolucin industrial, el problema escolar es considerado


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como un asunto social e higinico, aunque tambin importara la adquisicin de

conocimientos; ms all de que fuera calando la idea de una educacin integral,

interesaba an ms robustecer la salud de las jvenes generaciones y ponerlas alservicio de la prosperidad nacional. La regeneracin fsica de tantos habitantes deba

procurar el avance hacia el progreso europeo.

Aunque la intervencin municipal en este aspecto es difcilmente cuanticable, y a

pesar de la lamentable situacin higinica de muchos pases al iniciarse el siglo XX

entre ellos Espaa, donde en 1900 seguan causando estragos, enfermedades como la

tuberculosis, el tifus o la viruela, que ya estaban remitiendo en otros pases , a pesar

de esto, no es posible negar el papel higienista de los Municipios. Y tal vez no importe

que esa preocupacin higienista tuviera su origen en el utilitarismo de la nueva moral

burguesa que concibi la higiene como un deber social, como seala Puricacin Lahoz;

la salud como riqueza y bienestar moral se convierte ahora en un nuevo imperativo

moral. El industrialismo exige una masa humana sana, y esto ya es una responsabilidad

de los Estados y de las Administraciones en las que delega. Los Municipios, y la sociedad

emergida de la Revolucin industrial a la que sirven, una sociedad en continuo desarrollo,

ya no pueden soslayar su responsabilidad en este asunto:

La moral burguesa del Ochocientos adopt el higienismo como

un bien social necesario para el progreso, el bienestar, el orden

social, la disciplina del trabajo y la transparencia moral. Esos

nuevos valores estarn simbolizados por el agua, el aire y la

luz, elementos expresados en los espacios fsicos construidos y

que fueron fundamentales en la estructuracin de la sociedad

burguesa. Dentro de la nueva organizacin social orientada desde

los nuevos valores higinicos, la escuela pblica cumplir una

funcin preventiva, adems de reproductiva, conformndose

como un espacio sectorizado para proteger la salud de la infancia

y educar a las nuevas generaciones de hombres sanos, limpios y

transparentes. (Lahoz Abad, 1992, pp. 90 y 98)

Est sucientemente descrito que sobre todo los Municipios populosos, receptores

de contingentes de inmigracin que se aaden a la ya cuantiosa poblacin autctona,

ven en la atencin escolar un remedio para contrarrestar la situacin de indigencia y

de riesgo para la integridad moral de los nios.



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Formacin de hbitos saludables y de conducta, construcciones escolares

adecuadas a los nuevos diseos arquitectnicos higienistas, adquisicin de mobiliario

escolar dispuesto segn los cnones del higienismo, servicios sanitarios, actividadesextracurriculares realizadas dentro o fuera de la escuela , tareas escolares

complementarias, preventivas o curativas, etc., son algunas medidas que han de

aplicar los Municipios dentro de sus competencias escolares en su contribucin al

bien social. En esta misma direccin son cuantiosas las iniciativas emprendidas o

secundadas por las entidades municipales. Recurdese solo a ttulo de ejemplo las

Poor Lawspor las cuales los municipios ingleses atendan a los ms necesitados,

o ms concretamente la Provision of Meals Act de 1806 que facult a todos los

Municipios del Reino Unido a suministrar alimentos a los nios en las escuelas,

pudiendo exigir el pago de una contribucin a los padres con un salario superior

a cierta cantidad. En esta misma direccin higienista, Carlo Cipolla menciona las

primeras iniciativas de inspeccin mdica emprendidas por los Municipios a nales

del XIX ante los efectos que tenan en los infantes la insalubridad de las escuelas;

iniciativas que ilustra con la decisin del concejo de la ciudad de Wiesbaden de

someter en 1895 a reconocimiento mdico a unos siete mil escolares de las escuelas

pblicas, comprobndose que el 25 por ciento de los escolares eran enfermizos,fsicamente dbiles o claramente afectados por enfermedades contagiosas (Cipolla,

1970, p. 35).

Por su carcter claramente higinico, los Municipios favorecen las colonias

escolares de mar y de montaa, y las Escuelas Bosque, escuelas al aire libre que,

a semejanza de la de Charlottenburg (1905), funcionaron por toda Europa y que

en Espaa se localizaron en Barcelona y Madrid. Por ser menos conocidas que las

colonias escolares, quiero destacar las colonias urbanas, experiencia emprendida

en 1922 en Espaa por el Ayuntamiento de Madrid que llev al medio urbano, a

parques y jardines, el sistema de las colonias escolares de vacaciones12.

No es posible establecer un patrn uniforme de actuacin ni en esta ni en otras

actuaciones municipales; la inuencia en la poltica educativa municipal de fuerzas

progresistas o conservadoras acta en ella como un factor de impulso o de freno;

as, por ejemplo, la implicacin municipal en las colonias escolares parece estar

relacionada con la mayor presencia en el Consistorio de las corrientes republicanas

y socialistas (Moreno Martnez, 1999, p. 76).

12Vase al respecto Mara del Mar del Pozo Andrs, 1993-94, pp. 173 y ss.


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En otras ocasiones el empuje escolarizador del Municipio vino dado por el

abandono de las fuerzas que, como la Iglesia, tradicionalmente se haban dedicado

a esa tarea. Y a menudo lo hicieron con iniciativas pedaggicas tan innovadorasque el progreso pedaggico y social incluso hoy les reconoce esa deuda. As, como

informa Antonio Viao, en Espaa, siguiendo el ejemplo de otras naciones, hubo

Municipios Madrid, Bilbao, San Sebastin que en el ltimo cuarto del siglo XIX

construyeron por decisin propia y de forma pionera en el pas, edicios escolares

con varias aulas, aunque funcionando segn el modelo tradicional en el que un

maestro, auxiliado por alumnos aventajados, atenda a una gran cantidad de nios.

Este modelo fue reemplazado por el del grupo escolar o escuela graduada con varios

maestros que instruan ya en varias aulas a alumnos clasicados segn su edad,

aptitudes y conocimientos. Pero quiero destacar para el caso de Espaa, que fue

precisamente la iniciativa de un Municipio, el de Cartagena, la que dio lugar en 1900

al primer edicio de este tipo: El ejemplo, de amplia repercusin nacional, sera

seguido de modo ms o menos inmediato por otros Ayuntamientos de las grandes

ciudades, entre ellas Madrid y Barcelona (Viao, 2008, pp. 19-20).

Precisamente el Ayuntamiento de Madrid narra Mara del Mar del Pozo protagoniz

una ardua polmica con el Gobierno central a cuenta de la graduacin escolar, saldndosenalmente con la victoria del Municipio que defenda la graduacin de la enseanza

con escuelas graduadas, en contra de la idea del Ministerio de Educacin de graduar

la enseanza pero sin graduar la escuela mediante el procedimiento de desdoblar en

dos secciones cada escuela unitaria que dispusiera de maestros auxiliares. Destaco

esta particularidad no solo para subrayar el impulso de la Municipalidad en la

innovacin pedaggica, sino tambin para poner de maniesto con M. M. del Pozo la

diferente realidad de los Municipios que suman a su naturaleza municipal el ostentar

la capitalidad del Estado; en el caso espaol, el Municipio de la capital, por tener

sus experiencias pedaggicas la condicin de modelo, vio duramente reprimidas

todas las veleidades locales de autonoma pedaggica, para evitar que pudieran

inspirar a otras capitales de provincia (1997, p. 285). El carcter ejemplarizante que

para el resto de los Municipios espaoles tenan sus ensayos pedaggicos, dicult

a menudo las iniciativas del Municipio donde resida la capitalidad, aunque es claro

que en otras ocasiones esa misma circunstancia le procur benecios. No obstante,

Madrid tambin otras ciudades como Barcelona, Valencia o Palma de Mallorca seempe en la bsqueda de alternativas de progreso que, sorteando las limitaciones

ociales, acabaron inuyendo en otros Municipios. As, la va del Patronato Escolar,



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que ya se haba ensayado en Madrid en 1919, se extiende a otras ciudades, como

Barcelona (1922), permitindoles reglamentar y gestionar el funcionamiento de

los grupos escolares dependientes del Patronato y seleccionar el profesorado que,dentro del escalafn nacional, haba de ejercer en las escuelas municipales. Es este

un ejemplo entre otros, del esfuerzo municipal por alcanzar la renovacin pedaggica

en la accin escolar y de contar con una escuela pblica de calidad que difcilmente

disfrutaron los Municipios sujetos a la rgida normativa ocial siempre recelosa de su

autonoma (Fernndez-Soria, 2013, p. 190).

Cuando los Municipios lograron eludir la inexibilidad centralista y dotarse de

cierto margen de maniobra, esa autonoma produjo resultados de gran inters no

slo por los objetivos que atenda, sino tambin por cmo llegaron a hacerlo. As, en

tiempos de la Mancomunidad de Catalua13, el Ayuntamiento de Barcelona puso en

marcha numerosas escuelas para atender a la poblacin escolar desatendida por

las rdenes religiosas tras los sucesos de la Semana Trgica, que manifestaban el

movimiento renovador de la pedagoga, su carcter reformista, su nalidad higienista,

humanista y europesta. Comentando en la prensa diaria el libro de Josep Goday

sobre la arquitectura escolar en Barcelona, Ignacio Vidal-Folch (2008) dice que esas

escuelas, y el movimiento reformador que acarreaban, ejercieron en

los barrios populares la funcin de la que se haban replegado las

rdenes religiosas, escarmentadas por la Semana Trgica, durante

la cual ardieron, entre otros edicios religiosos, conventos e iglesias,

30 escuelas que tenan abiertas en barrios populares () Los grupos

escolares que el arquitecto municipal Goday levant son ideales.

Los interiores () son de un gusto exquisito, tan grato que si no

eliminan, seguro que palan considerablemente los terrores de la

infancia.

Y es que sabemos que el espacio escolar no es algo pasivo y neutro carente de

signicados y de contenido, sino que, como advierte Agustn Escolano (1993-94,

p. 100), es un constructo cultural que encierra determinados discursos, alberga

liturgias acadmicas, un sistema de valores, una concepcin educativa, un smbolo

13 La Mancomunidad (1914) fue fruto de la integracin de las cuatro Diputaciones provinciales cata-

lanas en un instrumento de gobierno administrativo no legislativo comn.


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ejemplar de toda la comunidad (Idem, 2011, p. 64). La escuela, el edicio escolar,

los espacios escolares, son un smbolo, una representacin, no solo del modo de

comprender la educacin sino tambin la sociedad misma. Este sucinto apunteme sirve para encuadrar los debates sobre arquitectura escolar mantenidos en

diversos momentos por los Municipios siendo en ocasiones dignos de elogio por lo

que signicaron para la transformacin de la realidad social y su modernizacin.

Naturalmente, omitimos en esta ocasin el raquitismo mental y la falta de visin

de futuro de algunos Consistorios empecinados en regatear esfuerzos para que sus

escuelas fueran smbolo de la sociedad a la que aspiraban (o quiz era eso lo que

pretendan: visualizar sus miserias polticas a travs de la indigencia de los locales

que destinaban a escuelas); destacamos, por el contrario, el empuje de Municipios

que dejaron bien clara su concepcin de la poltica, de la sociedad y de la educacin

por medio de edicios escolares y de la disposicin del mobiliario escolar, como el

Ayuntamiento de Bilbao que secund el ideal educativo, poltico y social de la Segunda

Repblica construyendo un grupo escolar modelo con el que expresaba una nueva

manera de entender la escuela democrtica, activa, participativa, laica, universal,

pedaggicamente innovadora y con el que dibuj las lneas arquitectnicas que

posteriormente seran imitadas:

La escuela activa y participativa se desenvolva de manera ms

adecuada en aulas abiertas, de diferente forma, ms iluminadas y

tambin con un mobiliario mvil, aunque por motivos econmicos

los arquitectos se conformaron con mobiliario jo que requera

de menos espacio que las mesas y las sillas sueltas. Adems, las

aulas iban a estar necesariamente masicadas y, en consecuencia,

cualquier experiencia pedaggica nueva quedara limitada ()

Con la inauguracin de las obras se quiso escenicar, por tanto,

la capacidad de gestin de las nuevas instituciones en la creacin

de un servicio pblico con el que se mostraba la voluntad de una

poltica educativa igualmente diferente: universal, laica y segn

novedosos principios pedaggicos a los que el racionalismo daba

forma. (Muoz Fernndez, 2012, p. 14)

Porque, efectivamente, el Municipio fue tambin con frecuencia, fortaleza y

escuela prctica de democracia.



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El Municipio, baluarte de la democracia y escuela decivismo

Montesquieu puso de maniesto la importancia de los cuerpos sociales

intermedios como dique contra el despotismo, pues si en el Estado no hubiera ms

que la voluntad momentnea y caprichosa de uno solo, nada podra tener jeza

y, por consiguiente, no habra ninguna ley fundamental (1995, p. 17). Si bien es

cierto que Montesquieu no aludi al Municipio como uno de esos cuerpos seala

especialmente a la nobleza como contrapeso al poder del dspota14, su teora de

los poderes intermedios inuy decisivamente en Alexis de Tocqueville en opinin deCharles Taylor (1995, p. 221). El planteamiento de Montesquieu sostiene Fernando

Vallespn tiene su mejor representante en Tocqueville, quien reemplaza los cuerpos

intermedios de Montesquieu por un fuerte asociacionismo pblico y privado, por

ecaces y activas formas de democracia local y comunitaria () que permitan

cerrar el paso a la siempre presente amenaza del despotismo administrativo

(1996, p. 43). En efecto, Alexis de Tocqueville, un siglo despus y ya en otro tiempo

distinto al del Antiguo Rgimen, en el que dice las clases se confunden, las

barreras levantadas entre los hombres se abaten. Se divide el dominio y el poder

es compartido, las luces se esparcen y las inteligencias se igualan, en ese tiempo

que as describe Tocqueville, el Estado se ha democratizado y el pueblo, conocedor

de sus verdaderos intereses, entiende que la asociacin libre de los ciudadanos

podra reemplazar entonces el poder individual de los nobles, y el Estado se hallara a

cubierto contra la tirana y contra el libertinaje (1957, p. 35). Esa asociacin pblica

tiene lugar en el Municipio. A ste seal Tocqueville como uno de los poderes

protectores de las enfermedades que deterioran las virtudes pblicas sostn de lademocracia, particularmente el individualismo al que aboca una sociedad achatada,

desclasada, igual, en la que se diluye. La conquista de la igualdad hace innecesarias

o improcedentes las conquistas individuales (derechos y libertades particulares),

desembocando en la huida de lo pblico y en la consiguiente despreocupacin por

lo comn de cuyo mantenimiento se encargar alguien, por ejemplo, el dspota o

14 El poder intermedio subordinado ms natural es el de la nobleza. Esta forma parte, en cierto modo,

de la esencia misma de la monarqua, cuya mxima fundamental es: sin monarca no hay nobleza; sin

nobleza no hay monarca, pero puede haber un dspota (Montesquieu, 1995, p. 31).


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un grupo reducido de personas inuyentes, pero no ya el individuo-junto-con-otros.

Este es el riesgo del refugio en la esfera privada, el peligro del individualismo, que

erosiona las virtudes pblicas y convierte a los hombres en malos ciudadanos(Osorio, 2011, p. 407). La apata poltica que promueve har que ser alimentado por

el tirano de turno ya fuere una persona, un grupo de ellas, una institucin (como el

Estado) o una ideologa interesado en que nadie discuta su accin de gobierno15.

Los legisladores de Amrica armaba Tocqueville vieron que para vencer esta

enfermedad no bastaba con conceder a toda la nacin el que se representase por

s misma, y han pensado que, adems de esto, convena dar una vida poltica a

cada porcin del territorio, a n de multiplicar en los ciudadanos las ocasiones de

obrar juntos y de hacerlos sentir diariamente que dependen los unos de los otros

(Tocqueville, 1957, p. 470). Las instituciones libres la comuna es una de ellas

constituan al mismo tiempo freno de la democracia americana al individualismo e

instrumento protector de la libertad.

El Municipio y las asociaciones civiles los dos poderes pblicos intermedios que

seala Tocqueville estn llamados a mediar entre el gobernante todopoderoso y el

individuo inerme, y a limitar el poder de aqul. En nuestro caso nos interesa el Municipio

como cuerpo intermedio que modera el poder del Estado centralista actuando comouna escuela de civismo en un triple sentido: poniendo obstculos al poder arbitrario,

proporcionando a sus ciudadanos instrumentos bsicos para el ejercicio de sus derechos

y libertades polticas y, por ltimo, ensendoles directamente a ser precisamente

eso, ciudadanos. A mi entender, la ms trascendental contribucin del Municipio a la

modernizacin social, que justica plenamente atribuirle el papel de sujeto histrico-

pedaggico y el de protagonista en la historia, es la de actuar como dique de contencin

al despotismo al tiempo que ejerce de escuela donde se adquieren y se practican

importantes virtudes pblicas, entre las que destaca la participacin poltica.

Porque, en efecto, el Municipio pone al alcance de sus vecinos la posibilidad de

contribuir al comn, de participar en las cosas de todos, de gobernar los asuntos

municipales, de autogobernarse, dicultando o impidiendo el gobierno a veces el

desgobierno de otros, la posibilidad, en n, de ser libres:

15 El despotismo, que por su naturaleza es tmido, ve en el aislamiento de los hombres la garanta

ms segura de su propia duracin, y procura aislarlos por cuantos medios estn a su al

os municípios na modernização educativa

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