organizaÇÃo, administraÇÃo e financiamento da...

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Grupo Economia e Sociedade

Pensar a Educação. Portugal 2015

ORGANIZAÇÃO, ADMINISTRAÇÃO E FINANCIAMENTO DA

EDUCAÇÃO*

*Documento de trabalho elaborado por

Belmiro Cabrito, João Pinhal, Jorge Martins, Maria José Rau, Mariana Dias e Natércio Afonso

Março de 2015

[email protected] A Areia dos Dias http://areiadosdias.blogspot.pt

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Sumário

NOTA PRÉVIA

I – INTRODUÇÃO

II - A EDUCAÇÃO NO ENQUADRAMENTO CONSTITUCIONAL E NO REGIME JURÍDICO

DAS AUTARQUIAS LOCAIS

III – NÍVEIS DE ADMINISTRAÇÃO

III.1 – Administração Central

III.1.1 - Caracterização e condicionantes

III.1.2 - Clarificações necessárias e identificação de zonas fraturantes

III.2 – Províncias, Regiões, Áreas Metropolitanas, Associações de Municípios (Pag.12)


III.2.2 - Pistas de trabalho/atuação e áreas de negociação/concertação

III.3 – Município



III.4 – Da Escola Pública aos Mega-agrupamentos

III.4.1 Traços atuais do funcionamento e gestão

III. 4.2 Como surgiram os “mega-agrupamentos”

III.4.3 Algumas características funcionais dos agrupamentos de escolas

III.4.4 Pistas de trabalho/atuação e áreas de negociação/concertação

IV- REGULAÇÃO E FINANCIAMENTO

IV.1. Formas de regulação do sistema e das organizações educativas

IV.1.1.Globalização, governação e “novas ortodoxias em educação”

IV.1.2. A “hiperburocratização” da administração educacional e o papel das plataformas informáticas


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IV.1.3. Europeização das políticas educativas

IV.2.Financiamento

IV.2.1. Introdução

IV.2.2. Os quase-mercados

IV.2.3. A “liberdade de escolha” e o cheque-ensino

IV.2.4. Privatização e níveis de ensino

IV.2.5. A procura educativa e o financiamento da educação

IV.2.6. Notas para discussão

V – COMO ATUAR NO PRESENTE E PREPARAR O FUTURO

V.1. Afinal o que é a escola pública?

V.2. A atualidade da Lei de Bases do Sistema Educativo

V.3. Pela autonomia das escolas!

V.4. Como descentralizar sem “municipalizar”?

V.5. Uma nova visão para a administração pública

V.6. Qual o papel da sociedade civil?

V.7. Questões à margem que se podem tornar questões centrais

*ANEXOS :

I – Níveis da Administração e Domínios de Decisão

II - Competências das Direções de Serviço Regionais da Direcção Geral dos Estabelecimentos Escolares

III - Composição das 21 Comunidades Intermunicipais e das 2 Áreas Metropolitanas

IV - Quadro resumo de caracterização e condicionantes

V - Características funcionais dos agrupamentos de escolas

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS


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NOTA PRÉVIA

O texto que seguidamente se apresenta constitui uma versão revista e reduzida do

documento conjunto elaborado pelos membros que integram a área temática

ORGANIZAÇÃO, ADMINISTRAÇÃO E FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO do Projeto “Pensar

a Educação”.

Objeto de pareceres de dois consultores e apresentado num seminário em Lisboa, que

teve lugar no ISEG no dia 14 de Novembro de 2014, constitui já o resultado do debate

havido e de aspetos essenciais que se pretende continuar a apresentar e a discutir.

Num momento em que alguma evolução já houve - se não real e efetiva pelo menos

aparente e apregoada - no que se tem designado por “municipalização da educação”, o

que se pretende ao por de novo o documento a debate é confirmar se as questões

essenciais estão devidamente identificadas e caracterizadas e se os problemas em

aberto que urge “atacar” e resolver estão claramente explicitados.

Legislação ou propostas surgidas já depois do início do trabalho em Maio de 2014 só

foram consideradas /integradas brevemente dado não só o seu estado elementar, mas,

sobretudo, o não terem ainda sido efetivamente negociadas, aplicadas ou

experimentadas.


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I – INTRODUÇÃO

1. À semelhança dos restantes fenómenos sociais, a “educação” sempre assumiu formas

particulares que, no tempo e no espaço, perseguem finalidades e objetivos que

caracterizam o contexto socioeconómico e político em que ocorre.

Estruturada em torno dos atores – o aprendiz e o mestre; o aluno e o professor; o

formando e o formador – a educação, enquanto produto socialmente construído, sofre

mutações advindas das especificidades próprias do momento e do lugar em que se

realiza, ao mesmo tempo que as suas concretizações podem influir, diretamente,

naquelas mutações. As mudanças por que passa são, assim, consequência das condições

ideológicas, materiais e sociais em que é produzida e do papel que a sociedade lhe

comete na construção do devir. Daí resultam impactos não só na sua “roupagem”

externa, mas também naquilo que a define e lhe dá uma racionalidade própria,

estruturadora e justificadora mesmo da sua existência: a educação enquanto forma de

aquisição, transmissão e desenvolvimento do conhecimento, motora de alterações nas

maneiras de pensar e de agir individuais e coletivas, ao serviço do desenvolvimento

integral dos indivíduos e das sociedades.

2. “Pensar a Educação” é, assim e também, pensar como a educação e o sistema

educativo estão organizados e qual a forma como, para o gerir, se estrutura a

administração da educação e como, correspondendo a essa organização – ou

assentando nessa organização –, está estabelecido o seu financiamento.

Existe uma base ampla de consenso sobre o diagnóstico relativamente às políticas

educativas e à administração da educação, no que respeita à excessiva concentração da


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decisão na esfera do governo central. Há investigação, com décadas em Portugal e

noutros países europeus, mostrando os problemas e as dificuldades resultantes de uma

administração muito centralizada. De há muito que é um lugar-comum dizer que é

necessário reforçar a intervenção municipal na definição de políticas locais de educação

e na administração da provisão do serviço público de educação. Do mesmo modo,

parece não haver grandes dúvidas sobre a necessidade do reforço da autonomia das

escolas e dos poderes dos seus órgãos de direção e gestão. Também parece consensual

que os processos de descentralização territorial e de promoção da autonomia das

escolas envolvam as dimensões clássicas que concretizam a provisão da educação, a

saber: os recursos humanos, o desenvolvimento do currículo, o financiamento e a

própria estrutura orgânica de cada escola, devendo concentrar-se no governo central

apenas as macropolíticas, as leis de enquadramento geral, o planeamento estratégico e

a avaliação. Há contudo uma clarificação necessária e urgente subjacente a este

processo de transferências de competências e que implica, nomeadamente, a

confrontação com o que estabelece o artigo 47º da LBSE, e que podem/devem obrigar

a uma consensualização prévia, talvez não tão fácil e evidente como se parece supor.

3. Estudos que têm incidido sobre a relação entre eficácia e equidade na educação têm

levado a um olhar mais atento sobre como esta relação está intimamente dependente

da forma como estão repartidas as competências, do enquadramento do exercício

dessas competências, nomeadamente no que se refere aos níveis de autonomia quanto

à atribuição e gestão dos recursos, a que correspondem, naturalmente, as exigências de

rigor na avaliação e prestação de contas. Uma ampla reflexão feita, desde meados do

século XX, em alguns países sobre medidas tomadas, em especial para responder ao

insucesso escolar em zonas problemáticas (“ZEP- Zones d’Education Prioritaire” em

França, “Education in Cites” no Reino Unido, “TEIP-Territórios Educativos de Intervenção

Prioritária” em Portugal, projetos vários nos EUA) tem sido determinante para este olhar

sobre a organização e funcionamento dos sistemas educativos na perspetiva já não só

de custo/benefício, mas também da relação entre eficácia e equidade. A investigação


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tem, simultaneamente demonstrado as potencialidades associadas com as políticas de

melhoria das escolas e a diversidade de percursos e processos que as mesmas podem

envolver1.

4. O problema central na definição de uma estratégia política para a educação consiste

em evitar uma abordagem centrada na ação das autoridades governamentais, ou seja,

evitar que as medidas de política se organizem fundamentalmente em torno de

legislação e de normativos produzidos na administração central da educação. Pode

haver vantagem em abordar a política pública numa lógica de ação pública, em que as

decisões são tomadas em rede, em várias instâncias, e em função de múltiplos

interesses e objetivos. A ação governamental seria concebida como criadora de balizas

e oportunidades para a ação dos outros atores (famílias, profissionais, escolas,

municípios, etc.), mais do que na definição de “reformas” ou mudanças estruturais.

Tudo o que for mudança estrutural deve ser objeto de concertação social e política a

estabilizar em leis-quadro ficando, assim, protegida das flutuações conjunturais do

processo político.

5. O “Olhar sobre a Educação”2 publicado pela OCDE tem, na sua edição de 2012 no

capítulo D – Ambiente pedagógico e organização escolar (Environnement pédagogique

et organisation scolaire) – uma secção dedicada ao que identifica como indicador D6

“Quem toma as decisões chave no seio dos sistemas educativos” (na edição de 2013

este indicador não consta). A análise feita nesta secção tem por base uma grelha que

compara a situação em 35 países no que se refere aos níveis de administração e aos

domínios de decisão que, em anexo (Anexo I) sucintamente se traduz/adapta.

1 Fullan, Bolivar , 2011, Avila, 2009, Mortimore , 1998.

2 OECD (2012), Education at a Glance 2012: OECD Indicators, OECD Publishing.


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Desta análise resulta, como seria previsível, que Portugal é dos países onde as decisões

são maioritariamente tomadas a nível da administração central. Resultam igualmente

muitos outros aspetos interessantes e que justificam uma reflexão, nomeadamente que,

nos últimos anos e após uma caminhada no sentido da aumentar as competências dos

níveis inferiores – mais próximos dos alunos – da administração, “paradoxalmente

muitos países aumentarem a influência da administração central”.

No caso português, partindo, há 40 anos, de uma administração altamente centralizada,

o discurso político e algumas decisões têm ido no sentido de fortalecer a transferência

de competências para as autarquias e aumentar a autonomia das escolas, mas sempre

de uma forma que se poderá classificar de pouco clara, hesitante, titubeante mesmo,

com a constante fuga para situações vagas e quase contraditórias que encontram

refúgio frequente em regimes experimentais e processos de contratualização casuística.

6. Talvez que o maior erro do debate sobre a descentralização territorial do sistema

educativo tenha sido a sua limitação ao sistema escolar. Isto não significa que outras

abordagens tenham estado totalmente ausentes, mas sim que a prevalência tem sido

dada à questão de se saber o quê e o como da transferência para os municípios de

competências no sistema escolar, o que tem retirado ao debate as cambiantes mais

políticas e tem-no limitado excessivamente às questões administrativas, de natureza

executiva.

A natureza política da descentralização educacional que se pretende implica ponderar-

se sobre as sedes de conceção do sistema educativo e da produção normativa

correspondente, porque é aí que reside grande parte do problema.

7. Desde 2011 que o Conselho Nacional de Educação (CNE) se em vindo a preocupar e a

produzir, a partir de uma ampla e pormenorizada caracterização da realidade

observada, recomendações relacionadas com estas questões, nomeadamente sobre

quem toma ou deva tomar certas decisões chave no seio dos sistemas educativos.


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7.1. A Recomendação 2/2011 do Conselho Nacional de Educação3 identifica cinco

aspetos prioritários de atuação no que respeita o financiamento das escolas públicas e

que se prendem com a necessidade de identificar claramente os recursos de que uma

escola deve dispor e deve poder gerir de forma autónoma bem como adequar essa

identificação ao enquadramento social/económico e cultural dos alunos, as

características físicas da escola e as características geográficas da sua localização, sem

esquecer que é possível e desejável prever e identificar serviços partilhados a que as

escolas podem recorrer, prestados por entidades externas;

7.2. Já a recomendação 6/2012 do Conselho Nacional de Educação1 reconhece uma

situação que não favorece a efetiva assunção de poderes, quer ao nível autárquico quer

ao nível das escolas, nem a criação das necessárias competências e práticas de

autonomia, desde a existência de um corpo técnico devidamente habilitado para o

efeito, capaz também de procedimentos regulares de planeamento, avaliação e

prestação e contas. Como principais causas desta situação identificam-se aspetos

críticos que urge resolver no processo de assunção de competências pelas autarquias

em matéria de educação e que resultam i) da incoerência e instabilidade legislativa que

levam à existência de orientações distintas e, por vezes, opostas, ii) de um processo de

delegação de competências estabelecido em sede de um instrumento de

contratualização, e não de um efetivo processo de descentralização, e iii) e de medidas

várias que podem conduzir à restrição do caráter universal e gratuito dos serviços e bens

educativos.

7.3. Também na Recomendação 7/20121 sobre autonomia das escolas, num conjunto

vasto de 19 recomendações dirigidas a diferentes destinatários, assumem especial

3 Recomendação 2/2011 – Financiamento das Escolas Públicas


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relevo as 12 recomendações “dirigidas ao Governo e à administração educacional” de

que têm maior impacto as seguintes 3:

- A definição de um novo quadro de responsabilidades entre os vários níveis da

administração educacional, que consagre o caminho já feito por todas as partes, desde

o nível central ao local, e potencie o desenvolvimento da descentralização da educação

e da autonomia das escolas/agrupamentos de escolas;

- O reforço inequívoco da necessidade de cada escola ter o seu projeto educativo

centrado nos alunos e se garanta a diversidade de situações que cada escola representa

contrariando um processo de descentralização e de autonomia regulados por um

“modelo único”;

- O incentivo à celebração dos contratos de autonomia entre as escolas/agrupamentos

de escolas e a tutela, que amplie os níveis de responsabilidade pelos processos e pelos

resultados escolares e contribua para que se dissipe o clima de desconfiança que existe

na administração central face às escolas/agrupamentos de escolas;

8. Justificações possíveis da situação portuguesa podem-se encontrar:

- Por um lado, num certo comprazimento dos decisores e profissionais envolvidos que,

aos vários níveis da administração, encontram nos animadores resultados dessas

autonomias ocasionais, contratualizações casuísticas e situações experimentais;

- Por outro na incapacidade de encarar de frente os evidentes e fortes interesses

opostos e as zonas fraturantes que existem entre os diferentes níveis de administração

e instâncias e grupos profissionais envolvidos na educação. Esta natural e saudável

oposição entre interesses e perspetivas não se resolve, porém, com fáceis e amigáveis

consensos, mas sim através de aturadas negociações e de uma concertação que implica

a assunção de compromissos, com perdas e ganhos pelas diferentes partes. É que não

existem decisões políticas duradouras que possam ter efeitos práticos sem que este

processo prévio de concertação tenha lugar.


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- Por outro lado, ainda, é preciso notar que processos mal conduzidos podem destruir

os difíceis equilíbrios e as exigentes colaborações já alcançadas, nomeadamente entre

autarquias e escolas, e que implicaram tempo e esforço mútuo a desenvolver-se.

São estes vários consensos, discordâncias e interesses que neste documento se

pretendem analisar no que respeita aos níveis de administração para os diferentes

domínios de decisão, procurando, depois de um amplo debate, identificar as questões

que se impõem e apontando vias possíveis a prosseguir ou iniciar.

II - A EDUCAÇÃO NO ENQUADRAMENTO CONSTITUCIONAL E NO

REGIME JURÍDICO DAS AUTARQUIAS LOCAIS

Relembrando o que diz a Constituição da República Portuguesa (CRP) sobre os vários

níveis de administração, no contexto mais geral da Educação, constata-se que o

ordenamento constitucional do território e da administração não contempla a Província

(circunscrição político-administrativa existente em Espanha, por exemplo), nem a

Região (as regiões autónomas e as regiões administrativas têm outro enquadramento

constitucional, não equiparado ao conceito político de região), mas admite as

associações de autarquias locais que, hoje, podem ser Áreas Metropolitanas ou

Comunidades Intermunicipais. Nem umas nem outras, contudo, representam um nível

intermédio de poder próprio (com atribuições e competências constitucionais

originárias) entre a administração central e a administração local. Tal facto tem

reforçado o cariz acentuadamente centralista do Estado português, que legitima e

determina o centralismo da administração educativa.

A CRP, nos Princípios Fundamentais, estabelece que Portugal é um Estado Unitário que

respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular (os

arquipélagos dos Açores e da Madeira constituem regiões autónomas, dotadas de

estatutos político-administrativos e de órgãos de governo próprios) e os princípios da


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subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática

da Administração Pública (AP).

Em educação, após determinar que é tarefa fundamental do Estado assegurar o ensino

e a valorização permanente da língua portuguesa, a CRP esclarece, no capítulo dos

Direitos e Deveres Fundamentais, que é garantida a liberdade de aprender e ensinar,

que o Estado não pode programar a educação e a cultura segundo quaisquer diretrizes

filosóficas, estéticas, políticas, ideológicas ou religiosas, que o ensino público não é

confessional e que é garantido o direito de criação de escolas particulares e

cooperativas.

Estas garantias são retomadas no capítulo dos Direitos e Deveres Culturais, onde

encontram a explicitação dos seus objetos e objetivos.

Assim, no Art.º 73º, a CRP esclarece que todos têm direito à educação e à cultura e que

o Estado promove a democratização da educação e as demais condições para que a

educação, realizada através da escola e de outros meios formativos, contribua para a

igualdade de oportunidades, a superação das desigualdades económicas, sociais e

culturais, o desenvolvimento da personalidade e do espírito de tolerância, de

compreensão mútua, de solidariedade e de responsabilidade, para o progresso social e

para a participação democrática na vida coletiva.

Mas é nos artigos seguintes que a CRP estabelece as obrigações do Estado na promoção

do objetivo de que “todos têm direito ao ensino com garantia do direito à igualdade de

oportunidades de acesso e êxito escolar” (CRP, Art.º 74º, 1 e 2) e que vão desde o dever

de assegurar o ensino básico universal, obrigatório e gratuito e criar um sistema público

educação pré-escolar, até estabelecer progressivamente a gratuitidade de todos os

graus de ensino e inserir as escolas nas comunidades que servem, estabelecendo a

interligação do ensino e das atividades económicas, sociais e culturais.

Assim, o Estado fica obrigado a criar uma rede de estabelecimentos públicos de ensino

que cubra as necessidades de toda a população, mas reconhece e fiscaliza o ensino

particular e cooperativo e estipula a democraticidade no acesso ao ensino superior e o


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estatuto de autonomia das universidades. Ao mesmo tempo, determina a participação

democrática no ensino esclarecendo que os professores e alunos têm o direito de

participar na gestão democrática das escolas, nos termos da lei; a lei regula as formas

de participação das associações de professores, de alunos, de pais, das comunidades e

das instituições de carácter científico na definição da política de ensino (Art.º 77º, 1 e 2).

Quanto ao regime autonómico insular, que é estabelecido no Título VII da CRP sob a

designação genérica de Regiões Autónomas, importa referir que, em matéria de

educação e ensino, com uma única exceção respeitante à legislação sobre “Bases do

Sistema de Ensino”, que é da reserva absoluta de competência da Assembleia da

República (CRP, Art.º 164º , i)), os poderes das regiões autónomas abrangem todas as

matérias (e domínios) enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo e que

não estejam reservadas aos órgãos de soberania (Idem, Art.º 227º).

Finalmente, sobre o Poder Local, de que trata o título VII, a CRP esclarece que este diz

respeito às autarquias locais que, fazendo parte da organização democrática do Estado,

são definidas como pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que

visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas (CRP, Art.º 235º,

1 e 2).

O texto constitucional estabelece diferentes categorias de autarquias locais e remete

para legislação própria a divisão administrativa do território. No continente, as

autarquias locais são as freguesias, os municípios e as regiões administrativas. Nas

grandes áreas urbanas e nas ilhas, a lei poderá estabelecer, de acordo com as suas

condições específicas, outras formas de organização autárquica.

As atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus

órgãos, são reguladas por lei4, de harmonia com o princípio da descentralização

administrativa. Embora tenham património e finanças próprios, o seu regime de

finanças é estabelecido por lei e visará a justa repartição dos recursos públicos pelo

Estado e pelas autarquias e a necessária correção de desigualdades entre autarquias do

4 Lei n.º 75/2013 de 12 de Setembro


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mesmo grau (Idem, 238º), mas estão sujeitas à tutela administrativa que consiste na

verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos. Os municípios

podem constituir associações e federações para a administração de interesses comuns,

às quais a lei pode conferir atribuições e competências próprias e participam, por direito

próprio nas receitas provenientes dos impostos diretos, embora também disponham de

receitas tributárias específicas.

Quanto às regiões administrativas, para existirem têm que ser criadas por lei e

simultaneamente5, o que ainda não aconteceu. Esta lei definirá os respetivos poderes, a

composição, a competência e o funcionamento dos seus órgãos, podendo estabelecer

diferenciações quanto ao regime aplicável a cada uma.

Ainda sobre a descentralização administrativa, a lei constitucional refere que a

Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar

os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão

efetiva, designadamente por intermédio de associações públicas, organizações de

moradores e outras formas de representação democrática. Para estes efeitos, a lei

ordinária deverá estabelecer adequadas formas de descentralização e desconcentração

administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação da Administração

e dos poderes de direção, superintendência e tutela dos órgãos competentes. No

entanto, a lei ordinária pode criar entidades administrativas independentes (Idem,

267º).

Importa agora referir brevemente as atribuições das autarquias locais, matéria inscrita

na Lei n.º 75/2013 de 12 de Setembro, que hoje estabelece o regime jurídico das

autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime

jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as

5 Decisão dependente do voto favorável expresso pela maioria dos cidadãos eleitores que se tenham pronunciado em consulta direta (referendo) de alcance nacional e relativa a cada área regional (CPR, Art.º 256, 1) que ainda não

ocorreu.


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entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico, e

que revoga grande parte da legislação anterior sobre aqueles assuntos6.

Presididas pelo princípio da promoção e salvaguarda dos interesses próprios das

respetivas populações, em articulação com as freguesias, as atribuições dos municípios

manifestam-se, entre outros, nos domínios do equipamento rural e urbano, da energia,

dos transportes e comunicações, da educação, do património, cultura e ciência, dos

tempos livres e desporto, da saúde, da ação social, da habitação, do desenvolvimento e

do ordenamento do território e urbanismo (Lei 75/2013, Art.º 23º).

As competências, associadas àquelas atribuições podem ser de consulta, de

planeamento, de investimento, de gestão, de licenciamento e controlo prévio e de

fiscalização, sendo que a prossecução das atribuições e o exercício das competência

pelas autarquias locais e pelas entidades intermunicipais devem respeitar os princípios

gerais da descentralização administrativa, da subsidiariedade, da complementaridade,

da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos

e a intangibilidade das atribuições do Estado.

À Assembleia Municipal cabe deliberar sobre a criação do conselho municipal de

educação, mas cabe-lhe também discutir e aprovar o plano de atividades e o orçamento

municipais, bem como o relatório de atividades e as contas, o que corresponde a uma

possibilidade politicamente relevante de influenciar a atividade municipal.

À Câmara Municipal cabe especificamente organizar e gerir os transportes escolares e

deliberar no domínio da ação social escolar, designadamente no que respeita a

alimentação, alojamento e atribuição de auxílios económicos a estudantes (Art.º 33º,

gg) e hh)).

Têm, contudo, importantes competências no domínio da conceção e planeamento do

sistema educativo local, no domínio da construção e gestão de equipamentos e serviços

6 A Lei n.º 75/2013 de 12 de Setembro revoga vários artigos e cláusulas do Código Administrativo, do Decreto-Lei n.º

78/84, da Lei n.º 159/99 e das posteriores alterações, da Lei n.º 169/99 e posteriores alterações e do Decreto-Lei n.º

310/2002, de 18 de dezembro, e posteriores alterações.


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(como a construção e equipamento de jardins de infância e escolas do ensino básico, a

contratação e gestão de pessoal não docente e a gestão de refeitórios) e no domínio do

apoio aos alunos e às escolas, entre as quais avulta a organização e apoio de atividades

complementares de ação educativa, como as atividades de enriquecimento curricular

no 1º ciclo e a componente de apoio à família nos jardins de infância. Refira-se que nem

todas estas competências são universais, já que dependem da contratualização de

competências entre o Estado e cada município, o que levanta inúmeros problemas

Quanto à atividade das freguesias as suas competências próprias na área da educação

são escassas mas podem assumir bastante importância no caso das competências que

muitos municípios lhes delegam.

Podendo ser instituídas associações públicas de autarquias locais para a prossecução

conjunta das respetivas atribuições (previstas na CRP, Art.º 247º, 253º e 267º), o

normativo que se tem vindo a referir (Lei 75/2013) estabelece como associações de

autarquias locais as Áreas Metropolitanas (AM)7, as Comunidades Intermunicipais (CIM),

bem como as associações de freguesias e de municípios de fins específicos, sendo que

só a área metropolitana e a comunidade intermunicipal são entidades municipais e que

as associações de autarquias locais estão sujeitas ao regime de tutela administrativa

(Idem Art.º 63º e 64º).

As CIM existentes são pessoas coletivas de direito público, constituídas por municípios

localizados numa ou mais unidades territoriais definidas com base nas Nomenclaturas

das Unidades Territoriais Estatísticas de nível III (NUTS III). Estas unidades territoriais

constam do Decreto-Lei n.º 68/2008, de 14 de abril, que as definiu para efeitos de

organização territorial das associações de municípios e respetiva participação em

estruturas administrativas do Estado e nas estruturas de governação do Quadro de

Referência Estratégico Nacional 2007-2013 (QREN)” (DGAL,2011).

De acordo com a Lei 75/2013, as atribuições das AM e das CIM são várias e vão desde

participar na elaboração dos planos e programas de investimento público com

7 A Lei n.º 44/91, de 2 de agosto, criou as Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto, que integraram os municípios

da respetiva área ou região de influência.


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incidência na sua área territorial promovendo o planeamento e a gestão da estratégia

de desenvolvimento económico, social e ambiental do território abrangido até articular

os investimentos municipais de caráter territorial e participar na definição de redes de

serviços e equipamentos de âmbito de âmbito intermunicipal.

Cabe-lhes igualmente assegurar a articulação das atuações entre os municípios e os

serviços da administração central em várias áreas, nomeadamente na rede de

equipamentos de saúde, na rede educativa e de formação profissional, na mobilidade e

transportes, na promoção do desenvolvimento económico e social e na rede de

equipamentos culturais, desportivos e de lazer.

Através do conselho metropolitano e do conselho intermunicipal, compete-lhes aprovar

os planos, os programas e os projetos de investimento e desenvolvimento em várias

áreas, nomeadamente no ordenamento do território, na saúde, na educação e na

cultura e desporto.

Sobre a descentralização administrativa, a lei nº 75/2013 determina que ela se

concretiza através da transferência por via legislativa de competências de órgãos do

Estado para órgãos das autarquias locais e das entidades intermunicipais, tendo como

objetivos a aproximação das decisões aos cidadãos, a promoção da coesão territorial, o

reforço da solidariedade inter-regional, a melhoria da qualidade dos serviços prestados

às populações e a racionalização dos recursos disponíveis, sendo que “no respeito pela

intangibilidade das atribuições autárquicas e intermunicipais, o Estado concretiza a

descentralização administrativa promovendo a transferência progressiva, contínua e

sustentada de competências em todos os domínios dos interesses próprios das

populações das autarquias locais e das entidades intermunicipais, em especial no âmbito

das funções económicas e sociais”(Idem, Art.º 111.º; 112.º e 113.º).

Assim, aquela lei estabelece que o Estado deve promover os estudos necessários de

modo a que a concretização da transferência de competências assegure, entre outros,

os seguintes requisitos: o não aumento da despesa pública global; o aumento da

eficiência da gestão dos recursos pelas autarquias locais ou pelas entidades

intermunicipais; os ganhos de eficácia do exercício das competências pelos órgãos das


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autarquias locais ou das entidades intermunicipais e a articulação entre os diversos

níveis da administração.

Salvaguardando que o Estado, as autarquias locais e as entidades intermunicipais devem

articular entre si a prossecução das respetivas atribuições, a mesma lei permite que,

para o efeito, aquelas possam recorrer à delegação de competências: os órgãos do

Estado podem delegar competências nos órgãos das autarquias locais e das entidades

intermunicipais e os órgãos dos municípios podem delegar competências nos órgãos das

freguesias e das entidades intermunicipais. A delegação de competências concretiza-se

através da celebração de contratos inter-administrativos, sob pena de nulidade (Idem,

Art.º 120º).

No quadro resumo que se anexa (Anexo IV) procura resumir-se a composição, o âmbito

geográfico e os domínios de competências aos vários níveis da administração pública

portuguesa.

III – NÍVEIS DE ADMINISTRAÇÃO

III.1 – Administração Central


Como se refere na introdução, segundo o relatório da OCDE de 2012 Portugal é dos

países onde as decisões são maioritariamente tomadas a nível da administração central.

À frequente afirmação política que à administração central devem caber quase

exclusivamente as leis gerais de enquadramento da atividade educativa escolar, não só

o caracter dessa legislação (decretos-lei e portarias) contradiz essa afirmação


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ultrapassando largamente o mero enquadramento, como também os normativos que

se sucedem às ditas leis de enquadramento (circulares, notas de aclaramento ou

orientação, etc.) reduzem e fragilizam as condições de gestão autónoma dos processos

educativos tanto pelas autarquias, como pelas escolas e pelos professores.

Acresce que a instabilidade e frequência na emissão de normas e orientações constitui

uma dificuldade acrescida para a capacidade de assumir, de forma sólida e continuada,

a gestão das condições e dos processos educativos das escolas, imprescindíveis à

construção e fortalecimento de rotinas, de práticas e de competências.


Pode dizer-se que os pontos de difícil consenso resultam de uma falta de esclarecimento

do que se deve entender por leis-quadro e o que, a partir delas, deve competir a cada

nível de administração, bem como aos profissionais (professores/psicólogos/assistentes

sociais, etc..) e como e onde se situa o imprescindível financiamento dessas

competências.

Recorrendo aos domínios de decisão explicitados no Anexo I, as principais questões que

se põem são:

- Quanto à organização do ensino : Não deverá competir exclusivamente às escolas, a

partir do enquadramento geral (lei-quadro) sobre programas e organização do ensino,

a admissão, o percurso escolar, os tempos letivos, a escolha dos manuais escolares, a

escolha dos materiais de ensino, a organização das turmas, os apoios suplementares aos

alunos, os métodos pedagógicos e a avaliação contínua dos alunos?

E a que pormenor se deve ir numa lei-quadro, quer no que se refere aos conteúdos

programáticos quer no que respeita os critérios de acesso e ingresso numa escola, em

consonância com o que devem ser as competências das equipas educativas e dos órgãos


20

de coordenação e de direção das escolas e do que se deve entender por ordenamento

da rede educativa.

- Quanto à gestão do pessoal: A partir de um contrato coletivo de trabalho que defina o

recrutamento e licenciamento dos professores e dos restantes trabalhadores que

exercem a sua atividade profissional nas escolas, funções e condições de trabalho, níveis

salariais e evolução nas carreiras profissionais, qual deve ser o papel das autarquias e

das escolas? Tem sentido a atual diferenciação entre o que está estabelecido para os

professores e o que está para os outros profissionais essenciais à vida das escolas? Será

oportuno e haverá interesse e coragem em debater seriamente as vantagens e

desvantagens educativas de alguma descentralização da colocação e gestão dos

professores?

Tem também sentido, nos agrupamentos, a dependência hierárquica do pessoal não

docente ser diferenciada? Compare-se, no que se refere à efetiva capacidade dos órgãos

de gestão das escolas, com o que é o enquadramento no ensino superior ou no setor da

saúde, nomeadamente no que se refere à gestão do pessoal dos hospitais.

No que respeita ao recrutamento e licenciamento dos diretores, e a manter-se o sistema

atual, a quem deve competir a supervisão, confirmação e aceitação dos resultados

eleitorais?

A quem deve caber o desenvolvimento profissional daqueles dirigentes e dos

professores e do restante pessoal necessário à vida das escolas?

- Quanto à planificação e estruturas: Qual o papel que as escolas e as autarquias devem

desempenhar na criação ou supressão de estabelecimentos ou de ofertas educativa

(níveis de ensino e cursos), na seleção dos programas oferecidos pela escola, na

definição dos conteúdos de ensino, conceção dos exames (escolha do conteúdo, das

provas e sua administração e correção)? Parecendo que existe algum consenso para que

a administração central tenha aqui um papel relevante mas não tendo havido a esperada

revisão da rede dos municípios será que, enquanto se aguardam as Regiões


21

Administrativas, não poderá caber, um papel mais interventivo às áreas metropolitanas

e às comunidades intermunicipais?

- Finalmente quanto à gestão dos recursos : Não deverá haver uma relação direta entre

quem gere os recursos físicos e humanos e a quem devem ser atribuídos os

correspondentes recursos financeiros necessários para essa gestão? Será que a

especificidade e a exigência técnica de algumas tarefas e competências atribuídas às

escolas não podem justificar a existência de serviços partilhados por vários

agrupamentos/escolas a localizar em sedes distintas em função da dimensão (geográfica

e demográfica) de escolas e municípios?

Não haverá que, previamente, clarificar o que é a escola pública e em que posição se

encontra face aos diferentes poderes decisores?

O estudo e a deliberação sobre questões como as relações hierárquicas e de supervisão,

ou de tutela e superintendência não devem, obrigatoriamente, acompanhar o debate

sobre a atribuição de competências?

É que, quer se queira quer não, é ou não é de um edifício político-administrativo que se

está a tratar e não simplesmente do “tricotado” relacional entre os intervenientes?

III.2 – Províncias, Regiões, Áreas Metropolitanas, Associações de Municípios

III.2.1 Clarificações necessárias e identificação de zonas fraturantes

A partir do enquadramento legal que consta no Capítulo II e que, de alguma forma,

constitui a caracterização e as condicionantes deste nível de administração, a primeira

questão controversa que se coloca é a das eventuais vantagens na mudança do atual

paradigma centralista da educação pública para um modelo que privilegie outros níveis

de decisão e administração, nomeadamente através do reforço do poder local (e das


22

suas associações) e/ou através do reforço da autonomia das próprias unidades escolares

(agrupamentos de escolas).

Tendo em conta o quadro constitucional atual e tendo em conta que o processo de

regionalização política e administrativa está bloqueado desde o referendo negativo de

1998, a primeira opção restringe-se ao reforço do papel das freguesias e municípios e

suas associações (CIM e AM).

Ora, o reforço da intervenção educacional dos municípios é polémico, não só junto dos

executivos camarários, com uma vasta experiência de administração sectorial sem

contudo terem beneficiado dos meios financeiros necessários, mas também junto das

associações profissionais e sindicais e da população em geral, que encaram com alguma

desconfiança a possibilidade de a administração central se afastar do seu papel de

garante e regulador, assim dando livre curso a um “municipalismo educativo” micro

regulado, mas bastante limitado na resposta aos princípios constitucionais e europeus8.

Nos últimos três ou quatro anos, no contexto da crise austeritária em curso, têm

emergido como novos protagonistas as CIM e as AM. Não constituindo uma instância de

poder intermédio entre administração central e local, acabam por assumir-se como um

nível de articulação, coordenação e planificação entre (e de) vários poderes, por isso

capazes de gerar economias de escala.

No quadro da diminuição dos encargos do Estado, a organização político-administrativa

complexificou-se de tal modo que os objetivos da sua reforma9 são agora reformatar as

competências dos diferentes níveis das divisões administrativas através de novas

atuações dos Municípios, das CIM e AM, procurando a eficiência da gestão pública com

o intuito de gerar economias de escala no seu funcionamento (o que pressupõe que não

deveriam sobrepor-se nem repetir-se nas suas funções, o que não está assegurado).

8 Princípios explícitos na Carta da Governação a Vários Níveis na Europa.

9 Documento Verde da Reforma da Administração Local, Gabinete do Ministro Adjunto e dos Assuntos

Parlamentares, versão 2.40 Setembro/2011.


23

Nota: Na figura, as setas representam transferência e delegação de competências originárias

A figura mostra os níveis de administração educativa e os fluxos recentes de

transferência de competências: as CIM e AM deveriam receber competências (e meios

financeiros, técnico-jurídicos e humanos) do Estado (da administração central,

desconcentrada ou não) e dos municípios, de modo a terem um campo de ação bem

claro e delimitado, que evitasse as sobreposições de competências.

Por isso, a questão mais difícil é a redistribuição de atribuições, competências e meios

financeiros, no âmbito das diversas administrações, que permita, por um lado, a

esperada articulação promovida pela CIM/AM entre os municípios e os serviços da

administração central e, por outro lado, soluções para uma mais eficiente gestão dos

recursos públicos nas áreas identificadas, tendo como critério prioritário a manutenção

ou melhoria da prestação dos serviços às populações. Ora, o que as políticas públicas

sectoriais vão demostrando, nos últimos anos, é uma menor e menos qualificada

intervenção nesses domínios, quer por parte da administração central (sobretudo ao

nível das entidades que deviam promover a desconcentração), quer por parte da

administração local e das suas associações.

ESTADO

(Administração central e desconcentrada)

CIM e AM

(Administração Local s/ competências originárias)

MUNICÍPIOS

(Administração Local c/ competências originárias)

AGRUPAMENTOS

(Administração desconcentrada)


24

III.2.2 Áreas de trabalho e de negociação / concertação

Uma possibilidade de trabalho de superação das dificuldades apontadas passa pela

identificação dos domínios e dos modos de relacionamento, tanto institucionais como

informais, entre municípios, CIM e AM, governo, administração central, agrupamentos

escolares e estruturas associativas locais, ligadas ao desenvolvimento económico e

social (incluindo a educação e a cultura), ao ordenamento e planeamento do território,

ao emprego, à mobilidade e aos transportes. A este diagnóstico integrado, intersectorial

e multinível, deveriam corresponder políticas de negociação e concertação bem como

ações públicas também intencionalmente integradas.

De qualquer modo, mesmo estando longe essa visão integrada, mas tendo em conta a

experiência já desenvolvida pelas CIM e os resultados de vários estudos já elaborados,

é possível identificar um conjunto de áreas e competências da administração central

que poderiam ser exercidas prioritariamente pelas CIM, para além do que já fazem nas

questões relacionadas com a gestão de Programas de Apoio ao Desenvolvimento

Regional10.

No domínio da Educação, e reconhecendo o papel determinante desempenhado pelos

municípios em muitas das suas áreas, seria possível alargar o atual âmbito de atuação

destas autarquias e das suas associações em matéria de competências a descentralizar,

desde que se garantissem os meios financeiros e técnicos necessários, nomeadamente

em sede de lei de financiamento autárquico. Simultaneamente deveria iniciar-se um

processo de negociação relativo a outras áreas nas quais é possível iniciar novos

processos de descentralização de competências, complementando as atuais.

Nesta negociação seria de considerar a escala intermunicipal como a desejável no

exercício das competências a descentralizar, uma vez que oferece, pelo menos do ponto

de vista teórico, maiores ganhos de escala e de eficiência, não pondo em causa o nível

municipal, que representa hoje o único nível de descentralização já testado. Assim, às

10 Nomeadamente na participação no processo de contratualização da gestão de fundos estruturais.


25

CIM e AM caberia jurisdição sobre as seguintes áreas educacionais (o texto que se segue

tem por base as propostas inscritas no Estudo - Piloto Comunidades Intermunicipais11):

Transporte escolar: hoje os municípios já asseguram o exercício desta competência, no

entanto com o alargamento da escolaridade obrigatória para o 12º ano o transporte

escolar ganha importância e dimensão pelo que se deverá ponderar o seu exercício à

escala intermunicipal numa lógica de economia de escala e redução de custos. O

transporte escolar reforça a importância de uma eventual gestão do transporte público

ao nível intermunicipal sendo que neste aspeto existe necessidade de descentralizar nas

comunidades intermunicipais a gestão dos transportes públicos.

Gestão de refeitórios escolares e ação social escolar: atualmente os municípios fazem a

gestão integrada dos refeitórios e da ação social escolar apenas no 1º ciclo, pelo que se

entende como desejável estender aquela gestão à nova escolaridade obrigatória,

potenciando desta forma a capacidade de gestão intermunicipal nesta matéria, com o

intuito de um melhor aproveitamento racional dos técnicos e estabilidade dos recursos

humanos afetos.

Gestão de equipamentos e de pessoal não docente: é desejável no âmbito dos novos

contratos, descentralizar nos municípios e para todos os ciclos de ensino tanto a gestão

do edificado escolar como a gestão do pessoal não docente. No entanto, esta gestão

integrada poderá ganhar escala e eficiência se for realizada ao nível intermunicipal. Tal

transferência implicaria, a montante, a transferência de poderes de planeamento e

gestão das redes de oferta de educação e formação secundária para as CIM e as AM.

Na perspetiva anterior, assume especial significado a possibilidade das cartas educativas

poderem ser elaboradas no âmbito intermunicipal, com o intuito de promover a

planificação da rede de oferta de educação e formação, pública, cooperativa e privada,

numa base territorial de NUT III. A importância advém sobretudo da reorganização da

11 DGAL (2011). Estudo-Piloto Comunidades Intermunicipais. Relatório final. Documento Verde da Reforma

da Administração Local, Gabinete do Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, versão 2.40

Setembro/2011DELOS DE COMPETÊNCIAS, DE FINANCIAMENTO, DE

GOVERNAÇÃO, DE GESTÃO E DE TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS


26

rede escolar que a administração central está a levar a cabo tendo em vista a

racionalização do parque escolar e dos futuros investimentos ao nível de novos

equipamentos. A reorganização da rede escolar com base em Cartas Educativas

Intermunicipais permitiria potenciar economias significativas em especial na

recuperação do edificado escolar e na redução de custos com transporte escolar.

A existência de ganhos de escala com a transferência de competências para as CIM faz

sentido se houver uma redução nas despesas inerentes ao exercício dessas

competências nos municípios e na administração central, e se com o aumento da

eficiência da gestão, não houver perda de qualidade. Tal aferição só é possível apurando

antes o custo de cada uma das competências nos municípios.

A determinação de custos da educação em cada município é difícil dadas as disparidades

existentes para ofertas de serviços idênticos, devido às diferentes prioridades políticas

que cada município legitimamente define. Por exemplo, existem municípios que

apresentam um valor residual na gestão de transportes escolares enquanto outros,

pertencentes à mesma CIM, apresentam valores substancialmente maiores, mas que

têm forte justificação local.

Esta dificuldade demonstra uma das consequências da transferência de competências

para as CIM, na medida em que passará a existir uma igual prioridade na satisfação das

necessidades no conjunto dos municípios que a integram. Daí a importância da

negociação entre Estado, Municípios e CIM, sobre a natureza das novas competências

das associações, que devem ser de coordenação intermunicipal e não de direção e,

sendo originariamente municipais, só devem ser transferidas através da delegação

formal (contratualizada) de competências.

Estas dificuldades não devem impedir que, ao nível intermunicipal, se desenvolva o

planeamento integrado da rede de provisão de serviços públicos de proximidade, que

assegure níveis de acesso e qualidade adequados à evolução de cada território

intermunicipal num determinado horizonte temporal, apostando desta forma na

reorientação de cartas intermunicipais enquanto instrumentos de integração de


27

políticas públicas de âmbito social, educativo, desportivo e de equipamentos de

desenvolvimento económico.

III.3 – Município


Cada vez mais responsabilizados pelo desenvolvimento das suas comunidades, os

municípios devem assumir-se como produtores e mentores de políticas e projetos em

todas as áreas que não sejam legalmente excluídas da sua intervenção, prosseguindo

assim os interesses próprios das suas populações. Ora a educação não pode ficar fora

deste processo, pela sua óbvia influência no desenvolvimento social e humano.

Neste sentido, os municípios não podem ser considerados como simples pessoas

coletivas públicas, ou seja, como entidades meramente administrativas. Eles são o pilar

e a charneira da construção do poder local democrático e, portanto, o seu carácter

político deve ser reconhecido e estimulado.

Não é, contudo, isso que se tem passado. O paradigma dominante declarado (mas mal

realizado) da política educativa tem sido o da centralidade da escola na produção de

políticas. É nesse paradigma que entroncam, por exemplo, o reforço da autonomia da

escola e a discutível ideia de se tomar a escola como se fosse uma cidade ou autarquia,

dotada de um parlamento e um governo. Em contrapartida, as ideias de projeto

educativo local ou de política educativa de território nunca tiveram qualquer

concretização legislativa, apenas aparecendo vagamente mencionadas nos preâmbulos

e discursos.

Cada município poderá ter condições para adotar políticas educativas próprias, com

opções e prioridades adequadas às aspirações, necessidades e interesses locais, embora

evidentemente dentro do respeito pelas orientações nacionais. Ou seja, essas políticas

devem concretizar um projeto educativo que aja sobre a população jovem e adulta, com


28

uma visão transformadora do seu quadro de vida, das suas capacidades e mesmo das

suas referências.

E que políticas devem ser essas? Sem particularizar demasiado, pode dizer-se que elas

deverão abarcar as seguintes áreas: a) definição e planeamento de ofertas educativas

de conceção local; b) construção e gestão de equipamentos e serviços educativos locais;

c) apoio às escolas da comunidade e aos estudantes; d) valorização das organizações

educativas e das associações locais; e) incentivo à participação democrática (ela mesma

geradora de importantes aprendizagens).

Para desenvolverem programas nestas áreas, os municípios não precisam do

beneplácito, nem dos regulamentos do Ministério, exceto quando se trate do sistema

escolar formal.

Nos termos da Constituição da República, cabem ao Estado, designadamente, as

incumbências de assegurar o ensino básico universal, obrigatório e gratuito (art.º 74º,

nº 2, alínea a) e de criar uma rede de estabelecimentos públicos de ensino que cubra as

necessidades de toda a população (art.º 75º, nº 1). Deste modo, o sistema escolar é da

responsabilidade do Estado, pelo que neste domínio não se admite outra solução que

exceda o quadro da descentralização administrativa, ou seja, uma solução de execução

local do sistema escolar concebido a nível nacional.

Os municípios poderão ser encarregados, por lei, de uma parte importante dessa

execução, mas é normal que tenham de sujeitar-se a um quadro regulamentar vindo de

cima. Neste sistema, o que se pode discutir é a eventual excessiva especificidade desse

quadro regulamentar, que transforme os municípios em oficiais às ordens do Estado ou

mesmo em meros amanuenses. Outro aspeto que se pode também discutir é a

tendência que o poder central tem para não respeitar as leis que dele próprio emanam

(veja-se o caso do reordenamento da rede educativa e do processo de agregação de

agrupamentos de escolas), lançando a confusão no sistema e tolhendo o seu

desenvolvimento.

Ora, a pergunta que se impõe é se se pretende alterar este quadro constitucional, dando

aos municípios poder normativo sobre o sistema escolar e mesmo o poder de gerir o

sistema escolar local? Se sim, é necessário fazer previamente uma revisão constitucional


29

porque os municípios, embora sejam entes públicos (que prosseguem fins públicos), não

fazem parte do Estado. Ou, pelo contrário, pretende-se acentuar uma descentralização

de base institucional, apostando no reforço da autonomia de cada escola, sem

obediência a uma política de território (talvez até para permitir certas políticas de

competição e concorrência entre escolas e a famosa política de escolha da escola pelos

pais)?

Mesmo que não se pretenda nem uma coisa nem outra, é certo que uma clarificação se

impõe sobre a arquitetura dos poderes locais da educação. A atual Lei de Bases do

Sistema Educativo é demasiado antiga e não prevê mais que generalidades insuficientes

sobre os intervenientes do sistema educativo local e as suas relações. Houve muitas

ideias que o tempo veio impor e que ainda não foram harmonizadas de modo a criar um

sistema coerente, inteligível.


Para analisar a relação escola-município, num quadro de descentralização da educação,

importa equacionar a questão da autonomia da escola num quadro de reforço dos

poderes dos municípios sobre o sistema escolar. Esta questão constitui a maior

preocupação dos professores e dos dirigentes escolares, e é uma questão que não está

clarificada e analisada, constituindo-se como constrangimento para o desenvolvimento

de dinâmicas locais mais efetivas.

Além das dúvidas e inquietações que este assunto encerra, há outro constrangimento

antigo: a falta de relacionamento entre escolas vizinhas. O maior constrangimento ao

desenvolvimento do sistema educativo local é a falta de hábitos de colaboração das

escolas umas com as outras. Poderia pensar-se que a criação dos agrupamentos (e das

suas agregações) viria melhorar essa situação, mas isso está por demonstrar. A melhor

maneira de vencer esse bloqueio é trabalhar para a construção de uma lógica

comunitária na definição de políticas educativas locais e da administração local da

educação, de que as escolas sejam coautoras e corealizadoras, o que, naturalmente,

implica negociação e concertação, mas é disso que se faz a democracia.


30

Se se deve “evitar uma abordagem centrada na ação das autoridades governamentais”,

pode haver vantagem em assumir uma lógica de ação pública, “em que as decisões são

tomadas em rede, em várias instâncias, e em função de múltiplos interesses e

objetivos”. Esta fórmula pode ser muito interessante e aparentemente compatível com

a criação das desejadas dinâmicas locais, mas impõe a clarificação prévia do papel do

Estado no sistema escolar e das suas relações com as organizações educativas. É que o

Estado tem responsabilidades constitucionais, que o obrigam como principal

responsável pelo sistema.

Mas em que se traduz essa responsabilidade principal? Deve a provisão da educação ser

remetida para as redes sociais circunstanciais, que em cada momento e em cada local

se manifestem, ficando o Estado a desempenhar esse papel de chapéu do sistema, que

simplesmente o define e o avalia?

III.4 – Da Escola Pública aos Mega agrupamentos

III.4.1 Traços atuais do funcionamento e gestão

Ao contrário dos anos 9012, os sucessivos governos portugueses, desde 2002 até ao

presente, implementaram, por razões diversas que se prendem com o papel do Estado,

processos de recentralização política e administrativa da educação.

Durante esta última década, ainda sem as pressões austeritárias produzidas pela crise

da dívida que iria manifestar-se entre nós em 201113, aquele processo caracterizou-se

pela combinação, aparentemente paradoxal (Lima, 2007), de estratégias de

reconcentração levadas a cabo pela formação generalizada de agrupamentos de escolas

12 Nos primeiros 20 anos da Democracia em Portugal, a principal tarefa do Estado em matéria de educação consistiu em fazer chegar a todos a escolarização, alargando-a nos segmentos a montante e a jusante da curta escola obrigatória herdada do fascismo. Até ao final da década de 90 coexistiram políticas que claramente favoreciam a autonomia, a descentralização e a territorialização educativa (TEIP, rede pública de educação pré-escolar) com outras que mantinham a centralização férrea do sistema (concursos nacionais de recrutamento de professores e educadores).

13 Crise financeira, conhecida como “Crise do Subprime”, que atingiu o ponto alto nos Estados Unidos em 2008.


31

horizontais (abrangendo apenas o 1º ciclo do ensino básico e as ofertas de educação

pré-escolar) e verticais (integrando os três ciclos do ensino básico), mas de pequena e

média dimensão humana e geográfica, com estratégias de desconcentração previstas

num novo reordenamento da rede de ofertas educativas que pressupunha novos graus

de autonomia às escolas agrupadas e nova delegação de competências para os

municípios.

Em 2003, na esteira da estratégia de territorialização educativa do final dos anos 9014,

os argumentos então aduzidos pelo governo15 para a rápida implementação deste

reordenamento privilegiavam o favorecimento de um percurso sequencial e articulado

dos alunos abrangidos pela escolaridade obrigatória (9ª ano ou 15 anos de idade) numa

dada área geográfica, a superação de situações de isolamento de estabelecimentos e a

prevenção da exclusão social, o reforço da capacidade pedagógica dos estabelecimentos

que integravam o agrupamento e o aproveitamento racional dos recursos, bem como

“a garantia da aplicação de um regime de autonomia, administração e gestão e a

valorização e o enquadramento de experiências” (Despacho nº 13.313/2003).

Tudo isto representava um investimento público na educação nunca anteriormente

conseguido (médias de 5,2% do PIB entre 2002 e 2005 e 4,3% entre 2005 e 2008) a que

se seguiram, entre 2008 e 2010, valores novamente ascendentes (entre os 4,5% e os 5%

do PIB, respetivamente)16. A avaliação positiva deste investimento manifesta-se no

relatório do CNE, 2012, onde são destacados resultados interessantes em matéria de

qualidade e equidade da educação: a democratização do acesso a todos os níveis de

ensino é uma realidade; há um crescente reconhecimento internacional da qualidade

dos nossos diplomados; os resultados dos testes internacionais realizados pelos alunos

Portugueses são acentuadamente melhores, quer em termos de equidade (PISA 2009),

14 Barroso, 2003.

15 XV Governo Constitucional, 2002/2004, presidido por Durão Barroso sendo Ministro da Educação David Justino.

16 Nabarrete, 2013.


32

quer em termos de qualidade, designadamente em matemática, leitura e ciências no 1º

ciclo do ensino básico.”17

Contudo, a partir de 2011, tal como noutros países europeus sujeitos a medidas de

redução do défice e da dívida, assistimos a uma das estratégias mais fortes do processo

austeritário de “ajustamento financeiro, económico e social”, que consiste na

reconfiguração do Estado feita através da redução das finalidades sociais (educação,

saúde e segurança social) e da capacidade de resposta qualificada dos seus diversos

serviços.

Com este objetivo, o atual XIX Governo, em matéria de administração educativa,

desenvolve um programa de desinvestimento e de transferência do serviço público para

o sector privado em nome dos “ganhos de eficiência”18.

Se o desinvestimento é patente no relatório que acompanha o Orçamento de Estado

para 2013, onde se verifica que a despesa em educação desce para os 3,8 % do PIB, um

valor idêntico ao de 1989, a crescente desresponsabilização estatal e a simultânea

preparação da transferência do serviço público de educação para os designados

“stakeholders” manifesta-se através da diminuição da oferta pública em todos os níveis,

dos despedimentos massivos de pessoal docente e não docente e dos novos aumentos

do número de alunos por turma, fatores que contribuem para o declínio generalizado

da qualidade educativa e dos resultados escolares.

Neste programa de reforma e limitação da ação do Estado, ação essa considerada uma

das principais razões da crise socioeconómica atual, a teoria da “escolha pública” e as

suas consequentes conceções elitistas de democracia jogam um papel determinante na

emergência do mercado da educação e formação e na reconfiguração do Estado como

Estado-avaliador, supervisor ou estratega 19. Segundo Licínio Lima, “[é] exatamente

17 Relatório do Conselho Nacional de Educação, “Estado da Educação em 2012. Autonomia e Descentralização”.

18 Ao contrário da eficácia de um processo, característica que relaciona os objetivos com os resultados, a eficiência mede a relação dos meios postos ao dispor desse processo com os resultados obtidos.

19 Lima, 2013.


33

neste contexto que a provisão de educação por parte do Estado cede o seu lugar à defesa

do princípio da “livre escolha”, pretensamente capaz de libertar os indivíduos das

sobredeterminações estatais e de regenerar as aprendizagens individuais, finalmente

consideradas úteis e responsáveis, competitivas e competentes, legitimando diferentes

estatutos, destinos e papéis sociais a partir da “ideologia da competência”, tal como a

produção de novas desigualdades sociais.”

Com a mesma justificação da melhoria dos “ratios de eficiência”, o governo reforça o

controlo centralizado das despesas de funcionamento das escolas e da administração

educativa em geral, através do designado “aprofundamento do processo de

reorganização da rede escolar”20 que consiste em criar novas “unidades orgânicas de

administração escolar” (idem), de maior dimensão, por agregação dos anteriores

agrupamentos, todos entretanto já verticalizados no âmbito da educação pré-escolar e

dos três ciclos do ensino básico, com as escolas de ensino secundário que coexistiam

com aqueles agrupamentos em situação de não agregação.

Surgem assim os designados “Mega agrupamentos” (unidades com mais de 2.500

alunos) cuja escala administrativa, financeira e de relevância sociopolítica, permitem,

por um lado, a dispensa das anteriores estruturas desconcentradas da administração

educativa (as direções regionais de educação), e por outro lado, permitem e aconselham

o controlo remoto, frio e anónimo, realizado através da intensificação do uso de meios

eletrónicos de gestão das principais variáveis educativas sistémicas (desde as matrículas

e o número de alunos por turma, até ao recrutamento de professores e pessoal não

docente, passando pelo planeamento da oferta da rede escolar e pelo fornecimento de

bens e serviços).

Importa referir, no entanto, que este passo em direção ao abismo burocrático do

sistema público aproveitou as políticas de contraciclo desenvolvidas entre 2009 e 2011

pelo XVIII Governo que, em matéria de educação, conduziram a despesa novamente ao

20 Despacho nº 5634-F/2012, de 26 de Abril de 2012


34

patamar médio dos 5% do PIB21 e que, em termos de reconfiguração da rede, já se

propunham “adaptá-la progressivamente ao objetivo de uma escolaridade obrigatória

de 12 anos para todos os alunos”, adequando as condições das escolas “à promoção do

sucesso e ao combate ao abandono escolar” através de “percursos sequenciais e

articulados para os alunos abrangidos numa dada área geográfica”, configurando-se

assim os primeiros grandes agrupamentos inter-ciclos e inter-níveis de educação e

formação.

Os Mega agrupamentos constituem exemplos fortes daquela recentralização. As

anteriores escolas de ensino básico e secundário deixam de existir enquanto

estabelecimentos de ensino com registo administrativo e órgãos próprios e passam a

ser partes periféricas do nóvel agrupamento, publicamente representado pela respetiva

sede e diretor.

III. 4. 2 Como surgiram os Mega agrupamentos

O processo histórico que conduziu ao aparecimento e generalização recentes dos

agrupamentos - e da sua versão mega - passou por várias fases com justificações

político-administrativas diversas.

Os TEIP22, associações de escolas criadas em 1996 para fins específicos e com identidade

jurídico-administrativa, sucederam às associações que tinham em vista a criação de

centros de formação contínua de educadores e professores (DL nº 249/92, de 9 de

Novembro) e quase coincidiram com a criação dos primeiros agrupamentos de escolas.

Três lógicas de associação para fins específicos foram, portanto, contemporâneas, o que

pode ser revelador de que o poder central não tinha – tal como hoje - uma noção de

como organizar a administração local da educação.

21 Sobretudo pelo efeito conjugado das diversas medidas de renovação de instalações (edifícios), de equipamentos, de mobiliário e de material didático levadas a cabo pela em presa pública Parque Escolar.

22 O Projeto dos Territórios Educativos de Intervenção Prioritária foi criado pelo XIII Governo Constitucional

(presidido por António Guterres, sendo Ministro da Educação, Marçal Grilo) através do Despacho nº 147-B/ME/96.


35

As suas características associativas e integradoras, com algum grau de autonomia nas

decisões do conselho pedagógico, inspiraram a conceção e a generalização dos

agrupamentos de “geometria variável” (podiam ser horizontais, só com escolas do 1º

ciclo e jardins de infância, ou verticais, com os três ciclos e pré-escolar) consagrados dois

anos depois, através do Regime de Autonomia, Administração e Gestão das escolas

públicas (RAAG)23.

No entanto, apesar dos resultados razoáveis conseguidos na compatibilização da

reorganização da rede de oferta com as características de proximidade da procura de

educação e formação, a partir de 2003, como já referimos no ponto anterior, este

processo sofreu profundas alterações com a determinação legal24 da obrigatoriedade

da reorganização da rede se fazer apenas por via de agrupamentos verticais, ou seja,

associando a educação pré-escolar e os três ciclos do ensino básico. Ficava por agregar

uma parte substancial das escolas que ofereciam o ensino secundário.

Se, nos modelos de desconcentração anteriores, já estava presente a preocupação

política da administração central não perder o controlo administrativo e pedagógico

sobre um sistema público que se tinha complexificado em quantidade e na diversidade

das suas ofertas e resultados escolares, com esta determinação de verticalização, a

dupla centralização torna-se muito forte.

Em pouco tempo, 12.663 estabelecimentos de educação foram reduzidos a 765

agrupamentos, dos quais 85,5% de tipo vertical. Deste modo, cada escola agrupada

passou à categoria de “subunidade de gestão”, vendo os seus órgãos de representação

e gestão deslocalizados para a escola-sede do agrupamento, sem se perceber qualquer

ganho em termos da sua autonomia. Ao invés, o que terá saído reforçado terá sido o

carácter periférico da escola, já não apenas face aos órgãos do poder central, mas

também face à própria sede do agrupamento, a qual se constitui como a verdadeira

“unidade de gestão”. Licínio Lima (2007)

23 Decreto-Lei nº 115-A/98, de 4 de Maio, 24 O Despacho n.º 13 313/2003, de 13 de Junho (2.ª série), entre outras alterações, estabelecia que “só serão admitidos agrupamentos horizontais em casos excecionais, devidamente fundamentados pelo diretor regional de educação

respetivo.”


36

Ficavam assim criadas as condições para, após dez anos de vigência conturbada do

primeiro regulamento, surgir em 2008 um segundo RAAG25 de que resultou, por um

lado, uma conceção de autonomia consideravelmente mais circunscrita a dimensões

técnicas e operacionais, com um ordenamento interno mais diretivo e centrado na

figura do diretor e, por outro lado, uma nova reorganização da rede através da

integração das escolas secundárias nos agrupamentos verticais anteriores.

Num primeiro momento, durante os XVII e XVIII Governos, aquela intenção é justificada

sobretudo com a criação de condições que permitissem o cumprimento geral da nova

escolarização obrigatória até aos 18 anos, através da diversificação das ofertas

educativas e formativas e da sequencialidade curricular entre ensino básico e ensino

secundário nas suas várias vias. Num segundo momento, já após o estourar da crise da

dívida soberana e em plena execução da austeridade imposta pelas entidades que

emprestaram verbas ao estado português, a justificação para a concretização forçada

dos Mega agrupamentos, embora mantendo a retórica anterior, acrescenta-lhe o

argumento da necessária austeridade assumida num quadro ideológico neoliberal,

através dos critérios da eficácia, da eficiência, da competitividade entre escolas, do

direito de escolha individual e familiar, enfim da abertura deste domínio às leis do

mercado.

De acordo com informações públicas governamentais, o processo de criação dos Mega

agrupamentos foi o seguinte:

1ª Fase 2010 /2011 87

2ª Fase 2011/2012 150

3ª fase 2012/2013 67

4ª Fase 2013/2014 18

Total 322

Nesse processo, muitas escolas foram agrupadas contra a sua vontade, contra a vontade

dos pais e até contra a vontade dos municípios onde se inseriam (como é o caso, entre

outros, dos municípios de Braga, Guimarães, Barreiro, Faro, Leiria)26.

25 Decreto-Lei nº 75/2008.

26 Fonte http://www.jornaldenegocios.pt/economia/educacao/detalhe/mega_agrupamentos


37

Por outro lado, embora o MEC, em comunicado, tenha dito que os novos agrupamentos

“têm uma dimensão equilibrada e racional”, passaram a existir muitas unidades com

mais de 3000 alunos. Pondo em crise aquela justificação, os três agrupamentos com

maior número de alunos situam-se nos municípios de Alcobaça (4156), Sintra (4.104) e

Lisboa (3.953)27 .

Aliás, em 2010, a constituição de 87 Mega agrupamentos com a justificação de

“racionalizar a gestão dos recursos humanos” levou a uma redução de 5000 docentes.

Só nesse ano, através da chamada a racionalização da rede escolar, o Governo esperava

poupar 54 milhões de euros.28

III.4.3 Algumas características funcionais dos agrupamentos de escolas

É nas características de funcionamento das novas unidades de administração escolar, e

sobretudo nos Mega agrupamentos, que se encontram os principais traços da

recentralização política e administrativa da educação. É também nesses traços que se

sustenta a crescente dualização da oferta educativa pública e a criação de um

correspondente mercado educativo segmentado.

No funcionamento interno de todos os agrupamentos há três grandes temas:

1) O processo e os resultados da constituição da nova unidade;

2) O modo como as orientações superiores foram e são implementadas;

3) Os problemas decorrentes quer das atuais medidas de política educativa, quer das

orientações para a administração e gestão escolar.

Em cada um destes temas há categorias, subcategorias e indicadores que se procuram

caracterizar e identificar no quadro resumo que se anexa (Anexo V).

Não cabendo nos objetivos e na economia deste texto uma análise aprofundada de cada

uma das categorias, subcategorias e indicadores, apenas iremos referir resumidamente

um indicador significativo, relacionado com os problemas atuais de administração

27 Fonte http://www.publico.pt/sociedade

28 idem


38

escolar, que é a concorrência entre agrupamentos enquanto sinal emergente do novo

mercado educativo.

Já no ponto anterior se indicou que os atuais Mega agrupamentos resultaram da fusão

administrativa obrigatória de anteriores unidades orgânicas, elas próprias já

constituindo agrupamentos verticais do ensino básico estabilizados há vários anos, com

escolas secundárias ainda mais estáveis do ponto de vista pedagógico administrativo e

financeiro. Umas e outras já tinham construído uma cultura escolar e um clima de

trabalho interno adequados aos respetivos projetos educativos de escola e

supostamente validados pela avaliação externa dessas unidades. Umas e outras

também já tinham adquirido um lugar próprio no contexto local da oferta e da procura

de educação.

A fusão obrigatória daquelas unidades destruiu os respetivos projetos educativos de

escola e planos de atividade, ambos com uma perspetiva temporal alargada e

estratégica, alterou as suas rotinas, impôs a necessidade de elaboração e

implementação de novos regulamentos internos, de novas culturas organizacionais e de

novas lideranças de topo e intermédias e promoveu uma nova distribuição das

chamadas áreas de influência, necessárias à regulação da oferta e da procura da

educação.

Entre outras razões de natureza estratégica da administração central29, a redução

acentuada de cargos dirigentes, de órgãos estatutários de representação e participação

dos vários atores, de coordenações intermédias e de créditos horários para múltiplos

fins resultantes da fusão, justificou a diminuição das verbas de funcionamento corrente

por comparação com aquilo que eram os orçamentos das unidades escolares anteriores.

Esta diminuição de investimento educativo estatal, embora superiormente designada

de racionalização da despesa e justificada também pelo período de austeridade vigente,

conduziu as novas grandes unidades escolares a uma gestão centrada na obtenção de

mais-valias (financeiras e/ou sociais) que superassem a perda de receita.

29 Nomeadamente o aumento do número de alunos por turma e as alterações às regras da composição de turmas que

integram alunos com necessidades educativas especiais e com dificuldades de aprendizagem.


39

Assim, por um lado, todas as anteriores unidades escolares passaram a estar na situação

de dependência exclusiva da nova repartição de verbas decidida na escola-sede do Mega

agrupamento, perdendo assim a autonomia relativa que anteriormente detinham, e por

outro lado a escola-sede passou a estar ela própria muito dependente da estratégia de

autofinanciamento junto das famílias que a procuram, da atratibilidade da sua oferta

educativa, dos resultados escolares obtidos, do tipo de população escolar abrangida, das

parcerias com outras entidades (empresas, autarquias locais, instituições particulares

de solidariedade social, etc.) e sobretudo, do êxito de candidaturas a programas e

projetos de financiamento em domínios diversos, de âmbito nacional e europeu.

Tal situação representa uma nova dificuldade na avaliação multidimensional, reflexiva

qualitativa e formativa que devia presidir ao funcionamento de qualquer escola. Há uma

nova hegemonia das preocupações gestionárias de cariz acentuadamente concorrencial

ao nível externo (entre agrupamentos), e prioritariamente hierarquizado, competitivo e

sancionador ao nível interno.

Um dos traços mais impressivos desta nova forma de administração pública é a aberta

concorrência entre agrupamentos na procura de mais, melhores e mais favorecidos

(económica e culturalmente) alunos, o que dificulta, a nível sistémico, a garantia dos

direitos de todos os alunos à conclusão da nova escolaridade obrigatória (ensino

secundário ou até aos 18 anos), à integração em turmas regular e socialmente diversas,

à não segregação e marginalização precoce e forçada para experiências pedagógicas não

democráticas, ou para vias e percursos educativos socialmente menosprezados.

Já com alguma nitidez, emerge assim um novo contexto educativo global marcado pela

segmentação da oferta e da procura em torno de dois grandes polos: por um lado, os

agrupamentos competitivos, que desde muito cedo e através da forte seleção de alunos

logo nos primeiros anos de escolaridade, garante elevados rendimentos escolares e o

prosseguimento de estudos para níveis superiores através de currículos

academicamente muito valorizados, e os agrupamentos periféricos que, embora com

uma população discente heterogénea, acolhem sobretudo aqueles que o processo de

seleção dos anteriores vai rejeitando através da diversificação precoce das suas ofertas


40

curriculares e, sobretudo, da valorização social da sua relação com as comunidades que

lhes são mais próximas.

Ficam, assim, criadas as condições para a dualização do sistema e, por essa via, para o

surgimento de largas concessões ao mercado educativo, quer através da gestão privada

de alguns agrupamentos escolares públicos (os primeiros), com a consequente

passagem de alguns (os segundos) para a gestão direta municipal, quer através do

incentivo à privatização de outros por “natural” agregação a estabelecimentos de ensino

privado já existentes ou a criar. Em qualquer caso, poderá estar em risco, neste

processo, a finalidade constitucional do sistema educativo português.

III.4.4 – Pistas de trabalho/atuação e áreas de negociação/concertação

As políticas educativas concretas são concebidas e geridas pelas autoridades

governamentais como se as escolas fossem apenas espaços de aplicação de normas

legais, quando na verdade são instâncias de ação pública onde as políticas se declinam

em múltiplas variantes, de acordo com as ordens locais que se instituem em função do

jogo político local e organizacional.

A descentralização implica simultaneamente o reforço da intervenção municipal na

definição de políticas locais de educação e na administração da provisão do serviço

público de educação, mas também o reforço da autonomia das escolas e dos poderes

dos seus órgãos de direção e gestão.

Os processos de promoção da autonomia das escolas têm de envolver as dimensões

clássicas que concretizam a provisão da educação e que constituem fontes de fratura:

os recursos humanos (recrutamento nacional ou local), o desenvolvimento do currículo

(o currículo nacional mínimo), o financiamento (orçamentos globais e plurianuais,

negociados, fontes de financiamento) e a própria estrutura orgânica de cada escola

(maleabilidade da organização interna).


41

O problema central na definição de uma estratégia política para a educação consiste em

evitar uma abordagem centrada na ação das autoridades governamentais, ou seja,

evitar que as medidas de política se organizem fundamentalmente em torno de

legislação e de normativos produzidos na administração central da educação.

Há toda a vantagem em abordar a política pública numa lógica de ação pública, em que

as decisões são tomadas em rede, em várias instâncias, e em função de múltiplos

interesses e objetivos e em que as escolas são um parceiro importante e fundamental.

Tudo parece aconselhar que se deve evitar uma ação política centralista de carácter

pombalino centrada na uniformidade das soluções de confunde homogeneidade com

igualdade. Deve favorecer-se a negociação local e organizacional, soluções diversas em

função de dinâmicas locais específicas, a contratualização da administração da provisão

do serviço em função de projetos educativos locais inovadores e fomentadores da

participação social.

Não há que ter medo da diferenciação da oferta resultante da multiplicação de políticas

locais, com grande potencial de prestação de contas, reforçando-se os instrumentos de

avaliação externa e de controlo social.

A concertação social em educação deve ser considerada um ponto central da condução

das políticas públicas, entendendo-se que tal concertação deve assumir uma natureza

muito ampla não se circunscrevendo às tradicionais formais de negociação politico-

sindical.


42

IV- REGULAÇÃO E FINANCIAMENTO

IV.1. Formas de regulação do sistema e das organizações educativas

Na era da globalização os estados nacionais necessitam encontrar o seu próprio lugar e

capacidade de ação num universo crescentemente marcado pela competição

internacional e pela complexificação dos níveis e processos de influência, decisão e

coordenação. No caso português, esse imperativo tem-se traduzido em dois

movimentos fundamentais: a adoção de novas formas de governação da educação e a

crescente europeização das políticas educativas. No entanto, nenhum desses

movimentos tem sido linear nem progressivo, fundindo-se com especificidades da

estrutura, cultura, tradição política e situação económica e política nacional. Apesar

disso, esses movimentos alteraram, profundamente, as visões do mundo e da educação

em Portugal e a relação entre os atores que, tradicionalmente, desempenhavam o papel

de protagonistas na definição e implementação das políticas de educação e de

formação.

IV.1.1.Globalização, governação e “novas ortodoxias em educação”

Nas últimas décadas do séc. XX o desenvolvimento das políticas públicas começou a ser

influenciado por uma agenda neoliberal, assente num núcleo restrito de premissas que

alguns autores designam por “novas ortodoxias em educação”30, envolvendo uma

ligação estreita entre economia e educação, o controle estatal sobre os áreas

curriculares e de aprendizagem dos alunos consideradas mais relevantes para a

30 Carter & O’Neill, 1995; Ball, 1998,


43

economia do conhecimento e a promoção de diversas formas de redução dos custos

em educação (privatização de serviços , subcontratação , escolha parental alargada).

Essa intencionalidade começou por ser expressa de forma bastante explícita nalguns

países, enquanto noutros dominavam os apelos à “modernização da educação” e à

“autonomia da escola31”. Em Portugal, a presença da nova “ortodoxia da educação”, que

começou por se manifestar de forma muito mitigada nos anos 80, constitui atualmente

o eixo central do discurso e da definição das políticas públicas, que apresentam o

contexto de crise económica e financeira como fator de legitimação acrescida. Verifica-

se, simultaneamente, uma crescente marginalização dos princípios fundamentais que

devem presidir à escola pública e à responsabilidade do Estado nesse domínio

(equidade, cidadania, justiça social). Aliás, a racionalidade instrumental e económica

que preside à agenda política atual tende a apresentar o funcionamento democrático

das organizações educativas, não como uma dimensão fundamental do

desenvolvimento pessoal e social ou como um requisito de “sociedades avançadas”,

mas como um obstáculo potencial à eficácia e qualidade das mesmas. É nesse contexto

que deve ser entendida a apologia das “liderança fortes” e a defesa dos princípios e as

virtudes da gestão privada, paradoxalmente tão “iluminada” (visão) quanto pragmática

(rapidez, eficiência, eficácia). A participação dos atores, por sua vez, é objeto de uma

significativa redefinição. Assim, por um lado, é equiparada às dimensões de

autorregulação e de “empreendorismo”, num quadro de valores dos atores sempre

convergente com os objetivos organizacionais e com os imperativos do mercado. Por

outro lado, é apresentada como sinónimo da livre escolha dos clientes, num número

sempre crescente de áreas: escolha da escola, diversificação da oferta educativa,

financiamento da procura. Em qualquer das circunstâncias , tende a ser limitada a por

processos de prestação de contas (“accountability”) de cariz gerencialista:

“performatividade” de alunos, escolas e professores; empregabilidade de cursos e vias

31 Ball, S. & Van Zanten, 1998, Dias, 2008,


44

de ensino; maximização dos resultados e da eficiência organizacional; cumprimento de

metas e objetivos contratualizados.

IV.1.2. A hiperburocratização da administração educacional e o papel das plataformas

informáticas

A rápida expansão de formas de controlo “gerencialista” que acabamos de descrever

está longe de significar, em Portugal como noutros contextos 32, o fim do controle

burocrático em nome do qual as mudanças são conduzidas. Com efeito, a apropriação

“gerencialista” de algumas aspirações democráticas - autonomia das escolas,

desconcentração e descentralização da ação educativa - legitima e permite a

recentralização administrativa do sistema, realizada através dos poderosos meios

informáticos hoje usados pelo “new public management” educativo. De fato, como

alguns autores referem33, a desconcentração e contratualização da autonomia é

acompanhada por novos instrumentos de gestão da informação que nos últimos anos

configuram uma situação de “taylorismo informático que cava um ainda maior fosso

entre a conceção e a execução, reduzindo frequentemente os órgãos de gestão escolar

a simples dispositivos ao serviço da burocracia central para quem mais e melhor

informação possibilitam maior controlo.”

Em que consiste aquele taylorismo informático? Na simples divisão, sequencialização e

controlo de um conjunto nuclear de funções de administração e gestão escolares, que

tem por base plataformas informáticas (concebidas por empresas especializadas, que

geralmente detêm os direitos – e os segredos tecnológicos – sobre a conceção, a

manutenção e a formação dessas plataformas e programas) que ligam em rede nacional

todas as sedes de agrupamento.

32 Grimaldi e Serpieri, 2013

33 Lima, 2014


45

É a escala e o preço dessas plataformas que ajuda a legitimar também a criação de Mega

agrupamentos: quanto menor for o número de nós principais da rede de utilizadores (os

nós principais são apenas as escolas-sede dos agrupamentos), maior é a eficácia e a

eficiência desse aparelho de controlo. Ao mesmo tempo, menor é o número de

funcionários que no terreno – nas escolas-sede – as utiliza e que, por isso, é mais

facilmente responsabilizado por qualquer “ação-desviante” dos seus objetivos e

métodos. Por outro lado, também são menores os encargos com a manutenção do

sistema e com a formação específica para os poucos que têm acesso a cada um dos

programas.

Se inicialmente o controlo informático se concentrava na monotorização das metas

estabelecidas e dos objetivos contratualizados, atualmente são cada vez mais reduzidas

as áreas da administração e gestão escolares que escapam à normatividade, à

formatação e ao controlo burocrático das poderosas plataformas.

De facto, desde o apuramento de vagas de professores, respetivos concursos e gestão

do serviço docente (que inclui as juntas médicas, o tempo de serviço ou a informação

sobre regras e procedimentos), até aos resultados escolares dos alunos (e todo o

procedimento relativo às avaliações sumativas internas e externas), passando pelo

recrutamento de pessoal não docente, pelas refeições escolares, pela preparação e

informação relativa a exames e outras provas nacionais, até à informação e gestão de

instalações e equipamentos escolares, entre tantos outros elementos (nomeadamente

as circulares, os documentos de apoio à gestão e a recolha de dados de periodicidade

regular e sistemática) são agora processados digitalmente e estandardizados, em regra

sujeitos a prazos e horários de consulta e resposta que devem ser cumpridos sob a nova

ameaça de o “sistema bloquear” ou “ficar automaticamente indisponível” caso o minuto

ou o número de caracteres seja ultrapassado.

Não surpreende, por isso, que alguns atores considerem que estamos perante um

fenómeno de hiperburocratização da administração educacional34 que não se limita ao

34 Lima, 2012,


46

desenvolvimento da mesma, mas é marcada por uma significativa transformação do

próprio processo burocrático:

“…A uma burocracia clássica, mecânica e formalista, sucederia….uma burocracia

parcialmente desmaterializada, admitindo, simultaneamente, elementos de

descentralização de certo tipo e novas formas de centralização e de telecontrolo, ou

controle a distância. Seria uma burocracia mais acelerada, capaz não apenas de uma

presença ubíqua, mas também de operar uma compressão do tempo e de aumentar

exponencialmente as suas capacidades de cálculo, de mensuração e de matematização

da realidade social e, ainda, de registo e “gravação” do real, individual e coletivo”.35

IV.1.3.Europeização das políticas educativas

A afirmação de novas “ortodoxias” e formas de governação da educação não

constituem, contudo, as únicas mudanças nos processos de regulação que se tem

verificado em Portugal nas últimas décadas. Diversos autores têm sublinhado e

caracterizado a crescente europeização das políticas educativas que se tornou mais

visível a partir da cimeira de Lisboa (2000) e que se faz sentir em praticamente todos as

áreas e setores educativos 36.Assim, a primeira década do seculo XX foi marcada em

Portugal por uma importante reconfiguração do ensino superior (Processo de Bolonha)

e, no que respeita aos ensinos básico e secundário, pelas prioridades definidas na

Estratégia de Educação e Formação 2010: melhoria das competências nas

aprendizagens básicas, redução do abandono escolar precoce, universalização

tendencial do ensino secundário entre os mais jovens e criação de incentivos para o

desenvolvimento da aprendizagem ao longo da vida.

Estas mudanças ilustram o papel vital que passou a ser concedido à educação nas

políticas e prioridades da União, crescentemente centradas na preocupação da

35 Lima, 2012: 136.

36 Antunes, 2005, Nóvoa, 2005 Alves, 2010.


47

promoção da competitividade da economia europeia37, com percussões importantes

nos planos discursivos e como guião para a interpretação da realidade, para a orientação

das políticas, e para a reconfiguração das instituições, processos e conteúdos educativos

e de formação38. Numa análise das implicações do novo quadro de decisão política não

pode deixar de ser reconhecido que, apesar disso, as metas fixadas constituíram um

estimulo importante à expansão dos sistemas educativos e de formação dos estados

membros, designadamente dos países como Portugal em que a consolidação da escola

de massas constituiu um processo muito tardio como se verifica no quadro que se segue.

Quadro - Comparação Portugal UE Anos

Dimensões 2000 2004 2006 2009 2010

Abandono escolar precoce

PT 43,1 39,4 39,2 31,2 28.7

Média EU 19,7 15,9 15,3 14,4 9.1

Baixos níveis de literacia

PT 26,3 22 24,9 17,6 17,6

Média EU 19,4 19,8 24,1 19,6 20.0

Aprendizagem ao longo da vida

PT 2,9 4,8 3,8 6,1 5.8

Média EU 8 9,4 9,6 9,2 9.1

Apesar da importância destes desafios para a sociedade portuguesa importa ter

presente que o “método aberto de coordenação“, apesar do caráter sugestivo da

designação, apresenta características que permitem que o processo de decisão em

educação seja subtraído aos espaços democráticos de decisão e remetidos para

plataformas intergovernamentais (definição de matrizes de politicas ) ,

37 Antunes, 1996; 2005, Dias, 2008,

38 Alves,2010, Antunes, 2005.


48

“peritos”(definição de objetivos e metas de referencia ) e comissões de avaliação com

reduzidíssimo controlo dos eleitores.

“ Esta conceção e realização tecnocrática da política - que dispensa os atores e ignora os

processos e os contextos concretos de ação - constitui o quadro instituído para as

políticas educativas e de formação a desenvolver nos próximos anos pelos estados em

causa e apresenta-se também como um elemento novo neste terreno da vida social; qual

o seu impacto e quais os seus efeitos são questões cujas respostas os próximos tempos

hão de testemunhar”. 39

A nova “arquitetura “do processo de elaboração das políticas tende a produzir um duplo

efeito, que coloca em questão o próprio amago do funcionamento democrático das

escolas públicas. De fato, por um lado, verifica-se uma quase-irrelevância dos atores

nacionais e locais na definição de objetivos fundamentais da escola pública,

contribuindo para que estes lhes atribuíam que assumem, por isso, um caracter

aparentemente arbitrário e fragmentado. Por outro lado, esses atores, formalmente

“autónomos “ e investidos do poder formal de decisão, são colocados perante a

obrigatoriedade de implementar medidas e procedimentos que não escolheram e sobre

os quais deverão prestar contas, que terão um impacto profundo nas suas carreiras

profissionais e condições de trabalho (financiamento da instituição, natureza do público

escolar, progressão na carreira, etc…).

Neste contexto torna-se vital um grande debate público em torno dos desafios que a

União Europeia (UE) elegeu para a corrente década e dos processos utilizados na criação

e desenvolvimento do espaço europeu de educação e formação. Importa, ainda, ter em

consideração que a evolução positiva registada em Portugal, no que respeita aos

padrões de referencia estabelecidos pela UE que o processo verificado no princípio do

Séc. XXI em Portugal está longe de garantir uma convergência crescente e linear entre

39 Antunes, 2005, p131


49

os padrões nacionais europeus. De fato, a própria OCDE tem realçado as consequências

negativas, no plano da educação e do emprego, associadas com a crise económica e

financeira dos últimos anos:

“Em 2009, Portugal gastou 5, 9% do PIB em educação, valor bastante superior aos 4,

9% de 1995. Mas com a crise económica, o governo já indicou que desceria para 4, 7%

em 2011 e , provavelmente , para 3, 8% em 2012(…)Os professores em Portugal têm

salários mais elevados que outros diplomados com o ensino superior .Mas isto

provavelmente mudará em 2012, com as medidas de austeridade que incluirão cortes

nos salários (.. ) Com 10% da população diplomada com o ensino secundário

desempregada , Portugal ocupa a oitava posição no ranking dos 33 países da OCDE com

estatísticas neste domínio (uma década atrás ocupava a posição 23 , entre os 28 países

da OCDE abrangidos pela mesma análise).A situação é similar para os diplomados com

o ensino superior, tendo o desemprego subido de 2, 7% em 2000 para 6, 3% para 2010,

enquanto, no mesmo período, a taxa média de desemprego destes diplomados no

conjunto dos países da OCDE subiu de 3, 7% para 4, 7%” (tradução/adaptação MD) 40.

IV.2 Financiamento

IV.2.1 Introdução

Na atual “sociedade globalitária”41, caracterizada pela massificação da produção e do

usufruto massificado dos resultados da atividade produtiva, a função da “escola”

alterou-se. Hoje espera-se que a escola não só contribua para o desenvolvimento da

cidadania mas, muito particularmente, que “produza” cidadãos socialmente úteis, isto

é, cidadãos capazes de ingressar no mercado de trabalho e de responder às solicitações

que este lhe impõe, revelando-se o indivíduo em constante estado de empregabilidade.

40 OECD, 2012, pp.1-2,

41 Ramonet, 1997


50

Existe uma nova intencionalidade para a educação que a coloca ao serviço da economia

num contexto de exigências do mercado global marcado por expressões que fazem

parte da gramática ultraliberal como individualismo, capital humano, competição,

competitividade, flexibilidade, investimento e empregabilidade.

Este processo coexiste com uma intenção bem real mas que não se pretende evidente

de destruição/privatização da escola pública, em Portugal, seguindo de perto outras

mudanças recentes acerca da forma como encarar a educação, nomeadamente no

Reino Unido/Inglaterra, as quais dão corpo à formulação e desenvolvimento a dois

“conceitos”/práticas que devem ser perspetivados como dois dos principais ataques à

“escola pública”: os “quase-mercados” e a ”liberdade de escolha”.

IV.2.2. Os quase-mercados

Suportado por teóricos, como Bartlett, Le Grand e Barr42, os quase-mercados pretendem

ser uma forma de organizar a produção e a provisão dos serviços públicos,

nomeadamente educativos, segundo uma fórmula de “todos ganham” e assente no

pressuposto da ineficiência da produção de serviços públicos pelo Estado/entidades

públicas. Para eles, e tantos outros, os serviços públicos e os funcionários públicos são,

por natureza, ineficientes por múltiplas razões, nomeadamente o desinteresse por parte

dos trabalhadores públicos pela “coisa pública” dado que ganharão o mesmo

independentemente do seu desempenho e o desincentivo à eficiência e eficácia

produtivas em virtude do monopólio estatal na produção e provisão daqueles serviços.

Nestas circunstâncias, o que esta linha de pensamento propõe é a produção privada dos

serviços públicos, permitindo a concorrência entre produtores que justifica a existência

de um “mercado”, e a sua provisão/financiamento públicos através do estabelecimento

de um preço convencionado no quadro desta “pareceria público-privada” e que

explicaria o “quase”.

42 Bartlett (1991, 1992, 1993), Bartllet et. al (1994), Le Grand (1982, 1990, 1991, 1996), Le Grand et al. (1993),

Barr (1989, 1991, 1993), Barr et al. (1996, 1998


51

Nesta ordem de ideias, e no caso específico da educação, nomeadamente da

escolaridade obrigatória que, exatamente por ser compulsiva, é gratuita, o que se

passaria seria a privatização (no todo ou em parte) da instituição escolar que seria, no

entanto, financiada pelos poderes públicos, de molde a que o serviço educativo

continuasse a ser provido gratuitamente. Nesta forma de produção/provisão de

educação o ganho estaria no facto de a instituição, porque privada e com um preço de

venda “controlado”, para ter lucro teria que ser mais eficiente. O ganho do produtor

residiria, exatamente nessa eficiência: quanto mais barato produzir, maior será o seu

lucro uma vez que o montante das receitas é o resultado do concurso no mercado e não

da elevação do preço de venda no consumidor, já que esse será, sempre, nulo. Ao

mesmo tempo o Estado gastaria menos na provisão do mesmo serviço, pois que seria

ele a selecionar no mercado um, de entre os diversos concorrentes e respetivos

cadernos de encargos. Finalmente, o consumidor em nada seria prejudicado, uma vez

que continuaria a ser-lhe disponibilizado o mesmo serviço gratuitamente.

Simultaneamente, as famílias poderiam, desta forma, procurar a escola que mais lhes

conviesse para os seus filhos, podendo, assim, exercer o seu direito de escolha.

Esta linha de pensamento, aplicada também na saúde, na prestação de cuidados a

cidadãos idosos, etc., assenta em diversos pressupostos que ou são manifestamente

errados e preconceituosos ou não têm tido os resultados pretendidos.

Partir do princípio de que os trabalhadores públicos são maus trabalhadores é partir de

premissas não provadas e de senso comum inaceitáveis em qualquer situação que se

pretenda científica. Por outro lado, é, também, garantir que os serviços privados são

eficientes. Ora, e para não ir mais longe, a atual crise financeira aí estar a provar que as

empresas privadas não são, necessariamente, eficientes.

De qualquer forma, e pegando, ainda, no caso da escola pública/escola “quase-privada”

é necessário refletir sobre os problemas sociais gravíssimos de discriminação que tais

soluções podem provocar como, aliás, a situação inglesa comprova.


52

No Reino Unido, perante a possibilidade de “privatização” das escolas do ensino básico,

algumas dessas escolas aceitaram entrar nesse figurino (situação já tentada, pelo menos

no discurso, pelo atual governo em Portugal) enquanto outras continuaram

dependentes das LEAs (Local Education Authorities). É significativo o que este processo

tem tido de discriminatório: algumas escolas “recusam” a entrada dos jovens que não

desejam, mantendo sempre uma máscara de não-discriminação, pois a recusa de

entrada pode resultar do facto de as escolas já estarem lotadas (ainda que não estejam),

ou das despesas que os pais serão obrigados a realizar na aquisição de determinado

material (ainda que a escolaridade se mantenha gratuita), ou do facto de a escola, no

quadro do seu projeto educativo disponibilizar/oferecer atividades variadas que tornam

a frequência bastante cara (ainda que o tempo da escolaridade obrigatória continue

gratuito), realizar “testes de conhecimentos”, etc. Na verdade, que escola destas quer

aceitar, por exemplo, crianças com problemas de aprendizagem/necessidades

educativas especiais que vão, necessariamente, encarecer os serviços e, portanto,

diminuir a margem monetária entre o que estas escolas recebem do Estado e os custos

que realizam, já que o preço de venda (da escolaridade obrigatória, não esqueçamos),

se mantém nulo?

Obviamente, as crianças com problemas de aprendizagem, ou oriundos de estratos

sociais menos interessantes, ou …, continuam a ter direito à educação e, por isso, é-lhes

prestado o serviço. O problema é que a sua liberdade de escolha depara com tantos

obstáculos, económicos, sociais, burocráticos, administrativos, etc., que a sua única

escolha é a escola pública. De facto, não deixa de ser curioso que estas crianças vejam

assegurado o serviço educativo através da prestação pelas escolas públicas, aquelas que

não se “quase-privatizaram” e que em virtude de inúmeros fatores discriminatórios,

nomeadamente o de terem públicos altamente discriminados, apresentarem os piores

resultados vindo, ironicamente, dar razão àqueles que dizem mal da escola pública por

ser pouco eficiente, voltada ao insucesso, etc.


53

IV.2.3. A “liberdade de escolha” e o cheque-ensino

Sermos livres para decidir acerca das nossas opções, é um direito que a todos deverá

assistir. No âmbito do discurso liberal do freedom of choice de autores como Le Grand,

este direito encontra-se virtualmente “assegurado” a dois níveis. Num caso, como o

exposto atrás, as famílias são livres de escolherem colocar os seus filhos numa escola

pública ou numa escola quase privada que disponibiliza educação gratuita.

O outro nível é o que decorre do discurso do “cheque-ensino”. O “cheque ensino” surge

para a nova ideologia do individualismo, competição, empreendedorismo,

empregabilidade, etc., que caracteriza este novo discurso liberal, como o instrumento

que garante a possibilidade real dos jovens frequentarem a escola que efetivamente

desejam, ou que as suas famílias selecionam, seja uma escola pública ou privada,

gratuita ou paga, do centro da cidade ou da periferia, etc.

O cheque-ensino representa um montante (um voucher) que os governos entregam às

famílias e com o qual estas poderão escolher uma escola para os seus descendentes. À

partida, tudo muito transparente: todos terão aquele valor que lhes permite procurar a

educação que desejarem.

Claro que os defensores desta solução “esquecem-se” de informar que cada família

poderá procurar a escola para a qual o cheque-ensino é suficiente. Se a exigência

financeira de alguma escola, obviamente privada, for superior àquele valor, então as

famílias só têm que arranjar o valor extra e isso será da sua inteira responsabilidade. Ou

seja, se as famílias efetivamente querem escolher, que paguem. E desta forma se conclui

acerca da fortíssima discriminação negativa que o cheque-ensino acarreta: por um lado

reproduz situações de extrema desigualdade social, criando e lançando para guetos

aqueles que de lá querem sair; por outro, criando ofertas radicalmente diferentes para

os “mesmos” cidadãos e, finalmente, porque coloca a sociedade inteira a financiar

diretamente as escolas privadas e, não menos importante, a subsidiar aquelas famílias

que, à partida, dispõem de rendimentos suficientes para continuarem a fazer o que

sempre fizeram: colocar os filhos em escolas privadas teoricamente de elevado

potencial.


54

Claro que falar, nestas condições, em democratização do ensino, em igualdade de

condições, em liberdade de escolha, em equidade, em cidadania, etc., é estarmos a

troçar dos próprios princípios de democracia e de justiça social. Mas a verdade é que

esta forma de ver a coisa pública tem os seus seguidores, também em Portugal, e que

exigem um cuidado acrescido da parte daqueles que pretendem um país mais justo,

equitativo, democrático.

IV.2.4. Privatização e níveis de ensino

Naturalmente que os problemas que a privatização da escola pública pode trazer

estendem-se a todos os níveis de ensino, ainda que com manifestações particulares em

função do nível educativo. Se o que acima se expôs se aplica, particularmente, ao ensino

obrigatório e que testemunha apenas duas situações perigosas para a democracia e a

democratização do ensino, o caso do ensino superior regista, também ele, situações

altamente lesivas dos direitos dos jovens e da democracia.

Sabemos que em 1986 o governo de então reorganizou o já existente e desorganizado

ensino superior privado, através da publicação do estatuto do ensino superior particular

e cooperativo. Também sabemos que o apoio do governo a este segmento educativo

não foi através do financiamento. Todavia, sabemos que esse apoio foi feito de forma

indireta, nomeadamente no âmbito da definição quer do número de vagas (lado da

oferta – fixação anual de um numerus clausus), quer das condições pedagógico-

científicas e de avaliação no ensino secundário, desenhando, assim, pelo lado da procura

(número de candidatos ao ensino superior) as condições de aparecimento e de

permanência de instituições privadas de ensino superior que assim « puderam

responder » a uma procura explosiva de ensino superior, de tal modo que o ensino

superior privado chegou a ter matriculados cerca de um terço do total de alunos deste

nível de ensino.

Se atualmente os alunos do ensino privado rondam os 20% do total de alunos do ensino

superior, registando uma quebra à volta dos 23% nos últimos anos não é devido, de

forma alguma, a quaisquer medidas de política educativa no sentido de reorganizar e de

democratizar este nível de ensino. Aliás, um dos grandes problemas que o nosso ensino


55

superior vive hoje é o da sua elitização43. Cada vez mais o ensino superior é um ensino

de elites contrariando, em absoluto, o que qualquer Estado deve aspirar: a

universalização da educação em todos os níveis de ensino a que não será estranho a

crise económica e financeira do país, a crise do (des)emprego e a extensão da rede

pública e a tão falada questão demográfica.

Naturalmente, no centro de todo o problema da educação, e que o pensamento do

“quase-mercado” bem corporiza, encontra-se a questão do financiamento. Educar é,

por definição, uma atividade consumidora de muitos recursos “caros” e só tem retorno

após alguns anos da sua produção44. Nestas circunstâncias, e face à pressão que os

diversos serviços de natureza pública fazem sobre os orçamentos de Estado cada vez

mais magros, explica-se, pelo menos parcialmente, toda uma ideologia liberal que

assenta na lógica do utilizador-pagador, independentemente da natureza pública do

serviço, nomeadamente o educativo45 e que em Portugal, e no caso específico do ensino

superior, se concretiza, entre outras coisas, no estabelecimento de propinas no ensino

superior público, desde 1992, que assumem um valor “condicionado” no 1º ciclo e que

ascendem a um valor de mercado nos 2º e 3ºciclos.

43 (Cabrito, 2002; Cerdeira, 2009; Cerdeira et al., 2014).

44 Baumol et al., 1989

45 (Ray et al., 1988; Farchy et al., 1994)


56

IV.2.5. A procura educativa e o financiamento da educação

Se há algo de que nos devemos orgulhar relativamente às últimas décadas é,

definitivamente, o progresso que alcançámos em termos educativos. Do início da

década de 1970 aos nossos dias, a educação foi um dos vetores a que os portugueses

mais atenção deram, sentindo que ela está por detrás de todo o processo de ascensão

social e de desenvolvimento pessoal.

À semelhança do que ocorreu na generalidade dos países desenvolvidos desde meados

do século passado, a educação é eleita pelas famílias portuguesas como o grande

instrumento de ascensão social e inserção qualificada no mercado de trabalho que se

traduziria em maior reconhecimento social46, e em maior produtividade e maiores

ganhos salariais47, factos que dão corpo à designada teoria do capital humano48.

Nas últimas décadas registou-se, de facto, uma procura explosiva de educação, em

todos os níveis de ensino. Observe-se o quadro abaixo :

46 Baudelot & Establet, 1971, 1977; Bourdieu, 1994; Bourdieu & Passeron, 1964, 1970; Grácio, 1986)

47 Becker, 1964, 1981, 1992; Kiker & Santos, 1991; Meulemeester & Rocha, 1995; Mincer, 1974, 1980; São Pedro e Baptista, 1992; Schultz, 1961, 1963, 1981; Woodhall, 1991, 1992, 1995

48 Becker, 1964; Schultz, 1961.


57

Evolução do número de estudantes em todos os níveis de ensino

Ano

s

Total Educaçã

o Pré-

escolar

Ensino Básico Ensino

Secundári

o

Ensino

Superio

r Total 1º

Ciclo

2º

Ciclo

3º

Ciclo

196

1

X 6528 106647

1

88723

5

78064 10117

2

13116 24149*

197

0

X 15153 131627

9

93545

3

19391

2

18691

4

27028 49461*

198

0

187355

9

80373 153838

9

92785

2

30565

9

30487

8

169516 80919

199

0

216018

0

161629 153111

4

71588

1

37060

7

44462

6

309568 157869

200

0

226074

5

228459 124083

6

53994

3

27652

9

42436

4

417705 373745

200

5

217285

3

259788 115305

7

50441

2

26774

2

38090

3

376896 380937

201

0

240609

8

274387 125646

2

47951

9

27324

8

50369

5

483982 383627

201

1

223940

1

276125 120671

6

46462

0

27826

3

46383

3

440895 398268

201

2

224175

6

272547 115781

1

45400

3

26609

5

43771

3

411238 390273

201

3

X 266666 109352

3

44037

8

25266

7

40047

8

398447 371000

Fonte : DGEEC/MEC, PORDATA; *Barreto et al, A Situação Social em Portugal, 1960-1995


58

A procura social de educação acima referida explica a evolução fortemente positiva da

taxa real de escolarização em todos os níveis do ensino básico (pré-escolar, básico e

secundário) nas últimas décadas, como pode observar-se no quadro abaixo.

Taxa real de escolarização (%)

Anos Educação Pré-

Escolar

Ensino Básico Ensino

Secundário 1º Ciclo 2º Ciclo 3º Ciclo

1961 0,9 80,4 7,5 6,1 1,3

1970 2,4 84,3 22,2 14,4 3,8

1980 14,2 98,4 35,4 25,8 11,7

1990 41,7 100,0 69,2 54,0 28,2

2000 71,6 100,0 87,4 83,9 58,8

2005 77,4 100,0 86,4 82,5 59,8

2010 83,9 100,0 93,8 89,5 71,4

2011 85,7 99,1 95,4 92,1 72,5

Fonte: PORDATA

Obviamente, esta evolução positiva do número de jovens no sistema educativo teria,

forçosamente, de se repercutir no nível dos recursos afetados à educação. Disso nos dá

conta o quadro abaixo.


59

Despesas do Estado em educação: execução orçamental (em milhões de euros)

Anos Montante Anos Montante

1972 22,3 2006 7263,4

1980 258,5 2007 7232,1

1990 2091,0 2008 7348,6

2000 6202,6 2009 8507,4

2001 6729,8 2010 8559,2

2002 7267,7 2011 7878,5

2003 7005,0 2012 6622,4

2004 7132,1 2013 7108,4

2005 7316,1

Fontes/Entidades: DGO/MF, PORDATA Última atualização: 2014-07-02

Obviamente, este esforço realizado na educação nas últimas décadas é também

percebido através da percentagem do PIB aplicado à educação. Após um crescimento

acentuado daquela percentagem, deparamo-nos com uma evolução praticamente nula

na década de 1990 e uma tendência evidente para uma evolução negativa nos últimos

anos.


60

Despesas do Estado em educação: execução orçamental em % do PIB


1972 1,4 2006 4,5

1980 3,2 2007 4,3

1990 3,8 2008 4,3

2000 4,9 2009 5,0

2001 5,0 2010 5,0

2002 5,2 2011 4,6

2003 4,9 2012 4,0

2004 4,8 2013 4,3

2005 4,7

Fontes/Entidades: DGO/MF, INE, PORDATA Última atualização: 2014-07-02

Este desinvestimento financeiro na educação é também visível quando se analisa o

quanto o Estado gasta com cada aluno. Observe-se o Quadro seguinte :


61

Despesas do Estado em educação: execução orçamental per capita (em euros)


1972 2,6 2006 690,3

1980 26,5 2007 686,0

1990 209,4 2008 696,0

2000 602,8 2009 805,0

2001 649,4 2010 809,5

2002 698,4 2011 746,2

2003 669,8 2012 629,8

2004 680,3 2013 679,8

2005 696,6

Fontes/Entidades: DGO/MF, INE, PORDATA Última atualização: 2014-07-02

IV.2.6. Notas para discussão

É indesmentível o desinvestimento do Estado em educação. Esta situação arrasta-se

desde há alguns anos, tendo-se agravado de forma particular e brutal nos últimos anos.

Perante esta situação, coloca-se a necessidade de perguntar como se poderá ela

resolver, sendo certo que não há receitas nem respostas únicas para problemas sociais,

há, contudo, perguntas a que se tem de conceder particular atenção. Muito

rapidamente, apenas algumas:

- Qual o papel a desempenhar pelo ensino privado em Portugal? Coexistindo com a

escola pública? Substituindo-a/ “complementando-a”, face a inexistência de oferta

pública? Concorrendo com a escola pública?

- Qual o papel do Estado no financiamento da escola pública? Ser uma das fontes,

complementando a participação das famílias? Ser a fonte maioritária? Para todos os


62

níveis educativos? Com que critérios? Número de alunos; sucesso educativo; gestão

« mais eficiente »; ofertas da escola; … ?

- Como entregar mais receitas às autarquias locais? Que competências para as

autarquias? Como descentralizar sem municipalizar?

- Que ajudas aos estudantes e famílias? Em material didático, em bolsas e subsídios, em

gratuitidade, … ?

- Qual o papel do Estado no « financiamento » direto/indireto das escolas privadas?

Através de subsídios ao estudante, nomeadamente o cheque-ensino? Através da

atribuição de bolsas e concessão de subsídios aos estudantes mais carenciados que

utilizam a escola privada? Quais os critérios?


63

V – COMO ATUAR NO PRESENTE E PREPARAR O FUTURO

Algumas respostas à questão que o título deste capítulo pressupõe já se encontram

enunciadas nos capítulos anteriores, em especial nas interrogações e pistas que

constam das secções III.2.2, III.3.2., III.4.4. e IV.2.6..

Procura-se aqui reuni-las em 7 pontos e de forma mais organizada para centrar o debate

amplo e a concertação possível que elas merecem e um interesse e esforço conjunto

podem conseguir.

V.1 – AFINAL O QUE É A ESCOLA PÚBLICA?

Este debate parece essencial para a tomada de decisões de política educativa ou seja,

há que discutir a natureza da escola pública para se poder responder a muitas das

questões que resultam dos capítulos anteriores e que implicam saber se a escola é um

serviço do Estado, um serviço local, as duas coisas ao mesmo tempo, se tem

personalidade jurídica ou não, se tem autonomia e para quê, a que tipo de relações está

sujeita com o Estado e com as autarquias, etc.

Também têm que ver com este debate questões/dúvidas que parecem surgir à margem

mas que são tão importantes como:

- Será que as dinâmicas internas dos agrupamentos não conduzem à subalternização

dos níveis educativos mais “ baixos” na gestão das escolas e nas lógicas de organização

curricular e pedagógica?

- Será que as condições especiais de funcionamento e o apoio financeiro e educativo

acrescidos ao universo TEIP premeiam as equipas diretivas e os alunos das escolas mais

dinâmicas, em prejuízo dos muitos alunos de outros agrupamentos com características

sociológicas, culturais e educativas similares? Os pressupostos da diferenciação e


64

adequação que justifica uma medida de intervenção prioritária não devem estar

subjacentes à administração de todas as escolas?

- Não será também que a seleção social introduzida pela diversificação precoce das vias

de ensino e a diversificação da organização curricular e pedagógica das escolas deve,

obrigatoriamente, ser sempre analisada à luz de critérios de equidade e de valor

acrescentado?

- Como num sistema em que coexistem escolas públicas e escolas privadas se devem e

têm de equacionar questões fulcrais como diferenciação, rigor e exigência, eficácia e

eficiência e igualdade de oportunidades de acesso e sucesso?

- Como garantir que o "mercado" educativo não seja regido por interesses vários,

nomeadamente de natureza política e mercantil? Como garantir que a escola pública

não será preterida em benefício da oferta privada? Qual o papel que em tudo isto têm

as comparações (“rankings”!) nacionais e internacionais que, reconhecidamente, têm

conduzido à redução se não mesmo à “pobreza” do papel educativo da escola e do

esbatimento de áreas tão importantes como a educação para a cidadania ou a educação

artística?

V.2. A ATUALIDADE DA LEI DE BASES DO SISTEMA EDUCATIVO

Será ou não uma prioridade refletir sobre a atualidade da Lei de Bases do Sistema

Educativo (LBSE) e a eventual necessidade de a alterar em função das profundas

mudanças ocorridas na sociedade portuguesa?

Não será importante que ocorram mudanças, em particular na organização do sistema

educativo e das suas finalidades (generalização da educação pré-escolar, alteração

profunda da escolaridade obrigatória, das ofertas curriculares, dos sistemas de avaliação

interna e externa, das unidades organizacionais, etc.), bem como na configuração do

Estado e na administração pública (central e local), sobretudo no sentido da melhor

redistribuição de competências e meios entre os diversos níveis do poder (político e

financeiro) e da administração?


65

V.3 PELA AUTONOMIA DAS ESCOLAS

“A efetiva democratização do acesso, da permanência e do sucesso educativo de alunos

cada vez mais diversos do ponto de vista da sua proveniência social, económica, cultural,

étnica, religiosa, etc., só pode ser conseguida através de soluções contextualmente

diferenciadas e de decisões que só poderão ser legitimamente e adequadamente

tomadas nos contextos local e escolar. Cada escola não pode deixar de se assumir como

um locus de decisões educativas e pedagógicas e cada educador/professor ou se assume,

nesse contexto, como um decisor, ou ficará paralisado, alienado e incapaz de contribuir

para a autonomia e o sucesso educativo dos seus alunos. A manutenção de um sistema

escolar centralizado, concentrado ou desconcentrado, eletronicamente uniformizado e

controlado à distância, se revelará cada vez mais incapaz de responder às exigências de

uma educação democrática e de qualidade social para todos.” 49

Constitui um desafio importante “que o olhar vá mais além do que a lógica que conduziu

ao decreto-lei 115-A/98 e que há quase 20 anos desconfia da capacidade das escolas

para serem verdadeiramente autónomas – embora reguladas e avaliadas externamente

– e serem elas mesmas os atores da mudança, em vez de um simples elo de transmissão

de decisões que estão sempre fora delas, restando-lhes a capacidade para gerir a

atribuição de um ou dois tempos letivos.”50

Afinal gerir, necessariamente enquadrados por regulamentação geral, não se pode

cingir a administrar pormenores, sem que se possam relacionar os resultados/produtos

pretendidos com os recursos a disponibilizar, as características e condicionantes dos

alunos a educar e a ensinar com as formas de organização e as metodologias

consideradas necessárias podendo dispor, para o efeito, dos adequados recursos

financeiros e humanos. A monitorização e avaliação interna e externa lá estarão para

49 Escreveu Licínio Lima no parecer sobre o 2º documento

50 Escreveu Paulo Guinote no parecer sobre o 2º Documento


66

evitar desvios e as análises do valor acrescentado para assegurar a equidade e a justiça

social.

A capacidade de constituição das equipas dentro das escolas, que considerem, para

além dos professores, todos os técnicos e outros colaboradores educativos e

administrativos de que uma escola não pode prescindir, é um aspeto essencial da

autonomia quase sempre esquecido ou menosprezado

Neste âmbito não será de "avaliar" a pertinência de acabar com todos os Mega

agrupamentos criados nos últimos anos (obviamente após um rápido mas profundo

processo de avaliação multidimensional dessas "unidades organizativas" do sistema), o

que naturalmente implicaria reequacionar o atual regime de administração e gestão das

escolas, nomeadamente no sentido de prever "travões" a sucessivos reagrupamentos

por razões exclusivamente economicistas e de recolocar no centro da questão a

democraticidade do seu funcionamento no que respeita à participação dos professores

e dos pais tendo como principal objetivo o sucesso educativo dos alunos e da escola?

V.4. COMO DESCENTRALIZAR SEM MUNICIPALIZAR

Alguma desconfiança em relação à transferência de competências para as autarquias

em matéria de Educação “nasce de considerar que uma coisa é a gestão do saneamento

básico de um território ou do seu ordenamento urbanístico (e muito teríamos a apontar

de pouco positivo a muitos municípios nesse aspeto), outra gerir uma rede local ou

intermunicipal de Educação no contexto de um país como o nosso que está longe de ter

uma dimensão geográfica que justifique a sua fragmentação e a possibilidade de

agravar ainda mais os desequilíbrios existentes e a quebra da coesão nacional num

aspeto fundamental para o futuro como a Educação.”51

Seria interessante e oportuno interrogar o "Programa Aproximar Educação" (PAE),

criado pelo atual governo, à luz do enquadramento constitucional e do regime jurídico

51 Escreveu Paulo Guinote no parecer sobre o 2º Documento


67

das autarquias locais, nomeadamente ao nível dos instrumentos políticos daquele

programa (Contrato de Educação e Formação Municipal, Matriz de Responsabilidades e

Modelo de Financiamento) e da discutível razoabilidade do modelo de descentralização

educativa que lhe está implícito (vulgarmente conhecido como "municipalização da

educação").

Como descentralizar (e o quê) sem municipalizar? Como impedir que a descentralização

não se torne numa reprodução de um sem número de cadeias hiperburocratizadas de

poder onde, por um lado, a escola perde a sua identidade e autonomia e, por outro, a

educação em Portugal deixe de ter uma natureza nacional (independentemente das

especificidades naturais de escola/região)? Haverá instrumentos que permitam garantir

que uma escola não dependa da vontade discricional de novos poderes?

V.5. UMA NOVA VISÃO PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Como articular a descentralização com a necessidade de decisões que, pelo menos ao

nível do enquadramento legal e genérico – não necessariamente da execução - devem

ser de natureza nacional nomeadamente o estabelecimento de um currículo escolar, o

modelo de colocação de professores, de apoio social, e de financiamento dos

estabelecimentos de ensino, sob pena de escolas, alunos e professores poderem ser

penalizados pelo facto de estarem/pertencerem a contextos geográfico, social,

económico e político diferenciados?

Na ausência das Regiões administrativas previstas na CRP impõe-se uma reflexão sobre

as vantagens/inconvenientes da extinção das atuais cinco delegações regionais da

Direcção Geral dos Estabelecimentos Educativos, à luz quer da "racionalização da

administração pública" prometida pelo atual governo através do "Programa Aproximar"

e em curso de experimentação em quatro Comunidades Intermunicipais (CIM Alto

Tâmega, CIM Oeste, CIM Leiria, CIM Viseu, Dão, Lafões), quer da redefinição necessária

do papel político (de planeamento e financiamento) das Comissões de Coordenação e

Desenvolvimento Regional (CCDR) e das próprias Comunidades Intermunicipais (CIM).


68

Será que não continua a fazer mais sentido, em matéria de níveis intermédios da

administração educativa, a "região administrativa" (NUT II) do que a "comunidade

intermunicipal" (NUTIII), desde que a primeira tenha legitimidade eleitora direta?

V.6. QUAL O PAPEL DA SOCIEDADE CIVIL

Quando tanto se fala da sociedade civil e em participação será importante analisar qual

o papel que têm tido os sindicatos/associações de professores, as associações de

encarregados de educação nos órgãos de gestão e, sobretudo, no debate e decisão

sobre políticas educativas.

Se o papel dos sindicatos dos professores, natural e especialmente centrados nos

interesses dos seus associados, tem sido determinante em muitas das políticas

educativas desde 1974, já as associações de pais, as associações científicas e educativas

de professores e as associações mais recentes de dirigentes escolares têm tido uma

influência esbatida senão subalternizada nas principais decisões de política educativa a

não ser em áreas muito restritas e especializadas.

V.7. QUESTÕES À MARGEM QUE SE PODEM TORNAR CENTRAIS

Um documento sobre ORGANIZAÇÃO, ADMINISTRAÇÃO E FINANCIAMENTO DA

EDUCAÇÃO” tem de deixar de fora muitas questões que, ainda que consideradas de

alguma forma “à margem” do tema central, não deixam de se acercarem dele e

poderem constituir outros novos alertas para a forma como se pensa a educação e esta

se organiza, administra e financia.

De entre as muitas questões por vezes apenas citadas e referidas de passagem e outras

nem sequer abordados, não se pode, como se pode, como ponto final, deixar de referir:


69

- A ”formatação “da formação de professores para a matemática /língua e didáticas não

constituem um bom exemplo da “nova ortodoxia da educação” referida no capítulo

IV.1..

- Como se deve considerar a participação e a autonomia dos alunos (baixíssima,

independentemente do tipo de escolas e do lugar no ranking, embora com variações

importantes segundo os dados disponíveis), alunos sujeitos a uma crescente vigilância

eletrónica (cartões controlam o que comem, o que compram na secretaria, as horas a

que chegam…; plataformas moodle que dizem se fazem trabalhos de casa, etc…).

- A alienação total em relação à inexistência de políticas de educação de adultos

e de jovens que abandonaram o sistema de ensino e à integração “local” destas políticas.


70

ANEXOS


71

ANEXO I

NÍVEIS DA ADMINISTRAÇÃO E DOMÍNIOS DE DECISÃO

Tradução/adaptação do texto das páginas 528-529 de “Regards sur l’Éducation 2012”

- Por Administração Central entendem-se todas as instâncias máximas de um país que tomam

decisões ou intervêm em alguns aspetos do processo de decisão;

- Município é a unidade administrativa mais pequena do país que seja dotada de um executivo,

assim por Autoridades Locais entendem-se os serviços responsáveis pela educação ao nível

municipal;

- Província ou Região considera-se a unidade territorial que vem imediatamente a seguir ao

Executivo Central no caso dos países não federais. Em Portugal apenas existem a este nível a

Região Autónoma dos Açores e a da Madeira;

- Por estabelecimento de ensino entende-se um estabelecimento autónomo, os membros da

sua direção, os seus professores ou um conselho responsável desse estabelecimento. As

redes/agrupamentos de ensino ou de escolas são, par este efeito, considerados como

estabelecimentos.

DOMÍNIOS DE DECISÃO

- Organização do ensino : a admissão, o percurso escolar, os tempos letivos, a escolha dos

manuais escolares, a escolha dos materiais de ensino, a organização das turmas, os apoios

suplementares aos alunos, os métodos pedagógicos e a avaliação contínua dos alunos;

- Gestão do pessoal: recrutamento e licenciamento dos chefes dos estabelecimentos, dos professores e dos restantes trabalhadores que exercem a sua atividade profissional nas escolas, funções e condições de trabalho, níveis salariais e evolução nas carreiras profissionais;


72

. Planificação e estruturas: criação ou supressão de estabelecimentos ou de ofertas educativa

(níveis de ensino e cursos), elaboração dos programas dos cursos, seleção dos programas

oferecidos pela escola, definição dos conteúdos de ensino, conceção dos exames que conduzem

à obtenção de um diploma e da estrutura que concede o diploma (escolha do conteúdo, das

provas e sua administração e correção);

. Gestão dos recursos : a afetação dos recursos e a sua utilização pelo pessoal docente e não

docente, as despesas de funcionamento e as despesas de capital e o desenvolvimento

profissional dos dirigentes das escolas e dos professores.

ANEXO II

Competências das Direções de Serviço Regionais da Direcção Geral dos

Estabelecimentos Escolares

Portaria 29/2013 – Fixa a estrutura nuclear da Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares

1. Acompanhar, coordenar e apoiar a organização e o funcionamento dos estabelecimentos de educação situados na respetiva circunscrição regional; 2. Promover e monitorizar processos de avaliação da organização escolar; 3. Acompanhar, coordenar e apoiar a organização e o funcionamento dos estabelecimentos de educação situados na respetiva circunscrição regional; 4. Promover e monitorizar processos de avaliação da organização escolar; 5. Colaborar na recolha de informação relevante respeitante à educação especial para efeitos de regulação e de monitorização das respostas educativas e de apoio educativo, em articulação com a Direção-Geral da Educação; 6. Acompanhar a promoção de medidas e orientações para a inclusão e o sucesso educativo dos alunos com necessidades educativas especiais na educação pré-escolar e escolar na modalidade de educação especial nos ensinos público, particular, cooperativo e solidário, designadamente atividades de complemento e acompanhamento pedagógico, em articulação com a Direção-Geral da Educação; 7. Assegurar a implementação a nível regional dos diversos programas, projetos e atividades do desporto escolar, em articulação com a Direção-Geral da Educação; 8. Participar no planeamento da rede escolar da circunscrição regional, promovendo, sem prejuízo das competências dos restantes serviços do MEC, ações de planeamento e execução do ordenamento das redes da educação pré-escolar, dos ensinos básico e secundário, incluindo as suas modalidades especiais, bem como as de educação e formação de jovens e adultos; 9. Apoiar os estabelecimentos de educação e as autarquias locais na manutenção dos contratos de execução celebrados nos termos do Decreto-Lei n.º 144/2008, de 28 de julho;


73

10. Assegurar a divulgação local das orientações dos serviços do MEC e da informação técnica às escolas; 11. Prestar apoio técnico à manutenção do parque escolar; 12. Apoiar o funcionamento das juntas médicas regionais; 13. Analisar e elaborar pareceres dos Planos Diretores Municipais (PDM), do Plano de Pormenor (PP), Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), Carta Educativa (CE), bem como as candidaturas elaboradas pelas autarquias; 14. Acompanhar a requalificação, modernização e conservação da rede de escolas; 15. Identificar as intervenções nos edifícios escolares; 16. Vistoriar as instalações para a concessão de autorização de funcionamento dos estabelecimentos escolares do ensino particular e cooperativo e dos equipamentos das escolas públicas com oferta de ensino profissional, em articulação com a Direção-Geral da Administração Escolar e com a Direção-Geral da Educação; 17. Promover o acompanhamento das escolas profissionais privadas e da execução dos contratos de apoio financeiro celebrados; 18. Promover em articulação com os estabelecimentos escolares, os necessários procedimentos em caso de acidente em serviço de docentes e não docentes; 19. Propor a certificação do tempo de serviço do pessoal docente nos termos da lei, prestado fora do MEC. Assegurar o apoio jurídico e contencioso, em articulação com a Secretaria Geral; Cooperar com outros serviços, organismos e entidades, tendo em vista a realização de ações conjuntas em matéria de educação

ANEXO III

Composição das 21 Comunidades Intermunicipais e das 2 Áreas Metropolitanas

Designação Municípios (nº) População

- Comunidade Intermunicipal do Alto Minho

Arcos de Valdevez, Caminha, Melgaço, Monção, Paredes de Coura,

Ponte da Barca, Ponte de Lima, Valença, Viana do Castelo, Vila Nova

de Cerveira, (10)

2 446

- Comunidade Intermunicipal do Cávado

Amares, Barcelos, Braga, Esposende, Terras de Bouro, Vila Verde (6) 4 109

- Comunidade Intermunicipal do Ave

Fafe, Guimarães, Póvoa de Lanhoso, Vieira do Minho, Vila Nova de

Famalicão, Vizela, Cabeceiras de Basto, Mondim de Basto (8)

4 251

- Área Metropolitana do Porto

Santo Tirso, Trofa, Arouca, Oliveira de Azeméis, Santa Maria da Feira,

São João da Madeira, Vale de Cambra, Espinho, Gondomar, Maia,

Matosinhos, Porto, Póvoa de Varzim, Valongo, Vila do Conde, Vila

Nova de Gaia, Paredes (17)

1 759 524

- Comunidade Intermunicipal do Alto Tâmega

Boticas, Chaves, Montalegre, Valpaços, Vila Pouca de Aguiar

Ribeira de Pena (6)

9 443


74

- Comunidade Intermunicipal do Tâmega e Sousa

Amarante, Baião, Castelo de Paiva, Celorico de Basto, Cinfães

Felgueiras, Lousada, Marco de Canaveses, Paços de Ferreira

Penafiel, Resende (11)

4 325

- Comunidade Intermunicipal do Douro

Murça, Alijó, Armamar, Carrazeda de Ansiães, Freixo de Espada à

Cinta, Lamego, Mesão Frio, Moimenta da Beira, Penedono, Peso da

Régua, Sabrosa, Santa Marta de Penaguião, São João da Pesqueira,

Sernancelhe, Tabuaço, Tarouca, Torre de Moncorvo, Vila Nova de

Foz Côa , Vila Real (19)

2 057

- Comunidade Intermunicipal das Terras de Trás os Montes.

Alfândega da Fé, Bragança, Macedo de Cavaleiros, Miranda do

Douro, Mirandela, Mogadouro, Vimioso, Vinhais, Vila Flor (9)

1 177

- Comunidade Intermunicipal da Região de Aveiro

Águeda, Albergaria-a-Velha, Anadia, Aveiro, Estarreja, Ílhavo,

Murtosa, Oliveira do Bairro, Ovar, Sever do Vouga, Vagos (11)

3 704

- Comunidade Intermunicipal da Região de Coimbra

Cantanhede, Coimbra, Condeixa-a-Nova, Figueira da Foz, Mira,

Montemor-o-Velho, Penacova, Soure, Mealhada, Mortágua, Arganil

Góis, Lousã, Miranda do Corvo, Oliveira do Hospital, Pampilhosa da

Serra, Penela, Tábua, Vila Nova de Poiares (19)

4 609

- Comunidade Intermunicipal da Região de Leiria

Alvaiázere, Ansião, Castanheira de Pera, Figueiró dos Vinhos,

Pedrógão Grande, Batalha, Leiria, Marinha Grande, Pombal Porto de

Mós (19)

2 942

- Comunidade Intermunicipal Viseu Dão Lafões

Aguiar da Beira, Carregal do Sal, Castro Daire, Mangualde, Nelas,

Oliveira de Frades, Penalva do Castelo, Santa Comba Dão, São Pedro

do Sul, Sátão, Tondela, Vila Nova de Paiva, Viseu, Vouzela (10)

2 942

- Comunidade Intermunicipal das Beiras e Serra da Estrela

Almeida, Celorico da Beira, Figueira de Castelo Rodrigo, Guarda,

Manteigas, Meda, Pinhel, Sabugal, Trancoso, Belmonte, Covilhã,

Fundão, Fornos de Algodres, Gouveia, Seia (15)

2 363

- Comunidade Intermunicipal da Beira Baixa

Castelo Branco, Idanha-a-Nova, Penamacor, Vila Velha de

Ródão, Oleiros, Proença-a-Nova (6)

8 963

- Comunidade Intermunicipal do Oeste

Alcobaça, Alenquer, Arruda dos Vinhos, Bombarral, Cadaval,

Caldas da Rainha, Lourinhã, Nazaré, Óbidos, Peniche, Sobral

de Monte Agraço, Torres Vedras (12)

3 620

- Comunidade Intermunicipal do Médio Tejo

Abrantes, Alcanena, Constância, Entroncamento, Ferreira do

Zêzere, Ourém, Sardoal, Tomar, Torres Novas, Vila Nova da

Barquinha, Mação, Sertã, Vila de Rei (13)

2 471


75

- Comunidade Intermunicipal da Lezíria do Tejo

Almeirim, Alpiarça, Azambuja, Benavente, Cartaxo,

Chamusca, Coruche, Golegã, Rio Maior, Salvaterra de Magos,

Santarém (11)

2 473

- Área Metropolitana de Lisboa

Amadora, Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Odivelas, Oeiras,

Sintra, Vila Franca de Xira, Alcochete, Almada, Barreiro,

Moita, Montijo, Palmela, Seixal , Sesimbra, Setúbal (18)

2 821 876

- Comunidade Intermunicipal do Alentejo Litoral

Alcácer do Sal, Grândola, Odemira, Santiago do Cacém, Sines (5)

9 725

- Comunidade Intermunicipal do Alto Alentejo.

Sousel, Alter do Chão, Arronches, Avis, Campo Maior, Castelo de

Vide, Crato, Elvas, Fronteira, Gavião, Marvão, Monforte, Nisa, Ponte

de Sor, Portalegre (15)

1 186

- Comunidade Intermunicipal do Alentejo Central

Alandroal, Arraiolos, Borba, Estremoz, Évora, Montemor-o-Novo,

Mourão, Portel, Redondo, Reguengos de Monsaraz, Vendas Novas,

Viana do Alentejo, Vila Viçosa, Mora (14)

1 666

- Comunidade Intermunicipal do Baixo Alentejo

Aljustrel, Almodôvar, Alvito, Barrancos, Beja, Castro Verde, Cuba,

Ferreira do Alentejo, Mértola, Moura, Ourique, Serpa, Vidigueira

(13)

1 262

- Comunidade Intermunicipal do Algarve

Albufeira, Alcoutim, Aljezur, Castro Marim, Faro, Lagoa, Lagos,

Loulé, Monchique, Olhão, Portimão, São Brás de, Alportel, Silves,

Tavira, Vila do Bispo, Vila Real de Santo António (16)

451 006

ANEXO IV

Quadro resumo de caracterização e condicionantes

Níveis de

Administração

Pública

Composição Âmbito

Geográfico

Domínios e

Competências em Educação

Administração

central

desconcentrada

Direcção Geral dos

Estabelecimentos

Escolares(DGEstE)

5 Direções de

serviço

“regionais”52

Ver no Anexo II as competências das

Direções de Serviço Regionais (em

articulação com os serviços centrais)

(Portaria 29/2013)

52 Ver ANEXO II com o elenco das respetivas competências.


76

Regiões

Autónomas

RA Açores

Secretarias Regionais

O sistema educativo regional,

incluindo as respetivas organização,

funcionamento, recursos humanos,

equipamentos, administração e

gestão dos estabelecimentos de

educação e de ensino.

A avaliação no sistema educativo

regional e planos curriculares;

A atividade privada de educação e

sua articulação com o sistema

educativo regional. A ação social

escolar no sistema educativo

regional;

Os incentivos ao estudo e meios de

combate ao insucesso e abandono

escolares.

RA Madeira

Secretarias Regionais

Educação pré-escolar, ensino básico,

secundário, superior e especial

Administração

Local

Freguesias Ponto II.2 (?) do documento

Municípios Ponto II.2 do documento

Regiões Administrativas Estão previstas mas não existem

Associações de

Municípios

(entidades

intermunicipais)

Áreas

Metropolitanas

(Lisboa e Porto)

Participar na gestão de programas

de apoio ao desenvolvimento

regional, designadamente no

âmbito do Quadro de Referência

Estratégico Nacional (QREN).

Assegurar a articulação das

atuações entre os municípios e os

serviços da administração central na

área da Rede educativa e de

formação profissional. Estabelecer o

Plano metropolitano de gestão de

redes de equipamentos de saúde,

educação, cultura e desporto.

Participar na gestão de programas

de apoio ao desenvolvimento

regional, designadamente no

âmbito do Quadro de Referência

Estratégico Nacional (QREN).


77

Comunidades

Intermunicipais

(CIM) (NUT III)

Assegurar a articulação das

atuações entre os municípios e os

serviços da administração central na

área da Rede educativa e de

formação profissional. Estabelecer o

Plano intermunicipal de gestão de

redes de equipamentos de saúde,

educação, cultura e desporto

Províncias Não existem

Regiões53 Não existem (embora tenham servido de referência para a

desconcentração da Educação enquanto existiram as Direções Regionais

e, agora, as DS da DGEstE)

ANEXO V

Características funcionais dos agrupamentos de escolas

Categorias Subcategorias Indicadores

1.1 Processo de

constituição

1.1.1 Problemas Natureza do processo.

Justificações para os problemas:

Alteração de práticas e rotinas

Presença de culturas organizacionais diferentes

Desconfiança e resistência às mudanças.

1.1.2 Situações

pendentes

Características da fase transitória.

Coexistência de órgãos (CP, CD)

Inexistência de Projeto Educativo de Agrupamento

1.2 Configuração

atual

1.2.1 Vantagens Redefinição de áreas de influência.

Maiores recursos.

53 Circunscrição territorial que corresponde à estrutura territorial definida nos termos do Regulamento (CE) n.º

1059/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de Maio de 2003, correspondente à Nomenclatura Comum

das Unidades Territoriais Estatísticas (NUTS), de nível II excluindo as regiões autónomas da Madeira e dos Açores. A

área geográfica de intervenção dos serviços regionais pode ser temporariamente ajustada, através da reafectação de

concelhos ou freguesias, por despacho do membro do Governo responsável pela área da educação.


78

Gestão integrada.

1.2.2 Inconvenientes Dispersão de equipamentos.

Mobilidade docente intra-agrupamento.

Escala dos problemas

Distanciamento nas relações interpessoais e de gestão

1.2.3. Novos

problemas e novas

soluções

Heterogeneidade na procura e na população discente.

Articulação e coordenação curricular horizontal e vertical.

Controlo social.

Controlo das tutelas.

2.1 Organização

interna geral

2.1.1 Funcionamento

dos órgãos

Liderança de topo (direcção).

Conselho Geral.

Conselho Pedagógico.

Coordenações e lideranças intermédias.

2.1.2 Problemas

decorrentes da

macroestrutura

Sinais do tipo de gestão.

Articulação entre unidades.

Comunicação e informação internas.

Avaliação do funcionamento.

2.1.3Exercício da

autonomia relativa

Medidas de autonomia relativa.

Posição face ao contrato de autonomia.

Macroprojectos (Teip, etc.).

2.2 Organização e

funcionamento

pedagógico

2.2.1 Prioridades

educativas e

pedagógicas

Articulação curricular vertical.

Reorganização da oferta curricular conjunta e de cada

unidade.

Projecto Educativo comum.

Nova cultura de agrupamento

2.2.2 Cumprimento da

escolaridade

obrigatória

Coordenação inter-unidades.

Diversificação da oferta

Combate ao insucesso (estratégias de aula diferentes).

Posição face às metas, programas, exames, transições).

Autoridade e disciplina

Influência na procura.


79

2.2.3. Projectos

próprios

Prosseguimento de estudos.

Empregabilidade.

Educação para a cidadania.

Integração das NEE’s.

2.3 Resultados

escolares e

educativos

2.3.1Avaliação interna

e auto-avaliação

Taxas de sucesso/insucesso.

Abandono e saídas precoces.

Grau de satisfação de alunos, pais e professores.

2.3.2Avaliação externa

e rankings

Exames externos.

Prestação de contas.

Efeitos dos rankings

3.1 Problemas

atuais da

administração nos

Mega

agrupamentos

3.1.1

Mudanças na gestão

financeira

.Alteração no financiamento (transferências do OE,

financiamento externos).

.Equivalente financeiro.

.Financiamento por objetivos.

.Privatização (outsourcing) de serviços internos.

.Parcerias de financiamento parcial de atividades.

3.1.2

Tomada de decisões

internas

.Validação de critérios (interna e externa).

.Critérios para a concessão de créditos horários.

.Racionalização de recursos humanos (contratação de

pessoal docente e não docente).

.Concorrência entre agrupamentos (mercado).

3.1.3

Controlo externo

.Meios e os métodos de controlo externo.

.As plataformas informáticas externas e obrigatórias.

.Controlo informático interno, equipamento, gestão e

manutenção.

.As atuais relações com as administrações central e local.

3.2 Posição sobre

as perspetivas de

evolução da

administração

escolar

3.2.1

Profissionalização e

privatização da gestão

escolar

.Profissionalização da gestão escolar.

.Privatização da gestão escolar.

.Mercado educativo.

.Vouchers e escolha da oferta.


80

*REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Capítulo III.4

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