orÇamento pÚblico: uma visÃo acerca do...

ORÇAMENTO PÚBLICO: UMA VISÃO ACERCA DO PROCESSO DE NEGOCIAÇÃO

ORÇAMENTÁRIA E DOS REFLEXOS DA PRÁTICA DE

CONTINGENCIAMENTO DE RECURSOS

Alexandre Augusto Pamato Cardoso Anapurús

Victor Gonçalves Barbosa

Projeto de Graduação apresentado ao Curso de

Engenharia de Produção da Escola Politécnica,

Universidade Federal do Rio de Janeiro, como

parte dos requisitos necessários à obtenção do

título de Engenheiro de Produção.

Orientadores: Heitor Mansur Caulliraux

Thaís Spiegel

Rio de Janeiro

Abril de 2014






PROJETO DE GRADUAÇÃO SUBMETIDO AO CORPO DOCENTE DO CURSO DE

ENGENHARIA DE PRODUÇÃO DA ESCOLA POLITÉCNICA DA UNIVERSIDADE FEDERAL

DO RIO DE JANEIRO COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA A

OBTENÇÃO DO GRAU DE ENGENHEIRO DE PRODUÇÃO.

Examinada por:

________________________________________________

Prof. Heitor Mansur Caulliraux, D.Sc.

________________________________________________

Prof. Thaís Spiegel, D.Sc.

________________________________________________

Prof. Adriano Proença, D. Sc.

________________________________________________

Ana Cláudia Neves do Livramento

.

RIO DE JANEIRO, RJ – BRASIL

ABRIL de 2014

iii

Anapurús, Alexandre Augusto Pamato Cardoso

Barbosa, Victor Gonçalves

Orçamento Público: Uma Visão Acerca do Processo de

Negociação Orçamentária e dos Reflexos da Prática de

Contingenciamento de Recursos / Alexandre Augusto

Pamato Cardoso Anapurús, Victor Gonçalves Barbosa. – Rio

de Janeiro: UFRJ/ Escola Politécnica, 2014.

XII, 78 p.: il.; 29,7 cm.

Orientadores: Heitor Mansur Caulliraux; Thaís Spiegel

Projeto de Graduação – UFRJ/ Escola Politécnica/ Curso

de Engenharia de Produção, 2014.

Referências Bibliográficas: p. 78.

1. Contingenciamento 2. Orçamento Público. 3.

Planejamento. I. Caulliraux, Heitor Mansur. II. Spiegel, Thaís.

III. Universidade Federal do Rio de Janeiro, Escola

Politécnica, Curso de Engenharia de Produção. IV. Título.

iv

Agradecimentos

A Deus.

Aos nossos familiares por todo apoio, amor e compreensão ao longo dessa jornada de

estudo e formação, que iniciou há tantos anos e, com certeza, não vai parar por aqui.

A Gerente de Planejamento da fundação pública na qual foi realizada a etapa de

verificação, e ao Fábio Barbosa, por todo conhecimento transmitido, suporte fornecido e esforço

desempenhado para tirar dúvidas, fornecer dados e orientar o rumo do trabalho.

Aos nossos amigos pelos incentivos concedidos e auxílios prestados. Em especial, a

Aloá Querido, a Jéssica Mendonça e a Lívia Barbosa, por toda paciência, carinho e boa vontade

que tiveram diante dos inúmeros pedidos de revisões, ideias, etc.

Ao professor Heitor por toda a liberdade e atenção que nos foi dada desde a concepção

deste trabalho, durante a disciplina de Planejamento e Controle da Produção II, até aqui,

momento em que ele se torna, oficialmente, um projeto de graduação.

A Thaís Spiegel pela boa vontade, generosidade, disponibilidade e conhecimentos

passados. Sua incipiente e promissora carreira representa a certeza de que muito em breve

poderemos afirmar que fomos orientados por dois dos mais conceituados nomes da Engenharia

de Produção de nosso país.

Aos professores Adriano Proença, Renato Cameira e Vinícius Cardoso pelas portas que

foram abertas, pelos conhecimentos compartilhados e pelas experiências diferenciadas que

foram proporcionadas em sala de aula.

Por fim, a todos que deram, ainda que de maneira indireta, alguma contribuição para a

elaboração deste projeto.

v

Resumo do Projeto de Graduação apresentado à Escola Politécnica/ UFRJ como parte dos

requisitos necessários para a obtenção do grau de Engenheiro de Produção.






Abril/2014

Orientadores: Heitor Mansur Caulliraux, D.Sc.; Thaís Spiegel, D.Sc.

Curso: Engenharia de Produção

O processo orçamentário brasileiro, por essência, exige um grande esforço de planejamento por

parte das unidades gestoras. Somado a isso, há o mecanismo de contingenciamento e suas

implicações na forma com que essas unidades se planejam para utilizar seus recursos. A partir

da leitura e síntese de artigos relacionados, o presente estudo verifica como tal processo ocorre

em uma fundação pública, sendo observados, além dos impactos, os artifícios adotados para

mitigar os problemas gerados. Como resultado, foi possível identificar os principais fatores

responsáveis pela escolha do governo em aplicar o contingenciamento e a relação deste com a

qualidade do gasto público por parte das unidades.

Palavras-chave: Contingenciamento, Orçamento Público, Planejamento

vi

Abstract of Undergraduate Project presented to POLI/UFRJ as a partial fulfillment of the

requirements for the degree of Engineer.

PUBLIC BUDGET: A VISION ABOUT THE BUDGETARY PROCESS OF NEGOTIATION AND

REFLECTIONS OF THE PRACTICE OF RESOURCES CONTINGENCY



April/2014

Advisors: Heitor Mansur Caulliraux, D.Sc.; Thaís Spiegel, D.Sc.

Course: Production Engineering

The Brazilian budgetary process, by its nature, requires a great planning effort by the

management units. Added to this, there is still the contingency mechanism and its implications in

the way these units plan their selves to use their resources. From the reading and synthesis of

related articles, this study verifies how this process occurs at a public foundation, observed,

besides the effects, the devices adopted to mitigate the problems generated. As a result, it was

possible to identify the main factors responsible for the government’s choice to implement the

contingency and its relation to the quality of public spending by the units.

Keywords: Contingency, Public Budget, Planning

vii

Sumário

1. Introdução ............................................................................................................................... 1

1.1. Contexto do Tema ........................................................................................................... 1

1.2. Objetivo do Trabalho ....................................................................................................... 3

1.3. Estrutura do Documento .................................................................................................. 3

2. Circunstâncias Orçamentárias Críticas para as Unidades Gestoras ....................................... 5

2.1. Circunstâncias Gerais ..................................................................................................... 5

2.2. Contingenciamento ......................................................................................................... 6

3. Abordagem metodológica e método de pesquisa ................................................................... 8

3.1. Levantamento: Seleção dos Artigos ................................................................................ 8

3.1.1. Método da Pesquisa ................................................................................................. 9

3.1.1.1. Artigos Nacionais - CAPES ............................................................................... 10

3.1.1.2. Artigos Internacionais - ISI Web of Knowledge .................................................. 15

3.2. Análise e Compilação .................................................................................................... 17

3.3. Verificação .................................................................................................................... 17

4. Síntese dos Artigos Selecionados ......................................................................................... 18

4.1. Artigos Nacionais .......................................................................................................... 18

4.1.1. Os Sistemas de Planejamento, Execução e Controle da Gestão Pública - Uma Nova

Proposta ............................................................................................................................... 18

4.1.1.1. Objetivo ............................................................................................................. 18

4.1.1.2. Referencial ........................................................................................................ 19

4.1.1.3. Sinopse / Visão Geral do Conteúdo / Argumentos do Autor .............................. 21

4.1.1.4. Resultados ........................................................................................................ 22

4.1.1.5. Conclusão ......................................................................................................... 22

viii

4.1.2. Presença Potencial do Contingenciamento da União nos Artifícios Adotados pelos

Gestores .............................................................................................................................. 23

4.1.2.1. Objetivo ............................................................................................................. 23

4.1.2.2. Referencial ........................................................................................................ 23

4.1.2.3. Método .............................................................................................................. 26

4.1.2.4. Resultados ........................................................................................................ 27

4.1.2.5. Conclusão ......................................................................................................... 27

4.1.3. Discricionariedade, Contingenciamento e Controle Orçamentário .......................... 28

4.1.3.1. Objetivo ............................................................................................................. 28

4.1.3.2. Referencial ........................................................................................................ 28

4.1.3.3. Conclusão ......................................................................................................... 31

4.1.4. À Espera da Reforma Orçamentária: Um Mecanismo Temporário para Redução de

Gastos Públicos ................................................................................................................... 31

4.1.4.1. Objetivo ............................................................................................................. 31

4.1.4.2. Referencial ........................................................................................................ 32

4.1.4.3. Método .............................................................................................................. 34

4.1.4.4. Resultados ........................................................................................................ 36

4.1.4.5. Conclusão ......................................................................................................... 36

4.2. Artigos Internacionais - Resumos .................................................................................. 38

4.2.1. Quantitative Method for Updating Cost Contingency throught Project Execution .... 38

4.2.1.1. Objetivo ............................................................................................................. 38

4.2.1.2. Referencial ........................................................................................................ 38

4.2.1.3. Método .............................................................................................................. 39

ix

4.2.1.4. Resultados ........................................................................................................ 41

4.2.1.5. Conclusão ......................................................................................................... 41

4.2.2. Using an interactive schedule simulation platform to assess and improve

contingency management strategies. ................................................................................... 42

4.2.2.1. Objetivo ............................................................................................................. 42

4.2.2.2 Método ............................................................................................................... 43

4.2.2.3. Resultados ........................................................................................................ 45

4.2.2.4. Conclusão ......................................................................................................... 45

5. Síntese Geral - Análise Crítica .............................................................................................. 47

5.1. Método de Análise ......................................................................................................... 47

5.2. Caracterização das Circunstâncias Orçamentárias Brasileiras ...................................... 47

5.3. Caracterização do Contingenciamento .......................................................................... 49

5.3.1 Reflexos do Contingenciamento .................................................................................. 49

5.4. Soluções Propostas ...................................................................................................... 52

5.5. Circunstâncias a Serem Verificadas em Campo ............................................................ 53

6. Verificação em Campo: Fundação Pública Voltada à Realização de Pesquisas ................... 55

6.1. Circunstâncias Verificadas em Campo .......................................................................... 55

6.2. Análise Crítica de um Ciclo Orçamentário - 2013 .......................................................... 63

6.2.1. Etapa de Elaboração .............................................................................................. 64

6.2.2. Etapa de Execução ................................................................................................ 71

7. Conclusão ............................................................................................................................. 74

8. Referências Bibliográficas ..................................................................................................... 78

x

Índice de Figuras

Figura 1 - A Estrutura do Documento.............................................................................................4

Figura 2 - Estágios da pesquisa.....................................................................................................8

Figura 3 - Palavras chave utilizadas..............................................................................................9

Figura 4 - Resultados da busca na base CAPES........................................................................10

Figura 5 - Filtros de busca e quantidade de resultados...............................................................12

Figura 6 - Resultados da busca na base Web of Knowledge......................................................15

Figura 7 - Gráfico da Execução financeira do Tesouro Nacional com despesas de custeio

einvestimento, Jan 1997 – Nov 2007...........................................................................................25

Figura 8 - Execução mensal da despesa em custeio, investimento e inversões financeiras (1996

– 2001).........................................................................................................................................34

Figura 9 - Processo de modelagem VaR.....................................................................................40

Figura 10 - Estabelecimento e coleta de dados para simulação..................................................44

Figura 11 - Resumo do processo de negociação orçamentária 2013..........................................66

Figura 12 - Comparação entre o montante desejado para a ação 1 e o contemplado pelo limite

imposto.........................................................................................................................................67


imposto.........................................................................................................................................68


imposto.........................................................................................................................................68


imposto.........................................................................................................................................69


imposto.........................................................................................................................................69

xi

Figura 17 - Comparação entre o montante desejado para a ação e o contemplado pelo limite

imposto: Administração................................................................................................................70

Figura 18 - Comparação entre o montante desejado para a ação e o contemplado pelo limite

imposto: Publicidade de Utilidade Pública...................................................................................70

Figura 19 - Decreto de redução dos limites de movimentação e empenho.................................72

xii

Índice de Tabelas

Tabela 1 - Resumo da vigência, do encaminhamento e da devolução da LOA ........................... 3

Tabela 2 - Questões investigativas e hipóteses nulas correspondentes as propostas na

pesquisa.......................................................................................................................................26

1

1. Introdução

Como introdução do projeto de graduação, este capítulo visa à contextualização do leitor

no tema abordado pelo documento, apresentando uma visão geral da proposição do estudo,

seus objetivos e motivações. Espera-se, portanto, que sua leitura facilite a compreensão e

apreciação dos demais tópicos do presente texto.

1.1. Contexto do Tema

Visando à manutenção de um equilíbrio em suas finanças, o Brasil adotou uma série de

preceitos legais para receitas e despesas. Fundamentadas na Constituição de 1988, na Lei

4.320 de 1964, e na Lei de Responsabilidade Fiscal, essas regras buscam, em geral,

estabelecer mecanismos que evitem um descontrole do erário. Para um claro entendimento de

muitas dessas regras, é importante que se tenha uma ideia acerca do processo orçamentário

brasileiro, pois conhecê-lo traz a compreensão da lógica inerente e da razão para a existência

de cada uma das normas adotadas. Nesse modelo, atribuem-se ao Executivo as competências

de elaboração e de execução do orçamento, restando ao Legislativo o dever de discuti-

lo/aprová-lo e, ao final, fiscalizá-lo. O processo engloba, portanto, quatro etapas que, de

maneira resumida, podem ser entendidas conforme as descrições a seguir:

i. Elaboração: Essa etapa consiste, basicamente, na fixação de objetivos

concretos, e no cálculo dos recursos financeiros, humanos e materiais

necessários à materialização e concretização dessas metas. Para elaborar o

orçamento, o Poder Executivo busca, por meio de uma previsão de receitas a

serem arrecadadas no exercício seguinte, estipular o quanto se poderá gastar.

Desse modo, cada unidade gestora recebe um limite para ser tomado como

referência durante a elaboração de seus orçamentos que, juntos, formarão um

projeto de lei a ser aprovado na etapa de discussão/aprovação.

ii. Discussão/Aprovação: Cabendo ao Poder Legislativo, a ideia básica dessa etapa

é a de que o povo, por meio de seus representantes, possa intervir tanto nas

decisões tomadas pela Administração Pública, bem como na maneira escolhida

para alcançar os objetivos traçados.

2

iii. Execução: Consiste na concretização anual dos objetivos, diretrizes e metas

traçadas para o setor público. De competência do Poder Executivo, essa etapa

requer a mobilização de recursos materiais, financeiros e humanos.

iv. Avaliação/Controle: Compreende o julgamento, por parte do Poder Legislativo,

dos níveis dos objetivos fixados no orçamento frente às modificações ocorridas

durante sua execução, e a avaliação da eficiência com a qual foram realizadas

as ações que visaram ao atingimento de tais metas.

O processo orçamentário dispõe ainda de três instrumentos legais: o Plano Plurianual

(PPA), de médio prazo que busca orientar as ações governamentais de modo a atingir os

objetivos e metas fixados para o período de sua vigência (4 anos); a Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO), que funciona como norteadora para a elaboração dos orçamentos anuais

(Orçamento Fiscal, de Investimento nas Empresas e de Seguridade Social), de maneira a

adequá-los às diretrizes, objetivos e metas da administração pública; e a Lei Orçamentária

Anual (LOA). De maneira a não perder o foco do trabalho, optamos por elaborar uma explicação

mais detalhada apenas para a LOA, instrumento que obedece de maneira rígida às quatro

etapas anteriormente apresentadas e que é o mais envolvido nas situações que pretendemos

analisar.

Sendo elaborada para um exercício, a Lei Orçamentária Anual (LOA), que deve estar de

acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, serve para viabilizar a concretização do que foi

planejado no PPA, definindo as prioridades e metas que devem ser alcançadas naquele ano.

Desse modo, a LOA trata basicamente da programação das ações a serem executadas e visa

ao exercício seguinte:

i. por meio de uma previsão de receitas a serem arrecadadas pelos cofres públicos

durante o exercício subsequente, estipular o quanto de recurso financeiro se terá

disponível;

ii. e, com base nos objetivos traçados, definir quanto de recurso será necessário

para cada uma das ações contempladas pela programação.

Cabe ainda à LOA, assim como aos outros instrumentos supracitados, respeitar, durante

seu desenvolvimento, um calendário oficial que compreende as etapas e datas descritas na

tabela 1. De acordo com o artigo 168 da Constituição Federal, o desrespeito a essas datas

implica:

3

i. caso o Legislativo não receba a proposta orçamentária no prazo, fica

automaticamente considerada a proposta (Lei) anterior;

ii. caso o Legislativo não aprove a proposta antes do início do exercício, o Poder

Executivo realizará suas despesas com base nos duodécimos do valor estimado;

iii. o Congresso deverá ser convocado extraordinariamente por se tratar de matéria

cuja votação deve ser efetuada antes do início do exercício financeiro.

Tabela 1 - Resumo da vigência, do encaminhamento e da devolução da LOA. Fonte: Adaptado de

Felgueiras (2013)

Instrumento

Vigência Proposta do Executivo

ao Legislativo

Devolução ao

Executivo para Sanção

LOA

Anual (no exercício

financeiro ao qual

se refere)

4 meses antes do término

do exercício financeiro (31

de agosto)

Até o encerramento da

sessão legislativa (22 de

dezembro)

1.2. Objetivo do Trabalho

O presente trabalho busca fazer uma análise crítica sobre as circunstâncias que criam

dificuldades para as unidades gestoras ao longo do processo orçamentário, em especial o

contingenciamento. Desse modo, uma vez que a proposta não é estudar o modelo de

orçamento como um todo, não cabe, aqui, muito discutir sobre isto. No entanto, optamos por

apresentar no tópico anterior, ainda que de maneira sintética, uma breve noção sobre o modelo

orçamentário misto, previsto na Constituição de 1988 e utilizado atualmente no Brasil para, em

seguida, aprofundar no que nos é de interesse.

1.3. Estrutura do Documento

Para a elaboração do trabalho, optamos por iniciar com uma contextualização do tema e

visão geral do documento. Após essa parte introdutória, que compreende os capítulos um e

4

dois, será apresentado o critério utilizado para a seleção dos artigos, suas sínteses individuais,

um resumo geral com uma análise crítica e, por fim, uma verificação, em campo, do que foi

observado da bibliografia utilizada. Por meio da figura a seguir, pode-se observar, de maneira

resumida, a sequência de assuntos abordados no texto.

Figura 1 - A Estrutura do Documento. Fonte: os autores

5

2. Circunstâncias Orçamentárias Críticas para as Unidades Gestoras

2.1. Circunstâncias Gerais

Apesar da existência de um calendário oficial, o não cumprimento dos prazos,

principalmente o que compreende a etapa de aprovação, é bastante comum na rotina

orçamentária do nosso país. No presente ano, por exemplo, estamos em março e até então, as

unidades gestoras estão trabalhando com duodécimos devido ao atraso da aprovação da LOA.

Fatos como esse mostram a amplitude da incerteza envolvida no dia a dia dos gestores

(PEREIRA, 2013).

Nesse sentido, mesmo após o longo e desgastante processo até sua aprovação, a LOA

não oferece segurança para os gestores públicos, pois a certeza de que o recurso estará

disponível para que as ações sejam executadas só vem com a liberação do montante, fato que

é consumado durante a etapa de execução. A não liberação de parte do recurso financeiro

aprovado pela LOA pode ocorrer em função de diversos motivos. Os mais comuns, no entanto,

são referentes a erros de previsão de receita e ao aumento das despesas obrigatórias (PINTO,

2006).

Por mais confiável que uma estimativa possa ser, sempre existirá uma possibilidade de

erro atrelada a ela, uma vez que este é inerente ao processo de previsão. Dessa maneira, no

contexto do orçamento público, muitas vezes acaba ocorrendo uma arrecadação abaixo da

estimada ou até mesmo fora do período esperado. Em outras ocasiões, surgem novas

despesas que possuem prioridade em relação às previstas, ou dificuldades como um aumento

de valor das despesas já estimadas, por exemplo. De um modo ou de outro, não importando a

razão, o equilíbrio entre receitas e despesas deve ser mantido e, portanto, medidas devem ser

tomadas. Para essas situações, gastos podem ser cortados ou a receita contingenciada, o que

certamente frustra os gestores das unidades que, no momento em questão, já haviam se

planejado em função do montante esperado (PINTO, 2006).

Representando a circunstância que talvez seja a maior responsável por gerar

descontentamento aos gestores ao longo de um exercício, o contingenciamento foi escolhido

como foco do presente trabalho e, por isso, receberá um tópico exclusivo apresentado a seguir.

6

2.2. Contingenciamento

Em seu sentido estrito, contingenciamento representa o ato de impor limites e regras ao

orçamento ou ao uso de recursos. Na prática, o contingenciamento afeta a programação

financeira de maneira próxima a sua definição. Serve, de fato, como um instrumento para o

governo se prevenir de um descontrole gerado pela execução das despesas previstas frente a

uma arrecadação abaixo da esperada. Em outras palavras, o contingenciamento auxilia na

manutenção do equilíbrio entre receitas e despesas em um contexto no qual algumas situações

não esperadas ocorrem.

De acordo com o Manual Técnico de Orçamento – MTO 2014 (2013, p.82): “Em

decorrência da necessidade de garantir o cumprimento dos resultados fiscais estabelecidos na

LDO e de obter maior controle sobre os gastos, a Administração Pública, em atendimento aos

arts. 8º, 9º e 13 da LRF, faz a programação orçamentária e financeira da execução das

despesas públicas, bem como o monitoramento do cumprimento das metas de superávit

primário”.

A preocupação de manter o equilíbrio entre receitas e despesas no momento da

execução orçamentária já constava na Lei nº 4.320, de 1964, prevendo a necessidade de

estipular cotas trimestrais das despesas que cada UO ficava autorizada a utilizar. Esse

mecanismo foi aperfeiçoado na LRF, que determina a elaboração da programação financeira e

do cronograma mensal de desembolso, bem como a fixação das metas bimestrais de

arrecadação, no prazo de 30 dias após a publicação dos orçamentos. Verificada a frustração na

arrecadação da receita prevista ou o aumento das despesas obrigatórias, que venham a

comprometer o alcance das metas fiscais, torna-se necessária a adoção de mecanismos de

ajuste entre receita e despesa.

A limitação dos gastos públicos é feita por decreto do Poder Executivo e por ato próprio

dos demais Poderes, de acordo com as regras fixadas nos arts. 50 e 51, para o exercício de

2014. No âmbito do Poder Executivo, esse decreto ficou conhecido como Decreto de

Contingenciamento, que normalmente é detalhado por portaria interministerial (MP e MF),

evidenciados os valores autorizados para movimentação e empenho e para pagamentos no

decorrer do exercício. Em resumo, os objetivos desse mecanismo são:

a) estabelecer normas específicas de execução orçamentária e financeira para o

exercício;

7

b) estabelecer um cronograma de compromissos (empenhos) e de liberação

(pagamento) dos recursos financeiros para o Governo;

c) cumprir a legislação orçamentária (LRF, LDO etc.); e

d) assegurar o equilíbrio entre receitas e despesas ao longo do exercício financeiro e

proporcionar o cumprimento da meta de resultado primário. [...]”

O MTO 2014 (2013) aponta, ainda, de forma bastante detalhada, todos os preceitos

legais que são utilizados como fundamentos para a realização do contingenciamento. Isso inclui

a Lei nº 4.320, de 1964, a Lei Complementar nº101, de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal

(LRF), e o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) do ano em questão, no caso,

2014. Apesar de lidos, optamos por não colocá-los no presente trabalho, pois daria um viés

demasiadamente jurídico ao texto. Além disso, registrá-los faria com que fugíssemos um pouco

do objetivo do trabalho que, como anteriormente citado, é discutir acerca das circunstâncias que

frustram as expectativas das unidades gestoras e das possibilidades para reduzir o impacto do

contingenciamento, a principal dessas.

8

3. Abordagem metodológica e método de pesquisa

O presente trabalho foi planejado e desenvolvido a fim de possibilitar um entendimento

mais profundo acerca do tema não só para os autores, mas também para aqueles que se

dispuserem a apreciá-lo. De maneira sintética, pode-se afirmar que a pesquisa foi elaborada

com base em quatro estágios de evolução, como mostra a figura 2.

Figura 2 - Estágios da pesquisa. Fonte: os autores

3.1. Levantamento: Seleção dos Artigos

Inicialmente foram realizadas buscas em duas bases diferentes: no Portal de Periódicos

CAPES e na ISI Web of Knowledge. Na primeira buscamos artigos nacionais que

contemplassem os assuntos de interesse: orçamento público e contingenciamento de recursos.

Nesta etapa, foram encontrados bastantes resultados. Já na segunda, ao procurarmos por

artigos internacionais que tratassem o tema, nossa busca não obteve o mesmo sucesso.

Enfrentamos grande dificuldade para encontrar artigos internacionais com o foco que

gostaríamos, o que nos obrigou a procurá-los em uma terceira base: a Science Direct. Para

nossa surpresa, nesta terceira busca nos deparamos com o mesmo problema, e acabamos

chegando à conclusão de que a dificuldade é inerente ao tema, uma vez que não se discute

tanto sobre um modelo de orçamento semelhante ao brasileiro nem sobre contingenciamento

do orçamento público em outros países.

9

3.1.1. Método da Pesquisa

Para as duas pesquisas iniciais, no Portal de Periódicos CAPES e na ISI Web of

Knowledge, foram utilizadas as seguintes palavras-chave:

Figura 3 - Palavras-chave utilizadas. Fonte: os autores

Tanto os resultados de cada uma das palavras-chave e suas interações, quanto o

método adotado para fazer o refino da busca e, com isso, obter um resultado mais associado ao

foco de interesse, podem ser observados a seguir.

10

3.1.1.1. Artigos Nacionais - CAPES

Figura 4 - Resultados da busca na base CAPES. Fonte: os autores

Foi verificada a necessidade de um refino ainda maior na pesquisa. Assim, para as

interações que apresentaram grande quantidade de resultados, foram adicionadas algumas

restrições visando à obtenção de um número tratável.

11

Execução do Orçamento x Orçamento Público (129 resultados)

Execução Financeira x Orçamento Público (53 resultados)

Gastos Públicos x Orçamento Público (96 resultados)

12

Execução Financeira x Execução do Orçamento (82 resultados)

Gastos Públicos x Execução Financeira (47 resultados)

Gastos Públicos x Execução do Orçamento (58 resultados)

Figura 5 - Filtros de busca e quantidade de resultados. Fonte: Adaptado de Periódicos CAPES

A partir de uma quantidade tratável de artigos para cada uma das combinações de

palavras-chave, foram observados os resultados e constatou-se que ainda restavam alguns que

destoavam do foco desejado para o trabalho. Estes foram desconsiderados para fins de leitura.

13

Observou-se, ainda, grande reincidência de artigos nos resultados das diferentes combinações,

que receberam uma atenção especial. Após breve filtro pela leitura superficial de títulos e

resumos, foram selecionados nove artigos a serem avaliados detalhadamente.

i. O Sistema de Gestão de Despesa Pública em Portugal;

ii. Eficácia da Previsão de Receitas no Orçamento dos Municípios Gaúchos: Uma

Investigação Empírica dos Exercícios de 2005 a 2009 Utilizando a Análise de

Clusters;

iii. Presença Potencial do Contingenciamento da União nos Artifícios Adotados pelos

Gestores das UGs;

iv. Discricionariedade, Contingenciamento e Controle Orçamentário;

v. Contribuição à Construção de Indicador de Desempenho no Setor Público: Estudo

de Caso no Colégio Militar do Rio de Janeiro;

vi. À Espera da Reforma Orçamentária: Um Mecanismo Temporário para Redução de

Gastos Públicos;

vii. A Orçamentação por Programas e a Boa Gestão;

viii. Sistemas de Alocação de Recursos a Prestadores de Serviços de Saúde - A

Experiência Internacional;

ix. Os Sistemas de Planejamento, Execução e Controle da Gestão Pública - Uma Nova

Proposta.

Com uma leitura mais atenta, foram escolhidos quatro artigos a serem utilizados como

base teórica (oriunda da CAPES) para o trabalho. A seguir, podem ser observados os artigos

escolhidos e a sequência de palavras e filtros que foram executados para encontrá-los

(rastreamento).

Os Sistemas de Planejamento, Execução e Controle da Gestão Pública - Uma Nova

Proposta

Rastreamento: filtros utilizados para a interação: ‘Orçamento Público’ x ‘Execução do

Orçamento’

14

Discricionariedade, Contingenciamento e Controle Orçamentário

Rastreamento: Palavra-chave "Contingenciamento".

Observação: por entendermos que contingenciamento é a palavra-chave que mais se

aproxima do foco do trabalho, seu resultado direto, disposto em ordem de relevância

pelo critério "mais acessados", teve os 30 primeiros artigos observados.

Presença Potencial do Contingenciamento da União nos Artifícios Adotados pelos

Gestores das UGs

Rastreamento: este artigo aparece em 10 diferentes tipos de interações entre as

palavras chave. Para fins de rastreamento, apenas será citada: "Orçamento Público" x

"Contingenciamento".

À Espera da Reforma Orçamentária: Um Mecanismo Temporário para Redução de

Gastos Públicos

Rastreamento: este artigo aparece em 7 diferentes tipos de interações entre as palavras

chave. Para fins de rastreamento, apenas será citada: "Orçamento Público" x

"Contingenciamento".

15

3.1.1.2. Artigos Internacionais - ISI Web of Knowledge

Figura 6 - Resultados da busca na base Web of Knowledge. Fonte: os autores

Ao observarmos uma grande quantidade de artigos não pertinentes ao foco desejado,

fizemos uma pré-seleção. Dessa maneira, para os artigos internacionais, o filtro por meio dos

títulos foi fundamental, pois evitou que um novo refinamento fosse realizado nos cruzamentos

que geraram resultados complicados de serem tratados devido ao elevado número de artigos.

Com isso, foram selecionados:

i. Budget Crunch: Implications for European Defence;

ii. Cost Contingency Management;

iii. Debt relief and public health spending in heavily indebted poor countries;

iv. Quantitative Method for Updating Cost Contingency throughout Project Execution;

v. The Reform of Financial Management in the European Commission: A Public

Management Policy Cycle Case Study.

16

Após cuidadosa leitura dos resumos dos artigos, constatamos que apenas um título é

pertinente ao trabalho.

Quantitative Method for Updating Cost Contingency throught Project Execution

Rastreamento: interação: "Contingency" x Budget Execution (6 resultados)

Objetivo: Paralelo do direcionamento de recursos em função da necessidade de priorização

com a realidade enfrentada diante do contingenciamento

Diante da dificuldade enfrentada para encontrar artigos internacionais que fossem

adequados ao tema, realizamos uma terceira pesquisa. A base escolhida foi a Science Direct,

que, para a interação "budget execution" x "budget contingency", com restrição para

publicações a partir de 2010, apenas Journal (e refino para o "Automation in Construction")

apresentou cinco artigos como resultado. O primeiro por ordem de relevância foi o escolhido por

permitir a elaboração de um segundo paralelo para o trabalho. A esse artigo, será relacionada a

importância da tomada de decisão para uma boa gestão de projetos frente ao

contingenciamento.

Using an interactive schedule simulation platform to assess and improve contingency

management strategies

Rastreamento: interação "budget execution" x "budget contingency", com restrição para

publicações a partir de 2010, apenas Journal, e refino para o "Automation in Construction" (5

resultados).

Objetivo:paralelo com a importância da tomada de decisão para uma boa gestão de projetos

frente ao contingenciamento.

17

3.2. Análise e Compilação

Para a análise e compilação dos artigos que foram selecionados na etapa de

levantamento, a estruturação dos textos foi dividida em cinco tópicos: objetivo, referencial,

método, resultados e conclusão. A razão para a escolha desse modelo de divisão, a função de

cada um desses tópicos, a justificativa quanto a ordem de leitura, bem como a análise e

compilação dos artigos, serão apresentadas nos capítulos 4 e 5 deste documento.

3.3. Verificação

Como sugere o próprio título, esta etapa consiste basicamente na verificação do que foi

sintetizado a partir da leitura dos artigos. Para isso, no capítulo 6, será apresentado uma

verificação em campo feita em uma fundação pública voltada à realização de pesquisas, que

contempla dois pontos de vista: o primeiro, englobando a opinião da Gerente de Planejamento,

pessoa responsável pela elaboração do orçamento da instituição e, portanto, considerada ideal

para contribuir com o trabalho, e o segundo correspondendo a uma análise de um ciclo

orçamentário, elaborada com base em dados reais do ano de 2013.

18

4. Síntese dos Artigos Selecionados

Para a síntese dos artigos, a estruturação do texto foi dividida em tópicos a fim de

facilitar a identificação da natureza da seção a que se referem. Todos os resumos têm a mesma

ordenação dos fatos presentes nos textos originais. Basicamente, cinco tipos de tópicos foram

identificados:

Objetivo – refere-se à finalidade do artigo bem como sua abordagem;

Referencial - apresenta a o embasamento teórico do estudo;

Método – eventuais ferramentas, mecanismos ou análises desenvolvidas na pesquisa;

Resultados – saídas da aplicação feita no método

Conclusão - refere-se ao desfecho dos artigos.

É importante atentarmos para o fato de que nem todos os artigos possuem

necessariamente cada um dos tópicos acima, isto é, alguns deles não possuem o “Referencial”

enquanto outros não possuem o “Método” e “Resultados” devido à abordagem escolhida pelos

autores. Assim, exceções quanto a estrutura também serão apresentadas, como é possível

observar no tópico 4.1.1, por exemplo.

4.1. Artigos Nacionais

4.1.1. Os Sistemas de Planejamento, Execução e Controle da Gestão Pública -

Uma Nova Proposta

4.1.1.1. Objetivo

O artigo aborda a evolução histórica dos mecanismos criados para a gestão e execução

dos recursos públicos, focando na questão do controle e execução do orçamento público. O

aprimoramento dos atuais instrumentos de controle da gestão pública é proposto pela inclusão

de indicadores sociais para servirem de parâmetro para a definição da destinação dos recursos

públicos.

19

4.1.1.2. Referencial

Pellini (2003) começa com um breve panorama da época na qual o primeiro mecanismo

de controle de gastos foi criado. A Carta Magna, de 1215, foi estabelecida como o embrião da

orçamentação, pois determinava que nenhum tributo poderia ser levantado sem o

consentimento do Conselho do Reino, uma espécie de parlamento nacional da época (PELLINI,

2003).

Já no século XVII, o Bill of Rights instituiu a votação exclusiva dos impostos pelo

Parlamento que também passou a se interessar pela destinação dos recursos públicos, porém

sem distinguir gastos pessoais da realeza dos relativos à defesa e a outros interesses públicos

(PELLINI, 2003).

Nos Estados Unidos, a “Declaração de Direitos”, do século XVIII, estabeleceu o princípio

de exclusão de todo imposto interno ou externo que tivesse por finalidade levantar uma

contribuição dos súditos da América sem o consentimento do povo. Durante o mesmo século na

França, a Constituição consagrou o princípio de que nenhum imposto poderia ser cobrado sem

o consentimento da nação. Esse preceito foi reforçado poucas décadas depois, em 1817, com a

exigência feita pela Assembleia Nacional a respeito do controle sobre os recursos públicos,

ficando estabelecido de que a despesa de cada Ministério não deveria ser superior ao total dos

recursos a ele destinados no orçamento (PELLINI, 2003).

Com a evolução para o Estado Moderno, o orçamento deixou de ser apenas uma lei de

impostos, passando a ser também um plano de ação governamental e de intervenção na

economia nacional através da interferência inclusive no setor privado (PELLINI, 2003).

No Brasil, a primeira Constituição Imperial, de 1824, estabelecia que o Ministério da

Fazenda devia receber dos demais Ministérios os orçamentos relativos às despesas de suas

repartições para à Câmara dos Deputados juntamente com todas as contribuições e rendas

públicas. Além disso, a receita e a despesa da Fazenda Nacional ficavam a cargo de um

tribunal denominado Tesouro Nacional e o Ministério da Fazenda devia apresentar anualmente

à Câmara dos Deputados o Balanço Geral da receita e despesa do ano anterior (PELLINI,

2003).

A primeira Constituição da República, de 1891, conferiu ao Poder Legislativo a

elaboração do orçamento. Ele tinha a responsabilidade da tomada de contas de receita e

despesa de cada exercício financeiro. Além disso, houve o surgimento de um órgão de controle

20

externo para auxiliar o Legislativo na fiscalização, foi intuição do Tribunal de Contas para

liquidar contas e verificar a legalidade destas antes de serem apresentadas ao Congresso.

Ainda nesta constituição, o crime de responsabilidade com o descumprimento das leis

orçamentarias foi estabelecido (PELLINI, 2003).

A Carta de 1934, promulgada por Assembleia Constituinte, passou a demonstrar

preocupação com a qualidade do orçamento atribuindo ao Poder Executivo a iniciativa de

preparação do orçamento que deveria seguir várias regras e critérios de classificação de

despesas. Adicionalmente, a prestação de contas deveria ser feita pelo Ministro da Fazenda,

com parecer do Tribunal de Contas, ao Presidente anualmente (PELLINI, 2003).

Em 1964, a Lei Federal nº 4.320 que encontra-se em vigor até hoje, inovou na inserção

da elaboração do orçamento plurianual, relativo ao período de 3 anos, e do orçamento-

programa. Nessa época a ênfase do planejamento governamental começava a ser feita,

buscando evitar a descontinuidade de políticas e obras públicas (PELLINI, 2003).

Segundo Pellini (2003 apud ASSMANN et al., 1976, p.105), orçamento plurianual de

investimento é “um instrumento técnico de planejamento, que corresponde à etapa da

programação, em nível setorial e de prazo médio, abrangendo a concepção, identificação e

implementação da generalidade dos projetos governamentais.”

Pellini (2003 apud Nascimento, 1986, p.25) dá a seguinte definição para orçamento-

programa, advindo da Lei nº 4.320/64:

É o documento em que se revelam os objetivos que o Governo

pretende alcançar, definidos com base em levantamento e seleção das

necessidades coletivas públicas, mediante o emprego de técnicas encadeadas

adequadamente (planejamento e programação), os fatores imprescindíveis para

concretizá-los (elementos humanos, materiais, etc.) e os meios financeiros,

próprios e de terceiros, indispensáveis para ocorrer os gastos, de tal modo que

seja possível o acompanhamento regular da execução dos projetos e atividades

e o exercício efetivo do controle, referentes a um período administrativo.

Nos anos seguintes, não houve modificações significativas no funcionamento do

mecanismo. Já em 1988, a Constituição manteve a essência do modelo adotado até então,

acrescentando ao orçamento a obrigatoriedade de serem votadas três leis de iniciativa do

Legislativo: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual

(PELLINI, 2003).

21

Na intenção de combate ao déficit público, sob a pressão do FMI e outros organismos

internacionais, a Lei Complementar nº 101/2000 estabeleceu princípios e normas gerais de

finanças públicas para os três níveis de governo. A Lei de Responsabilidade Fiscal busca o

equilíbrio das contas públicas tratando de:

1. Planejamento: definição de objetivos e metas fiscais;

2. Limites para despesas com pessoal e dívida, inclusive para novas operações

de crédito, e para despesas de caráter continuado;

3. Mecanismos de compensação e correção de desvios;

4. Transparência e controle social;

5. Sanções institucionais e responsabilização pessoal em caso de

descumprimento das normas. (PELLINI, 2003, p.14)

4.1.1.3. Sinopse / Visão Geral do Conteúdo / Argumentos do Autor

Pellini (2003) apresenta uma discussão sobre a adoção da democracia direta na

alocação dos recursos públicos em vez da corrente democracia representativa. No contexto

legal, são apresentados trechos em que são citados modestamente indícios da inserção da

população na decisão de onde e como aplicar os recursos. Nesse sentido, a Constituição de 88

somente fala sobre a possibilidade de qualquer cidadão poder denunciar irregularidades ou

ilegalidades perante ao Tribunal de Contas da União. Enquanto na LRF, são explicitados a

transparência da gestão fiscal, sendo disponibilizados inclusive por meios eletrônicos, além de

abordar sobre a participação popular e realização de audiências públicas durante os processos

de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos

(PELLINI, 2003).

Experiências concretas do orçamento participativo são relatadas, dando o destaque para

Porto Alegre, onde o orçamento participativo funcionava sem ser regulado em lei ou decreto.

Houve tentativa de expansão para todo o Estado do Rio Grande do Sul porém, por conta da

falta de recursos, as demandas da comunidade eram alocadas mas nunca executadas, fato que

tirou a força e a crença no sistema (PELLINI, 2003).

A prestação de contas e outras informações pelos governos feitas para o povo nem

sempre são de fato acessíveis à população. Seja por conta de informações não verídicas

divulgadas pelas Assessorias de Imprensa ou pela dificuldade de entendimento da linguagem

22

técnica utilizada nos informes de contabilidade, Pellini (2003) crê que existem modos de se

apresentar de maneira mais confiável e compreensível a atuação do governo nos assuntos de

interesse da população (PELLINI, 2003).

Para isso, é proposta a introdução de indicadores sociais, nos moldes do IDH, ao lado

dos números financeiros, fornecendo um diagnóstico da situação social da população. É dado o

exemplo feito no Estado de São Paulo, no qual foi criado o Índice Paulista de Responsabilidade

Social que age em nível municipal mostrando um conjunto de indicadores como: mortalidade

infantil, mortalidade por AIDS, gravidez na adolescência, acidentes de trânsito, homicídios, etc.

Com formulação matemática, cada município tem um escore que serve para comparação e

estímulo a uma concorrência positiva visando à melhoria do mesmo (PELLINI, 2003).

4.1.1.4. Resultados

As vantagens que podem ser adquiridas com a adoção de tal mecanismo de controle

são o melhor foco para os gastos públicos e ações sociais e, a definição de metas sociais

desde a elaboração do PPA, LDO e LOA. Tais metas seriam definidas juntamente à população,

sendo a parte de cálculo e apresentação dos indicadores coordenada pela central do Sistema

de Controle Interno que atualmente é responsável pela prestação de contas tradicional

podendo-se garantir a uniformidade de critérios e confiabilidade dos dados (PELLINI, 2003).

4.1.1.5. Conclusão

É concluído na pesquisa que este aprimoramento nos instrumentos de planejamento da

aplicação dos recursos públicos e de prestação de contas contribuirá para a melhoria da

qualidade de vida da sociedade e diminuição da desigualdade. Além disso, a cobrança da

população quanto à percentuais de tributos destinados a setores como educação e saúde não

seriam mais tão questionados, mas sim os resultados previstos que foram elaborados pelo povo

(PELLINI, 2003).

23

4.1.2. Presença Potencial do Contingenciamento da União nos Artifícios Adotados

pelos Gestores

4.1.2.1. Objetivo

O artigo aborda a Lei de Responsabilidade Fiscal ou, mais especificamente, o

mecanismo do contingenciamento que teve sua utilização intensificada após seu surgimento.

Inspirado no mecanismo americano de sequestration, ele é entendido como uma forma de

limitação de empenho e movimentação financeira na execução do orçamento (PARISI et al.,

2011).

A pesquisa analisa as distorções na utilização do contingenciamento referentes à

transparência e à qualidade dos gastos públicos, observando os reflexos do contingenciamento

da União sobre a gestão das unidades gestoras (UGs) a partir dos artifícios adotados por seus

gestores na busca pela eficiência do gasto público.


Primeiramente, Parisi et al. (2011) dão destaque para a semelhança/inspiração do

contingenciamento brasileiro com outros mecanismos e modelos adotados em outros países

anteriormente, mostrando a visão de alguns autores sobre o assunto. Por seguinte, é relatada a

previsão feita na LRF sobre o contingenciamento orçamentário. Nela, a execução orçamentária

é submetida ao cumprimento de metas e o objetivo do contingenciamento é limitar a realização

de despesas de forma a não permitir que a execução de gastos supere os valores arrecadados

pelo governo, garantindo o cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO (PARISI et al.,

2011).

No tópico seguinte, o funcionamento da execução é tratado, explicando-se desde o

estabelecimento dos limites de empenho aos limites de pagamentos praticados. Nesse

contexto, a programação orçamentária é feita ao longo da execução, sendo sua versão inicial

estabelecida logo após a aprovação da LOA. Ajustes bimestrais ou quadrimestrais podem ser

feitos dependendo do ritmo da execução frente às metas fiscais estabelecidas. Já a execução

tem seu início quando da aprovação da LOA e o lançamento no SIAFI dos créditos

orçamentários consignados aos órgãos bem como os limites de empenho destes. A partir daí,

as UGs são responsáveis pela execução dos planos de trabalho podendo, por exemplo, iniciar

24

um procedimento licitatório. E, conforme os limites de empenhos sofram ajustes, as

informações vão sendo atualizadas no SIAFI (PARISI et al., 2011).

A política de administração dos Restos a pagar é referida como habilitadora do alcance

das metas fiscais anuais estabelecidas na LDO. Esta política varia em função dos limites de

empenho e de pagamentos estabelecidos no Decreto de Contingenciamento, sendo que a

limitação de pagamento, além de se restringir às despesas empenhadas no próprio exercício,

inclui as despesas em Restos a pagar de exercícios anteriores, processados ou não, que

venham a ser quitadas no exercício corrente. Dessa forma, Parisi et al. (2011) afirmam que “a

‘política de restos a pagar’, citada por Albuquerque; Medeiros; Silva (2006, p.278), pode assumir

3 condições dependendo da variação entre limite de empenho e limite de pagamento:”

Manutenção: quando os limites forem iguais para o exercício;

Expansão: quando o limite de pagamento for inferior ao limite de

empenho gerando aumento de restos a pagar; e

Redução: quando o limite de pagamento for superior ao limite de

empenho gerando redução do montante de restos a pagar. (PARISI et

al., 2011, p.8)

Por conta disso, visto que a metodologia do Banco Central para apurar o resultado fiscal

apenas considera as despesas que foram efetivamente pagas até o final do exercício, a escolha

de liquidar ou não os Restos a pagar em um determinado exercício influencia diretamente no

atingimento das metas fiscais (PARISI et al., 2011).

Tratando agora do contingenciamento em si, Parisi et al. (2011) acreditam que a

definição operacional deste possui diversas possibilidades. Passando por aspectos

orçamentários, relacionados à limitação do empenho, e aspectos financeiros, relacionados a

limitação de pagamento, são dadas definições segundo a Secretaria do Tesouro Nacional,

Órgãos Setoriais de Programação Financeira e, Executores das Unidades Gestoras. Deste

último, a definição operacional consiste basicamente nos registros no SIAFI de limites de

empenho, despesas empenhadas, créditos descentralizados, lançamentos e execuções de

despesas pagas pela UG no exercício (PARISI et al., 2011).

O contingenciamento foi criado para ser um mecanismo temporário para auxiliar no

acompanhamento periódico do atingimento das metas fiscais durante o exercício. Porém, os

recursos contingenciados não vem sido devolvidos proporcionalmente, tornando o caráter

temporário, formalizado pela Portaria Interministerial do Ministério da Fazenda e pelo Ministério

25

do Planejamento, Orçamento e Gestão; em permanente (PARISI et al., 2011). Além disso, a

pesquisa cita o trabalho de Protásio; Bugarin; Bugarin (2004) a respeito das distorções

causadas por conta da utilização do mecanismo:

1. Ineficácia econômica, em cenários monetários estáveis, do contingenciamento ao longo

do exercício, com liberação dos recursos apenas no fim do ano;

2. Baixa qualidade dos gastos públicos por conta do comportamento incremental causado

pelos órgãos na tentativa de manter constante a quantia de orçamento disponível em

anos futuros (PARISI et al., 2011, p.10).

Ambas as questões são assuntos de Protásio; Bugarin; Bugarin (2004), adotado como

uma das referências para o presente trabalho. No segundo ponto, é colocado pelos autores um

estudo adicional do comportamento incremental que mostra o aumento dos gastos no último

mês do exercício. Enquanto o estudo de Protásio et al. (2004) só analisava com dados de 1997

até 2001, o apresentado acrescenta dados para os anos até 2007 (PARISI et al., 2011).

Figura 7 - Gráfico da Execução financeira do Tesouro Nacional com despesas de custeio e investimento,

Jan 1997 – Nov 2007. Fonte: Parisi; Galhardo; Pereira; Silva (2011) apud BRASIL ([2007a]). Nota:

Valores atualizados com base no IGP-DI – dez. 2007.

26

Ainda são destacados a utilização de artifícios contábeis na orçamentação e o

consequente círculo vicioso de endividamento do Estado. Tais artifícios são utilizados pelos

governos para contornar limites estabelecidos legalmente. Outros autores, como Ferretti (2000)

e Hangen e Wolff (2006), são citados por terem realizado uma pesquisa empírica sobre o uso

de artifícios sobre gestores das UGs comprometendo a transparência, princípios contábeis e

financeiros que as regras legais tentam assegurar (PARISI et al., 2011).

4.1.2.3. Método

O método utilizado começou com uma pesquisa por registros públicos com a técnica de

análise categorial. A escolha do material para fonte de estudo selecionou documentos utilizando

uma série de critérios e procedimentos elaborados pelos autores. A coleta de dados ocorreu

entre 13/02 e 23/03 de 2008 e passou por 705 registros de processos de contas submetidos ao

Tribunal de Contas da União (TCU) pelos administradores das UGs localizadas no estado de

São Paulo, relativos à gestão dos exercícios de 2001 a 2006 (PARISI et al., 2011).

Os dados levantados indicaram a existência de 2359 Unidades Gestoras que prestam

contas ao TCU, sendo 70% unidades da Administração Direta e 92% pertencentes ao Poder

Executivo. A partir disso, os autores elaboraram questões investigativas, atribuindo hipóteses

nulas sobre a utilização de artifícios pelos gestores com o objetivo de viabilizar a execução

orçamentária integral dos créditos autorizados como se tem a seguir (PARISI et al., 2011).

Tabela 2 - Questões investigativas e hipóteses nulas correspondentes as propostas na pesquisa. Fonte:

Parisi; Galhardo; Pereira; Silva, 2011

Com essas hipóteses formuladas, Parisi et al. (2011) estabeleceram três variáveis para

serem testadas. Os artifícios adotados pelos gestores (ArtifGest) referente às diferentes

categorias de artifícios que o processo de análise do referencial teórico permitiu serem

identificados. A Área de Gestão (AreaGest) que pode assumir os valores: 1 – Operacional; 2 -

27

Orçamentária; 3 – Financeira; 4 – Patrimonial; 5 – Recursos Humanos; 6 – Suprimento de Bens

e Serviços; 7 – Controle; 9 – Impossível Avaliar. A Presença potencial do contingenciamento

(PresPotCont) com as classificações: 1 – Inexiste possibilidade de relação com o

contingenciamento; 2 – Possibilidade de relação com o contingenciamento; 3 – Poss. relação

com o cont. razoável; 4 – Poss. Relação com o cont. forte; 5 – Relação expressa com o

contingenciamento; 9 – Impossível Avaliar (PARISI et al., 2011).

Para análise das variáveis criadas, eles utilizaram testes sobre medidas de associação

não-paramétricas do tipo Qui-quadrado. A partir desses, foram identificadas frequências de

categorias de artifícios por áreas de gestão nas determinações sobre os processos de contas

submetidos ao TCU pelas UG’s (PARISI et al., 2011).

4.1.2.4. Resultados

A análise descritiva dos resultados foi suficiente para negar a hipótese nula da primeira

questão investigativa porque há uma concentração dos artifícios sobre as áreas de “Pessoal” e

de “Suprimento de Bens e Serviços” que representaram 60% dos artifícios classificados. Isso

pode ser explicado pelo fato de que existe margem de manobra dos gestores para a adoção de

artifícios sobre a área de “Suprimento de Bens e Serviços” determinada pelo governo (PARISI

et al., 2011).

Com o teste de aderência do Qui-quadrado, eles conseguiram um resultado que afasta a

segunda hipótese de que não há variação na incidência dos artifícios entre as áreas de gestão.

As variações existem e apontam para a concentração dos reflexos associados ao esforço fiscal

por meio de contingenciamento sobre a área de “Suprimento de Bens e Serviços” e a não

incidência sobre a área de “Pessoal” (PARISI et al., 2011).

4.1.2.5. Conclusão

Os resultados encontrados atenderam ao objetivo estabelecido de verificar os reflexos

do contingenciamento da União sobre a gestão das UGs, a partir dos artifícios adotados pelos

gestores com base na análise de conteúdo das deliberações do TCU relativas aos processos de

Tomadas e Prestações de Contas das UGs (PARISI et al., 2011).

28

Com isso, o contingenciamento se mostra efetivo para o cumprimento das metas de

superávit primário, mas sua aplicação tem efeito negativo na administração das UG’s,

comprometendo a qualidade do gasto público, impondo um fluxo de caixa irregular e inseguro

que prejudica o planejamento operacional. Além disso, tal mecanismo confere uma maior

probabilidade de ocorrerem desvios, fraudes e corrupção, já que o controle interno da gestão

não é satisfatório (PARISI et al., 2011).

Como uma alternativa de pesquisa adicional, Parisi et al. (2011) sugerem o estudo dos

reflexos do contingenciamento na parcela do orçamento destinado a Empresas Públicas e

Sociedades de Economia Mista. Neste caso, a linha de pesquisa poderia abordar a questão do

atraso observado no julgamento dos processos de contas pelo TCU, verificando a defasagem

entre o julgamento de contas dos administradores e o diagnóstico contido nos Relatórios e

Pareceres sobre as contas do governo (PARISI et al., 2011).

4.1.3. Discricionariedade, Contingenciamento e Controle Orçamentário

4.1.3.1. Objetivo

O artigo busca primeiramente mostrar como a orçamentação pública ocorre

correntemente no Brasil para depois alertar para problemas relacionados a sua elaboração e

execução, argumentando sobre o mecanismo do contingenciamento como ferramenta

impositiva do governo monitorar a execução dos órgãos públicos. Tendo como base dados da

execução orçamentária da União do exercício de 2005, Pinto (2006) busca mostrar como o

contingenciamento se trata de um redesenho inconstitucional da Lei Orçamentária Anual (LOA).


Inicialmente, o fato de que o orçamento é um instrumento de contabilização dos

recursos adquiridos pelos impostos é relatado, ou seja, ele serve à política fiscal.

Constitucionalmente, nenhuma despesa pode ser realizada se anteriormente não existir um

orçamento aprovado que limite as quantidades e prioridades das diversas despesas existentes

(PINTO, 2006).

29

As prioridades de investimento do Estado são definidas anteriormente durante a

elaboração e levam em consideração as necessidades do povo. Pinto (2006) atenta para o fato

do problema da equação envolvendo receitas e despesas, no qual as prioridades definidas

legalmente requerem recursos a mais dos que foram estabelecidos.

Dessa forma, o orçamento nem sempre consegue atender de forma absoluta às

demandas da população por meios legais. Logo, a discricionariedade presente na execução

orçamentária vem a permitir o melhor gerenciamento do dito “[...] orçamento [...] dinâmico”,

segundo Pinto (2006, p.4). Isto é feito por meio de anulação de rubricas, suplementação de

outras, não realização de determinadas despesas e contingenciamento de empenhos (PINTO,

2006).

Pinto (2006) exemplifica a questão da execução incompleta de recursos autorizados na

LOA a partir da exposição de uma tabela elaborada por ela, retirando dados do Sistema

Integrado de Administração Financeira (SIAFI) sobre programas governamentais inscritos no

ano de 2005. Em todos os 36 programas citados, a relação percentual entre o montante pago

até 28/12/2005 e a dotação autorizada na LOA não ultrapassava 10%, evidenciando o

fenômeno dito pelo artigo de “frustação reiterada de agendas orçamentárias discutidas,

aprovadas em lei, mas apenas minimamente executadas” (PINTO, 2006, p.7).

O estudo cita que dos R$ 5.365.168.892,00 programados na LOA de 2005, apenas R$

194.375.410,00 foi efetivamente gasto. Ou seja, mais de 5 bilhões de reais deixaram de ser

alocados em outras prioridades governamentais. Essas inexecuções parciais ou mesmo

integrais dos programas de trabalho inscritos na LOA têm como causa falhas de planejamento e

nos atos administrativos de execução do gasto (como solicitação de compra, serviços, obras,

licitações, etc.), e o contingenciamento preventivo de despesas visando o atingimento de metas

de superávit primário. Ao pretexto de lidar com a crise governamental econômica, decisões são

tomadas ignorando-se qualquer discussão democrática das prioridades do povo sem qualquer

outra justificativa (PINTO, 2006).

Na segunda seção do artigo, Pinto (2006) foca na questão da necessidade de se alterar

o caráter autorizativo dos orçamentos anuais, tratando também do contingenciamento de

empenho. Este é definido como um “procedimento formal de limitação tanto das despesas

autorizadas na lei orçamentária anual, quanto da movimentação financeira a elas atinente”

(PINTO, 2006, p.11).

30

A restrição de despesa é normatizada no texto da Lei Complementar n.º 101/2000 no

art.9º., onde também é descrita a obrigatoriedade de restrição da geração de despesas quando

há risco de não cumprimento de metas de resultado primário ou nominal previstas na LDO. A

Lei de Responsabilidade Fiscal esclarece que, se as receitas previstas forem reestabelecidas, a

recomposição proporcional das dotações contingenciadas deve ser feita conforme for ocorrendo

a retomada da arrecadação (PINTO, 2006).

O gestor público responsável pelo controle de metas do superávit primário acaba por

adotar medidas preventivas de contingenciamento para superar tais metas além da previsão

legal na LDO e na LOA. Isso porque, caso tais metas sejam menores do que a previsão da

LDO, ele será responsabilizado. Já se ele superar tais metas, nenhuma previsão legal é

prevista, porém ocasiona má gestão dos recursos pelo governo, atrapalhando a continuidade de

políticas públicas (PINTO, 2006).

A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) do Congresso

Nacional, em 2005, apresentou em “Levantamento de Problemas e Sugestões para a Melhoria

do Processo Orçamentário” a visão de que o contingenciamento faz o funcionamento ideal da

orçamentação se distanciar muito da autorização legal expressa na LOA. As sugestões de

melhoria que foram apresentadas pela CMO incluíram conferir maior capacidade de análise ao

Poder Legislativo no sentido das realocações de receitas em discordância com a previsão feita

na LOA. Ou seja, tentar evitar que o Executivo decida sozinho o redesenho das prioridades

governamentais sem consultar o Legislativo ou sem possuir justificativas consistentes para tal

(PINTO, 2006).

Logo, para haver um maior controle da execução, o Legislativo necessita de critérios e

metodologias de cálculo para estimativa de receitas e despesas obrigatórias. Além disso os

gestores envolvidos na elaboração da proposta da LOA devem ser acompanhados no controle

das receitas de excesso de arrecadação e fixação dos programas estabelecidos (PINTO, 2006).

É destacada no artigo a prática da subestimação das receitas no projeto da LOA. Ela

ocorre para permitir a alocação de receitas na formação de um superávit primário maior do que

o previsto na LDO já que o excesso de arrecadação fica mais fácil de ser atingindo partindo de

uma estimativa de receitas que será, muito provavelmente, abaixo da real. O Executivo alega

que tal elaboração subestimada de receitas é uma “margem de segurança fiscal” (PINTO, 2006,

p.18). Pinto (2006) faz questão de ressaltar que esta argumentação é arbitrária e

inconstitucional.

31

O Poder Legislativo não pode se quer agir sobre tal fato, pois, pela lei, ele só pode

reestimar receitas se for detectado erro ou omissão de ordem técnica ou legal. Dessa forma, o

Executivo não tem problemas durante a execução do orçamento, pois se as receitas forem

subestimadas, provavelmente haverá um excesso de arrecadação sem alocação prevista

(PINTO, 2006).

4.1.3.3. Conclusão

Logo, se a lei orçamentária passasse a ser impositiva, como propõe a CMO,

instrumentos de avaliação da execução das despesas e realização de receitas poderiam ser

analisados pelo Legislativo, evitando manobras do Executivo para justificar contingências e

excesso de arrecadação proveniente de elaborações incorretas. Dessa forma, seria obrigatória

a execução da programação aprovada na LOA e modificações necessitariam passar pelo

Legislativo para aprovação e, com isso, as ações tomadas seriam mais previsíveis, ajudando a

evitar desvios indevidos de verba pública (PINTO, 2006).

Por fim, Pinto (2006) destaca que os processos de aprovação de execução

orçamentários são obscuros e inconsistentes já que somente o Executivo controla toda a etapa

de cálculo das receitas e das despesas obrigatórias e, sem uma aprovação do Legislativo, toda

a programação prevista é prejudicada.

4.1.4. À Espera da Reforma Orçamentária: Um Mecanismo Temporário para

Redução de Gastos Públicos

4.1.4.1. Objetivo

O artigo apresenta, em sete seções, como o modelo de orçamentação é executado

atualmente no Brasil, focando na questão do contingenciamento e demonstrando sua

ineficiência e efeitos negativos para o Estado. É também proposto um modelo temporário de

incentivos que visa à melhoria da orçamentação até que a legislação seja alterada.

32


Primeiramente, Protásio; Bugarin; Bugarin (2004) tratam do histórico por trás da crise

fiscal presente desde a década de 80. Dentre as causas originárias de tal crise, são

destacadas:

Ajustamentos externos aos choques do petróleo e crises dos juros no fim da década

de 70;

Queda da receita tributária bruta;

Baixo crescimento econômico;

Aumento das despesas com pessoal na primeira metade da década de 80;

Mecanismos de financiamento da dívida pública que causaram aumento da inflação e

das despesas com juros e;

Constituição Federal de 1988: Aumento da transferência de impostos para Estados e

Municípios sem uma redistribuição proporcional das despesas.

Para reverter o cenário de alta inflação, o governo tomou medidas para a redução da

inflação por meio do aumento de receita, privatização, controle de endividamento dos Estados e

programa de combate às fraudes da Previdência Social. Juntamente ao Plano Real, elas

reduziram drasticamente a inflação, porém gerou uma situação de déficit no PIB em 97

(PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).

Por conta das crises na Ásia e Rússia no período entre 97 e 98, os juros foram elevados

para evitar fuga de capital e piorar mais a situação. Em 98, o Programa de Estabilidade Fiscal

(PEF) foi criado, fixando-se metas junto ao FMI para estabilizar a economia. Os autores

apresentam um quadro mostrando a confirmação do cumprimento das metas ao longo dos

anos. Contudo, eles dizem que, apesar do PEF ter dado resultado no superávit primário, o

programa teve como base medidas temporárias de tributação (CPMF; concessões de serviços

de telefonia) e portanto, não sendo compatível com objetivos de crescimento da economia


Com isso, objetivos de redução de gastos vieram a ser necessários para sustentar a

política fiscal. Nesse intuito, o mecanismo do contingenciamento de orçamento e controle das

liberações financeiras vem sendo utilizado (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004). Para

33

Protásio; Bugarin; Bugarin (2004, p.10) “O corte das dotações orçamentárias dos diversos

órgãos” é a definição para contingenciamento.

É destacado que geralmente parte do contingenciamento efetuado logo após a

aprovação do orçamento é mantida até o fim do exercício, representando um corte de

orçamento para o órgão. Conforme a pressão dos órgãos para a liberação de gastos e a

conformidade em frente ao atingimento de metas de superávit primário, parte da quantia

contingenciada pode ser descontingenciada ao longo do exercício. Esta parcela é o objeto de

estudo dos autores juntamente às liberações financeiras postergadas (PROTÁSIO; BUGARIN;

BUGARIN, 2004).

Dentre os problemas advindos do contingenciamento estão a inversão de prioridades na

qual os órgãos gastam em ações menos prioritárias para forçar a liberação de recursos para

ações inadiáveis; endividamento por meio de atrasados que faz com que fornecedores cobrem

do governo preços acima daqueles vigentes no mercado; perda de eficácia do mecanismo

durante períodos com baixa inflação devido à redução de valor das dotações orçamentárias


Além disso, por causa da definição do orçamento dos órgãos ser feita com base na

execução da despesa dos últimos três anos, estes adotam o “comportamento incremental”

(Protásio; Bugarin; Bugarin, 2004, p.12), executando o orçamento em sua totalidade mesmo

não havendo gastos necessários, de forma a evitar a redução de orçamentos futuros. Isto

proporciona a existência de ações não prioritárias, projetos e atividades com valores acima do

necessário. É apresentado um gráfico da execução mensal da despesa que mostra a tendência

do comportamento incremental no qual a maior parte das despesas é executada no mês de

dezembro (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).

34

Figura 8 - Execução mensal da despesa em custeio, investimento e inversões financeiras (1996 – 2001).

Fonte: Protásio; Bugarin; Bugarin (2004) apud SIAFI, Secretaria do Tesouro Nacional, STN/ME.

4.1.4.3. Método

Na segunda seção, os autores buscaram confirmar tal tendência a partir da utilização de

um modelo econométrico. Por meio da definição de uma função que relaciona a execução

orçamentária de um determinado mês do exercício e a executada 12 meses antes, Protásio;

Bugarin; Bugarin (2004) confirmam o comportamento incremental mostrando que o aumento de

1% na execução 12 meses antes corresponde a um aumento de 10% no orçamento executado

corrente. Além disso, tal correlação é aumentada no mês de dezembro.

A partir desta confirmação estatística das evidências empíricas que eles tinham,

Protásio; Bugarin; Bugarin (2004) buscaram propor um mecanismo temporário para induzir uma

redução voluntária de gastos por parte dos órgãos públicos. Na terceira seção, utilizam um

modelo do tipo Principal-Agente para evidenciar a proposta.

O modelo caracteriza o Principal como sendo os órgãos responsáveis pelo

acompanhamento do superávit primário (Ministério da Fazenda e do Planejamento) e o Agente

como sendo os órgãos que recebem recursos para a execução orçamentária. Neste

relacionamento entre governo e seus órgãos, o objetivo do Principal é manter o ajuste fiscal

35

enquanto do Agente, decidir como gastar os recursos de forma eficiente (PROTÁSIO;

BUGARIN; BUGARIN, 2004).

São estabelecidos quatro modelos. Os dois primeiros analisam a situação de um ano

através de um modelo básico, que quantifica a utilidade do órgão, e um modelo que inclui a

inflação nesta quantificação. A partir destes dois modelos iniciais, o estudo mostrou que, para

os objetivos do governo, contingenciar o máximo possível é a melhor ação. Isto se deve ao fato

de que na elaboração e execução orçamentária não existem incentivos aos órgãos que

motivem estes a parar de gastar todo o orçamento. Ou seja, mesmo se não houvesse

contingenciamento, os órgãos continuariam a gastar os recursos em sua totalidade


O principal fator indicado como causador desse comportamento é relacionado à

legislação vigente que elabora o orçamento a partir da execução dos três anos anteriores. O

artigo indica que para a criação de incentivos seria necessária a alteração da legislação e

normas dos órgãos envolvidos na elaboração e execução do orçamento (PROTÁSIO;

BUGARIN; BUGARIN, 2004).

Na quarta seção, apresentam-se os dois outros modelos que são extensões dos

modelos anteriores para o período de 2 anos. A conclusão que se chega é a mesma, os órgãos

não têm incentivos para reduzir gastos e o governo, para reduzir o contingenciamento


Por seguinte, o mecanismo de incentivos proposto apresenta aos órgãos a possibilidade

de receber no exercício seguinte uma proporção do valor do orçamento que foi economizado no

exercício atual. Protásio; Bugarin; Bugarin (2004) acreditam que, considerando-se a redução de

recursos disponíveis no início do ano provocada pelo contingenciamento e a opção da

proporção por poupar no exercício anterior, os órgãos poderão decidir gastar ou não todo o

orçamento disponível e ter uma distribuição mais equilibrada de gastos ao longo do ano

consequentemente. O governo acaba também tendo vantagens pois poderá utilizar parte da

quantia não gasta pelos órgãos naquele exercício para o abatimento de dívida pública


Uma observação feita é a de que os limites orçamentários dos órgãos devem ser

alterados na legislação de forma a não serem diminuídos caso a execução orçamentária dos

36

três anos anteriores diminuir. A alteração da legislação é uma barreira à implantação do

mecanismo sugerido segundo a pesquisa (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).

Na sexta seção, foi efetuada a busca pelos incentivos ideais. Chega-se à uma

expressão que representa a escolha ótima de compartilhamento da economia de gastos

efetuada no ano anterior, do ponto de vista do governo. Tal expressão também demonstra que

para ambientes de alta instabilidade macroeconômica o mecanismo dificilmente seria viável

pois, em regime de alta inflação, os órgãos somente aceitariam reduzir seus gastos caso

recebessem uma quantia maior que a poupada como incentivo (PROTÁSIO; BUGARIN;

BUGARIN, 2004).

4.1.4.4. Resultados

Por seguinte, foi feita uma simulação com dados obtidos pelo sistema SIAFI/STN de

execução das despesas totais de todos os órgãos no ano de 2001. O ganho adicional relatado

para o governo utilizando o mecanismo equivale a 50% do total poupado com o

contingenciamento (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).

4.1.4.5. Conclusão

Dada as condições da atual forma como os limites orçamentários são definidos, o

comportamento incremental adotado pelos órgãos somente causa problemas para o governo


O modelo explicitado pelos autores pode estimular a redução de gastos através de

incentivos proporcionais às quantias economizadas pelos órgãos. Com isso, os órgãos podem

passar a controlar melhor seus gastos e deixar de depender de cortes do governo para que tal

controle seja feito. Dessa forma, como os órgãos acompanham as despesas mais de perto que

o governo, a redução de gastos pode ser feita com melhor desempenho, avaliando

corretamente onde os gastos podem ser diminuídos ou não (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN,

2004).

Da mesma forma, o governo fica mais aliviado por não ter mais a pressão de ter que

recorrer a medidas de corte de despesas. Por fim, Protásio; Bugarin; Bugarin (2004) afirmam

37

que, ao se aplicar o mecanismo por períodos maiores que dois anos, o governo pode diminuir o

contingenciamento aos poucos devido à crescente preocupação dos órgãos em poupar para

receber o prêmio.

É ressaltado que o modelo é relativamente simples do ponto de vista técnico, pois a

prática de usar recursos que sobram ao final do ano já é feita pelos órgãos em casos de

execução de despesas do orçamento do ano seguinte ou pagando os restos a pagar. Contudo

duas dificuldades são explicitadas:

1) Mudanças na legislação: Autorização e regulamentação de uso de recursos

poupados na LDO ou na LOA; Estabelecimento da quantia e forma dos gastos

desses recursos extras; Determinação de que os recursos poupados só podem estar

disponíveis a partir de Janeiro do ano seguinte (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN,

2004).

2) Confiança dos órgãos no governo: Os órgãos precisam ter certeza de que o governo

não irá transformar os recursos poupados em cortes orçamentários no futuro.

Dúvidas quanto ao comportamento do governo no futuro podem acarretar em receio

de se reduzir os gastos (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).

Neste segundo ponto, Protásio; Bugarin; Bugarin (2004) acreditam que esta é a principal

razão do modelo ser dito temporário já que o compromisso a longo prazo dos governos é pouco

crível. Outro motivo para classificação do modelo como temporário está no fato de que

conforme o processo de orçamentação for sendo melhorado, com redução do

contingenciamento e correta redução de gastos por parte dos órgãos, o modelo poderá deixar

de ser necessário já que o sistema se equilibrará naturalmente (PROTÁSIO; BUGARIN;

BUGARIN, 2004).

38

4.2. Artigos Internacionais - Resumos

4.2.1. Quantitative Method for Updating Cost Contingency throught Project

Execution

4.2.1.1. Objetivo

O artigo apresenta em cinco seções a utilização do método quantitativo Value at Risk

aplicado a um estudo de caso relacionado ao projeto de construção de um túnel com o fim de

prever o contingenciamento de custos de tal projeto.

Sua primeira seção discute como os custos excedentes em projetos são corriqueiros no

ramo da construção. A definição de contingenciamento apresentada, retirada de Project

Management Institute (2004), refere-se à quantidade de fundos, orçamentos ou tempo

necessários, acima do estimado, para reduzir o risco de excessos dos objetivos do projeto para

um nível aceitável para a organização (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).

Para realização de estimativas, Xie; AbouRizk; Zou (2012) citam as várias ferramentas

existentes para medição de riscos e estimativa de contingenciamento. O artigo tem o foco para

análise quantitativa do contingenciamento de custo. O custo de contingenciamento é

tradicionalmente estimado como uma porcentagem do custo de projeto estimado, sendo tal

porcentagem determinada com a utilização de modelos probabilísticos. Porém, métodos como

esses, segundo os autores, são dependentes da precisão da análise de custo original e riscos

assim como de opiniões tendenciosas de especialistas. Por conta disso, a validade de tais

métodos pode ser prejudicada, sendo as entradas necessárias à aplicação do método difíceis

de serem coletadas e podem ser prejudicadas por mudanças do ambiente corporativo (XIE;

ABOURIZK; ZOU, 2012).


Na seção seguinte, é explicado o método Value at Risk (VaR) que foi utilizado no artigo

para previsão do contingenciamento de custo do estudo de caso em questão. O VaR é definido

como uma medida estatística da máxima perda que pode ser esperada ocorrer com uma dada

probabilidade durante um período específico de tempo dentro de condições com distribuição

39

normal. A probabilidade é especificada em termos de nível de confiança (XIE; ABOURIZK;

ZOU, 2012). É dado o exemplo:

“Um VaR bissemanal de $7000 ao nível de confiança de 90% significa que em qualquer

período de duas semanas existe uma chance de 10% (100% - 90%) de que as perdas serão

iguais ou maiores de que $7000” (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012, p.2).

Logo, a função do VaR no artigo é prever potenciais perdas no projeto para atualizar os

contingenciamentos. Três fatores são utilizados para seu cálculo: o período de previsão, o nível

de confiança, e o tempo de observação ou o tamanho da amostra. O período de previsão é o

tempo necessário para a projeção de performance e período de controle desejado pelos

gerentes de projeto. O nível de confiança representa o nível de tolerância de risco da

organização pois mede a probabilidade de tal valor alcançar ou exceder a máxima perda

prevista. Na pesquisa do artigo, foi utilizada a grandeza tamanho da amostra que deveria ser

grande o suficiente para satisfazer o pressuposto da normalidade (XIE; ABOURIZK; ZOU,

2012).

4.2.1.3. Método

Como entrada do modelo VaR em questão foram utilizados os ganhos e perdas diários

do projeto. Para a pesquisa, esses ganhos e perdas diários são definidos como os potenciais

ganhos do trabalho desempenhado diariamente, excluindo o lucro estimado, menos o custo

diário do trabalho desempenhado (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).

A modelagem do VaR e a atualização do contingenciamento seguem o processo

apresentado na figura a seguir, mostrada pelos autores:

40

Figura 9 - Processo de modelagem VaR. Fonte: Adaptado de Xie; Simaan; Zou (2012)

Os retângulos cinzas fazem parte da modelagem VaR enquanto as demais são

atividades de suporte. A área retangular tracejada apresenta o conjunto de atividades para

serem repetidas ao final de cada período de observação a fim de prever o contingenciamento

(XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).

Na terceira seção, Xie; AbouRizk; Zou (2012) tratam do estudo de caso desde a escolha

do projeto de estudo, passando pela coleta de dados e cálculo do VaR e realizando a análise

de resultados e validação do modelo.

O estudo foi baseado no projeto de construção de uma seção do túnel de utilidades

North Edmonton Sanitary Tunnel a ser localizado em Edmonton, Alberta, Canadá. O projeto

envolvia a escavação de 3675 km de esgotos sanitários, começando em dezembro de 2007. As

informações para aplicação do modelo foram coletadas diariamente desde o primeiro dia até

janeiro de 2010, contabilizando 547 dias de trabalho. Dados de custos foram retirados do

sistema SAP utilizado pela cidade de Edmonton. Todos os itens utilizados na construção são

detalhados no SAP, mostrando data, nome da atividade, duração da atividade, custo etc. A

empreiteira registrou uma média de 70 itens a cada dia de trabalho. Outras informações como

estimativa do projeto e produção estimada também foram coletadas. Com isso, o custo total por

metro de perfuração foi estimado como $3104, sendo já incluso no valor, equipe, equipamento,

material, subempreiteira, dentre outros custos (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).

Para descobrir as entradas do modelo VaR, no caso, o potencial de ganho ou perda

diário do projeto, o ganho estimado por dia de trabalho (excluindo lucro estimado) foi calculado

a partir do custo diário de progresso do túnel (medido em dólar x metros por dia) (XIE;


41

A partir disso, o VaR pode ser estimado para o período em que ele for necessitado para

o cálculo do contingenciamento. Ou seja, de acordo com o número de entradas (dias de

trabalho transcorridos) o VaR é modificado, acompanhando o andamento do projeto (XIE;


Posteriormente, Xie; AbouRizk; Zou (2012) fazem a análise e concluem que os

resultados permitem a atualização do contingenciamento de custo, utilizando diferentes

tamanhos de amostra de dados históricos estabelecendo diferentes níveis de confiança. Logo,

sempre quando necessário o contingenciamento é alterado para que corresponda ao período

que precisa de previsão (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).

4.2.1.4. Resultados

As duas últimas seções do artigo consistem na discussão e aplicação do modelo VaR

utilizado. É colocada em xeque a utilização de modelos de análise de risco, sendo o modelo

que analisa custos e ganhos diários do projeto mais eficientes (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).

Nessa discussão, riscos são tratados como os responsáveis pela geração de custos

excedentes que são a razão pela qual projetos precisam de contingenciamento de custo.

Apesar de a análise de riscos permitir o entendimento dos potenciais riscos e seus impactos,

ela não mensura quantitativamente tais impactos. Por conta disso, o modelo VaR acaba sendo

mais oportuno pois por meio da análise do custo diário, a mensuração de impactos pode ser

feita com a observação desta variável ao longo do tempo (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).

Outro ponto destacado novamente por Xie; AbouRizk; Zou (2012) é a possível

subjetividade do embasamento de custos originais estimados e da opinião de experts. Essas

características, como mencionadas anteriormente, não ocorrem no modelo VaR.

4.2.1.5. Conclusão

Quanto às possíveis aplicações do modelo, é afirmado que o método possui

aplicabilidade nos diferentes níveis de planejamento de projetos. Além disso, deve-se ressaltar

a possibilidade de sua expansão para tarefas em diversos níveis de organizações (XIE;


42

Com isso, reforça-se o pensamento de que o modelo é aplicável em todos os tipos de

projetos por conta da utilização dos dados de custo diário e não dados de fluxo de caixa, os

quais são alterados em projetos de contratos variáveis (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012). Dentre

outras oportunidades de aplicação, Xie; AbouRizk; Zou (2012) recomendam a aplicação do

método em projetos de engenharia de autoestradas por conta de tal setor possuir envolvimento

direto em custos excedentes e contingenciamento.

Por fim, sugerem possíveis melhorias ao modelo, como a inclusão de um controle de

software ERP, facilitando o processo de coleta de dados. Além disso, modelos de simulação

podem ser adaptados para incluir a previsão de duração de projetos e para auxiliar no cálculo

do contingenciamento (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).

4.2.2. Using an interactive schedule simulation platform to assess and improve

contingency management strategies.

4.2.2.1. Objetivo

O artigo aborda o campo da gerência de recursos envolvendo a tomada de decisões de

forma sequenciada para controlar contingências durante a fase de execução de um projeto.

Para isso, utiliza-se um modelo de simulação com o fim de desenvolver uma base de tomada

de decisão em um projeto de construção.

Inicialmente, Tang; Mukherjee; Onder (2013) alertam para as dificuldades que surgem

com as incertezas durante a execução de um projeto e como elas podem afetar o resultado final

do projeto. Para gerenciar a tomada de decisão em situações inesperadas, eles apresentam

duas possíveis estratégias: estabelecer tendências de decisões baseadas num número

significativo de dados históricos e estudos de caso ou utilizar modelos de simulação que

permitam criar diversas situações hipotéticas de incertezas durante o cronograma do projeto

(TANG; MUKHERJEE; ONDER, 2013).

Apesar de mais complicados de serem validados, Tang; Mukherjee; Onder (2013) julgam

que os modelos de simulação dão uma maior base de suporte à tomada de decisão. Eles

acreditam que no embasamento em dados históricos apresenta um número limitado de cenários

possíveis para o resultado do projeto, além de ter problemas na coleta de dados. Por outro lado,

43

os modelos de simulação podem prever muito mais situações futuras passíveis de análises que

suportem à tomada de decisão (TANG; MUKHERJEE; ONDER, 2013).

4.2.2.2 Método

Para realização da pesquisa apresentada, foi desenvolvida a plataforma de simulação

chamada de Interactive Construction Decision Making Aid (ICDMA), baseada em duas

simulações: a Virtual Coach e a Temporal Network with Activities and Events (TONAE). Esta

representa o raciocínio por trás das informações de gerenciamento de atividades, eventos e

restrições na construção enquanto aquela, as simulações situacionais (TANG; MUKHERJEE;

ONDER, 2013).

Na plataforma, a simulação desenvolvida consiste em um cenário no qual o tomador de

decisões é surpreendido por situações inesperadas sob a pressão da necessidade de realizar

escolhas. A simulação prossegue conforme o cronograma planejado no projeto real seguindo

exatamente o que foi definido. De tempos em tempos, o modelo gera eventos aleatórios que

desviam o projeto do planejado e diversas ações do tomador de decisão são geradas, sendo as

consequências das decisões novos cenários criados em que o tomador de decisões deve

responder. O processo continua até que a execução do projeto simulado seja completa (TANG;

MUKHERJEE; ONDER, 2013).

A metodologia aplicada consiste inicialmente na elaboração de um projeto de simulação

a partir dos documentos de projeto da empreiteira para criar e testar algumas estratégias iniciais

na plataforma ICDMA. Dado que cada estratégia apresenta vários trade-offs envolvidos, novas

estratégias híbridas são criadas. Após feitas análises de acordo com as prioridades do projeto,

estratégias individuais são unidas. Dessa forma, novos planos vão sendo criados até que sejam

geradas um número satisfatório de possibilidades para os mais diferentes cenários possíveis


Para elaboração dos recursos necessários a servirem como base para completar o

projeto, o ICDMA necessita das seguintes entradas para ser preparado de acordo com Tang;

Mukherjee; Onder (2013, p.3):

1) Lista de atividades e suas durações estimadas para completar o projeto;

2) Usos para cada atividade em termos de material, trabalho realizado e equipamentos;

44

3) Preço unitário do material, trabalho realizado e equipamento;

4) Relações lógicas e restrições entre atividades para estabelecer o cronograma planejado.

Como saídas do sistema, estão:

1) Resultados do projeto com descrição de custos e condição da programação do projeto;

2) Informação sobre decisão registrando o material, trabalho realizado, alocação e

realocação de equipamento;

3) Registro de eventos indesejados;

4) Resultados questionáveis, comparando sendo custos totais e datas simulados com as

previsões feitas antes do começo da simulação.

Figura 10 - Estabelecimento e coleta de dados para simulação. Fonte: Adaptado de Tang; Mukherjee;

Onder (2013)

A figura 10 mostra a estrutura do processo da plataforma ICDMA de coleta, entrada e

saída de dados. Por meio de sua observação, podemos entender como o ICDMA acaba por

representar toda a informação e restrições que influenciam no gerenciamento da construção


45

O estudo de caso escolhido foi parte de um projeto de reconstrução de uma estrada de

aproximadamente 16km no sudoeste de Michigan, EUA, em 2009. Documentos que já existiam

sobre o projeto foram utilizados para montar estabelecer o cronograma esperado para o projeto.

Além disso, registros históricos da construção original foram investigados para identificar o

ambiente do projeto de estudo (TANG; MUKHERJEE; ONDER, 2013).

Para esse fim de coleta e dados, eles analisaram registros diários do software

FieldManager, utilizado pelo Departamento de Transporte de Michigan (MDOT) nos projetos de

autoestradas para registrar informações como pessoal e equipamentos envolvidos, quantidade

de materiais usadas em cada atividade, produtividade da equipe, etc. Nessa análise eles

buscaram identificar evento inesperados e indesejados, verificando suas probabilidades e

impactos no projeto (TANG; MUKHERJEE; ONDER, 2013).

4.2.2.3. Resultados

Após testar e analisar sete estratégias para agir sobre incertezas, novos planos de

gerenciamento foram gerados, validando-se a hipótese de que aqueles que foram bem

apropriados podem auxiliar de uma melhor forma o gerenciamento de projeto (TANG;


Até mesmo quando um projeto possui grande complexidade ou dificuldade de se adquirir

informações históricas úteis, o método de simulação apresentado pode ser aplicado. Para isso,

o modelo se restringe à utilização de informações provenientes do projeto em estudo (TANG;


4.2.2.4. Conclusão

Tang; Mukherjee; Onder (2013) alegam que, apesar de os resultados serem específicos

e restritos ao projeto apresentado, o método consegue gerar, testar e melhorar estratégias

alternativas para a tomada de decisão em situações inesperadas e indesejadas. Assim,

ressaltam que existem limitações como na base de conhecimento restrita apenas ao projeto

estudado, falta de critérios para a seleção de estratégias satisfatórias, e a geração pouco

padronizada de estratégias feita pela plataforma (TANG; MUKHERJEE; ONDER, 2013).

46

A plataforma desenvolvida por Tang; Mukherjee; Onder (2013) consegue associar como

o projeto e um determinado problema refletem no fim de um plano de construção. Tal estudo

poderia ser expandido para outros tipos de projetos mais amplos ou de diferentes ramos, que

lidam com uma maior complexidade de atividades (TANG; MUKHERJEE; ONDER, 2013).

Dessa forma, o método auxilia no gerenciamento de contingenciamento do orçamento

de projetos, pois ele busca melhorar as estratégias de forma contínua conforme o andamento

da execução, permitindo a melhores escolhas quando da alocação de recursos (TANG;


47

5. Síntese Geral - Análise Crítica

5.1. Método de Análise

Após a leitura e subsequente elaboração de síntese para todos os artigos selecionados,

acreditamos ter alcançado o objetivo da realização de nossa pesquisa. Conseguimos, por meio

da seleção de artigos complementares, estruturar um roteiro que incluiu fundamentação teórica,

discussão e análise do ponto crítico, e apresentação de possíveis melhorias. Para isso, além de

uma pesquisa consciente, chamamos atenção especial para o debate que tivemos sobre a

ordem pela qual deveríamos ler os artigos. Acreditávamos que a sequência da leitura deveria

ser determinada de maneira a não comprometer nossa isenção de opinião em torno da

problemática.

Com base nos resumos observados na etapa de seleção, definimos que o início da

leitura se daria pelo artigo Os Sistemas de Planejamento, Execução e Controle da Gestão

Pública - Uma Nova Proposta (PELLINI, 2003). Apesar do título, o texto aborda,

predominantemente, a orçamentação pública como um todo, transmitindo uma boa ideia acerca

do processo. Em seguida, foi observado o documento referente ao texto Presença Potencial do

Contingenciamento da União nos Artifícios Adotados pelos Gestores das UGs (PARISI et al.,

2011), que apresenta os artifícios utilizados pelas unidades gestoras para garantir o

cumprimento das metas fiscais. A partir de então, com uma base teórica um pouco mais

estruturada, a leitura seguiu na direção dos artigos mais críticos. Demos continuidade com

Discricionariedade, Contingenciamento e Controle Orçamentário (PINTO, 2006), À Espera da

Reforma Orçamentária: Um Mecanismo Temporário para Redução de Gastos Públicos

(PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004), Quantitative Method for Updating Cost Contingency

throught Project Execution (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012), e Using an interactive schedule

simulation platform to assess and improve contingency management strategies (TANG;

MUKHERJEE; ONDER, 2013), nessa ordem.

5.2. Caracterização das Circunstâncias Orçamentárias Brasileiras

A descrição do orçamento público por parte dos artigos tem uma abordagem bastante

semelhante. Em geral, todos apresentam características do processo orçamentário brasileiro e,

em seguida, analisam as etapas de elaboração, aprovação, execução e controle, sendo, as

duas de competência do Poder Executivo, as mais exploradas. As críticas, quando não

48

remetem diretamente as etapas mais abordadas, referem-se ao tipo de orçamento adotado,

mais especificamente ao modo como é pensada a destinação dos recursos públicos e a escolha

pelos modelos misto e autorizativo.

O primeiro título analisado, Os Sistemas de Planejamento, Execução e Controle da

Gestão Pública: Uma Nova Proposta (PELLINI, 2003), após uma breve apresentação da

dinâmica orçamentária, faz uma crítica ao método por meio do qual o recurso público recebe

sua destinação. O artigo tem seu conteúdo voltado para a etapa de elaboração dos

instrumentos de planejamento e orçamento, em especial da LOA e, com isso, aponta a

ineficiência dos instrumentos da gestão pública como um ponto crítico para o país. O artigo

Discricionariedade, Contingenciamento e Controle Orçamentário (PINTO, 2006), de maneira

semelhante, também critica a etapa de elaboração. O ponto levantado, no entanto, refere-se à

inconsciência com a qual a etapa de cálculo das receitas e despesas é realizada. De acordo

com a autora, deveria haver um acompanhamento prévio do Legislativo de modo a evitar

surpresas que prejudiquem a programação prevista na etapa de aprovação.

Em Presença Potencial do Contingenciamento da União nos Artifícios Adotados pelos

Gestores (PARISI et al., 2011), os autores chamam a atenção para a irregularidade e

insegurança do fluxo de caixa, que são inerentes ao modelo autorizativo de orçamento. Suas

teses se baseiam na ideia de que a imposição da lei orçamentária traria uma série de

mudanças positivas para as unidades gestoras. Ainda de acordo com os autores, as UG’s

passariam a ter garantia de recebimento dos recursos e, com isso, deixariam de sofrer com o

constante esforço de replanejamento em função de cortes e limites impostos ao longo do

exercício, o que, de fato, é um ponto bastante crítico do modelo orçamentário brasileiro.

Por fim, À Espera da Reforma Orçamentária: Um Mecanismo Temporário para Redução

de Gastos Públicos (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004) faz uma pesada crítica ao modo

incremental pelo qual o orçamento é feito. Os autores apontam que a opção pelo orçamento

incremental traz diversos problemas para o governo, dentre os quais se destaca o gasto

excessivo de recursos. São ainda levadas em conta, outras características do orçamento que

contribuem para isso. A preocupação em executar a receita liberada recebe atenção especial e

também é apontada como uma das razões para o descontrole nos gastos.

49

5.3. Caracterização do Contingenciamento

Em linhas gerais, todos os artigos iniciam procurando definir o que é contingenciamento

e explicar brevemente o porquê de sua existência, passando por tópicos como, por exemplo, a

lógica fiscal brasileira e a constante ineficiência na previsão de receitas. Mesmo os

internacionais, aqueles que, apesar de estarem fora do contexto de orçamentação pública,

trabalham com ideias completamente aplicáveis ao foco do trabalho, têm início semelhante e

um ponto de vista análogo. Essas definições, embora não sejam idênticas, caminham para um

mesmo sentido. Todos os artigos trabalham com a ideia de que o contingenciamento é uma

medida de corte ou retenção de gastos que visa ao atingimento de metas fiscais, o que nos

parece uma definição bastante razoável.

No entanto, alguns vão mais longe. Pellini (2003) e Parisi; Galhardo; Pereira; Silva

(2011) buscaram frisar o impacto que teve a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),

que reforçou a necessidade de medidas para cumprir as metas fiscais, o que inclui o

contingenciamento. Protásio; Bugarin; Bugarin, (2004), muito preocupados em criticar o

processo orçamentário brasileiro, em especial a etapa de execução, vão em 1980 para reiterar

o contexto da crise fiscal e apontá-la como uma das principais razões para a existência de

artifícios como o contingenciamento hoje. É atribuída ainda uma parcela de responsabilidade à

Constituição Federal de 1988, que estabeleceu um aumento da transferência de impostos para

Estados e Municípios sem que houvesse redistribuição proporcional das despesas.

5.3.1 Reflexos do Contingenciamento

Após uma introdução marcada por uma discussão sobre o contingenciamento, os artigos

continuam convergindo quanto a abordagem e partem para uma reflexão sobre as

consequências desse mecanismo de controle de gastos. Neste ponto, eles se complementam

de maneira bastante interessante, na medida em que cada um deles chama atenção para um

aspecto diferente sem descartar os demais. O título Presença Potencial do Contingenciamento

da União nos Artifícios Adotados pelos Gestores das UGs (PARISI et al., 2011), por exemplo,

ressalta o prejuízo a programação financeira das unidades gestoras decorrente do

estabelecimento dos limites de empenho e de pagamentos praticados. O artigo destaca

também a influência que as metas fiscais têm sobre a administração dos Restos a Pagar que,

50

segundo os autores, passou a servir como habilitador para o atingimento das metas

estabelecidas (PARISI et al., 2011).

Nesse sentido, eles ressaltam o método utilizado pelo Banco Central (BC) para apurar o

resultado fiscal, que considera apenas as despesas que foram efetivamente pagas até o final do

exercício, deixando de fora tanto as despesas processadas quanto as não processadas, que

foram inscritas em restos a pagar. Para eles, este método do BC acabou criando uma política

para a administração de Restos a Pagar que, variando em função dos limites de empenho e de

pagamentos estabelecidos no Decreto de Contingenciamento, pode ser de Redução,

Manutenção, ou Expansão. Seja ela qual for, acaba representando uma lógica que não deveria

existir, uma vez que a inscrição em Restos a Pagar não deveria ter como objetivo mascarar a

ineficiência fiscal (PARISI et al., 2011).

O segundo importante ponto levantado pelo artigo abordado no parágrafo anterior é

quanto à distorção do objetivo da criação do contingenciamento. O que deveria ser um

mecanismo temporário para auxiliar no atingimento das metas fiscais acabou se tornando uma

prática corriqueira que, em muitas das vezes que ocorre, não devolve os recursos

contingenciados na medida em que a arrecadação da receita vai atingindo as expectativas

criadas durante elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) (PARISI et al., 2011). Esta

devolução deveria ser feita uma vez que esta regra consta na LRF, conforme esclarece outro

artigo que também toca nesse ponto, cujo título é Discricionariedade, Contingenciamento e

Controle Orçamentário (PINTO, 2006).

O terceiro e último tópico que chama atenção no artigo em questão é quanto ao gasto

excessivo que se tem no final dos exercícios financeiros, especialmente no último mês. Esse

gasto é oriundo da demora que ocorre até que a liberação dos recursos seja feita. Tal atraso,

por sua vez, acarreta uma ineficiência econômica que se reflete numa baixa qualidade dos

gastos públicos por parte dos gestores. Pressionados em função do pouco tempo para executar

o recurso liberado, eles acabam gastando, sem o comprometimento esperado, com o intuito de

manter um patamar orçamentário razoável, uma vez que, apesar de o limite orçamentário inicial

para elaboração da proposta orçamentária levar em conta apenas a LOA anterior, o processo

de negociação orçamentária sempre se baseia na execução do exercício prévio (PARISI et al.,

2011). Como pode ser observado em seu resumo, o artigo apresenta um gráfico interessante

que mostra uma grande concentração da liberação de recurso no último mês do calendário civil.

51

Retornando ao título Discricionariedade, Contingenciamento e Controle Orçamentário

(PINTO, 2006), ressaltamos outras observações relevantes feitas pelo artigo. Além da polêmica

não devolução de recursos contingenciados, o texto aponta a grande responsabilidade que foi

depositada nos gestores públicos que controlam as metas de superávit primário após a LRF

entrar em vigor, como uma das responsáveis pelo excesso de medidas de contingenciamento.

É abordado ainda, um trabalho feito pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e

Fiscalização (CMO), chamado “Levantamento de Problemas e Sugestões para a Melhoria do

Processo Orçamentário”, cujo objetivo já está explícito no título. De acordo com a autora, a

CMO apresentou a visão de que o contingenciamento faz com que o funcionamento ideal da

orçamentação se distancie da autorização legal expressa na LOA. Dessa maneira, a Comissão

sugeriu que fosse conferida maior capacidade de análise ao Poder Legislativo no sentido das

realocações de receitas em discordância com a previsão feita na LOA (PINTO, 2006).

Por fim, o artigo ainda destaca a prática de subestimação das receitas durante a

elaboração da proposta da LOA. Ela ocorre para permitir a alocação de receitas na formação de

um superávit primário maior do que o previsto na LDO já que o excesso de arrecadação fica

mais fácil de ser atingindo partindo de uma estimativa de receitas que será, muito

provavelmente, abaixo da real. O Executivo alega que tal elaboração subestimada de receitas

representa uma margem de segurança fiscal. A autora faz questão de ressaltar que essa

argumentação é arbitrária e inconstitucional (PINTO, 2006). Nesse momento, o artigo trouxe à

tona uma importante discussão que tem sido travada na Câmara dos Deputados. Muito se tem

discutido sobre o Orçamento Impositivo justamente para que efeitos como os apresentados

neste artigo sejam evitados. A ideia básica é a de que, não sendo mais autorizativo, as

dotações expressas na LOA deixariam de representar autorizações de gastos e passariam a ser

vistas como obrigações.

O título À Espera da Reforma Orçamentária: Um Mecanismo Temporário para Redução

de Gastos Públicos (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004) contribuiu de maneira

significativa ao abordar um assunto que não foi tratado pelos outros artigos. Os autores alertam

para diversos reflexos prejudiciais ao processo orçamentário dentre os quais se destaca

inversão de prioridades. Essa troca corresponde a uma solução dada pelos gestores para

pressionar a liberação de recursos para ações que, apesar de importantes, não são prioritárias

para o governo e, portanto, acabariam sofrendo com cortes de recursos ao longo da execução

frente a uma situação de contingenciamento (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).

52

5.4. Soluções Propostas

Outra contribuição do artigo citado no parágrafo anterior corresponde à proposição de

um mecanismo para frear os gastos desnecessários dos órgãos. Como foi esclarecido ao longo

deste tópico, existe uma forte tendência de execução de recursos nos últimos meses do

exercício financeiro para que o orçamento seguinte, que é baseado nos anteriores, não sofra

com um baixo limite de dotação. Desse modo, os autores propõem um artifício para induzir uma

redução voluntária de gastos por parte dos órgãos (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).

O modelo, do tipo Principal-Agente, é caracterizado pela presença dos órgãos (Agente)

e do Principal (órgãos responsáveis pelo acompanhamento do superávit primário), e evidencia o

confronto de interesse entre as partes. Enquanto o Agente decide como gastar os recursos, o

Principal busca a manutenção do ajuste fiscal. Dessa maneira, segundo os autores, deveriam

existir incentivos para que o Agente poupasse recursos, uma vez que a dinâmica orçamentária

de hoje o estimula a executar tudo que foi liberado (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).

Assim, sugere-se que sejam feitas alterações na legislação e nas normas aplicadas a

elaboração e execução do orçamento, de maneira a se criar um mecanismo que induza os

órgãos a não gastarem apenas visando à manutenção de um patamar de execução favorável

aos orçamentos seguintes. De maneira sintética, a ideia seria dar aos órgãos a possibilidade de

receber no exercício seguinte uma proporção do valor do orçamento que foi economizado no

exercício atual (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).

De acordo com os autores, considerando-se a redução de recursos disponíveis no início

do ano provocada pelo contingenciamento e a opção da proporção por ter poupado no exercício

anterior, os órgãos poderão decidir gastar ou não todo o orçamento disponível e,

consequentemente, ter uma distribuição mais equilibrada de gastos ao longo do ano. Os

autores citam ainda que governo acabaria também tendo vantagens, pois poderia utilizar parte

da quantia não gasta pelos órgãos naquele exercício para o abatimento de dívida pública, por

exemplo (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004). Para demonstrar as vantagens

apresentadas, o texto aponta uma simulação realizada que gerou um ganho adicional de 50%

do total poupado com o contingenciamento, em 2001, para o governo.

O artigo Quantitative Method for Updating Cost Contingency throught Project Execution

(XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012) apresenta um método quantitativo Value at Risk (VaR) aplicado a

um estudo de caso relacionado ao projeto de construção de um túnel com o fim de prever o

53

contingenciamento de custos de tal projeto. Quanto às possíveis aplicações do modelo, é

afirmado que é possível utilizá-lo nos diferentes níveis de planejamento de projetos, podendo

ser expandido para tarefas em diversos níveis de organizações. Por fim, sugerem possíveis

melhorias ao modelo, como a inclusão de um controle de software ERP, facilitando o processo

de coleta de dados. Além disso, modelos de simulação podem ser adaptados para incluir a

previsão de duração de projetos, também podendo ser utilizados para auxiliar no cálculo do

contingenciamento (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).

Por último, apresentamos uma breve análise do Using an interactive schedule simulation

platform to assess and improve contingency management strategies (TANG; MUKHERJEE;

ONDER, 2013). A principal contribuição do artigo para o trabalho consiste na apresentação de

um modelo de simulação que pode ser utilizado para auxiliar a tomada de decisão quanto a

alocação de recursos em situações que envolvam o contingenciamento.

De acordo com os autores, o modelo, que busca apresentar situações inesperadas sob

a pressão de realizar escolhas, pode ser aplicado para as mais diversas finalidades. Ajustado

conforme as situações a serem analisadas, circunstâncias aleatórias são geradas, de maneira

que as consequências das decisões correspondam aos novos cenários criados. O processo de

simulação só finaliza quando o projeto simulado tenha sua execução completa. Assim, o

método auxilia no gerenciamento de contingenciamento do orçamento, na medida em que

melhora a capacidade de tomada de decisão de forma contínua, conforme o andamento da

execução, permitindo a melhores escolhas quando da alocação de recursos (TANG;


5.5. Circunstâncias a Serem Verificadas em Campo

Com base na análise apresentada, decidimos verificar, em campo, as diversas situações

que se mostraram interessantes para nós. Definimos que tentaríamos avaliar tanto as questões

que chamamos de “Circunstâncias Orçamentárias”, o que inclui os reflexos do

contingenciamento, como também as propostas de melhoria para as circunstâncias criadas.

Para isso, contamos com a colaboração de uma fundação pública voltada à realização de

pesquisas, que foi bastante solicita e colaborou de maneira fundamental para o

desenvolvimento desta etapa do trabalho.

54

A seguir, apresentamos os pontos que serão verificados na fundação no próximo

capítulo:

1. Prejuízo à programação financeira das unidades gestoras decorrente do

estabelecimento dos limites de empenho e de pagamentos praticados;

2. Influência que as metas fiscais têm sobre a administração dos Restos a Pagar;

3. Em muitas ocasiões, os recursos contingenciados não são devolvidos na medida em

que a arrecadação da receita vai atingindo as expectativas criadas durante elaboração

da Lei Orçamentária Anual (LOA);

4. Ineficiência econômica oriunda dos gastos excessivos que se têm no final dos exercícios

financeiros, especialmente no último mês, devido à demora na liberação de recursos;

5. Preocupação excessiva em executar os recursos liberados;

6. A grande responsabilidade que foi depositada nos gestores públicos que controlam as

metas de superávit primário após a LRF entrar em vigor é uma das responsáveis pelo

excesso de medidas de contingenciamento;

7. O contingenciamento faz com que o funcionamento ideal da orçamentação se distancie

da autorização legal expressa na LOA;

8. Orçamento Autorizativo x Orçamento Impositivo - Ponto de vista de um gestor público;

9. Inversões de prioridades no orçamento;

10. Artifício para induzir uma redução voluntária de gastos por parte dos gestores: dar aos

órgãos a possibilidade de receber no exercício seguinte uma proporção do valor do

orçamento que foi economizado no exercício atual;

11. Sistemas de apoio ao orçamento;

12. Existência ou necessidade de modelos de simulação que emulem situações de

contingenciamento para dar ao gestor, a possibilidade de vivenciar este contexto e

poder analisar as consequências de suas decisões quanto a alocação de recursos.

55

6. Verificação em Campo: Fundação Pública Voltada à Realização de Pesquisas

A fundação pública em questão tem quase um século de existência, e sua sede está

localizada no Rio de Janeiro. Composta por centenas de agências, espalhadas por todo país, a

fundação tem amplas atribuições. Isso engloba, por exemplo, a realização de pesquisas e a

organização de suas informações, para servir de insumo ao trabalho de órgãos das esferas

governamentais federal, estadual e municipal, e para outras instituições e o público em geral.

Contato: Gerente de Planejamento da fundação

6.1. Circunstâncias Verificadas em Campo

1. Prejuízo à programação financeira das unidades gestoras decorrente do

estabelecimento dos limites de empenho e de pagamentos praticados;

Você faz um planejamento e depois precisa se replanejar para se adequar às mudanças

impostas, o que gera um grande retrabalho. Em situações extremas, pode acontecer a

descontinuidade de uma atividade ocasionando prejuízo à programação e, consequentemente,

aos recursos que já foram investidos. Esse seria um caso mais grave.

Outro problema é o acúmulo de atividades no final do exercício, quando ocorre a

liberação da maior parcela de recursos. No caso específico da fundação, existem pesquisas

mensais, trimestrais, semestrais e anuais. Essa periodicidade característica das pesquisas da

fundação cria a necessidade de um fluxo contínuo de recursos para que a pesquisa não sofra

nenhuma descontinuidade em sua série histórica. Dessa maneira, em situações que envolvam

a falta de recurso, os gestores são obrigados a priorizar algumas atividades em detrimento de

outras que podem ser postergadas para que não se perca a continuidade do trabalho.

Um exemplo a ser mencionado é a pesquisa demográfica que, em função de um acordo

com vários países que visa à comparabilidade dos resultados, deve ser realizado em anos de

final zero. Dessa maneira, a proximidade com esses anos faz com que ações englobadas por

esse trabalho se tornem prioridades para o instituto.

2. Influência que as metas fiscais têm sobre a administração dos Restos a Pagar;

56

Como essa política é trabalhada dentro do ministério que é responsável pela liberação

de recursos, essa influência apenas repercute dentro dos órgãos. O recurso simplesmente

demora a ser liberado e não existe tempo hábil para que a despesa passe por todos os seus

estágios culminando no seu pagamento. Para a fundação, não existe qualquer interesse que o

induza a inscrever despesas em restos a pagar. Foi ressaltado ainda o grande prejuízo que

essa prática cria para os cofres públicos, uma vez que, apesar dos bons resultados financeiros

oriundos dessa e de outras práticas, os preços são inflacionados devido à demora até que as

despesas sejam pagas.

Um outro ponto também levantado foi que o excesso de inscrição em restos a pagar

acaba comprometendo a execução financeira do orçamento do ano seguinte.

3. Em muitas ocasiões, os recursos contingenciados não são devolvidos na medida em

que a arrecadação da receita vai atingindo as expectativas criadas durante a elaboração

da Lei Orçamentária Anual (LOA);

Afirmando que isso não é comum à fundação, ressaltou-se que isso varia conforme a

política de governo. Foi citado, por exemplo, o momento em que o governo estava canalizando

seus recursos para o Programa de Aceleração do Crescimento. Nessa época, os órgãos

sofreram bastante com restrições orçamentárias e, em muitas ocasiões, não obtiveram a

liberação dos recursos contingenciados.

4. Ineficiência econômica oriunda dos gastos excessivos que se têm no final dos exercícios

financeiros, especialmente no último mês, devido à demora na liberação de recursos;

Para o gestor, ter o dinheiro e não conseguir executá-lo soa como sinônimo de trabalho

não realizado. Outra preocupação é quanto à necessidade de execução para garantir um

patamar orçamentário razoável para o ano seguinte. Desse modo, a ânsia por executar o

trabalho em um curto espaço de tempo acaba induzindo o gestor a agilizar os processos de

execução de recursos. Em muitos casos, não existe tempo hábil para que possibilidades sejam

analisadas até que uma opção seja feita.

57

5. Preocupação excessiva em executar o recurso liberado;

Como abordado na resposta anterior, existe, de fato, uma grande preocupação com

relação à execução do recurso liberado. Isso se justifica na medida em que a não execução da

dotação em sua totalidade pode comprometer o limite orçamentário inicial para a elaboração da

Lei Orçamentária Anual seguinte. Nesse sentido, a gerente nos deu um exemplo bastante

esclarecedor dessa situação. Segundo a gestora, é comum que outros órgãos solicitem à

fundação a realização de pesquisas. Apesar de não se opor, a fundação solicita o repasse de

recursos, uma vez que essas situações não são previstas em seu orçamento. Ilustrando esse

contexto, portanto, foi citado um pedido de pesquisa do Ministério da Saúde para o qual houve

um repasse de recursos oriundo do próprio ministério. Mesmo em posse da verba, a orientação

dos gestores era para que primeiro se utilizasse o recurso liberado por meio do orçamento

convencional, fruto de dotação expressa na LOA. O fundamento era de que o dinheiro liberado

pelo governo deveria ser esgotado para que não houvesse o comprometimento do orçamento

seguinte. Assim, o recurso proveniente do Ministério da Saúde não foi utilizado em sua

totalidade, o que permitiu, inclusive, a devolução de grande parte da quantia repassada.

6. A grande responsabilidade que foi depositada nos gestores públicos que controlam as

metas de superávit primário após a LRF entrar em vigor é uma das responsáveis pelo

excesso de medidas de contingenciamento;

A gerente afirmou não ter consciência sobre isso. Em tese, ela acredita que isso

realmente deve ter acontecido, no entanto, com base em sua memória, não se sente capaz de

afirmar que medidas de contingenciamento aumentaram após a LRF entrar em vigor.

7. O contingenciamento faz com que o funcionamento ideal da orçamentação se distancie

da autorização legal expressa na LOA;

De um modo geral, sim. Devido à presença do contingenciamento, os gestores podem

acabar sofrendo com a falta de recursos e, portanto, postergando suas atividades. Esse atraso

gerado cria uma série de problemas que, por vezes, torna o planejamento feito anteriormente

58

algo inviável de ser realizado. Assim, em alguns casos, não se consegue executar tudo aquilo

que estava autorizado na LOA.

8. Orçamento Autorizativo x Orçamento Impositivo - Ponto de vista de um gestor público;

Como gestora, possuo uma forte tendência a dizer que o Orçamento Impositivo seria

muito melhor. Ele evitaria uma série de problemas que enfrentamos hoje na fundação. O

retrabalho devido às constantes necessidades de replanejamento consome muito tempo e,

consequentemente, recurso. No entanto, acredito que minha opinião represente apenas um

ponto de vista. Existe outro que deve ser tão considerado quanto o meu, que corresponde aos

daqueles que estão preocupados com as metas fiscais. Os processos de previsão não são

100% confiáveis. Dessa maneira, não é possível afirmar que as receitas previstas serão

arrecadadas naquele intervalo de tempo esperado, por melhor que seja o processo. Não posso

ser ingênua a ponto de dizer que não me importo com o endividamento do país, desde que

minha dotação seja liberada. Enfim, a obrigação com o orçamento, apesar de facilitar a vida dos

gestores dos órgãos, poderia se tornar uma verdadeira bola de neve e causar um enorme

transtorno financeiro com o passar dos anos.

9. Inversões de prioridades no orçamento;

Dos até agora citados, este é um dos artifícios mais presentes na nossa rotina. A

inversão de prioridades já faz parte do nosso cotidiano. Todos os processos de negociação

orçamentária envolvem a inversão de prioridades. Sem esse mecanismo, certamente,

sofreríamos muito mais com a falta de recursos.

Nesse ponto, faz-se necessário um entendimento sobre atividades meio e atividades

finalísticas. É muito mais difícil conseguir a liberação de recursos para atividades meio.

Infraestrutura e Informática, por exemplo, sofrem bastante com isso, apesar de serem

fundamentais para a execução das atividades do órgão que, por ser representado por centenas

de agências, é descentralizado.

A ideia consiste basicamente em mostrar para o ministério que as atividades, por ele

consideradas como menos prioritárias, são importantes, deixando de fora, devido à falta de

recursos, atividades que o governo reconheça como fundamentais. Um dos índices que mede a

59

inflação, por exemplo, é essencial. Quem não liberaria mais recurso caso fosse informado que

essa pesquisa não seria realizada por falta de verba? Isso não corresponderia aos interesses

do governo. Portanto, posso afirmar que é uma tática bastante eficiente que sempre nos traz

bons resultados.

10. Artifício para induzir uma redução voluntária de gastos por parte dos gestores: dar aos

órgãos a possibilidade de receber no exercício seguinte uma proporção do valor do

orçamento que foi economizado no exercício atual;

De acordo com a gestora, existe um projeto de governo que é muito similar a esse

artifício. Já foi apresentado um programa de redução de gastos que inclui o estabelecimento de

metas que visem ao aumento da qualidade da gestão. A ideia era de que as reduções

alcançadas seriam revertidas para a própria instituição em itens de despesas que,

normalmente, possuem dificuldades para conseguir dotação (como investimento, por exemplo).

11. Sistemas de apoio ao orçamento;

Questionada sobre a existência de sistemas que apoiam o orçamento, a gestora

comentou, basicamente, sobre três: o sistema de apoio à gestão, que já está em funcionamento

há muitos anos, o que visa a flexibilidade da rede e o que auxilia na gestão dos créditos

orçamentários que, na verdade, representam um projeto ainda em fase de implementação.

Como muito em breve os dois últimos estarão funcionando, nos limitaremos a explicar a forma

como a qual o processo ocorrerá de agora em diante.

A ideia básica é de que a elaboração do orçamento da fundação se dá com total apoio

do sistema de apoio à gestão. Depois de elaborada, a proposta nele montada, é migrada para o

SIDOR, um sistema do Governo Federal que unifica todos os orçamentos individuais que são

elaborados. Com base nessa unificação e nos limites estipulados pelo Ministério do

Planejamento, os recursos são repassados à Diretoria Executiva da fundação, que faz o

repasse para as demais diretorias da Instituição que, por sua vez, ainda transmitem esses

recursos para as unidades estaduais e agências espalhadas pelo país.

Uma das dificuldades que sempre foi enfrentada pela instituição consiste em mensurar

quanto deve ser repassado para cada diretoria em situações que envolvam a liberação de um

60

valor menor do que o esperado. O contingenciamento sempre causou um enorme transtorno

nesse sentido, pois é difícil compreender num órgão tão grande e descentralizado, o que deve

ser visto como prioridade e o que pode ser postergado em um determinado momento.

Pensando em contextos como os supracitados, surgiu a ideia do sistema de gestão dos

créditos orçamentários (1) e do sistema que visa flexibilidade para a rede (2). O primeiro

consiste em apresentar de forma pormenorizada o orçamento de cada uma das diretorias.

Desse modo, a tomada de decisão da Diretoria Executiva quanto à alocação de recurso frente a

situações de contingenciamento pode se basear nos cronogramas de ações que ali são

expostos.

O segundo, por sua vez, apesar de funcionar em conjunto com o primeiro, engloba outro

conjunto de atividades. Suponha, por exemplo, que uma pesquisa a ser realizada pela Diretoria

de Pesquisa necessite de uma coleta de dados no Maranhão. Nessa situação, a agência local

seria acionada para realizar tal tarefa. No entanto, esta agência não sabia, até então, que

realizaria essa pesquisa e, portanto, não incluiu a necessidade de recursos para isso em sua

proposta orçamentária. Assim, caberá aos responsáveis por essa agência, incluir a necessidade

de recursos para efetuar a tarefa solicitada em (1), um sistema que alimenta o (2) com

informações adicionais, dando flexibilidade ao sistema como um todo.

De modo mais formal, com base em documentos fornecidos pela gestora entrevistada,

podemos resumir estes novos sistemas da seguinte maneira:

Sistema de Gestão dos Créditos Orçamentários:

Objetivo: Gestão dos créditos orçamentários para as diretorias e centros, de acordo com o

planejamento mensal dos valores previsto em LOA e adequação aos Limites estabelecidos

pelo referido ministério.

Resultados Esperados:

Direção - gestão dos créditos visando prever situações, encontrar alternativas de

adequação aos limites estabelecidos;

Gerencia de Planejamento de cada Diretoria – acompanhamento do atendimento

dos valores previsto em LOA e respectivas adequações.

61

Sistema de Flexibilidade para a Rede:

Objetivo: Gestão dos créditos orçamentários para as Unidades Estaduais visando à

execução do Cronograma Anual de Coleta das Pesquisas.

Resultados Esperados:

Gerência Orçamentária - gestão dos créditos dos planos internos visando a

execução das despesas nas UEs e SEDE;

Gestor da Unidade (UEs e Sede) – visão de gestão da unidade permitindo o

planejamento contínuo.

Por fim, voltando à discussão inicial deste capítulo, vamos apresentar um pouco mais do

sistema de apoio à gestão, o sistema que serve de base para a elaboração da proposta

orçamentária da fundação.

Sistema de Apoio à Gestão: Formado por vários módulos, o sistema permite uma série de

ações dentre as quais apresentaremos as principais.

Planejamento Orçamentário: Apresenta as orientações para elaboração do orçamento, além

das Lei Orçamentárias anuais de anos anteriores para serem usadas como referência.

Para elaborar a proposta orçamentária, o gestor pode acessar pelo "Menu Principal", a

opção "Proposta Orçamentária". Nessa tela será possível observar os valores de referência

(que tem por base a LOA do ano atual) para cada unidade, as despesas que já foram orçadas

para o ano seguinte, e o saldo.

Expandindo a área de uma das diretorias, por exemplo, podemos observar um

detalhamento das Ações do governo, mostrando os planos orçamentários, que também podem

ser explorados. Ao expandir um plano orçamentário, pode-se acessar uma tela na qual é

possível editar o objetivo do projeto, verificar qual é seu produto, unidade de medida e meta

prevista para o exercício.

62

Detalhamento do Plano Orçamentário:

Inserindo uma nova despesa: Para inserir a necessidade de uma passagem Rio de Janeiro-

Brasília em um plano orçamentário, por exemplo, deve-se agir da seguinte maneira:

Na tela adequada para tal inserção, deve-se especificar o Projeto/Atividade, Tipo de

Gasto, Fonte de Recursos, Elemento de Despesa, Subitem do Elemento de Despesa, uma

Descrição do Gasto (o objetivo da viagem, nesse caso) e o mês. Para cada um dos meses do

calendário, existe uma tabela de apoio, fornecendo todos os itinerários possíveis a partir do Rio

de Janeiro para as 27 unidades da Federação (pois o tipo de passagem escolhido é nacional).

Como o exemplo apresentado é uma passagem Rio - Brasília, deve-se escolher esta opção e

indicar o número de passagens desejadas. O resultado deste processo gera um valor estimado

que é acrescentado ao orçamento.

Por meio do Detalhamento do Plano Orçamentário, também é possível gerar um

relatório conhecido como QDD, Quadro de Detalhamento de Despesa. Nesse quadro, é

possível observar os gastos por elemento de despesa e a fonte de recursos por cada um dos

planos orçamentários. Tal quadro é adequado ao limite do Ministério do Planejamento e,

posteriormente, migrado para o Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento, SIOP, da

Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,

SOFMP, onde esse orçamento irá compor o Projeto de Lei Orçamentária Anual, PLOA, a ser

enviado ao Congresso Nacional para aprovação.

Identificação de Pontos Críticos/Sugestão de Melhoria:

Apresentado o modo como é elaborada a Proposta Orçamentária da fundação, foi questionado

sobre como o acompanhamento da execução do orçamento é feito. A princípio, esperávamos

que também houvesse um sistema para isso, mas, para nossa surpresa, fomos informados que

não existe. Por se tratar de um Instituto de abrangência nacional, uma vez que a fundação se

faz presente em todos os estados do Brasil, existe uma enorme dificuldade para se fazer o

acompanhamento da execução físico financeira de suas ações.

Desse modo, seria interessante que houvesse um sistema que permitisse que esse

acompanhamento fosse realizado de forma automatizada. Existiria ainda a possibilidade de

esse sistema estar vinculado aos sistemas que estão em fase de implantação, de maneira a

63

flexibilizar ainda mais a etapa de execução orçamentária. Em outras palavras, esse sistema

deveria ser capaz de enxergar cada gasto executado e associá-lo à sua ação de origem. Com

isso, seria possível, além de realizar o acompanhamento em tempo real, exercer um controle

muito maior sobre as atividades que estão sendo desenvolvidas, já que existe uma meta a ser

atingida para cada fatia do orçamento que é executada.

12. Existência ou necessidade de modelos de simulação que emulem situações de

contingenciamento para dar ao gestor a possibilidade de vivenciar esse contexto e poder

analisar as consequências de suas decisões quanto à alocação de recursos.

Ao citarmos a proposta sugerida por um dos artigos, de utilização de modelos de

simulação para situações que envolvam o contingenciamento, a gestora afirmou que seria de

grande proveito. Segundo a mesma, hoje, não existe nada parecido com isso na fundação. No

entanto, informalmente, existem critérios a serem seguidos que foram definidos com base no

histórico de situações enfrentadas pelo instituto. Trata-se de uma experiência que é passada de

gestor para gestor. Despesas essenciais como pagamento de água, luz e condomínio, por

exemplo, são sugeridas como prioritárias.

6.2. Análise Crítica de um Ciclo Orçamentário - 2013

Ao longo do processo de elaboração do presente trabalho, principalmente da parte que

contempla a verificação em campo, entendemos que seria interessante realizar a análise de um

ciclo orçamentário. Estimulados pela gerente da fundação, que tanto nos apoiou ao longo desta

jornada, decidimos analisar o ciclo referente ao ano de 2013, último ano para o qual existem

dados suficientes para a análise. É importante que seja frisado, no entanto, que a análise é

focada nas etapas de elaboração e execução, havendo poucos comentários a serem feitos a

respeito da fase de aprovação e nenhuma intenção de observar o estágio de controle.

Aproveitamos para ressaltar ainda que a etapa de Elaboração receberá uma atenção maior em

função da riqueza de dados disponíveis. Por sua vez, a Execução terá uma abordagem mais

superficial, já que além de difíceis de serem extraídos e explorados, os dados são por vezes

complexos para aqueles que não são especialistas ou possuem experiência profissional no

assunto.

64

6.2.1. Etapa de Elaboração

Tendo partida com a etapa de elaboração, o ciclo orçamentário já inicia trazendo

problemas para as UGs. Com solicitações complexas e prazos extremamente curtos, elas

precisam de uma boa gestão de tempo para atender a todas exigências do ministério ao qual

são submetidas. Para ilustrar esse processo, denominado Negociação Orçamentária, que

engloba toda a negociação feita entre unidade gestora e ministério até a elaboração do projeto

de lei orçamentária, o PLOA, preparamos um esquema que mostra seus principais marcos para

o ano de 2013.

66

Com base na figura exposta, podemos observar que o marco inicial do processo já se

mostra problemático. Uma solicitação como essa deveria ser feita com meses de antecedência,

e não com sete dias úteis. Porém, tendo ciência da maneira pela qual o processo sempre é

realizado, a fundação busca estar continuamente à frente do pedido. Assim, como em todos os

anos, no princípio de abril teve início um enorme trabalho de levantamento de dados para

identificar as demandas por recurso das suas centenas de agências.

Após a realização de um grande esforço para enviar uma pré-proposta, orçada em

R$248.034.178,00, a fundação recebeu um limite de R$122.000.000,00. Além de estar bem

abaixo do desejado para o ano seguinte, esse valor ficou muito aquém da LOA anterior e

comprometeria a atividade da fundação. Dessa maneira, visando pressionar o Ministério do

Planejamento para conseguir uma ampliação do limite proposto, a fundação elaborou uma

planilha na qual foi aplicada a ideia da priorização invertida. A ‘Mr. M’, como é conhecida

internamente, serve apenas para embasar as justificativas para ampliação de recurso. Assim,

nesse arquivo, as atividades de infraestrutura e gestão foram colocadas como prioridade

absoluta. Já aquelas que são de interesse do governo, em geral pesquisas que suportam a

tomada de decisões quanto a importantes ações governamentais, ficaram de fora do planejado

em função da pouca disponibilidade de recursos.

Figura 11 - Resumo do processo de negociação orçamentária 2013. Fonte: os autores

67

A partir da manutenção de uma boa relação com o ministério, também foi realizado, em

paralelo, um pedido pelo aumento de limite. Essa negociação, não oficial, trouxe mais confiança

aos gestores da unidade, uma vez que, apesar de não haver garantias até então, foi criada uma

expectativa com relação a um novo limite, dessa vez de R$179.000.000,00. Com isso, em 19 de

julho de 2012, a fundação encaminhou um ofício solicitando a expansão do limite que, até então

era de 122 milhões, e alertou para a dificuldade que seria enfrentada mesmo que o limite fosse

estendido para um valor próximo ao da LOA anterior (expectativa que havia sido criada). Ainda

no documento, sob influência da priorização invertida, foi apontada cada uma das ações que

não seriam executadas e as respectivas justificativas.

Visando ilustrar, de maneira simplificada, o quanto cada uma das ações da fundação

foram penalizadas em função dos ajustes aos limites impostos, elaboramos alguns gráficos que

podem ser observados a seguir. Deve ser frisado, no entanto, que os percentuais expostos em

cada ação têm como base o montante que foi orçado na pré-proposta enviada pela fundação,

ou seja, a referida parte dos 248 milhões.

- Ação 1

Pré- proposta: R$ 60.296.000,00

Figura 12 - Comparação entre o montante desejado para a ação 1 e o contemplado pelo limite imposto

Fonte: os autores

68

- Ação 2

Pré- proposta: R$ 11.211.533,00


Fonte: os autores

- Ação 3

Pré- proposta: R$ 32.503.257,00


Fonte: os autores

69

- Ação 4

Pré- proposta: R$ 7.589.020,00


Fonte: os autores

- Ação 5

Pré- proposta: R$ 1.553.000,00


Fonte: os autores

70

- Ação: Administração

Pré- proposta: R$ 134.861.368,00

Figura 17 - Comparação entre o montante desejado para a ação e o contemplado pelo limite imposto:

Administração. Fonte: os autores

- Ação: Publicidade de Utilidade Pública

Pré- proposta: R$ 20.000,00

Figura 18 - Comparação entre o montante desejado para a ação e o contemplado pelo limite imposto:

Publicidade de Utilidade Pública. Fonte: os autores

Consciente da grande possibilidade de não receber um limite superior ao montante

especulado, o que veio a se concretizar com um PLOA de 180 milhões de reais, a fundação deu

início a um trabalho de adequação a realidade imposta. Buscaram, nessa fase, alternativas para

a obtenção de mais recursos. Nesse sentido, deve ser destacada a realização de convênios.

Trata-se de uma espécie de parceria na qual um outro ministério que tenha interesse numa

pesquisa a ser realizada, por exemplo, faz um repasse de verba para a fundação,

caracterizando a descentralização de créditos, a fim de garantir a execução do trabalho. Esse

71

esforço de adequação foi fundamental para que a fundação conseguisse cumprir grande parte

do que havia sido inicialmente planejado, apesar do baixo limite imposto e das medidas de

contingenciamento que ocorreram ao longo do ano.

6.2.2. Etapa de Execução

Bastante comum na rotina orçamentária brasileira, o atraso na aprovação da LOA foi,

mais uma vez, responsável por um grande prejuízo ao planejamento das UGs no início do ano.

Tendo sido aprovada e publicada no Diário oficial apenas nos dias 4 e 5 de abril,

respectivamente, a prática dos duodécimos se fez presente em mais um exercício. Assim,

durante os três primeiros meses do ano, só receberam recursos as despesas consideradas

como correntes obrigatórias e inadiáveis, ou seja, aquelas fundamentais para manter o

funcionamento da máquina pública.

Nesse sentido, uma pesquisa prevista para ser realizada em janeiro, por exemplo, teria

seu planejamento comprometido. Podemos considerar, ainda, a informação dada pela gestora

de que, em média, 70% do custo de uma pesquisa a ser implantada é oriundo da etapa de

coleta de dados, atividade primordial para o trabalho. A incerteza quanto à disponibilidade do

recurso representaria, nesse caso, a chance de investir no planejamento da pesquisa e depois

não ter verba para coletar os dados necessários, ou seja, replanejamento. Com isso, podemos

concluir que a pesquisa poderia ter sido, inclusive, cancelada, dependendo dos prazos limites

para o cumprimento de seus objetivos.

Aliado ao atraso na aprovação da LOA, esteve o contingenciamento. Para o ano em

questão, o Decreto nº 8.062, de 29 de julho de 2013 foi muito marcante. Nele, dentre outras

mudanças impostas, a Presidenta da República reduziu os limites de movimentação e

empenho, exceto os relativos a despesas obrigatórias e os de pagamento, de diversos

ministérios. Desse modo, o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão se viu na

necessidade de reajustar a alocação de recursos entre as unidades gestoras a ele

dependentes, prejudicando, portanto, o planejamento de todas elas, incluindo a fundação na

qual a presente verificação foi realizada.

72

Figura 19 - Decreto de redução dos limites de movimentação e empenho. Fonte: Diário Oficial da União

73

Ainda referente à etapa de Execução, algo relevante deve ser frisado. Como citado

anteriormente, mostrando comprometimento e responsabilidade com sua função, a fundação

buscou parcerias, na forma de convênio, para evitar que atividades planejadas deixassem de

ser realizadas. Para exemplificar essa prática, bastante comum em situações que envolvam

escassez de recursos, podemos citar um Plano Orçamentário (P.O.) referente a uma pesquisa

relacionada à saúde, que havia recebido recursos financeiros apenas simbólicos durante a

elaboração, para que se mantivesse em aberto. Além de conhecer a saúde e o estilo de vida da

população, essa pesquisa tem por objetivo produzir dados sobre o acesso e uso dos serviços

de saúde, ações preventivas, continuidade dos cuidados e financiamento da assistência saúde.

Devido à grande importância dessa pesquisa para o Ministério da Saúde, este concordou em

repassar parte de sua verba à fundação para viabilizar a realização do trabalho.

Uma importante pesquisa quanto à população, que é realizada nos anos de final cinco,

no entanto, teve seu planejamento prejudicado. Fundamental para as decisões quanto ao

Fundo de Participação dos Municípios, ela é realizada entre os censos que ocorrem a cada dez

anos para possibilitar uma atualização dos números de habitantes por município, critério para o

repasse de recursos. Com o corte de grande parte do montante previsto para dar início à etapa

de planejamento da pesquisa, o cronograma da atividade foi postergado. Considerando que se

trata de uma tarefa que deve ser concluída até 2015, sua realização não ficou comprometida

devido ao corte. Porém, como em diversas outras situações ao longo do exercício, a

indisponibilidade de recursos atrapalhou a atividade, comprometeu o cronograma e gerou

esforço de retrabalho para as UGs.

74

7. Conclusão

Por meio da elaboração do trabalho, o que inclui a leitura de artigos, reportagens, leis e

as diversas reuniões com a gestora, conseguimos obter uma visão ampla acerca do orçamento

público, das circunstâncias que fazem parte da rotina orçamentária e do contingenciamento. Ao

passo que a leitura dos artigos nos trouxe uma visão externa, daqueles que se preocupam em

analisar, discutir e propor melhorias, a ida a campo nos forneceu um bom entendimento sobre a

prática e os efeitos que as situações e medidas abordadas geram para as unidades gestoras.

Em linhas gerais, nossas constatações foram similares às apresentadas pelos artigos. No

entanto, o contato com a realidade trouxe um ar um pouco menos otimista, ou talvez mais

realista, para a conclusão do presente trabalho.

Inicialmente, devemos chamar a atenção para algo que, segundo a gestora, com o

passar dos anos, tornou-se um grande problema para as UGs, inclusive, para a fundação na

qual a presente verificação foi realizada. Devido às constantes imposições de baixos limites na

elaboração da proposta orçamentária e das diversas medidas de contingenciamento ao longo

dos exercícios, os gestores responsáveis pela elaboração da proposta têm enfrentado uma

grande dificuldade para motivar os funcionários e mantê-los comprometidos com o trabalho.

Acostumados a terem seus planos frustrados pela falta de recursos, os funcionários se mostram

desestimulados a repassar seus anseios à equipe de orçamento. A justificativa é plausível:

“Qual é o objetivo de vasculharmos as agências, pensarmos em pesquisas que poderiam ser

realizadas e em modernizações importantes se o ministério não vai liberar o montante

necessário?!”. No entanto, apesar de compreensível, a gestora ressaltou a importância de evitar

esse pensamento, pois é imprescindível que o levantamento das necessidades da fundação

seja feito da maneira correta, pois em algum momento os recursos podem surgir e, para que se

possa aproveitá-los da maneira adequada, é imprescindível que haja seriedade no trabalho.

Ainda que as consequências possam ser diferentes para cada uma das unidades que

vivenciam o contingenciamento de recursos, percebemos que essa prática apresenta duas

características muito fortes que praticamente independem da situação: se mostra efetiva para o

cumprimento das metas de superávit primário, necessidade reforçada pela LRF, mas, por outro

lado, sua aplicação tem efeito negativo na administração das unidades gestoras. Essa ideia já

havia sido ressaltada por alguns dos títulos analisados e foi reforçada durante a entrevista,

quando a gerente nos apresentou os reflexos negativos que essas medidas geram para a

fundação analisada e afirmou que isso se repete em outras unidades.

75

Foi constatado que os decretos de contingenciamento acabam sempre comprometendo

a qualidade do gasto público e impondo um fluxo de caixa irregular e inseguro que prejudica o

planejamento operacional. Instituições que dependem de recursos públicos como a fundação

em questão sofrem com esses cortes e procuram defender seus interesses por meio dos mais

variados artifícios criados, que vão desde a identificação de ações prioritárias para a realocação

de recursos, até aqueles que servem para pressionar o governo como, por exemplo, a inversão

de prioridades. Incluímos, ainda, nessa lista, a constante busca por convênios e os acordos de

cooperação técnica, que servem, por meio da descentralização de créditos ou oferecimento de

outros benefícios, para a obtenção de receita extra orçamentária e vantagens de outros tipos

para instituição.

A necessidade de replanejamento é algo bastante comum para a fundação. Grandes

esforços são exigidos nesse contexto. Soa contraditório, mas observamos que perde-se muito

tempo e, consequentemente, recurso, ao longo da etapa de elaboração, que inclui o processo

de negociação orçamentária, e com as constantes medidas de contingenciamento. Para a

fundação em questão, o mais recente esforço engloba a implementação de dois sistemas que

vão servir para suportar a tomada de decisão da Diretoria Executiva, no que tange a alocação

de recursos em situações que envolvam medidas de contingenciamento. Os sistemas em fase

de implantação, que já foram apresentados, representam uma grande esperança para a

instituição.

Quanto aos artifícios, cabe ressaltar o valor que a simulação pode ter nesse sentido.

Considerada como demanda em diversos setores de nossa economia, como em Cadeia de

Suprimentos, por exemplo, a simulação também deixa a desejar no campo do Orçamento

Público. A gerente entrevistada afirmou desconhecer o uso de simulação para planejar

estratégias em função de possíveis cortes orçamentários, mas disse acreditar que poderia

auxiliar bastante a tomada de decisão quanto à alocação de recurso por parte dos gestores da

Diretoria Executiva da fundação. Desse modo, entendemos que o modelo proposto, apesar de

não ter sido elaborado especificamente para o orçamento público, poderia ser utilizado como

ponto de partida para o surgimento de uma tendência de aplicação da simulação em situações

que envolvam contingenciamento, até que a frequência dessa prática seja radicalmente

diminuída, ou alterações nas leis sejam feitas.

Apesar de termos observado que algumas unidades já aprenderam a lidar com essa

questão que tanto dificulta o planejamento, essa prática necessita ser urgentemente revista.

Começando pelo fato de seu objetivo já ter sido distorcido, uma vez que a ideia inicial seria de

76

sua utilização como uma medida temporária, a prática do contingenciamento se mostra mais

eficiente para mascarar os resultados fiscais do país do que para mantê-lo com uma saúde

financeira estável, em um contexto repleto de bons investimentos. Essas medidas geram uma

série de consequências que não resolvem os problemas e sim os "empurram para frente".

Como citado diversas vezes ao longo do trabalho, a inaceitável política criada para Restos a

Pagar é um bom exemplo disso.

Dentre as diversas possibilidades que se têm, muito se discute sobre a mudança do tipo

de orçamento. Defendido por muitos como uma necessidade, o Orçamento Impositivo poderia

acabar com o contingenciamento. No entanto, conforme foi observado mediante a leitura

realizada, e constatado com base nas reuniões, ao passo que o Orçamento Impositivo garante

às unidades a dotação orçamentária aprovada, ele cria um enorme risco de endividamento para

o governo. Ressaltamos ainda que esse risco poderia criar uma tendência similar a que já

existe hoje para a previsão de receitas. Em um paralelo com a subestimação de receitas para

facilitar o atingimento de superávit, podemos imaginar que os orçamentos sejam

subdimensionados para garantir o cumprimento e liberação das dotações orçamentárias

previstas na LOA.

Outro aspecto negativo da imposição do orçamento seria a perda da flexibilidade do

processo orçamentário. Se por um lado a presença dessa característica traz consigo medidas

como o contingenciamento, por outro dá ao governo a chance de priorizar novas demandas que

surjam após a elaboração da LOA. A flexibilidade dá ainda uma última chance para o governo

proteger suas finanças por meio dos limites de empenho e corte de gastos. Em síntese, a

adoção do Orçamento Impositivo acabaria com essa maleabilidade, não mitigaria a ineficiência

da previsão de receita (já que erros são inerentes à previsão, por mais confiável que o processo

possa ser), e não impediria que demandas urgentes aparecessem após a aprovação do

orçamento. Em outras palavras, para o governo, os problemas seriam mantidos, só que sem as

"soluções" já conhecidas. Para as unidades, as dificuldades seriam eliminadas a curto prazo,

mas existira o risco do estabelecimento de uma crise fiscal no governo que poderia

comprometer os próximos orçamentos.

Nesse sentido, o que nos parece mais razoável contempla alterações na legislação.

Acreditamos que, assim como sugere um dos artigos, incentivar os gestores a economizar pode

ser uma estratégia excelente para a contenção das despesas. É preciso, no entanto, que os

gerentes tenham garantias de que a economia feita em um exercício financeiro será, no

exercício seguinte, revertida a favor da unidade que ele representa. Diante de um cenário

77

político no qual os interesses partidários e individuais geralmente estão à frente dos anseios e

necessidades da sociedade, resta-nos acreditar que essas garantias só poderiam ser

estabelecidas por meio de leis. Ainda que o governo construísse uma relação de confiança, o

resultado de uma eleição poderia jogar todo o trabalho desenvolvido fora, na medida em que

uma nova "política de governo" acabaria fazendo com que a incerteza novamente pairasse

sobre a reversão dos recursos economizados.

78

8. Referências Bibliográficas

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