O PRINCÍPIO DA CUMULAÇÃO DE PEDIDOS NO CÓDIGODE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS,

EM ESPECIAL EM SEDE EXECUTIVA

CEcluA ANACORETA CORREIA

Sumário: 1. Breve exposição do reailne de cumulação de pedidos. 1. Enquadramento dotema. 2. Critërios dc cuinulação estabelecidos no ar!. 4.° CPTA e regras gerais relativas à cuniulação. 3. Momento da apresentação dos pedidos coinulados. IL Apreciação critica do novo regimede cuinulação de pedidos. 1. Carácter novolório da liberdade dc cumulação de pedidos. 2. Beneficios e custos decorrentes da liberdade dc eumulação de pedidos. 1H. Aplicação do principio dccumulaç-ao de pedidos em sede executiva. 1 Delimitação do ãmbito do problema. 2. Interpretação do art. 5.° CPTA. 3. Regras relativas à cumulação de pedidos no processo executivo.-1. Proposta de integração da lacuna existente no ar!. 5.’ CPrA em malária de harmonização processual.

1. BREVE EXPOSIÇÃO DO REGIME DE CUMULAÇÃO DE PEDIDOS

O Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”) consagraque é possível no actual modelo de contencioso administrativo serem objectode um único processo o conjunto das posições jurídicas subjectivas que apresentem entre si urna relação de conexão material. Esta possibilidade concretiza-se através do novo regime de euniuiação de pedidos, cuja aplicabilidadetanto pode ocorrer ab linho como durante a pendéncia do processo jurisdicioital.caso em que determina a modificação objectiva, e evenlualmenle sttbjectiva. dainstância.

O regime de cumuiação de pedidos constitui uma das faces mais visíveisda “revolução copenilciana’ 0) que o CPTA veio realizar no plano da justiçaadministrativa. A opção pela possibilidade de concentração num só processode todas as pi-etensões materialmente eonexas está hoje na liw-e chs1,onibilie/acledas pai-les, o que se deve a uma vontade verdadeiramente rerormadoi-a do

1. Enquadramento do terna

Expressão dc VASCO Puio’iaa DA SILVA. O Co,tte,ic,oso .1dmuusirai,vo coo:, l):.:nlo(onstitucionr,/ co,w,eti~od,, -, o:, ainda por co,lcrefl:,e .Almcdina. 1909. púg, 44.

• CICIIJA ANA~flYA CORMIA O WflPIO 04 nMM~W4ø Dt ~IC~

legislador. Tal opção implicou a superação dos paradigmas do velho modelodc justiça administrativa, designadamente a abolição da lógica de tipiflcaçãodos pedidos próprios de cada meio processual administrativo e, correlativamente,dos poderes dc cognição e de pronúncia do juiz administrativo, bem como aflexibilização da concepção da tramitação processual. Não é demais relembrarque o modelo tradicional que antecedeu o CPTA re~celava-se, no final dosanos 90, incapaz dc responder às necessidades de tutela jurisdicional efectivaque se impunham por corça constitucional: cerca de 61% dos processos findosnos tribunais administrativos de círculo terminaram sem julgamento de fundo,na maioria dos casos com decisões formais profcridas em fases iniciais datramitação processual ~

As opções do legislador relativas à cumulação de pedidos romperamcom esta realidade e vieram tornar operativo o modelo de plena jurisdiçãoque se pretendeu instituir. Integrado com o princípio da tutela jurisdicionalefectiva, pode hoje afirmar-se que o princípio da cumulação de pedidosinstituido pelo CPTA atribui aos particulares a garantia de os tribunais adniinistrativos poderem conhecer num só processo “cada pretensão regularnientededuzida eni juízo”. isto é, todos os pedidos que se decidam cumular (5),tendo como único imite as qtie envolvam “va/orações próprias do arercicioda função administrativo”, domínio que por natureza escapa à jurisdição dostribunais administrativos, cm cumprimento do princípio da separação de poderes (au. 3°, n.° 1, CPTA).

A abolição de todos os entraves formais que tradicionalmente impediam aspossibilidades de cumulação, designadamcnte a profunda alteração das regrasde distribuição das competências entre as várias instâncias de tribunais adniinistrativos. fazem com que alguns autores identifiqueni o princípio consagrado noart. 4.° como da livre ensine/ação e/e pedidos tO,

~ Estudo dc Organização e Funcionamento dos Tribunuus Administrativos (ANDCESENC0NSUCrjrrts), Rcl’omrna do Contencioso Administrativo. vol. II, Ministéuo da Justiçru’CoimbraEditora. 2003, p.ig. 29.

Na peispcctiva de que o principio da cumulaçao dc pedidos concializa o principio daruida urisdicional efectiva, cfr. Diocto FREIrAS 00 AMARALIMÂRIO AROSO De ALrICIDA, Grandes1/obras da fie /‘arnaa r/~i Cu’isc,aciosa .4dar,iii~viratii’o. Amed ina, 2002. pag. 63: MIGuEL tEIiEIRA DESomA. Cuinulação dc pedidos c cumtilação aparente no contencioso adnunistrativo’. Cadt’naosrir Justiça Ad,n,iiistnitii’ra. n 3!. Julho/Agosto dc 2002, púg. 34.

MÁRio ARoso LIE ALziaioA / C. A. Fcgszaoes CAD1LHA, Conienuirio rio Código dePra, r’sar) ‘aos T,rbia,oiç Adrninisirak,os. ,\Imedina. 2005. pãg. 36. MÁRiO ESiEVES De Ou—“Li,’ 1 Rúaaco EsiFvis DE OLIVEiRA, R\iciíutr, e/os &,h,i,,ais ,4,/ni,irisOauvos e F6ea,s e CódigoA’ Pio .‘e~ t~nfl’ O j/iiliYflS 1 dilUi lI ti, (ih ris ‘ia! atou’, s 01 1 A ai cdiii a 7.004 pão 1 32. MAntO

AiIGSO Oi. Ar H Lia, A o/ri Áegiore de P’ocesi Li ii LO Tih ‘‘raiz 1 ri/li PuS (1 au O.’, A liii cdi na, 5edição revista e actualizada. 2003. pág, 17

2. Critérios de cuanulação estabelecidos 110 art. 4•0 CPTA e regras geraisrelativas à cuniulação

O princípio da cumttlação de pedidos consagrado no art, 4.° CPTA permiteconcentrar num mesmo processo pedidos que apresentem entre si uma conexãoque tanto pode ser jurídica como J&c/ual ~.

A conexão jurídica entre os pedidos cumulados pode resultar da identidade decausa de pediç designadamente, da identidade da(s) causa(s) de invaliclade que oAutor invoque ~ (primeira parte da alínea a) do n.° 1 do ad. 4,0 CPTA). São tambémjuridicamente conexos os pedidos que se inscrevem no âmbito ela mesma relaçãojurídica material, como sejam o pedido do impugnação de um acto administrativocom o pedido de indemnização dos danos por ele causados e/ou pedido de condenação na prática do acto devido de acordo com os requisitos do ad. 66.’ e 71.’ CPTAíart. 4°, 1.02, alíneas c,) e~, art. 46°, n.° 2, alíneas a) e b,l, art. 470 n.° e n.° 2,alínea a), todos do CPTAJ. Tais pedidos podem apresentar urna relação de prejudicialidarle. que implique o conbecimenw prévio de um (ou uns) em relação aoutro(s), reportando-se, ou não, às mesmas causas de pedir (segunda parte da alínea a)do n.° 1 do ad. 4.° CPTA). Pode, diversameute, a conexão jurídica decorrer de uniarelação de dependência entre os pedidos, (segunda parte da alínea a) do n.° 1 doad. 4.° CPTA). Tratando-se de cumulação de pedidos impugnatórios, a relação dedependência entre pedidos existe, por exemplo, quanto a pedidos de impugnação deuni acto e dos chamados “actos consequentes” ou “actos conexos”. Tal ocorre,designadamente, quando entre tais actos existe um nexo de causalidade (7), uma relação de prejudicialidade ~), em termos do primeiro acto ser condição sine apta nau daexistência do(s) acto(s) consequente(s), ou quando existe uma relação de dependência, em tantos do primeiro acto fornecer um requisito de validade jurídica ao(s)acto(s) consequente(s), ao uiveI do sujeito, do objecro ou dos pressupostos ~.

ColecçãoMÁluo AROSO DE ALaibtDk, Regime juridicu das meros consequentes de actos admi

nisirativos anulados”, Cade, nos de Justiça vla/u,,uiiisuaatiia n°28, pãg. 16 e. niais aprofrndadainen~e,

M,Çaio ESTEvE5 DC OLiVEiRA / Roogico ESTEVES DE. Ocivata..s. oh. ci!. póg. 133.~i De acordo com o disposto no n.’ 4 do ali. 498.’ Código dc Processo Civil. “íh)á identidade

dc causa de pcdir qtnmdo a pretensão dcdtizida nas duos acções procede do mesmo facto juridico.(.. ); nas acções eoostituti~as e de unuiação é o facto concreto oti a nulidade especifica que se invocapara obter o efeito pretendido”. Assim, tini pedido de impugnação de uni acto administrativo refere-sea Imitas causas dc pedir quanto as causas dc invalidade qtie se invocam (eia MicurL TrixaiRA DESomA, oh. cii., págs. 33 e 34). Sobre a noção de causa de pedir nu CI’TA. ver Vasco ‘alziRa DASitya, O Conlencioso Ac/mhusn’onvo no Direi da Psrconótíse. Almedina. 2009, pág. 292-295.

~ Ma~ceao CAE-t\NO. Ma,jural di Direito .‘ld,n,nrrtraiit’o. rol. 1 e li, Altnedina, reim

Imre&~ão da 9.’ edição. 1980. pág. 121$.1~~ Dioe,o FRarras Do ASIARAI .4 Ert’cirç ão ,/os hei,,, ,,ç as das Tnbuoia,s ,ldnunrsn’rií,i’os.

Juridica Portuguesa, n.’ 39, Fdições Ámie i, t ishoa 1 r,(~7 páus 07 e 98

• CICIIJA ANA~flYA CORMIA O WflPIO 04 nMM~W4ø Dt ~IC~

legislador. Tal opção implicou a superação dos paradigmas do velho modelodc justiça administrativa, designadamente a abolição da lógica de tipiflcaçãodos pedidos próprios de cada meio processual administrativo e, correlativamente,dos poderes dc cognição e de pronúncia do juiz administrativo, bem como aflexibilização da concepção da tramitação processual. Não é demais relembrarque o modelo tradicional que antecedeu o CPTA re~celava-se, no final dosanos 90, incapaz dc responder às necessidades de tutela jurisdicional efectivaque se impunham por corça constitucional: cerca de 61% dos processos findosnos tribunais administrativos de círculo terminaram sem julgamento de fundo,na maioria dos casos com decisões formais profcridas em fases iniciais datramitação processual ~

As opções do legislador relativas à cumulação de pedidos romperamcom esta realidade e vieram tornar operativo o modelo de plena jurisdiçãoque se pretendeu instituir. Integrado com o princípio da tutela jurisdicionalefectiva, pode hoje afirmar-se que o princípio da cumulação de pedidosinstituido pelo CPTA atribui aos particulares a garantia de os tribunais adniinistrativos poderem conhecer num só processo “cada pretensão regularnientededuzida eni juízo”. isto é, todos os pedidos que se decidam cumular (5),tendo como único imite as qtie envolvam “va/orações próprias do arercicioda função administrativo”, domínio que por natureza escapa à jurisdição dostribunais administrativos, cm cumprimento do princípio da separação de poderes (au. 3°, n.° 1, CPTA).

A abolição de todos os entraves formais que tradicionalmente impediam aspossibilidades de cumulação, designadamcnte a profunda alteração das regrasde distribuição das competências entre as várias instâncias de tribunais adniinistrativos. fazem com que alguns autores identifiqueni o princípio consagrado noart. 4.° como da livre ensine/ação e/e pedidos tO,

~ Estudo dc Organização e Funcionamento dos Tribunuus Administrativos (ANDCESENC0NSUCrjrrts), Rcl’omrna do Contencioso Administrativo. vol. II, Ministéuo da Justiçru’CoimbraEditora. 2003, p.ig. 29.

Na peispcctiva de que o principio da cumulaçao dc pedidos concializa o principio daruida urisdicional efectiva, cfr. Diocto FREIrAS 00 AMARALIMÂRIO AROSO De ALrICIDA, Grandes1/obras da fie /‘arnaa r/~i Cu’isc,aciosa .4dar,iii~viratii’o. Amed ina, 2002. pag. 63: MIGuEL tEIiEIRA DESomA. Cuinulação dc pedidos c cumtilação aparente no contencioso adnunistrativo’. Cadt’naosrir Justiça Ad,n,iiistnitii’ra. n 3!. Julho/Agosto dc 2002, púg. 34.

MÁRio ARoso LIE ALziaioA / C. A. Fcgszaoes CAD1LHA, Conienuirio rio Código dePra, r’sar) ‘aos T,rbia,oiç Adrninisirak,os. ,\Imedina. 2005. pãg. 36. MÁRiO ESiEVES De Ou—“Li,’ 1 Rúaaco EsiFvis DE OLIVEiRA, R\iciíutr, e/os &,h,i,,ais ,4,/ni,irisOauvos e F6ea,s e CódigoA’ Pio .‘e~ t~nfl’ O j/iiliYflS 1 dilUi lI ti, (ih ris ‘ia! atou’, s 01 1 A ai cdiii a 7.004 pão 1 32. MAntO

AiIGSO Oi. Ar H Lia, A o/ri Áegiore de P’ocesi Li ii LO Tih ‘‘raiz 1 ri/li PuS (1 au O.’, A liii cdi na, 5edição revista e actualizada. 2003. pág, 17

2. Critérios de cuanulação estabelecidos 110 art. 4•0 CPTA e regras geraisrelativas à cuniulação

O princípio da cumttlação de pedidos consagrado no art, 4.° CPTA permiteconcentrar num mesmo processo pedidos que apresentem entre si uma conexãoque tanto pode ser jurídica como J&c/ual ~.

A conexão jurídica entre os pedidos cumulados pode resultar da identidade decausa de pediç designadamente, da identidade da(s) causa(s) de invaliclade que oAutor invoque ~ (primeira parte da alínea a) do n.° 1 do ad. 4,0 CPTA). São tambémjuridicamente conexos os pedidos que se inscrevem no âmbito ela mesma relaçãojurídica material, como sejam o pedido do impugnação de um acto administrativocom o pedido de indemnização dos danos por ele causados e/ou pedido de condenação na prática do acto devido de acordo com os requisitos do ad. 66.’ e 71.’ CPTAíart. 4°, 1.02, alíneas c,) e~, art. 46°, n.° 2, alíneas a) e b,l, art. 470 n.° e n.° 2,alínea a), todos do CPTAJ. Tais pedidos podem apresentar urna relação de prejudicialidarle. que implique o conbecimenw prévio de um (ou uns) em relação aoutro(s), reportando-se, ou não, às mesmas causas de pedir (segunda parte da alínea a)do n.° 1 do ad. 4.° CPTA). Pode, diversameute, a conexão jurídica decorrer de uniarelação de dependência entre os pedidos, (segunda parte da alínea a) do n.° 1 doad. 4.° CPTA). Tratando-se de cumulação de pedidos impugnatórios, a relação dedependência entre pedidos existe, por exemplo, quanto a pedidos de impugnação deuni acto e dos chamados “actos consequentes” ou “actos conexos”. Tal ocorre,designadamente, quando entre tais actos existe um nexo de causalidade (7), uma relação de prejudicialidade ~), em termos do primeiro acto ser condição sine apta nau daexistência do(s) acto(s) consequente(s), ou quando existe uma relação de dependência, em tantos do primeiro acto fornecer um requisito de validade jurídica ao(s)acto(s) consequente(s), ao uiveI do sujeito, do objecro ou dos pressupostos ~.

ColecçãoMÁluo AROSO DE ALaibtDk, Regime juridicu das meros consequentes de actos admi

nisirativos anulados”, Cade, nos de Justiça vla/u,,uiiisuaatiia n°28, pãg. 16 e. niais aprofrndadainen~e,

M,Çaio ESTEvE5 DC OLiVEiRA / Roogico ESTEVES DE. Ocivata..s. oh. ci!. póg. 133.~i De acordo com o disposto no n.’ 4 do ali. 498.’ Código dc Processo Civil. “íh)á identidade

dc causa de pcdir qtnmdo a pretensão dcdtizida nas duos acções procede do mesmo facto juridico.(.. ); nas acções eoostituti~as e de unuiação é o facto concreto oti a nulidade especifica que se invocapara obter o efeito pretendido”. Assim, tini pedido de impugnação de uni acto administrativo refere-sea Imitas causas dc pedir quanto as causas dc invalidade qtie se invocam (eia MicurL TrixaiRA DESomA, oh. cii., págs. 33 e 34). Sobre a noção de causa de pedir nu CI’TA. ver Vasco ‘alziRa DASitya, O Conlencioso Ac/mhusn’onvo no Direi da Psrconótíse. Almedina. 2009, pág. 292-295.

~ Ma~ceao CAE-t\NO. Ma,jural di Direito .‘ld,n,nrrtraiit’o. rol. 1 e li, Altnedina, reim

Imre&~ão da 9.’ edição. 1980. pág. 121$.1~~ Dioe,o FRarras Do ASIARAI .4 Ert’cirç ão ,/os hei,,, ,,ç as das Tnbuoia,s ,ldnunrsn’rií,i’os.

Juridica Portuguesa, n.’ 39, Fdições Ámie i, t ishoa 1 r,(~7 páus 07 e 98

rflfA MUCORr4 COUZLA 1 O flkb~ W CIWLMÉWM Dl PKMØDIAV LW?QO Dl flXtm.

Á luz destes critérios, os actos cuja impugnação pode ser cumulada com opedido de impugnação ele acto anterior tanto podem surgir no âmbito do mesmoprocedimento, como ele procedimento autónomo (segunda parte da alínea a) doart 4.° CPTA, concretizada posteriormente na alínea a; do n.° 4 do art. 47.° eno art. 63.e CPTA).

O legislador admite, igualmente, a cumulação de pedidos que não se inscrevam no âmbito da mesma relação jurídica material. nâo apresentem qualquerrelação de prejudicialidade ou dependência. exigindo somente que apreciaçãodesses pedidos dependa essencialmente do conhecimento dos mesmos factos ouda interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito ou(alínea h; do art. 40 igualmente concretizado na alinea /~) do a.° 4 do art 47.°CJ?TA). Repare-se que. nestas situações, não se exige que os pedidos cumulados se reportem à mesma causa de pedir ou à mesma relação jurídica mas, tãosó, ao mesmo quadro jurídico ou factual. Esta ampla abertura à possibilidadede cuniulação do pedidos não exclui a possibilidade dc cumulação, inicial ousucessiva, de pedido de impugnação de contrato com fundamento em lava/idadeprópria com pedido de impugnação de acto pré-conlratual, desde que verificadosos critérios de conexão espccificamente previstos nesta alínea b,) do art. 4,°CPTA, existindo, porém, interpretações restritivas em sentido contrário ~ Nestesentido, o art. 47°, n.° 2, alínea e), CPTA prevê sem restrições a possibilidadede cumulação de pedido deimpugnação de acto administrativo com pedido deimpugnação “do contrato em caL/o procedimento de formação se integrava oacto impugnado”. Por sua vez, o o.’ 1 e a primeira parte do n.° 2 do art. 63°CPTA regulam a possibilidade de cuniulação superveniente da impugnação decontrato na pendência de acção administrativa especial (e na pendência de acçãode contencioso pré-contratual ex vida art. 1 02.°, n.° 4, CPTA) e tão pouco sustentam a exigência de relação de ínvalidade consequente do contrato face à doacto pré-contratual. Tais elementos intra-sistemátïeos tevatu-nos a recusar’ oentendimento restritivo que vem sendo defendido acerca da liberdade de cumulação superveniente de pedido de impugnação de contrato em acção dc ïmpugnação de acto pré-contratual. ~r’~

M»aro Azoso DE ALnnroA, .4 wnrtaçdo de actos adnzi3us;ror,r’os a os n’loções jurídicas eineiTe?ues.Alnicdina, 2002, paig, 317 e seg

~ M~Ri0 Aftoso or ALMEIDA / C A. PERNANnrs CAnluta. oh cii., pág. 42. adniitc,n

apcnus a curnulaçôo dc pedido de impugnação dc contraio ciii caso de rivalidade consequenteda do seio pré-contratual. No mesmo sentido. cfr. Acórdão do TCA do Sul, de 08-05-2008.proc 3085108

Lata sol urSa prcj tidica a natureza urgente da acção de contenr roço prõ-con rrjttiaipr e v 51cr nos aos Oh) tu c;pi A, pelo que so ~crã ri 7 adi peiu Atiro’ uu: do es! ateg na—moente a oblenção de trina decisão dc fundo sobre toda sitriação Iit~giosa lhe for mais conveniente

Os critérios de cumulação estabelecidos no ari. 4.° CPTA tanto penmiitem adesignada cumulação simples — isto é, aquela em que o Autor pretende a procedência de todos os pedidos e a produção dc todos os seus efeitos —, corno acumulação alternativa e a cumulação subsidiária, expressaniente previstas noutrospreceitos do CPTA (cfr. n.° 9 do ait. 32.’ e a.’ 4 do art, 47.° CPTA) (IS) Comorequisitas específicos da cumulação simples, Miguel Teixeira de Sousa realça anecessidade de compatibilidade substantiva dos efeitos deconentes dos pedidosforniu lados, “dado que o autor pretende a proced&icia de todos eles” (iS), Comorequtsito geral das várias formas de cumulação exige-se, naturalmente, que todosos pedidos cumulados pertençam ao âmbito da jurisdição administrativa, sob penade absolvição da instância relativamente ao pedido para o qual o tribunal não sejacompetente em função da matéria (n.° 2 do art. 5.° CPTA). Se esse pedido forrelativo a questão prejudicial de que depende o conhecimento dos detnais, o juizpode suspender a instância até que o tribunal competente pertencente a outra jurisdição se pronuncie (a.° 2 do art. 15.0 CPTA). Relativamente ao problema dacompetência para a apreciação de pedidos que pertençam a tribunais de diferentescategorias, estabelece o Código que é sobre o tribunal superior que recai o deverde conhecer todos os pedidos (n.° 1 do art. 21.0 CPTA). Se a competência para aapreciação dos vários pedidos pertencer a tribtinais diversos por força das regrasde competência territorial, o Autor pode escolher qualqtmer deles para a propositurada acção, mas se a cumulaçilo disser respeito a pedidos entre os quais haja umarelação de dependência ou de subsidiariedade, a acção deve ser proposta no tribunal competente para apreciar o pedido principal (a.° 2 do art. 21,Y CPTA) (14

do que rima expedita resolução parcial da mesma. Tal ocorrerá, por exemplo, quando na pendéncio da acção venha a ser celebrado e execurado o contraia e reste apenas ao Autor a via da meIaindemnizatória.

mal Sobre a caracterização das diversas formas dc cumolação c a sua inlegração no CPTA,cfr. MrSUEL TEiXaIR.~~ Os Sousa, “Cuniulação de pedidos e cumulação aparente no conienciosoadministrativo”, Coe/eu-nos de e/os/iço Ac/nrinisn’otiva, n.° 34, Julho/Agoslo dc 2002, púg. 34.

CiSI Miguel Texcira dc Sousa refere como exemplo dc pedidos substaotivamentc incona

pativcis o pedido dc anulaçào de despacho que reconhece uma categoria funcional e o pedido dereconhecimento dessa categoria (MIGUEL TEIXLIRA ou Sousa, oh. cii., pãg. 35).

Estas disposiçóes revelam o cuidado que o legislador leve em viabilizar a possibilidadecfeetiva de eunmutação de pedidos, rendo para o deito alterado as legras de distribuição das comapelãneins catre as várias instâncias ele ribunais adniinisuati~os. atribuindo, por regra, a compc’tëncia de primeira instância aros tribunais administrativos dc círculo. Esta concentração materialdas causas na mesma categoria de,lribunais permiliu, destgnadwnemmte, eliminar as situações eniqtie a conipatëneia de primeira instância liara conhecimento dc diversos pedidos conexos seencontrava hrerarqriiea;nenie dispersa por tribunais de categoria dIversa, o que impedia a crrniuação dos pedidos num processo “nico, O caso mais frequente era aquele cm que a competéncia

para conhecer do pedIdo de impugnação de dcrerm 1 nadas actos adininistr ari’,oç se encontravaatribuida a mribunais superiores, sendo que os pedidos dc indemnização que com esses actos se

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Á luz destes critérios, os actos cuja impugnação pode ser cumulada com opedido de impugnação ele acto anterior tanto podem surgir no âmbito do mesmoprocedimento, como ele procedimento autónomo (segunda parte da alínea a) doart 4.° CPTA, concretizada posteriormente na alínea a; do n.° 4 do art. 47.° eno art. 63.e CPTA).

O legislador admite, igualmente, a cumulação de pedidos que não se inscrevam no âmbito da mesma relação jurídica material. nâo apresentem qualquerrelação de prejudicialidade ou dependência. exigindo somente que apreciaçãodesses pedidos dependa essencialmente do conhecimento dos mesmos factos ouda interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito ou(alínea h; do art. 40 igualmente concretizado na alinea /~) do a.° 4 do art 47.°CJ?TA). Repare-se que. nestas situações, não se exige que os pedidos cumulados se reportem à mesma causa de pedir ou à mesma relação jurídica mas, tãosó, ao mesmo quadro jurídico ou factual. Esta ampla abertura à possibilidadede cuniulação do pedidos não exclui a possibilidade dc cumulação, inicial ousucessiva, de pedido de impugnação de contrato com fundamento em lava/idadeprópria com pedido de impugnação de acto pré-conlratual, desde que verificadosos critérios de conexão espccificamente previstos nesta alínea b,) do art. 4,°CPTA, existindo, porém, interpretações restritivas em sentido contrário ~ Nestesentido, o art. 47°, n.° 2, alínea e), CPTA prevê sem restrições a possibilidadede cumulação de pedido deimpugnação de acto administrativo com pedido deimpugnação “do contrato em caL/o procedimento de formação se integrava oacto impugnado”. Por sua vez, o o.’ 1 e a primeira parte do n.° 2 do art. 63°CPTA regulam a possibilidade de cuniulação superveniente da impugnação decontrato na pendência de acção administrativa especial (e na pendência de acçãode contencioso pré-contratual ex vida art. 1 02.°, n.° 4, CPTA) e tão pouco sustentam a exigência de relação de ínvalidade consequente do contrato face à doacto pré-contratual. Tais elementos intra-sistemátïeos tevatu-nos a recusar’ oentendimento restritivo que vem sendo defendido acerca da liberdade de cumulação superveniente de pedido de impugnação de contrato em acção dc ïmpugnação de acto pré-contratual. ~r’~

M»aro Azoso DE ALnnroA, .4 wnrtaçdo de actos adnzi3us;ror,r’os a os n’loções jurídicas eineiTe?ues.Alnicdina, 2002, paig, 317 e seg

~ M~Ri0 Aftoso or ALMEIDA / C A. PERNANnrs CAnluta. oh cii., pág. 42. adniitc,n

apcnus a curnulaçôo dc pedido de impugnação dc contraio ciii caso de rivalidade consequenteda do seio pré-contratual. No mesmo sentido. cfr. Acórdão do TCA do Sul, de 08-05-2008.proc 3085108

Lata sol urSa prcj tidica a natureza urgente da acção de contenr roço prõ-con rrjttiaipr e v 51cr nos aos Oh) tu c;pi A, pelo que so ~crã ri 7 adi peiu Atiro’ uu: do es! ateg na—moente a oblenção de trina decisão dc fundo sobre toda sitriação Iit~giosa lhe for mais conveniente

Os critérios de cumulação estabelecidos no ari. 4.° CPTA tanto penmiitem adesignada cumulação simples — isto é, aquela em que o Autor pretende a procedência de todos os pedidos e a produção dc todos os seus efeitos —, corno acumulação alternativa e a cumulação subsidiária, expressaniente previstas noutrospreceitos do CPTA (cfr. n.° 9 do ait. 32.’ e a.’ 4 do art, 47.° CPTA) (IS) Comorequisitas específicos da cumulação simples, Miguel Teixeira de Sousa realça anecessidade de compatibilidade substantiva dos efeitos deconentes dos pedidosforniu lados, “dado que o autor pretende a proced&icia de todos eles” (iS), Comorequtsito geral das várias formas de cumulação exige-se, naturalmente, que todosos pedidos cumulados pertençam ao âmbito da jurisdição administrativa, sob penade absolvição da instância relativamente ao pedido para o qual o tribunal não sejacompetente em função da matéria (n.° 2 do art. 5.° CPTA). Se esse pedido forrelativo a questão prejudicial de que depende o conhecimento dos detnais, o juizpode suspender a instância até que o tribunal competente pertencente a outra jurisdição se pronuncie (a.° 2 do art. 15.0 CPTA). Relativamente ao problema dacompetência para a apreciação de pedidos que pertençam a tribunais de diferentescategorias, estabelece o Código que é sobre o tribunal superior que recai o deverde conhecer todos os pedidos (n.° 1 do art. 21.0 CPTA). Se a competência para aapreciação dos vários pedidos pertencer a tribtinais diversos por força das regrasde competência territorial, o Autor pode escolher qualqtmer deles para a propositurada acção, mas se a cumulaçilo disser respeito a pedidos entre os quais haja umarelação de dependência ou de subsidiariedade, a acção deve ser proposta no tribunal competente para apreciar o pedido principal (a.° 2 do art. 21,Y CPTA) (14

do que rima expedita resolução parcial da mesma. Tal ocorrerá, por exemplo, quando na pendéncio da acção venha a ser celebrado e execurado o contraia e reste apenas ao Autor a via da meIaindemnizatória.

mal Sobre a caracterização das diversas formas dc cumolação c a sua inlegração no CPTA,cfr. MrSUEL TEiXaIR.~~ Os Sousa, “Cuniulação de pedidos e cumulação aparente no conienciosoadministrativo”, Coe/eu-nos de e/os/iço Ac/nrinisn’otiva, n.° 34, Julho/Agoslo dc 2002, púg. 34.

CiSI Miguel Texcira dc Sousa refere como exemplo dc pedidos substaotivamentc incona

pativcis o pedido dc anulaçào de despacho que reconhece uma categoria funcional e o pedido dereconhecimento dessa categoria (MIGUEL TEIXLIRA ou Sousa, oh. cii., pãg. 35).

Estas disposiçóes revelam o cuidado que o legislador leve em viabilizar a possibilidadecfeetiva de eunmutação de pedidos, rendo para o deito alterado as legras de distribuição das comapelãneins catre as várias instâncias ele ribunais adniinisuati~os. atribuindo, por regra, a compc’tëncia de primeira instância aros tribunais administrativos dc círculo. Esta concentração materialdas causas na mesma categoria de,lribunais permiliu, destgnadwnemmte, eliminar as situações eniqtie a conipatëneia de primeira instância liara conhecimento dc diversos pedidos conexos seencontrava hrerarqriiea;nenie dispersa por tribunais de categoria dIversa, o que impedia a crrniuação dos pedidos num processo “nico, O caso mais frequente era aquele cm que a competéncia

para conhecer do pedIdo de impugnação de dcrerm 1 nadas actos adininistr ari’,oç se encontravaatribuida a mribunais superiores, sendo que os pedidos dc indemnização que com esses actos se

CICL&~a~ CORREIA Di t~ZEI€L4C(O X PIOIDWAO C~X Di

O CPTA regula. ainda, o critéro geral para a fixação do valor da causa nocaso de cuniulação de pedidos. Estipula-se que o valor da causa coi-responde àsoma (los valores de todos os pedidos cunaulados, mas que cada um delcs éconsiderado em separado para o eFeito de determinar se a sentença pode serobjecto de recurso (n.° 7 do art. 32.°CPTA) -Porém, no caso de pedidos alternativos, atende-se unicamente ao pedido de valor inais~elevado e. no caso depedidos subsidiários, ao pedido formulado em primeiro lugar (n.° 9 do art. 32,°CPTA). Por fim, o Código esclarece que na fixação do valor se- ~itei~de, somente,aos interesses já vencidos (a.° 8 do art. 33.° CPTA)

Sobre a questão da legitimidade passiva, o legislador estipula tjue “htwendotatue/ação de pedidos. deduzidos contra diferentes pessoas colectivas ou ministérios deve!,? ser detnandados as pessoas co/ectivas ou os ministérios contra quemsejam dirigidas as pretensões Jonnuladas” (n.° 5 do arL 10.0 CPTA). Este princípio não exclui naturalmente a possibiiidade de cumulação de pedidos dirigidoscontra particulares, prevista no art. tO.°. nY 7. CPTA. Estas situações de pluraliclade subjectiva passiva tanto podem decorrer de cunaulações iniciais, corno decumulações supervenientes, tal como tanto podem respeitar a cumulações dcpedidos principais, como a curnulações de pedidos alternativas ou subsidiários.Tratando-se de cunaulação de pedidos que exijam a colaboração de terceiros paraa sua satisfação, o Código faz impender sobre a(s) entidade(s) demandada(s) odever dc elas meSmas identificarem e chamarem ao processo essas outras entidades (art. 10.0, n.° 8, CPTA). Esta regra constitui um aforamento do principio dacooperação e boa-fá processual, consagrado no art. 8.0 CPTA, e. por isso, o deverde chamar terceiros à demanda Lauto pode implicar a intervenção provocada deentidades públicas, como de entidades privadas. Segundo a mesma disposição,as regras do processo civil em matéria de intervenção de terceiros, espontânea ouprovocada. aplicam-se subsidiariamente, designadamente sempre qtie haja cumulação de pedidos dirigidos contra entidades diversas.

3. Momento da apresentação dos pedidos cumulados

Para além da possibilidade de cuinulação no inicio do processo jurisdicional, o CPTA possibilita a cumulação sucessiva de pedidos. Esta possibilidadeestá especialmente regulada no âmbito da acção administrativa especial, cujoobjecto processual o legislador permite que seja ampliado á npugnação de

ei,comilçasseiii te acionados ei -nu da compciéncia de iribiiiaa,s de primei na instãiicia. Em taissi moa ne s o p ri is miam e sma ‘a sempre otarmç ad o a ‘mci ar proce ~sns j smd C ia is ‘1 titn,i nio s. c cmii i ri —

humiais ttiv, -, para dai mnicn ai i espusma ½s suu~ ieEmminuas oretensOes mdc a mmm’zato’ mis. flCOnvcnmerime que imole nâo Se scrmfica

novos actos que venham a ser praticados no âmbito do mesmo procedimentoem que se insira o acto originariamente impugnado, bem corno à formulação denovas pretensões que, à luz dos critérios gerais de cumulação consagrados noarts. 4° e 47.° CPTA, possam ser cumuladas com o pedido inipugnatório originário (ari. 63.0 ti.°’ 1 e 2, CPTA). A cumulação sucessiva dc pedidos impugnatórios pode ocorrer no prazo geral de impugnação de actos administrativos quedecorre do amt. 58.0 CPTA misi e existe, naturalmente, independentemente de osactos serem praticados em virtude de o respectivo procedimento se encontrar,ou não, suspenso a título cautelar ~

Tratando-se de acção de condenação à prática de acto devido, pode havercumulação superveniente de pedido de impugnação do acto tiue venha a serpraticado na pendência da acção, caso este não satisfaça integralmente a pretensão do Autor. Esta ampliação (só) pode ocorrer no prazo de 30 dias contadosda notificação pessoal desse acto ou, na sua falta, do conhecimento obtido noprocesso da prática desse acto, bem como do Autoi~ data, sentido e fundamentosdessa decisão (art. 70.°, n.°’ 2 e 3, CPTA). Tal faculdade existe mesmo que,porventura, já tenha decorrido prazo geral de impugnação do acto administrativo,que decorre da aplicação dos critérios fixados no ait. 59,0 CPTA, urna vez queo prazo de 30 (lias corresponde a regra especial que prevalece sobre as regrasgerais em matéria de contagem de prazos de impugnação ~ Também nestasituação, o limite temporal máximo para a cumulação de pedidos é o do ia~omcntodas alegações finais orais ou escrita (n.° 6 do art. 91.0 CPTA). Para além dodisposto no nY 3 do art. 70.0 CPTA, podem ser cuniulados na acção de condenação à prática de acto devido outros pedidos que se enquadrem nos critériosde conexão estabelecidos aesse art. 4Y CPTA supra expostos. Isso mesmo resultado disposto no art. 470, n.° 1, CPTA, que consiste numa disposição geral aplicável a ambas as formas da acção administrativa especial.

11

e

1—

II. APRECIAÇÃO CRÍTICA DO NOVO REGIME DE CUMULAÇÃODE PEDIDOS

1. Carácter inovatório da liberdade de cumnu ação de pedidos

Foi já referido introdutoriamente que a liberdade de conformação do objectoprocessual que o princípio da cumulação de pedidos atribui aos particulares

MÁRiO Aftoso ALMEm0A / C. A. EEmeNAsuLs CAmYmua, oh. e,!.. pãg. 321.~ Nesmc scnudn, MÁRIo Esm m~ c~ ou Cm mvrmna Roosuco Lsyr.vcs mar Cmi vur:;, ai oÍ

pag 403~ M~&p~o Aftoso o,: Amueica / CA. FERMA\DrS CAotmmA, oI~. eu., pau. 363.

CICL&~a~ CORREIA Di t~ZEI€L4C(O X PIOIDWAO C~X Di

O CPTA regula. ainda, o critéro geral para a fixação do valor da causa nocaso de cuniulação de pedidos. Estipula-se que o valor da causa coi-responde àsoma (los valores de todos os pedidos cunaulados, mas que cada um delcs éconsiderado em separado para o eFeito de determinar se a sentença pode serobjecto de recurso (n.° 7 do art. 32.°CPTA) -Porém, no caso de pedidos alternativos, atende-se unicamente ao pedido de valor inais~elevado e. no caso depedidos subsidiários, ao pedido formulado em primeiro lugar (n.° 9 do art. 32,°CPTA). Por fim, o Código esclarece que na fixação do valor se- ~itei~de, somente,aos interesses já vencidos (a.° 8 do art. 33.° CPTA)

Sobre a questão da legitimidade passiva, o legislador estipula tjue “htwendotatue/ação de pedidos. deduzidos contra diferentes pessoas colectivas ou ministérios deve!,? ser detnandados as pessoas co/ectivas ou os ministérios contra quemsejam dirigidas as pretensões Jonnuladas” (n.° 5 do arL 10.0 CPTA). Este princípio não exclui naturalmente a possibiiidade de cumulação de pedidos dirigidoscontra particulares, prevista no art. tO.°. nY 7. CPTA. Estas situações de pluraliclade subjectiva passiva tanto podem decorrer de cunaulações iniciais, corno decumulações supervenientes, tal como tanto podem respeitar a cumulações dcpedidos principais, como a curnulações de pedidos alternativas ou subsidiários.Tratando-se de cunaulação de pedidos que exijam a colaboração de terceiros paraa sua satisfação, o Código faz impender sobre a(s) entidade(s) demandada(s) odever dc elas meSmas identificarem e chamarem ao processo essas outras entidades (art. 10.0, n.° 8, CPTA). Esta regra constitui um aforamento do principio dacooperação e boa-fá processual, consagrado no art. 8.0 CPTA, e. por isso, o deverde chamar terceiros à demanda Lauto pode implicar a intervenção provocada deentidades públicas, como de entidades privadas. Segundo a mesma disposição,as regras do processo civil em matéria de intervenção de terceiros, espontânea ouprovocada. aplicam-se subsidiariamente, designadamente sempre qtie haja cumulação de pedidos dirigidos contra entidades diversas.

3. Momento da apresentação dos pedidos cumulados

Para além da possibilidade de cuinulação no inicio do processo jurisdicional, o CPTA possibilita a cumulação sucessiva de pedidos. Esta possibilidadeestá especialmente regulada no âmbito da acção administrativa especial, cujoobjecto processual o legislador permite que seja ampliado á npugnação de

ei,comilçasseiii te acionados ei -nu da compciéncia de iribiiiaa,s de primei na instãiicia. Em taissi moa ne s o p ri is miam e sma ‘a sempre otarmç ad o a ‘mci ar proce ~sns j smd C ia is ‘1 titn,i nio s. c cmii i ri —

humiais ttiv, -, para dai mnicn ai i espusma ½s suu~ ieEmminuas oretensOes mdc a mmm’zato’ mis. flCOnvcnmerime que imole nâo Se scrmfica

novos actos que venham a ser praticados no âmbito do mesmo procedimentoem que se insira o acto originariamente impugnado, bem corno à formulação denovas pretensões que, à luz dos critérios gerais de cumulação consagrados noarts. 4° e 47.° CPTA, possam ser cumuladas com o pedido inipugnatório originário (ari. 63.0 ti.°’ 1 e 2, CPTA). A cumulação sucessiva dc pedidos impugnatórios pode ocorrer no prazo geral de impugnação de actos administrativos quedecorre do amt. 58.0 CPTA misi e existe, naturalmente, independentemente de osactos serem praticados em virtude de o respectivo procedimento se encontrar,ou não, suspenso a título cautelar ~

Tratando-se de acção de condenação à prática de acto devido, pode havercumulação superveniente de pedido de impugnação do acto tiue venha a serpraticado na pendência da acção, caso este não satisfaça integralmente a pretensão do Autor. Esta ampliação (só) pode ocorrer no prazo de 30 dias contadosda notificação pessoal desse acto ou, na sua falta, do conhecimento obtido noprocesso da prática desse acto, bem como do Autoi~ data, sentido e fundamentosdessa decisão (art. 70.°, n.°’ 2 e 3, CPTA). Tal faculdade existe mesmo que,porventura, já tenha decorrido prazo geral de impugnação do acto administrativo,que decorre da aplicação dos critérios fixados no ait. 59,0 CPTA, urna vez queo prazo de 30 (lias corresponde a regra especial que prevalece sobre as regrasgerais em matéria de contagem de prazos de impugnação ~ Também nestasituação, o limite temporal máximo para a cumulação de pedidos é o do ia~omcntodas alegações finais orais ou escrita (n.° 6 do art. 91.0 CPTA). Para além dodisposto no nY 3 do art. 70.0 CPTA, podem ser cuniulados na acção de condenação à prática de acto devido outros pedidos que se enquadrem nos critériosde conexão estabelecidos aesse art. 4Y CPTA supra expostos. Isso mesmo resultado disposto no art. 470, n.° 1, CPTA, que consiste numa disposição geral aplicável a ambas as formas da acção administrativa especial.

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II. APRECIAÇÃO CRÍTICA DO NOVO REGIME DE CUMULAÇÃODE PEDIDOS

1. Carácter inovatório da liberdade de cumnu ação de pedidos

Foi já referido introdutoriamente que a liberdade de conformação do objectoprocessual que o princípio da cumulação de pedidos atribui aos particulares

MÁRiO Aftoso ALMEm0A / C. A. EEmeNAsuLs CAmYmua, oh. e,!.. pãg. 321.~ Nesmc scnudn, MÁRIo Esm m~ c~ ou Cm mvrmna Roosuco Lsyr.vcs mar Cmi vur:;, ai oÍ

pag 403~ M~&p~o Aftoso o,: Amueica / CA. FERMA\DrS CAotmmA, oI~. eu., pau. 363.

i~fl~CcCIuAAWAC0RErA CORREIA

implica um corte absoluto com a forma tradicional de delimitação do objectoprocessual no regime de contencioso administrativo anterior A rigidez da correspondência do objecto processual de cada meio processual a um tipo de pedidoespecífico, a par com a imposição dc outros requisitos de natureza formal, tornavam escassas as possibilidades de-cumulação-de pedidos e levava a que ostribunais administrativos proferissem inúmeras decisões Uormais dc inadequaçãodo meio processual, em prejuízo da análise de fundo das pretensões dos particulares e do ftncionamento dos tribunais superiores, obrigados a intervir em sedede recurso sobre questões formais de admissibilidade do meio processual escolhido. O enquadramento da matéria da cumulação de pedidos dc modo verda~deiramente aberto surge por reacção a este estado de coisas, corno um verdadeiroinstrumento ao serviço da tutela jurisdicional efectiva dos parriculares.

Ás implicações deste principio são particularmente inovadoras ao nível docontencioso de impugnação cio actos administrativos, que hoje está configuradode modo a permitir unia apreciação jurisdicioaal de todas as pretensões emergentes da relação jurídico-administrativa em que se insere o acto impugnado, enão somente da validade do acto em si ~

O alargamento e a flexibilidade do objecto processual que o principio dalivre cumulação de pedidos vem permitir não encontram prececlcntes no contencioso administiativo português 09), significam uma “real transformação nosistema de jnsnça administrativa” (20) o que leva a que o regime da cumulaçãode pedidos seja visto como “uma das mais importantes inovações da reformado contencioso administrativo” (2ht

As possibilidades de cumulação de pedidos estão, inclusivamente,enquadradas no CPTA dc forma muito mais ampla do que na lei processual

Sobre as impilcações do principio da curnulação de pedidos ncstc Anhito, cfr. MÃaioAooso OH ALuEIDA. ~O ohjccto do processo no novo contencioso administrativo”. Cadernos eleJustiça Adn,mnisnvlit’c:. n.G 36. NovcntbrolDeternbro dc 2002 pág. 3 c scgs.

°~ Os anrccedcntes legislativos do contencioso admtatslrativo em matéria de cuniulação

dc pedidos remontam ao (‘ódjao Administrativo dc 1940 (~ 3 do art. 855°). que jó admitia afoi niulaçao cumulaliva dc pedido dc tndcmnização no âmbito do recurso contencioso dc antilaÇão.Esta solução, porém, foi abandonada na vigência da Lei de Proccsso nos Tribunais Admmis;rati‘os, que apcoas pcrmmtia etmmular impugnações de actos administrativos que eslivessom entrc sinuma relação de depci,dúncia ou de concxão. exigindo que todas essas iiaptignaçôes cs(ivtsscmsujctas à mcsma forma de processo e fossem da eompeiãncia de triounals tia mesma categoria

1 e 3 do an. 38.° LPTA). Esta solução dc cuniulaçào de impugnações foi reintroduzida noanteprojccto de Código dc Processo nos tribunais Administrativos apresentado à discussão públicaque antecedeu a reforma do contencioso administrativo (aru. 33.’ do refendo antcprojccto) — o.1 lkfbraui el, Contem oso .4Jo~i,ust, rUivo, vol. II, Víimiisiério da Justmçm’Coimbni Editora 2003,pan. 431.

V jU~ as tc-orAo- 4 Jia’,~a . ldmi,iotratios, II edição, Almcdina, 201 t, pág. 155.MAmo Asoso or ,-‘\LMLio~U C. A. PtRreasDcs CA01I.iIA, vá, ei,., 2n05, pág. 36

O PRINC)PJO ai Çio,t.L4cÀO D~’ p~rQ-i~5 No rm’”OO az PROceSSO..

civil, pois são aferidas a partir do preenchimento dc requisitos materiaisrelaiis’os aos pedidos cmnn/ados, e não a partir de requisitos formais relativos á identidade da forma de processo própria dos vários pedidos cumulados 122), Consequentemente, ao contrário do que sucede no processo civil,o CPTA não preclude a possibilidade de cumulação de pedidos que correspondam a diferentes formas de processo, conforme referiremos com maisdetalhe infra.

2. Beneficios e cttstos decorrentes da liberdade de curnulação de pedidos

A opção Legislativa pela solução da liberdade de cumulação de pedidosresulta naturalmente em benefícios, que revertem tanto a favor do demandante,como do próprio sistema judiciário. Por um lado, a possibilidade de concentração dos pedidos num só processo permite urna tutela jurisdicionai mais céleree menos dispendiosa de quem se dirige aos tribunais administrativos. De facto,a possibilidade de livre ctiniuiação de pedidos evita a proposição de várias acçõesautónomas, o que permite uma diminuição substancial das custos processuaisque o Autor tem de suportar caso fosse necessário interpor acções autónomas ~

Concretaniente, quando os pedidos cumulados disserem respeito à mesma e únicautilidade económica — caso se em que se verifica tinia situação de cwnulaçãoaparente (34) —, o valor da causa para efeitos de custas corresponde a essa utilidade econónuca globalmente considerada (n.° 7 do art. 32.° CPTA), enquantoque havendo proposição de acções autónomas, as custas de cada acção serãocalculadas em função da consideração autónoma desse valom-.

Á efectividade da tutela jurisdicional é reforçada, igualmente, pelo facto dea cumulação de pedidos viabilizar a ponderação conjunta de pretensões conexase a atendibilidade de circunstâncias supervenientes que podem influir na decisãodo litígio 125). Deste nodo, a cumnlação superveniente de pedidos permite queo objecto processual acompanheaevolucão do quadro da relação jurídica efec

141

1 uxris~ OH Sous& “Cuniulação de~ pedidos e cuniulaçao apaccnttc no contcneioso admninisti ativo’,cuknmns de Justiça Adniinistrcitwn, n’ 31. JolholAgosto de 2002, pés. 37

Sobrc os limites á arcndmhilidade dos factos supcrvenicntcs cm tnnção do tipo de“roL esi, cfr ~jAIUO ARijSi) 01; Atui’i[,a. O objecto mio orocesso na novo eonlcnciti,o adro 015.

1 rJ ,o~ de Ja.s uça hn,uniso nrivmz. a.° 5 di Novcin la o; 1 )czcn i Oro dc 2002. ~ 1 3 CVfl’IIIA nr .ANORAOS, vá eu.. pág. 427.

1211 Neste sentido. cfr. Maitio Esirvas oe QLIvr.izo / Romano Esveves oc OLIvEIRA,

ob. ct~. pág. 133.~I Sobre a itnportãacia dcstc critério e a sua relação coro o princípio da tutela jurisdicio

nal efectiva cír. MiGuei. TCt\LIRA Or Sous~. ‘Falta de interesse processual no contencioso administrat ivo”, Cnclenms de Jiesíiço ,idoiu,istri,I,vo, n° 7, janctro/Fcvcreiro de 1998. pág. 29.

Sobre a cuniul-açào aparcnle no novo modelo de contencioso admínrstrarivn. cft MIGuEL

i~fl~CcCIuAAWAC0RErA CORREIA

implica um corte absoluto com a forma tradicional de delimitação do objectoprocessual no regime de contencioso administrativo anterior A rigidez da correspondência do objecto processual de cada meio processual a um tipo de pedidoespecífico, a par com a imposição dc outros requisitos de natureza formal, tornavam escassas as possibilidades de-cumulação-de pedidos e levava a que ostribunais administrativos proferissem inúmeras decisões Uormais dc inadequaçãodo meio processual, em prejuízo da análise de fundo das pretensões dos particulares e do ftncionamento dos tribunais superiores, obrigados a intervir em sedede recurso sobre questões formais de admissibilidade do meio processual escolhido. O enquadramento da matéria da cumulação de pedidos dc modo verda~deiramente aberto surge por reacção a este estado de coisas, corno um verdadeiroinstrumento ao serviço da tutela jurisdicional efectiva dos parriculares.

Ás implicações deste principio são particularmente inovadoras ao nível docontencioso de impugnação cio actos administrativos, que hoje está configuradode modo a permitir unia apreciação jurisdicioaal de todas as pretensões emergentes da relação jurídico-administrativa em que se insere o acto impugnado, enão somente da validade do acto em si ~

O alargamento e a flexibilidade do objecto processual que o principio dalivre cumulação de pedidos vem permitir não encontram prececlcntes no contencioso administiativo português 09), significam uma “real transformação nosistema de jnsnça administrativa” (20) o que leva a que o regime da cumulaçãode pedidos seja visto como “uma das mais importantes inovações da reformado contencioso administrativo” (2ht

As possibilidades de cumulação de pedidos estão, inclusivamente,enquadradas no CPTA dc forma muito mais ampla do que na lei processual

Sobre as impilcações do principio da curnulação de pedidos ncstc Anhito, cfr. MÃaioAooso OH ALuEIDA. ~O ohjccto do processo no novo contencioso administrativo”. Cadernos eleJustiça Adn,mnisnvlit’c:. n.G 36. NovcntbrolDeternbro dc 2002 pág. 3 c scgs.

°~ Os anrccedcntes legislativos do contencioso admtatslrativo em matéria de cuniulação

dc pedidos remontam ao (‘ódjao Administrativo dc 1940 (~ 3 do art. 855°). que jó admitia afoi niulaçao cumulaliva dc pedido dc tndcmnização no âmbito do recurso contencioso dc antilaÇão.Esta solução, porém, foi abandonada na vigência da Lei de Proccsso nos Tribunais Admmis;rati‘os, que apcoas pcrmmtia etmmular impugnações de actos administrativos que eslivessom entrc sinuma relação de depci,dúncia ou de concxão. exigindo que todas essas iiaptignaçôes cs(ivtsscmsujctas à mcsma forma de processo e fossem da eompeiãncia de triounals tia mesma categoria

1 e 3 do an. 38.° LPTA). Esta solução dc cuniulaçào de impugnações foi reintroduzida noanteprojccto de Código dc Processo nos tribunais Administrativos apresentado à discussão públicaque antecedeu a reforma do contencioso administrativo (aru. 33.’ do refendo antcprojccto) — o.1 lkfbraui el, Contem oso .4Jo~i,ust, rUivo, vol. II, Víimiisiério da Justmçm’Coimbni Editora 2003,pan. 431.

V jU~ as tc-orAo- 4 Jia’,~a . ldmi,iotratios, II edição, Almcdina, 201 t, pág. 155.MAmo Asoso or ,-‘\LMLio~U C. A. PtRreasDcs CA01I.iIA, vá, ei,., 2n05, pág. 36

O PRINC)PJO ai Çio,t.L4cÀO D~’ p~rQ-i~5 No rm’”OO az PROceSSO..

civil, pois são aferidas a partir do preenchimento dc requisitos materiaisrelaiis’os aos pedidos cmnn/ados, e não a partir de requisitos formais relativos á identidade da forma de processo própria dos vários pedidos cumulados 122), Consequentemente, ao contrário do que sucede no processo civil,o CPTA não preclude a possibilidade de cumulação de pedidos que correspondam a diferentes formas de processo, conforme referiremos com maisdetalhe infra.

2. Beneficios e cttstos decorrentes da liberdade de curnulação de pedidos

A opção Legislativa pela solução da liberdade de cumulação de pedidosresulta naturalmente em benefícios, que revertem tanto a favor do demandante,como do próprio sistema judiciário. Por um lado, a possibilidade de concentração dos pedidos num só processo permite urna tutela jurisdicionai mais céleree menos dispendiosa de quem se dirige aos tribunais administrativos. De facto,a possibilidade de livre ctiniuiação de pedidos evita a proposição de várias acçõesautónomas, o que permite uma diminuição substancial das custos processuaisque o Autor tem de suportar caso fosse necessário interpor acções autónomas ~

Concretaniente, quando os pedidos cumulados disserem respeito à mesma e únicautilidade económica — caso se em que se verifica tinia situação de cwnulaçãoaparente (34) —, o valor da causa para efeitos de custas corresponde a essa utilidade econónuca globalmente considerada (n.° 7 do art. 32.° CPTA), enquantoque havendo proposição de acções autónomas, as custas de cada acção serãocalculadas em função da consideração autónoma desse valom-.

Á efectividade da tutela jurisdicional é reforçada, igualmente, pelo facto dea cumulação de pedidos viabilizar a ponderação conjunta de pretensões conexase a atendibilidade de circunstâncias supervenientes que podem influir na decisãodo litígio 125). Deste nodo, a cumnlação superveniente de pedidos permite queo objecto processual acompanheaevolucão do quadro da relação jurídica efec

141

1 uxris~ OH Sous& “Cuniulação de~ pedidos e cuniulaçao apaccnttc no contcneioso admninisti ativo’,cuknmns de Justiça Adniinistrcitwn, n’ 31. JolholAgosto de 2002, pés. 37

Sobrc os limites á arcndmhilidade dos factos supcrvenicntcs cm tnnção do tipo de“roL esi, cfr ~jAIUO ARijSi) 01; Atui’i[,a. O objecto mio orocesso na novo eonlcnciti,o adro 015.

1 rJ ,o~ de Ja.s uça hn,uniso nrivmz. a.° 5 di Novcin la o; 1 )czcn i Oro dc 2002. ~ 1 3 CVfl’IIIA nr .ANORAOS, vá eu.. pág. 427.

1211 Neste sentido. cfr. Maitio Esirvas oe QLIvr.izo / Romano Esveves oc OLIvEIRA,

ob. ct~. pág. 133.~I Sobre a itnportãacia dcstc critério e a sua relação coro o princípio da tutela jurisdicio

nal efectiva cír. MiGuei. TCt\LIRA Or Sous~. ‘Falta de interesse processual no contencioso administrat ivo”, Cnclenms de Jiesíiço ,idoiu,istri,I,vo, n° 7, janctro/Fcvcreiro de 1998. pág. 29.

Sobre a cuniul-açào aparcnle no novo modelo de contencioso admínrstrarivn. cft MIGuEL

O PRLVc/PJQ V.4 CU,IWt,i~ÃO DE PEOWOÇ NO cODICO DE PACCESSO.

tivamente existente entre as partes, o que resulta a final numa resolução globale estável da situação litigiosa (26i (2’J

Do ponto de vista objectivo, o regime da cuinulação permite aliviar o sistema de administração de justiça da multiplicação de processos autónomos e dorespectivo expediente burocrático, o que, para-além de benefícios de economiaprocessual, deixa os juizes mais disponíveis pala o exçrcieio da sua funçãojurisdicional (25), Os beneficies de economia processual advêm, não apenas dadiminuição do número de processos declarativos, mas também da previsiveldiminuição de processos executivos de sentenças de anulação de actos administrativos, unia vez que grande parte das questões que integram o objecto doprocesso de execução de sentenças de anulação passam, pela via do regime decumulação, a ser conhecidas no processo declarativo (n.° 3 do art. 47.° CPTA).Efectivamente, é por força do regime da cuinulação de pedidos que o CPTApermite obter em sede declarativa sentenças que, para além de pronúncias antilatórias, condenem a Administração à prática de actos administrativos, à realização de operações materiais, ao pagamento de indemnizações, à alteração desituações de facto e a tudo quanto se mostre necessário para a reconstituição dasituação actual hipotética. Reforçando o grau de concretização das sentençasde anulação, a faculdade de cumulação de pedidos resulta num incremento dagarantia do perfeito cumprimento dessas sentenças por parte dos seus destinatários, o que se traduz numa mais efectiva reintegração da ordem jurídica violada (29), Por fim, a cuniulação de pedidos também reduz a probabilidade demultiplicação de recursos jurisdicionais, na medida em que a ponderação conjuntade pedidos eumulados evita a emissão de sentenças contraditórias sobre questõesconexas.

Todavia, esta solução legislativa acarreta, simultanearnente, desvantagens.Desde logo, a concentração de questões conexas no âmbito da acção administi-ativa especial, cujo conhecimento estava anteriormente remetido para o processode execução de sentenças de anulação, aumenta o grau de complexidade material destes processos e da sua tramitação, designadamente por força da i-restrita

~ MÁRIO ARoso DE ALMEio,~. “Pretensões materiais. prononcias judiciais e sua execuçãona reforma do contencioso adniinistraiivo”, iii Refonua do Contencioso Adm,nistrativo — o debatcuniversitário (trabalhos pi’cparnzfórios,l. vol, 1, Coimbra Editora. 2003. pág 647.

(2~) Sobre as demais concretizações do principio do resolução global cio situação luigsosri,

cfr. Vi—ma or ANDRaDE. oh eu., púg 422.23i Mkaio Esirves De Oh iveip.~ / Roonico Esrcvr,s DL OLlvLimtA. oh rir., púg 133

.~ieiideimdO a esta dimens)o, Rui Chanceíelte de Machete acentua as vimtagenis delentar a euniulaçÚo obrigatória çâui Cmi.sCE0EL’_E DE MACHEÍi;. E\cc1iç~o dc senlenças administi-ativa;, Cadernos dc .Jushçu lnlmfliisfrmuii’Q. 11.0 34. pág. 62)

admissão de meios de prova. Por isso, a cuinulação de pedidos implica que aduração média dos processos principais em contencioso administrativo nãodiminua necessariamente em relação à registada anteriormente.

De facto, a opção pela cumulação de pedidos nem sempre é a soluçãomais conveniente para os interesses do Autor, raião pela qual o legisladoroptou pela liberdade de cuniulação de pedidos, e não pela imposição da suaobrigatoriedade.

Todavia, esta liberdade é contornada pela regra da apensação oficiosa dospedidos cumuláveis, consagrada no n.° 1 do art. 28.° e no art. 61.° do CPTA (30),

Segundo esta regra, o juiz deve ordenar a apensação de processos que o Autortenha proposto autonomamente, quando estes respeitem a pedidos que possamser cumulados, “ainda que se encontrem pendentes cru tribunais diferentes, anão ser que o estada do processo ou outra razão torne especialmente inconveniente a apensação”

A liberdade de optar pela proposição de acções autónomas não resulta eliminada em absoluto por via desta regra, porque, no plano da tramitação aplicável, subsiste unia diferença essencial entre a cuniulação de pedidos e a apensação de processos autónomos ~ Contudo, a regra da apensação oficiosa vedaao Autor a possibilidade de ser ele a ponderar, e subsequentemente, beneficiardas vantagens que a proposição de processos autónomos pode acarretar emdeterminados casos. A apcnsação oficiosa de processos depende da avaliaçãoque for feita pelo juiz da causa, que passa a ter a palavra final acerca da tramitação processual adequada às especificidades do caso concreto. Esta soluçãosurge ao arrepio da liberdade que o legislador optou por conferir ao Autor emmatéria de configuração do objecto processual, por via do regime da cumulaçãode pedidos. Não obstante, este reforço do papel do juiz em matéria de gestàoprocessual acompanha as mais recentes linhas de orientação que se verificamno âmbito do processo civil (32),

CECILIA ANACORFIA cotaRiA

1

1E _______________________

J ttOi Regra esta que ate hoje, nunca ~ei uticámos que tendia sido alguma vez oflciosaineoteaplicada por parte dos tribunais adminustratisos

IOii No caso da apensaçao, os processos autónomos 530 untos ao processo que ti~cr sido

intentado cm primeiro lugar e o’rtbuidos ao respectivo juiz o qui permite unia aprcciaçàoconjunta dov pedidos sem qumi- se d,m,ne por completo a autonomia processual dos ‘aros

1 processos has.era um julgamento cociente e tinifornne mas nâo namessa,ianiente um~2 mstroçãoe discussao conjuntas do objecto d~ todos os processos apensados Conharianiente, no caso dej eumulaçào, existe um so processo e uma so tamitaçao, comum e conjunta, relativamente aos

vamios pedidos

1 n’~~ Como esemplo da ienden~ia & accniuaçao dos oodcres do luis dc dirceçio piocessuaino âmbito do processo civil sc~ ‘e o regime de processo a vil c’pcrimental apio~ado pelo

f Decivto-L,ei n 0812006, dc 8 dc junho (ultimi alieraçao ,n’rodunda pelo Dccicmo1 cio’ 17S/2009,

O PRLVc/PJQ V.4 CU,IWt,i~ÃO DE PEOWOÇ NO cODICO DE PACCESSO.

tivamente existente entre as partes, o que resulta a final numa resolução globale estável da situação litigiosa (26i (2’J

Do ponto de vista objectivo, o regime da cuinulação permite aliviar o sistema de administração de justiça da multiplicação de processos autónomos e dorespectivo expediente burocrático, o que, para-além de benefícios de economiaprocessual, deixa os juizes mais disponíveis pala o exçrcieio da sua funçãojurisdicional (25), Os beneficies de economia processual advêm, não apenas dadiminuição do número de processos declarativos, mas também da previsiveldiminuição de processos executivos de sentenças de anulação de actos administrativos, unia vez que grande parte das questões que integram o objecto doprocesso de execução de sentenças de anulação passam, pela via do regime decumulação, a ser conhecidas no processo declarativo (n.° 3 do art. 47.° CPTA).Efectivamente, é por força do regime da cuinulação de pedidos que o CPTApermite obter em sede declarativa sentenças que, para além de pronúncias antilatórias, condenem a Administração à prática de actos administrativos, à realização de operações materiais, ao pagamento de indemnizações, à alteração desituações de facto e a tudo quanto se mostre necessário para a reconstituição dasituação actual hipotética. Reforçando o grau de concretização das sentençasde anulação, a faculdade de cumulação de pedidos resulta num incremento dagarantia do perfeito cumprimento dessas sentenças por parte dos seus destinatários, o que se traduz numa mais efectiva reintegração da ordem jurídica violada (29), Por fim, a cuniulação de pedidos também reduz a probabilidade demultiplicação de recursos jurisdicionais, na medida em que a ponderação conjuntade pedidos eumulados evita a emissão de sentenças contraditórias sobre questõesconexas.

Todavia, esta solução legislativa acarreta, simultanearnente, desvantagens.Desde logo, a concentração de questões conexas no âmbito da acção administi-ativa especial, cujo conhecimento estava anteriormente remetido para o processode execução de sentenças de anulação, aumenta o grau de complexidade material destes processos e da sua tramitação, designadamente por força da i-restrita

~ MÁRIO ARoso DE ALMEio,~. “Pretensões materiais. prononcias judiciais e sua execuçãona reforma do contencioso adniinistraiivo”, iii Refonua do Contencioso Adm,nistrativo — o debatcuniversitário (trabalhos pi’cparnzfórios,l. vol, 1, Coimbra Editora. 2003. pág 647.

(2~) Sobre as demais concretizações do principio do resolução global cio situação luigsosri,

cfr. Vi—ma or ANDRaDE. oh eu., púg 422.23i Mkaio Esirves De Oh iveip.~ / Roonico Esrcvr,s DL OLlvLimtA. oh rir., púg 133

.~ieiideimdO a esta dimens)o, Rui Chanceíelte de Machete acentua as vimtagenis delentar a euniulaçÚo obrigatória çâui Cmi.sCE0EL’_E DE MACHEÍi;. E\cc1iç~o dc senlenças administi-ativa;, Cadernos dc .Jushçu lnlmfliisfrmuii’Q. 11.0 34. pág. 62)

admissão de meios de prova. Por isso, a cuinulação de pedidos implica que aduração média dos processos principais em contencioso administrativo nãodiminua necessariamente em relação à registada anteriormente.

De facto, a opção pela cumulação de pedidos nem sempre é a soluçãomais conveniente para os interesses do Autor, raião pela qual o legisladoroptou pela liberdade de cuniulação de pedidos, e não pela imposição da suaobrigatoriedade.

Todavia, esta liberdade é contornada pela regra da apensação oficiosa dospedidos cumuláveis, consagrada no n.° 1 do art. 28.° e no art. 61.° do CPTA (30),

Segundo esta regra, o juiz deve ordenar a apensação de processos que o Autortenha proposto autonomamente, quando estes respeitem a pedidos que possamser cumulados, “ainda que se encontrem pendentes cru tribunais diferentes, anão ser que o estada do processo ou outra razão torne especialmente inconveniente a apensação”

A liberdade de optar pela proposição de acções autónomas não resulta eliminada em absoluto por via desta regra, porque, no plano da tramitação aplicável, subsiste unia diferença essencial entre a cuniulação de pedidos e a apensação de processos autónomos ~ Contudo, a regra da apensação oficiosa vedaao Autor a possibilidade de ser ele a ponderar, e subsequentemente, beneficiardas vantagens que a proposição de processos autónomos pode acarretar emdeterminados casos. A apcnsação oficiosa de processos depende da avaliaçãoque for feita pelo juiz da causa, que passa a ter a palavra final acerca da tramitação processual adequada às especificidades do caso concreto. Esta soluçãosurge ao arrepio da liberdade que o legislador optou por conferir ao Autor emmatéria de configuração do objecto processual, por via do regime da cumulaçãode pedidos. Não obstante, este reforço do papel do juiz em matéria de gestàoprocessual acompanha as mais recentes linhas de orientação que se verificamno âmbito do processo civil (32),

CECILIA ANACORFIA cotaRiA

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1E _______________________

J ttOi Regra esta que ate hoje, nunca ~ei uticámos que tendia sido alguma vez oflciosaineoteaplicada por parte dos tribunais adminustratisos

IOii No caso da apensaçao, os processos autónomos 530 untos ao processo que ti~cr sido

intentado cm primeiro lugar e o’rtbuidos ao respectivo juiz o qui permite unia aprcciaçàoconjunta dov pedidos sem qumi- se d,m,ne por completo a autonomia processual dos ‘aros

1 processos has.era um julgamento cociente e tinifornne mas nâo namessa,ianiente um~2 mstroçãoe discussao conjuntas do objecto d~ todos os processos apensados Conharianiente, no caso dej eumulaçào, existe um so processo e uma so tamitaçao, comum e conjunta, relativamente aos

vamios pedidos

1 n’~~ Como esemplo da ienden~ia & accniuaçao dos oodcres do luis dc dirceçio piocessuaino âmbito do processo civil sc~ ‘e o regime de processo a vil c’pcrimental apio~ado pelo

f Decivto-L,ei n 0812006, dc 8 dc junho (ultimi alieraçao ,n’rodunda pelo Dccicmo1 cio’ 17S/2009,

“‘çtet’,,a Á~:acoaEr,~ tocar-ia ________O? ztjpío DA L’LuIC’LAGfO DE PEDIDOS NO CÓDIGO DE PROCc $50.

No mesmo sentido, para atenuar o isco de delongas desnecessárias naapreciação jurisdicional de pedidos cumuiados no âmbito da acção administrativaespecial, o CPTA concedeu ao juiz da causa a faculdade de determinar a i’calização prévia da instrução relativa ao pedido principal, deixando para momentoposterior a instrução respeilante aos pedidos dependentes (n.° 1 do art. 15.° enY 3 do art. 90.° CPTA). Desta forma, se o tribunal concluir pela improcedência do pedido principal, a instrução rcspoitante aos demais pedidos pode vir aser dispensada (n.°4 do au. 90.0 CPTA). Em nossa perspectiva, esta faculdadede suspensão da instrução de pedidos dependentes deve poder ser exercida pelo

dc 7 de Agosto). Noncado pelo dever de adequação da trantitação às cspec~ficidadcs ((a causa,este regime prcteode ser uma alternativa à regra da apensaçno definitiva dc processos sempre que.verificados os pressupostos desta. seja desuconselilável unta tranittação das causas totalnwi,teeoniunta. Sem aderir consagiação da liberdade de cuniulação dc pedidos conexos vigente noOPTA, este diploma vejo criar a titulo experimental um mecanismo de agilização processual ditode ‘agregação’, que pernaite ao juiz da causa determttiar a apdnsação temporária dc processos comvista à prática de uru acto ou à realização de unia dili~õncia extensivel a vários processos, o quecorresponde a unia forma de aproximação à tramitação coniunta dc pedidos cumulados sem queestes tenham de, no futuro, ser ti-atados definitivamente em coniunto. Trata-se, pois, de uma associação de processos meramente transitória e apenas para a prática do acto etu causa Os actospt’oeessuals susceptivcis de realização conjunta podem ser actos da secretaria, a auduéncta preliminar, a audiência fiurnl, despachos intcrlocutórios ou sentenças. Concretamente, por esta via pemiite-soque o juiz pratique «actos em massai,. como a inqutrição de testemunhas arroladas em váriosprocessos, a prestação de esclareeimetttos pelos mestnus perilos. ou a discussào, em attdiõticiaprelit&nar ou final, de uma única questão dc facto ou direito comum a várias causas. Findos essesactos, os processos prossegueta indii4doalinonte a sua marcha. O carácter expertmental desteregime itnpcde a sua apiicaçao subsidiária tio contencioso admintstrattvo. ttào sendo, por isso,possivel beneficiar desta agtlt?ação processual pata mitigar os efeitos nefastos da regra da apensação de processos em determirtadas sittiaçôes. O que stgtiiflca que o juiz administrativo tem especiais deveres dc portdcntção no exereicio do poder-dever de avaliação ofiClO5it da conveniência daapetusação de processos atttónotnos qtte o cii. 28.’, n.° 1. OPTA lhe atnbut. Cabe-lhe exercer taispoderes de moda a salvagttardar a cclcridade dos proetssos que se eticontrettl tittm estado suhstancualtuenue mais adiantado, aos quais a apetisaçúo pode causar atrasos desproporcionados aoshenefictos cleconentes da cottcenttaçiio material da causa

Outro exentplo dos poderes dc agilização processual do juiz Gol processo etvtl está consagrado quando admitida a coligaçao inicial ou sucessiva de sujeitos processuats. ou severifica a situação prevista ito ~a° 5 do ao. 274’ do Código de l’t-ocesso Ctvti.. e a tramitaçãoeonjtttita se afigura nconvenieotc ou a praittea separada de certos actos proporciona ot~ andarnento da causa mais cdete ou menos oneroso pata as partes oti para o trthutial. Nestes casos,a iCl concede ao tribunal a possibilidade de determ ittar que a tnstruçào. a disettssão ott o jul—gametato se realizem separadaitieote. conferindo a tais situações uma resposta menos rigtda doque a ptevista no n 4 do ad, 31 ‘ do citado Código. Por fim, e em sentido contrário aoexemplo acabado de referir, o art 31 “ n:’ 2, CPC atrttaui ao luz o poder de autorilar a cunlula~≥o no pedidos te’2 i’,,,.i ao o: nL lanaute ,ncotttpattvel. senipre que nelabata interesse relcv.tntc ou quando a aprecia’; to caui outra ~,,i tncltspensav cl para a Justa coo,—posiç5o do ltttgtrt

declarativo não sacrifique a exequibilidade da sentença que julgue procedente opedido impugnatório t341

Em jeito de balanço, pode afirmar-se qtte o legislador da refornia do contencioso administrativo fez mim saldo positivo dos heneficios e dos custos inerentesà concentração material da causa, procurando mitigar que o risco de excessivadelonga processual com mecanismos de salvaguarda da celeridade processual.

III. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DE CUMULAÇÃO DE PEDIDOS EMSEDE EXECUTIVA

1. Dclimitaçáo do âmbito do problema

A análise da possibilidade de eumulação de pedidos relativos a distintasfoJulIas de processo assume particular acuidade no âmbito do processo executivo,atentlendo às amplas possibilidades eondenatórïas qtte hoje existem em sededeclat-atia’a, designadamente na acção administrativa especial, onde frequentemente as sentenças proferidas testiliam na fixação de obrigações certas e exigíveis à Administt-açào. Sucede que, cai caso de incumprimento destas obrigações,a respectiva execução pode integrar o objecto próprio de diversas formas deprocesso executivo. Pense-se no caso simples dc urna sentença que condene ü

jtu-z, enquanto responsável pela direcção do processo, não apetias no âmbito daacção administrativa especial, mas em todas as demais formas de processo,sempre que a especificidade da cumulação de pedidos principais e dependenteso aconselhe por razões de econotilia processual, por aplicação do princípio doinquisitório, o qual “constitui um limite intrinseco da auto-responsabilidade daspartes, plenamente aplicável no processo administrativo” t~~) Trata-se de solução que efectivamente permite minorar os custos objectivos decorrentes daliberdade de cttmu]ação de pedidos, sem prejtdicar a adequada tutela jttrisdicional dos direitos e interesses etn presença.

Por sua vez, pai-a acautelar o penca/una ia moav decorrente de eventuaisdelongas dos processos principais, o novo regime processual possibilita a adopção de todo o tipo de medidas cautelares, domínio onde as possibilidades detutela foram substancialmente incremenladas pelo CPTA. Esta aa’ticttlação entrea tutela declarativa principal e a tutela cautelar é a resposta que o novo sistemaprocessual ofet’ece pat’a que a introdução de uma talaior complexidade no processo

-, Vtptn,~ os A oltaa’, o/a ri? - pito -‘

tNt Etil rtsposta acia erlen~i t dc C ~t’ o, C xa:’sa. ‘Retlexoas sobre a narcha do prosao tu Rojo:’m ;‘ rio t, 00, “‘(‘5 Ir) 1 ,i,i,int Is COi’ o ~dc Lar,, is , 1h, 50 , O cOca//loa ps ~-o, a

IO)’IOV. vot. 1 Min,stdrio d, Justtça!C’otmhra Editai-a, ‘003. pág 331

“‘çtet’,,a Á~:acoaEr,~ tocar-ia ________O? ztjpío DA L’LuIC’LAGfO DE PEDIDOS NO CÓDIGO DE PROCc $50.

No mesmo sentido, para atenuar o isco de delongas desnecessárias naapreciação jurisdicional de pedidos cumuiados no âmbito da acção administrativaespecial, o CPTA concedeu ao juiz da causa a faculdade de determinar a i’calização prévia da instrução relativa ao pedido principal, deixando para momentoposterior a instrução respeilante aos pedidos dependentes (n.° 1 do art. 15.° enY 3 do art. 90.° CPTA). Desta forma, se o tribunal concluir pela improcedência do pedido principal, a instrução rcspoitante aos demais pedidos pode vir aser dispensada (n.°4 do au. 90.0 CPTA). Em nossa perspectiva, esta faculdadede suspensão da instrução de pedidos dependentes deve poder ser exercida pelo

dc 7 de Agosto). Noncado pelo dever de adequação da trantitação às cspec~ficidadcs ((a causa,este regime prcteode ser uma alternativa à regra da apensaçno definitiva dc processos sempre que.verificados os pressupostos desta. seja desuconselilável unta tranittação das causas totalnwi,teeoniunta. Sem aderir consagiação da liberdade de cuniulação dc pedidos conexos vigente noOPTA, este diploma vejo criar a titulo experimental um mecanismo de agilização processual ditode ‘agregação’, que pernaite ao juiz da causa determttiar a apdnsação temporária dc processos comvista à prática de uru acto ou à realização de unia dili~õncia extensivel a vários processos, o quecorresponde a unia forma de aproximação à tramitação coniunta dc pedidos cumulados sem queestes tenham de, no futuro, ser ti-atados definitivamente em coniunto. Trata-se, pois, de uma associação de processos meramente transitória e apenas para a prática do acto etu causa Os actospt’oeessuals susceptivcis de realização conjunta podem ser actos da secretaria, a auduéncta preliminar, a audiência fiurnl, despachos intcrlocutórios ou sentenças. Concretamente, por esta via pemiite-soque o juiz pratique «actos em massai,. como a inqutrição de testemunhas arroladas em váriosprocessos, a prestação de esclareeimetttos pelos mestnus perilos. ou a discussào, em attdiõticiaprelit&nar ou final, de uma única questão dc facto ou direito comum a várias causas. Findos essesactos, os processos prossegueta indii4doalinonte a sua marcha. O carácter expertmental desteregime itnpcde a sua apiicaçao subsidiária tio contencioso admintstrattvo. ttào sendo, por isso,possivel beneficiar desta agtlt?ação processual pata mitigar os efeitos nefastos da regra da apensação de processos em determirtadas sittiaçôes. O que stgtiiflca que o juiz administrativo tem especiais deveres dc portdcntção no exereicio do poder-dever de avaliação ofiClO5it da conveniência daapetusação de processos atttónotnos qtte o cii. 28.’, n.° 1. OPTA lhe atnbut. Cabe-lhe exercer taispoderes de moda a salvagttardar a cclcridade dos proetssos que se eticontrettl tittm estado suhstancualtuenue mais adiantado, aos quais a apetisaçúo pode causar atrasos desproporcionados aoshenefictos cleconentes da cottcenttaçiio material da causa

Outro exentplo dos poderes dc agilização processual do juiz Gol processo etvtl está consagrado quando admitida a coligaçao inicial ou sucessiva de sujeitos processuats. ou severifica a situação prevista ito ~a° 5 do ao. 274’ do Código de l’t-ocesso Ctvti.. e a tramitaçãoeonjtttita se afigura nconvenieotc ou a praittea separada de certos actos proporciona ot~ andarnento da causa mais cdete ou menos oneroso pata as partes oti para o trthutial. Nestes casos,a iCl concede ao tribunal a possibilidade de determ ittar que a tnstruçào. a disettssão ott o jul—gametato se realizem separadaitieote. conferindo a tais situações uma resposta menos rigtda doque a ptevista no n 4 do ad, 31 ‘ do citado Código. Por fim, e em sentido contrário aoexemplo acabado de referir, o art 31 “ n:’ 2, CPC atrttaui ao luz o poder de autorilar a cunlula~≥o no pedidos te’2 i’,,,.i ao o: nL lanaute ,ncotttpattvel. senipre que nelabata interesse relcv.tntc ou quando a aprecia’; to caui outra ~,,i tncltspensav cl para a Justa coo,—posiç5o do ltttgtrt

declarativo não sacrifique a exequibilidade da sentença que julgue procedente opedido impugnatório t341

Em jeito de balanço, pode afirmar-se qtte o legislador da refornia do contencioso administrativo fez mim saldo positivo dos heneficios e dos custos inerentesà concentração material da causa, procurando mitigar que o risco de excessivadelonga processual com mecanismos de salvaguarda da celeridade processual.

III. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DE CUMULAÇÃO DE PEDIDOS EMSEDE EXECUTIVA

1. Dclimitaçáo do âmbito do problema

A análise da possibilidade de eumulação de pedidos relativos a distintasfoJulIas de processo assume particular acuidade no âmbito do processo executivo,atentlendo às amplas possibilidades eondenatórïas qtte hoje existem em sededeclat-atia’a, designadamente na acção administrativa especial, onde frequentemente as sentenças proferidas testiliam na fixação de obrigações certas e exigíveis à Administt-açào. Sucede que, cai caso de incumprimento destas obrigações,a respectiva execução pode integrar o objecto próprio de diversas formas deprocesso executivo. Pense-se no caso simples dc urna sentença que condene ü

jtu-z, enquanto responsável pela direcção do processo, não apetias no âmbito daacção administrativa especial, mas em todas as demais formas de processo,sempre que a especificidade da cumulação de pedidos principais e dependenteso aconselhe por razões de econotilia processual, por aplicação do princípio doinquisitório, o qual “constitui um limite intrinseco da auto-responsabilidade daspartes, plenamente aplicável no processo administrativo” t~~) Trata-se de solução que efectivamente permite minorar os custos objectivos decorrentes daliberdade de cttmu]ação de pedidos, sem prejtdicar a adequada tutela jttrisdicional dos direitos e interesses etn presença.

Por sua vez, pai-a acautelar o penca/una ia moav decorrente de eventuaisdelongas dos processos principais, o novo regime processual possibilita a adopção de todo o tipo de medidas cautelares, domínio onde as possibilidades detutela foram substancialmente incremenladas pelo CPTA. Esta aa’ticttlação entrea tutela declarativa principal e a tutela cautelar é a resposta que o novo sistemaprocessual ofet’ece pat’a que a introdução de uma talaior complexidade no processo

-, Vtptn,~ os A oltaa’, o/a ri? - pito -‘

tNt Etil rtsposta acia erlen~i t dc C ~t’ o, C xa:’sa. ‘Retlexoas sobre a narcha do prosao tu Rojo:’m ;‘ rio t, 00, “‘(‘5 Ir) 1 ,i,i,int Is COi’ o ~dc Lar,, is , 1h, 50 , O cOca//loa ps ~-o, a

IO)’IOV. vot. 1 Min,stdrio d, Justtça!C’otmhra Editai-a, ‘003. pág 331

— cruA ANA~1Ifl CORRWA : o p,Lwjp,u 04 WIWL4CIO DE PEDIDOS ~ C~O DtMOCt~...

prática de acto administrativo devido, cuja execução jurisdicionai recai no objectodo processo de exceução para prestação de factos ou de coisas (ait. 164°, a.° 4,alínea c), CPTA), e simultaneamente condene no dever de pagar determinadaquantia a titulo de indemnização, cuja execução integra o objecto do processode execução para pagamento de quantià cefta (&tEJ’70.° CPTÁ).

Poderá neste tipo de situação o Autor intentar uma 4nica acção judicial paraobter a integral execução da sentença em causa, cumulando num único processopedidos de execução relativos a distintas formas de processo executivo, ou leráele de propor dois processos de execução autónomos?

Não há grandes dúvidas quanto ao facto dc que os requísitos materiais doprincípio de cumulação de pedidos, previstos no art. 40 CPTA, não excluemIiininarmente a possibilidade de cumulação de pedidos por razões de forma. Naverdade, conforme já referido, o CPTA aboliu todos os entraves formais quetradicionalmente impediam as possibilidades de cumulação, demarcando-seclaramente do regime de cumulação de pedidos próprio do processo civil. Asdificuldades surgem ao nível da compatibilização processual que se mostranecessária realizar pelo facto de os pedidos executivos cuniulados corresponderem a diferentes formas de processo executivo.

A compatibilização da tramitação aplicável no caso de aos pedidos cumulados corresponderem diferentes formas de processo é obtida pela nonna quedita a aplicação da “fonna da acção administrativa especial~ caiu as adaptaçõesque se revelem necessdrias” (n.° do art. 5.° CPTA). Este critério é, evidentemente, incapaz de responder à necessidade de harmonização da traniitação quese coloca na situação exernplifi cada, em que nenhum dos pedidos cumuladosintegra o objecto próprio da acção administrativa especial. Mas deverá oart. 5° CPTA ser interpretado como tnna forma tácita de o legislador impedir acomutação de pedidos no caso de nenhum deles integrar o objecto da acçãoadministrativa especial?

2. Interpretação do art. &° CPTA

Em nosso entendimento, a natureza jurídica e a inserção sistemática dona 4.° no sistema de normas do CPTA conferem unia eficácia normativa aoprincípio da cumulação de pedidos que se estende a todas as formas deprocesso do CPTÁ, seja ele processo declarativo (principal ou cautelar) ouprocesso executivo. Yal projecção jurídica não se compadece com uniainterpretação do art. 5.° CPTA que vede liminarmente as possibilidades decumulação de pedidos relativos a outras formas de processo que não a acçãoadministrativa cspecial. Na verdade, a possihilidadc de cumulação de pedidos está delimitada no amt. :1.0 CP’fA a partir de critérios substantivos, queatendem somente à conexão matei ial dos pedidos em causa, o que determina,

Seguindo de perto a dogmática jurídica sobre o sistema de normas constitucionais ~ um principio como o da cumulação de pedidos — enquadrado naParte Geral do CPTA, no capítulo relativo ás “Disposições Fundamentais” —,

tem uru conteúdo normativo de carácter estruwrante, constitutivo e indicativodas ideias directivas básicas de toda a ordem jurídica processual instituída peloCPTA, que funciona como um “mandado de optimização” e enforma o sentidoprogramático dos restantes princípios fundamentais previstos no Capítulo 1 doCPTA, concretaniente, o sentido do art. 5.° CPTA . .Assim, por natureza, ospi inaptos funda,nentat~ não se excluem, mas articulam se completam se oulimitam-se reciprocamente, quanto ao correcto entendimento de uns e outros.De acordo com o princípio hermenõutico da concordância prática, a coexistênciade vários princípios fundamentais implica encontrar soluções qtme não passempela revogação ou invalidação recíproca mas que permitam sempre um mínimode eficácia erradiante dos valores jurídicos por si protegidos. Neste sentido,Gounes Canotilho refere a máxima segundo a qual “os princípios coexistem, asregias excluem-se” °~. A tentativa de aplicação simultânea e compatibili2adade princípios, como os dos arts. 4.° e 50 CPTA, implica uni processo de ponderação dos bens ou valores jurídicos em presença, que pode resultar na atenuação de uns em relação a outros, mas não na sua eliminação. Assim, na buscade soluções práticas de aplicação dos referidos princípios, impõe-se encontrar,na maior medida possível e dentro das possibilidades jurídicas e reais existentes,soluções adequadas à preservação dos valores e bens jurídicos protegidos pelosarts. 4.° e 5° CPTA.

Importa, todavia, frisar que não existe qualquer eolisão entre os valores ebens jurídicos protegidos pelos arts. 4.° e 5.° CPTA, quando interpretados deforma integrada. Ambos os princípios proclamam o princípio da euniulação depedidos, firmado no art. 4.’ CPTA e reafirmado no art. 5.° CPTA, na primeiraparte do n.° 1, onde se estipula sem hesitação: “JVão obsta à cumidação deperdidos a circumstôncia de aos pedidos cumulados correspondeitm diferentesformas de~ (..,,i”. Consequentemente, ambos os artigos protegem os

O~3 No sentido, ver entre outros. DioGo FRuTAS DO AMARAL / MÁRIO AROSO DE ALMEID,~,oh eu., pág. 64, e MÁRIO ARoso or Au~1EloA / C. A. FERNANoEs CaoILriA. ob. rir, pág. 37.

1361 COMES CAN0TILII0 / VITaL Monarna. Consmuição da /?epi~b)ica Portuguesa anotada.

Coimbra editora, 1993. pág. SI e seg.. por lonGe MItANOA, ?co,’Io do Esiado e da consunaçjo.Conubja Ediiora. 2002. pá~. 624 e scg.. e Gonas Caxou n,mmo. Direito Consluuc,onaí e Teoria doCa’istituiçüo, 6:’ cd~çao, Atuiedina, 2002, 0d0 1145 e scg.

073 Cosias CAN0TILIIo, ,,fx eM, pag 1147.

desde logo, que sejam meramente exemplificativos os elencos de pedidoscumuláveis previstos no n.° 2 do art. 4.° e nas demais disposições doCPTA ~

— cruA ANA~1Ifl CORRWA : o p,Lwjp,u 04 WIWL4CIO DE PEDIDOS ~ C~O DtMOCt~...

prática de acto administrativo devido, cuja execução jurisdicionai recai no objectodo processo de exceução para prestação de factos ou de coisas (ait. 164°, a.° 4,alínea c), CPTA), e simultaneamente condene no dever de pagar determinadaquantia a titulo de indemnização, cuja execução integra o objecto do processode execução para pagamento de quantià cefta (&tEJ’70.° CPTÁ).

Poderá neste tipo de situação o Autor intentar uma 4nica acção judicial paraobter a integral execução da sentença em causa, cumulando num único processopedidos de execução relativos a distintas formas de processo executivo, ou leráele de propor dois processos de execução autónomos?

Não há grandes dúvidas quanto ao facto dc que os requísitos materiais doprincípio de cumulação de pedidos, previstos no art. 40 CPTA, não excluemIiininarmente a possibilidade de cumulação de pedidos por razões de forma. Naverdade, conforme já referido, o CPTA aboliu todos os entraves formais quetradicionalmente impediam as possibilidades de cumulação, demarcando-seclaramente do regime de cumulação de pedidos próprio do processo civil. Asdificuldades surgem ao nível da compatibilização processual que se mostranecessária realizar pelo facto de os pedidos executivos cuniulados corresponderem a diferentes formas de processo executivo.

A compatibilização da tramitação aplicável no caso de aos pedidos cumulados corresponderem diferentes formas de processo é obtida pela nonna quedita a aplicação da “fonna da acção administrativa especial~ caiu as adaptaçõesque se revelem necessdrias” (n.° do art. 5.° CPTA). Este critério é, evidentemente, incapaz de responder à necessidade de harmonização da traniitação quese coloca na situação exernplifi cada, em que nenhum dos pedidos cumuladosintegra o objecto próprio da acção administrativa especial. Mas deverá oart. 5° CPTA ser interpretado como tnna forma tácita de o legislador impedir acomutação de pedidos no caso de nenhum deles integrar o objecto da acçãoadministrativa especial?

2. Interpretação do art. &° CPTA

Em nosso entendimento, a natureza jurídica e a inserção sistemática dona 4.° no sistema de normas do CPTA conferem unia eficácia normativa aoprincípio da cumulação de pedidos que se estende a todas as formas deprocesso do CPTÁ, seja ele processo declarativo (principal ou cautelar) ouprocesso executivo. Yal projecção jurídica não se compadece com uniainterpretação do art. 5.° CPTA que vede liminarmente as possibilidades decumulação de pedidos relativos a outras formas de processo que não a acçãoadministrativa cspecial. Na verdade, a possihilidadc de cumulação de pedidos está delimitada no amt. :1.0 CP’fA a partir de critérios substantivos, queatendem somente à conexão matei ial dos pedidos em causa, o que determina,

Seguindo de perto a dogmática jurídica sobre o sistema de normas constitucionais ~ um principio como o da cumulação de pedidos — enquadrado naParte Geral do CPTA, no capítulo relativo ás “Disposições Fundamentais” —,

tem uru conteúdo normativo de carácter estruwrante, constitutivo e indicativodas ideias directivas básicas de toda a ordem jurídica processual instituída peloCPTA, que funciona como um “mandado de optimização” e enforma o sentidoprogramático dos restantes princípios fundamentais previstos no Capítulo 1 doCPTA, concretaniente, o sentido do art. 5.° CPTA . .Assim, por natureza, ospi inaptos funda,nentat~ não se excluem, mas articulam se completam se oulimitam-se reciprocamente, quanto ao correcto entendimento de uns e outros.De acordo com o princípio hermenõutico da concordância prática, a coexistênciade vários princípios fundamentais implica encontrar soluções qtme não passempela revogação ou invalidação recíproca mas que permitam sempre um mínimode eficácia erradiante dos valores jurídicos por si protegidos. Neste sentido,Gounes Canotilho refere a máxima segundo a qual “os princípios coexistem, asregias excluem-se” °~. A tentativa de aplicação simultânea e compatibili2adade princípios, como os dos arts. 4.° e 50 CPTA, implica uni processo de ponderação dos bens ou valores jurídicos em presença, que pode resultar na atenuação de uns em relação a outros, mas não na sua eliminação. Assim, na buscade soluções práticas de aplicação dos referidos princípios, impõe-se encontrar,na maior medida possível e dentro das possibilidades jurídicas e reais existentes,soluções adequadas à preservação dos valores e bens jurídicos protegidos pelosarts. 4.° e 5° CPTA.

Importa, todavia, frisar que não existe qualquer eolisão entre os valores ebens jurídicos protegidos pelos arts. 4.° e 5.° CPTA, quando interpretados deforma integrada. Ambos os princípios proclamam o princípio da euniulação depedidos, firmado no art. 4.’ CPTA e reafirmado no art. 5.° CPTA, na primeiraparte do n.° 1, onde se estipula sem hesitação: “JVão obsta à cumidação deperdidos a circumstôncia de aos pedidos cumulados correspondeitm diferentesformas de~ (..,,i”. Consequentemente, ambos os artigos protegem os

O~3 No sentido, ver entre outros. DioGo FRuTAS DO AMARAL / MÁRIO AROSO DE ALMEID,~,oh eu., pág. 64, e MÁRIO ARoso or Au~1EloA / C. A. FERNANoEs CaoILriA. ob. rir, pág. 37.

1361 COMES CAN0TILII0 / VITaL Monarna. Consmuição da /?epi~b)ica Portuguesa anotada.

Coimbra editora, 1993. pág. SI e seg.. por lonGe MItANOA, ?co,’Io do Esiado e da consunaçjo.Conubja Ediiora. 2002. pá~. 624 e scg.. e Gonas Caxou n,mmo. Direito Consluuc,onaí e Teoria doCa’istituiçüo, 6:’ cd~çao, Atuiedina, 2002, 0d0 1145 e scg.

073 Cosias CAN0TILIIo, ,,fx eM, pag 1147.

desde logo, que sejam meramente exemplificativos os elencos de pedidoscumuláveis previstos no n.° 2 do art. 4.° e nas demais disposições doCPTA ~

valores ou bens da concentração material da causa e da resolução global e estável da siluação litigiosa, os quais beneficiam, tanto as partes como o própriosistema dc ustiça, conforme referido supra (cfr. ponto li 2)

A especificidade normativa do arL 5.° CPTA não é a de regular em termosautónomos aos do art. 4.° as possibilidades de cumulação de pedidos. mas sima de regular os critérios de compatibilização processual da curnulação de pedidos relativos a distintas fonuas de processo, no pressuposto de que “Não obstaà cwnulação de pedirias a circunstância de aos pedidos cwnulados corresponderem eh/crentes Jbrmas de processo “, Nesse sentido, o critério da aplicaçãoda forma da acção administrativa especial que resulta do art. 5° do CPTA nãopode ser interpretado como uma forma tácita de o legislador impedir a cumuação de pedidos no caso de nenhum deles integrar o objecto da acção adminis

trativa especial. Tal seria uma contradição nos próprios termos desse mesmoartigo. para além de corresponder a uma significativa restrição do âmbito deaplicação do art. 4,0 CPTA, sem justificação aparente ~n

Não é indiferente chamará colação o princípio da tutela jurisdicional efectiva, também ele consagrado no art. 2.° do CPTA como um princípio fundamental, para advertir que a admissibilidade de cumolação de pedidos no caso denenhum deles integrar o objecto da acção administrativa especial é a soluçãoque mais plenamente satisfaz os valores da plenitude do acesso à Justiça e do

tmporta atender que o critério da aplicação da trani ilação da acção adnnnistrativaespecial, que resulta do arE. 5.’ OPTA, assenca no pressuposto dc que, pelo menos, um dospedidos cuinulados corrcsponde sempre ti acção administrativa especial, o que se compreende

luz da matriz dualista que o OPTA adopta na estruturaçào do processo declarativo, que sercparLe essencialmeine entre a acção administrativa comum e a acção adminislrauva especial(rir. SERVUL0 CoRRErA. in “Unidade ou pluralidade de meios processuars principais no contencioso adia ia isirativo”, Cadernos de lia/iça ,4elmjnjrfrat iva, o 22, Julho/Agosto de 2000).O elenco exempliflcativo de pedidos cumuhiveis que está estabelecido no n.” 2 do arc. 4.” OPTArearirina a referência eselusiva à cumulação de pedidos próprios da acção administrativa coniuraou especial. o que indicia que o legislador teve Como preoctipação central explictiar o alcanceda possibilidade de cmnuluçào dc pedidos de natureza declarativa. Nesta pcrspcetiva dualistase compreende a opção pela forma de (ramilação do aeçúo administrativa especial, a forma dcprocesso que se estrutura por decência às especificidades processnais dircctanicnte relacionadas com o excr,’ieio da função administrativa. Concrelamente. a Iramilação da aeçao adminisIrati’ a csperial aier,de à circtinstãncia de o processo se rcpodar à prática ou ninistão dc manifestações de poder administrativo, por ‘egra associadas a uni procedimenle administrativo e,poilanto, a Cactos cota prova pode. eia aflitos casos. ser docuinenlai e de fácil indagaçào, ecom o fluto de o objecto processual estar relacionado ceia interesses públicos e difusos cujatutela no piocesso merece especial ruençan, conforme se refere na Exposição mIe motivos daPropc’sla dc E ei do tiov crmni n 92/V III. i e lali ta ao Oód ~o de Processo nos Trilimmnais Admi—i’Hsiiâiivo.s (efi Reforma do lnmitcario~o Adnsinismrau’.,n, vol Jil. i\lniismtriis da iusmtça/Comnibral’:dicora, 2003. pág 31)

direito a uma tuiela jurisdicional, em prazo razoável e ao menor custo possível,dos cidadãos perante a Administração Pública,

Em stima, embora os arts. 4.° e 5.° CPTA não se refiram expressansente à possibilidade de cunaulação de pedidos que correspondam a fonnas de processo distintasda acção administrativa comum ou especial, não julgamos possível interpretar essaomissão como uma recusa da cuinulação de pedidos respeitantes a outras formas deprocesso, sob pena de se negar uni patamar mínimo de eficácia aos valores e bensprotegidos pelo principio geral da comulaçào de pedidos. Unia leitura conjugada dosaos. 4,0 e 5.° CPTA obriga, pois, a üiterpretação extensiva do art. 5,0 CPTA.

O próprio CPTA admite a cumulação inicia] de pedidos que não integramo objecto da acção administrativa especial — é caso da cumulação de pedidode impLignação de acto pré-contratual que recaia sobre o objecto do processourgente ele contencioso pré-contratual regulado nos arts. 1007 e seguintes CPTA,com pedido de reparação de danos e/ou de impugnação do contrato, que autonomamente recaem sobre o objecto da acção administrativa comum ex vi doarL 37,0, n.° 2, alíneasD e 41, CPTA-— cfr. art. 4.°, n.° 1, alíneas /,i eJ,L CPTA.Mário Aroso de Almeida e Carlos Feraandes Cadilha 091 bem corno Vieira deAadrade ~ admitem a possibilidade de cumulação de pedidos que integrem oobjecto do Processos Urgentes °~°. invocando exigêticias decorrentes do princípioda tutela jorisdicional efectiva e o facto de não haver verdadeiramente uni problema do harmonização processual nos processos urgentes impLtgnatórios, umavez que estes seguem em geral a tiamitação da acção administrativa especialcom algumas adaptações. Segundo esses autores, nestes casos “a cunmulaçàaapenas poderá justificar adaptações conclucenres a uma desaceleração cio processo. fazendo com que este siga termas que, no todo ou em parte, se afastemelo modelo mais célere que residia dos artigos 99.° e 102.0 (,)“ ~ Esta fitodamentação peca, a nosso ver, por indiciar o entendimento de que o critério datramitação estabelecido no mi. 5.° CPTA poderá restringir as possibilidades deeumulação resultantes do âmbito de aplicação do art. 4.° CPTA sempre que atramitação da acção administraliva especial não se adeqúe ás especificidades dacumulação em causa.

‘~‘ à’]aRlo AROSO DF At.Xm&n)A i’ O. A. FEr<NANDrs CanirnA. oh, eu. pá5. 52~‘~‘ Viena OE Aaoftaor,. oh, cii.. pág. 181, nota 523~ As diversas formas dc Processos tíi’getiic’s, genericamenie elcneados no art. 36.’ OPTA

e reguladas no ‘J’iiuln IV dn CPTA abrangem os processos do contencioso eleitoral (aia. 97.’Cl’ A). dn contencioso mrá.ummmi;atual ar t. 100 OPTA), as nitimações pira presiaçmio de informações. consulta mia documentos ou pissageimi dc cenidóe~ (are. 104” Ct’TA). as ml inações paradoCe—a de direitos. lil’erdades e gai anImas (ai! lu9,~ PTA)

00 Maaio Anoso os Auncina / O. A Fuu,Âaoes Caou.na, oh co, pãg. 52

~j’—’---—’-——————~—-. cEctilA AWACORElA coRaria —_________________________ O rnxduvo L’A (‘UiiULAç’ÃO Da PEOhf)OÇi,’O CÓDIGO OS pnorcsso

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‘5.

valores ou bens da concentração material da causa e da resolução global e estável da siluação litigiosa, os quais beneficiam, tanto as partes como o própriosistema dc ustiça, conforme referido supra (cfr. ponto li 2)

A especificidade normativa do arL 5.° CPTA não é a de regular em termosautónomos aos do art. 4.° as possibilidades de cumulação de pedidos. mas sima de regular os critérios de compatibilização processual da curnulação de pedidos relativos a distintas fonuas de processo, no pressuposto de que “Não obstaà cwnulação de pedirias a circunstância de aos pedidos cwnulados corresponderem eh/crentes Jbrmas de processo “, Nesse sentido, o critério da aplicaçãoda forma da acção administrativa especial que resulta do art. 5° do CPTA nãopode ser interpretado como uma forma tácita de o legislador impedir a cumuação de pedidos no caso de nenhum deles integrar o objecto da acção adminis

trativa especial. Tal seria uma contradição nos próprios termos desse mesmoartigo. para além de corresponder a uma significativa restrição do âmbito deaplicação do art. 4,0 CPTA, sem justificação aparente ~n

Não é indiferente chamará colação o princípio da tutela jurisdicional efectiva, também ele consagrado no art. 2.° do CPTA como um princípio fundamental, para advertir que a admissibilidade de cumolação de pedidos no caso denenhum deles integrar o objecto da acção administrativa especial é a soluçãoque mais plenamente satisfaz os valores da plenitude do acesso à Justiça e do

tmporta atender que o critério da aplicação da trani ilação da acção adnnnistrativaespecial, que resulta do arE. 5.’ OPTA, assenca no pressuposto dc que, pelo menos, um dospedidos cuinulados corrcsponde sempre ti acção administrativa especial, o que se compreende

luz da matriz dualista que o OPTA adopta na estruturaçào do processo declarativo, que sercparLe essencialmeine entre a acção administrativa comum e a acção adminislrauva especial(rir. SERVUL0 CoRRErA. in “Unidade ou pluralidade de meios processuars principais no contencioso adia ia isirativo”, Cadernos de lia/iça ,4elmjnjrfrat iva, o 22, Julho/Agosto de 2000).O elenco exempliflcativo de pedidos cumuhiveis que está estabelecido no n.” 2 do arc. 4.” OPTArearirina a referência eselusiva à cumulação de pedidos próprios da acção administrativa coniuraou especial. o que indicia que o legislador teve Como preoctipação central explictiar o alcanceda possibilidade de cmnuluçào dc pedidos de natureza declarativa. Nesta pcrspcetiva dualistase compreende a opção pela forma de (ramilação do aeçúo administrativa especial, a forma dcprocesso que se estrutura por decência às especificidades processnais dircctanicnte relacionadas com o excr,’ieio da função administrativa. Concrelamente. a Iramilação da aeçao adminisIrati’ a csperial aier,de à circtinstãncia de o processo se rcpodar à prática ou ninistão dc manifestações de poder administrativo, por ‘egra associadas a uni procedimenle administrativo e,poilanto, a Cactos cota prova pode. eia aflitos casos. ser docuinenlai e de fácil indagaçào, ecom o fluto de o objecto processual estar relacionado ceia interesses públicos e difusos cujatutela no piocesso merece especial ruençan, conforme se refere na Exposição mIe motivos daPropc’sla dc E ei do tiov crmni n 92/V III. i e lali ta ao Oód ~o de Processo nos Trilimmnais Admi—i’Hsiiâiivo.s (efi Reforma do lnmitcario~o Adnsinismrau’.,n, vol Jil. i\lniismtriis da iusmtça/Comnibral’:dicora, 2003. pág 31)

direito a uma tuiela jurisdicional, em prazo razoável e ao menor custo possível,dos cidadãos perante a Administração Pública,

Em stima, embora os arts. 4.° e 5.° CPTA não se refiram expressansente à possibilidade de cunaulação de pedidos que correspondam a fonnas de processo distintasda acção administrativa comum ou especial, não julgamos possível interpretar essaomissão como uma recusa da cuinulação de pedidos respeitantes a outras formas deprocesso, sob pena de se negar uni patamar mínimo de eficácia aos valores e bensprotegidos pelo principio geral da comulaçào de pedidos. Unia leitura conjugada dosaos. 4,0 e 5.° CPTA obriga, pois, a üiterpretação extensiva do art. 5,0 CPTA.

O próprio CPTA admite a cumulação inicia] de pedidos que não integramo objecto da acção administrativa especial — é caso da cumulação de pedidode impLignação de acto pré-contratual que recaia sobre o objecto do processourgente ele contencioso pré-contratual regulado nos arts. 1007 e seguintes CPTA,com pedido de reparação de danos e/ou de impugnação do contrato, que autonomamente recaem sobre o objecto da acção administrativa comum ex vi doarL 37,0, n.° 2, alíneasD e 41, CPTA-— cfr. art. 4.°, n.° 1, alíneas /,i eJ,L CPTA.Mário Aroso de Almeida e Carlos Feraandes Cadilha 091 bem corno Vieira deAadrade ~ admitem a possibilidade de cumulação de pedidos que integrem oobjecto do Processos Urgentes °~°. invocando exigêticias decorrentes do princípioda tutela jorisdicional efectiva e o facto de não haver verdadeiramente uni problema do harmonização processual nos processos urgentes impLtgnatórios, umavez que estes seguem em geral a tiamitação da acção administrativa especialcom algumas adaptações. Segundo esses autores, nestes casos “a cunmulaçàaapenas poderá justificar adaptações conclucenres a uma desaceleração cio processo. fazendo com que este siga termas que, no todo ou em parte, se afastemelo modelo mais célere que residia dos artigos 99.° e 102.0 (,)“ ~ Esta fitodamentação peca, a nosso ver, por indiciar o entendimento de que o critério datramitação estabelecido no mi. 5.° CPTA poderá restringir as possibilidades deeumulação resultantes do âmbito de aplicação do art. 4.° CPTA sempre que atramitação da acção administraliva especial não se adeqúe ás especificidades dacumulação em causa.

‘~‘ à’]aRlo AROSO DF At.Xm&n)A i’ O. A. FEr<NANDrs CanirnA. oh, eu. pá5. 52~‘~‘ Viena OE Aaoftaor,. oh, cii.. pág. 181, nota 523~ As diversas formas dc Processos tíi’getiic’s, genericamenie elcneados no art. 36.’ OPTA

e reguladas no ‘J’iiuln IV dn CPTA abrangem os processos do contencioso eleitoral (aia. 97.’Cl’ A). dn contencioso mrá.ummmi;atual ar t. 100 OPTA), as nitimações pira presiaçmio de informações. consulta mia documentos ou pissageimi dc cenidóe~ (are. 104” Ct’TA). as ml inações paradoCe—a de direitos. lil’erdades e gai anImas (ai! lu9,~ PTA)

00 Maaio Anoso os Auncina / O. A Fuu,Âaoes Caou.na, oh co, pãg. 52

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‘5.

CECILIA ANACORETA CORREIA O psuvc)pio 04 CU,ItUe1 cio as PEDIDOS NO rdo,co DE PROGESS~

3. Regras relativas à cumulação de pedidos cai processo executivo

O CPTA admite, igualmente, a cumulação de pedidos 110 âmbito das regrasque regulam o objecto do processo de execução de sentença de anulação(art. 1 76.° CPTA) e do processo de execução-para-prestação de fados ou de coisas (art. I64.° CPTA). Todavia, nesses casos, o CPTA enquadra apenas exemp losde cumulação de pedidos estruturalmente executivos — como seja o pedido deprestação do facto devido por outrem, de entrega judicial da coisa devida ou deemissão de sentença substïtutiva de acto administrativo legalmente devido — compedidos estruturalmente declarativos — como sejam pedidos de declaração denulidade dos actos desconfomies com a sentença exequenda. de anulação daqueLes que mantenham sem fundamento válido a situação ilegal, e/ou de condenaçãoao pagamento de indemnização moratória. Fica por enquadrar expressainente apossibilidade de cumulação deste tipo de pedidos estruturalmente declarativos como pedido de execução para pagamento de quantia ceda, no ãmbito do processo deexecução regulado para esse fim (art. 1 72.° CPTA). Apesar dessa omissão legal,Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha pronunciam-se favoravelmente sobre este tipo de cumulação, seja inicia] seja supervenientemente, precisamente por apelo ao critério da conexão material e aos imperativos de tutelajurisdicional efectiva que, no plano executivo, impõe o princípio da plenitude doprocesso de execução, independentemente da forma de processo adoptada (43),

Quanto á possibilidade de cumulação de pedidos de execução de prestaçãode factos ou de coisas e de execução para pagamento de quantia certa — pedidos estes estruturalmente executivos que recaem autonomamente sobre o objectode distintas formas de processo executivos (cfr. respectivamente arts. 1 62.° e172.° CPTA) —, o Código nada prevê em especial. Os autores supra referidosconsideram-na inadmissível, por apelo à aplicação subsidiária do disposto naalínea Ia,) do n.° 2 do art. 53.° CPC ~ norma segundo a qual ‘E permitido aocredor~ ou a vários litisconsortes, cumular execuções, ainda que fundadas emtítulos diferentes, contra o mesmo devedor ou contra vários devedores Jitisconsorteg salvo quando 1» ~4s execuções livei-ei,, fins d~fei’entes”.

Tal interpretação corresponde a uma restrição, sem justificação materialsuficiente à luz dos demais princípios fundamentais, do sentido e alcance doprincípio decorrente do art. 4,0 CPTA, que impõe considerar a existência, outão, de conexão material entre os pedidos a cumular, e desconsiderar a diver

gência de formas de processo a que os mesmos possam respeitar. Shnultaneamente, afigura-se incompativel com os imperativos de tutela jurisdicional efec

tiva que resultam, neste domínio especifico, do princípio da plenitude do processode execução. Este princípio esteve na base da configuração ampla do objectodo processo de execução de sentenças que foi introduzido em 1977 peloDecreto-Lei n.° 256-A/77 ~‘ e concretiza a lógica de resolução global da situação litigiosa, que o CPTA veio confessadamente retomar, vinte anos mais tarde,O principio da cumu]ação de pedidos que o CPTA consagrou como uni princípio geral concretiza e generaliza a todas as formas ele processo essa mesmalógica, não havendo razões que justifiquem, em nosso entendimento, responderao problema da cumulação de pedidos executivos com fins distintos em sentidodivergente. Por fim, a norma do processo civil invocada pelos referidos autores— art. 53.° CPC — ressalva na sua alínea cJ a possibilidade de cumulação deexecuções que con’espondam a processo especial diferente do processo que devaser empregado quanto às outras, desde que verificados os pressupostos do disposto nos n.” 2 e 3 do art 3] .° CPC. Esta remissão vai ao encontro da nossaproposta de aplicação subsidiária dessas normas à situação aqui analisada, conforme se expõe de seguida. De facto, sendo insuficiente o critério do art. 5.°CPTA — da aplicação da forma da acçào administrativa especial — para harmonizar a tramitação de processos em que se cumulem pedidos cstruturalinentcexecutivos, concluí-se pela existência de uma lacuna, que carece de ser integradano espírito dos princípios gerais do CPTA ou, na sua insuficiência, por recursoà aplicação subsidiária das regras do processo civil, como impõe o art. 1,0 CPTA.

4. Proposta cIo integração da lacuna existente no art. 5.° CPTA emmatéria de harmonização processual

Admitido o princípio da cumulação de pedidos no caso de nenhum delesintegrar o objecto da acção administrativa especial, impõe-se procurar umasolução viável para a harmonização da tramitação nO caso que nos trouxe aqui:cumulação de pedidos de execução com fins distintos.

Quanto ao modo geral de compatibilização processual de pedidos relativosa distintas formas de processo, o ari 5.° manda aplicar a forma da acção administrativa especial “com as adaptações que se revelem necessárias” (n.° 1, (afine, do art. 5 ° CPTA) (46) E evidente que a forma processual da acção adrni

j45) Referem-se a este principio o Acórdão do Supremo Tnhunnl Adsnsrnstrati~o. dc 26 deMaio de 1938, 8W. 50 377, pãg. 345. apud MÁRIO ARoso DE ALMEIDA. “Nulidade dos actosdesconfornies com a sentenÇa”. Cadernos de Justiça ,ldn;inis(,-ativo. n.° 2, pág. 3]. nota 9.

“~ A necessidade de adequaçã6 da Irarniução da Acção Adminisurniva Especial õ paflictilwiiucniecspectável no caso de cumulação dc pedido relativo à indemnização civil, na medida cm que a fixaçãodos danos ndemniaávcis implica uma indagação morosa e complexa para a qual a IrJIflIIaÇàO da AcçãoAdmininrativa l:special nãs> c313 csp~c,aimeoic ‘ecacionada — - cir \1AMJO Anoso ~)E ALutita C. AFcajm~s cADILHA, o& e/E. pãgs. 48-49 e 52-53. e MÁRIO ARmo DE ALMDOA. O novo regime do

5~

\lapjc, AR~0 DE ALr.ILIOA / C’. A. FERri 4DES CADILBA. is!’ cd, pag 85)44’ Mixio Aumo DE Auniu-~ / C. A. FLRNANm3 CArslm,s,~. oh e:!,, pãgs 803-8O’l e pá5 545.

CECILIA ANACORETA CORREIA O psuvc)pio 04 CU,ItUe1 cio as PEDIDOS NO rdo,co DE PROGESS~

3. Regras relativas à cumulação de pedidos cai processo executivo

O CPTA admite, igualmente, a cumulação de pedidos 110 âmbito das regrasque regulam o objecto do processo de execução de sentença de anulação(art. 1 76.° CPTA) e do processo de execução-para-prestação de fados ou de coisas (art. I64.° CPTA). Todavia, nesses casos, o CPTA enquadra apenas exemp losde cumulação de pedidos estruturalmente executivos — como seja o pedido deprestação do facto devido por outrem, de entrega judicial da coisa devida ou deemissão de sentença substïtutiva de acto administrativo legalmente devido — compedidos estruturalmente declarativos — como sejam pedidos de declaração denulidade dos actos desconfomies com a sentença exequenda. de anulação daqueLes que mantenham sem fundamento válido a situação ilegal, e/ou de condenaçãoao pagamento de indemnização moratória. Fica por enquadrar expressainente apossibilidade de cumulação deste tipo de pedidos estruturalmente declarativos como pedido de execução para pagamento de quantia ceda, no ãmbito do processo deexecução regulado para esse fim (art. 1 72.° CPTA). Apesar dessa omissão legal,Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha pronunciam-se favoravelmente sobre este tipo de cumulação, seja inicia] seja supervenientemente, precisamente por apelo ao critério da conexão material e aos imperativos de tutelajurisdicional efectiva que, no plano executivo, impõe o princípio da plenitude doprocesso de execução, independentemente da forma de processo adoptada (43),

Quanto á possibilidade de cumulação de pedidos de execução de prestaçãode factos ou de coisas e de execução para pagamento de quantia certa — pedidos estes estruturalmente executivos que recaem autonomamente sobre o objectode distintas formas de processo executivos (cfr. respectivamente arts. 1 62.° e172.° CPTA) —, o Código nada prevê em especial. Os autores supra referidosconsideram-na inadmissível, por apelo à aplicação subsidiária do disposto naalínea Ia,) do n.° 2 do art. 53.° CPC ~ norma segundo a qual ‘E permitido aocredor~ ou a vários litisconsortes, cumular execuções, ainda que fundadas emtítulos diferentes, contra o mesmo devedor ou contra vários devedores Jitisconsorteg salvo quando 1» ~4s execuções livei-ei,, fins d~fei’entes”.

Tal interpretação corresponde a uma restrição, sem justificação materialsuficiente à luz dos demais princípios fundamentais, do sentido e alcance doprincípio decorrente do art. 4,0 CPTA, que impõe considerar a existência, outão, de conexão material entre os pedidos a cumular, e desconsiderar a diver

gência de formas de processo a que os mesmos possam respeitar. Shnultaneamente, afigura-se incompativel com os imperativos de tutela jurisdicional efec

tiva que resultam, neste domínio especifico, do princípio da plenitude do processode execução. Este princípio esteve na base da configuração ampla do objectodo processo de execução de sentenças que foi introduzido em 1977 peloDecreto-Lei n.° 256-A/77 ~‘ e concretiza a lógica de resolução global da situação litigiosa, que o CPTA veio confessadamente retomar, vinte anos mais tarde,O principio da cumu]ação de pedidos que o CPTA consagrou como uni princípio geral concretiza e generaliza a todas as formas ele processo essa mesmalógica, não havendo razões que justifiquem, em nosso entendimento, responderao problema da cumulação de pedidos executivos com fins distintos em sentidodivergente. Por fim, a norma do processo civil invocada pelos referidos autores— art. 53.° CPC — ressalva na sua alínea cJ a possibilidade de cumulação deexecuções que con’espondam a processo especial diferente do processo que devaser empregado quanto às outras, desde que verificados os pressupostos do disposto nos n.” 2 e 3 do art 3] .° CPC. Esta remissão vai ao encontro da nossaproposta de aplicação subsidiária dessas normas à situação aqui analisada, conforme se expõe de seguida. De facto, sendo insuficiente o critério do art. 5.°CPTA — da aplicação da forma da acçào administrativa especial — para harmonizar a tramitação de processos em que se cumulem pedidos cstruturalinentcexecutivos, concluí-se pela existência de uma lacuna, que carece de ser integradano espírito dos princípios gerais do CPTA ou, na sua insuficiência, por recursoà aplicação subsidiária das regras do processo civil, como impõe o art. 1,0 CPTA.

4. Proposta cIo integração da lacuna existente no art. 5.° CPTA emmatéria de harmonização processual

Admitido o princípio da cumulação de pedidos no caso de nenhum delesintegrar o objecto da acção administrativa especial, impõe-se procurar umasolução viável para a harmonização da tramitação nO caso que nos trouxe aqui:cumulação de pedidos de execução com fins distintos.

Quanto ao modo geral de compatibilização processual de pedidos relativosa distintas formas de processo, o ari 5.° manda aplicar a forma da acção administrativa especial “com as adaptações que se revelem necessárias” (n.° 1, (afine, do art. 5 ° CPTA) (46) E evidente que a forma processual da acção adrni

j45) Referem-se a este principio o Acórdão do Supremo Tnhunnl Adsnsrnstrati~o. dc 26 deMaio de 1938, 8W. 50 377, pãg. 345. apud MÁRIO ARoso DE ALMEIDA. “Nulidade dos actosdesconfornies com a sentenÇa”. Cadernos de Justiça ,ldn;inis(,-ativo. n.° 2, pág. 3]. nota 9.

“~ A necessidade de adequaçã6 da Irarniução da Acção Adminisurniva Especial õ paflictilwiiucniecspectável no caso de cumulação dc pedido relativo à indemnização civil, na medida cm que a fixaçãodos danos ndemniaávcis implica uma indagação morosa e complexa para a qual a IrJIflIIaÇàO da AcçãoAdmininrativa l:special nãs> c313 csp~c,aimeoic ‘ecacionada — - cir \1AMJO Anoso ~)E ALutita C. AFcajm~s cADILHA, o& e/E. pãgs. 48-49 e 52-53. e MÁRIO ARmo DE ALMDOA. O novo regime do

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\lapjc, AR~0 DE ALr.ILIOA / C’. A. FERri 4DES CADILBA. is!’ cd, pag 85)44’ Mixio Aumo DE Auniu-~ / C. A. FLRNANm3 CArslm,s,~. oh e:!,, pãgs 803-8O’l e pá5 545.

CICILi~~ ANACOmIT.% Ç~ItIA — o nmvIFIO AI ~M1~UO

nistrativa especial não foi deteaninada pelo legislador com o intuito de excluir tacitaniente a possibilidade de ctunulação de pedidos de execução com fins distintos,conforme referido supra (eh. Ponto 11.2). Não obstante, esta disposição nornaativadeve ser devidamente tida em conta para efeitos do preenchimento da lacuna existentequanto à forma de compatibilizaçãp processu.al.desse..tipo_de cumulaçõcs, tinia vezque aponta corno critério útil o da aplicação do princípio da adequação formal t4~l,

Ora, a aplicação subsidiária das regras do Códigorde Processo Civil queconcretizem esse principio. concretamente do disposto nos n.°’ 2 c 3 do au. 31.0CPC. pode ser a solução para a integração da lacuna supra referida de um modocompatível com a salvaguarda da eficácia do art. 4.° CP’I’A e dentro do espíritode flexibilidade processual subjacente ao ad. 5.° CPTA. Vejamos se assim é.

De acordo com o n.° 2 do art. 31.° do CPC, “Quando aos pedidos correspondam foi-mas de processo que, embora diversas, não sigam uma Ivamitaçãomanjfestamente incompative4 pode o juiz autorizar a cumulação, sempre quenela haja interesse relevante ou quando a apreciação conjunta das pretensõesseja indispensãvel para ajusta composiçâo do litígio”. Por sua vez, o n.° 3estabelece que “Incumbe ao juiz. na situação prevista no número anleriot; adaptar o processado à cuinulação autorizada”, o que implica, designadamente,‘determinar a prática dos actos que melhor se ajustem aojina do processo, bem

como as necessárias adaptações (art. 265°-A CPC)Esta soLução legal faz recair sobre o juiz da causa o poder-dever de realizar

um juízo de prognose de desenvolvimento do processo, de modo a ponderar sea complexidade que advém da cumulação de execuções com fins distintos ésusceptível de invabilizar a operatividade prática da mesma. Se o tribunal,oficiosamente ou a requerimento dc algum dos réus, entender que, não obstantea verificação dos requisitos da cumuloção, há inconveniente grave em que ospedidos sejam instruidos. discutidos e julgados conjuntamente, dcve, por analogia com a solução prevista no nY 4 do ao. 31.° CPA, determrnau; em despachofundainenusdo. a notificação do Autor para indicar, no prazo fixado, qual o pedidoou os pedidos que continuarão a ser apreciados no processo, sob cominação de,não o fazendo, ser o réu absolvido da instância quanto a todos eles.

proccsso rios tribtinsija aclininislrsilivos, Alinedina, 35 ediçao revista c ~icuuali,ida_ 20(13. pág, 48. Sobreas diticultiades que a cuniii)aç’ao do pedido de indcmntzaç2o suscita, di Cintos I-rn-a\Noas t.’Aoiuia,“Reflexces sobre a niarcba do processo”, ia Reforma do Com~’ncioso Adodnis,,alito — o debaie i,t,i—

reistiói’io (ou bolbos prcpoiv/ónosi. voE 1. Ministéno da Justiça/Coimbra Editora 2005. pãg. 332 e scg.VizntA DL A ~unaoi - considera que o principio da adeguaçao foi mal consagrado no

aR 265 ‘- A (TU e as regras que ri concretizam do ao 315, a 2 c 3, CPC dc’ cm 5cr aplicadosao flroceçso ,id,nmi~tratito, um malcue, dc eiiniiiiaedo te rc~idoi cc ri tio Sri, (d’iA (ti,

ob. eu. oiip 430, nau dc rodapé 171)

Nesta linha de integi’aç~o da lacuna existente em matéria de harmonizaçãoprocessual, o juiz administrativo deverá exercer o seu poder-dever de adequaçãoformal da tramitação aplicável tendo em conta os valores e bens jurídicos queo CPTA protege a partir dos princípios fundamentais que especificamente enquadra n~ Capítulo E da Parte Geral do Código. Neste sentido, tinia eventualdecisão de recusa da cumulação de pedidos, pondo em causa valeres da concentração material da causa e da resolução global e estável da situação litigiosa,protegidos no CPTA em lennos mais generosos do que na lei processual civil,apenas será admissível eiu função de um bem maior que, à luz dos demaisprincípios do CPTA, deva ser considerado como prevalente. Tal limitação nãopode, pois, ser feita em abstracto, ruas sim casuistieatnente. ou seja, atendendoàs especificidades da cumulação pretendida cm cada caso pelo Autor. Sirnultaneamente, o sistema de princípios próprios do CPTA dita que a tramitaçâoprocessual a adoptar seja adaptada na medida do necessário para garantir umestatuto de igualdade efectiva entre as partes (art. 6.° CPTA), promover a emissão de pronúncias sobro o mérito das pretensões formuladas (art. 7Y CPTA) eassegurar o andamento célere e eficaz do processo (art. 8.0 CPTA).

Centrando a análise no problema especifico que tios trouxe aqui — o dacumulação de pedidos executivos distintos — é de realçar que, do ponto de vistaoperativo, parece não existir urna incompatibilidade prática que inviabilize outorne excessivamente difícil a referida cumulação e que, por isso, justifique aproibição tom court de cumulação de pedidos a que correspondam formas deexecução distintas. Bem pelo contrário. Na verdade, diferentemente do quesucede no processo civil, a tramitação do processo de execução para pagamentode quantia certa e a traniitação do processo de execução de prestação de factosou de coisas são perfcitamente compatíveis, uma vez que, iniciada a instânciade qualquer uma destas formas de processo executivo, existe plena coiaeidênciadc prazos e de fases proeessuais. À luz cio CPTA, as diferenças do processo deexecução para pagamento de quantia certa, t~ce ao processo de execução paraprestação de factos ou de coisas, residem, unicamente, no tipo de providênciasexecutivas que se podem solicitar. E no domínio do tipo de providências executii’as adoptáveis que pode haver uma aplicação subsidiária dos trãmitos doprocesso civil quanto à execução de prestação de facto devido por outrem e àexecução patrimonial para pagamento de quantia certa, designadanienie no quercspeila à penhora dos bens necessários para o pagamento das quantias devidas.Todavia, no âmbito de execuções contra entidades públicas, não se colocam asdificuldades operativas que caí processo civil justificam as restrições à eumuiação de pedidos de execução com fins distintos. Desde logo, não se suscitam,em regra, as dificuldades próprias das diligências de penhuta e venda dc bensdo executado, que levam a que. no processo civil, as execuções de fins dtferen

CICILi~~ ANACOmIT.% Ç~ItIA — o nmvIFIO AI ~M1~UO

nistrativa especial não foi deteaninada pelo legislador com o intuito de excluir tacitaniente a possibilidade de ctunulação de pedidos de execução com fins distintos,conforme referido supra (eh. Ponto 11.2). Não obstante, esta disposição nornaativadeve ser devidamente tida em conta para efeitos do preenchimento da lacuna existentequanto à forma de compatibilizaçãp processu.al.desse..tipo_de cumulaçõcs, tinia vezque aponta corno critério útil o da aplicação do princípio da adequação formal t4~l,

Ora, a aplicação subsidiária das regras do Códigorde Processo Civil queconcretizem esse principio. concretamente do disposto nos n.°’ 2 c 3 do au. 31.0CPC. pode ser a solução para a integração da lacuna supra referida de um modocompatível com a salvaguarda da eficácia do art. 4.° CP’I’A e dentro do espíritode flexibilidade processual subjacente ao ad. 5.° CPTA. Vejamos se assim é.

De acordo com o n.° 2 do art. 31.° do CPC, “Quando aos pedidos correspondam foi-mas de processo que, embora diversas, não sigam uma Ivamitaçãomanjfestamente incompative4 pode o juiz autorizar a cumulação, sempre quenela haja interesse relevante ou quando a apreciação conjunta das pretensõesseja indispensãvel para ajusta composiçâo do litígio”. Por sua vez, o n.° 3estabelece que “Incumbe ao juiz. na situação prevista no número anleriot; adaptar o processado à cuinulação autorizada”, o que implica, designadamente,‘determinar a prática dos actos que melhor se ajustem aojina do processo, bem

como as necessárias adaptações (art. 265°-A CPC)Esta soLução legal faz recair sobre o juiz da causa o poder-dever de realizar

um juízo de prognose de desenvolvimento do processo, de modo a ponderar sea complexidade que advém da cumulação de execuções com fins distintos ésusceptível de invabilizar a operatividade prática da mesma. Se o tribunal,oficiosamente ou a requerimento dc algum dos réus, entender que, não obstantea verificação dos requisitos da cumuloção, há inconveniente grave em que ospedidos sejam instruidos. discutidos e julgados conjuntamente, dcve, por analogia com a solução prevista no nY 4 do ao. 31.° CPA, determrnau; em despachofundainenusdo. a notificação do Autor para indicar, no prazo fixado, qual o pedidoou os pedidos que continuarão a ser apreciados no processo, sob cominação de,não o fazendo, ser o réu absolvido da instância quanto a todos eles.

proccsso rios tribtinsija aclininislrsilivos, Alinedina, 35 ediçao revista c ~icuuali,ida_ 20(13. pág, 48. Sobreas diticultiades que a cuniii)aç’ao do pedido de indcmntzaç2o suscita, di Cintos I-rn-a\Noas t.’Aoiuia,“Reflexces sobre a niarcba do processo”, ia Reforma do Com~’ncioso Adodnis,,alito — o debaie i,t,i—

reistiói’io (ou bolbos prcpoiv/ónosi. voE 1. Ministéno da Justiça/Coimbra Editora 2005. pãg. 332 e scg.VizntA DL A ~unaoi - considera que o principio da adeguaçao foi mal consagrado no

aR 265 ‘- A (TU e as regras que ri concretizam do ao 315, a 2 c 3, CPC dc’ cm 5cr aplicadosao flroceçso ,id,nmi~tratito, um malcue, dc eiiniiiiaedo te rc~idoi cc ri tio Sri, (d’iA (ti,

ob. eu. oiip 430, nau dc rodapé 171)

Nesta linha de integi’aç~o da lacuna existente em matéria de harmonizaçãoprocessual, o juiz administrativo deverá exercer o seu poder-dever de adequaçãoformal da tramitação aplicável tendo em conta os valores e bens jurídicos queo CPTA protege a partir dos princípios fundamentais que especificamente enquadra n~ Capítulo E da Parte Geral do Código. Neste sentido, tinia eventualdecisão de recusa da cumulação de pedidos, pondo em causa valeres da concentração material da causa e da resolução global e estável da situação litigiosa,protegidos no CPTA em lennos mais generosos do que na lei processual civil,apenas será admissível eiu função de um bem maior que, à luz dos demaisprincípios do CPTA, deva ser considerado como prevalente. Tal limitação nãopode, pois, ser feita em abstracto, ruas sim casuistieatnente. ou seja, atendendoàs especificidades da cumulação pretendida cm cada caso pelo Autor. Sirnultaneamente, o sistema de princípios próprios do CPTA dita que a tramitaçâoprocessual a adoptar seja adaptada na medida do necessário para garantir umestatuto de igualdade efectiva entre as partes (art. 6.° CPTA), promover a emissão de pronúncias sobro o mérito das pretensões formuladas (art. 7Y CPTA) eassegurar o andamento célere e eficaz do processo (art. 8.0 CPTA).

Centrando a análise no problema especifico que tios trouxe aqui — o dacumulação de pedidos executivos distintos — é de realçar que, do ponto de vistaoperativo, parece não existir urna incompatibilidade prática que inviabilize outorne excessivamente difícil a referida cumulação e que, por isso, justifique aproibição tom court de cumulação de pedidos a que correspondam formas deexecução distintas. Bem pelo contrário. Na verdade, diferentemente do quesucede no processo civil, a tramitação do processo de execução para pagamentode quantia certa e a traniitação do processo de execução de prestação de factosou de coisas são perfcitamente compatíveis, uma vez que, iniciada a instânciade qualquer uma destas formas de processo executivo, existe plena coiaeidênciadc prazos e de fases proeessuais. À luz cio CPTA, as diferenças do processo deexecução para pagamento de quantia certa, t~ce ao processo de execução paraprestação de factos ou de coisas, residem, unicamente, no tipo de providênciasexecutivas que se podem solicitar. E no domínio do tipo de providências executii’as adoptáveis que pode haver uma aplicação subsidiária dos trãmitos doprocesso civil quanto à execução de prestação de facto devido por outrem e àexecução patrimonial para pagamento de quantia certa, designadanienie no quercspeila à penhora dos bens necessários para o pagamento das quantias devidas.Todavia, no âmbito de execuções contra entidades públicas, não se colocam asdificuldades operativas que caí processo civil justificam as restrições à eumuiação de pedidos de execução com fins distintos. Desde logo, não se suscitam,em regra, as dificuldades próprias das diligências de penhuta e venda dc bensdo executado, que levam a que. no processo civil, as execuções de fins dtferen

CECiLIA ANACORETA CORREIA OPRÍNCIPIQ wi’uCÃO OS noivos a’O cÓDIGO os PROCESSO - ~4J

tes careçam de ser autonomamente tramitadas. Sendo o executado uma entidadepública, a regra vigente é a da impenhot-abilidade absoluta dos bens do domíniopúblico e da impenhorabilidade relativa dos bens do domínio privado afectos afins de utilidade pública. Assim, só haverá lugar a penhora de bens de urnaentidade pública executada se existirem bens do domínio privado dessa entidadee se estes não estiverem afectos a fins de utilidade pública. Sendo raro talacontecer, por norma as diligências de execução para pagamento de quantia cedadirigidas contra urna entidade pública resumem-se à compensação de créditosou ao pagamento por conta da dotação orçamontal, previstas no ad. 162.° CPTA.Ambos os casos consistem em medidas que envolvem apenas determinaçãojudicial para que os seus efeitos práticos se processem em benefício do Exequente, não implicando operações materiais dc terceiros, nem o uso da força porparte de agentes de execução ou de autoridades policiais. Estas medidas são,igualmente, ser aplicadas para efeitos de obtenção coerciva do pagamento doscustos da prestação do facto devido por outrem (art. 167°, n.° 5, CPTA) ou dopagamento de indemnização pela não execução de prestação de facto inflingível(art. 166°, nY’ 2 e 3, cxvi do art. l68.°, i’.°3, CPTA). Para além da promoçãojudicial da prestação do facto devido por outrem, cont imputação dos custos aoexecutado, as diligências executivas que o CPTÁ prevê para a execução deprestação de factos ou de coisas são a emissão de sentença que produza osefeitos do acto ilegalmente omitido ou a entrega judicial da coisa devida ou a(art. 164°, n.° 4, CPTA). Em todos estes casos, é o tribunal que actua a pedidodo Exequente — para além de ser sua competência a emissão de sentença substitutiva, é o tribunal que tem apreender o bem da entidade pública executada eentregá-la ao Exequente e que tem de mandar a entidade executada ou outremfazer as operações materiais devidas (48),

Pelo exposto, não se antevê que haja à partida urna incompatibilidade processual ou delongas excessivas na realização no mesmo processo de diligênciaspara pagamento de quantia certa e de diligências de prestação de factos ou decoisas, Em todo o caso, recorde-se que a aplicação analógica do disposto noad. 31°, n.°’ 2 e 3. do CPC faz recair sobre o juiz o dever de avaliar se a complexidade que advém da curnulação de execuções cont fins distintos é, ou não,susceptível de inviabilizar a opcratividade prática do processo. Em suma, aadopção desta solução resulta na atribuição ao juiz da causa de uni amplo poderdiscricionário, quer para admitir, quer para excltnr a cuniulação de pedidos. Estereforço dos poderes de direcção processual do juiz da causa segue a tendênciada evolução que se verifica no processo civil, pelo que se enquadra no espírito

\knin Anosti or AL,,1r104 (‘ A FER>,ANDEs Co EI,L 114, (‘,nIie,tD~ii,) ao Códiro dcP,VCC.VSO nos fl-,hun,tis .4dmznis,rathos. Alniedina, 2005, pág. 831).

BIBLJOGRAFIA

Oioco FaST,es Do Aa,IARAIJMÁRIO Aaoso DE ALMEIDA, G,’andes lu,has clv Reforma do ContenciosoAdmmiso’utn’o. Almedina. 2002.

CARLOs CADILHA. ‘Reflexões sobre o marcha do processu”. Reformo da Contencioso Administra(iva o debate universiiái’io (ti’abalhos preparatórios), vot, 1, Ministério da Justiça?fCoinibra Editora, 2003.

JosÉ Losna oa Fnerras / JOÃO REDIMIA / Rui P0470, Côdigo de Processo Civil Anotada, \tol, 1.0.Coimbra Editora, 1999.

MÁRIo Anoso na ALMEIDA. “Regime juridico dos actos consequentes de actos administrativosanulados”, cadernos de Justiça Adminisirúliva, n.° 28. Julho 1Agosto, 2001.“O objecto do processo no novo contencioso administrativo”, Qidernos de Justiça Ar/mi-nistrativa. n.’ 36, NovembrofDezeinhro de 2002.“Pretensões materiais, pronúncios judiciais e sua execução na reForma do eonlenciosoadministrativo”. Refonua do Contencioso ,jc/mi’,nst,’ain’o — a debate unwers,tdrio (trabaIbos pisparatóa’ios,J, vol, [, Coimbra Editora, 2003.

—, A anulaçcio de aCtas administrativos e as relações jurídicas rolei-gentes, Alntedina, 2002.O novo regime cio processo nos tribunais ada,i,,tsfratiros, Almedina, 3,3 edição revisia eactualizada, 2003.

MAnO Anoso oa AunE,oa / C. A. FLRNANDES CADILHA, C’aoienrório ao Código de Processo nosTribunais Adoumslrat, vos, Almedina. 2005.

MÁRIO EsTavus DE OuvulR4 1 RODIuGO EsTEvEs Da Ouvmw~, Estatuto dos Tribunais 4dm misD’ativos e Fiscais e Código de Processo nos Tribunais AdminIstrativOs anotados, vol. 1,Almedina, 2004,

MIGUEL Teixnns Do SousA, Falta de interesse processual no contencioso ada,inistrcstivo, Cadernos de Justiça Ado,inistrativa. ‘1’ 7, Janeiro/Fevereiro de 1998.Cunrulaçcin de pedidos e cuoiuloçâo aparente no contencIoso ad,nuzistrativo, Cademos deJustiça Administrativa. n.3 34. Julho/Agosto de 2002.

Rui CHANCERELI.E DE MACHETE, Eweuçôa de seigtoiçns adoimnistratii’as, Cadernos dc JustIçaAdministrativa, n,’ 31.

SÉRVULO CORREIA, “Unidade ou pluralidade de meios processuals principais no contencioso administrativO”, Cadernos de Jusilça ,Jdnib,isti’c,tiva. n ‘ 22, Julho/Agosto de 2002.“O recurso contencioso”, tu Refo”ma do Contencioso 4dm tu iso’ativo — o debata movei’sitório to’abnlhos preparalórios). vol, 1, Ministério da Justlça’Coinihl’a Editora. 2003.Direito do (‘o,itetzc,oso Ado,iuisl,’ntívc,. Vot, t, Lex, 2005.

Viun.~ oa ANORADE, A Justiça Administrativa. II.” cdiçao. Alniedina, 2011.

(~91 Ncste sentIdo, e ír E~postçcio de ‘lfotn’oç ,ta Proposta dc Lei do Governo u, 92~l /11,

qicü ‘iptowi o Cotara de J”accsso nos Triljt,uioo .4,1, UnrÇll’,Il fl’a~ kct’r”n’,a do Cuntenctoso Adrui—nistraliva, viii III, Minisierio da JustiçalCointbra LdIIOI & 2003, pág.3 1

de aproximação ao processo civil que a reforma do contencioso administrativoclaramente adoptoti. t~.

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CECiLIA ANACORETA CORREIA OPRÍNCIPIQ wi’uCÃO OS noivos a’O cÓDIGO os PROCESSO - ~4J

tes careçam de ser autonomamente tramitadas. Sendo o executado uma entidadepública, a regra vigente é a da impenhot-abilidade absoluta dos bens do domíniopúblico e da impenhorabilidade relativa dos bens do domínio privado afectos afins de utilidade pública. Assim, só haverá lugar a penhora de bens de urnaentidade pública executada se existirem bens do domínio privado dessa entidadee se estes não estiverem afectos a fins de utilidade pública. Sendo raro talacontecer, por norma as diligências de execução para pagamento de quantia cedadirigidas contra urna entidade pública resumem-se à compensação de créditosou ao pagamento por conta da dotação orçamontal, previstas no ad. 162.° CPTA.Ambos os casos consistem em medidas que envolvem apenas determinaçãojudicial para que os seus efeitos práticos se processem em benefício do Exequente, não implicando operações materiais dc terceiros, nem o uso da força porparte de agentes de execução ou de autoridades policiais. Estas medidas são,igualmente, ser aplicadas para efeitos de obtenção coerciva do pagamento doscustos da prestação do facto devido por outrem (art. 167°, n.° 5, CPTA) ou dopagamento de indemnização pela não execução de prestação de facto inflingível(art. 166°, nY’ 2 e 3, cxvi do art. l68.°, i’.°3, CPTA). Para além da promoçãojudicial da prestação do facto devido por outrem, cont imputação dos custos aoexecutado, as diligências executivas que o CPTÁ prevê para a execução deprestação de factos ou de coisas são a emissão de sentença que produza osefeitos do acto ilegalmente omitido ou a entrega judicial da coisa devida ou a(art. 164°, n.° 4, CPTA). Em todos estes casos, é o tribunal que actua a pedidodo Exequente — para além de ser sua competência a emissão de sentença substitutiva, é o tribunal que tem apreender o bem da entidade pública executada eentregá-la ao Exequente e que tem de mandar a entidade executada ou outremfazer as operações materiais devidas (48),

Pelo exposto, não se antevê que haja à partida urna incompatibilidade processual ou delongas excessivas na realização no mesmo processo de diligênciaspara pagamento de quantia certa e de diligências de prestação de factos ou decoisas, Em todo o caso, recorde-se que a aplicação analógica do disposto noad. 31°, n.°’ 2 e 3. do CPC faz recair sobre o juiz o dever de avaliar se a complexidade que advém da curnulação de execuções cont fins distintos é, ou não,susceptível de inviabilizar a opcratividade prática do processo. Em suma, aadopção desta solução resulta na atribuição ao juiz da causa de uni amplo poderdiscricionário, quer para admitir, quer para excltnr a cuniulação de pedidos. Estereforço dos poderes de direcção processual do juiz da causa segue a tendênciada evolução que se verifica no processo civil, pelo que se enquadra no espírito

\knin Anosti or AL,,1r104 (‘ A FER>,ANDEs Co EI,L 114, (‘,nIie,tD~ii,) ao Códiro dcP,VCC.VSO nos fl-,hun,tis .4dmznis,rathos. Alniedina, 2005, pág. 831).

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JosÉ Losna oa Fnerras / JOÃO REDIMIA / Rui P0470, Côdigo de Processo Civil Anotada, \tol, 1.0.Coimbra Editora, 1999.

MÁRIo Anoso na ALMEIDA. “Regime juridico dos actos consequentes de actos administrativosanulados”, cadernos de Justiça Adminisirúliva, n.° 28. Julho 1Agosto, 2001.“O objecto do processo no novo contencioso administrativo”, Qidernos de Justiça Ar/mi-nistrativa. n.’ 36, NovembrofDezeinhro de 2002.“Pretensões materiais, pronúncios judiciais e sua execução na reForma do eonlenciosoadministrativo”. Refonua do Contencioso ,jc/mi’,nst,’ain’o — a debate unwers,tdrio (trabaIbos pisparatóa’ios,J, vol, [, Coimbra Editora, 2003.

—, A anulaçcio de aCtas administrativos e as relações jurídicas rolei-gentes, Alntedina, 2002.O novo regime cio processo nos tribunais ada,i,,tsfratiros, Almedina, 3,3 edição revisia eactualizada, 2003.

MAnO Anoso oa AunE,oa / C. A. FLRNANDES CADILHA, C’aoienrório ao Código de Processo nosTribunais Adoumslrat, vos, Almedina. 2005.

MÁRIO EsTavus DE OuvulR4 1 RODIuGO EsTEvEs Da Ouvmw~, Estatuto dos Tribunais 4dm misD’ativos e Fiscais e Código de Processo nos Tribunais AdminIstrativOs anotados, vol. 1,Almedina, 2004,

MIGUEL Teixnns Do SousA, Falta de interesse processual no contencioso ada,inistrcstivo, Cadernos de Justiça Ado,inistrativa. ‘1’ 7, Janeiro/Fevereiro de 1998.Cunrulaçcin de pedidos e cuoiuloçâo aparente no contencIoso ad,nuzistrativo, Cademos deJustiça Administrativa. n.3 34. Julho/Agosto de 2002.

Rui CHANCERELI.E DE MACHETE, Eweuçôa de seigtoiçns adoimnistratii’as, Cadernos dc JustIçaAdministrativa, n,’ 31.

SÉRVULO CORREIA, “Unidade ou pluralidade de meios processuals principais no contencioso administrativO”, Cadernos de Jusilça ,Jdnib,isti’c,tiva. n ‘ 22, Julho/Agosto de 2002.“O recurso contencioso”, tu Refo”ma do Contencioso 4dm tu iso’ativo — o debata movei’sitório to’abnlhos preparalórios). vol, 1, Ministério da Justlça’Coinihl’a Editora. 2003.Direito do (‘o,itetzc,oso Ado,iuisl,’ntívc,. Vot, t, Lex, 2005.

Viun.~ oa ANORADE, A Justiça Administrativa. II.” cdiçao. Alniedina, 2011.

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qicü ‘iptowi o Cotara de J”accsso nos Triljt,uioo .4,1, UnrÇll’,Il fl’a~ kct’r”n’,a do Cuntenctoso Adrui—nistraliva, viii III, Minisierio da JustiçalCointbra LdIIOI & 2003, pág.3 1

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