O princípio constitucional da moralidade administrativa

“Aliás, o direito, como ciência prática ou operativa, particular, depende da moral, como ciência prática operativa geral e propedêutica dele. Na realidade, retirar do direito esse fundamento é transformar essa ciência que tem por objeto a ordem social em instrumento de opressão, ao influxo da vontade anônima das massas, ou da vontade insolente do ditador” Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, “Princípios Gerais de Direito Administrativo”, 2. ed., V. I, RJ: Forense, 1979, p. 483.

Sumário: 1. Considerações Iniciais 2. Moral e Direito 3. Pensamento jurídico sistemático 4. Conceituações e algumas características do Princípio jurídico 5. O princípio constitucional da moralidade administrativa 6. Relação com os princípios da legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência 7. Jurisprudência da Corte Suprema 8. Conclusões 9. Bibliografia.

1. Considerações iniciais

Os crimes contra o erário contam-se às dezenas no Brasil, muitos envolvendo somas

altíssimas e conseqüentemente lesando a auto-estima da Nação. E o pior que diante

deste quadro, ocorre certa indiferença da opinião dos membros da sociedade frente ao

hábito do enriquecimento ilícito daqueles que exercem função pública no país. Destina-

se, este espaço, a conscientização, participação, fiscalização e controle do povo para não

se deixar impune os culpados, tendo os meios de comunicação influência direta no

resultado.

Artigos como Luxo no Lixo, escrito pelo Editorial do Jornal A Tarde, de sete de agosto

de dois mil e três, que denuncia as administrações de alguns municípios do Estado da

Bahia 1 nos incentivaram a esclarecer alguns pontos sobre a moral e o direito, o

pensamento jurídico sistemático e traçar modestas linhas sobre princípio constitucional

da moralidade que é de máxima importância e relevância para a Administração Pública

brasileira.

3. Moral e Direito1 O Editorial reclama providências e urgência na fiscalização e controle das verbas públicas destinadas as prefeituras. Denúncia os prefeitos que estão fazendo demagogia quando ameaçam demitir funcionários ante a possibilidade de redução das verbas destinadas às prefeituras. Pasmem com o relato: “Praticamente todo o funcionalismo municipal, boa parte ganhando sem trabalhar, é apadrinhado pelos prefeitos e pelo grupo político dominante, além de muitos municípios serem verdadeiras cidades fantasmas, emancipados com o objetivo de servir à família política que gerencia os bens públicos como propriedade particular (...) Os sinais exteriores de riqueza dos prefeitos denunciam que eles nada têm de honestos (...) Enquanto reclamam mais dinheiro, os prefeitos circulam em carros de luxo, freqüentam reuniões e congressos e o nepotismo permanece intacto (...) Parecem odiar o povo que os elegeu porque nem sequer residem nos municípios que apresentam como domicílio eleitoral. Adoram as cidades litorâneas, as capitais regionais, estão sempre em Salvador a passeio e alguns preferem desfrutar as belezas do Sul maravilha”.

Moral e Direito são assuntos vetustos e árduos para a filosofia e para ciência jurídica,

neste estudo sumário, infelizmente, não cabe deter-se em investigações profundas que

cada um deles enseja. Nesse passo, é importante estabelecer que a teoria pura do direito

de Hans Kelsen, segundo qual o método e objeto da ciência jurídica deveriam ter, como

premissa básica, o enfoque normativo, repelindo o ponto de vista que o direito como

direito seja moral, não se coaduna com o nosso pensamento. Para Kelsen o direito é

uma ciência pura, sendo uma ciência a-histórica, a-sociológica, a-valorativa, a-ética

etc.2.

A tendência hodierna não é a sustentada por Kelsen e sim a da transformação da norma

moral em norma jurídica. O campo do direito em toda a sua extensão não se confunde

com o campo da moral, mas devem se entrelaçar em grande parte no sentido de

conceber um maior respaldo ao direito. A exigência da moral é uma espécie de condição

para que a regra jurídica não perca seu sentido de existir. Vicente Ráo, apoiado em

Georges Ripert, averba com a clareza que lhe é peculiar:

Se em todos os tempos se proclamou que o Direito, ao se concretizar em normas obrigatórias, há de respeitar os princípios da Moral, hoje mais do que nunca se acentua a tendência que as normas morais revelam no sentido de sua transformação em normas jurídicas; acentua-se, isto é, a tendência para a moralização do Direito. 3

Partindo do ponto de vista ontológico, Cossio concebia o direito como interferência

intersubjetiva, em contraste à moral, caracterizada como conduta em interferência

subjetiva. Nesta não estaria presente a exigibilidade, enquanto nas regras jurídicas em

decorrência da bilateralidade (Dado Ft deve ser P ou dado ñP deve ser S) ocorreria a

exigibilidade. Noutros termos, a diferença essencial da moral e do direito é quanto à

sanção, enquanto a sanção jurídica é exterior e distingue-se pela exigibilidade a moral

estabelece norma de conduta de natureza ética e sua sanção é interna.

3. Pensamento jurídico sistemático

2 Fabio Ulhoa Coelho, Para entender Kelsen, 4. ed. rev., SP: Saraiva, 2001, p. 1-3; Teoria pura do direito, 2. ed., Tradução de J. Cretella Jr. e Agnes Cretella, SP: RT, 2002, p. 51-63. 3 O direito e a vida dos direitos, 5. ed. anot. e atual. por Ovídio Santos Sandoval, SP: RT, 1999, p. 73-74.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, norma das normas

brasileiras, como fundamento de validade de todas as demais que integram o nosso

ordenamento, é um complexo de normas inteiramente relacionadas, todas voltadas para

garantir a finalidade que firmou o Poder Constituinte originário ou material que a

editou.

Jorge Miranda 4, apoiado nas lições de Lourival Vilanova e Claus-Wilhelm Canaris,

esclarece que o Direito é “ordenamento ou conjunto significativo e não conjunção

resultante de vigência simultânea; implica coerência ou, talvez mais rigorosamente,

consistência; projecta-se em sistema; é unidade de sentido, é valor incorporado em

regra” (grifos do autor). O mesmo autor 5, depois de explicar que o sistema jurídico tem

a sua unidade na solidariedade dialética que se postula como intenção e a quem em

grande medida se procura chegar, define sistema como uma “ordem axiológica ou

teleológica de princípios gerais de Direito, no qual o elemento de adequação valorativa

se dirige mais à característica de ordem teleológica e o da unidade interna à

característica dos princípios gerais”. Mais adiante frisa como ponto de apoio para

interpretação, integração e aplicação da norma constitucional o aprendizado da

Constituição como um todo, na busca de uma unidade e harmonia de sentido 6. Não

devemos interpretar os textos constitucionais separadamente, mas sim a Constituição no

seu conjunto. A Constituição não deve ser interpretada em tiras, aos pedaços, no dizer

de Eros Roberto Grau 7. A interpretação isolada é um entrave a concretização plena do

objetivo visado pelo texto.

O conceito de norma jurídica é relacional. A norma jurídica só existe e é válida, por

exemplo, se guarda congruência com o ordenamento jurídico constitucional a que

pertence. Tercio Sampaio Ferraz Jr. 8, dissertando sobre dogmática das fontes de direito,

escreve em tom categórico: “A validade da norma não é uma qualidade intrínseca, isto

é, normas não são válidas em si: dependem do contexto, isto é, dependem da relação da

norma com as demais normas do contexto. O contexto, como um todo, tem que ser

como uma relação ou conjunto de relações globais de autoridade”. Vangloriando-nos

da leitura de outra obra do autor retro citado, percebemos que o sistema normativo 4 Teoria do Estado e da Constituição, RJ: Forense, 2002, p. 431.5 Ibidem, p. 432.6 Ibidem, p.451.7 A ordem econômica na Constitucional de 1988, 8. ed. rev. e atual., SP: Malheiros, 2003, p. 145. 8 Introdução ao estudo do direito: técnica, decisão e dominação, 4. ed., SP: Atlas, 2003, p. 175.

jurídico é do tipo aberto, permanecendo em relação de importação e exportação de

informações com o sistema dos conflitos sociais, o sistema político, o sistema religioso

etc. Os sistemas normativos também são globais e não-somativos. Globais no sentido de

que são todos coesos, ou seja, onde a variação numa parte afeta o todo e vice-versa;

não-somativos na acepção de possuir qualidades que não resultam da soma das

qualidades das suas partes, sendo essa qualidade do sistema a sua imperatividade 9.

Em poucas palavras, a norma jurídica constitucional objeto do nosso estudo não existe

sozinha, solta no ar, faz parte de um todo harmônico, interligado e coordenado entre si,

de onde extrai o respectivo fundamento de sua validade. Portanto, entender a noção e o

valor do pensamento jurídico sistemático é de suma importância para qualquer

interpretação, integração e aplicação jurídica constitucional. Antes de tudo, os

operadores do direito devem ter em mente que raciocinar o Direito na pós-modernidade

é raciocinar sistematicamente.

4. Conceituações e algumas características do Princípio jurídico

Princípio é um vocábulo polissêmico, isto é, plurissignificativo. É onde se inicia algo, é

um ponto de partida. Princípio, deriva do Latim “principii” ou “principium”, com a

acepção de começo, germe, origem, base. De acordo com Caldas Aulete, princípio é:

“1- Origem, começo; 2- Causa primária; 3- O ato de principiar ou começar; 4- Máxima

sentença: norma, preceito moral; 5- Preceito, regra, lei” 10. Sérgio Sérvulo da Cunha 11

listou quatorze acepções para o termo princípio: 1. Começo, início, aquilo que está no

começo ou no início. 2. Termo final de toda regressão. 3. Proposição que basta para

suportar a verdade do juízo. 4. Causa natural, em razão da qual os corpos se movem,

agem, vivem. 5. Elemento ativo de uma fórmula, substância ou composto. 6. Aquilo que

constitui, compõe as coisas materiais. 7. Aquilo que, pertencendo à própria coisa,

contém suas determinações como fenômeno. 8. Matriz dos fenômenos pertencentes a

um determinado campo da realidade. 9. Fator de existência, organização e

funcionamento do sistema, que se irradia da sua estrutura para seus elementos, relações

9 Teoria da norma jurídica: ensaio de pragmática da comunicação normativa, 4. ed., RJ: Forense, 2002, p.141-142.10 Dicionário Contemporâneo da língua portuguesa, Delta, 1974, v.4, p. 2943.11 O que é um princípio, Estudos de direito constitucional em homenagem a José Afonso da Slva, Coor. Eros Robero Grau e Sérgio Sérvulo da Cunha, SP: Malheiros, 2003, pg. 261-276.

e funções. 10. Fonte ou finalidade de uma instituição, aquilo que corresponde à sua

natureza, essência ou espírito. 11. Os primeiros preceitos de uma arte ou ciência. 12.

Prescrição fundamental. 13. Opção valorativa implicada como fundamento da norma.

14. Prescrição consistente numa opção valorativa fundamentada.

Miguel Reale, cuidando da palavra princípio apenas em seu significado lógico, diz que

os “princípios são ‘verdades fundantes’ de um sistema de conhecimento, como tais

admitidos, por serem evidentes ou por terem sido comprovadas, mas também por

motivos legais de ordem pública de caráter operacional, isto é, como pressupostos

exigidos pelas necessidades da pesquisa e da praxis” 12. Valentin Carrion, numa acepção

universalista e emanada do direito natural, define os princípios como “fundamentos e

pressupostos do direito universal; não só do direito nacional como dos elementos

fundamentais de cultura jurídica humana em nossos dias; é que se extraem das idéias

que formam a base da civilização hodierna” 13.

Paulo de Barros Carvalho aponta quatro sentidos de utilização da palavra princípio na

doutrina brasileira e no Direito positivo, incluindo no Direito Positivo a Jurisprudência:

a) como norma jurídica de elevada hierarquia e valor muito importante para o sistema;

b) como norma jurídica posição privilegiada, de elevado nível, que estipula um limite

objetivo; c) como os valores insertos em normas jurídicas de posição privilegiada, mas

sem a estrutura normativa; d) como limite objetivo estipulado em regra de forte

hierarquia, tomando, contudo, sem levar em conta a estrutura normativa. Paulo de

Barros faz questão de frisar que não cabe a ele dizer qual o melhor sentido, qualquer

operador do direito usa no sentido que bem lhe aprouver 14. Porém, nos adotamos

somente o primeiro sentido, concebemos princípio como norma jurídica de elevada

hierarquia e valor muito importante para o sistema.

De todas as conceituações colhidas, preferimos adotar a formulada em 1952 por Vezio

Crisafulli, devido a principal particularidade apontada que é a da normativa dos

princípios. Veja-se: “Princípio é, com efeito, toda norma jurídica, enquanto

considerada como determinante de uma ou de muitas outras subordinadas, que a

12 Lições preliminares de direito, 26. ed., SP: Saraiva, 2002, p. 305.13 Comentários à CLT, 25. ed., SP: Saraiva, 2000, p. 64.14 Cf. Enunciados, normas e valores jurídicos tributários, RDT 69, pg. 45-46; Curso de Direito Tributário, 15. ed., SP: Saraiva, 2003, pg. 144-147.

pressupõem, desenvolvendo e especificando ulteriormente o preceito em direções mais

particulares (menos gerais), das quais determinam, e portanto resumem,

potencialmente, o conteúdo: sejam, pois, estas efetivamente postas, sejam, ao contrário,

apenas dedutíveis do respectivo princípio geral que as contém” 15.

Uma importante característica do princípio jurídico, especialmente para o do nosso

objeto de estudo, é a da natureza do comportamento prescritivo. O princípio é

imediatamente finalístico, forma um estado ideal de coisas a ser atingido, chamado

pelos alemães de Idealzustand. O operador do direito deve observar, no caso concreto, a

adequação do comportamento a ser escolhido ou já escolhido para resguardar tal estado

de coisas. Humberto Bergmann Ávila, forte em Georg von Wright, nota que esse ideal

pode ser conceituado como uma situação qualificada por determinadas qualidades e

transforma-se em fim quando alguém almeja conseguir, gozar ou possuir as qualidades

presentes naquela situação, afirmando que o princípio estabelece uma espécie de

necessidade prática 16. Outra característica a se salientar, nesse terreno, é a mais alta

valia da jurisprudência, sobretudo a do Supremo Tribunal Federal 17.

Não é demais salientarmos que os princípios constitucionais são normas jurídicas

superiores, elementos pertencentes ao sistema constitucional 18. Sem medo de errar,

afirmamos enfaticamente também que os princípios constitucionais ocupam hegemonia

e superioridade na pirâmide normativa 19. Sendo assim, a sua transgressão implica

15 La Constituzione e le sue disposicioni di principio, p. 15, apud Paulo Bonavides, 13. ed., SP: Malheiros, 2003, pg. 257.16 Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos, SP: Malheiros, 2003, p. 63-64.17 Carlos Maximiliano, Hermenêutica e aplicação do direito, 19. ed., RJ: Forense, 2002, p. 256. 18 Luis Roberto Barroso escreve: “É importante assinalar, logo de início, que já se encontra superada a distinção que outrora se fazia entre norma e princípio. A dogmática moderna avaliza o entendimento de que as normas jurídicas, em geral, e as normas constitucionais, em particular, podem ser enquadradas em duas categorias diversas: normas-princípio e as normas-disposição. As normas-disposição, também referidas como regras, têm eficácia restrita às situações específicas às quais se dirigem. Já as normas-princípio, ou simplesmente princípios, têm, normalmente, maior teor de abstração e uma finalidade mais destacada dentro do sistema” (grifos nossos). Interpretação e aplicação da Constituição, SP: Saraiva, 1996, p. 141. 19 Entre outros, destacamos Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 14. ed., SP: Malheiros, 2002, p.807-808, que disserta: “Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra. Isto porque, com ofendê-lo, abatem-se as vigas que os sustem e alui-se toda a estrutura nela esforçada”. Paulo Bonavides no seu Curso de Direito Constitucional, ob. cit., p. 288, escreve: “Daqui já se

fragmentação da própria Constituição, afigurando por isso mesmo uma

inconstitucionalidade de efeito muito mais grave do que a violação de uma simples

norma, mesmo constitucional.

5. O princípio constitucional da moralidade administrativa

Georges Ripert, estudando o tema das obrigações civis, foi o primeiro a mencionar a

moralidade como atributo da boa e necessária administração. Entre os doutrinadores do

Direito Público foi Maurice Hauriou, lançando as bases do estudo, o sistematizador da

idéia segundo a qual a moralidade administrativa é um conjunto de regras de conduta

tiradas da observação e submissão da boa e útil disciplina interna da Administração.

Segundo esse autor, a moralidade administrativa estaria ligada a idéia de desvio de

poder, que é visto como uma das espécies de ilegalidade que pode atingir o ato

administrativo, a imoralidade estaria na intenção do agente, reduzindo-se a ilegalidade

quanto aos fins.

O entendimento de Hauriou leva autores mais antigos a entender que o controle da

moralidade administrativa só poderia ser feito dentro da própria Administração, não

cabendo intervenção do Poder Judiciário 20 . Para uma visão “moderna” da moralidade

administrativa, ficamos com as palavras brilhantes do Min. Celso de Mello:

Esse postulado fundamental, que rege a atuação do Poder Público, confere substância e dá expressão a uma pauta de valores éticos em que se funda a ordem positiva do Estado. É por essa razão que o princípio constitucional da moralidade administrativa, ao impor limitações ao exercício do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do Poder Público que transgridam os valores éticos que devem pautar o comportamento dos órgãos e

caminha para o passo final da incursão teórica: a demonstração do reconhecimento da superioridade e hegemonia dos princípios na pirâmide normativa; a supremacia que não é unicamente formal, mas sobretudo material, e apenas possível na medida em que os princípios são compreendidos e equiparados e até mesmo confundidos com os valores, sendo, na ordem constitucional dos ordenamentos jurídicos, a expressão mais alta da normatividade que fundamenta a organização do poder” (Grifos nossos), 20 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988, SP: Atlas, 1991, p. 101- 104; Marcelo Figueiredo, Controle da moralidade na Constituição, SP: Malheiros, 1999, p. 86-87; Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, 22. ed., SP: Malheiros, 1996, p. 83-85. Esses eminentes autores são muito esclarecedores sobre o tema em estudo e concordam com a afirmação que os doutrinadores mais antigos foram influenciados excessivamente por Maurice Hauriou a ponto de concordarem que o Poder Judiciário não poderia intervir para controlar o aspecto da moralidade na Administração Pública.

agentes governamentais. 21

Com advento da Constituição de 1988, é inegável a autonomia da moralidade

administrativa enquanto existência jurídica, servindo de fundamento bastante à

invalidação de atos, contratos e atos administrativos do Poder Público. Averba Cármen

Lúcia Antunes Rocha, com muita perspicácia, “a razão ética que fundamenta o sistema

jurídico não é uma ‘razão de Estado’. Na perspectiva democrática, o Direito de que se

cuida é o Direito legitimamente elaborado pelo próprio povo, diretamente ou por meio

de seus representantes.A idéia da qual se extraem os valores a serem absorvidos pelo

sistema jurídico na elaboração do princípio da moralidade administrativa é aquela

afirmada pela própria sociedade segundo as suas razões de crença e confiança em

determinado ideal de Justiça, que ela busca realizar por meio do Estado.” 22

O princípio constitucional da moralidade administrativa permeia todo o texto da

Constituição Federal de 1988, encontramos regulamentação explícita (art. 37 23) e

encontramos também embutida no contexto de várias regras e normas constitucionais.

De fato, mesmo que nossa Constituição não se declarasse seguidora do princípio em

estudo, a adoção desse princípio se impõe ante diversos dispositivos constitucionais

relacionados a ele previstos em nossa Lei das Leis.

Diego de Figueiredo Moreira Neto encontrou, ao todo, 58 normas constitucionais que

tratam do referencial moral da licitude 24. Referente ao Título VI, da Tributação e das

Finanças Públicas, o autor assim se pronúncia: “pela especificidade e tecnicismo de

suas normas, não ficou aberto a nenhum conceito de avaliação moral”. Encontramos na 21 ADI 2661 / MA, Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 05.06.2002, DJ de 23.08.2002.22 Princípios Constitucionais da Administração Pública, BH: Del Rey, 1994, p. 190.23 “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)”.24 Moralidade administrativa: do conceito à efetivação, RDA 190/ 1-44. São elas: arts. 10, III; 30, I; 40, II, VI, VII; 50, III, V, X, XVII, XXXIV, alínea “a”, XLIII, XLVII, alínea “e”, XLIX, LVI, LXVIII, LXIX, LXXIII, LXXVII, § 20; 15, V; 34, III, 34, VII, alínea “b”; 37, caput, 37, § 40; 42, § 70; 55, § 10; 72, § 20; 73, § 10, II; 74, § 20; 85, V; 94, caput; 101, caput; 102, I, alínea “n”; 104, parágrafo único; 119, II; 123, parágrafo único, I; 129, III, V; 131, § 10; 133; 136, caput; 137, caput; 142, caput; 143; 144, caput, 144, 50; 170, caput; 206, III; 218, § 10; 220, § 30, I, II; 221, IV; 226, § 70; 227, caput, 227, § 30, VII; 230; 231, caput; 232. Marcelo Figueiredo, ao analisar o tema da moralidade na Constituição, agrupou e classificou em quatro grandes grupos de normas constitucionais os dispositivos indicados pelo eminente Diego de Figueiredo Moreira Neto, a saber: “1. normas constitucionais advindas da moral social para a ordem jurídica; 2. normas constitucionais que sancionam a improbidade dos agentes estatais; 3. normas constitucionais que disciplinam o princípio da moralidade administrativa; 4. normas constitucionais atinentes ao princípio da moralidade das leis e nas leis (atividade legislativa)”. Controle da moralidade na Constituição, op. cit., p. 17.

nossa rasteira pesquisa no Título VI, Capítulos I e II, data maxima venia do insigne

jurista, pelo menos três dispositivos relacionados ao referencial moral da licitude. As

referências são: o princípio da capacidade contributiva 25 que visa uma hipótese de

incidência do tributo pautado no sentido de “justo”, proporcional, razoável, orientando o

legislador a perceber a aptidão do destinatário legal tributário para suportar a carga

tributária; o princípio do não confisco tributário 26 limita a competência tributária para

criar e exigir tributos, o Fisco não pode gerar leis confiscatórias, devendo pautar a

exigência dos tributos na razoabilidade; a cláusula de depósito compulsório, em

instituições financeiras oficiais, das disponibilidades de caixa do Poder Público em geral 27, cuja sua ratio subjacente reflete na concreção do alcance da exigência fundada no

valor essencial da moralidade administrativa 28. Sendo assim, a nosso ver, são 61

dispositivos constitucionais, entre princípios e preceitos em que o referencial moral

aparece consagrado.

6. Relação com os princípios da legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência

O princípio da legalidade é menos amplo do que o da moralidade administrativa. A

norma pode não deixar margens a dúvidas do ponto de vista legal, mas ser moralmente

incompleta, caso não represente atitude ética e de boa-fé, não sendo proveitoso o

emprego desta norma 29.

O princípio da impessoalidade determina que a Administração Pública seja impessoal,

devendo tratar todos os administrados de maneira equânime, sem poder privilegiar

parentes ou amigos em detrimento da boa prestação de serviços. Transgredir esse

princípio é não obedecer a um aspecto da ética administrativa, atingindo uma dimensão

da moralidade administrativa.

O princípio da publicidade é razão de ser do Estado. Tudo que se passa no Estado tem

25 CF, art. 145, § 10.26 CF, art. 150, IV.27 CF, art. 164, § 30.28 Conforme precedentes do STF: ADI 2661 / MA, Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 05.06.2002, DJU de 23.08.2002; ADI 2600 MC/ ES, Pleno, Rel. (a) Min. Ellen Gracie, j. em 24.04.2002, DJU de 25.10.2002. Ricardo Lobo Torres comunga no mesmo sentido ao referir-se ao art. 164, § 30, da CF/88: “É providência ditada pela moralidade na administração da coisa pública e já positivada em várias normas de direito infraconstitucional”. Curso de Direito Financeiro e Tributário, 2. ed., RJ: Renovar, 1995, p. 181.                   29 Dirley da Cunha Júnior, Direito Administrativo, Salvador: JusPodivm, 2003, p. 35.

um endereço exterior, isto é, todos os atos emanados da Administração Pública devem

ter plena transparência. Os administrados tem o direito de controlar passo a passo o

exercício do Poder Público. O controle da moralidade administrativa não se torna

exeqüível sem a obediência a este princípio constitucional.

O princípio da eficiência compõe-se das características da imparcialidade, neutralidade,

transparência, eficácia, direcionamento da atividade e dos serviços públicos à

efetividade do bem comum, participação e aproximação dos serviços públicos da

população, desburocratização e busca da qualidade 30. Ao ferir esse princípio, não

estaremos obedecendo à moralidade administrativa, por exemplo, quando o

administrador público desvia verbas da saúde, da moradia, da educação, da segurança

para destinar em despesas legais, porém inúteis, não esta agindo conforme o postulado

“boa administração”.

7. Jurisprudência da Corte Suprema

O princípio constitucional da moralidade administrativa fundamentou a legitimidade da

decisão de Tribunal de Justiça que concluiu ser indevido o pagamento de adicional

noturno ao servidor público inativo 31.

Uma lei estadual sobre autorização e concessão dos serviços públicos de inspeção de

segurança de veículos, que em um dos seus artigos, excluiu da participação em

licitações às transportadoras e empresas ligadas as estas direta ou indiretamente. Esse

artigo foi objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade, sendo considerado

constitucional. Um dos motivos da não procedência da ação foi à observância do

princípio da moralidade administrativa, pois, no caso, a licitação tem por finalidade a

escolha de concessionária para prestação de serviço público 32.

Certa Câmara Municipal editou Resolução fixando a remuneração dos Vereadores,

Prefeito e Vice-Prefeito para o mesmo exercício financeiro, assim legislando em causa

própria e com ofensa ao art.29, VI, da Constituição Federal, que estabelece que esta

30 Alexandre de Moraes, 10. ed., Direito Constitucional, SP: Atas, 2001, p. 313-316.31 AI 383828 AgR/DF, Segunda Turma, Rel. Min. Maurício Corrêa, j. em 17.12.2002, DJU de 30.05.2003.          32 ADI 1723 MC / RS, Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, j. em 16.04.1998, DJU de 19.12.01.           

remuneração deve ser fixada em cada legislatura, para a subseqüente. A prática do ato

foi considerada inconstitucional e lesivo não só ao patrimônio material do Poder

Público, como à moralidade administrativa 33.

Um governador de Estado não observando o parâmetro de notório saber disposto no art.

235, II, da Carta Magna de 1988, nomeou para os cargos de Conselheiros do Tribunal

de Contas recém-criado duas pessoas sem a mínima qualificação para o desempenho

dos cargos para os quais foram contemplados. Sendo invocado precedente histórico 34,

anulou o ato de nomeação considerado lesivo a moralidade administrativa 35.

8. Conclusões

Chegando ao final do artigo, podemos extrair sinteticamente algumas conclusões:

I.A tendência é das normas morais se transformarem em normas jurídicas. A exigência

da moral é uma espécie obrigatória de condição para que o direito tenha um sentido.

II. A diferença fundamental da moral e do direito é quanto à sanção, enquanto a sanção

jurídica é exterior e distingue-se pela exigibilidade a moral estabelece norma de conduta

de natureza ética e sua sanção é interna.

III.A norma jurídica não existe sozinha, faz parte de um todo, interligado e coordenado

entre si, de onde se extrai o fundamento de sua validade.

IV.Os princípios constitucionais são normas jurídicas superiores que ocupam

hegemonia na pirâmide normativa. A sua violação representa uma inconstitucionalidade

muito mais grave do que a violação de uma simples norma, mesmo constitucional.

V.O princípio da moralidade administrativa sujeita o controle jurisdicional de todos os

atos da Administração Pública que violem os valores éticos que são standards

33 RE206889 / MG, Segunda Turma, Rel. Min. Carlos Velloso, j. em 25.03.1997, DJU de 13.06.97.          34 A nosso ver, é precedente histórico e exemplo acadêmico clássico. Trata-se de quando o Presidente Floriano Peixoto nomeou para o STF um médico e dois generais. Todos eram expressões da sua classe, mas, obviamente, suas formações nada tinham com o Direito. O Senado recusou as nomeações ao aprovar parecer que sustentou o óbvio – o notável saber a que se referia a Constituição era saber jurídico. 35 RE 167137 / TO, Segunda Turma, Rel. Min. Paulo Brossard, j. em 18.10.1994, DJU de 25.11.94.

comportamentais dos órgãos e agentes governamentais. Ele esta presente em todo o

texto constitucional. São 61 dispositivos em que o referencial moral se consagra.

VI.O princípio em estudo é essencial, todos os demais princípios constitucionais da

Administração Pública acabam por desaguar na moralidade administrativa.

VII.O Excelso STF, como guardião da Constituição, tem mostrado nítida consciência do

seu papel e da obrigatoriedade do princípio constitucional da moralidade administrativa.

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