o poder legislativo na democracia contemporanea[1]

5/17/2018 O Poder Legislativo Na Democracia Contemporanea[1] - slidepdf.com

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Brasília a. 42 n . 168 out ./dez. 2005 7

José Levi Mello do Amaral Júnior

Introdução

A presente exposição pr etende d estacarum a das mais antigas e marcantes fun çõesdos Parlamentos em geral e do CongressoNacional brasileiro em p articular: a de con-

trole político, isto é, quando o Parlamentoserve “(...) de canal de comu nicação entre os

detentores do pod er político e os governa-dos e de orientação política do governo”.(CAGGIAN O, 2004, p. 30). Nesse contexto,“(...) o Parlamen to assum e o papel d e fiscal,de v igilante sobre a atividad e governam en-tal”. (CAGGIANO, 2004, p .30).

A função em causa não é nova. Surgiuno século XI, ainda nos p rimórd ios dos Par-lamentos modernos. Passa, hoje, por umevidente revigoramento.

Não se pretende, com isso, desmerecerfunções outras dos Parlamentos, como, porexemplo, a legislativa. De toda sorte, nãoobstante a crescente participação dos gover-

O Poder Legislativo na democracia

contemporânea

A função de controle político dos Parlamentos nademocracia contemporânea

José Levi Mello do Amaral Jún ior é Dou torem Direito d o Estado pela USP, Procurador daFazenda Nacional, Professor do Mestrado emDireito do Un iCEUB/ DF e Assessor da Lide-rança do PSDB na Câm ara d os Deputad os.

Sumário

Introd ução. 1.Democracia antiga. 2.Evolu-ção dos Parlamentos e função de controle.3.Vontade geral e controle popular direto.4.Mídia e fun ção de controle. 5.Função d e con-trole do Congresso Nacional. 5.1.Sustação deatos norma tivos do Pod er Executivo. 5.2.Con-vocação d e ministros e pedido d e informações.5.3.Tribunal de Contas da União. 5.4.Comis-sões parlam entares de inqu érito. 5.5.Orçamen-to e conversão em lei de medida provisória.5.6. Impeachment . Conclusão.



Revista de In form ação Legislativa8

nos na produção legislativa, a função decontrole político dos Parlamentos a essesgarante efetiva p articipação na cond uçãopolítica d o governo. É possível que o forta-

lecimento da função de controle político seja, justamente, uma reação à crescente importân-cia dos atos d e governo (COTA, 2000, p. 885-886), aí incluídos os de natu reza legislativa.

1.Democracia antiga

Os gregos antigos conceberam um regi-me de governo exercido diretamente peloscidadãos d a polis.Em d iscurso proferido em431 a.C., pr imeiro ano d a Guerr a do Pelopo-

neso, Péricles registrou que o nome desseregime, “(...) como tudo depende não de pou-cos, mas d a m aioria, é dem ocracia”.

Desde então, a H istória registra proces-sos sociais que têm redefinido continuam en-te o significado de dem ocracia. Ao longo dotempo, a dem ocracia p assa por ciclos ou por“ondas”, para usar a expressão de JohnMarkoff (1996, p. 18). Duran te cada “ond a”,discute-se o verdadeiro significado de de-

mocracia.Após a d emocracia grega e a repú blica

roman a (eram bastante similares, tanto qu ecarece de base histórica a d istinção feita porJam es Madison, no Federalista n o 10 – a d e-mocracia seria direta e a repú blica represen-tativa – porque Roma não chegou a ad aptaras suas instituições à expansão d e seus d o-mínios) (DAHL, 2001, p. 26-27), o governodemocrático qu ase que desapareceu (DAHL,

2001, p. 25-26). Há, n o en tanto, registros departicipação p opu lar em governos locais.Por exemplo, as assembléias de vikings li-vres guard avam a idéia de igualdade, comodem onstra a resposta dada p or algun s de-les quand o perguntados: “Qual é o nome devos so senhor? Nenh um . Somos t odosiguais”. (DAH L, 2001, p. 29).

2.Evolução dos Parlamentos

e função de controle

A d emocracia parlamentar começa a to-mar forma na Idad e Média. Evolui por m eio

da adoção de m ecanismos de limitação e decontrole político do poder real. Os Parlamen-tos surgem p ara limitar e controlar o poderdo rei.

Em 1215, João Sem Terra foi obrigado aoutorgar a Magna Carta Libertatum aos seusbarões, docum ento que afirmava qu e, se orei desejasse tributos excedentes aos pactu-ados, deveria obter o consentimento do Mag-

num Concilium, formad o pelos altos feud a-tários laicos e eclesiásticos. Também eramconvidad os representantes d os cond ados edas cidad es para assegurar qu e os tributosapr ovados pela assembléia seriam efetiva-

mente sup ortados por todos os cidadãos li-vres. Em 1265, um pod eroso feud atário,Simon d e Monfort, reuniu o Parlamento con-tra a vontade do rei Henrique III e convo-cou, também, dois cavaleiros d e cada con-dado e dois burgueses de cada cidade (emrazão do que é chamado “pai da Câmarados Comuns”). O rei Eduardo I, em 1295,consolidou o p roced imento, utilizando con-vocações d iretas para os nobres e clérigos e

convocações por meio de representantespara o terceiro estado (“Parlamento m ode-lo”). Nas pr imeiras d écadas d o século XIV,começou a tomar forma o bicameralismo n oParlamento inglês. Foi somente a partir d oséculo XV que começou a se configurar acomp etência legislativa d o Parlam ento in-glês (RUFFÌA, 2000, p. 193-194). Com asrevoluções liberais, a função legislativafoi, aí, sim, arrebatad a d os reis pelos Par-

lamentos.Característica fundamental da demo-cracia parlamentar é qu e dela tomam par-te representantes dos “comu ns”, mas nãoo povo diretamente. A esse propósito, éeloqüente a lição de Montesquieu (1995,p . 120):

“Já que, num Estado livre, todohomem que supõe ter uma alma livredeve govern ar a si pr óprio, é necessá-

rio que o p ovo, no seu conjun to, pos-sua o poder legislativo. Mas como issoé impossível nos grandes Estados, esendo sujeito a muitos inconvenien-




tes nos pequenos, é preciso que o povo,por intermédio de seus representan-tes, faça tud o o que não pode fazer porsi mesmo.”

Logo ad iante Montesqu ieu (1995, p. 120)arremata:“A grande vantagem dos repre-

sentantes é que são capazes de d iscu-tir os negócios públicos. O povo nãoé, de m odo algum, capaz d isso, fatoque constitui um dos graves inconve-nientes da dem ocracia.”

É interessante destacar a desconfiançaque Montesquieu nu tria em relação à d emo-

cracia direta: o pov o não seria capaz d e dis-cutir os negócios pú blicos, o qu e “constituium dos graves inconvenientes da dem ocra-cia”, desconfiança essa que é comum à m ai-oria d os liberais clássicos.

Além de não recomendar a deliberaçãopopular d ireta, Montesqu ieu (1995, p . 121)apregoava a escolha dos representantes pormeio d o voto censitário:

“Todos os cidad ãos, nos diversos

distritos, devem ter direito a dar seuvoto para escolher o representante,exceto os que estão em tal estado debaixeza que são considerados semvontade p rópria.”

Foi somente nos sécu los XIX e XX, com aun iversalização d o voto, que a d emocraciamoderna recuperou elemento essencial aoespírito e ao conceito d a d emocracia anti-ga, qual seja, o direito de voto sem d istin-

ção de classe e patrimônio. (BOVERO,2002, p . 30).Voltando ao século XVIII: Montesquieu

(1995, p. 121) reconhece a função legislati-va d o Parlamento, mas tam bém d estaca asua tarefa de controle:

“O corpo representante tambémnão deve ser escolhido para tomarqu alquer r esolução ativa, coisa qu enão executaria bem, mas, sim, para

fazer leis ou par a ver se as que fez sãobem executadas, coisa qu e pod e reali-zar muito bem, e que ninguém podefazer melhor do que ele.”

3. Vontade geral e controle

popular direto

Foi exposto, há pou co, que a maioria dos

liberais clássicos desconfiava da democracia.Entre os liberais clássicos entusiastas da d e-mocracia estava Jean-Jacques Rousseau.

Rousseau (2003, p. 20) afirma – em co-nhecida passagem – que “o hom em n asceulivre e por toda parte ele está agrilhoado.Aquele que se crê senhor dos outros nãodeixa d e ser m ais escravo que eles”. Entãopergu nta: “Como se deu essa mu dan ça? Ig-noro-o. O que pode legitimá-la? Creio que

pod e resolver esta questão”.Rousseau (2003, p. 47) resolve a questãopela subordinação d o hom em à lei, lei essaque ele compreende como derivada d a “von-tade geral”.

Rousseau (2003, p. 37-38) explica o queentende por vontade geral diferindo-a davontade de tod os: essa se refere ao interessepr ivado; aquela ao interesse comu m:

“Se, quand o o povo suficientemen-

te informado delibera, os cidadãos nãotivessem nenhuma comunicação en-tre si, do grand e núm ero de pequenasdiferenças haveria de resultar semp rea vontade geral, e a deliberação seriasemp re boa. Mas, quand o se estabele-cem facções, associações parciais aexpensas da grande, a vontade decada uma dessas associações se fazgeral em relação aos seus membros, e

par ticular em relação ao Estado; pod e-se, então, dizer que já não há tan tosvotantes quan tos são os hom ens, masapen as tantos qu antas são as associ-ações. As diferenças tornam-se menosnumerosas e dão um resultado menosgeral. E, por fim, quand o um a d essasassociações é tão grande que sobre-puja todas as demais, já não se tempor resultado um a soma d e pequenas

d iferenças, senão um a d iferença ún i-ca; então, já não há vontad e geral, e aopinião vencedora n ão passa de u maopinião p articular.”




Man oel Gonçalves Ferreira Filho (2002,p. 48) explica o que Rousseau quer d izer: avontad e geral “só se manifesta se os homensdeliberarem sem comu nicação entre si, com

suficiente informação, ou, como se poderiadizer em termos mod ernos, sem a influên-cia dos partidos ou d os grup os de interes-se”.

Vale destacar u m exemplo curioso: é pro-vável que Rousseau não considerasse de-mocrática a deliberação – em referendo – dosfranceses sobre o Tratad o que estabelece (ouque estabeleceria?) uma Constituição paraa União Européia. Ao qu e consta, o eleitora-

do francês não deliberou desinteressada-men te. Votou “não” ao Tratad o como formade p rotesto contra o governo francês do dia(com o que a Un ião Europ éia não tem – oupou co tem – parte), ou p ara evitar a perda,atual ou futura, de postos de trabalho paraos novos membros d a União Européia (comisso a União Europ éia tem, sim, par te, mas,ora, trata-se de uma razão de votar eviden-temente interessada...).

A concepção de Rousseau encanta. A suadificuldade é que requer democracia direta.Ora, aí se impõe a crítica de Montesquieu(1995, p. 120): é impossível que o própriopovo, no seu conjunto, possua o poder le-gislativo nos gran des Estados. Mas há, nela,elementos que se man têm atuais e que sãoessenciais ao efetivo controle político. Cabedestacar, aqui, um: o povo deve deliberar“suficientemente informado”.

A d eliberação popu lar direta pod e, comalgum a facilidade, sofrer manipu lações e,no limite, corromper-se em violência de rua .

H an s Kelsen (1993, p. 107) men cion acomo símbolo – ainda que trágico – dademocracia o episódio da vida de Jesusem q ue u m plebiscito volta-se contra Ele,o Filho d e Deus, e opta p or Barr abás, umladrão.

Por ou tro lado, Gustavo Zagrebelsky

(1995, p . 118-119) mostra qu e a m ultidão quegritava “crucifica-o!” era exatam ente o con-trário do que pressupõe uma democraciafund ada n a razão, no d iálogo e no entend i-

men to: “tinha pr essa, era hom ogênea, mastotalitária, não tinh a nem instituições, nemprocedimentos, era instável, emotiva e, por-tanto, extremista e m anipu lável...”

Ora, vale lembrar, o p róp rio Kelsen (1993,p. 78) defendia a democracia parlamentar(com voto universal), entre outros motivos,

justamente para evitar o enfren tamento declasses nas ru as, ao seu tempo apregoadopelos adeptos do marxismo:

“(...) a democracia é o ponto deequilíbrio para o qual sempre deverávoltar o pêndulo político, que oscilapar a a direita e par a a esquerd a. E se,

como sustenta a crítica feroz que omarxismo faz à democracia burgue-sa, o elemento decisivo é representa-do p elas relações reais das forças so-ciais, então a forma dem ocrática par -lamentar, com seu pr incípio majoritá-rio-minoritário que constitui u ma di-visão essencial em dois cam pos, seráa expressão ‘verd adeira’ da socieda-de hoje dividida em duas classes es-

senciais. E, se há uma forma políticaque ofereça a possibilidade de resol-ver p acificamente esse conflito de clas-ses, deplorável mas inegável, semlevá-lo a um a catástrofe pela via cru-enta da revolução, essa forma só p odeser a d a d emocracia parlamentar, cujaideologia é, sim, a liberd ade não al-cançável na realidade social, mas cujarealidade é a p az.”

O grande dram a da democracia direta –além do problema quantitativo havido nosgrandes Estados – é, portanto, fazer com queo povo delibere “suficientemente informado”,o que é essencial ao mod elo de Rousseau esem o que não há vontade geral. Por outrolado, em u m mod elo de d emocracia repre-sentativa, um povo suficientemente informa-do também é essencial para que existam ca-nais sociais efetivos de controle do poder.

Na medida em que tais canais sociais decontrole são efetivos, maior é a chance de ocontrole político do Par lamento tam bém serefetivo.




4.Mídia e função de controle

Elemen to essencial à efetividade dos ca-nais sociais de controle do p oder é a míd ia.

A liberdade de expressão é inerente àdem ocracia, não só enquanto d ireito de serouvido, mas, também, enquanto d ireito d eouvir o qu e os outros têm a d izer. Somenteassim é possível adquirir uma “compreen-são esclarecida” sobre os negócios pú blicospara, a seguir, sobre eles opinar e influir.(DAHL, 2001, p . 110).

Os meios de comunicação contribuempara com a informação do cidadão e, em

conseqüência, para com o p rocesso demo-crático, difund indo opiniões.Ainda assim, algumas advertências de-

vem ser feitas em benefício da própria de-mocracia.

Primeiro. Há o risco de formação de “fá-bricas midiáticas de consenso”, isto é, umpod er concentrado econôm ico e ideológicopode vir a condicionar, controlar, ou, atémesmo, conquistar diretamente o governo.

Isso pode originar um a telecracia polít ica,emqu e o eleitor, em v ez d e escolher, será es-colhido, criado, moldad o por aqu ele queestá elegend o, em u m mer o rito de legiti-mação exterior. (BOVERO, 2002, p. 154-159).

Segundo. A mídia mais comum, aindahoje, é a televisão. Nela prevalece a imagem.O ser hum ano é dito homo sapiens em razãoda sua capacidad e sim bólica, d a sua capa-

cidade de abstração decorrente da lingua-gem (SARTORI, 1999, p . 5-7). Com a telev i-são, há u ma amp liação d os contatos e dastrocas. No entan to, como a televisão se fun-da, sobretud o, na imagem, há um claro em-pobrecimento d o entender, da comp reensão(SARTORI, 1999, p. 20). Enqu an to a cap aci-dade simbólica distancia o homo sapiens doanimal, o ver o avizinha d a sua capacidad eancestral (SARTORI, 1999, p. 8). O crescer

vendo sem entender origina um novo tipode ser hum ano, o homo videns (SARTORI,1999, p . 14). A influência d a televisão sobrea opinião pública pode ser determinante

para os rum os da p olítica, do governo, atéporque, com freqüência, a televisão se exibecomo p orta-voz de um a opinião pública queé, na realidade, o eco de retorno d a própria

voz (SARTORI, 1999, p. 46).Assim, tem razão Michelangelo Bovero(2002, p . 157): em uma sociedad e comp lexa,o p rocesso político d ecisório é também elenecessariamente complexo. É ilusório pre-tender melhorar a qualidade democrática,simplificando o processo decisório, isto é,tornando-o direto ou menos indireto. Emverd ade, “(...) talvez seja necessário torn á-lo ainda mais comp lexo, acrescentando-lhe

mecanismos corretivos, de controle e de ga-rant ia (...)”.Essencial também é a existência de fon-

tes alternativas e independentes de infor-mação (DAHL, 2001, p. 111). Com efeito, “(...)um a d as necessidades imperat ivas dosp aíses d emo cráticos é m elhorar a capaci-dad e do cidad ão de se envolver de m odoin te l igen te n a v id a p o l ít i ca” . (DAHL,2001, p. 207).

Os Parlamen tos são, assim, ind ispensá-veis enqu anto espaços democráticos de d e-bate e esclarecimento d os cidad ãos, ap tos adecantar, ao m enos em par te, as deficiênci-as e distorções inerentes ao debate, justa-mente porqu e operados por atores que de-las têm p lena consciência. Observa-se, nis-so, um a outra – e mu ito impor tante – facetado controle político levado a efeito pelosParlamentos.

5.Função de controle do

Congresso Nacional

A Constituição de 1988 confere, com ên-fase, a função de controle político ao Con-gresso N acional.

Em seu art. 49, X, dispõe:“É da competência exclusiva d o

Congresso Nacional: (...) fiscalizar e

controlar, diretamente, ou por qual-quer de sua s Casas, os atos do PoderExecutivo, incluídos os da adminis-tração indireta”.




Diversos são os mecanismos d e controlepolítico constantes da Constituição. Valedestacar alguns d eles.

5.1.Sustação de atos normativos

do Poder Executivo

A Constituição permite ao CongressoNacional, em seu art. 49, V, sustar – por meiode decreto legislativo – atos normativos doPoder Executivo que exorbitem do p oder re-gulamentar ou dos limites de delegação le-gislativa.

No entanto, trata-se de instrumento depouquíssima prática. Foi utilizado – ou

melhor, o seu correlato estadu al foi utiliza-do – pela Assembléia Legislativa d o Estadodo Rio Grande d o Sul para sustar Decretodo então Governador Alceu Collares queinstituía o cham ado “calendá rio rotativo”.De toda sorte, o Sup remo Tribun al Federald eclarou inconstitucional a sustação alu-dida ao entendimento de qu e o Decretosustado ajustava-se aos limites d o p oderregulamen tar do Pod er Executivo estad u-

al1

.Portanto, aind a que se trate de um con-trole político, a sustação somente pode serlevada a efeito quando houver “(...) o des-bordamento, pelo Executivo, do pod er regu-lamentar ou dos limites da delegação legis-lativa”. (FERRAZ, 1994, p . 62).

Recentemen te , t rami tou n o Senad oFederal o Projeto de Decreto Legislativo n o

139, de 30 de março de 2005, que “susta a

aplicação dos incisos V e VI do art. 2o

d oDecreto no 5.392, de 10 de março de 2005,que ‘declara estado de calamidad e pú blicano setor hospitalar d o Sistema Único de Saú-de n o Mu nicípio do Rio de Janeiro, e dá ou -tras providências’, do Poder Executivo”. Noentanto, antes de ap rovad o o projeto, o Su-premo Tribunal Federal d eclarou inconsti-tucional o Decreto presidencial referido, im-pu gnado qu e foi no Mandad o de Seguran-

ça no

25.295-2/ DF, Relator o Ministro Joa-quim Barbosa, julgado em 20 de abril de2005, o qu e tornou d esnecessário o projetoaludido.

5.2.Convocação de ministros e

pedido de informações

O constitucionalismo brasileiro p ratica,ainda, ou tras formas d e controle político do

pod er, como, por exemplo, a convocação deMinistros de Estado ou quaisquer titularesde órgãos diretamente subord inados à Pre-sidência da Repú blica par a prestarem , pes-soalmente, informações sobre assunto pre-viamente determinado, imp ortando crime d eresponsabilidad e a au sência sem justifica-ção adequad a2, bem assim a eles encami-nhar ped idos escritos de informações 3.

5.3.Tribunal de Contas da União

Vale lembrar, também, o importante pa-pel do Tribunal de Contas da Un ião. A teordos ar ts. 70 e 71 da Const ituição d e 1988, afiscalização contábil, financeira, orçamen-tária, operacional e patrim onial da Un ião edas entidad es da ad ministração direta e in-direta, quanto à legalidade, legitimidade,econom icidad e, aplicação d as su bvençõese renúncia de receitas, será exercida pelo

Congresso Nacional, mediante controle ex-terno que será exercido com o auxílio doTribunal d e Contas da União.

O Tribunal de Contas da União pode,por exemplo, aplicar as sanções previstasem lei4 e sustar a execução do ato impu gna-do quando o órgão ou entidade responsá-vel não adotar, no prazo assinalado, as pro-vidências necessárias ao exato cumpr imen-to da lei5.

5.4.Comissões parlamentares de inquérito

As comissões par lamentares d e inquéri-to, previstas no § 3o do art. 58 da Constitui-ção de 1988, em muito ajudam a tornar efeti-va a função de controle político do PoderLegislativo pá trio.

A teor da Constituição, as comissõesparlamentares de inquérito têm pod eres de

investigação próprios das autoridades ju-diciais, são criadas por u ma ou por am basas Casas congressuais6, mediante requeri-mento de um terço de seus membros, para a




apu ração de fato determinado e por p razocerto. Se for o caso, suas conclusões são en -caminhad as ao M inistério Público, “paraque promova a responsabilidade civil ou

crimina l dos infratores”.O Supremo Tribunal Federal, no Habeas

Corpus n o 71.039-5/ RJ, Relator o MinistroPaulo Brossard, julgado em 7 de abril de1994, fixou os elemen tos p rincipais qu e, atéhoje, orientam a jur isprudência da Corte emmatéria d e comissões par lamentares d e in-quérito.

Vale registrá-los:(1) destinam-se a apu rar fatos relaciona-

dos com a administração pública para co-nhecer situações que requeiram d isciplinalegal, bem assim verificar os efeitos de certalegislação, sua excelência, inocuidade ounocividade;

(2) não se destinam a apu rar crimes nema pu ni-los. No entanto, se no curso de umainvestigação, consta tam possível crime, deledarão ciência ao Ministério Público, paraos fins d e d ireito, como qualquer autorida-

de, e mesmo como qualquer do povo;(3) podem fazer uso dos meios instru-men tais necessários a tornar efetivos os seuspoderes investigatórios, poderes esses queprestam au xílio necessário ao pod er d e le-gislar;

(4) têm poderes limitados a fatos deter-minad os, mas fatos outros, inicialm enteimp revistos, pod em ser ad itados aos objeti-vos d a comissão já em ação;

(5) podem “(...) colher depoimentos, ou-vir ind iciados, inquirir testemu nhas, notifi-cando-as a comp arecer p erante ela e a de-por; a este poder corresponde o dever de,comp arecendo a p essoa p erante a comissão,prestar-lhe depoimento, não podendo calara verdad e. Comete crime a testemunha qu eo fizer. (...) Também pode requisitar docu-mentos e buscar todos os meios de provaslegalmente admitidos”. Por outro lado, a tes-

temunha pode invocar sigilo profissional,que “tem alcance geral e se aplica a qual-quer juízo, cível, criminal, administrativo ouparlamentar”;

(6) a elas não cabe cuidar d o cumprimen-to de p ena ou d e prisão cautelar, sem p reju-ízo de – quan do a testemun ha cala a verda-de, agrava a comissão com gestos ind ecen-

tes ou, até mesmo, a desacata – tomar ade-quad as e imed iatas prov idências, sem em-bargo d a ulterior remessa dos autos ao Mi-nistério Público para os fins de d ireito;

(7) se a pessoa é ouv ida como ind iciada,o será “nos termos e na forma da lei”, isto é,terá o d ireito de perm anecer calado (art. 186do Código de Processo Penal) para não seauto-incriminar.

No entanto, em se tratando d e testemu-

nha, adverte o Ministro Paulo Brossard, oPoder Jud iciário deve ser pru dente “(...) paraevitar que a pessoa venha a obter HC paracalar a verd ade, o que é mod alidad e de fal-so testemun ho”. Com efeito, com m uita fre-qüência, os implicados nas investigações deuma comissão parlamentar de inquéritoimpetram habeas corpus no Supremo Tribu-nal Federal par a comp arecerem p erante elana cond ição d e investigados, não de teste-

munhas .Os p oderes d as comissões parlamenta-res de inqu érito são a elas inerentes e decor-rem d o seu p rópr io fund amen to constituci-onal. Para exercê-los, não d ependem d o Exe-cutivo ou d o Jud iciário, aind a qu e façam uso,por exemplo, da Polícia Federal, do BancoCentral do Brasil e de outros órgãos e enti-dades para a realização de determinadasd iligências (aí incluíd as qu ebras d e sigilos

bancário, telefônico e fiscal). Mas o fazempor seu p rópr io pod er. Não p recisam d e or-dem judicial. Do contrário, conforme ensi-na – com pr ecisão – o Ministro Pau lo Bros-sard, um a comissão parlamentar de inqué-rito “não poderia funcionar senão amp aradanas muletas que lhe fornecesse outro Poder, oque contraria a lógica das instituições”.

Outrossim, a teor da jurisprudência doSup remo Tribunal Federal, a instalação d e

um a comissão parlamentar de inqu érito édireito das minorias que não pod e ser obsta-culizado se acaso alcançado o terço constitu-cional requerido p ara a criação da comissão7.




Se acaso não fosse assim, fazer op osiçãoseria mera ilusão e a minoria parlamentarnão teria razão de ser, o que vai de encontroà própr ia democracia. No limite, com o do-

mínio indefinido d a maioria sobre a mino-ria, essa acabaria se retirand o, cedo ou tar-de, do jogo parlamentar.

Daí a sempre atu al lição d e Hans Kelsen(1993, p . 69-70):

“(...) Uma d itadura d a m aioria so-bre a m inoria não é p ossível, a longoprazo, pelo simp les fato de qu e um aminoria, cond enad a a n ão exercerabsolutamente influência alguma,

acabará por ren un ciar à p articipação– apenas formal e por isso, para ela,sem valor e até dan osa – na form açãoda vontade geral, pr ivando, com isso,a m aioria – que, por definição, não épossível sem a m inoria – de seu p ró-prio caráter d e maioria. (...)”

Portan to, as comissões parlamen tares deinquérito atuam, também, como efetivo meiode controle político do governo do dia por

parte d a minoria, da oposição, o que é im-prescindível à democracia.Enfim, surge, aqui, uma vez mais, como

fator de controle e de estímulo aos trabalhosdas comissões parlamentares de inqu érito,a mídia. Não raro, a mídia toma a frente dostrabalhos, antecipan do e pau tando os tra-balhos das comissões. É verdad e que há ris-cos nisso. No en tanto, o acomp anhamentoda mídia é natu ral e inerente à d emocracia e

constrange soluções heterodoxas8

. Faz p ar-te do amad urecimento de u ma cultura d e-mocrática. Ad emais, a experiência brasilei-ra em comissões parlamen tares de inquéri-to registra saldo positivo9 que, talvez, nãohouvesse sido obtido sem a cobertura demídia.

5.5.Orçamento e conversão em

lei de medida provisória

Há m omentos em qu e a atividade legis-lativa d o Congresso Nacional adqu ire níti-da conotação de controle político do PoderExecutivo. É o caso, por exemp lo, da d iscus-

são do p rojeto de lei orçamentária e da con-versão em lei de m edida p rovisória.

A rep etição anual d a d iscussão do orça-mento é um m omento importante da função

de controle político, “(...) pois subm ete à vi-gilância parlamen tar a realidade global doprograma anual do Governo e oferece oca-sião para u m d ebate geral acerca das finali-dad es da ação do Executivo”. (COTA, 2000,p . 886).

A conversão em lei da m edida p rovisó-ria é, também, momento em que o Congres-so N acional exerce estreito controle po líticosobre a decretação de urgência adotada pelo

Presidente da República. Diversos são ossignificados da conversão em lei (AMARALJÚN IOR, 2004, p. 293-300), alguns dos quaisconfiguram nítido controle político do Po-der Legislativo sobre o Pod er Executivo:

(1) a lei de conversão d a m edida p rovi-sória – ao transformar o ato legislativo dogoverno em um do Parlamento – recup era,ao menos em par te , um dos idea i s deMontesquieu (1995, p. 119), qual seja, a lei

não p ode ser aplicada pela mesma au tori-dad e ou órgão que a fez;(2) integra d iferentes grup os parlamen-

tares na formação definitiva d a vontad e le-gislativa do Estado, o que ganha ainda maisimportância em u m sistema d e governo p re-sidencialista (em qu e não se p resume o apoiode u ma maioria parlamentar ao governo d odia);

(3) demonstra que a Constituição confe-

re a p otestade de legislar, com pr imazia, aoPod er Legislativo, porqu e a esse e à lei nãosão opostos os requisitos de relevância eurgência (exigidos que são da m edida p ro-visória e do Presiden te da República), bemassim militam contra a medida provisóriaas cautelas que cercam o p rocesso de con-versão em lei;

(4) rejeitada a m edida provisória, é dadoao Congresso Nacional dispor sobre os seus

efeitos por m eio de decreto legislativo10

.A rejeição da medida pr ovisória é, em simesma, um controle político. É verdad e quenão implica a queda do governo do dia.




Mesmo em sistemas parlamentar istas, comoo italiano, a rejeição d o decreto-leggenão geraa au tomática qu eda d o Conselho d e Minis-tros italiano (VIESTI, 1967, p. 208-209), em

que p ese minar a força e a credibilidad e dogoverno (PALADIN, 1998, p. 399), poden-do, até mesm o, em alguns casos, prenun ci-ar a sua qu eda. Foi o que experimen tou – emnovem bro e dezembro de 1958 – o GabineteFanfani, que caiu após a rejeição de trêsdecreti-legge relativos à tr ibutação da gasoli-na e do gás liquefeito (RUFFÌA, 1965, p . 500).A teor do art. 94, IV, da Constituição italianade 1947, “o voto contrário de um a ou de am-

bas as Câmaras sobre uma p roposta do Go-verno não imp orta obrigação de demissão”.

5.6.Impeachment

No sistema d e governo p residencialista,o mais drástico controle político confiadoao Parlamento contra o Pod er Executivo é oimpeachment do Presiden te da República.

O instituto tem origem n o Direito inglês,nos séculos XIII e XIV, e a ele estavam su jei-

tos todos os súditos do reino, exceto a Coroa(PINTO, 1992, p. 24). A Câm ara d os Lordes julgava “(...) a acusação dos Comuns com jur isd ição plena, impon do livrem en te todasorte de penas, até a pena capital (.. .)”.(PINTO, 1992, p. 26).

Ap oiado na lição de Jean Vilbois, PauloBrossard de Souza Pinto (1992, p. 26) regis-tra que, a partir da vitória do Parlamentoinglês sobre o pod er real em 1688, até a con-

solidação da p rática do governo d e Gabine-te, o impeachment perdeu , p aulatinamente,utilidade e, enfim, foi substituído pela respon-sabilidade política que constitui a essênciado governo parlamentar. “E quand o, em 1848,foi intentado contra Lord Palmerston, RobertPeel pôd e dizer aos Comu ns qu e ‘the d ays of imp eachment are gon e’, e esta é a conclusãoda generalidade dos autores.” (PINTO,1992, p. 30).

A Con stituição br asileira d e 1891 insp i-rou -se na Constituição americana d e 1787que, por sua vez, tomou como mod elo a prá-tica e a experiência inglesas. No entanto, o

impeachment , “(...) tal como foi gizado peloconstituinte [am ericano – nota nossa], pa-rece ter sido sur preendido nu ma p osição in

fieri, situad o entre o que era e o qu e viria a

ser. (...) A solução am ericana, enclausur adapela cod ificação, fixa um instante d a evolu-ção institucional britânica, que p rosseguiue foi além da fórmula legislada”. (PINTO,1992, p. 32-33).

O constituinte am ericano “fotografou”um específico mom ento evolutivo das insti-tuições inglesas, qual seja, a tripartição depod eres, aí incluído o impeachment 11. Esseconjun to foi copiad o p ela Constituição bra-

sileira de 1891. Por fatores qu e escapam aoslimites d o p resente estudo, o constituciona-lismo am ericano não acomp anhou a evolu-ção subseqüente das instituições inglesas,aquela em que a responsabilidade p olíticado governo perante o Parlamento – muitomais rápida e menos traumática – tornouobsoleto o impeachment 12. No caso do consti-tucionalismo brasileiro, não hou ve falta d eevolução, mas, sim, retrocesso, porque, ao

menos no II Imp ério, a p rática institucionalpátria já conhecia a responsabilidade dogoverno p erante o Parlamento...13

Conclusão

A fun ção de controle p olítico d os Parla-men tos vem d esde os pr imórd ios das insti-tu ições par lamentares. Foi ofuscada, é ver-dade, p ela fun ção legislativa. No entanto,

posteriormente, com a progressiva partici-pação dos governos na potestade de legis-lar, essa também ficou esmaecida no âm bitoparlamentar.

Por outro lado, a paulatina dependên-cia dos governos em r elação aos Parlamen-tos, morm ente nos sistemas d e governo par-lamentaristas, prop iciou u m nítido revigo-ram ento da função parlamentar de controlepolítico.

Com efeito, tal como havida nos siste-mas de governo parlamentaristas, a respon-sabilidade política do governo perante oParlamento é o mais vigoroso mecanismo




de controle político desse contra aquele. Ogoverno assum e postur a pr ó-ativa, inclusi-ve legislativa, e o Parlam ento lhe confere le-gitimidad e e o fiscaliza, contr ola. Em situa-

ções limites de conflito entre os d ois, “(...) anegação de confiança é a forma m ais drásti-ca de ação do Parlamento sobre o Gover-no”. (COTA, 2000, p . 886).

No caso brasileiro, não obstante o siste-ma de govern o p residencialista, a função decontrole político tem sido o grande alentodo Congresso Nacional. Muitos resultadospositivos já foram colhidos do seu exercícioem favor da democracia. No en tanto, somen-

te com u ma p rofun da r eengenharia do sis-tema d e governo p átrio será p ossível ampli-ar em efetividad e o controle político do Con-gresso. Em outras palavras: somen te com asubm issão do governo ao Congresso, fazen-do aquele politicamen te responsável peran-te esse, haverá verdadeiro ap rimoramento efortalecimento da função de controle políti-co da s Casas legislativas b rasileiras.

Perdend o o governo a confiança do Par-

lamento, aquele cai, sem os traumas alon-gados no temp o próprios do impeachment .Se acaso houver, no processo de conflitoentre o governo e o Parlamento, antecipa-ção de eleições, como é próprio do parla-mentarismo, melhor ainda: quanto mais fre-qüentes são as eleições, maior é o controledos cidadãos sobre os funcionários eleitos.(DAHL, 2001, p . 110).

Notas

1STF, ADI no 748-3/ RS, Tribuna l Pleno, Rel.:Min. Ce lso d e Mello, DJ de 6.11.1992.

2Art. 50, caput, da Constituição de 1988.3Art. 50, § 2o , da Constituição de 1988.4Art . 71, VIII.5Art. 71, IX e X.6“CPIs mistas” ou, conforme o jargão parla-

mentar, CPMIs.7STF, Mand ad o de Seguran ça no 24.831-9/ DF,

Tribunal Pleno, Relator o Ministro Celso d e Mello, julgado em 22 d e junho de 2005.

8As chamadas “pizzas”.9Vejam -se os casos Pau lo César Farias, An ões

do Orçamento, etc.

10§ 3o do art . 62 da Const i tuição de 1988,acrescentado pela Emend a Const i tucional no 32 ,d e 2001.

11Montesqu ieu (1995, p. 123) assim descreviao impeachment inglês: “Poderia ainda ocorrer que

algum cida dã o, nos negócios públicos, violasse osdireitos do povo, cometendo crimes que os mag is-trados estabelecidos não saberiam ou não poderi-am p un ir. Porém, em geral, o poder legislativo nãopod e julgar e o pode aind a menos neste caso espe-cífico, em qu e representa a p arte interessada qu e éo povo. Assim, o pod er legislativo só pod e ser acu-sador. Mas diante de que ele acusaria? Rebaixar-se-ia diante d os tribunais da lei que lhe são inferio-res e compostos, além disso, de pessoas que, sendopovo como ele, seriam impr essionad as pela autori-dad e de tão pod eroso acusad or? Não; para conser-

var a d ignidad e do p ovo e a segurança do indiví-duo, é mister que a parte legislativa do povo façasuas acusações diante d a p arte legislativa d os no-bres, a qual não possui nem os mesmos interessesque ele, nem as mesmas paixões.” Montesquieuexerceu evidente influência sobre os “pais funda-dores” norte-americanos. É expressamente citadono Fed eralista (nos 9, 43, 47 e 78). No Fed era lista no

47, Montesquieu é referido como “oráculo” d a or-ganização dos poderes.

12A p rop ósito, Da hl (2003, p. 45-52).13“Trazend o de p aíses distantes nossas formas

de convívio, nossas instituições, nossas idéias, etimbrando em m anter tudo isso em am biente mu i-tas vezes desfavorável e hostil, somos ainda hojeuns desterrados em nossa terra.” (HOLANDA,1995, p. 31).

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