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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013
O PAPEL DOS VERIFICADORES INDEPENDENTES NOS CONTRATOS DE PPP:
A EXPERIÊNCIA DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Eloy Henrique Saraiva de Oliveira Danuza Aparecida de Paiva
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Painel 51/193 Novos formatos, novas institucionalidades.
O PAPEL DOS VERIFICADORES INDEPENDENTES NOS
CONTRATOS DE PPP: A EXPERIÊNCIA DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Eloy Henrique Saraiva de Oliveira
Danuza Aparecida de Paiva
RESUMO As parcerias entre setor público e o setor privado, sobretudo no modelo de parceria público-privada (PPP), são ainda um assunto recente e polêmico no âmbito da administração pública nacional, ganhando cada vez mais importância nas agendas dos governos e sociedade, devido à relevância desses projetos. Todavia, a complexidade desses contratos, com alocações de risco peculiares e relevantes impactos sociais advindos de sua implantação, requerem muita cautela e exatidão nos processos de regulação e controle da parceria, vez que imprescidem de garantir sua realização satisfatória, de modo a preservar os interesses públicos e privados. Aludida preocupação com relação à regulação e auditoria desses contratos, por parte do Poder Concedente levou à adoção de um sistema de Verificadores Independentes – VI. Estes surgiram com o intuito de se inserir um terceiro ente para garantir parcimônia e isonomia quanto à auditoria dos contratos. Sendo assim, a pesquisa que será desenvolvida neste trabalho tem como cerne o papel do VI, cuja investigação incide na análise dos aspectos mais relevantes da auditoria de contratos de PPP e a atuação deste mecanismo no Estado de Minas Gerais, analisando os contratos ora em vigor.
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.............................................................................................. 05
2 OBJETIVOS............................................................. .................................... 07
3 METODOLOGIA........................................................................................... 07
4 O VERIFICADOR INDEPENDENTE............................................................. 07
5 A EXPERIÊNCIA DO GOVERNO DE MINAS GERAIS................................. 08
5.1 Visão geral – o manual de boas práticas....................................................... 08
5.2 Verificação independente no contrato da MG-050....................................... 12
5.3 Verificação independente no contrato do Complexo Penal........................ 14
5.4 Verificação independente no contrato do Mineirão..................................... 15
5.5 Verificação independente no contrato da UAI.............................................. 17
6 CONCLUSÃO............................................................................................... 18
7 REFERÊNCIAS............................................................................................ 20
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Processo de concessão de PPP e seus princípios.................................. 09
Figura 2: Elementos essenciais de um Verificador Independente........................... 10
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1 INTRODUÇÃO
Desde a década de 1980 até os dias de hoje o Estado possui grandes
limitações financeiras para a realização de investimentos em infraestrutura,
notadamente pela expansão da sua dívida pública, pelas altas taxas de juros pagas
e pelas restrições à redistribuição dos gastos governamentais. Dessa forma, sob
esse cenário de restrição, responsabilização e racionalização fiscal, buscaram-se
alternativas que possibilitassem maior inserção do capital privado transferindo para o
particular a responsabilidade de investir em determinados setores e prestar certos
serviços públicos a fim de aumentar a eficiência.
Neste contexto, o instituto das Parcerias Público-Privadas foi introduzido
no Brasil como uma ferramenta capaz de responder à necessidade de realização de
grandes obras de infraestrutura, sem comprometer diretamente os recursos do
Estado e com ganhos de eficiência do setor privado.
Tal ferramenta, que surgiu no Reino Unido na década de 90, foi
introduzida no direito brasileiro pela Lei Federal nº 11.079, de 30 de dezembro de
20041. A referida Lei compreendeu a possibilidade de realização de concessões
patrocinadas e concessões administrativas; contratos por meio dos quais a
Administração Pública cede a execução de serviços públicos ou de obras públicas,
envolvendo cobrança de tarifa dos usuários e pagamento de contraprestação
pecuniária do parceiro público ao parceiro privado ou, quando a Administração
Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou
fornecimento e instalação de bens, respectivamente, somente o pagamento de
contraprestação pecuniária.
Sobre a contraprestação da Administração Pública, poderá ser pactuado
uma remuneração variável ao parceiro privado que será vinculada ao seu
desempenho e medida de acordo com o cumprimento de metas e padrões de
qualidade estipulados conforme definição em contrato (PEREIRA, 2006, p. 8).
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Ressalte-se o pioneirismo do Governo do Estado de Minas Gerais, que se antecipou à regulamentação Federal, por meio da Lei nº. 14.868, de 16 de dezembro de 2003, que criou o Programa Estadual de Parcerias Público Privadas destinado a disciplinar e promover a realização de parcerias público-privadas (PPP).
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Esta previsão se caracteriza como um dos pontos mais inovadores na aplicação das
PPPs uma vez que fixa parâmetros de desempenho e de qualidade dos serviços a
serem prestado, garantindo que o parceiro privado irá, de fato, executar um serviço
otimizado, que satisfará a prestação de um serviço público eficiente.2
A referida qualidade dos serviços em PPP é regulada pelos chamados
Sistemas de Mensuração de Desempenho – SMD3, que se tratam de disposições
contratuais que contêm minucioso levantamento de índices de qualidade dos
serviços a serem realizados e forma de aferimento (de modo a permitir que tais
indicadores sejam acompanhados durante a vigência do contrato). O nível de
cumprimento dos índices de desempenho será representado por uma nota que
incidirá sobre o pagamento público feito a concessionária, podendo implicar em
redução no seu pagamento caso este não atenda devidamente os índices previstos.
Desta forma, nota-se que a satisfatória execução do contrato pela concessionária é
uma questão essencial para sua sobrevivência, uma vez que um mau desempenho
pode acarretar a inadequação da remuneração de seus investimentos.
2 A lei Estadual nº 14.868/2003 estabelece em seu artigo art. 2º inciso X e art. 10º inciso II,
respectivamente: Art. 2º - O Programa observará as seguintes diretrizes: (...) X - remuneração do contratado vinculada ao seu desempenho; Art. 10º - Os projetos de parceria público-privada encaminhados ao CGP, sem prejuízo dos requisitos estabelecidos em regulamento, deverão conter estudo técnico que demonstre, em relação ao serviço, obra ou empreendimento a ser contratado: (...) II – a viabilidade dos indicadores de resultado a serem adotados, em função da sua capacidade de aferir, de modo permanente e objetivo, o desempenho do ente privado em termos qualitativos e quantitativos, bem como de parâmetros que vinculem o montante da remuneração aos resultados atingidos; Por sua vez, a lei Federal nº Lei 11.079/2004 estabelece em seu artigo art. 5º inciso VI e art. 6º parágrafo único, respectivamente: Art. 5º As cláusulas dos contratos de parceria público-privada atenderão ao disposto no art. 23 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, no que couber, devendo também prever: (...) VII – os critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado; Art.6º A contraprestação da Administração Pública nos contratos de parceria público-privada poderá ser feita por: (...) Parágrafo único. O contrato poderá prever o pagamento ao parceiro privado de remuneração variável vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padrões de qualidade e disponibilidade definidos no contrato. 3 Segundo o Manual de Boas Práticas para Contratação de Verificadores Independentes: “Define-se o
SMD como o conjunto de índices interrelacionados, cujo objetivo é aferir o desempenho e a qualidade dos serviços prestados pelo Concessionário, a partir do estabelecimento de padrões aceitáveis de desempenho e das penalidades para o caso de não conformidade na execução do contrato, servindo como base de cálculo para definição da remuneração devida ao Concessionário.”
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2 OBJETIVOS
O objetivo principal deste trabalho é conceituar a figura do Verificador
Independente, evidenciando sua atuação em contratos de parceria público-privada,
além de apresentar as experiências do Estado de Minas Gerais com a utilização de
tal instituto nos contratos de PPP assinados.
Os objetivos específicos deste trabalho são:
a) Realizar um levantamento bibliográfico do instituto dos Verificadores
Independentes;
b) Analisar a evolução na estruturação dos Verificadores Independentes;
c) Comparar os contratos de verificação independente das parcerias
público-privadas em vigência no Estado de Minas Gerais.
3 METODOLOGIA
A técnica de pesquisa que orientará este trabalho será a pesquisa
documental. Primeiramente estudar-se-á o papel do Verificador Independente,
abordando as competências necessárias para este ator e as principais esferas de
atuação, abordando a estruturação do Verificador Independente nos contratos de
PPP em vigor, destacando as principais diferenças entre elas existentes.
Na pesquisa documental serão buscados os contratos de parcerias
público-privadas e dos Verificadores Independentes destes contratos, disponível na
Unidade Central de Parcerias Público-Privadas.
4 O VERIFICADOR INDEPENDENTE
O processo de acompanhamento de um contrato de PPP é altamente
relevante para ambas as partes envolvidas (poder concedente e concessionária),
mormente no acompanhamento do SMD, na medida em que garante a boa
qualidade do serviço prestado, resultando no valor da contraprestação pecuniária
paga ao privado.
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Outrossim, conclui-se que tal processo é fator crucial dentro da relação de
riscos do contrato, visto que somente a sua perfeita realização poderá gerar
benefícios tanto para a concessionária quanto para o poder concedente, ao passo
que sua má realização acarreta prejuízo na qualidade dos serviços e prejuízo
monetário ao privado.
Com intuito de minimizar esse risco, tem-se adotado a contratação de
Verificadores Independentes – VI, que funcionam como um terceiro ente, que ficará
encarregado de, da forma mais imparcial possível: i) avaliar os indicadores de
desempenho; ii) calcular o valor da contraprestação devida; iii) dar suporte na
resolução de conflitos e iv) auxiliar na revisão periódica das metas e indicadores de
desempenho.Todos os resultados dessas atividades podem ser contestados tanto
pelo Poder Concedente quanto pela Concessionária.
Por oportuno, destaque-se que o VI não possui papel de órgão regulador, devendo
aquele sempre se reportar ao Poder Concedente para que este efetive a governança
do contrato.
Nesta seara, as grandes vantagens da adoção do modelo de verificação
independente são a multiplicidade de capacidades técnicas disponíveis (que muitas
vezes não podem ser supridas de imediato pelo poder público), a capacidade de
atuação isenta (livre de influência das partes) e a transparência que se imprime à
tomada de diversas decisões que são tomadas no âmbito do contrato (com base nos
estudos realizados pelo VI).
Para garantir a idoneidade e transparência na contratação do VI, tem-se
adotado a realização de processo licitatório pelo poder concedente. Os pontos
negativos desse modelo são os riscos inerentes ao processo licitatório e o custo
pelos serviços do VI.
5 A EXPERIÊNCIA DO GOVERNO DE MINAS GERAIS
5.1 Visão geral – o manual de boas práticas
Atualmente, a elaboração de um projeto de PPP no Brasil leva cerca de
dois anos (de sua concepção inicial até a licitação), devido a complexidade do
processo uma vez que envolve conhecimentos técnicos altamente especializados.
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Por sua vez, os contratos de concessão de PPP têm prazo de vigência que podem
chegar a trinta e cinco anos e envolvem valores que podem chegar a bilhões de reais.
Ciente dessas peculiaridades, o Governo do Estado de Minas Gerais
buscou aprimorar tanto os processos de modelagem de PPP (que são cruciais para
o sucesso da parceria) quanto os processos de gestão dos contratos de PPP
assinados. Para tanto, a Unidade Central de PPP busca focar na gestão profissional
de serviços, especialmente na qualidade do serviço oferecido ao cidadão, na
eficiência e contínua melhoria de processos, elevando o patamar de qualidade, além
de desenvolver mecanismos de controle e transparência, indispensável em todos os
projetos, e estabelecendo padrões contratuais que incentivem a cooperação entre o
setor público e privado para que os ganhos de eficiência possam ser efetivamente
verificados e que níveis adequados de retorno sejam garantidos à Concessionária e
ao Poder Concedente.
Na figura 1, demonstram-se de forma analítica os requisitos essenciais
para estruturar o modelo de concessão e garantir eficiência na prestação dos
serviços públicos.
Figura 1: Processo de concessão de PPP e seus princípios Fonte: Manual de Boas Práticas para Contratação de Verificadores Independentes
Neste sentido, o Governo do Estado de Minas Gerais lançou em 2011, o
seu Manual de Boas Práticas para Contratação de Verificadores Independentes,
como uma:
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tentativa de padronização do monitoramento preciso de contratos de PPP ou concessão, o que resulta na uniformização de conhecimento entre todos os gestores de contratos e elaboradores de políticas públicas (...) no desenvolvimento de estruturas institucionais adequadas ao bom uso de ferramentas gerenciais que otimizam o ganho público e a melhor prestação do serviço de interesse público.
Em sua experiência, o Governo de Minas Gerais adotou o modelo de VI
em todos os seus contratos de PPP, tendo acumulado experiências que, por sua
vez, foram traduzidas no referido manual, que explica de forma clara, o passo a
passo para a contratação do Verificador Independente e quais os aspectos mais
relevantes deste processo. Nesta seara, concluiu-se que a entidade que vier a atuar
como VI deverá se nortear pelos valores da independência, transparência,
previsibilidade, consistência, flexibilidade, integração, comunicação, eficácia e
eficiência, e responsabilidade, conforme descrito na Figura 2.
Figura 2: Elementos essenciais de um Verificador Independente fonte: Manual de Boas Práticas para Contratação de Verificadores Independentes
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A partir desses valores, das primeiras experiências com VI e do
aprofundamento na análise de benchmarking internacional, passa-se hoje a ter uma
visão amadurecida das funções deste ente, que foram expandidas para abarcar,
dentre outras: (a) o auxílio técnico ao poder concedente e ao concessionário, para
que atinjam os objetivos do projeto de PPP; (b) garantir a eficiência do sistema de
monitoramento e controle de desempenho, buscando pontos para melhoria dos
índices de desempenho; (c) realizar a gestão de pleitos fornecendo suporte técnico
em casos de divergência; (d) garantir a efetividade dos processos de aferição do
desempenho e o alinhamento entre as partes – tentando automatizar e aprimorar os
mecanismos de aferição de desempenho; (e) monitorar e promover a visibilidade do
desempenho operacional do empreendimento de forma transparente; (f) efetuar a
análise de confiabilidade dos dados produzidos pelo Concessionário; (g) dar suporte
técnico em eventuais processos de ajuste nos pagamentos.
Nesse ponto, destaca-se que o VI foi criado, principalmente, para mitigar
riscos e agregar valor aos contratos de PPP, devendo o mesmo exercer as funções
acima mencionadas, agindo de forma independente, almejando “beneficiar” somente
o contrato que acompanha, ignorando a reação das partes que estão sujeitas ao
resultado do seu trabalho, quais sejam o Poder Concedente e a Concessionária.
Faz-se importante mencionar que as diretrizes acima referidas para
atuação do VI são genéricas e que o detalhamento do escopo de atuação do mesmo
deve ser definido em cada caso. Isso ocorre, porque há uma infinidade de serviços
que podem ser prestados por meio de PPP (estádios de futebol, metrô, hospital,
rodovia, etc) e cada um desses serviços exige um tipo de acompanhamento
diferente, com sistemas de mensuração de desempenho completamente diversos.
Ademais, recomenda-se que o VI, na construção da sua sistemática de
atuação, inicie seu trabalho pelo entendimento do contexto e dos objetivos que
envolvem a concessão que irá acompanhar. Em seguida, é necessário que o VI
compreenda o escopo de sua atuação (atividades abarcadas, variáveis de entrada e
saída, atores, frequência e duração dos trabalhos); aqui também deve ser
desenvolvido o desenho do processo para monitoramento. Adiante, vem a fase de
consolidação e análise das informações obtidas no acompanhamento, que culmina
com a aferição das metas e com os diagnósticos e recomendações para atualização
dos indicadores e tecnologias envolvidas.
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Conforme demonstrado, o cerne da atuação do VI está ligada ao Sistema
de Mensuração de Desempenho, por isso é decisivo que a referida entidade tenha
grande intimidade e domínio deste. Para tanto, é importante que o VI construa
análises gráficas sobre os indicadores e também um mapa de benefícios associados
aos indicadores (caso já não existam juntamente ao edital de PPP). Relembre-se
que o SMD, a princípio, é elaborado de forma abstrata, durante a construção do
edital de licitação, e que o VI irá acompanhar a aplicação prática do SMD, o que
pode gerar severas divergências. Sendo assim, a construção de tais gráficos
mostra-se fundamental para o entendimento, acompanhamento e melhoria dos
indicadores, ficando claro quais são os benefícios almejados e se há necessidade de
adaptação do SMD para o alcance desses benefícios.
Seguindo a linha de raciocínio supracitada, durante o período de
concessão muitas vezes surgem situações que colocam em risco a sustentabilidade
do projeto ou que são configuradas como oportunidades de melhoria do valor
gerado. Nesses casos, também têm sido utilizados os Verificadores Independentes
para realização de Estudos de Viabilidade Econômica – EVTE, de possíveis
alterações na concessão.
5.2 Verificação independente no contrato da MG-050
Em 2007, o governo de Minas Gerais concedeu, mediante contrato de
Parceria Público-Privada, na modalidade de concessão patrocinada, a exploração da
Rodovia MG 050, com extensão de 372 km, considerando como parte da mesma: o
Trecho entroncamento BR 262 (Juatuba) – Itaúna – Divinópolis – Formiga – Piumhi
– Passos – São Sebastião do Paraíso, o trecho entroncamento MG 050/
entroncamento BR 265, da BR 49115 do km 0,0 ao km 4,65 e o Trecho São
Sebastião do Paraíso – Divisa MG/SP da Rodovia BR 265, mediante a prestação do
serviço pela Concessionária, para a execução dos investimentos de reestruturação
asfáltica, ampliação de faixas, conservação e manutenção rodoviária. Este foi o
primeiro contrato de parceria público-privada assinado no Brasil e previa avaliações
permanentes dos níveis de serviço do concessionário. Além do regime de cobrança
de pedágio aos usuários da rodovia, a concessionária faz jus ao recebimento da
contraprestação adicional que é 100% (cem por cento) impactada pelo seu
desempenho. Com isso, é possível observar a importância do processo de
mensuração de desempenho do privado.
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Nesta PPP, tanto o Departamento de Estrada e Rodagem (DER-MG)
quanto a concessionária fazem a aferição da sua performance, cabendo ao
Verificador Independente, contratado pelo Poder Concedente, analisar os dados
encaminhados e, quando existir divergência, ser o responsável por adotar a medição
de uma dessas entidades, com base em um levantamento em campo e outro
mecanismo que julgar necessário, definindo, por meio de critérios objetivos, qual
aferição é procedente.
O Quadro de Indicador de Desempenho do contrato é constituído por um
total de 24 indicadores, que são divididos em 4 áreas: Operacional (11 indicadores
com peso de 70%); Financeira (8 indicadores com peso 10%); Ambiental (2
indicadores com peso de 10%); e, Social (3 indicadores com peso de 10%). Os
indicadores da área operacional abrangem os serviços relacionados à operação da
rodovia quanto à área de engenharia, ao estado do pavimento, à sinalização, à
segurança do tráfego, o atendimento ao usuário e ao fluxo de veículo. Já os
indicadores ambientais englobam às políticas de preservação e fomento ao meio
ambiente, por meio de medidas como o controle da poluição, trânsito de cargas
perigosas, ruídos, desmatamento e prevenção de acidentes ambientais. Os
indicadores financeiros avaliam a responsabilidade financeira da concessionária
quanto o gerenciamento de custos, otimização de investimentos, endividamento e
adoção de práticas contábeis transparentes. Por fim, os indicadores sociais
auferem quanto ao tratamento dispensado aos usuários e habitantes ao longo do
sistema existente.
No primeiro contrato de Verificador Independente da PPP da MG-050, o VI
era responsável pelas seguintes atribuições: acompanhar e processar os dados
obtidos pela supervisão geral do desempenho da Concessão, com relação às obras e
serviços necessários ao atendimento às exigências do Quadro de Indicadores de
Desempenho (QID); levantar os dados necessários à aferição permanente dos
serviços e obras programados para atendimento ao (QID), utilizando-se das
informações fornecidas pela fiscalização do DER/MG, pela Concessionária e/ou por
sua própria verificação; analisar os Relatórios Periódicos apresentados pelo DER/MG
e pela Concessionária; desenvolver um Sistema de Aferição Mensal dos Índices
Constantes no QID e disponibilizá-los as partes da PPP; realizar o Cálculo Mensal da
Nota dos Indicadores de Desempenho (NQID) da Concessionária, determinando o
percentual do cumprimento dos índices de serviços da Concessionária; e, emitir a
Nota dos Indicadores de Desempenho da Concessionária.
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Ao longo da execução do Contrato de PPP, novas formas de atuação do
VI foram necessárias para garantir melhor parcimônia da parceria entre o setor
público e o privado. Dessa forma, na segunda contratação do Verificador
Independente novas atribuições foram previstas, quais sejam: suporte técnico para
mediação de conflitos; gestão de estudos e inovações; realização de pesquisa de
satisfação; e validação da integridade das informações (segurança da informação).
Foi incluído também melhorias nas atribuições anteriores: com a obrigação de
aferição em campo e fazer a gestão do Sistema Integrado de Concessões. A nova
estruturação do escopo de atuação do VI contribuiu para garantir maior controle das
informações, visto que avalia a veracidade das informações repassadas pela
concessionária, contribuindo diretamente na prestação de um serviço público de
qualidade pelo parceiro privado e maior equilíbrio econômico do contrato.
5.3 Verificação independente no contrato do Complexo Penal
O contrato de concessão administrativa para desenhar, construir e
implantar um Complexo Penal formado por 5 (cinco) unidades que somam 3040
(três mil e quarenta) vagas entre o regime fechado e semi-aberto, assinado em
2009, foi o primeiro contrato de PPP para a construção e gestão de um complexo
penitenciário no Brasil. Os serviços que abrangem a vigilância interna, a prestação
de serviços assistenciais, a manutenção de infraestrutura e demais serviços
relacionados a operação da infraestrutura são de responsabilidade do parceiro
privado, já a segurança externa e de muralha, a movimentação de internos e a
implantação da via de acesso ao complexo são atribuições do parceiro público, que
ainda garante 90% (noventa por cento) da demanda a concessionária. Por ser uma
concessão administrativa, o pagamento público representa a única fonte de receita
do parceiro privado e é composto por parcelas referentes à vaga ocupada e a vaga
disponibilizada pelo parceiro privado, sendo que 20% do pagamento mensal é
submetido a uma avaliação periódica de desempenho. Os indicadores para
avaliação de desempenho do concessionário abrangem a quantidade de vagas
disponibilizadas em um determinado período, a qualidade da disponibilidade destas
vagas e o desempenho operacional do concessionário na prestação de serviços
assistenciais e de segurança do complexo. Ao todo são monitorados 380 (trezentos
e oitenta) indicadores.
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Diante dos rígidos padrões de qualidade dos serviços, especificamente
neste contrato, o papel do VI é fundamental, principalmente na realização do
monitoramento permanente do processo de aferição do desempenho da
concessionária, que impacta diretamente no sistema de pagamento. Diferentemente
do Contrato de PPP da MG-050, neste contrato somente o Verificador Independente
é responsável pela aferição do desempenho, sem prejuízo da concessionária e do
poder concedente também a realizar. A contratação do VI para este contrato de PPP
abrange as seguintes atividades: desenhar os processos e procedimentos para
execução das verificações; treinar os profissionais das partes envolvidas nos
processos, procedimentos e metodologias definidas; executar os procedimentos de
verificação e aferir os dados produzidos pelo Parceiro Privado; atuar no
entendimento dos processos e procedimentos de verificação, propondo melhorias;
verificar os níveis de segurança da informação dos sistemas utilizados pelo Parceiro
Privado para cálculo dos indicadores; participar do processo de revisão do Sistema
de Mensuração de Desempenho; suportar a conciliação, em eventuais casos não
previstos no escopo inicial da Concessão; e, mensurar e apresentar ao Poder
Concedente os resultados de desempenho da concessionária.
Para a compreensão da sua atuação e embasamento para execução das
suas atividades, o VI elabora um diagnóstico, apresentando uma análise crítica do
Sistema de Mensuração de Desempenho e do Mecanismo de Pagamento, além de
mapear os processos de verificação para subsidiar no momento efetivo da
verificação do contrato, uma vez que a contratação do VI ocorreu em momento
anterior a entrada em operação do complexo penitenciário, permitindo um
aprendizado do processo pelo VI antes mesmo do início da operação da PPP.
5.4 Verificação independente no contrato do Mineirão
Em 21 de dezembro de 2010, o Estado de Minas Gerais celebrou contrato
de concessão administrativa (PPP) com a Sociedade de Propósito Específico (SPE)
Minas Arena – Gestão de Instalações Esportivas S.A, cujo objeto é a exploração da
operação e manutenção, precedidas de obras de reforma, renovação e adequação
do complexo do Mineirão.
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O valor a ser pago pelo Estado nesse contrato varia em função da
Margem Operacional (MO) obtida pela concessionária, conforme apresentado no
Apêndice I ao ANEXO IV – Remuneração da Concessionária e Mecanismo de
Pagamento, do Edital da Concorrência nº 001/2012. De tal modo, o modelo estimula
a geração de receitas oriundas da comercialização de ingressos de futebol, área
VIP, exploração comercial, exploração imobiliária e publicidade e patrocínio,
definidos no respectivo Edital.
Além disso, o desempenho da Concessionária, com impacto direto no
valor de sua remuneração, depende da aferição da qualidade do serviço prestado
pela Concessionária (índice de Qualidade – IQ); do grau de disponibilidade do
Complexo Do Mineirão (Índice de Disponibilidade – IDI); da conformidade às
normas, certificados e relatórios exigidos (índice de Conformidade – IC); e do
desempenho financeiro da Concessionária (índice Financeiro – IF).
Para auxiliar as partes na árdua tarefa de acompanhamento desta
Concessão, em 2012, foi contratado o Verificador Independente para a concessão
administrativa do Mineirão, com o intuito de assessorar na sugestão de melhorias
dos processos de execução do contrato de PPP pela Concessionária, no
monitoramento e na mensuração dos indicadores de desempenho de qualidade, na
verificação dos dados produzidos pela Concessionária, na análise das soluções
tecnológicas para o cumprimento de suas atividades e para assessorar nos cálculos
e apresentações dos valores da contraprestação pecuniária à Concessionária, que
será analisado e aprovado pelo Poder Concedente. Percebe-se que a atuação do VI
do Mineirão segue os mesmo pressupostos do VI do Complexo Penal, o que já
sinaliza o aprendizado do Governo de Minas Gerais quanto a melhor forma de
estruturação para a verificação independente.
As atividades do VI também se iniciaram antes da operação do estádio do
Mineirão, e se complementaram no momento da entrada em operação da estrutura.
Finalmente, assim como no contrato de VI do Complexo Penal, foram
exigidas as atividades de: planejamento, que envolve a realização de um
cronograma geral do projeto; de diagnóstico, que consiste no entendimento dos
papéis e responsabilidades de cada um dos envolvidos na parceria público-
privada, avaliação dos indicadores e processos de medição propostos e
entendimento do sistema de coleta de dados e cálculo dos indicadores; de
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desenho de processos, cujo objetivo é a construção da metodologia de aferição
dos dados produzidos pela concessionária para fins de apuração dos indicadores
de desempenho; de desenvolvimento de uma solução de tecnologia da informação,
com a construção de um sistema de informação web que realiza as rotinas de
cálculo automáticas dos indicadores de desempenho monitorados pelo VI, com a
permissão de acesso remoto pelo poder concedente e pela concessionária; de
verificação, para a atuação efetiva de aferição de indicadores para subsidiar no
cálculo do mecanismo de pagamento; melhorias de todos os sistemas
mencionados; e, por fim, de gestão do projeto.
5.5 Verificação independente no contrato da UAI
No ano de 2010, o Estado de Minas Gerais contratou, por meio de uma
parceria público-privada, um concessionário responsável por implantar, gerenciar,
operar e realizar a manutenção de 6 (seis) Unidades de Atendimento Integrado
(UAI), localizadas nos municípios mineiros de Betim, Governador Valadares, Juiz de
Fora, Montes Claros, Uberlândia, e Varginha. Os serviços prestados nas UAI, bem
como toda a manutenção da infraestrutura e demais aspectos da operação foram
delegados ao parceiro privado.
Assim como o contrato do Complexo Penitenciário e o Mineirão, nesta
concessão administrativa o pagamento público é vinculado ao nível de performance
da concessionária e está relacionado a quantidade de atendimento realizado por ela.
Ao todo 40% (quarenta por cento) da contraprestação pública está submetida a
avaliação periódica de desempenho, cujos indicadores mensuram o grau de
satisfação do cidadão, medido através de informação registrada pelo cidadão
usando o teclado (pad) de avaliação ao término do atendimento no guichê; tempo
médio calculado a partir da emissão da senha até o momento em que a senha é
chamada no painel para ser atendida no guichê; e, Quantidade de Senhas Atendidas
(SA) em relação às senhas emitidas (SE). Adicionalmente, o estado garantiu 70%
(setenta por cento) da demanda ao concessionário, sendo que no caso do número
real de atendimentos de todas as UAI for, em qualquer ano da concessão, inferior ao
percentual mínimo da demanda projetada total ou da demanda ajustada (70%) será
paga uma Parcela Anual Complementar.
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A contratação do Verificador Independente para atuar na aferição do
desempenho e da qualidade da concessionária do contrato de concessão das
Unidades de Atendimento Integrado (UAI) foi concluída em 2013. Para fins de
otimizar a atuação deste ente, o Poder Concedente requisitou os seguintes domínios
do VI: expertise em gestão de projetos utilizando a metodologia baseada no PMBoK
(Project Management Body of Knowledge) do instituto PMI (Project Management
Institute) ou equivalente; conhecimento em desenho de Processos; experiência em
monitoramento de indicadores de desempenho e em análise de segurança da
informação (dado a importância de aspectos tecnológicos na prestação dos serviços
pela concessionária). Alguns desses domínios também foram requisitados nos
outros contratos de VI, sendo que estes são demandados conforme com as
características do contrato de PPP.
No VI da UAI, assim como no VI do Complexo Penal e do Mineirão,
também se exige as atividades de planejamento, de diagnóstico, de
desenvolvimento de uma solução de tecnologia da informação, de verificação, e de
gestão do projeto. Tal configuração demonstrou-se a mais adequada para atender
ao processo de verificação de fato independente e eficiente, contribuindo para o
sucesso da PPP.
6 CONCLUSÃO
Com base nas pesquisas realizadas, nota-se que a contratação de
Verificadores Independentes para auxiliar no acompanhamento dos intricados
contatos de PPP é uma prática salutar gerando impacto positivo para o Poder
Concedente, para a Concessionária, e, sobretudo, para a população, que recebe
melhores resultados das políticas públicas executadas a partir de contratos que são
cumpridos e monitorados fielmente.
Para que isso aconteça, a instituição que venha assumir a função de VI
deverá contar com valores determinantes como: independência, transparência,
consistência e responsabilidade. Isto porque, o Verificador estará inserido em
contexto de possíveis conflitos e, portanto, é necessário que ele transmita segurança
e credibilidade às partes envolvidas, no que diz respeito às suas aferições de
desempenho e recomendações.
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Ademais, nota-se um amadurecimento na utilização dos Verificadores
Independentes no contexto dos contratos PPP, demonstrada através da evolução do
escopo de sua atuação ao longo do tempo, que vai além do que o acompanhamento
dos indicadores de desempenho do contrato, atuando inclusive na fase que
antecede a operação do serviço público. Podemos destacar também a atuação
deste ente para sugestão de melhorias a partir do conhecimento que acumula da
execução do contrato e de novas tecnologias, a realização da automação de
indicadores, o desenvolvimento de estudos de viabilidade técnica e econômica para
possíveis alterações na estrutura do contrato de PPP, dentre outras inovações.
Naturalmente, o crescimento do campo de atuação do Verificador
Independente exige o refinamento das qualidades técnicas da empresa que
desempenhará tal função, com a exigência de competências como capacidade de
realização de desenhos de processos para monitoramento e controle,
conhecimento de tecnologia para análise de ambiente da concessionária e aferição
de ambiente de TI seguro, experiência em estruturação de sistemas de
mensuração de desempenho e conhecimento e aplicação de metodologia para
realização de estudos de viabilidade técnica e econômica que possam suportar as
sugestões de melhoria apresentadas.
Todavia, mesmo confirmada a crescente relevância dos VI no
acompanhamento de contratos de PPP, não se deve olvidar que o Poder
Concedente permanece sendo, legalmente, o titular do múnus de gerir e fiscalizar
o contrato, sendo o responsável por todo o processo decisório relacionado.
Em resumo, resta evidenciado o valor do Verificador Independente como
ferramenta ampliadora dos benefícios advindos dos contratos de PPP, servindo
como ferramenta benéfica a todos os envolvidos. Ainda assim, deve-se alertar que
a utilização dos VIs é algo novo, dentro da gestão pública brasileira, merecendo
ainda aprimoramentos e estudos, até mesmo para buscar a expansão de sua
aplicação em outros contratos administrativos, que não somente os de Parceria
Público-Privada.
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7 REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública.
MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico. Unidade Central de Parcerias Público-Privadas. Verificador Independente: Práticas para agregar valor aos projetos de Parceria Público-Privada. Belo Horizonte: Estado de Minas Gerais, 2011.
MINAS GERAIS. Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais. Edital de Licitação nº070/06: Concorrência para Concessão Rodoviária, 61 p., Belo Horizonte, 2006.
MINAS GERAIS. Lei 14.868, de 16 de dezembro de 2003. Dispõe sobre o programa de parcerias público-privadas de Minas Gerais.
MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Defesa Social. Edital de Licitação nº 01/2008: Exploração Mediante Concessão Administrativa da Construção e Gestão do Complexo Penal, 52 p., Belo Horizonte, 2008.
MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Defesa Social. Edital de Licitação nº 397/2010: Contratação do Verificador Independente para Monitoramento Permanente do Processo de Aferição do Desempenho da Concessionária do Complexo Penitenciário PPP, 34 p., Belo Horizonte, 2011.
MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Edital de Licitação nº 167/2012: Contratação de Empresa Especializada para Atuar como Verificador Independente na Aferição do Desempenho e da Qualidade da Concessionária do Contrato de Concessão Administrativa das Unidades de Atendimento Integrado, 47 p., Belo Horizonte, 2012.
MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Edital de Licitação nº 001/2010, 44 p., Belo Horizonte, 2010.
MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Edital de Licitação nº 02/2010: Exploração, Mediante Concessão Administrativa, da Operação e Manutenção, Precedidas de Obras de Reforma, Renovação e Adequação do Complexo do Mineirão, 46 p., Belo Horizonte, 2010.
MINAS GERAIS. Secretaria Geral da Governadoria do Estado de Minas Gerais. Edital de Concorrência nº 001/2012: Contratação de Empresa para a Prestação de Serviços Especializados de Aferição do Desempenho e da Qualidade da Concessionária Minas Arena Gestão de Instalações Esportivas S.A., 45 p., Belo Horizonte, 2012.
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PEREIRA, Carlos Eduardo de Queiroz. Parcerias Público-Privadas: Novo modelo brasileiro de concessão de serviços públicos e novos desafios para o controle. 22f. Trabalho de Conclusão de Curso – Instituto Serzedello Corrêa da Universidade de Brasília, Brasília, 2006.
PINTO, M. B. Repartição de riscos nas parcerias público-privadas. nº. 26, jan-jul. Brasília: Revista do BNDES, 25, junho 2006.
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AUTORIA
Eloy Henrique Saraiva de Oliveira – Advogado, formado pela Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, pós-graduado em Direito Empresarial, MBA em Gestão Empresarial pela Fundação Getúlio Vargas – em andamento. Empreendedor Público do Governo do Estado de Minas Gerais, atuando juntamente à Unidade Central de Parcerias Público-Privadas, na Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico.
Endereço eletrônico: [email protected]
Danuza Aparecida de Paiva – Administradora Pública, formada pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, graduada em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais – em andamento. Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, atuando juntamente à Unidade Central de Parcerias Público-Privadas, na Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico.
Endereço eletrônico: [email protected]