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Projeto de Cooperação Técnica Internacional 914 BRA 1078

Formulação de Políticas Públicas para o Setor de Saúde Suplementar

no Brasil

O Marco Regulatório no Setor de

Saúde Suplementar:

Contextualização e Perspectivas

Carlos PereiraPesquisador Adjunto, ENSP/Fiocruz, cpereira@ensp.fiocruz.br Professor Economia Política da Regulação, Universidade Cândido MendesVisiting Professor of Government, Colby College – USA

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Sumário Executivo

Este artigo pretende fazer uma contextualização e apontar perspectivas sobre o marcoregulatório do setor saúde suplementar no Brasil se concentrando em duas questõesfundamentais.

Primeira, por que a regulação no setor saúde suplementar se faz necessária? Pararesponder a esta pergunta, serão analisados os determinantes do desenvolvimento econsolidação do setor privado de planos e seguros de saúde nas últimas duas déca-das. Será utilizado o conceito de ‘falhas de governo’ para demonstrar que foi comoconseqüência das fragilidades das políticas públicas de saúde inclusivas e universaisque a saúde suplementar ganha fôlego, demandando assim alguma forma de açãoreguladora do Estado.

A segunda questão: por que a regulação do setor de saúde suplementar tomou a for-ma de uma regulação via agências regulatórias independentes? Nessa sessão seráfeito um diálogo crítico com a literatura da economia política normativa e positiva daregulação com vistas a identificar os riscos e custos provenientes da decisão do go-verno brasileiro em delegar a tarefa regulatória para uma agência independente. Dis-cute-se a possibilidade e condições em que os agentes reguladores seriam ou nãocontrolados pelos políticos tanto do Congresso como do Executivo. Diante da possibili-dade dos riscos delegativos (agency costs) de a agência não se comportar de acordocom as preferências dos políticos, investiga-se quais benefícios estariam compensandoo governo, principalmente focando nos possíveis ganhos de credibilidade, informação,flexibilidade administrativa, de reivindicação de crédito (credit claiming) e de atribui-ção de responsabilidade (blame shifting). Por fim, discute-se os mecanismos instituci-onais criados pelo executivo na montagem da Agência Nacional de Saúde Suplementar– ANS que potencialmente reduziriam os custos delegativos e garantiriam um maiorcontrole do Executivo sobre as preferências e decisões da agência.

Primeira Sessão:

Contextualizar e apontar perspectivas para o marco regulatório no sistema de saúdesuplementar requer inicialmente uma discussão sobre os determinantes originários dosurgimento e desenvolvimento do setor privado suplementar de planos e seguros desaúde e a decorrente criação do modelo regulatório para o setor. A grande maioriados documentos e artigos que analisam as razões para o desenvolvimento de iniciati-vas regulatórias na área de saúde suplementar afirmam que este se destina a corrigirfalhas de mercado. Este tipo de interpretação dominante parte da pressuposição deque o mercado privado de seguros e planos de saúde no Brasil vinha operando pormais de trinta anos praticamente sem controle do Estado, agindo por conta própria,segundo sua própria lógica e estabelecendo suas próprias regras, apesar de atual-mente oferecer um serviço a aproximadamente 35 milhões de pessoas e movimentarrecursos anuais estimados em cerca de 23 bilhões de Reais. Entretanto, esta mesma

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literatura raramente discute as razões deste crescimento do setor de saúde suple-mentar num intervalo de tempo relativamente tão curto.

Sem querer pôr em dúvida os claros avanços provenientes das políticas reformistas decunho inclusivo e universal que originaram o Sistema Único de Saúde – SUS no finalda década de 80, defende-se aqui o argumento de que o crescimento expressivo dosetor de saúde suplementar é conseqüência direta das próprias falhas de governoprovenientes da montagem lenta e precária do SUS. Já a necessidade de regular estemercado suplementar pode ser interpretada como uma conseqüência indireta destasfalhas de governo. Em outras palavras, a explosão do setor supletivo de saúde é de-corrência da absorção de uma demanda crescente de setores da sociedade, que nãoestavam mais dispostas a desfrutar do serviço oferecido pelo setor público, vindodesta forma a “privatizar pelo afastamento”1 um espaço público garantido através dosprincípios universalistas na nova Constituição.

Para se compreender este fenômeno é extremamente útil recorrer ao conceito elabo-rado por Boudon (1979) acerca dos "efeitos perversos", ou melhor, dos efeitos nãoantecipados gerados pela agregação dos interesses interrelacionados no des-envolvimento de uma determinada política, no caso aqui em questão, o da reformasanitária brasileira que gerou o sistema único. Entende-se por efeitos perversos, tam-bém chamados de efeitos de composição, o fenômeno que é produzido de forma nãoantecipada, ou não prevista pelos atores envolvidos em uma determinada ação. Se-gundo Boudon, pode-se afirmar sem exagero que os fenômenos dos efeitos perversos,"são onipresentes na vida social e que representam uma das causas fundamentais dosdesequilíbrios sociais e da mudança social". Para este autor, estes efeitos, emborasejam chamados de perversos, podem não ser "necessariamente indesejáveis, masem todo o caso não incluídos nos objetivos explícitos dos atores", destacando assim, ofato da não previsibilidade por parte dos atores sociais envolvidos na ação. Estesefeitos, "não explicitamente desejados podem ser positivos, negativos, ou ao mesmotempo positivos e negativos para alguns ou para todos".2

Esta argumentação se sustenta na percepção de que os princípios universalistas e in-clusivos, presentes no movimento que originou o SUS se desenvolveu num contextode crise fiscal profunda, no qual as políticas sociais operavam num locus já extrema-mente congestionado, onde qualquer tentativa de implantação de uma nova políticachocava-se com compromissos previamente assumidos. Na realidade, a universaliza-ção trouxe novas responsabilidades financeiras a um Estado já com sérias dificuldades

1 Hirschman (1982: 74) afirma que o consumidor dispõe de dois tipos de reação à insatisfação: A primeira é o afasta-mento, quando o consumidor vai à procura de opções mais satisfatórias de consumo no espaço privado, e a segunda éa manifestação, ou seja, engajar-se em várias ações que vão da reclamação estritamente individual à ação coletiva,ou, como frisa o autor, a ação pública por definição. 2 Como exemplo ilustrativo, Boudon (1982: 7) utiliza-se de um fato cotidiano, o trânsito. Pergunta o autor, "Porquetodos aceitam sem muito reclamar a multidão de pequenas irritações provocadas pelas paradas no sinal vermelho?Certamente porque, sem os sinais vermelhos, o trânsito seria mais difícil. Os sinais vermelhos têm por finalidade redu-zir os efeitos perversos que resultariam da justaposição de deslocamentos individuais seguindo no mesmo momentotrajetórias que se cruzam". Também Hirschman (1992: 18) ao analisar os argumentos reacionários quanto às mudan-ças, identifica que os conservadores se utilizam do que ele chama de "tese da perversidade", ou seja, "a tentativa deempurrar a sociedade em determinada direção fará com que ela, sim , se mova, mas na direção contrária". Destaforma, segundo a tese da perversidade, toda ação de mudança desencadearia uma série de "conseqüências não inten-cionais no exato oposto do objetivo proclamado e perseguido". Este trabalho, embora represente uma brilhante identi-ficação das resistências discursivas dos conservadores ao processo de mudança social, apresenta uma concepçãodiferenciada de efeitos perversos daquela desenvolvida por Boudon, uma vez que concebe estes efeitos como neces-sariamente negativos.

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de reversão do quadro social gerado no período autoritário e ainda exponenciado pelacrise econômica.

Desta forma, a universalização, ao invés de significar uma expansão da cidadania, pornão ter definido outras fontes e formas de financiamento acabou por reforçar aindamais a deficiência da atenção à saúde do setor público, principalmente no que diz res-peito à falta de qualidade dos serviços, vindo assim a fortalecer de forma não intenci-onal a medicina privada suplementar. Portanto, a Reforma sanitária "deu à luz" umfilho por demais indesejado (Pereira, 1996).

O que se verifica na prática é uma reinterpretação do princípio universalista aprovadona última Constituição. Ao invés deste princípio funcionar como um mecanismo deinclusão social, na realidade é excludente3 por incorporar de fato apenas os segmen-tos mais necessitados da população de uma forma discriminatória, ou seja, oferecen-do um serviço de baixa qualidade. Já os segmentos que têm condições de não sesubmeter a este tipo de serviço são absorvidos pela medicina suplementar. O setorpúblico, antes de competir com o setor privado oferecendo um serviço de boa quali-dade, demarca um campo de complementariedade com aquele. Assim, o setor privadode saúde suplementar joga no insucesso do SUS como estratégia de viabilizar-se ain-da mais, principalmente diante do insucesso da qualidade do atendimento. Como con-seqüência, foi empreendido um perfil híbrido ou no mínimo paradoxal às políticas desaúde nestas duas últimas décadas: ao mesmo tempo em que se conseguiu selar nostextos constitucionais alterações vinculadas a um modelo welfare state institucional-redistributivo, concernente aos princípios da reforma sanitária, se consolidava na vidaprática destas políticas uma tendência de política social de características residuais esegmentárias com a consolidação de um setor privado de saúde suplementar.

É pertinente então presumir que é como conseqüência das próprias fragilidades daspolíticas inclusivas e universalistas de saúde que se desenvolve e se consolida a saúdesuplementar. Em outras palavras, as falhas de governo de não provimento adequadode uma política pública de saúde pavimentam o caminho para a materialização de umsistema híbrido e complementar com o setor privado suplementar. Esta linha de ar-gumentação não visa questionar a necessidade de que este mercado privado de pla-nos e seguros de saúde venha a ser regulado, pois pela própria natureza da saúde serum bem público, é recomendável que sejam reduzidas as chances para comporta-mentos oportunistas por parte de quem oferece tais serviços. Desta forma, regulareste setor privado de saúde suplementar passa a ser uma necessidade de racionalizare reordenar um setor que se desenvolve como conseqüência das falhas de governo.

Uma das evidências que fortalecem esta hipótese é que as demandas por uma inter-venção regulatória no setor se originam da repercussão negativa da opinião públicaquando da ação unilateral de algumas empresas de seguro e planos de saúde de au-mento indiscriminado de preços e restrições à cobertura. Estas queixas alcançaramampla divulgação nos meios de comunicação e vários consumidores obtiveram ganhosde causa nas instâncias judiciárias. A regulamentação de planos e seguros privados desaúde foi, assim, demandada por consumidores, entidades médicas e por setores go

3 Faveret e Oliveira (1989: 35).

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vernamentais ligados à área econômica, paralelamente às estratégias de empresasoperadoras para a ampliação de seu mercado.4

As demandas de consumidores e entidades médicas repercutiram principalmente noExecutivo, que, diante de uma matéria de grande apelo popular e da possibilidade dotema se manter na mídia, evidenciando, assim, as possíveis fragilidades do governo –sua morosidade ou mesmo a sua quase inação em estabelecer de fato uma regulaçãodo setor – fez a escolha de colocar a regulação do setor suplementar da saúde notopo de sua agenda, como forma de evitar ser responsabilizado (blame shifting) e aomesmo tempo auferir crédito (credit claiming) pela criação de um organismo autôno-mo e especializado para lidar com este problema. Nas palavras do Diretor de Normase Habilitação da ANS, João Luís Barroca, “a regulação de planos e seguros de saúde éuma atividade governamental destinada a corrigir falhas de mercado e condiçõescontratuais que afetam consumidores e empresas e repercutem negativamente naopinião pública”5. Desta forma, a iniciativa regulatória do governo neste setor podeser interpretada como uma ação estratégica bem sucedida uma vez que as tensões ereclamações dos consumidores foi redirecionada.

A discussão sobre a questão, porém, só ganhou maior destaque no legislativo com acriação, em 27 de agosto de 1996, de uma Comissão Especial para proferir parecersobre o projeto do senador Saraiva (Projeto de Lei n.º 4.424, de 1994 cujo principalobjetivo era “proibir a exclusão de cobertura de despesas com tratamento de deter-minadas doenças em contratos que asseguram atendimento médico-hospitalar pelasempresas privadas de seguro-saúde ou assemelhadas”). Esta comissão, entretanto,foi extremamente morosa no encaminhamento do debate e na tomada de decisões.Embora o trâmite de uma matéria por uma comissão especial, que é uma comissãotemporária, deva ser rápido, uma vez que o prazo regimental é de dez sessões legis-lativas, esta não conseguiu apresentar um relatório final ao plenário da Casa apósmais de um ano de funcionamento. A despeito do extenso e exaustivo trabalho reali-zado pela Comissão, que promoveu inúmeras audiências públicas com a participaçãode praticamente todos os representantes do setor da saúde suplementar, bem comoda sociedade civil, seu relator, o deputado Pinheiro Landim, não se sentiu em condiçõesde apresentar um relatório base ao plenário e, juntamente com o presidente da Co-missão, deputado Euler Ribeiro, solicitou ao presidente da Câmara a dissolução damesma para que o plenário se posicionasse diretamente sobre o assunto.6

A partir deste momento, o Executivo engaja-se diretamente como principal ator noprocesso decisório, sobretudo mediante gestões e cobranças dirigidas ao Congressopara que este acelere a apreciação do Projeto de Lei no 4.425/94. Este também amea-ça assumir a liderança do processo legislativo através de Medidas Provisórias se oCongresso não tomar uma decisão. Estas pressões e ameaças do Executivo, além deconstrangerem os deputados a tomar uma resolução mais rápida, também atingiram

4 Também as operadoras, buscando manter sua imagem, demonstraram preocupação quanto a alguma regulamenta-ção. No início dos anos de 1990, em face das denúncias crescentes, a medicina de grupo, na tentativa de evitar aintervenção governamental no setor, esboçou medidas de auto-regulamentação, como a criação do Conselho de Auto-Regulamentação das Empresas de Medicina de Grupo (Conamge).5 Cf. Prefácio “Regulação & Saúde: Estrutura, Evolução e Perspectivas da Assistência Médica Suplementar/ Ministérioda Saúde, Agência Nacional de Saúde Suplementar. Rio de Janeiro, 2002 (grifo nosso). 6 Informação obtida mediante longa entrevista com o deputado Pinheiro Landim, em seu gabinete na Câmara dosDeputados, Brasília.

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as empresas, que passaram a temer que uma regulação feita diretamente pelo Exe-cutivo fosse pior do que o processo negociado no Congresso.7 Ao perceber que as ameaças do Executivo de regular o setor através de MPs eramcríveis, o presidente da Câmara, deputado Michel Temer, determinou então que oProjeto de Lei n.º 4.425, nos termos do parágrafo 6, do Art. 52 do Regimento Interno,fosse encaminhado imediatamente ao plenário, pendente de parecer pela comissão,por haver esgotado o prazo de sua apreciação pela mesma. Ao mesmo tempo, atravésde uma manobra não regimental, Temer solicitou aos parlamentares que faziam parteda Comissão Especial que constituíssem, junto com outros deputados que tivesseminteresse de participar, uma comissão informal com o objetivo de, em curtíssimo pra-zo, formular uma proposta de relatório para ser submetida ao plenário. O mais surpreendente neste episódio é que os mesmos parlamentares que em maisde um ano não conseguiram elaborar uma proposta de regulamentação do setor,quando ficaram diante da decisão do Executivo de dar tratamento prioritário em suaagenda a este tema, lograram produzir, em menos de 15 dias, um relatório negociadoque foi aprovado por unanimidade, por acordo de liderança, sem a necessidade devotação nominal.

A produção deste relatório e a sua aprovação em tempo recorde surpreenderam prin-cipalmente o setor privado, que apostava na inação decisória da Comissão Especialcomo estratégia dominante. Segundo o deputado Ronaldo Cezar Coelho, quando estessetores perceberam que a comissão informal estava funcionando “já era tarde demais.Não deu mais tempo para eles se rearticularem contra o projeto.” Resumindo, estavaclaro que o desenho institucional bi-partite de regulação tendo a Secretaria de Segu-ros Privados – Susep como o órgão responsável pela regulamentação econômico-financeira dos seguros de saúde e o Ministério da Saúde responsável pela regula-mentação e fiscalização da produção de serviços de assistência a saúde já não conse-guia responder de modo satisfatório ao conjunto de necessidades reguladoras, o quese traduzia como uma outra falha do governo. A necessidade então era pensar ummodelo que pudesse oferecer respostas adequadas as demandas crescentes por re-gulação. A solução encontrada foi a criação da Agência Nacional de Saúde Suplemen-tar – ANS através da Lei n.º 9.961/00, como agência reguladora, vinculada ao Minis-tério da Saúde, mas com autonomia administrativa, financeira e política expressa poruma arrecadação própria, decisões em Diretoria Colegiada, cujos os membros têmmandato definido em lei e não coincidentes.

Segunda sessão:

Contextualizar e apontar perspectivas para o marco regulatório no sistema de saúdesuplementar requer também uma discussão e análise dos motivadores da escolha dogoverno brasileiro de montar um desenho institucional regulatório caracterizado pelaindependência da agência reguladora dos políticos, tanto do Executivo como do Le-gislativo. Como dito anteriormente, diante das crescentes queixas provenientes dosinúmeros problemas que o mercado de planos e seguros de saúde vinha apresentando

7 Segundo o então deputado federal e hoje Ministro da Saúde Humberto Costa, “as seguradoras eram as que menos sepreocupavam com isso, pois além de já serem controladas pela instituição que o governo queria dar o controle total,têm um poder de fogo maior em termos de lobby dentro do governo. Entretanto, os grupos de autogestão temiam quese fosse o Executivo quem regulasse diretamente via MP, não desse um tratamento diferenciado”. Entrevista com odeputado Humberto Costa realizada por Marcus André Melo em Recife em 22/2/2000.

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durante a década de 90 (tais como, restrições de cobertura e exclusão de procedi-mentos; cobrança e/ou cobertura irregular para portadores de doenças preexistentes;exigências indevidas para a admissão de pacientes; prazos e carências irregulares;condições de validade e rescisão de contratos; falta de cobertura para doenças crôni-cas e degenerativas; insuficiência na abrangência geográfica do plano de saúde; des-cumprimento das normas de atendimento de urgência e emergência; etc.), a necessi-dade de que este setor fosse propriamente regulado parece não restar mais dúvidas.Uma importante questão que surge é qual a forma que deve tomar a regulação demodo a assegurar que os mercados regulados alcancem os níveis de performance quetem sido pretendidos? Existem inúmeras formas de estruturar o processo regulatório ea forma escolhida irá ter um papel decisivo no sucesso ou fracasso da regulação.Epstein e O’Halloran (1999), por exemplo, ao analisar o caso americano, afirmam queexiste uma grande variação no nível de delegação de poderes e atribuições entre asáreas específicas que são reguladas. Além da diferença em relação a quem é delegadaa autoridade de regular, há diferenças ainda com respeito à quantidade de poder dis-cricionário que é delegada pelo Congresso/Executivo às respectivas agências. Pode-se estabelecer um desenho institucional com uma legislação extremamente de-talhada, deixando as agências com pouco ou nenhum espaço para tomar decisão, oupode-se simplesmente propor um desenho institucional vago, no qual o poder discrici-onário delegado é extremamente amplo não apenas para regular, mas inclusive paradefinir as políticas para o setor. Em algumas áreas, por exemplo, como agricultura,ciência e tecnologia e forças armadas, o Congresso americano delega amplos poderes.Por outro lado, em áreas tais como orçamento, funcionalismo público, judiciário, etc. onível de delegação é comparativamente mais baixo. A hipótese defendida por Epsteine O’Halloran é a de que o Congresso/Executivo calcula os custos internos da produçãoe execução da política regulatória versus os custos externos da delegação (make-or-buy decision). A política será feita de tal maneira a maximizar os objetivos políticosdos legisladores; ou seja, reeleição. Os legisladores preferirão se responsabilizar pelaprovisão daquela política até o ponto em que os benefícios políticos ultrapassem oscustos políticos; do contrário eles preferirão delegar para o executivo.Sendo assim, não existiria uma forma ‘ótima’ de regulação e o importante passa a serencontrar uma estrutura de regulação que combine com as circunstâncias de cadapaís em questão e dos interesses existentes em cada setor. Antes da criação dasagências regulatórias independentes no Brasil, a regulação para muitos dos setoresnão era ausente, incluindo aqui o setor de saúde suplementar, que era regulado pelosistema bi-partite entre Susep e Ministério da Saúde, que já tinha demonstrado suaslimitações. O que se pretende levantar é a discussão sobre a necessidade ou não desta regulaçãoacontecer via modelo de agência reguladora autônoma, cujo principal objetivo, nocaso brasileiro, seria gerar incentivos que beneficiem os consumidores de planos eserviços de saúde através da melhoria da qualidade e cumprimento dos contratos. Ouseja, a regulação deste setor teria como tarefa prioritária a defesa dos interesses dosconsumidores dos serviços privados de saúde a partir da racionalização de um merca-do provedor de um serviço considerado de natureza pública. A pergunta então que se coloca é: será que para cumprir os objetivos de proteção dosconsumidores e evitar custos políticos seria necessário uma engenharia institucionalpara criar uma agência regulatória autônoma correndo todos os riscos delegativosprovenientes desta decisão? Que tipo de desenho regulatório melhor atenderia a taisrequisitos? A idéia aqui não é apontar normativamente como deveria ser o processoregulatório no setor privado de seguros e planos de saúde no Brasil, mas sim discutir

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um arcabouço teórico-metodológico através do qual este problema possa ser analisa-do. Para tal, faz-se necessário recorrer a um ramo do estudo da Economia conhecidocomo teoria da agência que busca analisar determinados tipos de relações hierárqui-cas entre agentes econômicos e políticos. Esta literatura é particularmente importantepara o estudo da regulação, pois a relação da agência reguladora com as firmas, dasfirmas com os consumidores, bem como entre os políticos com as agências contémtodas as características de uma relação principal-agente,8 o que sugere que este mo-delo geral pode ser usado para entender as formas particulares de regulação efetiva-mente observadas na vida real. Aliás, este modelo é ainda mais pertinente ao estudoda regulação pelo fato de diversas outras relações entre grupos participantes do pro-cesso regulatório (como por exemplo, consumidores - que também são eleitores -com os políticos, entre grupos de interesse com as agências reguladoras, etc.) tam-bém deterem estas características provenientes da escolha delegativa. Note que numarelação principal-agente a relação é mutuamente vantajosa se puder ser estruturadade forma a contornar os problemas inerentes a este tipo de intercâmbio. Em geral,existe um contrato entre as partes, que determina qual a tarefa e como será a remu-neração. Este contrato pode ser tanto um contrato formal por escrito e com validadejurídica, como um contrato tácito.Um dos principais temas presentes nesta literatura é o relacionamento de tipo princi-pal-agente entre políticos (no caso brasileiro, principalmente com o Executivo) eagências reguladoras. Mais especificamente, ao dilema (trade-off) existente entre fle-xibilidade e controle (Weingast 1984; McCubbins e Schwartz 1984; McCubbins, Noll eWeingast 1987, 1989; Spiller 1990; Laffont e Tirole 1993; Epstein e O’Halloran,1999). Ou seja, ao delegar tarefas regulatórias, os políticos gostariam a princípio detransferir amplos poderes e discrição administrativas para que as agências pudessemdesempenhar de forma satisfatória e flexível as suas missões e funções. Mas comodecorrência das informações assimétricas inerentes da natureza deste tipo de relação,fazendo com que as ações dos reguladores sejam intrinsecamente não observáveis, ospolíticos correriam assim sérios riscos de que uma ampla discrição possa ser usadaem busca de resultados distintos dos que eles gostariam.9

Além dos problemas de assimetria de informação, existiria uma relação imperfeitaentre o esforço colocado e o resultado do esforço. Por exemplo, na hora de determinara remuneração pelo cumprimento de uma tarefa, o principal não pode usar o resulta-do obtido pelo agente para inferir qual o esforço colocado, pois não existe uma rela-ção estreita entre ambos.10 Não se pode ainda esquecer que na maioria das vezesexistiria um alto custo de monitoração. Ou seja, o principal não tem como monitorar abaixo custo a performance do agente para poder observar o nível de esforço colocado.Para tornar ainda mais complexa esta relação, os objetivos entre os atores podem não

8 Aquele que delega autoridade é conhecido como o principal e aquele para quem a autoridade de realizar a tarefa emtroca de uma remuneração é delegada seria o agente. (Os acionistas de uma companhia, os principais, delegam a umgerente geral, o agente, a tarefa de presidir e fazer funcionar a companhia). 9 O agente possui certas informações sobre si mesmo e/ou sobre a tarefa que o principal não possui. Por exemplo, oagente sabe quanto esforço coloca para cumprir a tarefa. Já o principal não observa o esforço colocado e sim o resul-tado deste esforço. (O gerente sabe quais as escolhas que fez, quais deixou de fazer, quais as condições da compa-nhia, dos concorrentes etc. Os acionistas não possuem nem o tempo nem o capital humano para obter e processartodas estas informações. Eles observam não o esforço colocado pelo gerente, mas sim o lucro obtido no final do mês). 10 Por exemplo: ao observar um lucro alto, os acionistas não podem inferir disto que o gerente tomou todas as deci-sões corretas e geriu a empresa de maneira sábia, pois é possível que o gerente tenha agido de forma imprudente oudesleixada e mesmo assim obtivesse um lucro. Da mesma forma um lucro baixo pode se dar por contingências fora docontrole do gerente.

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ser alinhados. Em outras palavras, não é raro que os objetivos do principal não coinci-dam inteiramente com os objetivos do agente.11 Esta vasta literatura tem mostrado que estes problemas delegativos existem e têmconseqüências decisivas para o resultado da política pública regulatória. De uma for-ma bastante esquemática, é possível classificar esta literatura em dois grandes grupos(teoria da dominância burocrática e teoria da dominância dos políticos), tomandocomo critério classificatório a possibilidade ou não dos principais (políticos) controla-rem os agentes (reguladores) e/ou de incentivarem estes últimos se comportarem deacordo com as preferências dos primeiros. O primeiro grupo de autores são céticos sobre a possibilidade de controle da burocra-cia. Eles fazem uma dura crítica à tradicional escola do interesse público que defendiaa visão de que a regulação surgia quando havia uma falha de mercado, o que levariao governo a corrigi-la através de alguma forma de intervenção. Por isso esta vertenteé aqui chamada de teoria ou escola da dominância burocrática. Ou seja, esta litera-tura se opõe a idéia de que os burocratas agem orientados pelo interesse público oupelo bem comum. Segundo esta abordagem tradicional da dominância da burocracia, o problema princi-pal-agente entre políticos e agências reguladoras é tão severo que não seria possívelmonitorar ou controlar as agências adequadamente. Agências reguladoras são forma-das por especialistas que teriam tempo e acesso à informação. Políticos, por outrolado, têm alto custo de oportunidade. O custo de aprovar uma nova legislação paraenquadrar a agência às preferências dos políticos também seria muito alto. As agênci-as são portanto insuladas, tem alto nível de discricionariedade e podem perseguirseus próprios interesses. Agências burocráticas têm vida própria (Wilson, 1989).

Tullock (1965) e Downs (1967) foram um dos primeiros a surpreender a visão do bomgoverno, comum na literatura sobre administração pública, porque afirmaram que asburocracias podem ser perfeitamente entendidas ao se assumir que os burocratas sãoatores principalmente preocupados e motivados pelas suas carreiras e o seus self-interests. Estes autores trouxeram pela primeira vez as noções de estratégia, conflito,oportunismo, formação de coalizão etc. para o estudo das burocracias públicas. Porém é com Niskanen (1971) que a teoria da dominância burocrática decola ao pre-sumir, com a sua frase clássica, que ‘os burocratas maximizam seus orçamentos’. Omodelo proposto por Niskanen era muito simples, composto apenas de dois atores: osburocratas e legisladores. O relacionamento entre estes atores é caracterizado pelomonopólio bilateral da informação em favor dos burocratas, tanto em relação aoscustos da produção não revelados integralmente, bem como em relação ao conheci-mento do valor que os legisladores atribuem ao resultado final da política. Os buro-cratas usam estas informações e fazem uma oferta (take-it-or-leave-it) aos legisla-dores que, sem outra alternativa, aceitam este jogo.

Mais ou menos no mesmo período que o livro de Niskanen foi publicado, um outrotrabalho seminal nesta mesma tradição analítica, “The Theory of Economic Regulati-on”, de autoria de George Stigler, deu início à influência da escola de Chicago nosestudos sobre regulação através da conhecida “teoria da captura”. Igualmente se 11 Se os objetivos coincidirem exatamente a relação principal-agente deixa de ser problemática, pois então o agenteestará agindo da maneira preferida pelo principal. Entretanto na maioria das vezes, por exemplo, os acionistas queremque o gerente aja de maneira a maximizar o lucro da empresa sem tomar riscos desnecessários. O gerente, por suavez, quer maximizar sua própria renda e talvez possua também objetivos relacionados a sua carreira e seu poder naempresa. Os objetivos de ambos são somente parcialmente coincidentes, pois ao perseguir seus próprios objetivos ogerente poderá estar levando a firma a um lucro menor do que o possível.

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apresentando como alternativa à ‘teoria do interesse público’, a ‘teoria dos grupos deinteresse’ ou da ‘demanda por regulação’ (como também ficou conhecida a contribui-ção de Stigler) é baseada na observação empírica de que a regulação tende a favore-cer os atores economicamente mais fortes ao capturar os reguladores. A tese central desse trabalho é que, como via de regra, regulação é adquirida pelaindústria e é desenhada e operada primordialmente em seu benefício. Regulação ne-cessariamente implicaria em uma redistribuição de renda; isto gera custos para al-guns grupos e benefícios para outros. Como acontece em qualquer outro tipo de mer-cado, o mercado regulatório tende a distribuir mais benefícios para os que oferecemmaiores demandas. Os grupos que teriam menores custos organizacionais e maioresganhos per capita seriam os grupos com maiores probabilidades de atingir sucesso deinfluenciar o processo regulatório. Desta forma, grupos pequenos e mais homogêneosteriam mais condições de capturar o processo regulatório do que os grupos maiores edifusos, como os consumidores. Vale salientar, entretanto, que a teoria econômica da regulação foi posteriormentemodelada formalmente por Peltzman (1976), ganhando assim mais precisão e solidez.Em geral, a informação imperfeita sobre ganhos e perdas devido à regulação, emconjunto com os custos de organização dos grupos atrás de favores políticos, leva auma redução da coalizão vencedora – esta não receberá um ganho tão grande quantopoderia ser concedido pelo regulador. O regulador/legislador não irá conceder ao gru-po vencedor todos os benefícios que este gostaria de receber. Mesmo se os grupos seorganizarem por seus interesses econômicos (e.g. produtores versus consumidores),será do interesse do regulador produzir uma coalizão que contenha membros do gru-po perdedor. Como o regulador/legislador leva em conta a oposição dos perdedores,ele irá até o ponto em que o apoio marginal obtido é igual à oposição marginal gera-da.12

Apesar do apelo da teoria da captura que exerce sua influência até os dias de hoje,ela tem sofrido críticas principalmente no que se refere ao fato de olhar basicamentepara o lado da demanda por regulação, abstraindo o lado da oferta.13 Ou seja, a teoriapresume que o regulador e o legislador (políticos; Congresso e/ou Presidente) são amesma pessoa ou tivessem a mesma preferência. Em outras palavras, não se leva emconta a existência de um problema principal-agente entre o legislador e o regulador.No entanto, na vida real existe um forte problema de informação assimétrica dadoque o legislador não tem como monitorar o regulador e saber se este está implemen-tando a regulação do modo condizente com seus interesses. A teoria da captura trataa oferta de regulação como uma “caixa preta”, o que significa ignorar todas institui-ções que existem na pratica para fazer funcionar a relação entre políticos e regulado-res e que são fundamentais para entender por que a regulação toma a forma que ob-servamos. Ou seja, É preciso adicionar as instituições políticas ao modelo Sti-gler/Peltzman para entender como a regulação demandada pelos diversos grupos éofertada sem que se observe caos completo ou brigas sistemáticas.

12 Um exemplo bastante ilustrativo do modelo proposto por Peltzman seria o recente disputa sobre o aumento dospreços dos telefones no Brasil. A agência reguladora defendeu o cumprimento do contrato (reforçando a teoria dacaptura) que beneficiava as empresas de telefonia. O governo, por outro lado, apresentou um duplo discurso estraté-gico: com o ministério das telecomunicações defendendo a quebra do contrato com uma aumento menor (sinalizandosua preferência pró-consumo) e o mistério da fazenda defendendo a manutenção dos contratos (sinalizando suaspreferências pró-mercado). A solução deste conflito até o momento claramente beneficia o Executivo pois a decisãosobre o aumento foi transferida para o judiciário, eximindo o governo de possíveis desgastes tanto com o mercadocomo com os consumidores. 13 Ver J.J Laffont, e J. Tirole, 1990, “The Politics of Government Decision-Making: A Theory of Regulatory Capture”Cahier de recherches économiques, Universte de Lausanne.

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Foi para responder a esta necessidade que tem surgido nos últimos quinze anos a li-teratura de teoria política positiva14 que enfatiza os mecanismos que o legislativo dis-põe para controlar as burocracias (agências) ou incentiva-las a se comportar de acor-do com as preferências dos políticos (principais), por isso é chamada aqui de teoria dadominância dos políticos. O foco principal desta literatura é a relação entre os diversosgrupos e organizações envolvidos no processo regulatório, especialmente a agênciaregulatória, o Congresso (e suas comissões), o Presidente e as Cortes. Estas relaçõessão tratadas sob a ótica do modelo principal-agente colocando ênfase no aspecto deinformação assimétrica. Busca-se analisar as regras e instituições que surgem no bojodestas relações e explicá-las como formas de resolver este problema. Isto envolveanalisar cuidadosamente as instituições políticas observadas na vida real, por exem-plo, os poderes de o presidente legislar e de distribuir recursos seletivos que recom-pensem comportamentos cooperativos com o Executivo, a capacidade de interferênciado Executivo na agenda legislativa, o grau de autonomia e descentralização do funcio-namento do sistema de comissões do Congresso, a seqüência e procedimentos queuma nova legislação deveria tomar no processo legislativo etc.

Embora estudos empreendidos pela abordagem da dominância dos políticos reconhe-çam os riscos delegativos e os custos de monitoração, esta literatura defende queexistiria um sistema pouco visível mas eficaz, pelo qual os legisladores/Executivocontrolam as agências (Weingast e Moran, 1983). Por exemplo, os legisladores, atra-vés do sistema de comissões permanentes do Congresso americano, teriam instru-mentos para recompensar e punir as agências que desviarem dos interesses dos polí-ticos. As instituições legislativas (comissões) são fortes o suficiente para lidar com osproblemas delegativos e controlarem completamente os reguladores (Weingast,Shepsle, et.ali). Segundo Weingast (1981 e 1984) as comissões usariam os seus po-deres de agenda para capacitar o plenário a monitorar as agencias burocráticas. Ascomissões passariam assim a ser os ‘principais’ ao procurar comportamentos fieis dasagências com as preferências dos legisladores através da seguinte estrutura de incen-tivos: o orçamento, uma vez que existiria uma competição entre as agências pela suamaior fatia; supervisionar (oversight fire-alarm) com o objetivo de criar sanções paraas agências que desviarem do ponto de preferência dos políticos; através da nomea-ção de diretores; ameaça de legislações restritivas a autonomia das agências etc.Desta forma, o congresso dominaria as burocracias.15 O problema aqui é justamente oinverso do de Niskanen, pois este supervalorizava o poder dos burocratas ao assumiruma legislatura passiva e burocratas estratégicos. Os teóricos da dominância dos po-líticos supervalorizam o poder das comissões assumindo que os legisladores agemestrategicamente e que os burocratas são passivos.

Um dos importantes estudos que validou a abordagem da dominância dos políticos foio que analisou a drástica mudança de comportamento da Federal Trade Commission –FTC, o CADE americano. No início da década de 70 a FTC teve um papel regulatórioextremamente ativo, abrindo investigações em vários setores da economia. Entre-tanto, no final da mesma década, a FTC mudou seu comportamento abandonando vá-rias das investigações e passando a ser menos interventora. A abordagem da domi 14 “Positivo” se refere ao fato que esta abordagem não busca analisar os fatos de acordo com algum critério de eficiên-cia, como acontece com a literatura “normativa”. Ou seja, a teoria positiva busca explicar por que as coisas são comosão e não sugerir como deveriam ser.15 Vale salientar entretanto, que no caso brasileiro, as comissões permanentes no Congresso nacional não dispõem demecanismos institucionais tais como poderes de agenda (gatekeeping power), regras fechadas (closed rule) etc. Quemna realidade exerce o papel de principal no Brasil é o Executivo.

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nância burocrática explicaria esta mudança de comportamento ao afirmar que a FTCagia de acordo com suas próprias preferências e que somente após alguns exageros oCongresso americano tardiamente foi capaz de restringir as suas ações. Entretanto,de acordo com Weingast and Moran (1983), ao invés de se contrapor às preferênciasdo Congresso, a FTC realizava as preferências dos legisladores. Eles demonstram quea maioria das investigações abertas pela FTC foram iniciadas por iniciativa do próprioCongresso. O que na realidade aconteceu foi que entre 1976 e 1979 houve uma mu-dança drástica na composição das comissões com a saída de vários membros pró-consumidores passando o controle para parlamentares mais inclinados a um mercadoauto-regulado, revertendo assim as ações da FTC. Os autores notam que há um gran-de paralelo entre as especialidades e tipo de legislação defendidos pelos membros dascomissões antes da mudança, e os tipos de investigações perseguidos pela FTC. Logo,há evidência que o Congresso consegue controlar as agência mesmo sem supervisãoostensiva e constante do tipo police patrol. Nos EUA, portanto, instituições congressu-ais afetam de maneira importante as decisões das agências. Logo, Stigler/Peltzmanpoderiam dormir tranqüilos.

Lupia e McCubbins (1998) afirmam que a decisão de delegar apresenta três conse-qüências possíveis: sucesso, fracasso ou efeito nulo. A delegação obteria sucesso se oagente aumentasse o bem estar do principal. Por outro lado, a delegação fracassariase a ação do agende reduzisse o bem estar do principal. Finalmente, teria um efeitonulo se o bem estar do principal não fosse alterado pelas conseqüências delegativas.Embora estes autores concordem que se as escolhas delegativas ocorrerem em situa-ções onde os interesses são conflitivos e os agentes depuserem de vantagens infor-macionais (o que aumentariam as chances de comportamentos oportunistas por partedos agentes), eles acreditam que é possível o sucesso na delegação se os principaispuderem ter acesso ao testemunho de um interlocutor externo (speaker) e/ou de ins-tituições que sinalizem os comportamentos desviantes por parte do agente.

Para a abordagem da dominância dos políticos, outra forma complementar de asse-gurar que a agência não incorra em desvios é a estruturação dos procedimentos ad-ministrativos que a agência deve seguir (no caso brasileiro esse mecanismo tem sidochamado de contrato de gestão presentes na ANS e ANVISA). Isto envolve todas asregras e processos administrativos que determinam o que e como a agência fazer,incluindo metas de desempenho. Estes procedimentos são uma forma de reduzir ocusto da monitoração e facilitar o controle da agência pelos legisladores. Eles são es-truturados de forma a evitar que a agência inicie e se comprometa a determinadaspolíticas que podem afetar os legisladores negativamente, antes que estes percebame possam tomar medidas para revertê-las. As restrições impostas sobre o reguladorpelos procedimentos administrativos do contrato de gestão canalizam as escolhas doregulador a favor dos grupos que apoiam os legisladores. O fato de que raramente sevê os legisladores interferindo nas decisões do regulador não significa, portanto, quenão estejam exercendo controle, mas sim que o sistema de controle esta funcionandode maneira automática e eficaz.

Como visto, se as agências podem ser controladas pelos políticos é ainda motivo degrande controvérsia na literatura da economia política da regulação. Entretanto, tantoa abordagem centrada na autonomia da burocracia, como a abordagem que defende opoder dos políticos sobre as agências, corroboram da idéia de que a decisão de dele-gar poderes regulatórios a agências independentes engendra riscos delegativos e

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custos de monitoração. Dado que a decisão de delegar tarefas regulatórias para agên-cias independentes ocasiona riscos e custos delegativos (agency costs) para os políti-cos, é surpreendente que os governos brasileiros venham optando pela criação de talmodelo regulatório tão freqüentemente uma vez que, a princípio, tarefas semelhantespoderiam ser realizadas por outras formas de desenho institucional e burocrático taiscomo departamentos ou secretarias dentro de ministérios ou agências executivasonde, teoricamente, seria mais fácil para os governos controlarem o comportamentodos reguladores. Em outras palavras, se os políticos estão optando incorrer neste tipode risco é porque o modelo autônomo de regulação deve trazer algum tipo de vanta-gem para os políticos. Desta forma, a pergunta que necessita ser investigada é a se-guinte: o que uma agência regulatória independente pode fazer em benefício dos polí-ticos que outras formas organizacionais não podem?

Existe uma série de ganhos que os políticos poderiam obter com a decisão de transfe-rir poderes regulatórios para agências independentes. Dentre os mais estudados naliteratura estariam:

Ganhos de informação: como os políticos têm que tomar uma série de decisões políti-cas, muitas delas com um elevado grau de incerteza sobre o resultado final da políticaescolhida, seria potencialmente vantajoso para os políticos delegar poderes para re-guladores para que estes se sintam incentivados a se especializar e revelar informa-ções, vindo assim a reduzir as incertezas inerentes de um determinado setor. Ou seja,delegar poderes regulatórios pode gerar ganhos de troca informacionais para os políti-cos. Embora um burocrata que trabalhasse em um departamento ou ministério com aresponsabilidade de regular um determinado mercado também tivesse a oportunidadede se especializar, faltaria a ele os incentivos (poderes regulatórios capazes de influ-enciar no resultado das políticas do setor) necessários para que revelasse as informa-ções fruto da especialização. Da mesma forma que tem sido argüido sobre o papelinformacional desempenhado pelas comissões no Congresso (Gilligan and Krehbiel,1987; Krehbiel, 1991; Epstein, 1997), existiria ganhos de troca similares no processoregulatório se esse fosse feito via garantias de autonomia a uma burocracia especiali-zada.

Ganhos de flexibilidade administrativa: uma agência autônoma ao ser institucionaliza-da através de regras de gestão diferenciadas do serviço público tradicional, teria maiscapacidade de atrair e motivar funcionários mais talentosos bem como oferecer mai-ores remunerações (Bresser Pereira, 1998). Estes mecanismos mais flexíveis de ges-tão além de potencialmente aumentar a performance reduziriam as chances de cap-tura das agências pelos mercados regulados visto que existiriam as condições para odesenvolvimento de paridade salarial dos funcionários da agência com os das firmasreguladas.

Ganhos de transferência de responsabilidade (blame shifting): a criação de agênciasregulatórias independentes pode eximir o governo da responsabilidade de regular di-retamente aquele setor (Fiorina, 1982). Um bom exemplo é quando um processo deprivatização gera problemas para os consumidores. Neste caso, o governo pode assimse beneficiar ao evitar em parte a culpa por esta falha, transferindo a responsabilida-de para a agência.

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Ganhos de credibilidade: agências que são independentes do governo podem funcio-nar como compromissos criveis de longo prazo de que o governo não irá arbitraria-mente e nem unilateralmente interferir no processo regulatório como forma de seapropriar de benefícios das empresas e mercados regulados ao não manter contratos.Porque existem inúmeras situações em que o governo pode extrair ganhos através damudança da política regulatória, como por exemplo, diminuir tarifas antes das elei-ções, eleição de novo governo com preferências distintas das do anterior etc., o mer-cado regulado bem como investidores irão requerer salvaguardas institucionais paraque governos não ajam de forma oportunista (Levy e Spiller, 1996; Mueller e Pereira,2002). Ao desenhar de forma apropriada o arcabouço institucional de uma agênciaregulatória independente, o governo pode claramente sinalizar para o mercado regu-lado que estaria “atando suas próprias mãos”, ou seja abrindo mão de interferir noprocesso regulatório em troca de ganhos de credibilidade.

Ganhos pelo crédito da iniciativa política (Credit Claiming): em situações principal-mente em que um determinado mercado gera custos e restrições para os consumi-dores e/ou grupos de interesse, o governo poderia extrair benefícios pelo estabeleci-mento de uma política regulatória autônoma. Esta ação seria identificada pelos inte-ressados como uma iniciativa positiva do governo no sentido de busca de solução dosproblemas. Reivindicar o crédito por uma ação política que beneficie um grupo de in-teresse específico ou um conjunto mais expressivo de eleitores pode adquirir aindamais significado se o grupo em questão reconhecer nesta iniciativa uma tentativa demelhoria ou de busca se solução dos seus problemas.

Quais destes ganhos de troca justificariam ou motivariam a decisão do governo brasi-leiro da montagem do estado regulatório? A resposta desta pergunta vai variar deacordo com as características do mercado regulado tais como: tipo de empresa, tipode produto ou serviço prestado, os grupos de interesse que estariam envolvidos, onível de competição entre elas, o nível de informação e tecnologia requeridos e, prin-cipalmente, os potenciais custos e benefícios políticos envolvidos com a regulação.

Por exemplo, se a agência regula um mercado fruto de privatização (em que há muitanecessidade de atrair capitais externos) os custos de credibilidade serão altos porqueeste mercado precisa de garantias ou salvaguardas de que a regulação não será ob-jeto de interferência política. Ou seja, em países onde a credibilidade é um requisitopara atrair investimentos e manter estabilidade, a escolha de instituições regulatóriascomo forma de sinalizar compromisso de longo prazo ganha muita capacidade expli-cativa. Parece não restar mais dúvidas de ter sido esta rationale que norteou a deci-são do governo brasileiro de regular as áreas de telefonia, energia e petróleo, com acriação da ANATEL, ANNEL e parcialmente com a ANP.16 O Brasil tem uma história re-cente repleta de eventos de oportunismo governamental que têm gerado déficit cres-cente de credibilidade: moratória de pagamento de suas dívidas, confisco de poupan-ça, congelamento de preços, quebra de contratos, manipulação de variáveis econômi-cas, desrespeito aos direitos de propriedade intelectual, mudanças unilaterais das re-gras do jogo etc. Ainda hoje, o Brasil é classificado por algumas agências internacio 16 Digo parcialmente em relação a ANP porque neste caso a agência estaria regulando basicamente uma empresaestatal, Petrobrás, onde os custos de credibilidade por uma maior intervenção do governo seriam teoricamente me-nores. Talvez por conseqüência destes menores custos de credibilidade é que a ANP não tem poderes para estabelecernovos preços e tarifas sugerindo uma maior interferência do governo no setor de petróleo. Outro indicativo que sugereuma maior interferência na ANP foi a decisão do governo de escolher para Presidente da agência uma pessoa da ex-trema confiança do governo, o então genro do Presidente da República, David Zylbersztajn.

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nais como um mercado que apresenta mais risco do que outras economias latino-americanas de menor peso econômico no mercado mundial. Desta forma, quando o governo toma a decisão de regular estes setores, ele tem quelevar em conta este cálculo (trade-off) entre controle e flexibilidade. Seria claramentemais vantajoso para o governo que as preferências das agências e do governo esti-vessem o mais próximo possível, uma vez que ele teria maiores possibilidades decontrolar às agências. Entretanto, um maior controle sobre as preferências das agên-cias não é destituído de custos. Na realidade, maior controle sobre as agências en-gendra custos de credibilidade que o governo deve considerar dependendo das suasnecessidades. Estes custos advêm das reações dos investidores diante dos potenciaisriscos do governo em expropriar os contratos. Em essência, o argumento é que “acredibilidade e a eficácia do processo regulatório e, portanto, de sua capacidade deincentivar o investimento privado e apoiar a eficiência na produção e uso dos serviços,variam com as instituições políticas e sociais de cada país.”17 Desta forma, dotar osistema político de mais rigidez, através salvaguardas institucionais do tipo agênciasregulatórias independentes, diminui controle governamental, mas em contrapartidapossibilitaria compensações de maior credibilidade.

Entretanto, é pertinente fazer inferência semelhante para as agências da área da saú-de, ANS e ANVISA? Ou seja, será que os custos de credibilidade no setor saúde justi-ficariam que o governo incorresse nos riscos delegativos vindo assim a perder poder einterferência nas políticas do setor de saúde privado suplementar com a criação dasagências?

Como já é sabido, com a criação da ANS, as atividades reguladoras foram reunidasem órgão único, autônomo, superando, pelo menos no desenho institucional, os con-flitos entre os Ministérios da Fazenda e Saúde.18 O desenho da agência possibilita aoórgão regulador uma autonomia perante a burocracia mais tradicional e perante opróprio Executivo e Congresso, bem como a obtenção de receita própria via cobrançade taxas de fiscalização.

Contudo, ao contrário dos setores de infra-estrutura acima mencionados, a regulaçãodo setor saúde não foi conseqüência de privatização, pois o mercado privado de pla-nos e seguro de saúde já existia com considerável grau de competitividade entre asempresas que o disputavam, em que pese desigualdades de informação e as diferen-ças de estrutura organizacional entre elas. Desta forma, as empresas ou investidoresnão estariam demandando salvaguardas institucionais de proteção de contratos. Valea pena ressaltar entretanto que a regulação deste setor pavimentou um terreno mí-nimo para o desenvolvimento de relações de maior cooperação e confiança entre es-tado e mercado, pois as empresas que antes operavam em um zona movediça pelaausência de instrumentos críveis que garantissem a durabilidade das regras do jogo,passaram a dispor de maior estabilidade em função da previsibilidade do comporta-mento dos atores envolvidos.

A princípio, regular este mercado significaria necessariamente impor perdas19 a umsetor que vinha operando praticamente sem controle do Estado. Daí porque os ganhos

17 Levy and Spiller, 1996, pg.1.18 O locus regulatório deixa assim, definitivamente, de estar localizado na Susep. 19 No processo de regulação de qualquer mercado, existem setores ou indústrias que teriam maiores custos enquantooutros, como lembra a teoria da demanda regulatória, se beneficiariam com ela. É pertinente então supor que algumas

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de credibilidade, entendidos como salvaguardas de investimentos, não parecem terum papel decisivo no cálculo do governo na montagem da ANS e ANVISA. Este argu-mento se fortalece ainda mais diante da distinção do modelo da agência reguladoraadotado no setor saúde em comparação àquele adotado para as agências da área deinfra-estrutura, onde os custos de credibilidade seriam teoricamente maiores. “Asagências do setor saúde são as únicas em que o Contrato de Gestão é mandatário emrelação à Diretoria Colegiada”.20 Isto não ocorre por acaso, pois, como dito anterior-mente, o Contrato de Gestão também serve como mecanismo institucional de controleformal moldado para preservar as preferências do governo mesmo diante da inde-pendência destas agências. Ou seja, no setor saúde, o governo teria menos a perderem credibilidade diante de uma maior interferência via Contrato de Gestão. Por outrolado, os mercados de infra-estrutura requisitavam do governo maior autonomia e fle-xibilidade de gestão restringindo assim um maior controle do Executivo através destemecanismo institucional formal.

Diante das fragilidades dos argumentos de busca de credibilidade, a pergunta quantoaos ganhos para o Executivo como conseqüência da regulação independente no setorde saúde ainda se sustenta. Qual era o problema que o governo pretendia resolvercom a regulação independente? Algumas hipóteses justificariam tal decisão. Para oex-ministro da Administração e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira, porexemplo, os ganhos de flexibilidade administrativa foram a principal razão que levou oentão ministro José Serra a optar por uma agência reguladora independente do Exe-cutivo (responsável por políticas de Estado), ao invés de uma agência executiva (res-ponsável por políticas de governo), que já fazia parte do Plano Diretor de Reforma doAparelho de Estado. “Quando Serra teria percebido que a agência reguladora, com-parada com o modelo de agência executiva, acumularia mais destaque, visibilidade,flexibilidade administrativa, conseguiria atrair melhores quadros através de melhoressalários etc., não restou mais dúvidas sobre quanto a sua preferência”.21

Entretanto, valeria a pena incorrer em custos delegativos de perda de controle políticono setor em troca apenas de ganhos de flexibilidade administrativa? Me parece que jána iniciativa do ministro José Serra é possível deduzir outros ganhos potenciais ao secriar uma agência regulatória independente. Me refiro aqui às sinalizações do executi-vo em responder a altura e com destaque às demandas e os reclamos crescentes porracionalização do mercado privado, vindos tanto dos consumidores como de atorespolíticos do setor saúde.

A decisão de abrir mão do poder de regular diretamente as políticas para seguros eplanos privados e delegar esta tarefa para um conjunto burocrático e especializadoindependente, gerou então outros ganhos para o governo. Me refiro particularmenteaos créditos da iniciativa política (credit claiming) em propor uma inovação de enge-nharia institucional de regular de forma apropriada o setor saúde suplementar quevinha gerando até então desgastes políticos crescentes para o Executivo. Esta inova

empresas do setor de saúde, especialmente aquelas que dispõem de maior capacidade de adaptação (maiores empre-sas, mais homogêneas, mais consolidadas no mercado etc.) se beneficiassem com as novas regras regulatórias, taiscomo universalização de cobertura, não exclusão de procedimentos; não cobrança para portadores de doenças pree-xistentes etc. Entretanto esta é uma hipótese que necessita de maiores investigações empíricas (Costa, Pereira e Ri-beiro, 2003). 20 Cf. documento do Fórum de Discussão sobre o Setor de Saúde Suplementar: “Evolução e Desafios da Regulação doSetor de Saúde Suplementar”, pp. 6, 2003.21 Entrevista informal concedida em abril de 2000, em Brasília.

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ção institucional também proporcionou ganhos ao governo ao transferir responsabili-dades (blame shifting) para um corpo autônomo do Ministério da Saúde. Potenciaisnovos problemas que viessem a surgir neste setor não mais encontraria no Executivoo responsável direto pela sua resolução. Naturalmente, que possíveis falhas no pro-cesso regulatório não eximiria totalmente o Executivo de custos políticos uma vez queele ainda teria que responder, como agente, às demandas de seus principais; ou seja,os consumidores/eleitores. Entretanto, estas responsabilidades estariam agora maisatenuadas pela ação de “escudo protetor” da agência reguladora.

Finalmente, não podemos também esquecer dos ganhos informacionais obtidos peloMinistério da Saúde (porque também não dizer, por todos os atores que teriam alguminteresse neste setor, incluindo aqui, outras esferas de governo, universidades, cen-tros de pesquisa, operadores privados etc.) provenientes da criação de um corpo ins-titucional dotado de incentivos a especialização técnica e operacional como a ANS.Hoje, se tem muito mais clareza da extensão e importância, bem como das diferentesestratégias organizacionais das diversas formas (medicina de grupo, planos, seguros,co-gestão, Unimed etc.) que o mercado da saúde suplementar no Brasil oferece. Istose deve graças a não só o papel regulador da ANS, mas também da sua capacidadede gerar e oferecer informações mais precisas e confiáveis. Não resta dúvida que asinvestigações e conhecimentos gerados (incluindo aqui teses e dissertações acadêmi-cas) como conseqüência destas informações vão se refletir numa maior qualidade dapolítica pública de saúde no Brasil.

Conclusão

Este artigo procurou fazer uma discussão sobre o marco regulatório do setor de saúdesuplementar questionando tanto as razões que motivaram o governo a regular estesetor bem como o tipo de desenho institucional regulatório caracterizado pela auto-nomia política e financeira do Executivo/Congresso. Ao fazer um diálogo crítico com aliteratura da economia política normativa e positiva da regulação foi possível identifi-car que a decisão de delegar amplos poderes para uma agência independente do go-verno não é isenta de riscos e custos. Faz sentido o governo tomar tal decisão se con-seguir compensar estes custos com retornos de ordem informacional, de credibilidade,de transferência de responsabilidade, flexibilidade administrativa etc.

Foi demonstrado que a decisão do governo brasileiro de regular o setor de saúde su-plementar via agência regulatória independente é um fenômeno complexo e por issonão deve ser entendida como resposta a apenas um único determinante. Trata-se as-sim de um fenômeno multivariado onde diversos tipos de retornos ou ganhos atuamde maneira simultânea para contrabalançar as perdas delegativas do Executivo aotransferir esta tarefa a uma organização autônoma do governo.

Ainda é muito cedo para se ter respostas conclusivas quanto às vantagens da escolhadelegativa, mas é importante investigar se os ganhos provenientes da decisão políticade regular o setor suplementar de saúde via agências independentes podem ser con-siderados como um sucesso delegativo.22 Para isso, algumas pistas iniciais podem ser

22 Sucesso aqui definido como a capacidade do agente realizar as preferências do principal, aumentando assim seu obem estar (Lupia e McCubbins, 1998).

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consideradas. Alguns conflitos entre o Ministério da Saúde e ANVISA, por exemplo,sugerem que o Executivo teve dificuldades em realizar as suas preferências. O exces-sivo uso de Medidas Provisórias neste setor também pode ser outro sinal que o Exe-cutivo precisou lançar mão de instrumentos extraordinários para driblar as resistên-cias das agências. Estes dois exemplos já justificariam a necessidade de investigaçõesempíricas através do desenvolvimento de indicadores e variáveis que possam men-surar sucesso e fracasso delegativos. Investigações desta natureza é que estariam defato apontando perspectivas para o marco regulatório da saúde suplementar no Brasil.

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