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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 21, Nº 41: 193-217 FEV. 2012

RESUMO

O GOVERNO ESTADUAL NA EXPERIÊNCIAPOLÍTICA BRASILEIRA:

OS DESEMPENHOS LEGISLATIVOSDAS ASSEMBLÉIAS ESTADUAIS

Rev. Sociol. Polít., Curitiba, v. 21, n. 41, p. 193-217, fev. 2012Recebido em 15 de novembro de 2010.Aprovado em 30 de novembro de 2010.

Fabrício Ricardo de Limas Tomio

Este artigo analisa o volume e a dinamica da produção legislativa em 12 assembléias legislativas estaduaisbrasileiras durante duas legislaturas, 1999-2002 e 2002-2006. Em primeiro lugar, constatamos que adinâmica legislativa das assembléias estaduais depende dos recursos institucionais conferidosconstitucionalmente aos atores políticos pela Carta de 1988 que restringe a legislação proposta pelosdeputados estaduais e limita a autonomia legislativa do Governador. Apesar de indícios claros da existênciade uma dinâmica partidária relevante e um jogo efetivo entre governo e oposição nas assembléias queexplica as variações encontradas entre os estados. Em segundo lugar, sinalizamos uma dinâmica legislativaestadual diversificada que não se restringe ao predomínio do poder executivo. O volume de propostasapresentadas pelos deputados estaduais que não distribuem benefícios concentrados sinaliza para umaagenda pelo menos “desejada”, principalmente direcionada a definir normas e diretrizes das políticaspúblicas estaduais. Por outro lado, é evidente que o sucesso legislativo dos deputados estaduais é elevadose comparado ao dos deputados federais, mas basicamente restrito a uma categoria de norma: a concessãode benefícios concentrados, destacando-se a categoria das declarações de utilidades públicas. O esforçode pesquisa aqui empreendido e os dados apresentados chamam a atenção para a necessidade de futuraspesquisas sobre as assembléias estaduais em busca de uma melhor compreensão do funcionamento dasinstituições brasileiras no âmbito subnacional.

PALAVRAS-CHAVE: processo legislativo; Assembléia Legislativa; relações Executivo-Legislativo;instituições políticas.

I. INTRODUÇÃO

O estudo das instituições representativasbrasileiras tem levantado o interesse depesquisadores de várias áreas. O CongressoNacional é, hoje, sem sombra de dúvida, uma dasinstituições mais estudadas pelos cientistaspolíticos. Iniciou-se um processo de investigaçãoque levou vários analistas, nacionais eestrangeiros, a estudá-lo sob ópticas diferentes ea partir de perspectivas teóricas às vezescontrapostas. Tudo considerado, porém, não hácomo escapar da seguinte constatação: pouco foifeito para o estudo das instituições representativasno âmbito subnacional. O interesse diversificadoque encontramos na literatura especializada no quetange ao exame do Congresso Nacional,sobretudo da Câmara dos Deputados, ficourestrito a esse âmbito, manifestando, assim, um

claro desvio de atenção para a compreensão dasinstituições de nível estadual e municipal. Quandose trata das assembléias legislativas estaduais, omapeamento da literatura restringe-se a dois textosque, por serem os únicos, tornaram-se referênciaentre os estudiosos. Trata-se do livro de FernandoLuiz Abrucio (1998), Os barões da federação: osgovernadores e a redemocratização brasileira e acoletânea organizada por Fabiano Santos, em2001, o poder legislativo nos Estados: diversidadee convergência (SANTOS, 2001b).

A constatação da incipiência dos estudossobreas assembléias estaduais incentivou-nos aestender o debate sobre o Congresso Nacional aessas instituições. A nosso ver, os parlamentosestaduais não são versões em miniatura do poderlegislativo federal. Há uma agenda política e umapauta decisória própria dos estados. Por conta

Paolo Ricci

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O GOVERNO ESTADUAL NA EXPERIÊNCIA POLÍTICA BRASILEIRA

delas, os governos subnacionais encerrariam umapeculiaridade própria com respeito à suasrespectivas dinâmicas decisórias, abrindo espaçopara um exame mais sólido e abrangente de seusdesempenhos. Este artigo é uma tentativa deseguir nesse sentido. Adotando uma abordagemcomparativa, o exercício analítico aqui propostofoi centrado na sistematização dos achados deuma pesquisa mais abrangente sobre ofuncionamento e desempenho de 12 assembléiaslegislativas. Estudos comparativos sobre taisesferas de poder são raros, como poucos efragmentários ainda são os trabalhos monográficosdisponíveis. No caso específico deste artigo,detemo-nos sobre o processo de formação eaprovação de projetos de leis estaduais,envolvendo as relações entre os poderes Executivoe Legislativo1. A decisão de privilegiar esse aspectoé compreensível quando são feitas pelo menosduas ponderações.

Em primeiro lugar, por tratar-se de temacentral para dimensionar o papel dos executivose dos legislativos estaduais. Os desempenhoslegislativos das assembléias estaduais oferecer-nos-ão um indicativo claro da agenda prevale-cente no âmbito subnacional. Sabemos que oCongresso Nacional não se distancia muito dosdemais parlamentos do mundo em que prevalecea regra dos 90% (LIMONGI, 2006), isto é, ogoverno é responsável por pelo menos 90% daspropostas aprovadas e, ao mesmo tempo, a taxade sucesso das propostas do governo alcançaesse nível (LOEWENBERG & PATTERSON,1979). A questão agora é saber se isso se repeteno âmbito subnacional. Os achados do textoorganizado por Fabiano Santos (2001b) e asreflexões produzidas no trabalho seminal deAbrucio (1998) já haviam mostrado a presençade diferenças substantivas entre as assembléiaslegislativas, assim como um desempenho diferen-te entre elas e o Congresso Nacional. O fato depossuirmos agora informações consolidadassobre a produção legislativa de 12 assembléias

legislativas tornará certamente mais consistenteum possível diagnóstico em tal sentido e, emúltima instância, permitir uma análise agregadae quantitativa do grau e da natureza da partici-pação dos diferentes atores no processo decisó-rio no âmbito subnacional.

A segunda razão pela qual escolhemos focaro estudo da produção legislativa reside no fatode que essa é uma das dimensões centraisconsideradas pelos dois textos acima citados,que buscam enquadrar a dinâmica interna àsassembléias estaduais. Na sua tentativa deelaborar um quadro compreensivo do sistemade governo que vigora nos estados, FernandoAbrucio cunha o termo “ultrapresidencialismo”para caracterizar a força dos governadores. Aoanalisar 15 estados da federação na legislatura1991-1994, o autor ressaltava o poderconcentrado nas mãos dos governadores. Issose refletia no modus operandi da relação entrepoderes executivos e legislativos estaduais que,em termos de produção legislativa, como nocaso de São Paulo, caracterizava-se pelo fato deque a legislação de cunho relevante passavaunicamente pelo crivo do Governador, enquantoas assembléias discutiam e aprovavam questõessecundárias. Já no livro organizado por FabianoSantos (2001b), os autores que colaboraram nacoletânea investigaram seis estados durante alegislatura 1995-1998 chegando a conclusõesdiversas e convergentes sobre a predominânciado poder Executivo no processo legislativoestadual identificando maior equilíbrio entre ospoderes Legislativo e o Executivo nos estadosdo Rio de Janeiro e Minas Gerais, enfatizando ocaráter autônomo das assembléias locais;observando a grande capacidade governativa dospoderes executivos no Rio Grande do Sul eCeará, resultante de maiorias partidárias estáveisproduto de alianças eleitorais; a presença do“ultrapresidencialismo” nos estados de São Pauloe Espírito Santo. Após mais de uma década dedistância é lícito empreender uma análise quepossa averiguar se predomina o caráter“ultrapresidencial” ou o equilíbrio entre o poderLegislativo e o Executivo na dinâmica decisóriadas assembléias estaduais.

O texto é organizado da seguinte forma. Nasduas seções seguintes buscamos dimensionar ovolume e a dinâmica da produção legislativa em 12estados, durante duas legislaturas seguidas (1999-

1 Pode-se dizer que esse tema parece ser pouco exploradotambém em outros países. Basta citar, a título de exemplo,o caso americano. Em trabalho recente Gamm e Kousser(2010) apontam para a dificuldade de acesso àsinformações para o âmbito subnacional e oferecem aprimeira análise sistemática da legislação em 13 estadosdurante 120 anos.

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2002 e 2002-2006)2. Identificar alguns aspectosdeterminantes do processo decisório estadual é oobjetivo central dessas seções. Para isso, a análisefundamenta-se na exploração dos dados a partirde alguns indicadores como o volume dos projetosapresentados, a taxa de sucesso e os vetosapontados pelo poder executivo. Em outra seçãodiscutimos o problema referente ao conteúdo daspropostas apresentadas pelos governos e deputadosestaduais. Nossa intenção, aqui, é problematizar oprocesso legislativo estadual a partir do tipo deproposta em discussão. A nosso entender é esseaspecto que nos ajuda a compreender melhor adinâmica legislativa e o desempenho dos legislativosestaduais. Por fim, concluímos sugerindo as etapasfuturas de investigação para o estudo dasassembléias estaduais.

II. A PRODUÇÃO LEGISLATIVA DE 12 AS-SEMBLÉIAS LEGISLATIVAS.

Gostaríamos, de iniciar com uma comparaçãocom a Câmara dos Deputados3. O exercícioproposto, obviamente, não é meramentedescritivo, mas visa dimensionar as diferençasentre os dois níveis institucionais, o nacional e oestadual. Dada a natureza do estudo, centradasobre a produção legislativa, a questão principal ésaber se estamos perante governos subnacionaiscom um formato da dinâmica legislativa diferenteou, caso contrário, similar à instânciarepresentativa de nível superior. Para isso detemo-nos sobre dois indicadores freqüentementeutilizados pela literatura para avaliar o desempenholegislativo de uma instituição: as taxas dedominância e as de sucesso legislativo. A Tabela1 informa-nos a respeito desses dois indicadoreslevando em conta os resultados encontrados paraas 12 assembléias estaduais e a Câmara dosDeputados nas duas experiências democráticasbrasileiras, a democracia de 1946 e a atual.

TABELA 1 – COMPARAÇÃO DAS TAXAS DE DOMINÂNCIA E SUCESSO DAS PROPOSTAS ORIUNDAS DOEXECUTIVO E DO LEGISLATIVO (%)

2 Para maiores detalhes sobre a coleta dos dados ver oApêndice. No Apêndice discutimos também apossibilidade de viés de seleção da pesquisa e que derivada constatação de que estamos tratando de apenas 12estados e não de todas as assembléias estaduais.

3 Seguimos aqui a interpretação majoritária da literaturaque avalia os desempenhos do Congresso Nacionaldestacando quase que unicamente o desempenho na Câmarados Deputados.

FONTE: Banco de Dados Legislativos das Assembléias Estaduais. Para o período de 1988 a 2007, verFigueiredo e Limongi (2007).NOTAS:1. O dado é uma estimativa feita a partir das informações fornecidas pelo portal da Câmara de Deputados.2. A taxa de sucesso do poder Legislativo para o período 1947-1964 é calculada a partir de Braga (2008,p. 161, Tabela 3).

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A dominância do poder Executivo indica-nos opercentual de projetos transformados em normajurídica de iniciativa do Executivo. Nota-se que opercentual para as assembléias estaduais é similaràquele do Executivo durante o período 1947-1964,demonstrando baixa dominância. Isso indica certoativismo legislativo por parte dos deputadosestaduais que não se observa no âmbito federaldurante a nossa primeira experiência democráticaou, dito de maneira mais direta, significa que amaioria dos outcomes legislativos é de origemparlamentar. Os dados sobre o sucesso dospoderes Executivo e Legislativo – referente à por-centagem de projetos apresentados e sancionados–, oferecem-nos informações para confirmar essasuposição. Por um lado, é incontestável o dadoque configura o poder Executivo como ator bem-sucedido, até percentualmente superior ao valorencontrado para a Câmara. Ao mesmo tempo,

porém, e diferentemente da esfera federal de 1988e do período democrático de 1946, os própriosdeputados estaduais registram uma taxa de sucessomédia consideravelmente elevada. Em síntese, osdados revelaram uma configuração dosdesempenhos legislativos diferente da queencontramos no âmbito federal. Fato que, portanto,justifica e estimula ao mesmo tempo a investigaçãoem torno do papel das assembléias estaduais4.

O objetivo desta seção é justamente oferecerum quadro detalhado para a produção legislativadas 12 assembléias estaduais. Quando possívelcontinuaremos com a comparação com a Câmara,de modo a termos uma idéia mais nítida em tornodo comportamento diferenciado entre as duasinstâncias representativas. Partimos do estudo dovolume da produção apresentada pelo poderexecutivo e o legislativo. O Gráfico 1 sintetizaessa informação, por estado.

4 A comparação entre Câmara dos Deputados e assembléiasestaduais pode ser criticada sob a alegação de que teria

GRÁFICO 1 - PROJETOS DE LEI APRESENTADOS POR ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA, DIFERENCIANDOPOR ORIGEM E LEGISLATURA (EM %)

Fonte: Banco de Dados Legislativos das Assembléias Estaduais.

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Interessa-nos, em particular, destacar oseguinte ponto. Observa-se que o volume daspropostas apresentadas pelos deputados estaduaisé elevado se comparado com o do poderExecutivo e, sobretudo, que há grande oscilaçãoentre as assembléias legislativas. Comparando ainiciativa do governo e a do poder Legislativo,percebe-se que a primeira é baixa em alguns casos(vê-se Rio de Janeiro, Paraná, São Paulo e MinasGerais), relativamente baixa em outros (como RioGrande do Sul, Santa Catarina e Espírito Santo)ou, excepcionalmente, tende a ser maior emAlagoas. Os dados confirmam o que já sabíamospara a Câmara dos Deputados, cujosparlamentares também apresentam númeroelevado de propostas legislativas. Entretanto,porque ocorre esse domínio do poder Legislativoem termos de propostas apresentadas? Do pontode vista formal, considerando as regras quedisciplinam a ação dos deputados durante oprocesso legislativo, apresentar um projeto não éuma ação altamente custosa. Em geral as regrasque regem os trabalhos legislativos no CongressoNacional, tais como aquelas das assembléiaslegislativas, são bastante permissivas nessesentido. Certamente isso elucida o protagonismolegislativo dos deputados estaduais. A explanaçãopara a variação encontrada entre as assembléiaslegislativas é imputável ao tamanho dasassembléias. Por exemplo, na legislatura 1999-2002 os deputados amapaenses apresentaram 402propostas legislativas e os mineiros 2 417projetos. Ou seja, os segundos foram seis vezesmais ativos que os representantes do Amapá. A

resposta para esse diferencial é, simplesmente,que as assembléias estaduais têm tamanhosdiferentes. Há grande variação entre elas. A deSão Paulo, por exemplo, compõe-se de 94deputados, a do Rio de Janeiro tem 70 repre-sentantes enquanto a de Alagoas apenas 27 e asde Sergipe e Amapá têm 245. Esse argumento éválido, porém, apenas para as propostas dosdeputados. Quando se passa a considerar aprodução legislativa do poder Executivo, otamanho das assembléias nesse caso não é fatorexplicativo. Isso, claramente, sinaliza para umativismo legislativo do poder Executivo estadualque deve ser melhor indagado, considerandooutros fatores como a complexidade da adminis-tração pública estadual e a provisão constitucionalem regulamentar seu funcionamento por decretosadministrativos, o tamanho da coalizão governa-mental e o apoio encontrado pelo Governador naprópria Assembléia.

Para entender melhor a dinâmica da produçãolegislativa, passamos agora ao estudo das pro-postas aprovadas. Inicialmente, comparamos aprodução legislativa do poder Executivo com ado poder Legislativo. Da leitura dos dadosapresentados no Gráfico 2 queremos destacar oseguinte ponto: no caso dos governos subnacionaisobservamos a presença de um volume de leisoriundas do poder Executivo bem inferior à dopoder Legislativo, diferentemente do que ocorreno Congresso Nacional atual em que, de acordocom Figueiredo e Limongi (2007), o percentualde leis de iniciativa do poder Executivo foi de83,3% entre 1988 e 2007. Com a exceção deAlagoas 2003 (AL03), Ceará 2003 (CE03), RioGrande do Sul 1999 e 2003 (RS99 e RS03) e SãoPaulo 1999 (SP99), nas demais legislaturas amaioria das leis são oriundas do poder Legislativo.O dado revela que, na prática, as leis estaduaisdos deputados têm peso significativo não apenasconsiderando-se o volume das propostasapresentadas, mas também na produção legislativafinal. A Tabela 2, a seguir, confirma esse aspecto.Nela reportam-se as taxas de sucesso do governoe do poder legislativo por legislatura.

baixo alcance teórico, na medida em que as instituiçõesrepresentativas consideradas possuem característicasinstitucionais distintas. Entretanto, a nosso entender acomparação é válida. Para começar, ela permite-nos decifraras diferenças entre as instâncias representativas em nívelnacional e estadual. Essa constatação não é de pouca monta.Por exemplo, o dado peculiar relativo ao nível elevado deleis oriundas do poder Legislativo estadual destoa daexperiência nacional e não deve ficar despercebido. Issochama a atenção também para o problema mais geral dodesempenho das assembléias legislativas e, em particular,para a questão da produção legislativa e de suas respectivascaracterísticas. Dito de outra forma, o dado levanta umaquestão teórica importante, relativa ao papel que osdeputados estaduais possuem como atores políticos queproduzem normas jurídicas. Esse aspecto é tão importanteque lhe será dedicado uma seção à parte do artigo onde sebuscará mapear o formato dessas normas de origemparlamentar.

5 A correlação entre número de projetos dos deputadosestaduais e tamanhos da assembléia é de 0,870.

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TABELA 2 – TAXA DE SUCESSO DOS PROJETOS POR ESTADO E POR ORIGEM (%)


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A primeira observação a ser feita é que osgovernadores e o poder Judiciário são ainda maisbem-sucedidos se comparados às propostasoriundas de deputados estaduais. Entretanto, cabesalientar que há diferenças significativas entre osestados. Em Minas Gerais, por exemplo, a taxade sucesso dos governos é elevada, porém menorque a encontrada para os demais casos e até menorque a do poder executivo federal. Em outrosestados, porém, a capacidade de aprovação deprojetos legislativos iniciados pelo poder executivoé quase que total, como em Sergipe e Paraíba, ousuperior a 90%, como no Ceará, Santa Catarina,Amapá e Alagoas. Da mesma forma, quanto à taxade sucesso das propostas dos deputados estaduais,elas são baixas no Rio de Janeiro, em São Paulo eno Rio Grande do Sul, mas elevadas em outroscasos. Destaca-se o caso de Sergipe, onde quasea totalidade das propostas oriundas do poderlegislativo chegam a ser aprovadas. Cabe umareflexão sobre as diferenças entre as legislaturas.Percebe-se que para a mesma Assembléia

Legislativa as taxas de sucesso mantêm-serelativamente estáveis. Entretanto, há variaçõessignificativas não desprezíveis. O caso peculiar éo do Rio Grande do Sul que registra para alegislatura 1999-2002 uma taxa de sucesso dopoder Executivo de 78,3%, valor distante doobservado para a legislatura sucessiva, fixada em91,1%. Mesmo que com menor ênfase, o mesmopode ser dito para o Espírito Santo e o Paraná ou,olhando para as normas oriundas do poderLegislativo, para Santa Catarina.

Dos dados apresentados acima extraímos duasimportantes considerações. Por um lado, osucesso das propostas do Legislativo, algo nãoregistrado para o âmbito nacional, dentro daCâmara dos Deputados. Por outro lado, sempreolhando para as taxas de sucesso, destaca-se apresença de variações registradas entre os estadose entre as legislaturas nos estados. Cabe, portanto,a seguinte pergunta: como a literatura explica essesdois aspectos?

GRÁFICO 2 – LEIS POR ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA, DIFERENCIANDO POR ORIGEM E LEGISLATURA (%)


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III. DIFERENÇAS E SIMILARIDADES ENTREOS ESTADOS: ALGUMAS INTERPRETA-ÇÕES

Nesta seção abordaremos a questão inerenteàs variações encontradas entre os estados nastaxas de sucesso deixando para a seção sucessivaa tarefa de dar uma resposta conclusiva para osucesso elevado do poder Legislativo6. De acordocom a interpretação “clássica”, na medida em quefoi a primeira a ser formulada nos anos 1990,haveria uma preponderância do poder Executivoestadual frente à subordinação dos respectivoslegislativos. Em geral, nos estados “não há eqüipo-tência entre os poderes, mas sim uma hipertrofiado executivo, configurando um sistema ultrapre-sidencial” (ABRUCIO, 1998, p. 110-111). A es-sência do argumento é que os governadores con-trolam as assembléias legislativas que, por suavez, exercem apenas um papel homologatório. Arelação básica entre o poder Executivo e o poderLegislativo é expressa nesses termos. Os deputa-dos estaduais, frente à fraqueza das agremiaçõespartidárias, dependeriam do acesso a recursospúblicos. Assim, eles garantiriam o apoio ao Go-vernador que, em resposta, promoveria a distri-buição de recursos ou cargos do poder Executivo.

Dentro das possíveis implicações que essaforma de argumentar acarreta, uma implicaçãocentral para este trabalho é que a dinâmica doprocesso legislativo estadual é dominada pelopoder Executivo. Assim, nas palavras de FernandoAbrucio, “os governadores possuíam controletotal das assembléias legislativas, aprovando, comgrande facilidade, os principais projetos de lei quelhes interessavam” (idem, p. 163). Essa afirmaçãoé seguida por estudos semelhantes que verificarama grande capacidade de aprovação de legislaçãoiniciada pelo poder Executivo em outrasassembléias estaduais brasileiras como São Paulo(ABRUCIO, CARVALHO TEIXEIRA & COSTA,2001), Espírito Santo (DOMINGUES, 2001) e,mesmo que de maneira menos enfática, para o

Rio Grande do Sul (GROHMAN, 2001) e Paraná(BRAGA & FRANÇA, 2008). Em síntese, essaperspectiva desenvolve-se em torno dacontraposição entre, por um lado, um poderExecutivo com fortes poderes e, por outro, umpoder Legislativo fraco, seja porque fracamenteorganizado internamente, seja em razão do fatode que os deputados estaduais, frente à fraquezadas agremiações partidárias, dependem do acessoa recursos públicos que são de monopólio doGovernador.

Essa forma de argumentar é válida, mas deveser melhor definida. Se não há dúvida de que osgovernadores são fortes, importante é enfatizar ofato de que essa força não é derivada essencial-mente da fraqueza da assembléia legislativa, masdefinida pelo arranjo institucional brasileiro. Nocaso, trata-se de olhar para as prerrogativasconstitucionais que a Carta de 1988 e asrespectivas constituições estaduais conferem aoGovernador (o mesmo argumento está contidoem Souza (2005), Arreche (2009) e Leite e Santos(2010)). De fato, o escopo decisório do poderLegislativo estadual sofre de grande limitação naprodução legislativa. A Constituição Federal define(em seu art. 25, § 1º) que “são reservados aosEstados as competências que não lhes sejamvedadas por esta Constituição”. Como o textoconstitucional é extremamente detalhado nasatribuições da União, dos estados e dos municí-pios, compete estritamente aos governos estaduaislegislar de modo “concorrente”7 com a União emassuntos: tributários, econômicos, de políticaspúblicas (educação, saúde, desenvolvimento,meio-ambiente etc.) e administração pública –geralmente, a partir de critérios claramenteexpressos na Constituição e nas leiscomplementares federais. Além disso, a mesmaconstituição elevou os municípios ao status de

6 Doravante a análise será restrita às propostas oriundasdo poder Executivo e do poder Legislativo. Nossopropósito no artigo é discutir os desempenhos dessesdois atores, assim como a relação entre eles. As propostasde autoria do poder Judiciário, do Tribunal de Contas, doMinistério Público etc., remetem a um conteúdo específico,mais limitado e circunscrito, que não será explorado nesteartigo.

7 O Art. 24. da Constituição Federal de 1988 determinaque “Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federallegislar concorrentemente sobre: [...] § 1º – No âmbito dalegislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2º – A competência daUnião para legislar sobre normas gerais não exclui acompetência suplementar dos Estados. § 3º – Inexistindolei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão acompetência legislativa plena, para atender a suaspeculiaridades. § 4º – A superveniência de lei federal sobrenormas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no quelhe for contrário”.

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entes federativos, reser-vando a esses o home rulee a plena autonomia política8. Portanto, toda esferade “assuntos de interesse municipal” tornou-seobjeto normativo de decisões legislativasautônomas dos governos municipais. Como aUnião possui competência normativa exclusivaabrangente (29 temas, que vão do direito civil epenal à propaganda comercial e serviço postal),resta aos estados o papel de produzir normajurídica muito limitada9.

Ainda mais importante é dizer que, em todosos estados, compete exclusivamente ao poderExecutivo propor legislação sobre: o efetivo efuncionamento da Polícia Militar, o regime(cargos, salários e pensões) do serviço público,questões tributárias e orçamentárias, a defensoriapública e a estrutura administrativa do poderexecutivo (secretarias e demais órgãos). Isso podeexplicar o volume elevado de propostasapresentadas e aprovadas pelos governadores. Osucesso delas está relacionado com a naturezadessas propostas, independentes de aspectosideológicos – já que prerrogativas dos referidosatores – e vinculadas à gestão dessas políticas,visto que, geralmente, as políticas públicas sãodefinidas em lei complementar ou na própriaConstituição Estadual. Nesse sentido, para osinteresses individuais dos parlamentares estaduaisbrasileiros – ou para os próprios partidos –, pareceser preferível um poder Executivo com suficientecapacidade de produção legislativa a umGovernador fraco e incapaz de implementar suasproposições no Parlamento. Somente no primeirocaso haverá algum espaço para que a negociaçãoimplemente regulamentações com ganhos mútuosentre os atores. Inclusive, para a maioria dosparlamentares, um Governador com capacidadede implementação de uma agenda legislativa deveser preferível a um Executivo incapaz de imple-

mentar qualquer legislação. Isso, de certa forma,explica as altas taxas de sucesso encontradas naspropostas oriundas do poder executivo.

Entretanto, o argumento que acabamos deesboçar não explica as variações nas taxas desucesso das propostas do governo encontradasentre os estados. Para além do mais, se houvesseessa troca de apoio entre governo e deputados –percebidos estes como atores individuais –, nãodeveríamos observar taxas de sucesso menorespara as propostas dos próprios parlamentares.Vale também notar que, do ponto de vista formal,a atribuição de competências ao poder executivoestadual é quase idêntica nos estados, com exce-ção da Medida Provisória e das Leis Delegadas10.Os constituintes estaduais reproduziram, porimposição e não necessariamente por escolha, adelegação de prerrogativas legislativas da Presi-dência presente na Constituição Federal. Ou seja,o aspecto formal desenhado pelos constituintesnão pode explicar tudo, em particular as variaçõesaqui encontradas entre os estados. No nossoentender seria necessário passar a considerar adinâmica político-partidária interna a cada estado.Em outros termos, a subordinação do poderLegislativo não pode ser uma explicação válidapara todas as assembléias legislativas e o sucessodo governo deveria ser analisado levando em contatambém a dimensão política de cada estado.Assim, a melhor forma de analisar os outcomeslegislativos é focar a contraposição entre governo,a maioria parlamentar e a própria oposição,deixando de lado a mera contraposição entre ospoderes Executivo e Legislativo. Ou seja, na linhada literatura recente que estuda as relações entreExecutivo e Legislativo em sistemas presiden-cialistas, a exaltação da dimensão do presiden-cialismo de coalizão constitui um ponto de partidaválido também para o estudo da dinâmica noâmbito subnacional. Interessante notar que, aindaem 2001, alguns autores, mesmo sem questionara tese da força dos governadores, haviam mos-

8 Para a compreensão da dinâmica referente à criação e àsprerrogativas constitucionais dos municípios após aConstituição de 1988, ver Tomio (2002; 2005a; 2005b).9 Não apenas a Constituição limita a capacidade autônomado legislador estadual, mas também as interpretações doSupremo Tribunal Federal (STF) são em sua maioriafavoráveis ao Governo Federal. Assim, as tentativas deintroduzir novas regras nas constituições estaduais ou emleis estaduais foram declaradas inconstitucionais pelo STF(SOUZA, 2005). Para uma referência recente sobre asAções Diretas de Inconstitucionalidade (Adins)impetradas por estados contra a União e pela União contraos estados, ver Oliveira (2009).

10 Os governadores, diferentemente do Presidente daRepública, possuem o poder de editar Medidas Provisórias(MPs) apenas em Tocantins, Santa Catarina, Acre, Paraíba,Maranhão e Piauí. Mas vale notar que, nesses casos, háfortes limitações à edição de MPs estaduais, o que nãopermitem que esse mecanismo contribua significativamentepara a atribuição de um maior poder ao poder Executivono processo decisório estadual. Para mais detalhes ver oApêndice.

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trado que o Executivo era menos bem-sucedidoem alguns casos. Assim, ainda analisando amesma legislatura (a de 1995-1998), FátimaAnastásia (2001) e Fabiano Santos (2001a),ressaltam o fato de que, no caso das assembléiaslegislativas de Minas Gerais e do Rio de Janeiro,não se verificou a preponderância legislativa dopoder Executivo. A dimensão partidária era, porém,ainda pouco explorada pelos autores.

Em estudo mais recente sobre a AssembléiaLegislativa de Minas, Felipe Nunes (2008a) mostraque, por meio do exame das votações nominais,os partidos que apóiam o governo tendem a terum comportamento partidário – seguindo assimo padrão encontrado no Congresso Nacional –,mesmo que se observe a não cooperação quandoas votações são “custosas”. O mesmo autor,analisando as respostas a um questionário aplicadono Legislativo mineiro e na Assembléia Legislativado Rio Grande do Sul, informa que “a maior partedos parlamentares afirma que a estratégia maiseficiente para que o Governador obtenha apoiolegislativo seja a negociação com os partidos”(NUNES, 2008b). Dado esse que foi confirmadoem exame comparativo recente sobre 12assembléias legislativas (NUNES, 2009). Emabordagem similar, Castro, Anastasia e Nunes(2009) têm de fato mostrado que existem diversossistemas partidários no âmbito subnacional, sendopossível classificar a maioria dos partidos na escaladireita-esquerda. E, em estudo de caso sobre aAssembléia de Santa Catarina, mostrou-se que “noconjunto dos dados analisados a dimensãogoverno/oposição revelou ser mais significativana formação de coalizões em plenário do que oposicionamento dos partidos na escala ideológica”(CARREIRÃO & PERONDI, 2009, p. 137). Ouseja, a dinâmica das decisões legislativas segueum padrão partidário e o apoio dado aoGovernador não é incondicionalmente apartidário.

Em síntese, não podemos de imediato concluirque a lógica da relação Executivo-Legislativo nosestados seja, necessariamente, a de subordinaçãoda Assembléia ao Governador. Afinal, se a maiorparte do arranjo institucional brasileiro segue asmesmas diretrizes, fica difícil explicar a variaçãoencontrada nos estados apenas pela variaçãoinstitucional. É a partir desse ponto que a pers-pectiva que enfatiza as dinâmicas político-parti-dárias acrescenta um entendimento mais completodo fenômeno estudado. Nosso argumento podeser sintetizado da seguinte forma: o arranjo

institucional ajuda-nos a compreender o fato deque o Governador detém o monopólio da agendalegislativa à qual o deputado estadual estásubordinado para a implementação de uma agendapública, mas é a dinâmica partidária que nosinforma quanto às diferenças encontradas entresas próprias assembléias legislativas.

Uma forma de dimensionar a dinâmica“política” da relação entre os atores seria mostraras diferenças entre as taxas de sucesso do governocomparando entre governos majoritários e mino-ritários. Infelizmente não temos informaçõesdetalhadas para proceder a uma análise desse tipo.Seguimos, portanto, duas estratégias investi-gativas alternativas. Uma primeira forma deencontrar evidências relativas à dinâmica político-partidária para explicar os outcomes legislativos éobservar o sucesso legislativo ao longo dalegislatura. Se, como sugerido por parte daliteratura, o poder Executivo exerce forte controlesobre o poder Legislativo, então o sucessoregistrado não deveria variar ao longo dalegislatura, mas manter-se constante. Da mesmaforma, as taxas de sucesso do poder Legislativodeveriam seguir o mesmo padrão. Alternati-vamente, pode-se argumentar que o término domandato amplia a responsabilidade dosparlamentares para com seus eleitores. Dessaforma, aprovar projetos de iniciativa do poderExecutivo que coloquem em risco a reeleiçãoindividual dos parlamentares, como medidasimpopulares ou que afetem grupos de eleitoresespecíficos, tornar-se-ia mais difícil quando seaproxima o período eleitoral. Além disso, aprovarproposições de outros parlamentares pode estarinserido na expectativa de reciprocidade e o fimdo mandato pode diminuir a confiança nacooperação entre os parlamentares.

Para verificarmos se efetivamente há variaçãono sucesso do poder Executivo e do poder Legis-lativo durante a mesma legislatura comparamoso valor médio do sucesso de cada legislatura comaquele registrado no último ano de cada gover-no11. Os resultados são expostos nos dois gráfi-

11 A melhor forma de proceder seria comparar entre aproporção de leis apresentadas e aprovadas no mesmoano. Entretanto, os dados que possuímos informam apenaso ano de apresentação do projeto, e não quando ele foiaprovado. A solução encontrada foi, portanto, comparar a

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cos a seguir. Antes de comentá-los, é necessáriauma nota metodológica. Os dois eixos do gráficoreportam as taxas de sucesso para, respectiva-mente, a legislatura inteira (quatro anos) e o últimoano de governo. A linha que corta o gráficorepresenta a reta que nos permite introduzir oproblema em termos contrafactuais. No caso, sea taxa de sucesso da legislatura fosse coincidentecom a encontrada no último ano de governo, oestado em questão deveria posicionar-se na linha,deslocando-se nela apenas em função do volumede normas aprovadas. A título de exemplo,supomos que exista um hipotético estado daGuanabara. Imaginamos que as taxas de sucesso

sejam de 50% para as propostas do poderexecutivo durante a legislatura inteira e tambémpara o último ano de governo. Conforme mostradono Gráfico 4, Guanabara posiciona-se no eixojustamente por registrar os mesmos níveis desucesso. Conseqüentemente, se um estadoencontra-se abaixo da linha que corta o gráfico,isso significa que o sucesso de governo (ou, sefor o caso, do poder legislativo) no último ano dalegislatura é menor que o valor médio para operíodo inteiro. Vice-versa, casos acima da linhasinalizam para uma taxa de aprovação maior noúltimo ano de governo.

taxa de sucesso para a legislatura inteira e a registrada noquarto ano, último de governo. Sabemos que todos osprojetos apresentados no quarto ano foram devidamenteanalisados naquele período, já que esse era o último ano

GRÁFICO 3 – TAXAS DE SUCESSO PARA OS PROJETOS DO PODER EXECUTIVO DURANTE A LEGISLATURAE NO ÚLTIMO ANO DE GOVERNO (%)

da legislatura. Dessa forma, temos um valor mostrandoquanto o sucesso para o último ano distancia-se da médiaencontrada para a legislatura inteira.


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Podemos observar, no Gráfico 3, que oinsucesso do Governador é mais do que evidentena legislatura 1999-2002 em Minas Gerais, SãoPaulo, Rio de Janeiro, Espírito Santos e, em menormedida, no Paraná. Na legislatura sucessiva issoocorre em Minas Gerais e Alagoas, e menosintensamente no Paraná e São Paulo. Nos demaisestados as diferenças são mínimas ou quase quenulas. Esses casos não excluem a priori umadinâmica do processo legislativo baseada em umacontraposição entre governo e oposição. Aqui,talvez, estejamos perante uma coalizão que apóiao Governador e demonstra-se coesa e disciplinadadurante a legislatura inteira. Obviamente, apenasuma análise mais aprofundada de cada casopoderia encontrar evidências nesse sentido.Quando consideramos a legislação introduzidapelos deputados estaduais (Gráfico 4), nota-seque apenas São Paulo e Espírito Santo confirmama tendência a um valor mais elevado de propostasnão aprovadas. Ou seja, parece que nesses doisestados a instabilidade da coalizão refletiu-se nãoapenas no sucesso do poder executivo, mas

também no do poder legislativo. Não é o caso,porém, de Minas Gerais e de Alagoas. Aliás, esteúltimo caso é interessante, mostrando que, se porum lado o poder executivo não é bem sucedidono último ano de governo, os deputados estaduaistêm uma taxa de sucesso mais elevada daquelaencontrada durante a legislatura inteira. Essesdados, em geral, não são conclusivos. Entretanto,sinalizam para uma possível dinâmica interna àspróprias coalizões para explicar o sucessodecrescente (ou constante) do poder executivo edo próprio poder legislativo12.

GRÁFICO 4 – TAXAS DE SUCESSO PARA OS PROJETOS DO LEGISLATIVO DURANTE A LEGISLATURA ENO ÚLTIMO ANO DE GOVERNO (%)

12 Em estudo conduzido para Minas Gerais sobre trêslegislaturas seguidas (1995-2005), Nunes (2008a) mostrouque as taxas de sucesso dos governadores foram menoresno governo Azeredo, em particular em seus últimos doisanos. Entretanto, isso não aconteceu em outros governos,como o de Itamar Franco. De acordo com Tomio (2006),há uma nítida associação em Santa Catarina entre o declíniona taxa de aprovação de proposições do poder Executivoestadual catarinense e o decurso da legislatura parlamentar.Fato que, porém, não é constatado para o poder Legisla-tivo.


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Uma forma alternativa em busca de evidênciaspara a presença de uma dinâmica procedimentalde cunho partidário é considerar os casos deconflito manifesto entre Executivo e Legislativo.

Isso foi possível por meio do estudo do volume edo resultado dos vetos totais e parciais. Os dadosapresentados nas duas tabelas a seguir oferecemevidências em tal sentido.

TABELA 3 – MENSAGEM DE VETO ENVIADAS PELO GOVERNADOR ÀS ASSEMBLÉIAS LEGISLATIVAS

TABELA 4 – RESULTADO DAS MENSAGENS DE VETO

FONTE: Banco de Dados Legislativos das Assembléias Estaduais.1. Os casos sem informação são: oito para Alagoas; sete para Ceará; dois para Espírito Santo; um paraParaíba; um para Santa Catarina e 18 para São Paulo.2. Os casos sem informação são: um para Alagoas e Espírito Santo e 20 para São Paulo.


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A Tabela 3 informa-nos sobre os vetosapresentados, distinguindo entre os tipos de vetos.O poder Executivo vetou, no total, 403 das suaspropostas e 3 031 daquelas dos parlamentares13.Há de notar-se, porém, uma variação no tipo decomportamento adotado pelo Governador quandodecide vetar. O veto parcial tende a ser maisutilizado no caso de propostas oriundas do própriopoder Executivo, enquanto os vetos totais afetamdiretamente as propostas dos deputados. A únicaexceção parece ser Espírito Santo e Sergipe. Noprimeiro caso, há um volume elevado de vetostotais em torno de propostas do próprio poderexecutivo. No caso de Sergipe, a prática do vetonão parece ser costumeira indicando, de certaforma, que aqui as decisões ocorrem sob a égidedo consenso. Interessante constatar, também, quealguns estados vetam mais, como Rio de Janeiro,Espírito Santo ou Paraná14.

No que tange às duas modalidades de uso doveto, Shugart e Carey (1992) tem salientadorecentemente que o veto parcial aumentasignificativamente os poderes do poder Executivo.Por esse mecanismo institucional, o Presidente (ouo Governador, no caso de estudo) não é obrigadoa aceitar legislações inteiras aprovadas pelo poderLegislativo. Ter a capacidade de bloquear partesda lei obriga os parlamentares a reverem suasposições e barganhar com o poder Executivo. Oveto total, por outro lado, significa uma recusaexplícita do poder Executivo em aceitar o “pacote”aprovado pelo poder Legislativo. Nesse caso, sóresta aos parlamentares manterem sua posição ouacatar a decisão do Executivo. O veto parcial,portanto, revela-se um mecanismo institucionalmuito mais poderoso para o Executivo. Ao aplicá-lo, o Executivo dificulta a formação de maioriascontrárias no Parlamento, dado que os legisladoresnão têm que optar entre nenhuma lei e a lei aprovadapelos parlamentares. Os membros da maioria

parlamentar que aprovaram a legislação podem terpreferências distintas quanto aos detalhes dalegislação; ou, em um caso mais favorável para oExecutivo, leis aprovadas por maiorias simples nãoconseguem agregar uma maioria absoluta paraderrubar o veto parcial do Executivo. Dessa forma,é muito mais difícil para os legisladores, devidoaos dilemas da ação coletiva, derrubar um vetoparcial do que um veto total do Executivo. Issoexplica o fato de que o Executivo adote mais oveto parcial para suas próprias propostas.

A Tabela 4 reporta os dados sobre os resultadosdos vetos. O que importa, aqui, é saber se oGovernador foi bem-sucedido e é por essa razãoque a distinção entre vetos totais e parciais não foimantida. Os dados evidenciam que, quando se tratade propostas do poder Executivo, na maioria doscasos os vetos (como visto na tabela anterior emsua maioria parciais) não são derrubados. Há umaparcela significativa de vetos derrubados (35,8%),que se restringem aos casos de Rio de Janeiro, RioGrande do Sul, Espírito Santo e, em menor medida,Paraná. Interessante também o dado de 948 vetosderrubados para as propostas oriundas dosdeputados (31,5% do total), em particular paraEspírito Santo, Rio de Janeiro, Santa Catarina, RioGrande do Sul e São Paulo. Ou seja, os governostêm aproximadamente um terço de seus vetos totaisrejeitados; certamente um número poucodesprezível dentro de uma perspectiva que percebiao Governador como ator onipotente. Novamente,é claro que para esses casos a explicação dosoutcomes legislativos deve passar pela compreensãoda interação entre as forças políticas, dentro deuma lógica de contraposição entre governo, basealiada e oposição.

Certamente, é verdade que muitas dasconsiderações até aqui desenvolvidas deveriam serponderadas em função da natureza da política emdiscussão. Nunes, por exemplo, sugere que nocaso de Minas Gerais “os partidos da base aliadaformal costurada pelo Governador tendem a nãocooperar efetivamente com o chefe do Executivonas votações custosas” (NUNES, 2008a, p. 121).No que tange à produção legislativa dos deputadosestaduais, talvez, o sucesso poderia ser explicadoem função da baixa qualidade das normasapresentadas e votadas. Assim, claramente, torna-se necessária uma reflexão mais aprofundada emtorno da qualidade das normas produzidas. A seçãoa seguir aborda esse ponto.

13 Diferentemente da análise anterior preferimos mostraros dados por estado sem diferenciar por legislatura demodo a tornar a exposição mais inteligível. Eventuaisdiferenças entre as legislaturas serão apontadas ao longodo texto.14 Importante dizer que em alguns casos os vetos sãoconcentrados em uma legislatura. No Espírito Santo, SantaCatarina e Rio Grande do Sul, mais de dois terços dosvetos são apresentados na legislatura 1999-2003. Issoreforça o argumento de que há variações internas aosestados entre uma legislatura e outra que, evidentemente,remetem ao formato do jogo político aí presente.

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IV. O CONTEÚDO DA PRODUÇÃO LEGIS-LATIVA E O PAPEL DAS ASSEMBLÉIASESTADUAIS

O que esperar da qualidade das propostasapresentadas e sancionadas pelas assembléiaslegislativas estaduais? A literatura que discute esseaspecto para o Congresso Nacional explica oconteúdo das leis partindo da análise dos incentivosvindos do próprio sistema eleitoral. Comoobservado por vários autores, a estrutura dosincentivos eleitorais presentes para o caso brasileirotornaria raros os projetos de lei de iniciativa doCongresso que tratam de questões fundamentais(MAINWARING, 1999; AMES, 2001). Emparticular, o predomínio das cam-panhas eleitoraispersonalizadas dos parlamentares (AMES, 1995a;1995b), a incapacidade dos líderes de partido deselecionar os candidatos (MAINWARING, 1999;AMES, 2001) assim como a descentralização dosistema político juntamente ao fator federal(AMES, 1995a; SAMUELS, 2000) e a competiçãointrapartidária, incentivam o comportamentopersonalista dos legisladores. Além do mais aliteratura enfatiza o fato de que os políticosbrasileiros tendem a ter uma distribuição dos votosconcentrada em algumas regiões ou cidades(AMES, 2001; para uma sofisticação do problema,ver Carvalho (2003)). Isso implica que todoentendimento que diz respeito à legislação éobstinadamente caracterizado pela prática daressalva de que as normas produzidas pelo poderLegislativo são secundárias e de relativaimportância já que repletas de concessões evantagens particularistas que concretamente podemchegar a beneficiar apenas um determinadomunicípio. O argumento é basicamentedesenvolvido para os deputados federais, mas podeser estendido certamente ao caso aqui estudadodos deputados estaduais. Portanto, seguindo talargumentação, a expectativa é a de que a qualidadedas normas introduzidas pelos deputados estaduaistornar-se-ia preponderantemente de cunhoparoquialista15. Por outro lado, quando se olha parao poder Executivo, a idéia é que os partidos lhe

delegam suas decisões e necessidades de investirem políticas públicas mais gerais. Isso porque oPresidente é eleito dentro de uma competição queocorre no âmbito nacional, em que o papel dospartidos adquire dimensão central16. A característicade sua produção legislativa adquire, portanto,elementos diferentes dos que caracterizam aspropostas dos parlamentares.

Para verificarmos se a prática legislativa nosestados remete a esse formato, é necessário emprimeiro lugar classificar o conteúdo das normasapresentadas e votadas nas assembléias estaduais.De imediato, portanto, surge a seguinte pergunta:qual critério deve ser adotado para classificar umanorma como de tipo territorialmente limitada? Paraisso decidimos apelar ao grau de abrangência danorma sobre o território estadual; critério usadoem outros estudos que avaliam o conteúdo dasnormas no âmbito nacional17. De acordo com essecritério é possível identificar três tipos de pro-postas normativas. O primeiro tipo é o quedenominamos de norma estadual. Essas sãonormas que afetam a população do estado comoum todo ou, como no caso de benefícios paragrupos específicos, parte dela. O que importa,aqui, é seu grau de abrangência territorial que afetao estado como um todo. O segundo tipo é a normamunicipal, identificada como aquela em que existeum benefício efetivo para uma determinada cidadeou, de maneira mais abrangente, um conjunto decidades em uma determinada região do estado18.Destacamos, aqui, o termo efetivo porque háinúmeras iniciativas legislativas que mesmoreconhecidamente locais não trazem consigo

15 Identificamos apenas um estudo publicado em revistacientifica que busca evidências para tese de que o conteúdoda produção legislativa dos deputados estaduais deriva doformato da distribuição dos votos. Trata-se do trabalhode Cervi (2009) sobre o Paraná, em que o autor mostrouque os deputados com votação concentrada tendem aapresentar mais propostas de caráter municipal ouregional.

16 Para mais detalhes sobre a conexão eleitoral e uma in-vestigação em torno da visão que os próprios deputadosfederais têm sobre a atuação deles na arena eleitoral e naparlamentar ver, por último, Lemos e Ricci (2011).17 A identificação do conteúdo das leis foi feita a partir daleitura da ementa do projeto de lei. A estratégia é a mesmaadotada em outros estudos que qualificam a produçãolegislativa do Congresso Nacional levando em conta o graude abrangência territorial da lei. Vê-se, em particular,Amorim Neto e Santos (2003) e Ricci (2003). Para umadiscussão teórica sobre os problemas da classificação doconteúdo das leis ver Ricci (2002; 2010).18 Apesar de termos encontrado projetos que beneficiammais de uma cidade – como no caso de instituição deparques nacionais ou de estadualização de rodovias – pre-ferimos adotar a denominação de norma “municipal”, jáque a maioria desses projetos tem sua abrangênciaterritorial limitada ao município.

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benefícios tangíveis ou reais. São exemplos dessetipo as normas que denominam estruturas públicasou privadas (escolas, pontes, aeroportos, ruas,praças etc.). Trata-se de propostas que têm ummero impacto simbólico sobre a comunidade local.Apesar de ser correto afirmar que a política e asrelações entre os atores fortalecem-se em virtude,também, dos vínculos simbólicos locais, sabemosque o verdadeiro desafio aqui é encontrar evidênciaspara a suposta tese da conexão eleitoral. Nessesentido, acreditamos que apenas os benefícios reais,isto é, os tangíveis, e não os simbólicos, podem

dar saliência explicativa a essa tese. Afinal, comose explicaria uma lógica do voto baseada na trocade benefícios por votos que se fundamenta na meraatribuição de políticas simbólicas, isto é, que nãolevam a nenhum incremento do bem-estar doeleitor? Por essa razão, portanto, decidimos criaruma categoria a parte, a terceira, para as propostasde tipo simbólico. A tabela seguinte descreve, paracada assembléia legislativa, a distribuição percentualpara os três tipos de normas encontradas para aspropostas oriundas do governo e do poderlegislativo.

TABELA 5 – CONTEÚDO DOS PROJETOS DE LEI APRESENTADOS POR ORIGEM (%)

Salta aos olhos, para as propostas do poderExecutivo, com a exceção de Santa Catarina eMinas Gerais, o predomínio de projetos de caráterestadual ou que, de certa forma, favorecem gruposespalhados sobre o território estadual. Novamente,é importante observar as variações entre os estados,mostrando executivos mais propensos à adoçãode medidas municipais como São Paulo, RioGrande do Sul, Paraná, Santa Catarina e MinasGerais. Quando passamos a investigar os projetosdos deputados estaduais, observamos um fenômeno

aparentemente surpreendente à luz dasconsiderações acima expostas em torno da atuaçãodos políticos na arena legislativa. Trata-se do baixonível de propostas de cunho municipal apresentadaspor eles em muitos estados, contradizendo, assim,a idéia de que o deputado estadual está maisinteressado em envolver-se em atividades locais.Na maioria deles as propostas de cunho estadualsão preponderantes enquanto o conteúdo municipalé mais acentuado em Sergipe, Minas Gerais, Paranáe Santa Catarina.


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Há, portanto, uma variação estadual conside-rável na atuação legislativa entre os parlamentaresestaduais19. Entretanto, como explicar o alto volu-me de propostas de cunho estadual apresentadaspelos deputados estaduais? Uma resposta é queos deputados buscam sinalizar para eventuaiseleitores que não necessariamente são geografica-mente concentrados. É fato que muitas dessaspropostas buscam beneficiar setores organizadosda sociedade como policiais, militares, professo-res, agricultores ou categorias mais restritas aindacomo taxistas, bombeiros, apicultores e assim pordiante. Isso significa que, na prática, não se podereduzir a atividade política a meras atitudesparoquiais, altamente concentradas. Os deputadostêm inúmeros instrumentos para perseguir areeleição e o da produção legislativa ordinária decunho municipal não é talvez o mais relevante.Algo que quem foca o fenômeno da conexãoeleitoral deveria levar em conta mais seriamente20.

Na Tabela 6, a seguir, apresentamos os dadosrelativos às taxas de sucesso por tipos de conteúdodas propostas. Como era de esperar-se o poderExecutivo é bem-sucedido, independentemente doconteúdo aprovado. Em média, 88,3 % das normasestaduais, 87,3% das municipais e 88,3% dassimbólicas são aprovadas. O único caso quedestoa é o de Minas Gerais, em que se observa,quando comparado aos demais estados, uma taxade sucesso relativamente baixa para os projetos aconteúdo estadual e, sobretudo, para as propostasde cunho municipal. Para as propostas oriundasdo poder Legislativo, notamos o baixo índice desucesso para as normas estaduais e o elevadovalor para as propostas de cunho municipal, coma exceção do Rio de Janeiro e São Paulo.Previsivelmente, as propostas municipais dosdeputados são as que têm mais chance de seraprovadas.

TABELA 6 – TAXA DE SUCESSO DOS PROJETOS DE LEI POR ORIGEM E CONTEÚDO (%)

19 A variação entre os deputados estaduais no que tangeao nível de comportamento particularista foi salientadotambém em estudo recente de Castro, Anastasia e Nunes(2009).20 Poderia ser sugerida uma hipótese alternativa à queapresentamos: que o ativismo legislativo dos deputados

possa variar em função da magnitude do estado. No caso,em estados pequenos as duas estratégias eleitorais – pro-duzir normas estaduais ou municipais –, poderiam confun-dir-se, já que aqui se elegem poucos deputados e o númerode eleitores é menor. Os dados da Tabela 5, claramente,não oferecem evidências em tal sentido. Por exemplo,Minas Gerais e Paraná têm valores de normas municipais


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Em última análise, há que se fazer umaobservação importante em torno das leis oriundasdos deputados. Como visto na Tabela 5, osrepresentantes estaduais apresentam um númerosignificativo de normas estaduais. Isso significaque, apesar de o sucesso ser menor por esse tipode norma, seu peso relativo no conjunto daprodução legislativa final pode ser bem expressivo.O gráfico a seguir mostra a distribuição percentualdas propostas dos deputados que se transfor-maram em norma jurídica diferenciando porconteúdo. Os dados são claros. Comparado àCâmara dos Deputados, o legislador estadualreserva mais espaço para normas de cunhomunicipal21. Entretanto, os dados mostram quehá espaço para os deputados legislar em matérias

não restritas às categorias de norma municipalou simbólica. Isso é evidente no caso do Rio deJaneiro, Amapá e Rio Grande do Sul, mas tambémpara Ceará e Espírito Santo, em que quase umterço das leis aí produzidas pelos deputados têmcaracterísticas gerais já que afetam o territóriodo estado como um todo. Se, como descrito naseção anterior, a liberdade de ação dos deputadosestaduais é bastante limitada, dado que a maioriadas prerrogativas de proposição relevantes éexclusiva do poder Executivo, como para leis quetratam de aspectos da administração pública oude questões orçamentárias, é evidente que se tratafundamentalmente de normas que criam, alteramou regulamentam “políticas públicas”22.

elevados e um número de deputados estaduais expressivo.Entretanto, outros estados com magnitude elevada comoRio de Janeiro e São Paulo apresentam índices inferiores,bem parecidos com estados cuja magnitude é baixa (comoCeará e Espírito Santo). Assim, a nosso entender, a questãodo formato da produção legislativa não deriva do tamanhodo distrito, mas deveria estar associada à distribuição dosvotos de cada deputado. Evidências em tal sentido foramapresentadas apenas para o caso do Paraná (CERVI, 2009),necessitando-se de outros estudos que considerassem arelação entre padrões de dispersão-concentração do votoe projetos de lei em cada estado.

GRÁFICO 5 – LEGISLAÇÃO DE ORIGEM PARLAMENTAR POR CONTEÚDO (%)

21 De acordo com pesquisas recentes que mensuraram aabrangência do conteúdo das leis federais, estas sãomajoritariamente de caráter geral. Ver a respeito os estudosde Lemos (2001), Amorim Neto e Santos (2003) e Ricci(2003). Para uma indagação sobre a democracia de 1946,em que a distribuição de benefícios locais era maisconsistente, ver Santos (1995).22 Devemos lembrar, também, que é vedado aosparlamentares estaduais aumentar as despesas previstasnos projetos de iniciativa exclusiva dos governadores. Paramais detalhes sobre os poderes formais das instituiçõesestaduais, ver Pereira (2001) e Tomio (2006).


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Por último, uma reflexão conclusiva no quetange à produção de cunho municipal dos própriosdeputados. O que prevalece é o “mercado” doreconhecimento de utilidade pública a associaçõese entidades sem fins lucrativos. De todas as leisaprovadas, para os 12 estados, 86,8 % das normassão desse tipo23. Esse é o padrão encontrado namaioria dos estados. O percentual de normas quedeclaram utilidade pública é relativamente menorapenas para Paraíba, Amapá e Espírito Santo. Aquiesse tipo de norma responde por, respectivamente,69,5%, 65,5% e 61,0% do total de leisparoquialistas. Nesses três estados há um númerosignificativo de projetos que prevêem a doação deterrenos e/ou imóveis para associações, grupos,movimentos ou municípios ou, também, há leisque beneficiam diretamente o município ao conferir-lhe o status de cidade turística, climática ouinstituindo uma festa. O Rio Grande do Suldiferencia-se dos demais já que as leis de utilidadepública são apenas 2% do total, prevalecendoaquelas normas que transformam municípios eminstâncias turísticas, climáticas ou similares.

V. CONCLUSÕES

A literatura convencional tem pintado umquadro das assembléias estaduais que, de certaforma, é identificável apenas para o estado deSergipe na legislatura investigada (2003-2006).Aqui, a quase totalidade das propostas do poderExecutivo e do poder Legislativo foi aprovada, semvariação na taxa de sucesso no último ano degoverno, sendo os vetos uma exceção. OGovernador tende a apresentar propostas gerais,enquanto os legisladores fixam-se em projetos decunho municipal, especificadamente de utilidadepública. A Assembléia Legislativa de Sergipe é oprotótipo do modelo proposto no início dos anos1990 por Fernando Abrucio. O achado maisinteressante desse artigo é, certamente, que asdemais assembléias têm, porém, característicasdiferentes. Variáveis aqui tratadas comodominância, sucesso, conteúdo dos projetos, vetos,mostraram claramente esse ponto. Decerto, essaconsideração deve ser feita cum grano salis emvirtude do número limitado de legislaturas

consideradas no estudo. Mas há elementos paraacreditar que a dinâmica legislativa estadual sejaum pouco mais complexa daquela inicialmenteimaginada. Resta agora aberto o campo para tentarampliar o conhecimento sobre as assembléiasestaduais e, de certa forma, preencher a lacunaque ainda domina na Ciência Política no que tangeo estudo das instituições representativas locaisbrasileiras. Questionamentos relevantes àcompreensão da produção legislativa estadualbrasileira recente e proposições normativas sobrea dinâmica desse processo político continuam amerecer hipóteses explicativas mais robustas. Comvista nisso, partindo dos achados apresentadosnesse texto, sugerimos alguns possíveis caminhospara investigações futuras na esperança de que osestudos sobre as assembléias estaduais tornem-semais proeminentes.

Em primeiro lugar o problema da agenda dopoder Executivo e do poder Legislativo. É claroque a dinâmica legislativa das assembléiasestaduais depende dos recursos que os atorespolíticos podem administrar. Mostramos que aliberdade constitucionalmente limitada quanto aoescopo normativo estadual que o poder Executivotem na definição de sua agenda o torna umadministrador local com fortes poderes “proativos”e poderosas prerrogativas legislativas,independentemente da base de apoio parlamentar.Essa consideração foi feita levando em conta oexame da legislação ordinária. Outros estudosdeveriam buscar evidências no processo orçamen-tário em que, talvez, o domínio do Governadorseja mais limitado e decorrente das variações noapoio dado pela sua base parlamentar. No quetange aos deputados estaduais, a pesquisa mostrouque há espaço para a organização de uma agendapública mais complexa. O volume de propostasapresentadas pelos deputados de cunho estadualsinaliza para uma agenda pelo menos “desejada”,principalmente direcionada a definir normas ediretrizes das políticas públicas estaduais. Fatoque, é bom notar, foi observado em alguns estadosonde as leis de caráter estadual representam umacategoria expressiva das normas sancionadas. Ofato de que esse tipo de norma esconde na verdadeuma série de benefícios concedidos para gruposorganizados deve alertar-nos para a importânciade futuras investigações em torno da relação entrepolíticos e parte do eleitorado mais organizado,como sindicados, associações, representações decategorias, grupos de pressão.

23 Essa legislação faz parte de um arcabouço na qual asentidades assim reconhecidas são complementares à açãodo Estado. No caso, as entidades que possuem o título deutilidade pública podem concorrer para obter pequenastransferências ou “convênios” que transferem recursosorçamentários estaduais e municipais.

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Em segundo lugar, o problema da produçãolegislativa dos deputados à luz da teoria daconexão eleitoral; uma das teses mais exploradasna academia quando se investiga o CongressoNacional. Aqui chamamos a atenção para a práticada apresentação por parte dos deputados depropostas cujo conteúdo é geograficamentelimitado, em que os legisladores jogamautonomamente, com o resultado sendo maisdependente da barganha intraparlamentar. Nestetrabalho, mostramos que o nível das leisdenominadas “municipais” é expressivo. Assim,é lícito perguntarmo-nos: será que, por exemplo,as concessões de utilidades públicas seguem umaestratégia que vê o político envolvido em questõesparoquiais para que isso se traduza em benefícioseleitorais tangíveis? O volume das normasmunicipais aprovadas no âmbito estadual ao ladodas variações entre os 12 estados investigados éum laboratório promissor para o teste da teoriada conexão eleitoral que deveria ser explorado empesquisas futuras.

Uma terceira e última consideração é feita noque tange o papel dos partidos políticos ou, maisem geral, do sistema partidário estadual. Apesarde o arcabouço institucional brasileiro limitar a

ação dos deputados estaduais e, de certa forma,dos próprios partidos, isso não significa anular oprocesso de diferenciação que se dá emperspectiva partidária. Como também apontadoem outros estudos comparativos, os sistemaspolíticos subnacionais diferem entre si comrelação à lógica da relação Executivo-Legislativo,do sistema partidário e da formação de coalizões(SOUZA & DANTAS NETO, 2006). Ou seja, háindícios claros de que nas assembléias estaduaisalgumas questões devem ser compreendidas à luzda clara contraposição entre governo e oposição.Por um lado, a diminuição, em alguns estados, dataxa de sucesso no último ano de governo mostracerta limitação na capacidade legislativa dosgovernadores. Já que seus poderes formaismantêm-se constantes durante a legislatura, é deesperar-se que outros fatores expliquem esse feito.Por outro lado, a prática dos vetos demonstra quea relação entre governo e poder legislativo deveriaser melhor aprofundada. Uma boa resposta é quea dimensão político-partidária pode melhor servirpara explicar o comportamento dos atores. Assim,futuras pesquisas deverão ser feitas para melhorentender quanto à relação entre os atores políticospossa explicar o formato da produção legislativade cada assembléia.

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As 12 assembléias estaduais que foramestudadas são as seguintes: Alagoas, Amapá, Ceará,espírito Santo, Minas Gerais, Paraíba, Paraná, Riode Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina,São Paulo e Sergipe. A coleta das informaçõessobre a legislação estadual sofre de inúmeraslimitações e dificuldades operacionais. A principaldelas é o fato de que apenas recentemente asassembléias disponibilizam online bases deinformações consolidadas. No âmbito subnacional,diferentemente da Câmara dos Deputados e doSenado Federal que demonstram alto grau deinformatização (BRAGA, 2007a), há diferençassignificativas entre os estados quanto ao acessoaos dados primários (BRAGA, 2007b). Issopoderia gerar um possível viés de seleção casoanalisassem-se apenas os estados com capacidadede disponibilizar melhor suas informações. Paranão introduzir um viés de seleção no estudo optou-se por analisar não apenas os estados cujo nívelde informatização é mais elevado e o acesso aosdados é mais facilitado (como Minas Gerais, São

APÊNDICE

NOTAS SOBRE A COLETA E A ORGANIZAÇÃO DOS DADOS

Paulo, Rio Grande do Sul, Espírito Santo e SantaCatarina), mas também os estados onde olevantamento das informações era mais difícil(como em Alagoas, Sergipe, Paraíba, Paraná eCeará). Nesse último caso a pesquisa foi realizadain loco e os dados foram consolidados diretamentenos arquivos e bases de dados das assembléiaslegislativas, dada a precariedade ou inexistênciadas informações fornecidas pelos sítios oficiais.

A dificuldade de coleta dos dados tornou viávelo exercício comparativo da produção legislativadas assembléias estaduais para as duas últimaslegislaturas (1999-2002; 2003-2006), com aexceção dos estados de Alagoas, Paraíba e Sergipe,pelos quais não obtivemos dados completos paraa legislatura 1999-2002. A organização de uma basede dados eletrônica com o processo legislativo dasduas legislaturas investigadas tem um total de 45576 projetos de leis. A Tabela 7 a seguir mostra ovolume dos projetos distinguindo-os por tipo denormas.

TABELA 7 – TIPOS DE PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS, APRESENTADAS E APROVADAS

FONTE: Os autores.

NOTAS:1. Novecentos e cinquenta e dois missing para a categoria de projetos de natureza administrativa-orçamentária e para os projetos ordinários;2. Mil duzentos e oitenta e oito missing.

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Nota-se que as Propostas de Emendas àConstituição (PEC), os Projetos de LeiComplementar (PLC) e as Medidas Provisórias(MP) não são preponderantes e, conjuntamente,somam 5,7% das propostas apresentadas e 4,8%das aprovadas. No caso das PECs, os estadosseguem os princípios expressos na ConstituiçãoFederal, sendo a iniciativa legislativa bastanterestrita e o quorum qualificado para aprovaçãoelevado. O caso das MPs é interessante. Esseinstrumento legal é previsto apenas no caso doAcre, Paraíba, Maranhão, Piauí, Santa Catarina eTocantins. O escopo das MPs estaduais é, porém,diferente daquele federal. Nesse último caso, asMPs conferem ao Presidente ampla prepon-derância no processo decisório. Suas determi-nações, combinadas a outros mecanismos(prerrogativas dos lideres, disciplina partidária,coalizão majoritária etc.) atribuíram uma prepon-derância do poder Executivo no processodecisório. Entretanto, nos estados, esse mecanis-

mo não parece ter o mesmo desempenho. Oescopo das MPs estaduais é, institucionalmente,muito restrito. Assim como as atribuições dospoder executivos estaduais são bem mais limitadas– comparadas às definidas ao poder Executivofederal –, já que não elaboram planos deestabilização econômica, por exemplo. Portanto,essa prerrogativa possui menor relevânciainstitucional de seus efeitos jurídicos. Dos 12estados estudados, apenas Santa Catarina e Paraíbaprevêem esse mecanismo. Como se pode notar, ovolume de MPs é baixo. O fato de a legislação“superior”, que exige quorum qualificado (PEC ePLC), ser pouco numerosa, quando comparadaao conjunto da produção legislativa “ordinária”observada, fez que deixássemos de lado a diferen-ciação entre normas desse tipo e considerássemos“apenas” a distinção clássica entre normasoriginadas nos poderes Executivo, Legislativo eas do Judiciário e outros (Ministério Público,Tribunal de Contas e Procuradoria).

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backgrounds in Economics, concentrated primarily in the south eastern region of the country andwithin political parties that demonstrate presidential vocation – the Worker’s Party (Partido dosTrabalhadores (PT)) and the Social Democratic Party (Partido da Social-Democracia Brasileira(PSDB) – and within the Economic Affairs Committee (Comissão de Assuntos Econômicos.)Economists seem to have played an important role at a time of internal and external economic crises,galloping inflation and an agenda that privileges fiscal adjustment, reform, privatization and macro-economic stability.

KEYWORDS: Senators; Federal Senate; Elites; Profile; Economists; Legislative Power.

* * *

THE STATE GOVERNMENT IN BRAZILIAN POLITICAL EXPERIENCE: LEGISLATIVEPERFORMANCE IN STATE ASSEMBLIES

Fabrício Ricardo de Limas Tomio and Paolo Ricci

This article analyzes the legislative process and performance in 12 Brazilian state legislative assembliesduring two legislative periods (1999-2002 and 2002-2006). Our initial goal was to provide a perspectiveon the volume and dynamics of legislative production through identification of determining aspects ofdecision-making processes and analysis of certain indicators, such as the volume of the projectspresented and the success rate of bills and vetoes. We also look at the content of the proposalspresented by governors and state representatives, using this variation to problematize the statelegislative process. As a result, some interpretative considerations can be made. Thus, in the firstplace we see that the legislative dynamic of state assemblies depends on the institutional resourcesthat are constitutionally conferred upon political actors by the Federal Constitution, which in turnrestricts the legislation that state representatives are able to propose and limits governor’s legislativeautonomy. Yet this does not annul the differentiation process that springs from different politicalparty perspectives. Rather, we have a clear indication that political party dynamics and effectiveinteraction between government and opposition within assemblies explain the variation encounteredbetween states. In the second place, our data show that there is a diversified state legislative dynamicthat is not annulled by Executive power. The volume of proposals presented by state representativesthat do not distribute concentrated benefits are an indication of a “desired” agenda, geared primarilytoward defining norms and directives of state public policy.. Yet at the same time, we see thatalthough the legislative success of state representatives is high when compared to that of federalrepresentatives, it is basically limited to one type of norm: concession of concentrated benefits,among which public utility declarations stand out. Our research efforts and the data presented hereshould call attention to the need for future research on state assemblies, seeking a better understandingof the way Brazilian institutions work within the sub-national ambit.

KEYWORDS: Legislative Process; Legislative Assembly; Executive-Legislative Relations; PoliticalInstitutions.

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ONE WINNER ONLY: RECRUITMENT BASES FOR MAYORAL CANDIDATES INBRAZILIAN CAPITALS (2008)

Riberti de Almeida Felisbino, Rodolpho Talaisys Bernabel and Maria Teresa Miceli Kerbauy

Abstract: To those who study the mayoral office and those involved in electoral politics, the fact thata mayor carries out important activities, capable of influencing the day to day life of the population aswell as relations with other spheres of government and general elections is no secret at all. Takingcandidates in the 2008 mayoral races in Brazilian capitals as our empirical universe, we seek toidentify and analyze the recruitment bases of these contenders for the highest municipal politicaloffice. Common interpretations in the literature concentrate on the winners in electoral disputes,

o governo estadual na experiÊncia polÍtica brasileira · apontados pelo poder executivo. em outra...

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