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O Futuro do Ministério Público

ISO 9001

ISO 9001:2008

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ICAÇÃO DE QUALIDADE

Artigos que abordam de forma original, inédita e inovadora o exercício da atividade-fim, nas suas mais variadas

vertentes, e a estrutura do Ministério Público

Diretoria da Associação Paulista do Ministério Público Biênio 2017/2018

PresidenteJosé Oswaldo Molineiro1º Vice PresidenteMarcio Sérgio Christino2º Vice PresidenteGabriel Bittencourt Perez1º SecretárioPaulo Penteado Teixeira Júnior2º SecretárioTiago de Toledo Rodrigues1º TesoureiroRenato Kim Barbosa2º TesoureiraValéria MaioliniDiretora de AposentadosCyrdemia da Gama BottoDiretora de PatrimônioFabiola Moran FaloppaDiretora de Relações PúblicasPaula Castanheira LamenzaDiretor de PrerrogativasSalmo Mohmari dos Santos Júnior

CONSELHO FISCALTitularesAntônio Bandeira NetoEnilson David KomonoPedro Eduardo de Camargo EliasSuplentesDaniel Leme de ArrudaFabiana Dal Mas Rocha PaesPaulo Juricic

DEPARTAMENTOSAss. de Ass. Inst. e ParlamentaresFelipe Locke Cavalcanti - CoordenadorCyrdemia da Gama Botto - AssessoraMarcelo Rovere - AssessorRoberto Livianu - AssessorOuvidoriaPaulo JuricicApoio à 2ª InstânciaRenato Eugênio de Freitas PeresAssessoria Especial da PresidênciaPedro de Jesus Juliotti - CoordenadorAntônio Luiz BenedanAntônio ViscontiArthur CoganHerberto Magalhães da S. JúniorHermano Roberto SantamariaIrineu Roberto da Costa LopesJoão Benedicto de A. Marques

José Eduardo Diniz RosaJosé Geraldo Brito FilomenoJosé Maria de Mello FreireJosé Ricardo Peirão RodriguesMarino Pazzaglini FilhoMunir CuryNair Ciocchetti de SouzaNewton Alves de OliveiraReginaldo Christoforo MazzaferaRicardo Prado Pires de CamposRuymar de Lima NucciConvênios e EventosCeleste Leite dos SantosCélio Silva Castro SobrinhoCristiane Melilo D. M. dos SantosDaniela Domingues HristovFernando Pascoal LupoPaula Castanheira LamenzaComplianceMarco Antônio Ferreira LimaGestão AmbientalBárbara Valeria Cury e CuryLuis Paulo SirvinskasFundo de EmergênciaGilberto NonakaRoberto Elias CostaCealJoão Claudio Couceiro - CoordenadorArthur Migliari Júnior - SecretárioApoio aos SubstitutosEduardo Luiz Michelan CampanaNeudival Mascarenhas FilhoNorberto JóiaAposentadosAna Martha Smith Corrêa OrlandoAntônio de Oliveira FernandesAntônio Sérgio Caldas de C. AranhaCarlos João Eduardo SengerCarlos Renato de OliveiraEdi Cabrera RoderoEdivon TeixeiraEdson Ramachoti Ferreira CarvalhoFrancisco Mário Viotti BernardesIrineu Teixeira de AlcântaraJoão AlvesJoão Sanches FernandesJosé Benedito TarifaJosé de OliveiraMaria Célia Loures MacucoOrestes Blasi JúniorOsvaldo Hamilton TavaresPaulo Norberto Arruda de Paula

Reginaldo Christoforo MazzaferaSilvia Regina Brandi Máximo RibeiroUlisses Butura SimõesAcadêmicoRafael de Oliveira CostaCulturalAndré Pascoal da SilvaBeatriz Helena Ramos AmaralGilberto Gomes PeixotoJosé Luiz BednarskiPaula Trindade da FonsecaPrevidênciaDeborah PierriGoiaci Leandro de Azevedo JúniorMaria da Glória V. B. G. de AlmeidaCerimonialPaula Castanheira LamenzaPatrimônioJoão Carlos CalsavaraPaulo Antônio Ludke de OliveiraWania Roberta Gnipper Cirillo ReisEsportesJoão Antônio dos Santos RodriguesKaryna MoriLuciano Gomes de Q. CoutinhoLuiz Carlos Gonçalves FilhoRafael AbujamraTurismoMariani AtchabahianRomeu Galiano Zanelli JúniorAPMP - MulherDaniela HashimotoFabiana Dal Mas Rocha PaesFabiola Sucasas Negrão CovasMaria Gabriela Prado M. TrabulsiInformáticaJoão Eduardo G. Xavier de FreitasPaulo Marco Ferreira LimaPrerrogativas FinanceirasDaniel Leme de ArrudaJoão Valente FilhoSegurançaGabriel César Zaccaria de InellasWalter Rangel de Franca FilhoEstudos InstitucionaisAnna Trotta YarydClaudia Ferreira Mac DowellJorge Alberto de Oliveira MarumNathan GlinaPérsio Ricardo Perrella Scarabel

Rafael Corrêa de Morais AguiarJurisprudência CívelAlberto Camina MoreiraJosé Bazilio Marçal NetoLuiz Henrique Brandão FerreiraOtávio Joaquim Rodrigues FilhoRenata Helena Petri GobbetVanessa Therezinha S. de AlmeidaJurisprudência CriminalAntônio Nobre FolgadoFábio Rodrigues GoulartFernando Augusto de MelloGabriel Marson JunqueiraJoão Eduardo SoaveLuiz Claudio PastinaRicardo Brites de FigueiredoLegislaçãoLeonardo D’Angelo Vargas PereiraLuiz Fernando GarciaRogério José Filocomo JúniorPublicaçõesAluisio Antônio Maciel NetoJosé Carlos de Oliveira SampaioJosé Fernando Cecchi JúniorRafael de Oliveira CostaRolando Maria da LuzRelações PúblicasJosé Carlos Guillem BlatRodrigo Canellas DiasMédicoLuiz Roberto Cicogna FaggioniPrerrogativas FuncionaisCassio Roberto ConserinoGeraldo Rangel de França NetoHelena Cecilia Diniz T. C. TonelliSilvia Reiko KawamotoCondições de TrabalhoAlexandre Nunes de VincentiCristina Helena Oliveira FigueiredoTatiana Viggiani BicudoVinicius Rodrigues FrançaRelações InterinstitucionaisFrancisco Antônio Gnipper CirilloSoraia Bicudo Simões Munhoz

DIRETORES DAS SEDES REGIONAIS

(Titulares e Adjuntos)AraçatubaJosé Fernando da Cunha PinheiroAdelmo PinhoBauruJúlio Cesar Rocha PalharesVanderley Peres MoreiraCampinasLeonardo LiberattiRicardo José G. de A. Silvares

FrancaCarlos Henrique GasparotoJoaquim Rodrigues de R. NetoGuarulhosOmar MazloumRodrigo Merli AntunesMaríliaGilson César Augusto da SilvaIsauro Pigozzi FilhoPiracicabaFábio Salem CarvalhoJoão Francisco de Sampaio MoreiraPresidente PrudenteGilson Sidney Amâncio de SouzaMarcos Akira MizusakiRibeirão PretoMaria Julia Câmara Facchin GalatiSebastião Donizete L. dos SantosSantosCarlos Alberto Carmello JúniorRoberto Mendes de Freitas JúniorSão José do Rio PretoAndré Luis de SouzaJosé Marcio Rossetto LeiteSorocabaJosé Júlio Lozano JúniorPatricia Augusta de C. Franco PintoTaubatéManoel Sérgio da Rocha MonteiroEduardo Dias Brandão

CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO

(Titulares e Adjuntos)ABCFernanda Martins Fontes RossiAdolfo César de Castro e AssisAraçatubaSérgio Ricardo Martos EvangelistaNelson LapaAraraquaraJosé Carlos MonteiroSérgio de Oliveira MediciBaixada SantistaMaria Pia Woelz PrandiniAlessandro BrusckiBauruJoão Henrique FerreiraHércules Sormani NetoBragança PaulistaBruno Marcio de AzevedoCarmen Natalia Alves TanikawaCampinasCarlos Eduardo Ayres de Farias

Fernanda Elias de CarvalhoFrancaChristiano Augusto C. de AndradeAlex Facciolo PiresMogi das CruzesCarlos Eduardo da Silva AnapurusRenato Moreira GuedesItapetiningaJosé Roberto de Paula BarreiraCélio Silva Castro SobrinhoJundiaíMauro Vaz de LimaFernando Vernice dos AnjosLitoral NorteAlexandre Petry HelenaConstance Caroline A. Alves ToselliMaríliaJess Paul Taves PiresOriel da Rocha QueirozOsascoFábio Luis Machado GarcezWellington Luiz DaherBotucatuRenata Gonçalves CatalanoLuiz Paulo Santos AokiPiracicabaSandra Regina Ferreira da CostaJosé Antônio RemédioPresidente PrudenteFernando Galindo OrtegaDaniel Magalhães Albuquerque SilvaRibeirão PretoJosé Ademir Campos BorgesFrederico Francis M. de CamargoSantosDaury de Paula JúniorDaniel Isaac FriedmannSão CarlosNeiva Paula Paccola C. PereiraDenilson de Souza FreitasSão José do Rio PretoWellington Luiz VillarJúlio Antônio Sobottka FernandesSorocabaRita de C. M. Scaranci FernandesLuciana Amorim de CamargoTaubatéJosé Benedito MoreiraDaniela Rangel Cunha AmadeiVale do Ribeira e Litoral SulGuilherme Silveira de P. FernandesLuciana Marques Figueira PortellaSão João da Boa VistaDonisete Tavares Moraes OliveiraSérgio Carlos GaruttiTribunal de ContasCelso Augusto Matuck Feres JúniorRafael Neubern Demarchi Costa


Fernando Vernice dos Anjos

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ICAÇÃO DE QUALIDADE

Associação Paulista do Ministério Público

Organização: Renato Kim Barbosa

São Paulo

2017

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

O Futuro do Ministério Público [livro eletrônico] / organização Renato Kim Barbosa. -- São Paulo : APMP - Associação Paulista do Ministério Público, 2017. 1,99 Mb ; PDF

Vários autores.

Bibliografia. ISBN: 978-85-86013-69-0

1. Ministério Público - São Paulo (Estado) 2. Políticas públicas I. Barbosa, Renato Kim.

17-07113 CDU-347.963(816.1)

Índices para catálogo sistemático:

1. Ministério Público do Estado de São Paulo : Artigos 347.963(816.1)

Sumário

Apresentação ................................................................................................................................. 7

Do Futuro do Ministério Público: Efetividade de Políticas Públicas e Litígio Estratégico no Processo Coletivo ............................................................................................................ 8

Rotinas Administrativas e Eficiência Funcional .............................................................................. 21

Promotoria de Justiça Criminal e a Tutela da Segurança Pública ................................................... 24

Priorização das Reais Atribuições do Ministério Público na Área da Infância e Juventude e Fortalecimento do Conselho Tutelar .................................................................................... 31

Proposta de Implementação da Governança de Tecnologia da Informação no Ministério Públicodo Estado de São Paulo ................................................................................................................. 40

O Papel do Ministério Público na Crise do Sistema Prisional ......................................................... 65

Apresentação

DE OLHO NO FUTURO, UNINDO OS NOVOS AOS MAIS EXPERIENTES

Ao realizar o Seminário “O Futuro do Ministério Público”, em março de 2017, a Associação Paulista do Ministério Público (APMP) lançou convite a todos os integrantes de nossa Instituição a refletirem sobre os desafios, as inovações e as propostas para o caminho que vamos trilhar nos próximos anos. O principal objetivo dessa empreitada é realizar uma profunda reflexão acerca da nossa atuação, de maneira proativa e propositiva, em benefício da sociedade e do interesse públi-co. De olho no futuro, pretendemos unir os colegas mais novos, que trazem a energia e o desejo de transformação positiva, aos mais experientes, que ajudaram a construir com seu árduo trabalho o Ministério Público de São Paulo – uma das instituições mais respeitadas e de maior credibilidade no Brasil.

Por isso, é muito simbólico que, ao convidar os associados para enviarem trabalhos e reuni--los em um e-book (livro digital) lançado pela APMP, a diretoria também tenha proposto o mesmo tema do seminário: o que pensamos, desejamos e sugerimos para o futuro da Instituição. A ampla adesão e a diversidade dos significativos artigos – que agora reunimos neste trabalho – compro-vam o entusiasmo e a valorização do debate. E a ideia do e-book, em vez de uma publicação impressa, converge para a modernidade, para o futuro, como diversas outras ações da atual dire-toria da APMP – como, por exemplo, as reuniões online realizadas, à distância, com os diretores regionais do Interior do Estado. Isso garante velocidade, praticidade e interligação imediata entre os colegas, na era digital – sem deixar de olvidar, ainda, da necessária e premente otimização de recursos associativos, economizando dinheiro e evitando desperdícios.

A todos os autores dos trabalhos que aqui compilamos, prestamos nosso maior agradecimen-to. Aos colegas e interessados pelo debate do Ministério Público do futuro, desejamos ótima leitura.

José Oswaldo MolineiroPresidente

Renato Kim Barbosa1º Tesoureiro

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Do Futuro do Ministério Público: Efetividade de Políticas Públicas e Litígio Estratégico no Processo Coletivo

Rafael de Oliveira CostaProfessor Visitante na Universidade da Califórnia-Berkeley. Doutor e Mestre

em Direito pela Faculdade de Direito da UFMG. Graduado em Direito pela Faculdade de Direito da UFMG (2007), em programa conjunto com a University

of Wisconsin-Madison (EUA - 2005). Promotor de Justiça no Estado de São Paulo. Professor na Escola Superior do Ministério Público. Palestrante na

Wayne State University (Detroit - EUA). Revisor e Membro do Corpo Editorial de inúmeros periódicos. Bolsista da Keast Lion Fund for International Scholars.

Resumo

O presente estudo pretende analisar a “segunda revolução” provocada pela ampliação da função juspolítica protagonizada pelo Ministério Público, objetivando potencializar a atuação de Promotores e Procuradores de Justiça na implementação de políticas públicas. Trata-se de pes-quisa que faz uso do raciocínio hipotético-dedutivo, valendo-se de dados de natureza primária e secundária, permitindo concluir que a busca pela efetividade de políticas públicas demanda da ins-tituição não só especial atenção para a segunda “dimensão” do Ministério Público Resolutivo – per-meada pelas recentes conquistas obtidas na seara da Legística Material –, mas também a atuação estratégica de seus membros nos litígios coletivos – fundada na Análise Institucional Comparativa.

1. Introdução

Com o advento da Constituição de 1.988, o Ministério Público passou a ser não apenas o titular da ação penal pública, mas a desempenhar outras funções essenciais para a defesa da so-ciedade, tais como zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública, a promover o inquérito civil e a ação civil pública, a defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas e a exercer o controle externo da atividade policial (artigo 129, da CR/88). Essa alteração no campo normativo tem implicado na afetação de novas atribuições e responsabilidades ao Parquet, especialmente com a intensa atuação na defesa dos direitos coleti-vos, tornando-se necessário um remodelamento da instituição, não apenas sob o aspecto de seu design institucional, mas também na forma de exercício da atividade-fim.

O presente estudo pretende, nesse contexto, analisar a segunda etapa da revolução provoca-da pela ampliação da função juspolítica protagonizada pelo Ministério Público, objetivando poten-cializar a atuação de Promotores e Procuradores de Justiça.

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No intuito de evitar superficialismos e primar pela objetividade, procuraremos traçar, inicial-mente, as consequências dessa nova fase para o Ministério Público resolutivo para, só então, nos debruçarmos sobre o agir estratégico no viés demandista.

Passemos à concretização de nosso plano de estudos.

2. A segunda “dimensão” na atuação do Ministério Público Resolutivo: Em busca da efetividade das políticas públicas

A Constituição de 1.988, provocando verdadeira revolução no ordenamento jurídico vigente, conferiu ao Ministério Público, em seu artigo 127, um importante papel na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Se até então o Ministério Público era vislumbrado quase que exclusivamente sob o perfil “demandista”, ou seja, como agente processual que atua perante o Poder Judiciário, a tutela dos direitos coletivos passou a exigir uma nova forma de atuação, denominada “resolutiva”, atrelada ao plano extrajudicial, conferindo ao Parquet a condição de agente responsável pela pacificação de conflitos coletivos.1

A primeira “fase” ou “dimensão” do perfil resolutivo busca formas alternativas de resolução de conflitos coletivos, visando conferir maior impacto social e efetividade às ações da instituição. Evita-se a via judicial através de instrumentos como o inquérito civil, o termo de ajustamento de conduta, a recomendação, entre outros.

Ocorre que essa primeira “fase” ou “dimensão” vem demonstrando sinas de esgotamento, uma vez que a mera solução extrajudicial de conflitos é insuficiente para a solução das complexas demandas apresentadas à instituição. O Ministério Público se vê cada vez mais impelido a bus-car soluções não apenas repressivas e relacionas às partes envolvidas nos litígios coletivos, mas preventivas, abstratas e de amplo espectro social, através da implementação de políticas públicas. Ora, de que adianta o ajuizamento de inúmeras ações civis públicas e a celebração de termos de ajustamento de conduta visando o fornecimento de medicamentos e tratamentos médicos, quando a política pública de saúde é insuficiente? Como combater os danos ao meio ambiente sem que exista uma política geral e adequada de fiscalização? De que adianta a ordenação da paisagem urbana em determinada região do município, quando inúmeras regiões permanecem alijadas de quaisquer estruturas públicas?

Diante das insuficiências do modelo até então adotado, vem ganhando força uma nova “fase”, “geração”, “onda” ou “dimensão” na atuação ministerial: a da busca pela efetividade das políticas pú-

1 Cf. GOULART, Marcelo Pedroso. Ministério Público e democracia: teoria e práxis. São Paulo: Editora de direito, 1998.

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blicas. Trata-se de verdadeira revolução provocada no exercício da atividade-fim, de modo a permitir o efetivo acompanhamento da tutela de direitos pela via das políticas públicas de interesse da sociedade.

A título de exemplo, o Ministério Público do Estado de São Paulo editou o Ato Normativo n° 934/15-PGJ-CPJ-CGMP, que disciplina o Procedimento Administrativo de Fiscalização e o Procedimento Administrativo de Acompanhamento. Em seu artigo 4°, o mencionado diploma dispõe que o Procedimento Administrativo de Acompanhamento é destinado a situações que não constituam objeto de procedimentos específicos, em especial o acompanhamento de polí-ticas públicas, o acompanhamento legislativo e o acompanhamento de atividades dos organis-mos públicos de tutela de direitos e de políticas públicas. Desse modo, pretende-se racionalizar o debate acerca da atuação do Ministério Público nessa segunda “dimensão” resolutiva, pois, ao invés de ser um defeito – do qual há de se livrar o Promotor de Justiça –, a busca pela efe-tividade de políticas públicas constitui-se em uma qualidade e atribuição essencial, que deve ser exercida sob determinadas balizas e que engrandece a instituição.

Essa nova “dimensão”, contudo, demanda um novo “desenho normativo”, capaz de en-frentar com eficiência e dinamismo os desafios impostos à instituição. Ao conceder autonomia funcional aos seus Membros e delegar a Promotores e Procuradores, além da função tradicio-nal no âmbito criminal, a de exigir o cumprimento da lei e a fiscalização de políticas públicas, a instituição passou a desempenhar um novo papel, razão pela qual é preciso que a normatiza-ção interna acompanhe essa ruptura paradigmática. O Procedimento Administrativo de Acom-panhamento, embora seja um primeiro passo nessa direção, não encampa toda a complexi-dade envolvida na implementação de políticas públicas. É preciso redesenhar a engenharia normativa, disponibilizando aos membros instrumental para o acompanhamento e fiscalização eficientes de políticas públicas. Como fazê-lo? A solução, ao que nos parece, exige uma incur-são no campo da Legística.

A Legística ou Legisprudência, enquanto área do conhecimento que se ocupa do “fazer dos atos normativos”, pretende aprimorar a qualidade da legislação. Esse ramo divide-se basicamente em duas grandes áreas: a Legística Material e a Legística Formal. A Legística Material abrange o processo relacionado ao conteúdo das leis, ao passo que a Legística Formal é responsável pela chamada “técnica legislativa” (ou seja, da edição formal dos atos normativos).2

No caso específico da busca pela efetividade de políticas públicas pelo Ministério Públi-co, deve-se conferir especial atenção à Legística Material, que procura incorporar uma pers-pectiva crítica ao processo de elaboração da legislação – conceito amplo, que abrange não apenas a lei em sentido estrito, mas também as resoluções editadas pelo CNMP e os atos

2 Cf. COSTA, Rafael de Oliveira. O papel da Legística na (re)legitimação das decisões judiciais e no equilíbrio do exercício da função juspolítica pelos tribunais. Revista da Faculdade de Direito da UFPR, v. 61, 2016.

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normativos internos de cada Ministério Público –, atentando para a qualidade e priorizando a eficácia/efetividade das normas. Superando a concepção clássica de ramo do conhecimento que se limita a buscar métodos e técnicas (Legística Formal), a Legística Material possibilita repensar o problema da racionalidade adotada na regulamentação do perfil resolutivo.

Para tanto, a positivação de atos normativos e resoluções que normatizem a atuação resolutiva na fiscalização de políticas públicas devem ser vislumbrados sob uma perspectiva crítica, atentando para sete grandes fases: 1) Problematização do impulso de adoção de uma dada política; 2) Fixação dos objetivos a serem atingidos; 3) Estabelecimento de cenários al-ternativos (ou princípio da alternatividade); 4) Escolha das soluções possíveis;3 5) Avaliação prospectiva; 6) Execução; 7) Avaliação de impacto retrospectiva.4 5

Dentre as contribuições trazidas pela Legística Material, a avaliação de impacto des-ponta como “ferramenta” singular, uma vez que atua em momentos distintos: antes (pros-pectiva ou ex ante) e depois (retrospectiva ou ex post) da aprovação do diploma normativo. A avaliação prospectiva se vale de diversas metodologias, que vão desde a realização de simulações, até a avaliação dos possíveis efeitos que podem ser produzidos pelo ato norma-tivo. De outro modo, a avaliação de impacto retrospectiva baseia-se na avaliação dos efeitos já produzidos pelo ato normativo. A sua adoção permite a edição de uma legislação de quali-dade, o incremento do diálogo entre as fontes do Direito e a possibilidade de limitar/diminuir custos administrativos.6 7 8

Transpondo essas fases para a efetividade de políticas públicas, entende-se que a segunda “dimensão” da atuação resolutiva do Parquet exige a adequação da normatização vigente, de modo que o atual Procedimento Administrativo de Acompanhamento:

1) Seja escalonado, de modo a permitir a avaliação de eficiência e efetividade da políti-ca pública ex ante e ex post, bem como a meta-avaliação das medidas adotadas.

3 Para a escolha das soluções possíveis, o legislador deve levar em consideração os seguintes princípios: a) Princípio da subsi-diariedade do impulso para legislar (a positivação de uma nova norma só deve ocorrer quando as instituições existentes não são capazes de solucionar o problema); b) Princípio da simplicidade da (a nova proposição normativa deve evitar a complexidade); c) Princípio da adequação (deve-se evitar a conduta arbitrária, aprovando-se proposições normativas que estejam em consonância com o objeto a ser normatizado) (DELLEY, Jean-Daniel. Pensar a Lei: uma introdução a um procedimento metódico. In: Cadernos da Escola do Legislativo, Belo Horizonte, v. 7, n. 12, p. 101-143, jan./jun. 2004).

4 Cf. DELLEY, Jean Daniel. Pensar a Lei. Introdução a um Procedimento Metódico. Cadernos da Escola do Legislativo. Belo Hori-zonte, v. 7, n. 12, jan./jun.2004.


6 MENDES, Gilmar. Questões Fundamentais de Técnica Legislativa. In Revista Diálogo Jurídico. Salvador: Diálogo Jurídico, 2001, ano 1, vol. 1, n. 5, p. 03.

7 Espera-se, com a avaliação de impacto, que a legislação responda da melhor forma possível às exigências de eficácia, eficiência e efetividade, ou seja, que a lei cumpra os seus objetivos, as benesses trazidas justifiquem seus custos e a norma tenha um mínimo de aceitação pelos seus destinatários. Especificamente no que diz respeito ao “mínimo de aceitação da lei”, conferir: KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. 6. ed. Trad. de João Baptista Machado. São Paulo: Martins Fontes, 1998.


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2) A avaliação ex ante atente para:

I – O que é esperado da política pública, identificando objetivos, recursos alocados, ações que se pretende executar, resultados esperados e relações causais assumidas;

II – Definição dos indicadores de desempenho a serem utilizados;

III – Investigação da realidade de implementação da política pública;

IV – Aferição da exequibilidade, bem como a capacidade de mensuração de seu desempenho e de alcance dos objetivos planejados; e

V – Subsídios para auxiliar a tomada de decisão sobre os aperfeiçoamentos que podem ser feitos na política pública.

3) As avaliações ex ante e ex post sigam as seguintes etapas, sem prejuízo de outras que o presidente do procedimento venha entender necessárias:

I – Constituição da Comissão de Avaliação pelo Ministério Público, composta por especialis-tas na avaliação de políticas públicas e no objeto da política pública em apreço;

II – Primeira coleta e envio de dados;

III – Elaboração de parecer pela Comissão de Avaliação;

IV – Análise dos dados pelo Promotor de Justiça, abrangendo teste de consistência (asserti-vas “se – então”), análise de vulnerabilidade e análise da pertinência e suficiência das ações (matriz ações/causas).

V – Adoção das medidas cabíveis para garantir efetividade e sanar eventuais irregularidades nas políticas públicas, atentando para as alternativas de intervenção, correção de desvios ou per-turbações na trajetória de implementação, adequação e disponibilidade de recursos e ampliação da transparência.

Desse modo, as conquistas alcançadas pela Legística Material podem potencializar a atuação Ministerial na implementação de políticas públicas e evitar a adoção de medidas desordenadas por cada membro da instituição. A título de exemplo, a constituição da Comissão de Avaliação pelo Pro-motor, composta por especialistas em diversas áreas do conhecimento (ex. estagiários de pós-gradu-ação, peritos, psicólogos, assistentes sociais, entre outros), permitirá a análise transdisciplinar quanto aos objetivos e finalidades da política em análise, bem como a adoção de medidas tecnicamente embasadas, atentando para as alternativas de intervenção, correção de desvios ou perturbações na trajetória de implementação, sem prejuízo da adequação dos recursos existentes aos fins propostos.

Ademais, a avaliação prospectiva da política pública permite “pensar criticamente” os objeti-vos a serem adotados e a avaliação de impacto retrospectiva, baseada na avaliação dos efeitos já

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produzidos, possibilita que sejam sanadas eventuais irregularidades, evitando, ainda, que o proce-dimento seja fruto da subjetividade do agente ministerial – e, por via de consequencia, uniformizan-do o modo de agir da instituição.

Não se descarta, aqui, as conquistas alcançadas com a primeira “dimensão” do Ministério Público Resolutivo, facultando-se ao Promotor de Justiça utilizar institutos como o inquérito civil, o termo de ajustamento de conduta, a recomendação, entre outros; contudo, a incorporação do ins-trumental dado pela Legística pode tornar ainda mais eficiente e uniforme a abordagem da temática pelo Parquet.

Contudo, casos ocorrerão em que a esfera administrativa não se mostrará suficiente para a adequação da política pública. Nessas hipóteses, o Membro do Ministério Público precisará ingres-sar com demanda no âmbito judicial, o que será analisado no próximo tópico deste trabalho.

3. A segunda “dimensão” do Ministério Público demandista: Atuação estratégica no Processo Coletivo e Análise Institucional Comparativa

A atuação do Ministério Público no âmbito judicial não tem se mostrado “estratégica”, sendo, antes, fruto da percepção isolada dos membros da instituição que buscam conferir finalidades que consideram “adequadas” às políticas públicas.

Tradicionalmente, o litígio estratégico, especialmente no âmbito do processo coletivo, difere do andamento processual ordinário. Trata-se de uma combinação de técnicas jurídicas, políticas e sociais que abrangem desde a fase pré-processual até a prolação da decisão judicial, buscando alcançar efetivas mudanças na esfera social.9

Os litígios estratégicos, conhecidos no Direito Norte-americano como public interest litigation ou high impact litigation, buscam realizar transformações sociais a partir da consolidação de prece-dentes sobre temas emblemáticos, os quais acabam por influenciar a implementação de políticas públicas:10

“[...] o litígio estratégico busca por meio do uso do judiciário e de casos paradigmáticos, alcançar mudanças sociais. Os casos são escolhidos como ferramentas para transfor-

9 SILVA, Dicken William Lemes. Litígio Estratégico de Interesse Público e Ministério Público: Reflexões sobre a Natureza Instru-mental da Independência Funcional. Revista do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, n. 7, 2013.

10 “Quanto aos demais objetivos, mudanças legislativas e nas políticas públicas, é necessário que seja possível um diálogo entre a decisão judicial e o Poder Executivo, provocando-o a ter uma atenção especial em relação à temática na gestão de suas polí-ticas públicas, e também com o Poder Legislativo, ordenando-o ou fomentando-o a editar/alterar leis que deem aplicabilidade e concreção aos direitos discutidos em juízo. Grande exemplo dessa situação ocorre no caso do mandado de injunção (artigo 5º, inciso LXXI da CF/88 e Lei nº 13.300 de 2016) em que se busca a defesa de direitos subjetivos em face da omissão do legisla-dor.” (VINCENZI, Brunela Vieira de; ALVES, Gustavo Silva; REZENDE, Priscilla Correa Gonçalves de. As ações coletivas como espécie de litígio estratégico: Um diálogo com a luta social por reconhecimento de Axel Honneth. Revista Jurídica Direito & Paz, v. 34, 2016, p. 224).

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mação da jurisprudência dos tribunais e formação de precedentes, para provocar mu-danças legislativas ou de políticas públicas”.11

As ações coletivas refletem bem o ideal de litigiosidade estratégica, uma vez que: a) envol-vem amplo espectro social; b) conferem legitimidade ativa a diversos entes, inclusive ao Ministério Público, enquanto representante da sociedade (artigo 5º, da Lei 7.347/85, e artigo 82, da Lei nº 8.078/90); e c) permitem a extensão subjetiva ultra partes/erga omnes da coisa julgada (artigo 103, da Lei nº 8.078/90).12

Neste trabalho, contudo, o conceito de litígio estratégico é mais amplo. Envolve não apenas “situações de usual negativa à ampliação no reconhecimento de um determinado direito a um grupo de pessoas combinadas a uma possível inércia do Poder Legislativo”13 em normatizar a matéria, utilizando-se “o Poder Judiciário por meio de casos com potencial paradigmático, no intuito de: a) possibilitar a formação ou mudança de precedente junto às Cortes Supremas (STF e STJ); b) fo-mentar a discussão a respeito de mudanças legislativas; e c) provocar alteração nas políticas públi-cas”14, mas também a uma atuação teleológica, voltada para a uniformidade na atuação ministerial (evitando que promotores adotem posições distintas em feitos coletivos similares), celeridade na tramitação, “desburocratização” do andamento processual (v.g., evitando a interposição de recur-sos que podem implicar na mudança de decisão secundária e de somenos importância) e máxima efetividade na tutela do interesse da sociedade.

Na medida em que a Constituição de 1.988 conferiu à instituição atribuições e meios para garantir efetividade às suas normas, a mudança de postura na busca pela “densificação” das polí-ticas públicas torna-se indispensável. Esse “papel” atribuído ao Ministério Público impõe a prática do “litígio estratégico”, sempre sob uma ótica teleológica e “finalística”.

Ocorre que a mera afirmação “dessa necessidade” em nada contribuiu para a atuação prática de Promotores e Procuradores de Justiça. Assim, como devem os membros da instituição atuar para que conduzam o processo coletivo de forma estratégica, especialmente no que concerne à implementação de políticas públicas? A resposta exige uma breve incursão na Análise Institucional Comparativa.

11 CARDOSO, Evorah. Ciclo de vida do litígio estratégico no sistema interamericano de direitos humanos: dificuldades e oportuni-dades para atores não estatais. Revista Electrónica del Instituto de Investigaciones “Ambrosio L. Gioja”, ano V, n. especial, 2011, p. 365-366.

12 VINCENZI, Brunela Vieira de; ALVES, Gustavo Silva; REZENDE, Priscilla Correa Gonçalves de. As ações coletivas como espécie de litígio estratégico: Um diálogo com a luta social por reconhecimento de Axel Honneth. Revista Jurídica Direito & Paz, v. 34, 2016, p. 226.



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Conforme já expusemos em outra oportunidade15, a seleção institucional que normalmente é realizada se baseia na análise institucional simples, ou seja, na análise de uma só instituição. A metodologia-padrão utilizada para enfocar o direito, a política e a economia é normalmente basea-da na variação da habilidade de uma só instituição: o mercado.16

A análise institucional comparativa pretende ultrapassar a concepção tradicional, abarcando a complexa teia institucional existente, em especial o direito, a economia e a política. A escolha é complexa porque ocorre “entre alternativas imperfeitas”.17 Assim, se em alguns casos o poder judi-ciário se apresenta como a melhor instituição para a tutela de determinados direitos, em outros, a tarefa poderá ser mais bem realizada pelo processo legislativo ou pela economia.18 A questão não é “quando a economia funciona melhor que o legislativo” ou “quando o processo judicial atua melhor que a economia”, mas, dado um conjunto de circunstâncias, qual das instituições é a mais apta à implementação de determinada política pública.19

A aposta de Neil Komesar é a participation-centered approach ou metodologia centrada na participação. Segundo o professor da Universidade de Wisconsin (EUA), a única forma de realizar verdadeira análise institucional comparativa é utilizar um elemento compartilhado por todas as ins-tituições: a participação de seus atores.

“Assim, o modelo básico de participação institucional tem como fundamento um simples mo-delo matemático: o grau de participação é determinado pela interação entre os benefícios e os custos da participação (Ibid.). Os benefícios enfocam a distribuição de interesses entre os indi-víduos envolvidos. Os aspectos centrais a serem examinados são a média de interesses per capita e a extensão na qual os interesses per capita variam entre os envolvidos (Ibid.). No que concerne aos custos de participação – custos de transações, custos de litígios ou custos de participação no processo político –, temos duas grandes categorias: os custos de organização e os custos de informação (Ibid.). Os custos de organização dizem respeito aos interesses per capita na mobilização de um grupo para a defesa de uma dada política pública. De outro modo, os custos de informação estão presentes em praticamente qualquer análise: a organi-zação é em si mesma dependente da informação e, sem ela, não é capaz, sequer, de tomar ciência das medidas necessárias para a implementação de uma dada política pública.”20

15 COSTA, Rafael de Oliveira. Entre o Direito, a Política e a Economia: (Re)Construindo a Análise Institucional Comparativa. Revista da Faculdade de Direito da UFPR, v. 59 (2014).


17 KOMESAR, Neil K. Imperfect alternatives: choosing institutions in law, economics and public policy. Chicago University Press: Chicago, 1994, p. 3.

18 Cf. KOMESAR, Neil K. Imperfect alternatives: choosing institutions in law, economics and public policy. Chicago University Press: Chicago, 1994.



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O modelo adota três premissas. Em primeiro lugar, baseia-se em escolhas racionais, razão pela qual não é possível assumir a obtenção de informações ou a ocorrência de transações a custo zero. O sistema de escolhas racionais significa que toda uma gama de cálculos de bene-fícios e custos – inclusive os custos da realização dos próprios cálculos – deve ser levada em consideração.21 22

Em segundo lugar, o modelo concebe os processos de tomada de decisão como massivos, complexos e dependentes das interações entre um grande número de participantes.23 Os resulta-dos, no campo econômico, decorrem das interações entre consumidores e os fornecedores. A in-fluência dos eleitores, lobistas e outros grupos caracteriza o funcionamento do processo político. Até mesmo o poder judiciário pode ser concebido como um processo de prestação jurisdicional, no qual a dinâmica do litígio determina a forma como os juízes decidem.24

Em terceiro lugar, nenhuma seleção institucional pode ignorar a limitação de recursos. O processo judicial, em particular, é significativamente pequeno e frágil quando comparado às de-mais alternativas – o mercado e o processo político. Suas características e elementos estruturais refletem a impossibilidade de sua expansão na mesma proporção e velocidade com que as demais instituições se expandem.25 Tudo isso leva à necessidade de uma séria análise comportamental das instituições na implementação de políticas públicas.26 27

Assim, o método centrado na participação busca solucionar o problema da seleção institucio-nal por meio de uma ferramenta simples, fundada nos seguintes pressupostos:

“1. A seleção de objetivos sociais ou valores é insuficiente para uma análise do direito, seja ela descritiva ou prescritiva. Por este motivo, a seleção institucional é fundamen-tal para o entendimento/adaptação do direito (KOMESAR, 1994).

2. A análise institucional deve ser comparativa. A análise institucional simples não é suficiente, não importa quão complexa ou sofisticada, uma vez que não é capaz de avaliar os benefícios/deficiências das demais instituições (KOMESAR, 1994).








17


a. As instituições, em geral, tendem “a se mover juntas”. Assim, quando uma delas apre-senta seu melhor desempenho, as outras também apresentam. De outro modo, quan-do uma delas tem o seu desempenho deteriorado, as outras também sofrem a mesma deterioração (KOMESAR, 1994, p. 23).

b. Existem hipóteses nas quais uma determinada instituição apresenta vantagens signi-ficativas em relação às demais (KOMESAR, 1994).

3. A análise institucional deve ser centrada na participação. Como processos de tomada de decisões, as instituições compreendem uma complexa gama de inte-rações. Consequentemente, para que seja possível avaliar essas instituições é necessário que se atente para as ações de seus diversos participantes. O grau de envolvimento dos diferentes participantes, contudo, é afetado por inúmeros aspectos, dentre eles:

a. A motivação individual dos participantes pouco influencia o comportamento institu-cional (KOMESAR, 1994).

b. Os custos de informação desempenham um papel essencial na determinação da par-ticipação institucional e, portanto, na performance da instituição. Em outras palavras, tanto as atividades majoritárias, como os litígios judiciais e a atuação do mercado, são afetados pelos custos de informação (KOMESAR, 1994).

c. Em relação ao processo político, a metodologia centrada na participação é fortalecida quando emprega, no cenário brasileiro, o modelo das múltiplas forças. O modelo das múltiplas forças, ao considerar a possibilidade de atuações majoritárias e minoritárias em uma estrutura formada por diversos grupos – com diferentes interesses – reflete a participação política de forma mais abrangente do que a perspectiva oferecida pela teoria dos grupos de interesses da política – adotada por Komesar (KOMESAR, 1994) – e que estabelece as suas bases sobre a atuação de apenas uma força.

d. Em relação à economia, a perspectiva centrada nos custos das transações – fundada na teoria de Ronald Coase – permite a análise centrada na participação, uma vez que atenta para o papel desempenhado pelos “benefícios transacionais” (KOMESAR, 1994, p. 23).

e. Em relação ao processo judicial, a metodologia centrada na participação fornece uma gama maior de detalhes do que os métodos tradicionais – que enfocam apenas a

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independência judicial. Isso porque a metodologia centrada na participação permite considerar, a um só tempo, os custos de participação associados com a independên-cia judicial, as severas restrições de recursos e a competência constitucionalmente fixada para a atuação de juízes e tribunais, produzindo resultados mais fidedignos com o desempenho da prestação jurisdicional.”28

De forma esquemática, podemos sintetizar a teoria de Komesar da seguinte forma

Assim, a análise institucional comparativa pode servir como instrumental importante para a adequada implementação de políticas públicas. A teoria de Komesar concebe o direito, a economia e a política como sistemas que, apesar de sujeitos a inúmeras falhas, buscam estabelecer uma lógica para suas ações, razão pela não almeja apenas a seleção de objetivos sociais, mas a for-mação de uma estrutura analítica que possibilite garantir “qualidade” às decisões institucionais – e, consequentemente, à adequada implementação de políticas públicas.29

Por este motivo, seja na fase pré-processual, seja durante o trâmite de um processo coletivo, a análise institucional comparativa pode contribuir para a seleção institucional realizada pelos membros do Ministério Público. Isso porque grande parte das decisões institucionais e dos diplomas normativos



Processo Judicial Processo Políti co

METODOLOGIACENTRADA NAPARTICIPAÇÃO

(SELEÇÃOINSTITUCIONAL)

Principais fontesde análise:

Alocação Efi cientede Recursos

• 1 - Escala;• 1 - Competência;• 1 - Imparcialidade;• Correção do mau

funcionamento políti co(minoritária): 1 - Semação; 2 - Controle deConsti tucionalidade; 3 -Solução Indireta.

• Individualismometodológico;

• Equilíbrio;• Estabilidade das

preferências;• Seleção racional.

• 1 - Benefí cios;• 2 - Custos de

Informação;• 3 - Custos de

Organização.

• Modelo dasMúlti plas Forças

• Maufuncionamento

Market

• Maufuncionamento

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encontra-se eivada de erros decorrentes do mau-funcionamento dos processos político. Assim, o fato de a revisão judicial envolver apenas uma pequena parcela da interpretação constitu-cional realizada pelo processo político, em razão da falta de recursos e dos severos limites estruturais do poder judiciário, não pode servir de escusa para o adequado acompanhamento pelo Ministério Público.

A “juridicização da política” pelo Ministério Público decorre da abertura de um espaço em que a deliberação passa a ser “técnica” e “despolitizada”, dinamitando os entraves do processo político e as causas para o seu mau funcionamento. Aquele que tem a função de tutor dos interesses da sociedade deve levar em conta as demandas sociais, especialmente em searas de reconhecida relevância, tais como a saúde, a educação e a infância.

A atuação descompromissada não mais se conforma com o modelo independente e proativo assentado na Constituição, incumbindo à instituição garantir efetividade às políticas públicas, seja por meio do inquérito civil, seja por meio de qualquer outro procedimento de natureza investigatória ou pela via jurisdicional – neste último caso, especialmente por meio da utilização estratégica de institutos afetos aos precedentes normativos previstos no Código de Processo Civil (artigos 926, 927, 928, 948 e 976). Assim, os Membros do Ministério Público devem assumir verdadeiramente a condição de agentes juspolíticos e acompanhar os interesses mais lídimos da sociedade, suas reais prioridades e carências mais profundas, atuando de forma estratégica e dirigida aos fins pre-tendidos para uma dada política pública.

Em suma, o Ministério Público do futuro, em grande medida, depende de um novo design normativo e do que desejam e fazem hoje seus próprios integrantes, para além das tendências político-partidárias.

4. Conclusões

O Ministério Público assumiu novas funções com a Constituição de 1.988, exercendo compe-tências que até então não lhe eram afeitas. Trata-se, em verdade, de uma nova onda ou dimensão de atuação, que não busca apenas a concretização dos direitos coletivos sob o aspecto repressivo, mas especialmente na modalidade preventiva e geral, por meio da efetividade de políticas públicas.

Por este motivo, a instituição precisa otimizar a forma de utilização de sua estrutura (ex. es-tagiários de pós-graduação, peritos, psicólogos, assistentes sociais, entre outros) e atentar para a atuação estratégica nos feitos judicializados.

Em suma, as demandas sociais estão a exigir da instituição uma segunda revolução, similar àquela provocada pela previsão legal da ação civil pública e do inquérito civil, de modo a acompa-nhar e garantir efetividade à implementação de políticas públicas.

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Referências

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COSTA, Rafael de Oliveira. O papel da Legística na (re)legitimação das decisões judiciais e no equilíbrio do exercício da função juspolítica pelos tribunais. Revista da Faculdade de Direito da UFPR, v. 61, 2016.

DELLEY, Jean-Daniel. Pensar a Lei: uma introdução a um procedimento metódico. In: Cadernos da Escola do Legislativo, Belo Horizonte, v. 7, n. 12, p. 101-143, jan./jun. 2004.

GOULART, Marcelo Pedroso. Ministério Público e democracia: teoria e práxis. São Paulo: Editora de direito, 1998.

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SILVA, Dicken William Lemes. Litígio Estratégico de Interesse Público e Ministério Público: Refle-xões sobre a Natureza Instrumental da Independência Funcional. Revista do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, n. 7, 2013.

VINCENZI, Brunela Vieira de; ALVES, Gustavo Silva; REZENDE, Priscilla Correa Gonçalves de. As ações coletivas como espécie de litígio estratégico: Um diálogo com a luta social por reconheci-mento de Axel Honneth. Revista Jurídica Direito & Paz, v. 34, 2016.

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Rotinas Administrativas e Eficiência Funcional

Pérsio Ricardo Perrella ScarabelPromotor de Justiça do Estado de São Paulo e

ex-Promotor de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul

Reflexões e debates sobre as responsabilidades, prerrogativas e, sobretudo, as atribuições conferidas ao Ministério Público levam-nos a inferir sua condição, por que não, de quase um quarto poder dentro da estrutura organizada pelo constituinte de 88.

Contudo, o Ministério Público brasileiro ainda é temeroso em se auto atribuir tal condição, temoro-so de se reconhecer como tal, mostrando-se, de certo modo, até mesmo subserviente a outras institui-ções, postura esta não condizente com a magnitude e plexo de poderes imanentes à função ministerial.

Tal comportamento amesquinha o Ministério Público, seus membros e as nobres e dignas funções desempenhadas, refletindo, ao final, nos destinatários dos relevantes serviços prestados pelas Promo-toras e Promotores de Justiça em cada Comarca existente no país, ou seja, na própria sociedade.

E interessante destacar, nesta linha, o livro encaminhado pela nossa entidade sobre a vida do primeiro presidente da APMP - que em 2018 completará 80 anos de existência – César Salgado, conhecido como o Promotor das Américas, que, além de combatente da Revolução Constituciona-lista de 1932, despendeu valorosos esforços para o fortalecimento do Ministério Público, enquanto instituição.

Segundo o livro, César Salgado, numa conferência na Faculdade de Direito da USP, teria afirmado que “bastam para o confronto e a conclusão de que, no Brasil, o Ministério Público é um gigante desarmado; e se não está deitado eternamente em berço esplendido, é porque a sua na-tureza de andejo e postulante não lhe permite essa cômoda postura. Mal comparando, o promotor brasileiro lembra um D. Quixote sem escudeiro a bater-se em pelejas ásperas e desiguais, por sua Ducinéia, a Justiça” (p. 18 do livro).

E parece que, mesmo passados todos estes anos, nós, Promotores de Justiça, ainda somos andejos e estamos a lutar sem escudos, quer pela ausência de estrutura material e humana condi-zente para o atendimento de todas as atribuições conferidas pela Constituição Federal e pelas leis, quer pela falta de procedimentos administrativas adequados.

Como minorar isto? Entendo que a implantação de algumas rotinas na atuação funcional melhoraria este sentimento.

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Primeiro: a regulamentação de entrada de feitos judiciais nas Promotorias de Justiça. Essa regulamentação pode ser feita com base na quantidade e na matéria.

Em verdade, somos reféns de cartórios judiciais e de seus escreventes. Eles se organizam e impõem sua rotina sobre os membros do Ministério Público. De forma legítima, há de destacar, pois não há nada que os impeça, salvo instruções do juiz responsável pelo ofício.

Quantos de nós já não fomos surpreendidos por um colossal volume de processos num certo dia e noutro surpreendidos pela falta de feitos? Todo dia é uma surpresa. Não se pode trabalhar desta forma. E se o cartorário decidir represar sentenças proferidas e encaminhá-las, todas, no fim do mês? E se tivermos de recorrer de todas as decisões? E se a vista for para apresentação de memoriais, peça complexa, em que toda a prova produzida no correr da instrução deverá ser analisada para um correto posicionamento? Como cumpriremos os prazos legais, pois além do ex-pediente judicial, temos o extrajudicial, as visitas, o atendimento ao público, reuniões e as próprias audiências judiciais?

Diante disto, salutar seria se tivéssemos um mecanismo legal para disciplinar a entrada de feitos na Promotoria de Justiça, evitando-se que a ausência de procedimentos administrativos e a falta de critérios racionais prejudiquem a atuação funcional do membro do Ministério Público e de seus servidores.

Seria possível determinar de acordo com o dia da semana a matéria dos feitos a serem en-caminhados ao Ministério Público. Cível seria remetido às terças e quintas, enquanto criminal às segundas, quartas e sextas, excepcionando, claro, os feitos cuja matéria seja de análise imediata.

Também seria possível limitar a quantidade de encaminhamentos de feitos, evitando-se, com isso, os represamentos em cartório.

Outro fator recorrente na vida funcional é a participação em audiências judiciais.

Não há qualquer critério objetivo que regulamente ou esclareça a forma pela qual as audi-ências judiciais de uma vara são designadas. Muitas são designadas em decorrência de rotina de presídios, definindo-se um ou mais dias na semana para o transporte de presos. Mas muitas outras são designadas de acordo com a agenda pessoal do juiz.

Se o magistrado for racional e com bom senso, circunstância ordinariamente encontrada, as audiências serão designadas em dias certos dentro da semana e em horários compatíveis com a atividade funcional do Ministério Público, inexistindo surpresa, havendo compatibilidade. Mas e se o bom senso e profissionalismo não imperarem?

E se um juiz de certa Comarca designar audiência às 10h, outra às 14, outra às 17h, por seu bel-prazer? E se essa rotina for diária e o Ministério Público estiver instalado em sede própria, fora do fórum? Como ficarão as inúmeras outras atribuições?

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Estamos sujeitos a tal descalabro, lembrando que as audiências fazem parte de nossa vida funcional, salvo alguns cargos excepcionalíssimos.

Por isso, as audiências judiciais com a participação de Ministério Público devem ser designa-das de forma consensuada, após prévio acerto com o Promotor oficiante, observando-se critérios objetivos, profissionais e, principalmente, o interesse público, a fim de que agendas e interesses pessoais não prejudiquem o exercício de nossas atribuições.

Muitos dirão que isso não é possível porque a pauta é judicial e além do Ministério Público, há as próprias partes, os advogados, os procuradores, também submetidos às pautas judiciais e com seus interesses próprios. Ocorre que o Ministério Público é parte qualificada, não podendo ser equiparado às demais carreiras jurídicas, diante de sua peculiar condição no cenário jurídico, agindo, sobretudo, em legitimação extraordinária.

Além do mais, a quantidade de audiências com obrigatória participação do Ministério Público legitimaria, por si só, qualquer movimento no sentido de se regulamentar a forma pela qual é desig-nada, por afetar diretamente o pleno exercício das atividades ministeriais.

Assim, tal singular condição do Ministério Público possibilitaria que a designação de audi-ências judiciais com participação do Ministério Público fosse feita em consenso, por meio de atos legais ou mesmo administrativos entre os chefes das instituições envolvidas.

Estes são alguns pensamentos sobre como melhorar e potencializar nossa atividade fim, sem esgotamento do assunto.

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Promotoria de Justiça Criminal e a Tutela da Segurança Pública

Nathan Glina Promotor de Justiça do Ministério Público do Estado de São Paulo, atualmente

designado para com prejuízo de suas atribuições normais, prestar serviços perante o Grupo de Atuação Especial de Combate ao Crime Organizado –

GAECO – Núcleo da Capital. Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de são Paulo (PUC/SP). Pós Graduado em Ciências Jurídicas pela

Universidade Cândido Mendes em convênio com o Instituto a Vez do Mestre.

Introdução

O presente artigo é redigido como desdobramento da palestra proferida no Seminário “O Futuro do Ministério Público”, realizado no dia 17 de março de 2017 no Auditório da Associação Paulista do Ministério Público-APMP.

O “Futuro do Ministério Público”, ou o “Ministério Público do Futuro”? Tendo em vista que o Mi-nistério Público é instituição permanente, conforme dispõe o artigo 127, da Constituição da Repú-blica Federativa do Brasil, parece mais apropriada a expressão “Ministério Público do Futuro”, que indica a evolução da instituição como finalidade do debate, do que o “Futuro do Ministério Público”, que significa debater o que poderá acontecer com a instituição no porvir.

O “Ministério Público do Futuro” não pode ser concebido com outra perspectiva que não a da maximização de sua eficiência na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interes-ses sociais e individuais indisponíveis, porquanto estas finalidades são a razão da existência e a legitimação do agir da instituição.

Especificamente na seara criminal, verifica-se que são extremamente relevantes as funções do Promotor de Justiça Criminal, inclusive de:

• atender ao público;

• requisitar a instauração de inquérito policial ou instaurar procedimentos investigatórios criminais, atuar em procedimentos investigatórios, controlando pedidos de dilação de prazo formulados pela autoridade policial e requerer diligências; e

• promover o arquivamento do procedimento ou oferecer denúncia (nos casos em que há prova da materialidade delitiva e indícios suficientes de autoria) e oficiar nas ações penais respectivas.

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Todavia, a finalidade da atuação do Promotor de Justiça Natural não se esgota em atuar nos procedimentos sob sua tutela, pois a atuação de um agente político, em qualquer seara na qual desenvolva suas atribuições, não é um fim em si mesma, mas meio para se promover o interesse público primário, ou seja, o interesse de toda a sociedade voltado para o bem-estar geral, que não se confunde com o atendimento a interesses setorizados, de maiorias eventuais ou egoísticos.

A proposta a seguir se insere na perspectiva de eficiência da atividade-fim da instituição, sen-do proposta a atuação planejada visando metas e resultados.

Trata-se de discutir-se a gestão da Promotoria Criminal para resultados na seara da segurança pública.

Tese

Na área criminal, qual seria o interesse público primário, de toda a sociedade, em relação especificamente ao resultado do trabalho do Promotor de Justiça Criminal?

A sociedade busca, como resultados da atuação do Ministério Público na área criminal, dentre outros (rol exemplificativo):

• 1 – que sejam prevenidas ao máximo - do possível - novas infrações penais;

• 2 – que sejam responsabilizados os autores de infrações penais;

• 3 – que sejam as vítimas e eventualmente seus familiares ou responsáveis legais, de-vidamente informados acerca de seus direitos e dos serviços públicos existentes e disponíveis para elas, com orientação de quem procurar, onde e como;

• 4 – que sejam as vítimas devidamente informadas acerca da Promotoria de Justiça e do membro do Ministério Público com atribuição para atuar no processo criminal, bem como acerca do teor da sentença que for proferida e do resultado final da ação pe-nal, até mesmo para que possam buscar o ressarcimento dos danos que sofreram;

• 5 – que sejam as vítimas devidamente informadas acerca da prisão ou soltura de seus algozes;

• 6 – que sejam obtidos aperfeiçoamentos na atuação dos órgãos públicos e serviços de segurança pública – significa o Promotor de Justiça Criminal atuando como indutor de políticas públicas e planejamentos de ações que levem à diminuição de índi-ces criminais e da sensação de insegurança.

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Analisando-se os resultados almejados da atuação do Ministério Público na área criminal, nota--se que, por mais relevante que seja a atuação reativa, nos atendimentos ao público, procedimentos e processos de incumbência do Promotor de Justiça Criminal, há a necessidade de uma evolução no desenvolvimento das funções ministeriais nesta área, para que realmente sejam alcançados todos os resultados potencialmente possíveis para o atendimento do interesse público primário.

Deve-se notar que as pessoas que compõem a sociedade brasileira querem se sentir segu-ras. Essa sensação de segurança também pode ser obtida por meio da ação dos entes, órgãos de Estado e do Ministério Público.

Isto porque a atuação nos atendimentos ao público, procedimentos e processos de incum-bência do Promotor de Justiça Criminal, por mais que possa em tese atingir as finalidades da pena (de prevenção especial1 e geral2 , repressão3 e ressocialização4 ), não será capaz de prevenir ao máximo - do possível - novas infrações penais e propiciar a célere descoberta da autoria do maior número possível de infrações penais.

Para que ocorra, em razão da atuação do Promotor de Justiça Criminal, a prevenção ao máxi-mo - do possível – de novas infrações penais, bem como a célere descoberta da autoria do maior número possível de crimes e contravenções penais, dele se exigirá uma postura proativa.

Postura proativa na seara abordada significa atuar para obter políticas, planos e ações que previnam infrações penais e, quando o crime ou contravenção penal forem praticados, permitam a máxima eficiência na descoberta da autoria e responsabilização penal dos autores.

Exemplos:

1 – Realizar reuniões periódicas ou específicas com outros órgãos que compõem o sistema e os serviços de segurança pública, ou contribuem direta ou indiretamente. Exemplos: Representan-tes das Polícias Civil e Militar, Guarda Municipal, Secretarias de Segurança;

2 – Fomentar eventos e discussões de problemas que afetam a segurança na comarca;

3 – Dar informações cabíveis às vítimas e seus familiares;

4 – Adotar estratégias para melhorar: os fluxos de atendimento; relações interinstitucionais e interpessoais; a colheita de provas; ações de inibição a infrações penais; operações para preven-

1 Desestímulo ao agente para que não pratique novas infrações penais em razão da responsabilização penal que receba pela infra-ção praticada. O desestímulo se dará em razão de sua inocuização (também chamada de prevenção especial negativa) pela pena de prisão aplicada, ou por meio institutos ressocializadores alternativos: penas substitutivas, sursis etc.

2 Confirmação para toda a sociedade, da seriedade da ameaça abstrata de punição prevista na Lei Penal, assim como da impor-tância do bem jurídico violado.

3 Reprovação do mal do crime, fundada e limitada pela culpabilidade. Expressão antiga de “ao mal do crime, o mal da pena”.4 Também chamada de prevenção especial positiva (proporcionar condições para a ressocialização ou para a realização de um

processo de diálogo.

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ção de infrações penais; os índices de localização e comparecimento de vítimas e testemunhas a atos processuais; a confiabilidade e transparência na atuação dos órgãos e serviços de segurança pública; a correta divulgação dos resultados obtidos para conhecimento público, gerando o aumen-to da sensação de segurança e o apoio e colaboração dos munícipes; a elaboração e cumprimento de planos de segurança, criação e boa gestão de Fundos de Segurança.

5 – Nas reuniões, o Promotor de Justiça Criminal, por meio das informações que lhe chegam no desempenho de sua atividade-fim e da criteriosa análise dos locais de incidência criminal sob sua esfera de atribuição e das estatísticas criminais em sua esfera de atribuição, dentre outras ações:

5.1 – induzirá a formulação ou aperfeiçoamento de políticas públicas;

5.2 – discutirá o aperfeiçoamento de fluxos de atendimento e da eficiência da ação dos órgãos de segurança;

5.3 – participará do planejamento de ações integradas para a resolução de problemas e das causas da criminalidade em locais de sua atribuição;

5.4 – fiscalizará a elaboração e cumprimento de planos e projetos de segurança, fomentará a existência e funcionamento adequado de Fundo de Segurança.

6 – Em relação à publicidade de informações às vítimas, seus familiares ou responsáveis le-gais, é possível a adoção de providências pelos órgãos da Administração Superior do Ministério Pú-blico para a elaboração de protocolos e fluxos de atendimento e encaminhamento desta demanda, sem prejuízo da proatividade dos Promotores de Justiça Criminais, no desempenho das funções de sua Promotoria.

Apresentação de alguns resultados obtidos na experiência realizada em Mogi das Cruzes

(De janeiro de 2015 a dezembro de 2016)

• 1 – Realização de operações saturação visando à diminuição dos índices de criminalida-de em pontos conhecidos de tráfico de drogas, sem prejuízo dos trabalhos ordinários. Resultado obtido: obtenção de número recorde na comarca de prisões e apreensões em flagrante por tráfico de drogas, além de 11 (onze) cumprimentos de mandados de prisão, 9 (nove) flagrantes realiza-dos, 3 (três) termos circunstanciados elaborados, 12 (doze) veículos apreendidos, 2 (duas) armas apreendidas, 3,153 quilos de cocaína, 870 gramas de maconha e 88 frascos de lança - perfume apreendidos, 263 (duzentas e sessenta e três) pessoas abordadas, 56 (cinquenta e seis) veículos vistoriados, 38 (trinta e oito) motocicletas vistoriadas, 12 (doze) bares fiscalizados, 6 (seis) dos quais fechados, 4 (quatro) focos de “pancadão” dissipados;

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• 2 – Realização de operações “direção segura” e “Visibilidade. Resultado: 81 autuações;

• 3 – Realização de operações em eventos da comarca;

• 4 – aprimoramento, pela Polícia Civil, do cumprimento de mandados de prisão, realizando--se levantamento dos mandados em aberto por espécie de crimes, em especial os hediondos, os equiparados e aqueles com violência ou grave ameaça contra pessoa ou de conhecida reiteração criminosa do agente, no período de janeiro a julho de 2015; nesse período foram cumpridos 53 (cinquenta e três) mandados de prisão, pleiteados e deferidos judicialmente 23 (vinte e três) pedi-dos de interceptação telefônica; por meio do sistema RAGISP foram confeccionados 113 (centro e treze) autos de prisão em flagrante delito, com a prisão de 126 (cento e vinte e seis) pessoas, além da elaboração de 70 (setenta) termos circunstanciados, a apreensão de 16 (dezesseis) ado-lescentes infratores, a recuperação de 19 (dezenove) veículos e a apreensão de 14.324,67 gramas de drogas, entre maconha, cocaína, crack e comprimidos de ecstasy; foram promovidas, ainda, a Operação Garupa, na qual foram vistoriadas 120 (cento e vinte) motocicletas e abordadas 240 (duzentas e quarenta) pessoas, e a Operação Caracol, em que foram apreendidas 38 (trinta e oito) máquinas caça-níquel;

• 5 – aproveitamento e aprimoramento das estruturas do Consep e Conseg;

• 6 – realização de inventário de equipamentos públicos das áreas existentes em cada bairro e local objeto de atuação municipal, inclusive educacional, social, de lazer e cultural;

• 7 – atrelamento do “projeto rua feliz” da Prefeitura de Mogi das Cruzes às finalidades do projeto de segurança pública;

• 8 – implantação, pela Prefeitura de Mogi das Cruzes, do Caps/AD III – Centro de Apoio Psi-cossocial Álcool e Drogas, com atendimento 24 horas;

• 9 – instalação, pela Prefeitura de Mogi das Cruzes, de novas câmeras de monitoramento;

• 10 – destinação de rondas da Guarda Municipal em pontos estratégicos;

• 11 – treinamento e manutenção, pela Prefeitura de Mogi das Cruzes, de um grupo de inter-venção rápida, com no mínimo 4 (quatro) componentes;

• 12 – tomada de medidas visando à educação moral e cívica de crianças e adolescentes, bem como eventual direcionamento e inserção em futuro mercado de trabalho, incluída em progra-ma do gênero de guarda mirim desenvolvimento de estudos, pela Prefeitura de Mogi das Cruzes, para elaboração de:

• projeto visando à prevenção de uso e abuso de álcool, com metas, objetivos e cronograma, para diminuição de danos (em fase de apresentação de propostas, devendo ser oportunamente realizada audiência pública – fiscalizado pela Promotoria de Justiça de Saúde Pública);

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• projeto para apoio, orientação e inserção de egressos do sistema penitenciário em ativi-dades lícitas (em execução, já havendo sido apresentadas ações realizadas pela Municipalidade, como o projeto Time do Emprego);

• 13 – franqueado o acesso da Central Integrada de Emergências Públicas (Ciemp) à Promo-toria de Justiça e às Polícias Militar e Civil;

• 14 – implantação, pela Prefeitura de Mogi das Cruzes, de radares de trânsito com leitor au-tomático de placas (OCR) nas entradas e saídas de Mogi das Cruzes, disponibilizando as imagens para a Polícia Militar e Civil;

• 15 – informação imediata ao Copom da Polícia Militar sempre que a Ciemp observar, por meio das câmeras de videomonitoramento, crime ou contravenção e situações suspeitas criação do Plano Municipal de Segurança Pública;

• 16 – criação do Fundo Municipal de Segurança Pública (Projeto de Lei já apresentado para a Câmara Municipal);

• 17 – criação do Conselho Municipal Antidrogas e o compromisso de apresentar e executar um Plano Municipal Antidroga (fiscalizado pela Promotoria de Justiça de Saúde Pública) mudança do fluxograma de atendimento, pela Polícia Militar, de casos que não demandam a presença física, comparecimento e espera em Delegacias de Polícia, para maximizar o uso do efetivo policial nas ações de patrulhamento e diligências de sua atividade-fim;

• 18 – agilização do fluxo para a obtenção de medidas judiciais imprescindíveis, com as quais foram elucidadas as autorias dos crimes com maior gravidade e repercussão social, inclusive as-sociações criminosas, que agiam em diversos Municípios do Estado de São Paulo, em roubos a bancos e lojas de aparelhos de telefonia celular de shopping centers;

• 19 – expedição de três recomendações, pela Delegacia de Polícia Seccional, para o apri-moramento dos serviços da Polícia Judiciária em crimes de tráfico ilícito de drogas, inclusive diante do que dispõe o artigo 40, incisos III e VI, da Lei de Drogas e naqueles crimes que tenham como vítimas pessoas com idade inferior a doze anos ou superior a 60 anos, diante do que dispõe o artigo 61 do Código Penal;

• 20 – Apresentação no final do ano passado (novembro de 2016), de projeto de lei que institui o Plano Municipal de Segurança Pública de Mogi das Cruzes e aprimora o código de pos-turas municipal, sendo aprovada e promulgada a Lei Municipal n] 7252, de 22 de dezembro de 2016, que aprovou o “Plano Municipal de Segurança Pública de Mogi das Cruzes” e deu outras providências; e

• 21 – Redução do valor do seguro de veículos automotores em Mogi das Cruzes em cerca de 5%.

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Conclusão

O presente artigo, elaborado para divulgação do objeto debatido em palestra promovida pela Associação Paulista do Ministério Público-APMP, propôs uma tese acerca da possibilidade de aper-feiçoamento da atuação do Promotor de Justiça Criminal, expondo ao final diversos resultados ob-tidos com a implementação de um Projeto de Atuação Integrada em Segurança Pública realizado na comarca de Mogi das Cruzes, de forma experimental, sem prejuízo de qualquer das atribuições normais ou a criação de ônus para a Instituição.

Diante dos frutos gerados pelo Projeto, da experiência obtida e da percepção acerca da possibilidade de realização de diversas ações que previnem infrações penais e contribuem para a elucidação da autoria de crimes e contravenções penais, verificou-se que, de fato, é possível o aperfeiçoamento da atuação do Promotor de Justiça Criminal, tendo por enfoque os Princípios da Eficiência, Publicidade e Transparência.

Os resultados obtidos, que geraram maior credibilidade para o Ministério Público, aumento da sensação de segurança e contribuíram para a promoção do direito social à segurança pública previsto no artigo 6º, “caput”, da Constituição da República Federativa do Brasil, tudo a um “custo zero”, potencializaram recursos já existentes e esforços que seriam individualmente realizados por órgãos públicos.

Isto indica o êxito que pode ser conseguido com a realização de projetos voltados a ações e planejamentos estratégicos integrados, bem como pela própria integração entre órgãos e institui-ções para fins públicos comuns, vencendo-se inclusive dificuldades de fluxos, de burocracias e de relacionamentos.

Não se desconhece que eventuais dificuldades e particularidades de cada localidade, bem como as circunstâncias de cada Promotoria de Justiça e da infraestrutura dos órgãos de execução ministerial podem representar pontos a serem trabalhados para o melhor êxito de Projetos de Atu-ação Integrada na seara de Segurança Pública, porém a exposição em tela teve a pretensão de expor um trabalho realizado e fomentar discussões benéficas.

Assim, apresentou-se um paradigma possível para que o “Ministério Público do Futuro” seja cada vez mais exitoso no desenvolvimento das atividades voltadas a implementarem-se as finali-dades da Instituição.

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Priorização das Reais Atribuições do Ministério Público na Área da Infância e Juventude e Fortalecimento do Conselho Tutelar

Mirella de Carvalho Bauzys Monteiro Promotora de Justiça da Infância e Juventude de Mauá. Bacharel em Direito

pela Universidade de São Paulo (USP). Especialista em Interesses Difusos e Coletivos pela Escola Superior do Ministério Público do Estado de São Paulo.

Coordenadora do Proinfância (Fórum Nacional dos Membros do Ministério Público da Infância e Adolescência).

O perfil do Ministério Público criado com a promulgação da Constituição Federal de 1988 fez com que a instituição passasse a ter importante papel na solução dos problemas sociais com gran-de ampliação na sua gama de atribuições.

Na proteção dos direitos da criança e do adolescente, o protagonismo do Ministério Público ficou ainda mais evidente com o extenso rol de atuação trazido pelo Estatuto da Criança e do Ado-lescente no seu artigo 201. O interessante neste rol é a existência de atribuições judiciais e extra-judiciais na proteção não só dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, mas também na proteção de direitos puramente individuais.

Porém, nesta época, ainda grande parte do exercício das nossas atribuições no âmbito dos direitos individuais ocorria em intervenção aos pedidos de providência que tramitavam nas Varas da Infância e Juventude, não havendo necessidade de instauração no âmbito do Ministério Público de procedimentos administrativos para apuração de direitos individuais.

Os pedidos de providência eram procedimentos judiciais que mantinham parte do sistema do Código de Menores (L. 6697/79), em que a atuação do juiz não era estritamente jurisdicional, pois podia decidir pela aplicação de medidas protetivas, por vezes bem drásticas como o afastamento do convívio familiar, sem o devido processo legal.

Outra característica deste sistema do Código de Menores era que a tomada de alguma pro-vidência pelo Estado ocorria somente em relação às crianças e adolescentes que estivessem em “situação irregular”, a qual era constatada por meio de uma determinação judicial.

O Estatuto da Criança e do Adolescente surge para mudar este paradigma, trazendo como norte a atuação de maneira preventiva e espontânea, não estando o dever de agir do Poder Públi-co mais vinculado à existência de situação irregular, como ocorria, mas ao objetivo de evitar que a violação de direito se instale, vez que as crianças e adolescentes começaram a ser considerados como sujeitos de direitos.

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O princípio constitucional da corresponsabilização que viabilizou esta mudança, prevendo a Carta Magna em seu o artigo art. 227:

é dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convi-vência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.

Logo, a função de garantir todos os direitos das crianças e dos adolescentes é da família, da sociedade e do Estado. Portanto, de acordo com este artigo, verifica-se que a proteção deve ser integral, garantindo-se todos os direitos espontaneamente, sem necessidade de provocação ou determinação judicial, bastando apenas a constatação da demanda.

Neste contexto que houve a criação do Conselho Tutelar, como uma das soluções encon-tradas para viabilizar que a família e a sociedade também participassem da tarefa de garantir os direitos das crianças e adolescentes.

Desta forma, as demandas de natureza não jurisdicional, antes destinadas ao Judiciário, pas-saram a ter como destinatário primário de solução o Conselho Tutelar.

Como bem conclui LIBERATI e CYRINO (2003):

Uma ruptura no conceito de atendimento: A Justiça da Infância e da Juventude terá fun-ção eminentemente jurisdicional, ou seja, decidirá os conflitos de interesses e garantirá a aplicação da lei quando houver desvios. Ao atender crianças e adolescentes em suas necessidades político-sociais, o Conselho Tutelar estará cumprindo a missão consti-tucional da descentralização político-administrativa, no âmbito municipal, fazendo com que os problemas do Município sejam resolvidos pelos próprios munícipes1.

Assim, o Estatuto da Criança e do Adolescente prevê que, havendo ameaça ou violação de direito, por falha de qualquer dos corresponsáveis, conforme o artigo 98, o Conselho Tutelar que deverá atuar prioritariamente e resolutivamente, aplicando alguma medida protetiva à criança, adolescente ou pais, nos termos do artigo 136 c.c. o artigo 101 e 129 do estatuto. Aplicar me-didas protetivas significa dizer que o Conselho Tutelar irá tomar providências para que cesse a ameaça ou a violação de direitos, encaminhando ao órgão ou serviço correto e acompanhando o atendimento prestado.

1 LIBERATI, Wilson Donizeti; CYRINO, Caio Público BESSA. Conselhos e fundos no Estatuto da Criança e do Adolescente, 2a Ed. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 138.

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Por esta nova lógica, “o acionamento do Poder Judiciário (e/ou MP), em qualquer caso, deve ocorrer apenas em caráter excepcional e plenamente justificado, quando a própria lei assim o exigir, como é o caso do afastamento de criança/adolescente do convívio familiar, assim como do agressor da moradia comum (art .130, ECA), providências que não podem ficar a cargo do CT (art. 101, par. 1o e 136, PU, ECA), cujo acionamento pela rede de proteção também deve ser efetuado com parcimônia, apenas quando de fato se mostrar necessário.2”

Todavia, mesmo com tais importantes mudanças, como já foi dito, algumas práticas do sis-tema anterior ainda permaneciam por meio dos pedidos de providências, já que o judiciário con-tinuava acompanhando as famílias, permitindo o acesso a serviços que deveriam ser garantidos de maneira universal e espontânea à população, sem necessidade de intervenção judicial e sem garantir exercício de contraditório.

Com o advento da Lei n. 12.010/09 (Lei da Convivência Familiar) foi inviabilizada a continui-dade de tais pedidos de providência, pois começou a se exigir a propositura de ação judicial para o afastamento do convívio familiar e aplicação de outras medidas protetivas que tinham esta conse-quência, como o acolhimento institucional e a colocação em família substituta.

Esta nova lei levou à aprovação de enunciados no II FOPEJISP (Fórum Permanente de Estu-dos dos Juízes da Infância e da Juventude)3 e, em São Paulo, na elaboração do Parecer n. 04/2010 da Coordenadoria da Infância e Juventude do Tribunal de Justiça, que justamente enfatizaram a responsabilidade extrajudicial do Conselho Tutelar nas situações de violação de direitos, como será melhor analisado mais abaixo.

O resultado foi que o Conselho Tutelar e outros atores do sistema de garantia, equivoca-damente, ainda mantendo resquícios do sistema do Código de Menores, deixaram de noticiar os fatos à Vara da Infância e Juventude e passaram a comunicá-los diretamente ao Ministério Público, gerando a instauração de diversas noticias de fato (NF) ou procedimentos administrativos de natu-reza individual (PANI) para apreciação de situações de crianças e adolescentes que estavam em situação de risco, o que então causou significativa sobrecarga de trabalho.

A atuação do Ministério Público nestes procedimentos, muitas vezes, é de maneira substi-tutiva ou de sobreposição ao trabalho do próprio Conselho Tutelar, a quem incumbe a atribuição primária de intervir. Isto porque o Estatuto da Criança e do Adolescente prevê que as autoridades

2 DIGIÁCOMO, Murillo José. Atendimento de demandas em matéria de infância e juventude pelo Poder Público – Sugestão de atu-ação do Ministério Público. Disponível na Internet via www.crianca.mppr.mp.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=1897. Consulta em 12.03.2017.

3 Enunciado 01 - A partir da vigência da Lei no 12.010/09 não mais se admite, em princípio, o processamento de “procedimentos verificatórios” (sindicâncias ou pedidos de providências) para apuração de fatos apresentados pelo Conselho Tutelar, cabendo a este fazê-lo de forma articulada com a rede de atendimento; Enunciado 02 – A aplicação das medidas de proteção é atribuição primária do Conselho Tutelar, com exceção das hipóteses previstas no art. 101, incisos VII ao IX, e art. 130, ambos do Estatuto da Criança e do Adolescente

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competentes para a aplicação de medidas protetivas são o Conselho Tutelar (art. 136, I) e o Juiz de Direito (art. 148), não o Promotor de Justiça.

Essa equivocada assunção pelo Ministério Público de parte das funções do Conselho tutelar impede um desempenho eficaz da instituição nos casos em que há real responsabilidade ministerial.

O Promotor de Justiça tem diversas atribuições que são inafastáveis e extremamente rele-vantes, as quais merecem especial atenção e dedicação, como a propositura de ação para afas-tamento do convívio familiar e destituição do poder familiar, acompanhamento da situação das crianças em acolhimento institucional para viabilizar a rápida reintegração familiar (natural, extensa ou substituta), a proteção dos direitos difusos e coletivos, inclusive no âmbito da execução das me-didas socioeducativas, já que diversos municípios ainda não possuem programas em meio aberto eficientes. Tais situações muitas vezes são relegadas a segundo plano por falta de tempo.

É preciso, portanto, modificar o nosso modelo de atuação individual em substituição e so-breposição ao Conselho Tutelar, otimizando nosso tempo, com foco em privilegiar a integração e articulação da rede de proteção, fortalecendo e capacitando todos os atores do Sistema de Ga-rantia de Direitos a fim de que cada um cumpra adequadamente suas funções, principalmente, o Conselho Tutelar.

Sabe-se que muitos promotores atuam dessa maneira justamente pelo fato de o Conselho Tutelar, desde que houve sua criação, muitas vezes, não desempenhar corretamente suas atri-buições. Desta forma, é urgente começar a haver a fiscalização de maneira coletiva, por meio de inquérito civil, reuniões e visitas, da atuação do Conselho Tutelar, e não mais em casos esparsos e individuais, para que o órgão consiga alcançar o máximo de eficiência no desempenho da sua função legal.

Além disso, é bem mais estratégico focar e dedicar tempo na capacitação dos conselheiros tutelares e no seu empoderamento perante a sociedade, justamente para que eles atuem de ma-neira resolutiva e integrada com os demais atores do Sistema de Garantia de Direitos, bem como para que estes reconheçam sua autoridade legal, deixando, assim, de depender da atuação do Ministério Público (e do Judiciário) na solução dos casos.

Com 27 anos de vigência do Estatuto da Criança e do Adolescente, já passou da hora de o Conselho Tutelar ser capacitado e fortalecido para cumprir o seu importante papel, sendo o Minis-tério Público de contribuição impar neste processo.

O objetivo do Estatuto da Criança e do Adolescente é que o Conselho Tutelar, por fazer parte da própria comunidade, atue de maneira rápida, precocemente, bem como tenha como instrumen-to a aplicação de medidas que possam acabar com a ameaça ou violação a direito da criança ou adolescente, sem necessitar de intervenção judicial ou ministerial.

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O encaminhamento ao Ministério Público seria somente nas hipóteses em que há a neces-sidade de propositura de ação para afastamento do convívio familiar ou que as medidas (efetiva-mente) adotadas pelo Conselho Tutelar não tenham sido suficientes para garantir o direito tutelado.

Apesar de possuir ampla possibilidade de atuação, nos termos do artigo 201, VIII, do Estatuto da Criança e do Adolescente, justamente para garantir proteção eficaz dos direitos da criança e do adolescente, nunca pretendeu o legislador que houvesse substituição das atribuições do Conselho Tutelar pelo Ministério Público.

Neste sentido é o entendimento de Patrícia Silveira Tavares, promotora de justiça do Rio de Janeiro:

Embora seja o Ministério Público órgão de relevância inconteste dentro do sistema de garantia de direitos da população infantojuvenil, exercendo atribuições que, em última instância, tutelam os direitos atrelados à infância e à adolescência, não seria razoável admitir que este possa se substituir ao conselho tutelar, qualquer que seja a hipótese de violação ou de ameaça a tais direitos. A relação existente entre Ministério Público e conselho tutelar não é de hierarquia e, muito menos, de assessoramento, de modo que caberá a tais órgãos atuar dentro das respectivas esferas de atribuição, de forma har-mônica e, por vezes, complementar, como, por exemplo, na hipótese do art. 136, IV, do ECA, quando o Ministério Público, por conta de representação do conselho tutelar, ca-berá adotar, judicialmente, outras providências nas esferas cível ou penal, que escapem à esfera de atuação deste órgão.

Vale frisar, contudo, que afirmar a ausência de atribuição do Ministério Público para a aplicação das medidas específicas de proteção não significa dizer que tal órgão deverá ficar alheio às situações de violação ou risco que cheguem ao seu conhecimento, nas quais cabe a atuação do conselho tutelar; pelo contrário, constatada, por qualquer motivo, a ausência de atuação deste órgão, poderá – e deverá – agir, dentro de suas atribuições.

Caberá ao Ministério Público, portanto, diante da omissão do conselho tutelar, não aplicar a medida de proteção diretamente, mas provocá-lo a fazê-lo, fiscalizando a sua atuação4.

Nesta mesma linha concluiu a Comissão da Infância e Juventude do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no já mencionado parecer n. 04/2010, pois, ao trazer diretrizes para as situa-ções de possível ameaça ou violação de direitos que antes eram comunicadas diretamente às Va-

4 MACIEL, Katia Regina Ferreira Lobo Andrade (coord). Curso de Direito da Criança e do Adolescente Aspectos Teóricos e Práticos . 8a ed. São Paulo. Saraiva, 2015. p. 686.

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ras da Infância, não prevê o encaminhamento de todos os casos ao Ministério Público. Ao contrário, seguindo os princípios do Estatuto da Criança e do Adolescente, o parecer indica que a situação deve ser devolvida ao Conselho Tutelar, para que tome providências, ou encaminhada diretamente ao serviço específico, esclarecendo, neste caso, que o Conselho Tutelar que irá monitorar a frequ-ência da família no atendimento. Aliás, no caso de descumprimento da medida ou atendimento apli-cados, o parecer reforça a legitimidade do Conselho Tutelar para representar diretamente na Vara da Infância e Juventude por infração administrativa (art. 194 e 249, ECA), sendo que a previsão de comunicação ao Ministério Público será somente para a proteção de direitos difusos e coletivos, na ausência de serviço ou programa estatal, enquanto que, para a demanda individual, será feito encaminhamento à Defensoria Pública ou órgão de assistência judiciaria.

Evidentemente que também é preciso estar atento às notícias de eventual omissão na atuação do conselheiro tutelar em algum caso concreto, hipótese em que poderá ser necessário o esclareci-mento das providências que foram por ele adotadas, para verificar se de fato estão sendo despendidos esforços para evitar a continuidade da violação dos direitos de determinada criança ou adolescente.

Frise-se que a possibilidade de atuação espontânea e desjudicializada pelo Conselho Tutelar viabiliza uma intervenção mais ágil e eficaz na proteção da criança ou adolescente que esteja em situação de risco, observando-se assim o princípio da intervenção precoce (art. 100, VI, ECA)

Além deste princípio, há também o da intervenção mínima, pelo qual se conclui que o Mi-nistério Público atuará de maneira suplementar e somente nas hipóteses em que seja realmente indispensável à efetiva proteção dos direitos da criança e adolescente (art. 100, VII, ECA).

Portanto, só deve atuar o órgão adequado para fazer cessar a situação de violação ou ame-aça de direito. Desta forma, nas situações do artigo 98 do Estatuto da Criança e do Adolescente, se eventualmente necessária a aplicação de alguma medida protetiva que não necessite de afas-tamento do convívio familiar ou colocação em família substituta, será o Conselho Tutelar o órgão competente, exceto se comprovada a omissão deste, ocasião em que o Ministério Público deverá ser acionado, até para verificar eventual irregularidade na atuação do conselheiro.

Um dos exemplos de situação que individualmente não é, em um primeiro momento, atribui-ção do Ministério Público é a comunicação de evasão escolar.

Equivocadamente, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (L. 9394/96), em seu art. 12, VIII, menciona a necessidade de comunicação destes casos pela instituição de ensino à Vara da Infância e Juventude, Ministério Público e Conselho Tutelar. enquanto o Estatuto da Criança e do Adolescente prevê que a comunicação será ao Conselho Tutelar, somente após esgotados todos os recursos es-colares (art. 52, II, ECA). Assim, as escolas, incumbidas também na formação do cidadão, devem se empenhar para solucionar as hipóteses de evasão e não apenas “transferir” o problema.

Depois de despendidos todos esforços escolares, se a situação de evasão do aluno persis-tir, ainda não será atribuição do Ministério Público (e muito menos do Juiz Vara da Infância e Ju-ventude) a tomada de providências. Tratando-se de situação de risco, o correto é primeiramente

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o Conselho Tutelar ser acionado, para aplicar as medidas protetivas cabíveis, tanto às crianças quan-to aos pais (art. 136, I e II, 101 e 129, ECA), com atuação articulada com todos os serviços envolvidos.

Após o efetivo encaminhamento a serviços municipais pelo Conselho Tutelar, como assistên-cia social e saúde, com acompanhamento das providências adotadas pelos órgãos, e aplicação de medidas aos pais, por exemplo a advertência, mesmo se a criança não voltar a estudar, também não caberá comunicação ao Ministério Público, já que o Conselho Tutelar possui instrumentos para efetivar suas decisões, como a legitimidade de representar diretamente à autoridade judiciaria por infração administrativa (art. 194 e 249, ECA). Ao Ministério Público somente seria feito o en-caminhamento na hipótese de a situação ser tão grave a ponto de necessitar do afastamento do convívio familiar ou verificada a ausência de politicas públicas e programas eficazes no combate à evasão escolar, apreciada pelo enfoque dos interesses difusos e coletivos.

Por isso que fazer reuniões na promotoria com os pais apenas para adverti-los da sua função de levar os filhos na escola e das consequências da omissão não é atribuição do Promotor de Jus-tiça. Ainda que traga algum resultado esta atuação, pela autoridade já reconhecida do Promotor de Justiça, fato é que existem diversos outros atores que possuem a incumbência de agir, a começar pelo próprio Conselho Tutelar.

Repita-se, isto não quer dizer que o Promotor não deverá atuar coletivamente, apreciando de maneira geral a atuação de todos envolvidos no combate à evasão escolar, o que, aliás, é muito mais produtivo, posto que atingirá os interesses de todas crianças e adolescentes. Da mesma for-ma, poderá haver notícia de eventual omissão do Conselho Tutelar em determinado caso individu-al, o que também demandará intervenção ministerial, até para provocar a responsabilização.

Portanto, o que se propõe aqui é a superação da lógica da “ministerialização” do atendimento às famílias em situação de risco, pois isso inviabiliza os encaminhamentos céleres que devem ser feitos no processo de promoção social da família e na solução da ameaças ou violações de direitos.

Em virtude do princípio da intervenção mínima, como já mencionado acima, a atuação do Ministério Público na área da infância individual somente deverá ocorrer na imprescindibilidade da propositura de uma determinada ação judicial. Por isso que o legislador, ao elencar o rol de atribuições do Conselho Tutelar no artigo 136 do Estatuto da Criança e do Adolescente, prevê ex-pressamente que os encaminhamentos ao Promotor de Justiça ocorrerão se houver necessidade de alguma medida judicial, como o afastamento da criança e adolescente do convívio familiar, pro-positura de ação penal e destituição do poder familiar.

As hipóteses estão no artigo 136 e incisos IV, XI e parágrafo único:

IV - encaminhar ao Ministério Público notícia de fato que constitua infração administrativa5 ou penal contra os direitos da criança ou adolescente

5 Como o Conselho Tutelar possui atribuição concorrente para representação por infração administrativa (art. 194, ECA), essa co-municação será somente quando demandar também outras providências que extrapolam a atuação do Conselho Tutelar.

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XI - representar ao Ministério Público para efeito das ações de perda ou suspensão do

poder familiar, após esgotadas as possibilidades de manutenção da criança ou do

adolescente junto à família natural

Parágrafo único. Se, no exercício de suas atribuições, o Conselho Tutelar entender ne-

cessário o afastamento do convívio familiar, comunicará incontinenti o fato ao Ministério

Público, prestando-lhe informações sobre os motivos de tal entendimento e as providên-

cias tomadas para a orientação, o apoio e a promoção social da família.

Além disso, existe a hipótese do artigo 220 do Estatuto da Criança e do Adolescente, que diz

que “qualquer pessoa poderá e o servidor público deverá provocar a iniciativa do Ministério Públi-

co, prestando-lhe informações sobre fatos que constituam objeto de ação civil, e indicando-lhe os

elementos de convicção.”

Logo, sempre que o Conselho Tutelar entender necessário o ajuizamento de ação civil pública

deverá também comunicar o Promotor de Justiça, sobretudo para a defesa de interesses coletivos

e difusos de crianças e adolescentes, decorrentes do não oferecimento ou da oferta irregular de

programas e serviços públicos, que não tenham sido solucionados a partir das gestões realizadas

pelo órgão junto ao Conselho Municipal de Direitos e ao Poder Executivo, no exercício das suas

atribuições contidas no artigo 136, IX, ECA.

Recorda-se a importante previsão contida no art. 26 da Resolução 170/2014 do Conanda:

A atuação do Conselho Tutelar deve ser voltada à solução efetiva e definitiva dos casos

atendidos, com o objetivo de desjudicializar, desburocratizar e agilizar o atendimento das

crianças e dos adolescentes, ressalvado as disposições previstas na Lei nº 8.069, de 13

de julho de 1990.

Justamente visando a eficácia do trabalho nas prioridades constitucionais e legais, verifica-se

um movimento neste sentido por parte de Ministérios Públicos de outros Estados, como o do Rio

de Janeiro, em que o Conselho Superior publicou o seguinte enunciado:

ENUNCIADO nº 42/2013 CSMP MPRJ: INFÂNCIA. TUTELA INDIVIDUAL. ATUAÇÃO

DO CONSELHO TUTELAR. Merece homologação a promoção de arquivamento de pro-

cedimento administrativo instaurado para apurar notícia de violação de direitos de crian-

ça ou adolescente, quando esta trouxer fatos que, no âmbito do sistema de Garantia

de Direitos da Criança e do Adolescente, exigem, inicialmente, a atuação precípua do

Conselho Tutelar, desde que comprovada a efetiva fiscalização, pelo Ministério Público,

da atuação do referido órgão no caso concreto.

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Destarte, não basta a constatação de uma situação de risco para o Ministério Público ser acionado. É preciso que além da situação de risco seja também necessária a propositura de ação judicial para que cesse a violação ou ameaça ao direito de criança e adolescente.

Agir diferentemente continuará contribuindo para a violação dos princípios de atuação precoce e de intervenção mínima previstos no Estatuto da Criança e do Adolescente e, consequentemente, inviabilizará, pelo grande volume de demanda de casos individuais, a atuação do Ministério Público nas hipóteses em que a instituição seja imprescindível na garantia dos direitos das crianças e ado-lescentes.

Para tanto, é importante que o Promotor de Justiça auxilie o fortalecimento do Conselho Tute-lar, por meio de capacitação e fiscalização, bem como de reuniões e esclarecimentos perante toda rede protetiva, para que o mencionado colegiado alcance o desempenho pretendido pelo Estatuto da Criança e do Adolescente na proteção eficiente dos direitos infanto-juvenis.

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Proposta de Implementação da Governança de Tecnologia da Informação no Ministério Público do Estado de São Paulo

José Eduardo de Souza Pimentel Promotor de Justiça em Piracicaba/SP, Oficial da Reserva da Polícia Militar

do Estado de São Paulo, Mestre em Direito das Relações Sociais (PUC/SP) e Especialista em Gestão e Governança de Tecnologia da Informação (SENAC/

SP). Foi Assessor do Procurador-Geral de Justiça (2008-2016).

Resumo

A Governança de Tecnologia da Informação tornou-se imprescindível às organizações em razão da crescente dependência do negócio em relação à TI e do valor estratégico que esta repre-senta. O artigo busca identificar os benefícios resultantes da Governança de TI nas organizações e descrever suscintamente os modelos de implementação. Apresenta a concepção de Weill e Ross e propõe, com base nela, a adoção desse framework no Ministério Público do Estado de São Paulo, no cenário de expansão do processo judicial eletrônico.

Palavras-chave: Governança de Tecnologia da Informação, Framework de Governança, Im-plementação.

Abstract

Information Technology Governance has become essential to organizations due to the increa-sing dependence of business in relation to IT and the strategic value it represents. This paper con-sists in identifying benefits of IT governance in organizations and deployment models. It presents the concept of Weill and Ross and proposes on that basis the adoption of this framework at the Ministério Público do Estado de São Paulo, listing the actions needed in order to achieve that goal.

Keywords: IT Governance, Governance Framework, Implementation.

Lista de abreviaturas e siglas

ABNTA - Associação Brasileira de Normas Técnicas

BPM - Business Process Management

BYOD - Bring Your Own Device

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CETI - Comitê Estratégico de Tecnologia da Informação

CIO - Chief Information Officer

CMMI - Capability Maturity Model – Integration

CNMP - Conselho Nacional do Ministério Público

COBIT - Control Objectives for Information and related Technology

CRM - Customer Relationship Management

CTIC - Centro de Tecnologia da Informação e Comunicação

ECM - Enterprise Content Management

GT - Grupo de Trabalho

GTI - Governança de Tecnologia da Informação

IBGC - Instituto Brasileiro de Governança Corporativa

iGovTI - Índice de Governança de Tecnologia da Informação

IT - Information Tecnology

ITIL - Information Technology Infrastructure Library

MNI - Modelo Nacional de Interoperabilidade

MP - Ministério Público

MPSP - Ministério Público do Estado de São Paulo

PDTI - Plano Diretor de Tecnologia da Informação

PETI - Plano Estratégico de Tecnologia da Informação

PGJ - Procurador-Geral de Justiça

SOX - Sarbanes-Oxley Act

TI - Tecnologia da Informação

1 Introdução

O Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP realizou, nos dias 25 e 26 de Novembro de 2015, o seminário denominado Ação Nacional Estruturante – Tecnologia da Informação, sob a responsabilidade de sua Comissão de Planejamento Estratégico (BRASIL, 2015).

42


A agenda foi constituída de palestras e atividades direcionadas à implementação da Gover-nança de Tecnologia da Informação, com o objetivo de sensibilizar os representantes de todos os Ministérios Públicos do Brasil sobre o uso eficiente da TI, como ferramenta para o atingimento dos objetivos estratégicos dessas Instituições.

A GTI se torna mais necessária na medida em que as decisões essenciais, presentes e fu-turas, sobre Tecnologia da Informação impactam mais fortemente a vida da instituição, como vem ocorrendo no contexto da expansão do processo judicial eletrônico.

De fato, o novo paradigma de trabalho resultante do registro dos atos processuais em meio digital ampliou significativamente a dependência das Procuradorias e Promotorias de Justiça por tecnologia e soluções inovadoras, notando-se claramente no âmbito do Ministério Público do Es-tado de São Paulo a demanda urgente da concepção e implementação de sistema informatizado e infraestrutura capazes de trafegar grandes volumes de dados, incorporar complexas regras de negócio, garantir a autenticidade, a integridade, o não-repúdio e a irretroatividade dos documentos e a segurança da transações, com ênfase na produtividade e atenção à ergonomia1.

Nesse sentir, a TI do MPSP, hoje sob a responsabilidade do Centro de Tecnologia da Informa-ção e Comunicações – CTIC2, assume protagonismo estratégico. Eleva-se da posição de suporte organizacional para se tornar parte integrante do core business e condutora da estratégia do negó-cio (AKABANE, 2012).

No cenário em que a GTI se torna indispensável, o trabalho procura identificar as decisões--chave de TI e esboça, segundo arquétipos teóricos, a estrutura para a tomada dessas decisões, como forma de sugestão de implementação da Governança de Tecnologia da Informação no Minis-tério Público do Estado de São Paulo.

2 Governança corporativa e de TI

A Governança Corporativa tornou-se imprescindível a partir dos escândalos envolvendo a Enron, Wordcom e Tyco3-4 , no ano de 2002. Tais fatos abalaram a confiança dos investidores, fa-

1 Os principais sistemas oferecidos pelos tribunais para acesso ao processo eletrônico não possuem boa usabilidade. Exigem mui-tos cliques do operador para a navegação pelos autos digitais, que, em médio prazo, geram lesões por esforço repetitivo. Como alento, registram-se os primeiros trabalhos acadêmicos sobre a saúde do usuário dessas soluções, dentre as quais o de Ivany Yparraguirre, Implantação do processo judicial eletrônico e a contribuição da ergonomia: uma revisão da literatura, apresentado em 2004 no X Congresso Nacional de Excelência de Gestão (Disponível em: www.inovarse.org. Acesso em 10 Abr. 2017).

2 Os principais sistemas oferecidos pelos tribunais para acesso ao processo eletrônico não possuem boa usabilidade. Exigem mui-tos cliques do operador para a navegação pelos autos digitais, que, em médio prazo, geram lesões por esforço repetitivo. Como alento, registram-se os primeiros trabalhos acadêmicos sobre a saúde do usuário dessas soluções, dentre as quais o de Ivany Yparraguirre, Implantação do processo judicial eletrônico e a contribuição da ergonomia: uma revisão da literatura, apresentado em 2004 no X Congresso Nacional de Excelência de Gestão (Disponível em: www.inovarse.org. Acesso em 10 Abr. 2017).

3 As fraudes contábeis envolvendo tais corporações deram ensejo à edição da Sarbanes-Oxley (SOX), polêmica lei americana que, a par de exigir o aprimoramento da Governança Corporativa, impôs a responsabilidade pessoal dos executivos para a garantia da regularidade fiscal.

4 O portal CNN Money lista os sete maiores escândalos corporativos da história, neles incluindo o da brasileira Petrobrás (Cf. em <http://money.cnn.com/gallery/news/2015/10/14/biggest-corporate-scandals/index.html>. Acesso em 10 Abr. 2017).

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zendo-os mais atentos aos mecanismos de controle existentes nas empresas. O cenário estimulou a criação de estruturas internas que informam claramente os objetivos organizacionais e monitoram seu desempenho para assegurar a concretização desses mesmos objetivos (WEILL; ROSS, 2006).

O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa – IBGC conceitua a Governança Corporativa como sendo o “o sistema pelo qual as organizações são dirigidas, monitoradas e incentivadas, en-volvendo as práticas e os relacionamentos entre proprietários, conselho de administração, diretoria e órgãos de controle” (IBGC, 2015).

Nesse sentido, a Governança Corporativa cuida do direcionamento e do monitoramento da gestão de uma organização: através do monitoramento se estimula a intervenção dos sócios e acionistas (nas corporações) ou da sociedade (instituições públicas) sempre que detectado o des-vio em relação ao objetivo perseguido.

As boas práticas de Governança Corporativa fundam-se em princípios, que, concretamente, se tra-duzem em recomendações objetivas, para a harmonização de interesses e a preservação da organização.

Para o IBGC, os seguintes princípios básicos informam a Governança Corporativa:

Transparência - Mais do que a obrigação de informar é o desejo de disponibilizar para as partes interessadas as informações que sejam de seu interesse e não apenas aquelas impostas por disposições de leis ou regulamentos. A adequada transparência resulta em um clima de confiança, tanto internamente quanto nas relações da empresa com terceiros. Não deve restringir-se ao desempenho econômico-financeiro, contemplando também os demais fatores (inclusive intangíveis) que norteiam a ação gerencial e que conduzem à criação de valor.

Equidade - Caracteriza-se pelo tratamento justo de todos os sócios e demais partes in-teressadas (stakeholders). Atitudes ou políticas discriminatórias, sob qualquer pretexto, são totalmente inaceitáveis.

Prestação de Contas (accountability) - Os agentes de Governança devem prestar contas de sua atuação, assumindo integralmente as consequências de seus atos e omissões.

Responsabilidade Corporativa - Os agentes de Governança devem zelar pela sustenta-bilidade das organizações, visando à sua longevidade, incorporando considerações de ordem social e ambiental na definição dos negócios e operações (IBGC, 2015).

Weill e Ross (2006) ensinam que a Governança Corporativa incide sobre os seis principais ativos das organizações, que são: os ativos humanos (pessoas, habilidades, planos de carreira, treinamento, relatórios, mentoring, competências, etc.), os ativos financeiros (dinheiro, investimen-

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tos, passivo, fluxo de caixa, contas a receber, etc.), os ativos físicos (prédios, fábricas, equipamentos, manutenção, segurança, utilização, etc.), os ativos de propriedade intelectual (know-how de produção, serviços e processos devidamente patenteados, registrado ou embutido nas pessoas e no sistema da empresa), os ativos de informação e TI (dados digitalizados, informações e conhecimento sobre clientes, desempenho de processos, finanças, sistemas de informação, etc.) e os ativos de relacionamento (rela-cionamentos dentro da empresa, bem como relacionamentos, marca e reputação junto a clientes, forne-cedores, unidades de negócio, órgãos reguladores, concorrentes, revendas autorizadas, etc.).

Cada um desses ativos possui seus próprios mecanismos de governança – como estruturas, pro-cessos, comitês, procedimentos e auditorias – alguns dos quais comuns a mais de um deles.

A Governança de TI, objeto deste estudo, consiste no esforço voltado para o alinhamento da TI com a estratégia corporativa e no monitoramento das práticas relacionadas à gestão dos recur-sos e controle de riscos da TI.

Cuida-se de tema de crescente interesse das corporações e acadêmico diante do novo cenário em que a TI se encontra imersa, ou seja, um “ambiente de negócio mais competitivo e exigente, integração tecnológica mais abrangente dos processos, segurança da informação impactando a integridade do negó-cio, crescente dependência do negócio em relação à TI, marcos regulatórios e as exigências do negócio para uma TI ‘prestadora de serviços’” (FERNANDES; ABREU, 2008 apud ASSIS; LAURINDO, 2010).

Note-se, nesse ponto, que a Governança de TI tem maior alcance do que o gerenciamento, que é voltado à gestão eficaz de produtos, serviços e operações relacionados à tecnologia da in-formação. A Governança, mais ambiciosa, tem por objeto as realizações da TI destinadas ao aten-dimento, com transparência, de necessidades atuais e futuras de negócios e clientes, indicando quem toma a decisão e quem a implementa (FERNANDES; ABREU, 2014).

A Norma brasileira ABNT NBR ISO/IEC 38500, publicada em 06.04.2009, reúne princípios para que os dirigentes avaliem, gerenciem e monitorem o uso da tecnologia da informação em suas organizações.

Declara que a TI é uma ferramenta fundamental do negócio, presente e futuro, cujos resulta-dos têm se mostrado negativos, em razão da preponderância de aspectos técnicos em detrimento do uso da TI no contexto do negócio. Essa característica é sentida sempre que o comando da TI se encontra nas mãos da própria TI.

Nesse panorama, a Norma delineia “uma estrutura para a governança eficaz de TI que ajuda a alta administração das organizações a entender e cumprir suas obrigações legais, regulamenta-res e éticas com relação ao uso da TI em suas organizações” (ABNT, 2009, p. V), contendo defini-ções, princípios e modelo.

Segundo o escopo declarado, os princípios nela contidos orientam os dirigentes sobre o uso eficaz, eficiente e aceitável da Tecnologia da Informação dentro de suas organizações.

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De início se constata que a Norma se aplica tanto às organizações públicas como às privadas, inde-pendentemente do tamanho delas ou de sua TI. É o que informa o item 1.2. do documento.

Os objetivos estão claramente definidos (item 1.3.) e incluem (a) garantir às partes interessadas que, observando-se a Norma, a governança corporativa é confiável; (b) informar e orientar os dirigentes quanto ao uso da TI; e (c) fornecer uma base para uma avaliação objetiva da governança corporativa de TI.

A Norma apresenta um modelo genérico para a Governança de TI, buscando minimizar o risco do descumprimento das obrigações relativas ao tema por parte dos dirigentes. Parte da ideia de que a organização deve perseguir uma estratégia – isto é, “um plano geral de desenvolvimento da organi-zação que descreve o uso eficaz de recursos para apoiar a organização em suas atividades futuras” (ABNT, 2009, p. 5) – estabelecendo objetivos e propostas de iniciativas a serem executados.

A ABNT NBR ISO/IEC 38500 apresenta em seu capítulo 2 – Estrutura para uma boa Gover-nança Corporativa de TI – seis princípios da boa governança, aplicáveis, segundo afirma, à maioria das organizações. São eles: (a) Responsabilidade; (b) Estratégia; (c) Aquisição; (d) Desempenho; (e) Conformidade; e (f) Comportamento Humano.

O modelo impõe que os dirigentes governem a TI através de três tarefas principais: (a) avaliar o uso atual e futuro da TI; (b) orientar a preparação e a implementação de planos e políticas para assegurar que o uso da TI atenda aos objetivos do negócio; e (c) monitorar o cumprimento das políticas e o desempenho em relação aos planos.

Os verbos “Avaliar”, “Dirigir” e “Monitorar”, incidindo sobre os seis princípios anteriormente citados, resumem objetivamente essas tarefas que se constituem na essência da função executiva.

Fernandes e Abreu (2014), a seu turno, pensam que a transparência é o principal motivador da Governança de TI. Confrontando os conceitos de Governança de TI propostos pelo IT Gover-nance Institute e por Weill e Ross, concluem que a Governança de TI promove o compartilhamento de decisões de TI entre os dirigentes da organização, além de estabelecer as regras, a estrutura e os processos que envolvem a TI e seus usuários, departamentos, divisões, negócios da organiza-ção, fornecedores e clientes, para determinar como a TI deve prover os serviços para a empresa.

Explicam que a Governança de TI é mais que a implantação de modelos de melhores práticas – de que são exemplos o COBIT, ITIL, CMMI, etc – pois lhe cabe também (a) garantir o alinhamento da TI ao negócio, cumprindo suas estratégias e objetivos, tanto em relação às aplicações quanto no que diz respeito à infraestrutura; (b) garantir a continuidade do negócio, evitando interrupções e falhas; e (c) garantir o alinhamento da TI a marcos de regulação externos.

Os autores adotam a visão de Governança de TI compreensiva do alinhamento estratégico e con-formidade (planejamento estratégico de TI e atendimento a normativas externas), decisão (definição dos mecanismos de decisão em relação à arquitetura de TI, serviços de infraestrutura, investimentos, neces-sidades de aplicações e áreas responsáveis pela tomada de decisões), estrutura e processos (definição

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ou redefinição das operações de sistemas, infraestrutura, suporte técnico, segurança da in-formação, escritório do CIO, etc) e medição de desempenho da TI (determinação, coleta e geração de indicadores de resultados dos processos, produtos e serviços de TI e sua con-tribuição para as estratégias e objetivos do negócio). Propõem um modelo de GTI genérico, que pode ser implantado por partes e de acordo com as prioridades, e usado em qualquer tipo de organização.

De sua lição se extrai que o maior desafio da implementação da GTI é alinhar a TI com o negócio, o que exige grandes doses de negociação e educação dos dirigentes das áreas de negócio e, do outro lado, grande habilidade do CIO para a sua realização.

3 Benefícios esperados da implementação da GTI

Diversos fatores contribuem para o crescimento da importância da Governança de Tec-nologia da Informação.

Fernandes e Abreu (2014) destacam os seguintes: (a) Ambiente de negócios: caracte-rizado por intensa competição entre estreantes no mercado; surgimento de novos produtos e serviços; concorrências globais; clientes mais conscientes; necessidade de maior transpa-rência; etc; (b) Integrações tecnológicas: integração de cadeias de suprimento; uso do ERP para integração entre gestão da empresa e seu chão de fábrica; padronização de aplicativos de back-office; sofisticação dos processos de gestão de clientes através de aplicativos de CRM; utilização de aplicações BPM e ECM para a automação dos processos de negócio; utilização massiva de dados não estruturados para a tomada de decisões estratégicas (Big Data); etc; (c) Segurança da Informação: incremento do risco de intrusão em sistemas e infraestruturas de TI; necessidade de acesso a recursos de computação compartilhados e em nuvem com novos requisitos de segurança; utilização de redes sociais como forma de comunicação entre empresas e clientes a exigir a revisão de políticas de segurança; adoção do conceito do BYOD (bring your own device) determinante de maior rigor nos padrões de acesso à informação e aplicações corporativas; etc; (d) Marcos de Regulação (compliance): Exigência de relatórios financeiros fidedignos e responsabilidade pessoal dos diretores e responsáveis pela área de finanças (Sarbanes-Oxley Act); adequação das aplicações de TI, de forma que forneçam relatórios adequados e possibilitem auditoria; necessidade de que os riscos sejam conhecidos e gerenciados (Acordo da Basileia II); etc; (e) TI como prestadora de serviços: atendimento às expectativas dos usuários em relação a prazos, orçamentos, re-quisitos de negócio, disponibilidade de aplicações; escalabilidade, entre outros; surgimento de “centros de serviço compartilhados” e dos “captive centers”, exigindo processos de TI efi-cazes e eficientes; e (f) Dependência do negócio em relação à TI: quanto mais as operações--chave (presente) e estratégicas (futuro) da empresa dependam da TI, maior é a dimensão que esta assume perante o negócio.

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Albertin e Albertin (2010) ensinam que a GTI influencia no desempenho organizacional, pois oferece subsídios para o acompanhamento e medição. É ela quem promove o alinhamento da TI com o negócio e contribui para a identificação das entregas de valor.

De fato, o alinhamento da TI com o negócio parece ser, ao mesmo tempo, o maior desafio e o maior benefício colhido da GTI.

É o alinhamento que aponta, segundo Molinaro e Ramos (2012), para as características qua-litativas e quantitativas de organizações com alto desempenho em TI e as distingue das organiza-ções cujo emprego da TI se considera típico.

Esse desiderato também tende a revelar, segundo esses autores, a quantidade adequada de recursos a serem consumidos em TI para atender a determinadas necessidades do negócio e o retor-no do investimento realizado nessa área. O alinhamento propicia, igualmente, a quantificação do re-torno financeiro obtido com a adoção das melhores práticas e comprova o valor de certas realizações de negócio, de modo a permitir a utilização de controles apropriados pela gerência da organização.

Murphy (2002 apud ALBERTIN & ALBERTIN, 2010) duvida que medidas financeiras sejam suficientes para analisar o desempenho empresarial e propõe que a GTI se debruce sobre os se-guintes fatores para a identificação dos benefícios de TI: a) alinhamento estratégico (que consiste no alinhamento da estratégia de investimento em TI, com o atingimento de metas e objetivos do negócio da empresa); b) impacto nos processos de negócio (entendido como o impacto nos requi-sitos para redesenho de processos de negócio, particularmente integração e cadeia de valor); c) arquitetura (com vista aos aspectos como integração e escalabilidade); d) retorno direto (entendi-mento acerca dos benefícios que um projeto de TI pode oferecer); e e) risco (identificação de falhas relacionadas aos investimentos propostos).

Weill e Ross (2006) ponderam que as empresas com melhor desempenho têm claro as estratégias de negócio e o modo como a TI as concretiza; sabem quanto gastam e quanto ganham com a TI; atribuem responsabilidades por mudanças organizacionais aderentes a novas tecnologias e recursos de TI; apren-dem com cada implementação e valorizam o compartilhamento e a reutilização dos ativos de TI.

Na lição desses autores:

Todas as empresas têm uma Governança de TI. Aquelas com uma governança eficaz conceberam ativamente um conjunto de mecanismos de Governança de TI (comitês, processos orçamentários, aprovações e assim por diante) que estimulam comportamen-tos consistentes com a missão, a estratégia, os valores, as normas e a cultura da orga-nização (WEILL; ROSS, 2006, p. 3).

Como se vê, a Tecnologia da Informação é essencial à organização; sem ela não há ne-gócio presente ou futuro. A TI, no entanto, é cara. Significativas parcelas dos orçamentos das

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empresas são destinadas a esse setor. Dessas parcelas, 62% do que se gasta destina-se à manuten-ção da infraestrutura existente (ESG, 2014 apud BOWKER, 2015), o que confronta os executivos com os constantes desafios de saber quanto e onde investir e como maximizar esses investimentos.

O risco também está na pauta da alta gestão.

Ele consiste na “possibilidade de que algum evento imprevisto, que envolva falha ou mau uso da TI, ameace um objetivo empresarial” (WESTERMAN, 2008, p. 1).

Como o incidente tem potencial de comprometer o core business da empresa e afetar inúme-ros stakeholders, é crescente a relevância do gerenciamento de risco e este, por óbvio, não fica adstrito à TI, sendo objeto da Governança.

Paradoxalmente,

executivos que investiram – sabidamente – na TI como arma estratégica aumentaram, ao mesmo tempo, o risco de TI de suas empresas. Ao dependerem mais da TI para pro-cessos-chave, eficiências competitivas e elos com clientes e fornecedores de suas fir-mas, eles aumentaram a dependência de sistemas de TI com bom funcionamento, bem como sua vulnerabilidade a ameaças externas (WESTERMAN, 2008, p. 6).

Nesse sentir, é fundamental que os executivos, com a colaboração dos responsáveis pela TI, envolvam-se diretamente nos assuntos pertinentes à TI e entendam como alinhá-la ao negócio, maximizar os investimentos e mitigar-lhe os riscos.

A GTI também é essencial na Administração Pública, como revela a Norma ABNT NBR ISO/IEC 38500, que declara a sua aplicabilidade indistintamente aos setores público e privado.

É certo que a Administração deve disponibilizar os seus serviços com qualidade e presteza e, na re-lação que estabelece com a sociedade, depende de tecnologias inovadoras para o alcance de certos resul-tados estratégicos. Além disso, opera com orçamentos restritos, faz a gestão de informações sensíveis dos cidadãos e possui o dever de prestar contas à sociedade, circunstâncias que tornam a GTI imprescindível.

A efetiva Governança de TI refuta o apego aos aspectos meramente técnicos, financeiros e de programação que tradicionalmente caracterizam o gerenciamento da área (e podem ser delega-dos) e se caracteriza pela assunção da responsabilidade sobre o uso eficaz, eficiente e aceitável da TI dentro da organização, seja ela pública ou privada.

4 Planejamento Estratégico

O planejamento é essencial em uma organização. É o caminho que a prepara para fazer frente aos desafios de seu ambiente de negócio, antecipar problemas e estabelecer os planos que a eles respondam proativamente.

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Akabane (2012) explica que os mecanismos de planejamento são construídos sobre os da-dos disponíveis (normas, recursos existentes, resultados atuais, informações demográficas, etc) e diretrizes da alta administração para que a corporação atinja os resultados previstos. Se estes não são alcançados, retoma-se ao processo de planejamento, até que a alta gestão esteja con-fortável com o resultado esperado. Quando este é determinado, definem-se os planos de ação para o seu atingimento.

O Planejamento Estratégico se distingue de outras formas de planejamento porque comunica “um olhar para onde você quer chegar no futuro” (AKABANE, 2012, p. 10), para que se possam reunir os recursos necessários, materiais e humanos, para a sua concretização. Pode ser definido como “um processo em que as organizações miram o futuro para identificar uma visão, criar uma declaração de missão e desenvolver valores e princípios orientadores na execução dessa ativida-de” (GILLEY; MAYCUNICH, 1998 apud AKABANE, 2012, p. 9).

Cuida-se de uma referência estratégica para os objetivos de longo prazo de uma organização considerada como um todo. É uma visão de futuro, que induz pensamentos sistemáticos e esforços coordenados em direção ao lugar onde se deseja estar no futuro.

Toda atividade de planejamento nas empresas, por sua natureza, deverá resultar de de-cisões presentes, tomadas a partir do exame do impacto das mesmas no futuro, o que lhe proporciona uma dimensão temporal de alto significado.

Além disso, o fato de o planejamento ser um processo de estabelecimento de um estado futuro desejado e um delineamento dos meios efetivos de torná-lo realidade justifica que ele anteceda à decisão e à ação (MÓDULO, 2007, p. 6).

O Ministério Público do Estado de São Paulo não dispõe de Plano Estratégico, lacuna que, em bom tempo, o Ato Normativo nº 1.000/16, de 9 de Dezembro de 2016 (MPSP, 2016), deverá suprir.

Espera-se que, em breve, formalize também o seu Planejamento Estratégico de Tecnologia da Informação – PETI5 , instrumento fundamental para o alinhamento da TI com o negócio através de uma abordagem estruturada para a implementação da Governança de TI6.

5 O Plano de Tecnologia da Informação é, segundo Fernandes e Abreu, “o principal produto da fase de alinhamento estratégico, conforme o modelo de Governança de TI proposto. Ele é derivado do ‘momento’ de alinhamento estratégico da organização e atu-alizado sempre quando há mudanças na estratégia. Num primeiro instante, o alinhamento estratégico ocorre quando se está cons-truindo ou elaborando o plano estratégico empresarial (que pode ser formal ou informal)” (FERNANDES; ABREU, 2004, p. 50).

6 Albertin & Albertin (2010) afirmam que as organizações de sucesso garantem a interdependência entre o planejamento estraté-gico e as ações de TI. Mas não é só: os resultados de TI precisam ser medidos para que a organização conheça o resultado dos investimentos realizados e possa tomar novas decisões, se necessário corrigindo o rumo. A Governança se completa pela defini-ção de uma estrutura organizacional para a tomada de decisões, podendo essa responsabilidade recair sobre os executivos de negócio, os executivos de TI, por um comitê, por consenso entre executivos de negócio e TI ou ainda por qualquer pessoa com essa atribuição.

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5 Plano diretor de tecnologia da informação

A implantação da GTI pressupõe, segundo Fernandes e Abreu (2014), entender os objetivos do negócio, independentemente da existência de um plano estratégico formal.

De suma importância, também, definirem-se os princípios de TI. Estes são derivados da es-tratégia e das necessidades do negócio e, quando estabelecidos, orientam as ações necessárias em projetos e serviços de TI e concorrem para a definição das políticas.

A elaboração do Plano Diretor de Tecnologia da Informação – PDTI7 constitui excelente opor-tunidade para o reconhecimento de necessidades do negócio e delineamento dos princípios.

De fato,

“quando a empresa ainda não tiver seus princípios de TI estabelecidos, poderá fazê-lo no contexto do alinhamento estratégico e até mesmo durante a elaboração do Plano de Tecnologia da Informação” (FERNANDES; ABREU, 2004, p. 62).

O Ministério Público do Estado de São Paulo concluiu em Dezembro de 2015 o seu primeiro PDTI, para viger por 4 anos e sistematizar o planejamento da gestão e das ações de TI destinadas ao atendimento das necessidades da Instituição.

O PDTI é abrangente de todas as áreas do CTIC e apresenta a posição atual e a projeção do caminho a ser percorrido para o alcance de seus objetivos, o prazo em que estes devem ser alcan-çados, as atividades a serem executadas e os responsáveis pela sua execução.

6 Modelo de implementação da GTI

A literatura identifica três modelos de Governança de TI, reunindo-os nas seguintes categorias: a) o modelo de Aragon e Ferraz, cuja noção de governança se baseia em ciclo de vida e ultrapassa as definições usuais de governança; b) o modelo Control Objectives for Information and related Techno-logy (COBIT), que promove a governança de TI através de um conjunto de processos; e c) o modelo de Weill e Ross, baseado na Matriz de Arranjo de Governança de TI, que identifica as decisões-chave e as relaciona aos tomadores das decisões (SOUZA NETO apud MENDONÇA et all., 2013).

Para uma Instituição que, como o MPSP, pouco conhece a GTI, a concepção de Weill e Ross é bastante útil, pois induz a pensar em Governança sob as óticas normativa (formalização das regras e procedimentos operacionais) e comportamental (relacionamentos e direitos decisórios).

7 O PDTI é um documento formal que consolida as diretrizes de atuação da TI, com o propósito de identificar, documentar, avaliar e propor ações e projetos que estejam alinhados com os objetivos estratégicos da organização (nota do autor).

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Trata de delinear o conjunto dos mecanismos voltados à “especificação dos direitos decisórios e do framework de responsabilidades para estimular comportamentos desejáveis na utilização da TI” (WEILL; ROSS, 2006, p. 2).

É o modelo a ser adotado neste ensaio, na medida em que nos orienta a pensar sobre os ar-quétipos decisórios e estruturas que devem ser implementadas para o embrião de uma governança efetiva a ser implementada na organização.

A Matriz de Arranjo de GTI de Weill e Ross conhece cinco decisões-chave para garantir a gestão e o uso eficazes de TI (WEILL; ROSS, 2004). São elas:

• Princípios de TI: norteiam decisões de alto nível sobre o papel da TI considerada a estra-tégia de negócio.

• Arquitetura de TI: opções técnicas de padronização e integração de dados, aplicações e infraestruturas, estabelecidas de acordo com certas políticas, para suportar as necessidades do negócio.

• Infraestrutura de TI: base da capacidade planejada de TI estabelecida a partir de serviços de TI compartilhados e coordenados de maneira centralizada.

• Necessidades de Aplicação do Negócio: identificação de aplicações de TI, adquiridas ou desenvolvidas internamente, necessárias ao negócio.

• Priorização e Investimentos: decisões sobre quanto e onde investir, incluindo aprovação de projetos e sua motivação.

Cuidam-se de temas inter-relacionados, que fluem, normalmente, na ordem em que foram citados.

Estabelecidas as cinco decisões-chave, competirá à GTI definir quem as tomará, segundo arquétipos teóricos conhecidos: (a) monarquia de negócio (altos gerentes); (b) monarquia de TI (os especialistas de TI); (c) feudalismo (decisões independentes das unidades de negócio); (d) federa-lismo (combinação entre o centro corporativo e as unidades de negócio, com ou sem o envolvimen-to do pessoal de TI); (e) duopólio de TI (grupo de TI e algum outro grupo); e (f) anarquia (decisões individuais ou por pequenos grupos de modo isolado).

Weill e Ross (2006) sustentam que as organizações sem fins lucrativos e com bom desempe-nho em governança possuem padrões específicos de arranjo da matriz.

Como a base da governança consiste em dispor de estratégia bem definida, as organizações sem fins lucrativos, incluindo a Administração Pública, devem estabelecer e comunicar com clareza como o valor é criado.

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Nesses ambientes, as instituições preferem decisões conjuntas entre negócios e TI para a definição de princípios, para que as oportunidades e estratégias de negócios se acomodem dentro do tecnicamente possível.

Organizações governamentais de melhor desempenho consideram que as decisões de infra-estrutura são estratégicas e não devem ser tomadas sem forte participação da área de negócios, ainda que os líderes de TI sejam tecnicamente mais preparados para justificar as opções.

Deve-se evitar o modelo feudalista para a identificação das necessidades do negócio diante da conveniência de que se busquem as soluções de âmbito geral, que evitam retrabalho e pres-tigiam integrações.

Para as decisões concernentes a investimentos, a contribuição da TI é fundamental, suge-rindo-se que sejam estabelecidas ao menos por duopólio.

A Matriz de Arranjos de Governança esclarece os tipos de decisão a serem tomadas, os ar-quétipos de deliberação e se completa indicando como as decisões serão tomadas e monitoradas8.

Nesse ponto já está claro que a GTI não aponta para decisões específicas: sua missão é deter-minar quem sistematicamente as toma e concorrer, pelo monitoramento, para que sejam concretizadas.

Sob esse último aspecto, a GTI se ocupará da formulação e implementação de comitês, funções e processos formais que estabeleçam os mecanismos operacionais que habilitam as decisões e o monitoramento.

Esses mecanismos podem ser agrupados em três categorias:

Estruturas de tomada de decisão: Unidades e papéis organizacionais responsáveis por tomar decisões de TI, como comitês, equipes executivas e gerentes de relacionamento entre negócios e TI;

Processos de alinhamento: Processos formais para assegurar que os comportamentos cotidianos sejam consistentes com as políticas de TI e contribuam com as decisões. Incluem projetos de avaliação e proposta de investimentos em TI, processos de exce-ções de arquitetura, acordos de nível de serviço, cobrança reversa e métricas;

Abordagens de comunicação: Comunicados, porta-vozes, canais e esforços de educa-ção que disseminam os princípios e as políticas de Governança de TI e os resultados dos processos em TI (WEILL; ROSS, 2006, p. 88).

8 Atendando-se para o fato de que “mensurar o desempenho é mais difícil e muito menos claro nos setores governamental e sem fins lucrativos” (WEILL; ROSS, 2006, p. 83).

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Weill e Ross (2006) propõem o arcabouço (framework) de GTI da Figura 2, que, de forma simples e direta, demonstra a harmonização (setas horizontais) entre a estratégia e a organiza-ção da empresa, os arranjos de governança e as metas de desempenho do negócio. A estraté-gia da empresa, os arranjos de governança e as metas de desempenho são executados (setas verticais) pela organização de TI e comportamentos desejáveis, por mecanismos de governança e por métricas.

Figura 2 – Framework de Governança de TI

Estratégia e organização daempresa

Organização da TI ecomportamentos desejados

Harmonizar o quê? Harmonizar como?

Métricas e responsabilidadesde TI

Mecanismos de Governançade TI

(Comitês, orçamentos, etc.)

Decisões de TI• Princípios• Arquitetura• Infra-estrutura• Aplicações• Investimentos

Metas de desempenho donegócio

Arranjos de Governança de TI

Direitos decisórios viamonarquias, federalismos, etc.

Fonte: Souza Neto (2015).

Com efeito:

Empresas com uma Governança de TI eficaz articulam claramente e, então, harmonizam os seis componentes do Framework de Governança de TI (...). A estratégia e organiza-ção da empresa definem os comportamentos desejáveis que motivam a governança. As empresas concebem arranjos de Governança de TI para cada um de seus seis ativos principais, inclusive a TI, como meio tanto de habilitar como de influenciar a estratégia. Os arranjos de governança atribuem direitos decisórios para as decisões-chave que governam cada ativo, tanto individual como coletivamente. A eficácia das estratégias de

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uma empresa e de sua combinação de arranjos de governança reflete-se em sua capa-cidade de atingir as metas de desempenho de negócios declaradas.

(...)

A metade inferior do Framework de Governança de TI [da Figura 1] mostra que, para o ativo de TI, as empresas harmonizam a organização e os comportamentos desejáveis de TI com sua estratégia e organização empresarial. Harmonizam suas estruturas orga-nizacionais de TI com seus mecanismos de Governança de TI – suas estruturas de to-madas de decisão, seus processos de alinhamento e suas ferramentas de comunicação. A harmonização assegura que os mecanismos, a estrutura da unidade de TI e os com-portamentos desejáveis resultem em arranjos de governança favoráveis à estratégia da empresa. Finalmente, responsabilidades e métricas de TI definem como a TI contirbuirá para as metas de desempenho da empresa e provêm meios de avaliar separadamente a eficácia da TI (WEILL; ROSS, 2006, p. 152-153).

A implementação da GTI não é um processo fácil. Envolve discussões, negociações e empenho.

De uma forma geral, as empresas implementam seus arranjos de governança valendo-se de mecanismos preconcebidos que, se bem compreendidos, fomentam os resultados desejados.

7 Ações necessárias para a implementação da GTI no MPSP

A Governança de TI não acontece por acaso. As empresas devem diagnosticar cuidadosa-mente as suas necessidades, reconhecer as limitações de sua estrutura e projetar os seus arranjos de governança de acordo com a cultura organizacional.

Fernandes e Abreu (2014) ensinam que a implantação da Governança de TI é um empreen-dimento de longo prazo, cujo sucesso depende, essencialmente, dos seguintes fatores:

• Liderança para a mudança: para que a mudança ocorra, é preciso ter um executivo da alta direção patrocinando o projeto;

• Envolvimento dos executivos da organização: além do patrocinador, é preciso conse-guir o envolvimento de outros executivos, pois outras áreas da empresa serão atingi-das pelas mudanças implementadas;

• Atacar as principais vulnerabilidades: é preciso identificar as vulnerabilidades mais im-portantes, para que sejam rapidamente abordadas. Empreendimento de longo prazo somente sobrevive quando alguns resultados são colhidos no curto prazo;

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• Ter uma abordagem de gestão de mudança cultural: a implantação da Governança de TI tem impacto na forma de trabalhar da equipe de TI, dos usuários, clientes e for-necedores. Para minimizar a resistência à mudança, é preciso planejar uma forma de mitigá-la. O CIO e seus gerentes também precisam adotar novos comportamentos;

• Equipe qualificada: devem ser designadas para a equipe pessoas com perfis adequa-dos para planejamento, implantação e gerenciamento do programa;

• Certificar-se de que os benefícios previstos pela GTI estão sendo atingidos: a alta admi-nistração precisará ser convencida com números de que as mudanças agregam valor ao negócio. Convém que se implante um dashboard para a Governança de TI.

Seguindo a orientação de Weill e Ross (2006), a concretização da GTI decorre da implementa-ção de estruturas de tomadas de decisão, processos de alinhamento e abordagens de comunicações.

De fato, se esses mecanismos forem bem concebidos, bem compreendidos e transparentes, incenti-varão comportamentos desejáveis em torno da TI e contribuirão para o alcance dos benefícios esperados.

As estruturas de tomadas de decisão são o ponto de partida e os mecanismos mais visíveis da GTI. Consistem nos elementos identificadores das responsabilidades decisórias, segundo os arquétipos mencionados no capítulo anterior, e, se forem adequados, facilitarão o envolvimento dos principais gestores na definição das estratégias e objetivos da TI.

Os processos de alinhamento, como explicado, são técnicas formais que asseguram o en-volvimento geral na administração da TI e contribuem para que os comportamentos cotidianos se harmonizem com as políticas estabelecidas.

As abordagens de comunicação compreendem os canais que disseminam os princípios, as políticas, as prioridades, os processos, os resultados esperados e as decisões de GTI. Visam influir no destinatário para a obtenção de seu engajamento e estímulo de comportamentos desejáveis.

Os mecanismos de GTI precisam ser simples (devem definir as responsabilidades e os obje-tivos sem ambiguidades), transparentes (baseados em processos formais conhecidos das pessoas afetadas pelas decisões de governança) e adequados (as decisões são atribuídas àqueles que têm melhor condição de tomá-las).

A criação desses mecanismos se subordina, segundo a doutrina, aos seguintes princípios:

1. Escolher mecanismos de todos os três tipos. Mecanismos de tomadas de decisão, de alinhamento e de comunicação têm objetivos diferentes. Todos são importantes para uma governança eficaz.

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2. Limitar as estruturas de tomadas de decisão. A tomada de decisões nas empresas não é um fenômeno de “quanto mais, melhor”. Organizações complexas exigem múl-tiplas estruturas de tomadas de decisão, mas quanto mais estruturas de tomadas de decisão houver, maiores serão as chances de contradições e discrepâncias. As res-ponsabilidades pela tomada de decisões devem ser disseminadas na empresa toda por meio de mecanismos de alinhamento, e não de estruturas de tomadas de decisão.

3. Posicionar membros comuns nas estruturas de tomadas de decisão. A Governança de TI requer contribuições sérias em decisões sobre necessidades de negócios estra-tégicas e capacidades tecnológicas. Para assegurar que essas perspectivas críticas influenciem todas as decisões de Governança de TI pertinentes, os principais órgãos de tomadas de decisão precisam ter membros em comum ou mandatos claros. O mo-delo de Governança de TI deve evitar descompassos entre as decisões de negócios e as de TI.

4. Implementar mecanismos em múltiplos níveis na empresa. Embora empresas diver-sificadas possam ter requisitos limitados de integração e padronização, uma única unidade de negócio talvez deseje processos estreitamente integrados. Por isso, o modelo da Governança de TI no nível da empresa reflete somente uma camada da governança. A governança no nível da empresa influencia decisões no nível das uni-dades de negócio, mas estas precisam frequentemente de arranjos próprios de go-vernança, com mecanismos correspondentes. Uma boa governança numa firma com múltiplas unidades de negócio requer conexões entre a governança geral e a das unidades de negócio. Mecanismos como comitês de arquitetura e processos de orça-mento de TI costumam proporcionar tais conexões.

5. Esclarecer a responsabilidade. Múltiplos mecanismos podem inadvertidamente gerar confusões sobre quem é o responsável pelo quê ou limitar a habilidade dos adminis-tradores de gerar os resultados pelos quais são responsáveis. O modelo de Gover-nança de TI deve esclarecer os objetivos administrativos e suas métricas (WEILL; ROSS, 2006, p. 117-118).

Para a ideação das estruturas de tomadas de decisão no MPSP há de se considerar a obrigato-riedade da previsão do Comitê Estratégico de Tecnologia da Informação – CETI, instituído pela Reso-lução nº 70, de 15 de Junho de 2011, do Conselho Nacional do Ministério Público, e regulamentado, no âmbito da Instituição, pelo Ato Normativo nº 719/2011 – PGJ, de 12 de Dezembro de 2011.

Pelas regras do CNMP, cumpre ao CETI: (a) estabelecer políticas e diretrizes de Tecnologia de Informação, alinhadas aos objetivos estratégicos da Instituição; (b) aprovar o PDTI; (c) definir as

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prioridades dos investimentos em TI; (d) priorizar os projetos de TI; e (e) definir padrões de funcio-namento, integração, qualidade e segurança dos serviços e sistemas de tecnologia da informação (BRASIL, 2011).

Pensando nas cinco decisões-chave de TI (Princípios de TI; Arquitetura de TI; Infraestru-tura de TI; Necessidade de aplicações de negócio; Investimentos e priorização de TI), consta-ta-se que, à exceção da “Necessidade de aplicações de negócio”, todas se enquadrariam, nos termos da Resolução nº 70, na competência do CETI.

Essa concepção, embora de caráter nacional, não foi integralmente acolhida pelo MPSP, que instituiu o seu CETI com viés meramente consultivo, estabelecendo, a teor do art. 4º do Ato Normativo nº 719/2011 – PGJ, cumprir ao órgão apreciar (e não deliberar sobre): (a) as políticas e diretrizes de tecnologia de informação, alinhadas aos objetivos estratégicos da Instituição; (b) o Plano Diretor de Tecnologia da Informação do Ministério Publico do Estado de São Paulo; (c) as prioridades dos investimentos e da execução de projetos de tecnologia da informação; (d) os pa-drões de funcionamento, integração, qualidade e segurança dos serviços e sistemas de tecnologia da informação; e (e) outros assuntos relativos à tecnologia da informação (MPSP, 2011).

O CETI foi difundido pelo CNMP para ser o órgão máximo da GTI nas unidades do MP brasileiro. No Ministério Público do Estado de São Paulo, no entanto, não há delegação da au-toridade máxima para que o órgão delibere.

Desse modo, curvando-nos às regras postas e com o intuito de preservar a estrutura já criada, é de rigor que se sobreponha ao CETI um outro comitê – que denominaremos “de Go-vernança” – com poder de decisão final sobre a matéria apreciada por aquele.

Entendemos que o Comitê de Governança deve ser formalmente instituído por Ato Nor-mativo, para ser integrado, sob o arquétipo da monarquia de negócio, pelo Procurador-Geral de Justiça, pelo Diretor-Geral (ordenador de despesas) e pelo Coordenador do CTIC9-10.

O Ato Normativo de sua constituição deverá estabelecer a periodicidade das sessões do Comitê de Governança e instituir sua secretaria, que será responsável pela organização da pauta, registro das reuniões e processos iniciais de Governança, v.g. o monitoramento das ações do CTIC.

9 A literatura ensina que “o board de diretores é um elemento essencial na GTI, embora não necessite de conhecimento técnico e nem ter um entendimento de alto nível das responsabilidades sobre TI” (ALBERTIN; ALBERTIN, 2010, p. 48).

10 O Tribunal Regional do Trabalho da 18ª Região instituiu, pela Resolução Administrativa nº 148/2015, a sua Política de Governan-ça e Gestão de Tecnologia da Informação e Comunicação (PGTIC), que tem como órgão máximo de deliberação o Comitê de Governança – CGOV, composto pelo Desembargador Presidente; Desembargador Vice-Presidente e Corregedor; Juiz Auxiliar da Presidência; Magistrado indicado pela AMATRA XVIII; Secretário-Geral da Presidência; Diretor-Geral; Secretário de Gestão Estratégica; e Secretário de Tecnologia da Informação.

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A matéria-prima para as decisões a serem tomadas pelo Comitê de Governança resulta das reuniões periódicas do CETI, que é composto por um membro indicado pelo Procurador-Geral de Justiça; um membro indicado pelo Conselho Superior; um membro indicado pelo Corregedor-Geral do MPSP; pelo Diretor-Geral; e pelo Coordenador do CTIC (MPSP, 2011).

É de todo conveniente que o membro indicado pelo Procurador-Geral de Justiça, que preside o CETI (§ 1º do art. 2º do Ato Normativo nº 582/2009-PGJ), acumule as funções do Assessor com atuação junto ao CTIC e se responsabilize igualmente por secretariar os trabalhos do Comitê de Governança, obviamente sem direito a voto.

Como o CETI reúne toda a informação sobre a TI, será a sede natural das discussões sobre os prin-cípios de TI: espera-se que, com a experiência e o conhecimento sistematizado, o órgão consiga proferir declarações de alto nível sobre como a Tecnologia da Informação deve ser utilizada no MPSP.

As quatro decisões-chave remanescentes serão atribuídas, originariamente, a outros três colegiados de caráter permanente, seguindo a orientação de Nolan e McFarlan (apud ALBERTIN; ALBERTIN, 2010) so-bre a necessidade de funcionamento de comitês específicos para o atendimento aos vários domínios de TI.

A opção por três (ao invés de quatro) comitês temáticos atende ao princípio de limitar as es-truturas de tomada de decisão e contribui para que algumas pessoas integrem mais de um comitê, o que é bastante salutar e confere a visão de conjunto.

Esses comitês deverão, ao menos inicialmente, se subordinar ao CETI, em razão da abran-gência dos temas que o CNMP lhe atribuiu.

Cuida-se de criar estruturas afeitas às questões mais específicas e relativas à arquitetura, infraestrutura, necessidades de aplicações de negócio e investimento e priorização de demandas, onde a adoção dos arquétipos do federalismo e duopólio fica enfaticamente recomendada para assegurar o envolvimento das áreas de negócio nessas matérias.

A matriz que se propõe em esboço consagra a tentativa inédita de aproximar a TI dos órgãos de execução e de setores da atividade-meio do MPSP, para que dessa convivência se encontrem os caminhos que conduzirão o CTIC à melhor compreensão das demandas dessas áreas e a elas responda com maior pertinência.

Abaixo desses comitês temáticos devem ser instituídos Grupos de Trabalho (GT), formados por Procuradores e Promotores de Justiça, técnicos e outros servidores para tratar especificamente dos assuntos que justificaram a sua criação.

A proposta contempla, ainda, a existência de seis GT, três deles funcionando sob a orientação do Comitê de Necessidade de Aplicação de Negócios e Arquitetura e três deles subordinados ao Comitê de Estratégia de Infraestrutura e Serviços.

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A estrutura da GTI está representada na Figura 3:

Figura 3: Estrutura da GTI proposta

CETI

Comitê de Governança

Secretaria

Necessidades do negócio eArquitetura

Estratégia de Infraestrutura eServiços

Investimentos em TI ePriorização das Demandas

GT Suporte e Qualidade

GT Segurança da Informação

GT Inovação Tecnológica eErgonomia

GT Processo Eletrônico

GT Atividade-fim e T.U.

GT Atividade-meio eIntegrações

Fonte: O autor.

Os comitês temáticos e grupos de trabalho terão as seguintes atribuições:

1. Comitê de Necessidades de Aplicação de Negócios e de Arquitetura: este cole-giado se responsabilizará por subsidiar duas decisões-chave: (a) As necessidades de aplicações de negócio; e (b) Arquitetura de TI. Os elementos para sua atuação provi-rão dos grupos de trabalho que lhe são subordinados:

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a. GT do Processo Eletrônico: órgão dedicado às soluções informatizadas que servem de interface do processo eletrônico, com ênfase na experiência do usuário e na pro-dutividade;

b. GT de Sistemas da Atividade-fim e Tabelas Unificadas: seu objeto de estudo é o SIS MP Integrado11 e os demais sistemas da atividade-fim. Entende-se que, uma vez im-plantado, o GT pode absorver as atribuições atualmente reservadas ao Comitê Gestor do SIS MP Integrado;

c. GT de Sistemas da Atividade-meio e integrações: trata-se de grupo dedicado à busca de soluções para a atividade-meio, padronização e integração de processos e sistemas.

2. Comitê de Estratégia de Infraestrutura e Serviços: grupo para a definição de requisitos de infraestrutura e de serviços e respectivas implementações. Ocupa-se também da qualidade, inovação tecnológica, ergonomia e suporte ao usuário. Colhe subsídios dos seguintes GT:

a. GT de Segurança da Informação: tem por objeto tudo o que diz respeito à preservação do ativo da informação do MPSP. Incumbe-se da formulação de políticas e das ques-tões operacionais de prevenção e reação a fraudes, ameaças e ataques;

b. GT da Inovação Tecnológica e Ergonomia: responsável por identificar tecnologias emergentes e sua utilidade para o negócio. Formula também propostas sobre ques-tões relacionadas à saúde dos usuários de TI do MPSP;

c. GT de Suporte e Qualidade: grupo dedicado à verificação da qualidade dos serviços prestados pelo CTIC e dos assuntos relativos ao suporte de hardware e dos sistemas, próprios e de terceiros, em uso na Instituição.

3. Comitê de Investimentos em TI e de Priorização de Demandas: grupo instituído sob a forma de duopólio ou federalismo para a estipulação do quanto gastar com TI, con-siderada a disponibilidade de recursos, e conciliação de interesses dentro da Institui-ção. Dentre suas incumbências está, também, a de priorizar demandas.

11 O SIS MP Integrado é o principal sistema da atividade-fim do MPSP, utilizado para o registro e a gestão dos atendimentos ao público cível e criminal (Ficha de Atendimento), dos procedimentos da Área de Interesses Difusos, Coletivos e Individuais Homogêneos (Peça de Informação, Representação, PPIC, IC e Ação Civil), dos procedimentos administrativos de Interesse Individual (Notícia do Fato, PANI e Ação Civil) e dos procedimentos da Área Criminal (Notícia do Fato, Procedimento Investigatório Criminal, Auto de Prisão em Flagrante, Termo Circunstanciado, Medida Cautelar, Inquérito Policial e Inquérito Policial Militar) (nota do autor).

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Para a constituição dessas estruturas, incluindo o Comitê de Governança, será preciso editar um Ato Normativo que as preveja. É curial que essa normativa comunicará em sua ementa a implantação da Governança de Tecnologia da Informação no Ministério Público do Estado de São Paulo.

A constituição dos comitês subordinados ao CETI e de seus respectivos grupos temáticos se dará através de Portarias de designação de membros e servidores. Convém, nesse passo, observar os arquétipos sugeridos para alguns desses órgãos.

Implantados esses colegiados, será preciso formular o regimento interno. Será o momento de se pensar, também, nos processos de alinhamento, de que são exemplos o de exceções à arqui-tetura, o acompanhamento de projetos e o rastreamento formal do valor de negócios gerado da TI.

Desde a edição do Ato Normativo, a Procuradoria-Geral de Justiça deverá dedicar bastante atenção à comunicação.

A GTI será, no MPSP, uma novidade.

É preciso, portanto, que membros e servidores da Instituição a compreendam e não se intimidem com a inovação.

A utilização de um lema que se relacione aos novos processos, ao gerenciamento de riscos, às medidas de desempenho e ao reposicionamento da TI como parceira estratégica do negócio é amplamente recomendada.

8 Conclusão

A Governança de Tecnologia da Informação é imprescindível às organizações, sejam elas públicas ou privadas, diante da crescente dependência do negócio em relação à TI e do valor estratégico que esta representa.

Manter a TI alinhada com o negócio é um desafio compensador, pois contribui para a iden-tificação das entregas de valor e orienta a alta gestão sobre o uso eficaz, eficiente e aceitável da Tecnologia da Informação.

A implementação da GTI no Ministério Público do Estado de São Paulo é oportuna porque cria mecanismos formais para a tomada das decisões-chave de TI e para a assunção de respon-sabilidade sobre o uso da TI pela alta gestão. Contribui, igualmente, para melhorar a interlocução do CTIC com as áreas de negócio, aparelhando o setor para responder de modo mais adequado às crescentes demandas da organização no contexto da expansão do processo judicial eletrônico.

Para a implementação da GTI, a Matriz de Arranjos de Weill e Ross contribui para a ideação de estruturas de tomada de decisão, segundo arquétipos teóricos.

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Propôs-se, com base nesse modelo, a criação no MPSP da estrutura de GTI, composta de comitês e grupos temáticos hierarquizados, a saber:

• Comitê de Governança, sob a forma de monarquia de negócio (com a participação do CIO), instituído por Ato Normativo determinante da agenda das deliberações estratégicas de TI para o estímulo da assunção dessa responsabilidade pela alta gestão;

• CETI, órgão consultivo destinado a propor princípios de TI e subsidiar as decisões do Co-mitê de Governança;

• Três comitês (Necessidades do Negócio e Arquitetura; Estratégia de Infraestrutura e Servi-ços; e Investimentos em TI e Priorização das Demandas) para as deliberações relativas às decisões-chave remanescentes, devendo funcionar sob a orientação do CETI e apreciar o trabalho desenvolvido pelos grupos temáticos; e

• Seis grupos temáticos (GT Processo Eletrônico; GT Atividade-fim e Tabelas Unificadas; GT Atividade-meio e Integrações; GT Segurança da Informação; GT Inovação Tecnológica e Ergonomia; e GT Suporte e Qualidade).

Para os colegiados subordinados ao CETI, incluindo os GT, foram indicados os arquétipos do duopólio e do federalismo (com envolvimento da TI), como forma de garantir a participação de mem-bros e servidores das áreas de execução e administrativa na formação das políticas e decisões de TI, contribuindo para o aprimoramento das relações entre esses setores e para o alinhamento estratégico.

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O Papel do Ministério Público na Crise do Sistema Prisional

Fernanda Narezi Pimentel Rosa 52.ª Promotora de Justiça da Capital, designada junto ao Centro de Apoio

Operacional Criminal da Procuradoria-Geral de Justiça de São Paulo – Subcoordenadora do Núcleo de Execuções Criminais e Controle Externo.

Ex-Delegada de Polícia do Estado de São Paulo, lotada na Delegacia Participativa de Pindamonhangaba (2002/2003).

Paulo José de Palma Promotor de Justiça/MPSP, Mestre e Doutor pela Faculdade de Direito da USP

e Doutor pela Universidade de Roma.

Em meio à crise que assola e devasta o sistema prisional nacional, mostra-se preciso estabe-lecer cirurgicamente: as causas das mazelas atuais; o protagonismo do Ministério Público brasileiro na busca da solução conjunta do problema; e o necessário combate as máfias.

É engano creditar-se a ocorrência ao mero acaso, ao aumento da criminalidade, a elevação do número de prisões ou mesmo a atuação mais intensa das Polícias. A realidade, facilmente ates-tada pelos profissionais que lidam há anos com o sistema, indica outras causas (mais preocupan-tes), como o preconceito que o encarcerado goza no seio da sociedade, a ausência de investimento no cárcere e despreocupação com a recuperação do preso.

Não por acaso precisamos alterar a forma de enxergar os executados. De fato, há, no Brasil, mercê de equivocada e insistente campanha de alguns órgãos de informação, verdadeira repulsa ao que se chama de direitos humanos, vinculando esse enorme espectro da dignidade da pessoa humana apenas aos condenados. Olvidam que vencidas a (1) revolução francesa (antes da qual apenas a nobreza e os clérigos tinham direitos e privilégios), a (2) primeira guerra mundial (calcada em ganhos financeiros e com a qual os Estados Unidos da América, então falidos e devedores, saíram, em quatro anos, ricos e credores e na qual se assistiu cruel mortandade) e a (3) segunda grande guerra mundial (com a morte de milhares de judeus e outras minorias), surgiu uma nova consciência entre os homens de bem voltada a prestar a todos (independentemente de sua etnia, origem, forma de pensar ou agir e de seus antecedentes) a dignidade da pessoa humana pautada na conclusão de que a vida há ser sempre eficientemente preservada e respeitada.

Sem embargo da lição mencionada, extraída de manuais estudados nos primeiros anos das faculdades de direito, mesmo alguns técnicos resistem a garantir ao homem encarcerado direitos

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mínimos, de uma ou outra forma colaborando para que o estado de coisas inconstitucional se instale em definitivo no sistema, proporcionando o caos hoje existente. A verdade é que significa-tiva parcela da sociedade brasileira não demonstra preocupação alguma com o sistema prisional, apostando na velha e equivocada tese do “cárcere como depósito humano”, de que “bandido bom é bandido morto” e de que “para alguns a lei tem validade menos integral do que para outros”, como se a malfadada tese de Carl Schmitt, engajado na causa nazista e conhecido como “coveiro do li-beralismo”, estivesse correta e devesse ser alvo de algum prestígio (anotando exceções ao império da lei, admitindo posturas excepcionais e a suspensão do estado de direito).

Não à toa o sistema agoniza. Se a população brasileira cresce a passos largos, as unidades prisionais são construídas timidamente e sem qualquer preocupação com a integração do encarce-rado. Segregam seres humanos com singeleza assustadora, olvidando que, na verdade, a questão assume contornos de assunto de Estado, assim compreendido, numa visão progressista, todas as que dizem respeito a várias instituições e a sociedade de modo geral. Interessa, nesse passo, notar que a ocorrência (encarceramento) atine a todas as instituições sem pertencer exclusivamente a nenhuma delas, exigindo capacitação, gestão e planejamento.

O artigo 1°, inciso III, da Constituição Federal do Brasil, consagra expressamente a dignidade da pessoa humana como um dos princípios fundamentais do estado democrático de direito, não abrindo qualquer espécie de exceção, antes disse reforçando a assertiva em artigos ulteriores, deixando claro que a nossa democracia, embora instalada mas ainda não eficientemente sedimen-tada, necessita de cuidados especiais quanto a nossa gente.

Como corolário, todos os seres humanos têm direitos ligados e vinculados à dignidade da pessoa humana, competindo aos que detém formação jurídica o inolvidável dever de esclarecer não apenas os órgãos de imprensa como, outrossim e sobretudo, os leigos de modo geral, mesmo porque lex est quod populus iubet atque constiuit (a lei é o que o povo manda e constitui).

E, reconhecida a relevância da dignidade da pessoa humana para o Brasil, surge o imperativo de se refundar o sistema (que não recupera, exaspera o ciclo da violência e colabora firmemente para a reincidência), para o que necessitamos de um Ministério Público pulsante e disposto ao protagonismo. Nos moldes da Constituição Federal (artigo 127), emerge a necessidade de se re-pensar a sua atuação, cuidando não apenas da justa condenação dos infratores da lei como, tam-bém, tratando para que as penas sejam cumpridas, emprestado efetividade aos comandos penais condenatórios. Mas, na linha da Carta Política, a Instituição não pode, ainda que implicitamente e debalde a complexidade da questão, legitimar a violência prisional, sob pena de admitir a existência de duas legislações e constituições, umas para os que se encontram em liberdade e seguem as leis e outras para os que estão encarcerados e outrora afrontaram a lei penal.

O escritor britânico Henry James, inconformado com o produzido ao longo da primeira grande guerra mundial, anotou que “o mergulho da civilização nesse abismo de sangue e escuridão é uma

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coisa que trai o longo período em que tínhamos achado que o mundo estava melhorando gradu-almente” (A História Não Contada dos EUA - Oliver Stone - Faro Editora – 1024 – p. 26), assertiva que bem indica a necessidade de aprimorarmos nossa forma de pensar e reinventarmos o nosso agir, de sorte a evitar que episódios como aqueles veiculados nas redes sociais (chacina e esquar-tejamento de presos) não mais tornem a ocorrer no País.

Os membros do Ministério Público, a par da mantença da excelência do trabalho processual, necessitam lançar mão de um “pacto nacional”, por meio do qual, em atenção a sua destinação histórica, as bases do sistema carcerário possam ser revisadas, revolvidas, repensadas e insti-gadas a melhorias, para tanto atentando para a compreensão do estado democrático de direito e para a dignidade da pessoa humana (com núcleos de execução independentes, com possibilidade de monitoramento, disposição para o diálogo constante com os demais atores, acesso irrestrito a relatórios, manuseio de dados acerca da evolução da massa carcerária, estudos sobre a qualifica-ção e profissionalização do preso, saúde do encarcerado e, dentre outras, atenção a recalcitrância criminal e a necessidade de mantença de contato entre os vários Ministérios Públicos).

E que não se compreende o Ministério Público longe de sua origem. Ou com pouca atenção ao constitucional princípio da eficiência, cujo respeito apenas ocorrerá se prestar observação ao quanto manifesta o povo. Ministério Público e povo são indissociáveis. Umbilicalmente ligados. Nas palavras dos Promotores de Justiça Alexey Choi Caruncho e Marcio Soares Berclaz, membros do Ministério Publico do Paraná, “o que se indaga, porém, é ate que ponto o Ministério Público conhe-ce a sociedade a qual representa...ou até que ponto a representada tem informação, consciência e discernimento sobre as atribuições do representante” (A interação do Ministério Público com a sociedade e a construção do planejamento estratégico institucional).

O reclamado conhecimento apenas ocorrerá de lado a lado quando as distâncias diminuírem, o olhar institucional se voltar às origens e o Ministério Público reafirmar sua histórica caminhada ao lado do povo, cujo apoio e respaldo, cumpre lembrar, cunhou o seu último e mais recente momento histórico, a ele mantendo o inquestionável poder investigativo.

E o membro do Ministério Público, além suas funções processuais, possui, na condição de representante do povo, a autoridade do diálogo, podendo se dispor a buscar soluções extrajudiciais para as questões que enfrenta, notadamente na seara das execuções criminais, na qual o contato constante com advogados, defensores, servidores penitenciários e juízes se constitui em ocorrên-cia normal e necessária a evolução da causa, atento que deve estar as mudanças ou as “transfor-mações pelas quais passam a sociedade e, por consequência, o direito” (Manual de Negociação e mediação para os Membros do Ministério Público – Ministério da Justiça – Brasil – 2014).

De fato, o Promotor de Justiça deve estar “capacitado para intermediar conflitos, conhecen-do técnicas de negociação e conciliação, visando a incrementar sua atuação extrajudicial” (Carlos Roberto de C. Jatahy – Temas Atuais do Ministério Público – JUSPODIVM – 4 EDIÇAO – P. 27).

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E debalde a indispensabilidade da colaboração de outros órgãos e agentes no resgate do sistema prisional, força convir que o protagonismo do Ministério Público se avizinha como evidente, mormente porque a doutrina do “estado de coisa inconstitucional” requisita um “parquet” indepen-dente, atuante, corajoso e atento aos interesses do povo.

Não é só. Passou da hora de uma dedicação maior as facções criminosas. A inteligência minis-terial, aliada a outras redes de acompanhamento, precisa se prestar ao combate dessas organiza-ções criminosas, cuja existência, ordenação e crescimento no país já não admitem dúvidas. Parece surreal que, no atual momento de nossa estrutura institucional, não tenhamos criado internamente um setor específico para tanto e muito menos tenhamos uma rede nacional de observação.

As mazelas do sistema prisional decorrem de anos a fio de descaso, o Ministério Público, dada sua relevância constitucional e institucional, deve assumir um protagonismo maior, esclarecendo o povo quanto aos nortes constitucionais, cobrando as autoridades responsáveis, diligenciando para a melhoria do sistema e aperfeiçoando o combate as organizações criminosas, jamais olvidando as sábias palavras do eminente doutor Corregedor Geral do Ministério Público do Estado de São Paulo, consignando que “somos escravos da Constituição Federal” (Excelentíssimo Senhor Doutor Paulo Afonso Garrido de Paula – Balanço do Trabalho da Corregedoria – APMP – DEZ/2016).

Claro que as medidas apresentadas pelo Governo Federal (modernização dos presídios, nú-cleos de inteligência, mapeamento dos homicídios, violência contra a mulher e diminuição dos presos provisórios) se mostram importantes, muito embora a atualidade dos fatos exija ações mais rápidas e imediatas como a compreensão do colapso do sistema, a necessidade de laborarmos celeremente com a incidência da Constituição e Lei e a atuação efetiva do Ministério Público como uma das Instituições responsáveis pelo resgate dos fins das sanções, lembrando que o idealismo que sempre permeou os campos férteis ministeriais e auxiliou o povo brasileiro na conquista de causas relevantes há de novamente conduzir os seus membros na firme convicção de que, con-quanto punindo rigorosamente, a integração social do condenado é possível e necessária para a paz social e tranquilidade do povo ordeiro.

Punir, se o caso, sempre, fazendo respeitar o comando penal condenatório, sem, contudo, abrir mão de recuperar e ressocializar, na forma da lei, visando proporcionar condições para har-mônica integração social do sancionado (artigo 1, da Lei Federal numero 7.210, de 11 de julho de 1984 – Lei de Execuções Penais).

Afinal: “SED LEX, DURA LEX”.

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