o conselho do fundeb no municÍpio de itaboraÍ e a democracia da terceira via: uma anÁlise...
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Esta dissertação tem como objetivo analisar o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB no Município de Itaboraí, no período de 2011-2013. Trabalha com a hipótese da existência de tensões entre as possibilidades e os limites de ação dos trabalhadores da educação no interior deste conselho, focalizando a seguinte questão central: em que medida e de que forma o CACS-FUNDEB pode ser um instrumento utilizado pelos trabalhadores da educação e demais trabalhadores na construção de uma escola pública, de qualidade, laica, gratuita e emancipatória. Por meio do quadro teórico do materialismo histórico, busca investigar a problemática através do conflito e da contradição. Trabalha categorias e conceitos como conselhos, Estado Integral, sociedade civil e sociedade política, guerra de posição e de movimento, intelectual, dentre outros. Problematiza o sentido da proliferação dos conselhos na área da educação no Brasil, contextualizando-os e investigando as diversas matrizes teóricas que fundamentam os conselhos em sua relação com o Estado e a sociedade. Analisa o conselho do Fundeb Itaboraí através da legislação, atas de reunião, matérias jornalísticas locais, e, através do estudo de caso, por meio do acompanhamento de suas reuniões e das suas planilhas contábeis. Com isto, o estudo concluí, a partir dos resultados obtidos, que este espaço formador do consenso e da sociabilidade do capitalismo financeiro, através da Terceira Via, pode - em determinados casos e aspectos - ser utilizado pelos trabalhadores da educação local e do seu sindicato em prol da carreira, do salário e da defesa da educação pública.TRANSCRIPT
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
CENTRO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS
FACULDADE DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
Marco Vinícius Moreira Lamarão
O CONSELHO DO FUNDEB NO MUNICÍPIO DE ITABORAÍ E A
DEMOCRACIA DA TERCEIRA VIA: UMA ANÁLISE CRÍTICA.
Rio de Janeiro
2013
Marco Vinícius Moreira Lamarão
O CONSELHO DO FUNDEB NO MUNICÍPIO DE ITABORAÍ E A
DEMOCRACIA DA TERCEIRA VIA: UMA ANÁLISE CRÍTICA.
Dissertação de Mestrado apresentada ao
Programa de Pós-Graduação em Educação, da
Faculdade de Educação, Universidade Federal do
Rio de Janeiro, como parte dos requisitos
necessários à obtenção do título de Mestre em
Educação.
Orientador: Prof. Dr. Roberto Leher.
Rio de Janeiro
2013
O CONSELHO DO FUNDEB NO MUNICÍPIO DE ITABORAÍ E A
DEMOCRACIA DA TERCEIRA VIA: UMA ANÁLISE CRÍTICA.
Marco Vinícius Moreira Lamarão
Dissertação de Mestrado apresentada ao
Programa de Pós-Graduação em Educação, da
Faculdade de Educação, Universidade Federal do
Rio de Janeiro, como parte dos requisitos
necessários à obtenção do título de Mestre em
Educação.
Banca Examinadora:
___________________________________________________________
Prof.: Roberto Leher – Orientador (UFRJ)
____________________________________________________________
Prof(a): Ana Maria Cavaliere (UFRJ)
_____________________________________________________________
Prof.: Nicholas Davies (UFF)
Agradecimentos
Aos meus pais que me formaram tanto geneticamente quanto em valores que
carrego e defendo. A minha irmã, exemplo de obstinação e garra. Aos meus demais
familiares que sabem me acompanhar em minhas ausências e pela intensidade de nossas
presenças. À Maiara e Chico, de quem tenho aprendido tanto. Meu muito amor por
todos.
Aos companheiros de UFF que restaram para a vida, aos companheiros de
sindicato e luta, aos companheiros de jornada na UFRJ, ao grande professor e pessoa
Roberto Leher pelo seu engajamento com o mundo e com a ciência. Aos queridos
companheiros de COLEMARX. Aos professores do PPGE-UFRJ, em especial, Fred
Loureiro e a Ana Cavaliere. Ao professor Nicholas Davies. Aos amigos da vida e, por
fim, a Cappes que me possibilitou financiamento, através de uma bolsa de estudo, para
que esta pesquisa fosse realizada. Evitei citar nomes, não quero que as falhas das
memórias maculem o carinho que tenho por todos aqueles que me acompanham e que,
assim, chegaram comigo até aqui.
Meu muito obrigado.
RESUMO:
Esta dissertação tem como objetivo analisar o Conselho de Acompanhamento e
Controle Social do FUNDEB no Município de Itaboraí, no período de 2011-2013.
Trabalha com a hipótese da existência de tensões entre as possibilidades e os limites de
ação dos trabalhadores da educação no interior deste conselho, focalizando a seguinte
questão central: em que medida e de que forma o CACS-FUNDEB pode ser um
instrumento utilizado pelos trabalhadores da educação e demais trabalhadores na
construção de uma escola pública, de qualidade, laica, gratuita e emancipatória. Por
meio do quadro teórico do materialismo histórico, busca investigar a problemática
através do conflito e da contradição. Trabalha categorias e conceitos como conselhos,
Estado Integral, sociedade civil e sociedade política, guerra de posição e de movimento,
intelectual, dentre outros. Problematiza o sentido da proliferação dos conselhos na área
da educação no Brasil, contextualizando-os e investigando as diversas matrizes teóricas
que fundamentam os conselhos em sua relação com o Estado e a sociedade. Analisa o
conselho do Fundeb Itaboraí através da legislação, atas de reunião, matérias jornalísticas
locais, e, através do estudo de caso, por meio do acompanhamento de suas reuniões e
das suas planilhas contábeis. Com isto, o estudo concluí, a partir dos resultados obtidos,
que este espaço formador do consenso e da sociabilidade do capitalismo financeiro,
através da Terceira Via, pode- em determinados casos e aspectos- ser utilizado pelos
trabalhadores da educação local e do seu sindicato em prol da carreira, do salário e da
defesa da educação pública.
Palavras-chaves: conselhos do FUNDEB - Controle Social – Financiamento da
educação - Terceira Via.
ABSTRACT:
This dissertation has as an objective to analyze FUNDEB Council (Acompanhamento e
controle social), from Municipal district Itaboraí in the period between 2011-2013. This
work hypothesizes the existence of tension points between possibility and limits of
educational workers within this council, focusing in a central question: In which ways
and how this organization, CACS-FUNDEB, can be used as a tool, from educational
workers and others in the construction of a quality, laic, gratuity and emancipator public
school. Through the theory picture from historic materialism it reaches to investigate the
problematic through conflict and contradiction. It works on categories and concepts as
councils, Integral State, civil society and politics society, conflicts on position and
movements, intellectual, among others. Discusses the meaning of the proliferation of
councils in the educational Brazilian area, contextualizing them and investigating the
various theoretical frameworks underlying the council or advice in their relationship
with the state and society. Analyzes Fundeb council from Itaboraí through legislation,
meeting minutes, local news stories and through case study, through the monitoring of
their meetings and their accounting spreadsheets. With this, the study concluded that
this space forming consensus and sociability of financial capitalism, by the Third Way,
can -in certain cases and aspects - to be used by local education workers and their union
for the sake of career, salary and defense of public education.
Keywords: Advisory Board of FUNDEB - Social Control - Financing education - Third
Way.
Sumário
INTRODUÇÃO –------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 9
1. ESCOLA PÚBLICA E DEMOCRACIA: UMA BREVE APROXIMAÇÃO ---------------------------- 8
2. O CONSELHO DO FUNDEB: DELIMITANDO O OBJETO --------------------------------------------- 10 3. O CONSELHO COMO PROBLEMA: BASE EMPÍRICA E INSTRUMENTO DE
INVESTIGAÇÃO ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 14
CAPÍTULO I- APONTAMENTOS TEÓRICOS- INSTRUMENTAIS PARA A PESQUISA:
ESTADO, SOCIEDADE CIVIL E HEGEMONIA NO SÉCULO XXI. -------------------------------------- 21
1. O MÉTODO HISTÓRICO DIALÉTICO: PONTUAÇÕES SUMÁRIAS ------------------------------ 22
2. O ESTADO E SOCIEDADE CIVIL ------------------------------------------------------------------------------ 26
3. O NOVO CONFORMISMO: TERCEIRA VIA --------------------------------------------------------------- 37 4. O BRASIL DO SÉCULO XXI: SOCIEDADE CIVIL, REFORMA DO ESTADO E NOVA
SOCIABILIDADE. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 43
CAPÍTULO II- O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL ----------------------- 51
1. BREVE QUADRO DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL----------------------- 51 1.1 O FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE
VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO (FUNDEF) -------------------------------------------------------------------- 55
2. O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL ATUALMENTE --------------- 60
2.1 O SALÁRIO – EDUCAÇÃO --------------------------------------------------------------------------------------- 60
2.2 O PNE (2001) ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 62 2.3 O FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO BÁSICO E DE
VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO (FUNDEB) ------------------------------------------------------------------- 67
3. O ORÇAMENTO DA EDUCAÇÃO EM ITABORAÍ- 2009-2012 --------------------------------------- 72 4. A LEGISLAÇÃO DO CONSELHO DE ACOMPANHAMENTO E CONTROLE SOCIAL DO
FUNDEB ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 78
4.1 CACSFUNDEB: A LEGISLAÇÃO FEDERAL ------------------------------------------------------------------ 78
4.2 O CONSELHO DO FUNDEB- ITA: A LEGISLAÇÃO. ------------------------------------------------------- 81
5. FUNDEF VS. FUNDEB: PRINCIPAIS DIFERENÇAS. ---------------------------------------------------- 84
CAPÍTULO 3 – O CACS- FUNDEB- ITA: PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA OU
LEGITIMAÇÃO DO EXISTENTE? ------------------------------------------------------------------------------------- 88
1. O MUNICÍPIO DE ITABORAÍ. ----------------------------------------------------------------------------------- 88
1.1 BREVE HISTÓRICO. --------------------------------------------------------------------------------------------------- 88
1.2 ITABORAÍ- CARACTERÍSTICAS GERAIS. -------------------------------------------------------------------- 90
2. A REDE PÚBLICA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO -------------------------------------------------------- 94
3. O CACSFUNDEB ITABORAÍ --------------------------------------------------------------------------------------- 101
CONCLUSÃO ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 126
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS: -------------------------------------------------------------------------------- 132
ANEXOS: ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 148
ÍNDICE DE ABREVIATURAS E SIGLAS:
BID- Banco Interamericano de Desenvolvimento.
BM – Banco Mundial.
CACSFUNDEF- Conselho de Acompanhamento e Controle social do Fundo de
Desenvolvimento da educação Fundamental e Valorização do Magistério.
CACSFUNDEB- Conselho de Acompanhamento e Controle social do Fundo de
Desenvolvimento da educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação.
CEPAL- Comissão Econômica para América Latina e Caribe
CF-1988- Constituição Federal de 1988.
CNTE- Confederação Nacional dos Trabalhadores da Educação.
COMPERJ- Complexo Petroquímico do Estado do Rio de Janeiro.
CUT- Central Única dos Trabalhadores.
DIEESE- Departamento Interssindical de Estatística e de Estudos socioeconômico.
FUNDEF- Fundo de Desenvolvimento da Educação Fundamental e Valorização do
Magistério.
FUNDEB- Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos
Profissionais da Educação.
IBAD- Instituto Brasileiro de Ação Democrática.
IPEA- Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.
IPES- Instituto de Pesquisa e Estudos Sociais.
LDBEN- Lei de diretrizes e Bases da Educação Nacional (9394/1996).
MARE- Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
MDB- Movimento Democrático Brasileiro.
MST- Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra.
ONG´s- Organizações Não- Governamentais.
OS´s-
nista Brasileiro.
PP – Partido Progressista.
PT- Partido dos TraOrganizações Sociais.
PCB- Partido Comubalhadores.
PSDB- Partido Social- Democrata Brasileiro.
SEMAF- Secretaria Municipal de Fazenda Itaboraí.
SEMEC- Secretaria Municipal de Educação Itaboraí.
SEPE/RJ - Sindicato Estadual dos Profissionais da Educação do Rio de Janeiro.
SEPE- Ita - Sindicato Estadual dos Profissionais da Educação do Município de
Itaboraí.
]
Índice das Tabelas e Gráficos.
Tabelas Pág.
Tabela I: “Calote” da União no período do FUNDEF. 58
Tabela II: Transição FUNDEF- FUNDEB. 68-9
Tabela III- Complementação da União 2009-2012 70-1
Tabela IV: Valor mínimo aluno/ ano- União: 2009-2012. 71
Tabela V- Evolução da Receita Vinculada Municipal – Fonte 01. 74
Tabela VI- Salário- Educação e Recursos FNDE. 75
Tabela VII- Evolução dos recursos FUNDEB Itaboraí ano a ano: 2009-2012. 76
Tabela VIII - Total -Fontes Principais- (25%, FUNDEB, Salário-Educação-
FNDE).
78
Tabela IX- Total de Unidades Escolares por Rede- Município de Itaboraí/RJ-
2012.
95
Tabela X- Número de alunos matriculados na Educação Básica- Itaboraí- 2009-
2012.
96
Tabela XI- Número de alunos matriculados na Educação Básica da Rede Pública
Municipal- 2009-2012.
97
Tabela XII- População Residente Idade escolar vs. População Escolar- Itaboraí-
2010.
97-8
Tabela XIII- Número total de docentes estatutários – Rede municipal de Itaboraí-
2010-2012.
98-9
Tabela XIV: Leis analisadas 148
Tabela XV- Histórico da estimativa do percentual do Investimento Público Total
em educação em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), por nível de ensino-
Brasil 2000 – 2010
148
Tabela XVI- Evolução da receita do Fundeb Ita mês-a-mês 2009-2012 149-51
Tabela XVII- Dados absolutos do Censo escolar- 2009-2012 151-3
Tabela XVIII- Atas de reuniões e relatoria 153-4
Tabela XIX- Evolução salarial mês a mês- Maio de 1998 – fev.2013. 155-7
Gráficos -
Gráfico I - Percentual do Investimento Público Total em educação em relação ao
(PIB)- 2000-2010
64
Gráfico II- Receita Municipal Constitucional (Fonte 01)- Itaboraí- 2009-2012 75
Gráfico III- FUNDEB (líquido) 77
Gráfico IV- Total de Matrículas na Ed. Básica- Itaboraí- 2009-2012 96
Gráfico V- Evolução do Salário Real- Profissionais do Magistério Itaboraí/RJ 123
8
INTRODUÇÃO –
1. ESCOLA PÚBLICA E DEMOCRACIA: UMA BREVE APROXIMAÇÃO
Não são raras, no Brasil, as análises que versam sobre a relação entre a escola
pública e a “democracia”1. A começar pelo reverso, inúmeros são os estudos que
apontam para o nexo entre o papel histórico do sistema público de ensino com o longo
tempo de marginalização social e política em que permaneceram expressivas parcelas
da população brasileira, ao longo de todo o nosso passado monárquico como também, e
especialmente, no período republicano. Esta exclusão se dava por diversas formas, ou
pela oferta insuficiente de vagas para todos ou pela existência histórica de uma
“duplicidade” no nosso sistema de ensino: havia uma rede de ensino destinada a formar
a elite política, social e economicamente dominante no Brasil através do ensino
propedêutico e ofertado em todos os níveis; e outra rede voltada para a formação da
classe trabalhadora no Brasil, de caráter profissionalizante e terminal, que não
possibilitaria a continuidade dos estudos no Ensino Superior(CUNHA, 2009). Até
meados de 1950, esta duplicidade das redes estava cristalizada na forma da lei, com as
leis seguintes- em especial a LDB de 1961- buscando superá-la (PASSOS; PEREIRA,
2010). Seja qual for a conotação dada à relação entre a universalização do ensino e a
democracia no Brasil – ora ressaltando a universalização da oferta de vagas, ora a
“universalização” do currículo, ora pela crítica acerca dos conteúdos (LIBÂNEO, 2009)
– parece clara a amplo leque de analistas da educação brasileira, a importante relação
que guarda a escola pública no Brasil com a retração/expansão/consolidação da
democracia.
Seguindo este argumento, a universalização da escola pública seria uma importante
condição, mesmo que não a única, para o aprofundamento da “democracia”. Contudo, a
1 Não são poucas as distintas acepções que podemos atribuir a este amplo termo que- dependendo de
qual campo filosófico se origine- pode ter, inclusive, concepções contraditórias entre si. É certo que o
presente autor também guarda predileção a um sentido determinado de democracia, sentido este de
acordo com o campo teórico que mantém maior afinidade. Com tudo isso, importa dizer que - neste
texto - ao se tratar da democracia, quer se fazer referência ou ao processo histórico, em especial
brasileiro, ou a sua discussão conceitual. Desta feita, assume-se uma regra de estilo, a fim de diferenciar
um do outro sentido: quando o termo fizer referência ao fenômeno histórico, ele aparecerá sem aspas e
quando o debate for conceitual, ele virá entre aspas. Esta regra só não é válida para a seção onde
fazemos um debate explícito acerca do conceito de democracia.
9
presença de setores privatistas da educação, nos principais postos dirigentes e-
massivamente- no conselho federal de educação, disputando benefícios fiscais e
recursos educacionais de inúmeros tipos (bolsas, subvenções, créditos com juros abaixo
da inflação, etc.), (DAVIES, 2007) bem como a ingerência destes na formulação das
políticas públicas da educação, seriam importantes fatores que interfeririam neste
processo de universalização. (CUNHA, 2009; SAVIANI, 2006; FREITAG, 2007).
Mesmo os discursos oficiais- como a Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (LDB- 9394/1996) nos mostra, em sua concepção de escola- ensejam a
construção de uma escola fundamentada no princípio democrático, que promoveria não
só a inclusão de todos os jovens em idade escolar no ensino, como estimularia práticas
democráticas de participação do que denomina comunidade escolar - através de
conselhos escolar e fiscal - na elaboração, gestão e fiscalização de ações desenvolvidas
neste ambiente, promovendo a gestão democrática da escola.
Esta mesma ideia de afirmação da “democracia” também foi um dos pilares do
argumento que moveu as ações do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) em
sua Reforma Gerencial do Estado na qual buscava “focalizar” os recursos destinados às
políticas públicas sociais no atendimento de “prioridades”, através de políticas parciais,
localizadas. A descentralização das ações sociais (em especial, saúde e educação) para
os poderes locais também ocorria revestida deste mesmo discurso.
A Reforma Gerencial, que só faz sentido quando aprofunda as formas de
democracia representativa e de democracia direta ou controle social, além de
ser um instrumento de eficiência administrativa, é também um meio de
afirmação democrática dos direitos de cidadania. (BRESSER-PEREIRA,
2002, p.151)
Este argumento também se fez presente (agora de forma antitética) na ideia de que
a má gestão dos recursos públicos- que seria “o” problema endêmico e mais urgente da
educação segundo os analistas deste governo- era importante mecanismo de reafirmação
da exclusão social e que, por silogismo, a boa gestão dos recursos públicos tem, dentre
outras potenciais benesses, o teor “democratizante”. (ibid.)
Importa notar que estas concepções (gestão eficaz de recursos, descentralização,
focalização de políticas sociais) - fundidas - estarão presentes na organização do
FUNDEF (Fundo de desenvolvimento do ensino fundamental e valorização do
magistério). A descentralização se deu através da municipalização do Ensino
Fundamental ocorrida de forma massiva nas redes públicas de ensino. A focalização se
10
deu através da exclusão de outros níveis de ensino na destinação dos recursos
(destinava-se tão somente ao ensino fundamental), a gestão eficaz de recurso se
manifestou através da introdução de mecanismos contábeis que definiriam, a partir de
então, a distribuição de recursos.
Este fundo, que posteriormente será modificado, constituindo o FUNDEB
(Fundo de desenvolvimento da educação básica e valorização do magistério), fundo em
vigência, já contava com um conselho de acompanhamento, consubstanciando a ideia
de controle social- que estimula a criação de mecanismos de participação da sociedade
civil nos assuntos de política pública. Este conselho, de caráter obrigatório, teria a
função prioritária de acompanhamento da aplicação das verbas do FUNDEF-FUNDEB,
compartilhando e difundindo a ideia de ser um mecanismo de aprimoramento-
aprofundamento do espírito “democrático”.
Em suma e diante do exposto o Conselho de acompanhamento e controle social
do FUNDEB (daqui em diante nominado CACSFUNDEB) parece ser um objeto rico
para a nossa análise da relação entre a educação pública e democracia na atualidade.
2. O CONSELHO DO FUNDEB: DELIMITANDO O OBJETO
Este conselho será analisado através do estudo de caso do Município de Itaboraí,
sendo esta escolha derivada, primeiramente, da atuação profissional e política do
pesquisador, que além de professor da rede municipal do referido município é também
diretor do núcleo local do Sindicato Estadual dos Profissionais da Educação (SEPE-Ita)
e partícipe deste conselho. Os estudos acerca dos conselhos na educação tem destacado
sua relevância científica e social na medida em que estes tiveram, desde a promulgação
da Constituição de 1988 até os nossos dias, um aumento de sua presença e importância
e, atualmente, não são poucos os que perpassam o sistema educacional e o âmbito
escolar. Conselho Tutelar, Conselho de Educação, Conselho de Merenda, Conselho de
Classe, Conselho Escolar e Conselho do FUNDEB são exemplos de como os conselhos
povoam o universo escolar e se fazem presentes como um “corolário necessário” da
“democratização”.
Outra importante nota é ser este (Itaboraí) o município-sede do Complexo
Petroquímico do Rio de Janeiro (COMPERJ), o maior investimento petroquímico da
América Latina e um dos maiores do mundo, o que promoverá transformações
11
profundas e aceleradas nos aspectos políticos, sociais, econômicos e ambientais na
região. Além destas, temos consequências notórias na receita municipal, como o
vertiginoso crescimento da arrecadação local, havendo também a explosão demográfica
local e, com isso, da população em idade escolar, fato este que tem implicação direta no
montante destinado pelo FUNDEB ao Município2.
O conselho do FUNDEB- Ita ganha, neste contexto, uma ainda maior
importância, pois, para além do exposto acima, é um conselho que lida diretamente com
a temática do financiamento da educação básica pública e este é, sobremaneira, um dos
assuntos centrais no debate sobre educação.
Estes conselhos, e outros na educação, proliferam-se sob a influência de um
conflituoso processo: o recente passado de ditadura civil-militar; o fortalecimento das
tensões na sociedade civil- com a criação de grandes entidades nacionais da classe
trabalhadora (Central única dos Trabalhadores-CUT; Movimento dos Trabalhadores
Rurais Sem-Terra-MST; Partido dos Trabalhadores - PT e, na educação, a Confederação
Nacional de Trabalhadores da Educação - CNTE), e o avanço ideológico da Terceira
Via3 no Brasil que reconfigura a concepção de sociedade civil e as formas de
organização, privilegiando formas não centradas no trabalho, como os sindicatos
classistas, valorizando as ONG´s voltadas para os problemas da pobreza e das
identidades (FONTES, 2011).
A demanda por democratização das instâncias políticas e pela sua socialização,
temática recorrente na luta contra a ditadura militar, mobilizava amplos segmentos
sociais e, no que diz respeito à classe trabalhadora, era possível perceber setores mais
radicais, onde se colocava em xeque a própria legitimidade do capitalismo como
modelo de organização social. Apontando para a superação da sociedade de classes,
2 Entrevista dada ao jornal “O São Gonçalo” do dia 24-08-2011, a Secretária de Educação atesta este
fenômeno:
“O impacto do Comperj na rede municipal de educação é traduzido em números: em 2010 tínhamos 30
mil estudantes matriculados nas 74 escolas. Este ano são 32 mil. No ano passado, tivemos que contratar
mais 460 professores para dar conta da demanda. Este ano foram contratados mais 255. Até dezembro
vamos reformar 13 escolas”, relata Rosana.
Disponível em: http://osaogoncalo.com.br/site/comperj/2012/12/17/29871/o+peso+do+poder,
Acessado em: 29-12-2012
3 Cf. Capítulo I. Neste capítulo encontramos uma conceituação sobre a Terceira Via e definimos os seus
principais representantes no plano intelectual.
12
alguns destes setores tinham no conselho uma forma tradicional importante dos
trabalhadores na construção da “democracia proletária” - mesmo que in nuce – vide a
importância que teve a Comuna de Paris no pensamento de Marx, os sovietes na URSS
ou mesmo os conselhos de fábrica de Gramsci.
Mas as formulações acerca do conselho não estão reduzidas a esta vertente.
Segundo Leher (2004), nas tradições autoritárias o conselho recebe importante atenção.
Nas experiências históricas dos governos fascistas europeus (Hitler, Mussolini, Franco,
Salazar) e nos regimes ditos populistas da América Latina (Getúlio Vargas, por
exemplo):
A ideia era de que os conselhos seriam formas de articulação dos
trabalhadores, dos empresários e do governo em favor da paz perpétua do
capital. Implicava construir formas de entendimento e de negociações
corporativas, dentro dos próprios conselhos, de modo a impedir que conflitos,
embates e lutas sociais se aflorassem. Tratava-se de diminuir a autonomia e,
principalmente, a crítica dos movimentos sindicais de esquerda, muito
intensa na primeira metade do século XX. Os conselhos sociais surgem como
uma forma de cooptação e de consenso social (LEHER, idem, p.30).
Também o neoliberalismo de Terceira Via se apropriou da ideia de conselhos,
dando-lhe sentidos e funções sociais específicas. Combinado a ideia da diminuição do
Estado, do corte de gastos, do ajuste fiscal, estava a ideia de transferência de
responsabilidades sociais fundamentais do Estado à própria sociedade. Sob o epíteto de
“responsabilidade social” o Estado transfere à sociedade- Organizações não
governamentais (ONG’s), organizações sociais (OS’s), associação de moradores,
partidos políticos, Igrejas etc., sindicatos, mas principalmente à iniciativa privada-
deveres que seriam por ele garantidos, em especial, no que tange às políticas sociais.
(GOUVEA; SOUZA, 2006, p.138; SOUZA JÚNIOR, 2006, p.178).
O neoliberalismo de Terceira Via, ou social liberalismo, teve certamente grande
influência na conformação do conselho que ora estudamos, pois foi, como dito, ao
longo do governo FHC que o conselho do FUNDEF (fundo anterior ao FUNDEB) foi
instituído, como parte integrante da Reforma Administrativa do Estado, ocorrida ao
longo do primeiro governo FHC sob a coordenação do MARE (Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado), chefiado por Luís Carlos Bresser-Pereira.
Esta sorte de campos teóricos tem como consequência uma diversificada
produção acadêmica oriunda destas diversas matrizes, promovendo juízos bastante
díspares sobre os conselhos sociais, em especial, os presentes na educação. Há correntes
13
que, mais simpáticas a estes, procuram estabelecer seus avanços e limites ou apresentar
diagnósticos e propostas para o seu aprimoramento, tal qual cobrar do Estado a
responsabilidade de organizar estes espaços “realmente democráticos” e plurais de
articulação e participação através, por exemplo, da capacitação técnica dos conselheiros,
como defende Jacobi (2000). Outros estudos buscam dar mais ênfase as características
positivas dos conselhos como Barbosa (2006), que afirma que a participação social nos
Conselhos de acompanhamento e controle, ademais as dificuldades, é um exercício e
um aprendizado de participação social. Ora se ressalta o nexo direto que teria a
participação nos conselhos e o exercício da cidadania (BALABAN, 2006). Ora se
afirma os conselhos de controle social como um instrumento de democracia direta -
como o fez mais acima Bresser- Pereira - ou mesmo que o conselho transforma a cultura
política e estimula a participação (PAZ, 2005).
Outra corrente de autores, estes mais críticos aos conselhos na educação, muitos
deles tributários dos conselhos na tradição socialista, no que se refere ao
CACSFUNDEB, colocam em questão a capacidade deste de exercer o controle social
pelas suas inúmeras limitações como: a baixa formação técnica dos conselheiros, em
especial por se tratar de assunto de natureza contábil, de difícil apreensão; a grande
presença de representantes do Estado, somada a ausência de critérios que impeçam o
poder público de indicar os conselheiros sem a regulamentada participação da
sociedade; a irregular temporalidade com que acontecem as reuniões; a dificuldade de
se obter, do ente público, determinadas informações contábeis, técnicas e ou políticas;
entre tantas coisas. (SOUZA JÚNIOR, 2006; DAVIES, 2007; GOUVEA; SOUZA,
2006). Davies (2001, 2007) afirma que não são poucas as estratégias de esvaziamento e
enfraquecimento dos conselhos do FUNDEF/FUNDEB pelas forças conservadoras.
Concordando, em parte, com isso, afirma Algebaile, sobre os conselhos no âmbito da
educação:
No entanto, o processo de institucionalização dos conselhos vem
ocorrendo com matizes da maior diversidade. Coexistem formas
democráticas, amplamente participativas, com formas que preservam
e atualizam a estrutura autoritária tradicional na política social
brasileira (ALGEBAILE, 2004, p.13).
Contudo, tanto os que mantiveram para com os referidos conselhos uma postura
mais crítica quanto os que mantiveram uma postura mais positiva, o exercício analítico
se ateve a inferir sobre a eficácia ou não, os pontos negativos ou positivos, se a
14
sociedade civil organizada (subtende-se organizações da classe trabalhadora) deveria
participar ou não, se a paridade entre conselheiros do Estado e da sociedade civil era
suficiente para garantir a participação da sociedade civil, entre outras questões,
respondendo esta ou aquela pergunta cada qual a sua maneira. Certamente que estas são
perguntas fundamentais para o entendimento da função social destes conselhos na
educação, em geral. No entanto, estas perguntas, assim formuladas, não levam em conta
alguns traços fundamentais acerca da proliferação destes conselhos, os diversos da
educação, tanto quanto o CACSFUNDEB pelo país, que detectou também Barbosa
(2006) ao dizer “que estes novos mecanismos de participação procuram constituir-se em
espaços de educação política e de construção e de exercício da cidadania” (grifos
meus). Aprofundando esta afirmativa, é do interesse desta dissertação destacar o caráter
educador do Estado ao propugnar certa forma de participação, certa forma de cidadania,
certa forma de democracia determinados por certo entendimento acerca do significado e
da relação entre “Estado” e “sociedade civil”.
3. O CONSELHO COMO PROBLEMA: BASE EMPÍRICA E INSTRUMENTO
DE INVESTIGAÇÃO
Esta pesquisa irá se utilizar de três procedimentos de investigação
complementares: o levantamento bibliográfico, a pesquisa documental e o estudo de
caso. A pesquisa documental se baseará na análise de fontes primárias compostas por:
(1) as atas e planilhas produzidas pelo e para o CACSFUNDEB – ITA, elas nos servirão
para indicar o conteúdo das discussões deste, se no seu interior se travam debates de
visões divergentes ou mesmo de polêmicas acerca das irregularidades ou se ali é um
mero dispositivo de cooptação do poder executivo, não havendo muito senão o ritual
burocrático, (2) ao conjunto de leis que regulamentam o conselho. Com relação a este
caráter legal do FUNDEB, dá-se maior ênfase em nível federal a Lei no 11.494/2007
que o criou e, ainda, ao Decreto no 6253/2007 que regulamenta a lei supracitada e dispõe
sobre a criação de um Conselho de acompanhamento ao Fundo, bem como a Portaria do
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) 430/2008. Em cada estado
ou município, o conselho que fiscaliza a aplicação do fundo público para a educação
possui uma legislação própria. Em Itaboraí, as leis que regulamentam o
CACSFUNDEB- ITA são as Leis nº 2005/2007, 2034/2007 e 2080/2008. Cotejando
este leque de fontes, procura-se responder sobre a eficácia e o funcionamento do
conselho, bem como a efetiva participação da sociedade civil neste. O acompanhamento
15
destas reuniões contribuiu para a observação empírica, o qual será analisado a partir da
metodologia do estudo de caso. Antes de adentrarmos no debate sobre os procedimentos
que compuseram o estudo de caso, faz-se necessário precisar, nas próximas linhas, as
principais questões a serem respondidas nesta análise, e mapear alguns conceitos
importantes na análise do objeto estudado.
Importa, assim, responder algumas questões pontuais, tomadas como
secundárias: este conselho cumpre, e em que medida, com esta sua função de controle
social? Como consequência, o referido conselho contribui para a socialização da política
e a expansão da “democracia” ou, ao contrário, esvazia esta participação ao retirar de
alcance os debates estruturais da educação e reduzir a ação dos conselheiros – que é
eminentemente política – a uma ação meramente técnica? Nesse contexto, é fornecida
aos conselheiros a formação técnica para a realização de suas funções? Estas respostas
serão importantes na construção de uma questão central: se- e de que maneira- o CACS-
FUNDEB pode ser um instrumento utilizado pelos trabalhadores da educação e demais
trabalhadores na construção de uma escola pública de qualidade, laica e emancipatória.
Parte-se de duas hipóteses. A primeira é a hipótese histórica de que os conselhos
do FUNDEB, frutos de um processo profundamente inspirado pela Terceira Via,
carregam consigo um conjunto de valores, práticas e sentidos que contribuem para a
conformação da nova sociabilidade do capitalismo financeiro, promovendo um processo
contraditório de “expansão e esvaziamento” do sentido da “democracia”, onde esta
perde a dimensão do conflito e é entendida - tal e qual a sociedade civil- como o espaço
privilegiado do consenso, do diálogo e da colaboração. Contudo, partindo do caráter
contraditório da realidade, a participação ou não das organizações dos trabalhadores da
educação não pode ser estabelecida a priori, e depende, substancialmente, da
capacidade teórico-prática destas no enfrentamento a esta nova realidade, e esta é a
segunda hipótese da qual partimos.
Com efeito, o recorte analítico aqui estabelecido é o CACS-FUNDEB Itaboraí,
onde se busca responder as questões sobrescritas. Não obstante, não se perderá de vista
o enfoque crítico acerca do discurso oficial sobre os conselhos, com especial ênfase na
relação entre estes conselhos e o aprofundamento da “democracia”. Importa identificar
qual o sentido dado a esta democracia que está sendo construída através do conselho,
quando o Estado, no seu papel educador, estimula a proliferação destes espaços na
educação.
16
A rigor, trata-se de um estudo de caso. O caso, em questão, é o acompanhamento
mais denso e sistemático do Conselho do fundo, objetivando acompanhar um processo
que altera o financiamento, o FUNDEB, e como este se realiza no município, através do
exame do seu Conselho. Indaga-se se a participação do sindicato no conselho está ou
não alterando as condições de existência da educação municipal, o trabalho docente, a
infraestrutura, etc. Esta questão é examinada, focalizando mais os efeitos da política de
fundo do que os seus determinantes.
Os procedimentos de investigação utilizados na consecução desta pesquisa não
foram estipulados a priori. Ao contrário, este instrumental foi sendo pensado a partir de
relação pesquisador-objeto onde tivemos, para isto, que refletir o lugar social do
pesquisador, bem como sua relação com o seu objeto de pesquisa. (EZPELETA &
ROCKWELL, 1986).
Cabe dizer, desta maneira, que o pesquisador, concomitante ao seu ofício
profissional de professor de história da rede municipal, é também diretor do Sindicato
Estadual dos Profissionais da Educação do Município de Itaboraí (SEPE-Ita), contudo
não é nem residente do Município e nem nascido lá. O contato constante com o
Município começou no início de 2008, quando assumiu como professor estatutário em
uma escola da rede municipal. Nas eleições sindicais, ocorridas em meados de 2009,
participa de uma chapa e, com isso, passa a fazer parte da direção do sindicato. Ainda
no início da gestão, o sindicato é incitado pelo Poder Público local a ocupar um dos
assentos do conselho do FUNDEB. Com este convite, foi organizada eleição pelo
sindicato e o presente pesquisador foi, então, indicado como conselheiro representante
dos professores da rede básica, ainda no final de 2009. Esta participação no Conselho
não só permitiu traçar problemas que tornasse o objeto passível de análise científica,
como traz importantes implicações nas escolhas de investigação. Ademais, a condição
de representante eleito pelo sindicato, imputou à atuação como conselheiro a
impossibilidade de agir consoante os princípios pessoais e em favor das deliberações
estabelecidas coletivamente nos fóruns do sindicato.
Esta é (a condição de pesquisador participante do conselho), a nosso ver, o ponto
axial do problema instrumental, pois que traz a possibilidade de uma observação mais
privilegiada ao mesmo tempo em que coloca problemas a serem observados. Com isso,
um dos recursos de investigação foi a observação-participante. A participação ativa nas
17
reuniões acompanhadas de observação analítica permitiu não só apreender as
personalidades dos conselheiros, suas posturas e atuação, como também a dinâmica da
reunião. A participação também permitiu colocar em prova a própria teoria que ia sendo
formulada, reformulando opiniões do pesquisador, ao mesmo tempo em que conferia
maior relevância social ao conhecimento produzido. (VAZQUEZ, 2007; BRANDÃO,
1990). Contudo, esta não é uma pesquisa participante tout court, pois somente o
pesquisador é sujeito da ação e ademais, os procedimentos de pesquisa são, também,
documentos como atas, ofícios, planilhas, jornais e boletins, leis etc., tanto quanto a
observação participante. Ou seja, o material a ser investigado é bastante satisfatório e de
diversas naturezas e, por último, o estudo não tem como foco a alteração da realidade do
conselho através desta participação, mas diferentemente, se este conselho pode auxiliar
os trabalhadores da educação básica municipal na conquista de suas reivindicações,
organizadas através do sindicato local.
No entanto, esta perspectiva também traz algumas questões problemáticas, sendo
a principal delas o risco da manipulação do objeto a fim de que ele produza respostas
afeitas à pesquisa. Reconhecendo este risco, buscou-se evitá-lo, em primeiro
movimento, afastando as ideias e conceitos a priori do pesquisador sobre o objeto que
pudesse, de alguma forma, macular a investigação. Isso sem abrir mão da perspectiva
inicial que funda a pesquisa, por entender que esta opção ideológica do sujeito prescinde
o ato investigativo nas ciências sociais e somente assim é possível objetivar um
conhecimento (EZPELETA; ROCKWELL, 1986; TRIVIÑOS, 1987). Por outro lado, o
esforço por ter diversas formas de evidências que comprovasse ou desmentisse uma
hipótese ou informação também foi um procedimento adotado. Por isto, os relatos
produzidos pela observação participante, só foram trazidos para o texto final quando
podiam ser averiguados por outras formas de investigação, como a análise documental,
em especial as atas.
É necessário dizer que os conflitos entre as diversas fontes de dados, bem como
o debate teórico suscitado por esta investigação acabaram, ao longo do processo,
trazendo questões novas para análise, descartando-se outras, revendo-se prioridades de
análises e leituras e, principalmente, permitindo ao pesquisador vislumbrar respostas
novas e mais apuradas no final do trajeto àquelas questões formuladas como centrais em
seu princípio.
18
No conjunto de documentos analisados para o conhecimento do objeto em
particular, damos destaque para as atas produzidas “reunião a reunião” que foram caras
fontes de informação. Também as planilhas4 produzidas pela Secretaria Municipal de
Fazenda (SEMAF) de Itaboraí, onde se declarava os gastos do fundo, consoante
declaração contábil da Secretaria Municipal de Educação e Cultura (SEMEC), órgão
gestor do fundo, ainda que insuficientes, também trouxeram aspectos reveladores. Os
ofícios produzidos pelos conselhos (convocação de pessoas, requisições de contratos,
pedidos de visitas às escolas, etc.) foram outra fonte de investigação. A legislação
Federal e Municipal (instituição e alterações) e Portarias Municipais (nomeação e
regimento interno) formam uma última série de fontes primárias consultadas. Estas
legislações estão reunidas e sistematizadas nos anexos, Tabela XVI.
Quando necessário o acervo do sindicato (SEPE-Ita) nos serviu de apoio. Em
especial, os Ofícios de solicitação relacionados ao FUNDEB ou ao Conselho, como
também boletins informativos- em especial o blog do sindicato- e as atas de assembleias
do período foram analisadas. Outro importante material de apoio foi a produção
jornalística da imprensa local, em especial os Jornais “O FLUMINENSE”, “O SÃO
GONÇALO”, “ITABORAÍ” e, quando possível, jornais de maior circulação em todo o
estado como “O GLOBO”, “O DIA” e o “EXTRA”. Todas as matérias de jornais
utilizadas estão reunidas na bibliografia ou citadas em nota de pé de página (quando não
assinadas ou quando houve transcrições de trechos ou fragmentos).
A pesquisa histórica foi o terceiro instrumento de análise utilizado com vistas a
construir a análise do caso, pois que se parte do princípio que é impossível a
compreensão de um objeto sem aprofundar o estudo sobre o meio no qual ele está
inserido. Assim, deu-se especial atenção a dois processos históricos: a da instituição dos
conselhos de acompanhamento e controle social do FUNDEF. Com esta ida a gênese do
conselho espera-se apreender a intenção de seus principais formuladores e, com isto,
destacar não só as principais mudanças e permanências na comparação de um conselho
com o outro, como os aspectos socioeconômico e cultural que influenciaram na
concepção deste espaço. Outro processo histórico, corolário daquele, que se deu
especial atenção, foi o do conselho de acompanhamento em Itaboraí, também
4 Planilha mensal de gastos com os recursos do FUNDEB, cuja apresentação é de obrigatoriedade do
órgão gestor dos recursos ao conselho.
19
remontando, quando necessário, o extinto conselho do FUNDEF, mas priorizando o seu
sucessor CACSFUNDEB-Ita que é, centralmente, o objeto aqui analisado. Assim, esta
pesquisa se define como um estudo estrutural-funcional, tendo como caso de
observação, mais densa e sistemática, o conselho de acompanhamento e controle social
do FUNDEB Itaboraí.
Com estas três perspectivas- observação participante, análise documental e
pesquisa histórica-, pretendemos ampliar a maneira de analisar o objeto, podendo, desta
forma, ter maiores e distintas fontes de informação deste. Com isto, busca-se cumprir
com aquilo que se chama de triangulação metodológica na coleta de dados do estudo de
caso (YIN, 2001) ou a técnica da triangulação (TRIVIÑOS, 1987).
No projeto inicial estava previsto a realização de entrevistas com os demais
conselheiros como uma forma adicional de investigação. Contudo, no desenrolar da
análise e participação, este procedimento foi paulatinamente descartado, visto que a
condição de participante do Conselho colocou, por diversas vezes, o entrevistador e
potenciais entrevistados em posições de contendas e outros antagonismos, não havendo
assim, um ambiente harmônico que estimulasse a confiança necessária para que os
entrevistados se transformassem em um bom informante (TRIVIÑOS, op. cit.; YIN, op.
cit.). Pesa em favor desta opção, por outro lado, o vasto leque de fontes primárias que
foi analisado ao longo da pesquisa.
Assim, no primeiro capítulo, apresentamos e aprofundamos o marco teórico e
conceitual que norteiam esta análise, debatendo conceitos e categorias como
“totalidade”, “Estado”, “sociedade civil”, “democracia”, “guerra de posição” e “guerra
de movimento”, “Estado-educador”, “hegemonia”, “grande política” e “pequena
política”, “intelectuais orgânicos” entre outros. Em boa parte deste debate, manteremos
um diálogo privilegiado com a obra do pensador italiano Antônio Gramsci. Os
conceitos “Terceira Via”, “Reforma Gerencial” e os “conselhos” (em suas diversas
concepções) também serão debatidos.
No segundo capítulo, a apresentação está organizada em duas partes. 1) o
financiamento da educação, através de um balanço bibliográfico e de análise de leis,
promovendo um breve histórico e dando atenção as tensões entre os interesses privados
disputando e se apossando de significativas parcelas dos recursos públicos da educação
ao longo do tempo. Nisto nos deteremos na, de acordo com Rezende Pinto (2011),
20
terceira fase do financiamento da educação no Brasil, com ênfase no FUNDEB; e 2) o
conselho de acompanhamento e controle social do fundo, suas inconsistências legais,
limites, avanços com relação ao antecessor, atribuições, composição, representatividade,
etc. Uma atenção especial será conferida à legislação municipal e suas diferenças com
relação à legislação federal.
No terceiro capítulo, analisamos o conselho do FUNDEB Itaboraí em caráter de
estudo de caso. Delineando os limites e dificuldades enfrentados pelos representantes da
sociedade civil, em especial o representante dos professores da rede pública, indicado
pelo sindicato dos profissionais da rede pública de ensino do município5, tentando
identificar formas de participação que possibilitem conquistas deste segmento
organizado, em especial as que dizem respeito, por se tratar de um fundo de natureza
financeira, às condições salariais. Finalmente, a conclusão onde se espera responder e
discutir os problemas aqui apresentados.
5 Sindicato Estadual dos Profissionais da Educação- Itaboraí (SEPE-Ita)
21
Capítulo I- Apontamentos teóricos- instrumentais para a pesquisa: Estado,
sociedade civil e hegemonia no século XXI.
Tratar do tema dos conselhos que atravessam as escolas e o sistema educacional
público brasileiro pode ser feito através de distintos enfoques teórico-científicos. A
Terceira Via, que será apresentada a seguir, tem, no nosso caso particular, importância
central em formulações atuais deste debate, em virtude da congruência entre o conselho
que estudamos e as suas proposições sobre como “democratizar a democracia”. Os seus
teóricos elaboram a compreensão de que os conselhos são um importante mecanismo de
participação da sociedade, ou controle social, das politicas públicas – seja na sua
elaboração ou no seu acompanhamento. Eles terão, em geral, uma avaliação positiva
acerca dos conselhos. Já foi citado na Introdução6 o uso e formulação que davam a estes
espaços os regimes fascistas europeus e o “populismo” latino americano. Também o
liberalismo e o materialismo histórico produziram formulações próprias sobre este tema.
Dentro desta amálgama teórica, é intenção deste capítulo situar qual a perspectiva
assumida nesta pesquisa.
É no marco teórico do materialismo histórico-dialético que o referido objeto
será abordado. Alinhado à vertente da pedagogia que busca analisar criticamente o
capitalismo por entender que este, desde sua origem até os dias atuais, mantém uma
série de características fundamentais, que apontamos de forma sintética: como ser um
sistema contraditório e que tem na crise uma condição estrutural graças à sua
necessidade imperiosa de reprodução geral das condições de extração de “mais- valor” e
de, para isto, a burguesia (classe detentora dos meios de produção) extrair parcela
significativa do “mais-valor” (base do lucro) pela exploração do trabalho de outra classe
social (dos expropriados dos meios de produção, os trabalhadores “livres” assalariados).
Ademais, a burguesia, buscando potencializar esta obtenção de lucros, investe em
avanços tecnológicos, aumentando a quantidade de mercadorias produzidas, diminuindo
o tempo de sua produção e dispensando força-de-trabalho. Assim, produz cada vez
mais, e com isso- o aumento da oferta – há o forçoso decréscimo da taxa média de lucro
1 cf. supra
22
por mercadoria. Desta forma, e ajudado pelos contínuos insumos tecnológicos que
expandem a produtividade, o capitalismo é impelido a sempre se expandir, mesmo que
esta expansão se dê através da incorporação de novas regiões e territórios ao sistema,
que pode se servir de força de trabalho barata, matérias – primas específicas e um
mercado consumidor em potencial, com a contínua transformação da população daquela
região em força de trabalho assalariada: para tanto se faz necessário expropriar os meios
de produção desses trabalhadores a fim de que eles se tornem “livres”; (2) através dos
ataques aos direitos constituídos dos trabalhadores onde estes conseguiram, por meio de
suas lutas e organizações, garantias sociais refreadoras da voracidade do capital, em
geral corporificados pelos chamados Estados de Bem – Estar Social. Estas
expropriações são potencializadas pelo ameaça contínua de transferência dos postos de
trabalho dos países centrais para os países periféricos onde, argumentam os operadores
do capital, o custo da força de trabalho é mais barata (FONTES, 2011); (3) ou através da
dessacralização e alienação de bens e valores antes sacros e/ou inalienáveis (água, o
corpo, a geração da vida etc.) (FONTES, ibid.; HARVEY, 2007). Neste sentido,
chegamos à outra importante contradição do capitalismo: a socialização das relações de
produção acompanha a apropriação privada dos bens produzidos. Reivindicando o
princípio da propriedade privada, a classe expropriadora concentra em suas mãos
parcelas significativas do que é produzido, gerando uma concentração de rendas e bens.
(MARX, 1966, 2001). Esta assunção, do caráter contraditório das relações sociais sob a
hegemonia, coloca questões e problemas de ordens teórico-instrumentais na análise dos
fenômenos sociais.
1. O MÉTODO HISTÓRICO DIALÉTICO: PONTUAÇÕES SUMÁRIAS
Como ressaltado acima, o método histórico-dialético tem como premissa o
objetivo de compreender e superar as contradições advindas da realidade, em especial
àquelas suscitadas pelas contradições do sistema capitalista. Mas, para que este objetivo
fosse alcançado, Marx precisou apurar o método científico então disponível,
concebendo, com isto, o método histórico-dialético. O pensador alemão, visando
23
analisar de forma científica o capital, buscou identificar nas relações sociais de
produção, historicamente determinadas, o principal instrumento de compreensão
histórico-social de uma determinada sociedade, propondo um novo método científico.
Acusando os economistas pregressos- em especial, os liberais clássicos (A.
Smith e D. Ricardo) - de se utilizarem de conceitos a-históricos e abstratos na
construção de explicações econômicas, Marx buscava sempre identificar a forma
histórica de determinado objeto, em cada realidade social específica, na busca de, para
além da aparência do fenômeno, chegar a sua essência.
É desta maneira que Marx critica a Tese clássica do liberalismo que afirma ser o
trabalho gerador de riqueza. Investigando a relação que a riqueza tem, na sociedade
capitalista, com a mercadoria e esta com o lucro e com a exploração do mais-valor de
uma classe sobre outra, Marx chega à conclusão que a produção da riqueza no
capitalismo é movida, principalmente, pela exploração de uma classe sobre o trabalho
de outra (MARX, 1966).
Neste sentido, o processo histórico de proletarização (expropriação dos meios de
produção da classe trabalhadora) e a continua divisão da produção das mercadorias,
contribuíram para a perda do saber intelectual do trabalhador sobre o seu trabalho e para
a sua contínua especialização, contribuindo para a ideia, fetichizada, de que as
mercadorias não são produtos do trabalho humano socialmente produzido, nisto incluso
a forma dinheiro. Mediatizada de diversas maneiras, as relações sociais de produção, no
sistema capitalista, têm como uma de suas principais características a alienação,
entendido como estado ou condição onde os seres humanos (individual ou
coletivamente) se tornam estranhos, alheios, alienados dos produtos de sua atividade e,
como consequências disto, permanecem alienados da natureza, dos outros seres
humanos e de si mesmos. (BOTTOMORE, 1988)
Com efeito, a alienação sobre a atividade de um produtor por uma classe
expropriadora é possível graças, também, ao aspecto fenomênico da realidade que dá, à
aparência do fenômeno, o caráter de essência, de conteúdo, formando aquilo que Kosik
(2011) denominou de pseudoconcreticidade e que o pensamento dialético-científico tem
como objetivo, por sua vez, superar esta aparência e atingir a essência do fenômeno,
reconhecendo uma dialética de ocultamento- revelação entre estas dimensões do objeto
(KOFLER, 2010) posto que
24
O pensamento que destrói a pseudoconcreticidade para atingir a
concreticidade é, ao mesmo tempo, um processo no curso do qual sob
o mundo da aparência se desvenda o mundo real; por trás da aparência
externa do fenômeno se desvenda a lei do fenômeno; por trás do
movimento visível, o movimento real interno; por trás do fenômeno, a
essência. (KOSIK, 2011, p. 20)
Para isto, é necessário, a partir da análise da realidade investigada, chegar,
primeiro, a uma elaboração ainda caótica do todo, pois não organizada pelo
pensamento, e desta elaboração chegar-se-ia a determinações cada vez mais simples.
Este seria o caminho percorrido pelos liberais clássicos. Contudo, Marx afirma ser
necessário fazer “a viagem de modo inverso” até chegar novamente no objeto (concreto)
não mais como um todo caótico, mas como totalidade, pois identificada suas
determinantes ou, segundo Kosik, separado o essencial do secundário e operada a
síntese onde atingir-se-ia o “método da reprodução espiritual e intelectual da
realidade” (KOSIK, op. Cit., p. 39) (grifos do autor). Nas palavras de Marx
O concreto é concreto, porque é a síntese de muitas determinações,
isto é, unidade do diverso. Por isso, o concreto aparece no pensamento
como processo de síntese, como resultado, não como ponto de partida,
embora seja o verdadeiro ponto de partida e, portanto, o ponto de
partida também da intuição e da representação. No primeiro método, a
representação plena volatiliza-se na determinação abstrata; no
segundo, as determinações abstratas conduzem à reprodução do
concreto por meio do pensamento. (MARX, 2008, p. 259)
Além da necessidade da “viagem de modo inverso” (ou do momento da síntese
dialética após o momento da análise), outra preocupação presente neste fragmento como
necessária à chegada ao concreto pensado está contida na ideia de que este “é a síntese
de muitas determinações... unidade do diverso”. Há neste fragmento uma menção a
outro importante conceito do materialismo histórico dialético- que nos será de grande
valia em todo o processo investigativo – a saber: o conceito de totalidade.
Nos marcos aqui estabelecidos, o conceito de totalidade ganha uma conteúdo
determinado. Não é, sobremaneira, a totalidade dos fatos sociais, nem entendido como o
todo que se reproduz imutável em parte menores quando decomposto. A “totalidade
significa: realidade como um todo estruturado, dialético, no qual ou do qual um fato
qualquer (classes de fatos, conjuntos de fatos) pode vir a ser racionalmente
compreendido.” (KOSIK, 2011, p. 44) (grifos do autor). A totalidade teria, portanto, três
dimensões: ser um todo estruturado, em desenvolvimento e autocriativo (idem, ibid.).
25
Outra derivação importante acerca do conceito de totalidade é a relação que este
mantém com o particular. Assumindo a ideia de que o particular não é uma parte menor
do todo, mas que há no particular uma especificidade (que o torna particular), assume-se
também- contudo e dialeticamente - que o todo se demonstra no particular, por ser este
um momento daquele. “Para a dialética objetiva, o absoluto está contido também no
interior do relativo” (LÊNIN apud KOFLER,2010, p. 58). Segundo Kosik,
[O] Princípio metodológico da investigação dialética da realidade
social é o ponto de vista da totalidade concreta, que antes de tudo
significa que cada fenômeno pode ser compreendido como momento
do todo. Um fenômeno social é um fato histórico na medida em que é
examinado como momento de um determinado todo; desempenha,
portanto, uma função dupla, a única capaz de dele fazer efetivamente
um fato histórico: de um lado, definir a si mesmo, e de outro, definir o
todo; ser ao mesmo tempo produtor e produto; ser revelador e ao
mesmo tempo determinado; ser revelador e ao mesmo tempo decifrar
a si mesmo; conquistar o próprio significado autêntico e ao mesmo
tempo conferir um sentido a algo mais. Essa recíproca conexão e
mediação da parte e do todo significam a um só tempo: os fatos
isolados são abstrações, são momentos artificiosamente separados do
todo ... Do mesmo modo, o todo de que não foram diferenciados e
determinados os momentos é um todo abstrato e vazio (KOSIK, 2011,
p. 49).
Diante deste sumarizado debate, a nossa investigação sobre o conselho e a
participação (ou não) da sociedade civil organizada, como corolário do aprofundamento
da “democracia” terá a preocupação recorrente de observar –metodologicamente- as
seguintes contribuições advindas do materialismo histórico dialético: (1) as contradições
existentes no conselho do FUNDEB, seja nas formulações acerca dos conselhos, seja no
interior deste conselho. Ou seja, nos interessa não só as distintas - e contraditórias –
formulações teóricas principais acerca dos conselhos, bem como as possíveis
contradições existentes entre os conselheiros, e entre aquilo que se pretende nos marcos
legais e aquilo que pode ser observado empiricamente; (2) distinguir aquilo que é
aparência, daquilo que é essência no que diz respeito a esta relação entre conselho e
“democracia”; (3) situar, em um contexto histórico mais amplo, a criação deste
conselho, bem como a função social a que se destina; (4) observar traços do movimento
histórico da sociedade mais geral, e analisar se estes traços se manifestam no fenômeno
estudado, mesmo entendendo se tratar de um fenômeno particular.
Para tanto, é necessário promover um detóur sobre as seguintes categorias, que
também nos auxiliarão na análise: “Estado”, “sociedade civil”. Para discutir as referidas
26
categorias, a presente dissertação se vale dos conceitos de hegemonia, “conformismo ou
sociabilidade”, “estado-educador”, “guerra de movimento”, “guerra de posição”,
“pequena e grande política”, entre outros, partindo das proposições e formulações de
Antônio Gramsci. Outras categorias (Reforma Gerencial do Estado, Terceira Via,
democracia, etc.), estas provindas de outros autores e, algumas, oriundas de outras
matrizes teóricas, também serão mapeadas com o intuito de nos auxiliar e enriquecer
esta investigação.
2. O ESTADO E SOCIEDADE CIVIL
A exploração do trabalho e a expropriação de parcela substancial da riqueza de
uma classe sobre outra não é uma característica peculiar do capitalismo. Mas este
sistema tem uma diferença substancial com relação a outras “formas pré-capitalistas” de
produção. Segundo Wood (2003), no capitalismo há total separação entre os
mecanismos de apropriação do trabalho alheio com as funções “extra econômicas”, e,
como importante consequência, o fenômeno da alienação da esfera política da esfera
econômica. Ou seja, a luta de classes no capitalismo (a exploração classista sobre o
trabalho) se encontra, centralmente, na esfera da produção, pois é lá que se concentram
os principais instrumentos de exploração. Emerge, neste cenário, a importância do
Estado, que concentraria então diversas funções necessárias para a reprodução e o
desenvolvimento destas relações de produção “econômicas”.
Se, em tempos atrás, o poder de apropriação era acompanhado de outros
atributos (jurídicos, militares, religiosos ou mesmo administrativos), atualmente isso já
não se faz necessário, pois a capacidade de expropriação está inscrita no que
entendemos como relações “econômicas”. Havendo esta separação nítida entre
“econômico” e “político”, cabe ao Estado, no capitalismo, um papel central e um
“caráter público sem precedentes”. Wood define o Estado no capitalismo, em termos
bastante amplos, “como o complexo de instituições por meio das quais o poder da
sociedade se organiza numa base superior à familiar” e uma organização de poder que
se compõe de “instrumentos de coerção formal e especializados”. É também mecanismo
27
de fortalecimento e reprodução das relações sociais de expropriação servindo, no mais
das vezes, para a reprodução da lógica do capital. (WOOD, 2003, p. 37-43).
Em geral, Marx e Engels, ao analisarem o Estado, defronte ao contexto histórico
extremamente instável em que viviam (o século XIX), percebiam-no através de sua
faceta coercitiva/repressora, pois, mediante os incipientes instrumento de luta das classe
fundamentais do capitalismos, a conservação do poder tinha no binômio Estado-aparato
coercitivo o seu mais importante instrumento. Através desta perspectiva, puderam
formular uma Teoria do Estado e seu caráter classista, afirmando ser este um
instrumento de subordinação e tutela de uma maioria por uma minoria. Isto, no contexto
filosófico da época, representava a “desfetichização” da aparente “autonomia”,
“superioridade” ou “neutralidade” do Estado, tão bem representada na filosofia
Hegeliana. Marx também faz referência ao conceito de sociedade civil que para ele é
sinônimo de sociedade burguesa.
Foi neste mesmo sentido que seguiu a reflexão de Lênin (2007), quando
enfatizou - em sua análise sobre o Estado - os aspectos coercitivos deste (prisões, forças
armadas e tribunais), definindo o Estado como “instrumento de exploração da classe
oprimida” ou destacando a detenção do monopólio da violência pelo Estado como a sua
característica mais visível (LÊNIN, 2007, p. 30). Em outra obra, ressalta a importância
das grandes potências para a reprodução do capital monopolista (grandes trustes,
expressando a fusão do capital bancário com o capital industrial) quando estes
promovem a “partilha do mundo” e dividem entre as grandes potências europeias (EUA
e Japão podem ser também incluídos) extensas regiões territoriais para a exploração
econômica e a realização do excedente econômico produzido nos países mais
desenvolvidos industrialmente. (LÊNIN, 2012). Não sem conflitos e contradições, esta
partilha e a discordância sobre estes territórios é fator fundamental para o entendimento
da Primeira Guerra Mundial. (HOBSBAWM, 2001, 2009)
As experiências históricas concretas vivenciadas por estes dois pensadores
deram-lhes elementos para aprofundar as suas reflexões. Primeiro Marx, diante da
Comuna de Paris, a quem foi contemporâneo, ressalta a importância da classe
trabalhadora, ao tomar o poder, buscar destruir as Instituições que dão base ao Estado
burguês e não somente toma-las para si, dado que cada forma de Estado tem íntima
relação com as relações sociais de produção daquela realidade histórica específica. Em
28
seu clássico livro A Guerra Civil na França, Marx analisa a experiência da Comuna de
Paris, quando trabalhadores tomam a capital francesa, montando barricadas e
instaurando um curto governo popular, que não resistiu a ação do governo de Thiers
que, após 72 dias e brutal repressão, retoma a cidade. Em certo momento desta análise,
Marx afirma: “Mas a classe operária, não pode simplesmente se apossar da máquina do
Estado tal como ela se apresenta e dela servir-se para seus próprios fins” (MARX, 2011,
p. 54). Com isto começa a discorrer acerca do caráter histórico do Estado para, por fim,
concluir que
No mesmo passo em o progresso da moderna indústria desenvolvia,
ampliava, e intensificava o antagonismo de classe entre o capital e o
trabalho, o poder do Estado foi assumindo cada vez mais o caráter de
poder nacional do capital sobre o trabalho, de uma força pública
organizada para a escravização social, de uma máquina do despotismo
de classe.” (ibid., p. 55)
A ditadura do proletariado não poderia ser, portanto, a inversão do sinal do
Estado historicamente constituído, a partir da tomada de poder da classe trabalhadora,
mas sim, a construção em novos marcos onde os conselhos operários, com especial
atenção às milícias operárias, passam a ocupar papel privilegiado nesta reflexão. Outro
atributo fundamental para esta nova forma Estado é a fusão das funções legislativas e
Executivas neste conselho ou comuna.
Já Lênin em sua obra O Estado e a Revolução, reflexão feita no preâmbulo da
Revolução Bolchevique de Outubro de 1917, assume esta perspectiva de Marx e, ao
passo de reclamar a direção dos trabalhadores no processo revolucionário, reivindicando
o caráter socialista desta ruptura, bem como assumindo a reivindicação histórica dos
camponeses por terra, sintetiza na palavra de ordem: todo poder aos sovietes esta ideia
da necessária e profunda destruição-criativa do Estado (chamado de semi-Estado ou
Estado proletário). A socialização dos meios de produção, o fim da propriedade privada,
das classes sociais e, com isso, do próprio Estado seriam os processos que, em última
instância, o Estado de transição socialista deveria garantir e no qual os sovietes e as
comunas (ou seja, os conselhos) ocupam uma posição axial. Para parte da Teoria
Política inspirada no materialismo histórico, portanto, os conselhos seriam a forma
privilegiada que deveria assumir o Estado quando, e se, estivesse sob a hegemonia dos
trabalhadores (MARTORANO, 2011).
29
Tendo em vista que os autores clássicos não puderam acompanhar o surgimento
e a evolução dos grandes sindicatos econômicos e dos partidos de massas, do
parlamento eleito por sufrágio universal etc., o italiano Antônio Gramsci (1891-1936)
propõe uma adição ao conceito de Estado. Este seria composto também pela sociedade
civil, aqui entendida de forma distinta a Marx, pois seria o lugar privilegiado do
consenso e associativismo “ou seja, [d]os organismos de participação política ao qual se
adere voluntariamente (e, por isso, são privados) e que não se caracterizam pelo uso da
repressão” (COUTINHO, 2007, p.125). Deve-se, portanto, repensar
“[O] Conceito de Estado que, habitualmente, é entendido como
sociedade política (ou ditadura, ou aparelho coercitivo, para moldar a
massa popular segundo o tipo de produção e a economia de um dado
momento), e não como um equilíbrio da sociedade política com a
sociedade civil (ou hegemonia de um grupo social sobre toda a
sociedade nacional exercida através das organizações ditas privadas,
como a Igreja, os sindicatos, as escolas, etc.), e é especialmente na
sociedade civil que operam os intelectuais” (GRAMSCI, 2011, p.
267).
O desenvolvimento do Estado precisa lidar, a partir do século XX em especial,
com o aparecimento das massas no cenário político, fruto, em grande medida, da luta
destes setores para a extensão dos direitos políticos. E esta absorção de demandas
parciais das classes subalternas é uma das formas de construção da hegemonia, que aqui
se entende como: fazer com que os valores, princípios, modo de vida e visão de mundo
da fração dirigente de classe se tornem “universais”, no sentido de serem assumidos
pelas demais frações da classe dominante, bem como pelas classes subalternas. Para
tanto, dá-se o surgimento dos chamados aparelhos privados de hegemonia (partidos,
sindicatos, associações, mas também e por outro lado, meios de comunicação,
associações empresariais, Institutos de pesquisa, etc., tanto da classe trabalhadora,
quanto mais da burguesia)- aparelhos que promovem a disputa da sociedade a partir de
uma visão da classe ou fração a qual representa- que conferem a sociedade civil um
caráter conflituoso, marcado pela luta de classes.
O desenvolvimento destes aparelhos origina o que Gramsci chamará de Estado
“Ocidental”, onde há uma sociedade civil mais robusta e desenvolvida que o difere do
Estado “Oriental”, onde a sociedade civil é incipiente e “gelatinosa” e, por isso, neste
último caso, a faceta mais clara do Estado é a sociedade política que funciona,
mormente, através da repressão, tal e qual o Estado analisado por Marx e Lênin. Para
Gramsci esta era uma diferença fundamental, pois modificava radicalmente a estratégia
30
política de tomada de poder pela classe trabalhadora. Se na revolução de 1917 um
relativamente pequeno grupo político, rigidamente organizado e disciplinado, consegue
tomar o poder na Rússia em crise, isto se dava por ser a Rússia Czarista um típico
Estado “Oriental”. Esta estratégia não teria a mesma eficácia no caso dos Estados
Ocidentais. A tão somente tomada de assalto ao Estado- tática que denominou de
“guerra de movimento”- nos Estados ocidentais do século XX levariam, com efeito, a
vigorosas derrotas da classe trabalhadora. A estratégia mais pertinente nestes casos seria
a “guerra de posição”, ou a necessidade de se disputar a hegemonia (os aparelhos
privados de hegemonia, bem como a concepção de mundo). Afinal, por detrás do Estado
(sociedade política) a sociedade civil funcionaria como trincheiras e casamatas.
No Oriente, o Estado era tudo, a sociedade civil era primitiva e
gelatinosa; no Ocidente, havia entre o Estado e a sociedade civil uma
justa relação e, ao oscilar o Estado, podia-se imediatamente
reconhecer uma robusta estrutura da sociedade civil. O Estado era
apenas uma trincheira avançada, por trás da qual se situava uma
robusta cadeia de fortalezas e casamatas; em medida diversa de Estado
para Estado, é claro, mas exatamente isso exigia um acurado
reconhecimento do caráter nacional (GRAMSCI, 2007, p. 262).
Duas questões legitimam o tratamento metodológico autônomo que estas duas
esferas- sociedades política e civil- têm em Gramsci. A primeira questão se relaciona
com a função de cada uma destas esferas no exercício de manter determinada
organização social. Através da sociedade civil, os setores dominantes buscam construir
sua hegemonia, baseando-se no consenso ou direção política, enquanto que, na
sociedade política esta dominação é mantida através da ditadura ou coerção. É
fundamental dizer que, com a sociedade civil, aquilo que se entende por ideologia,
ganha uma base material. E, neste ponto, se afirma a segunda questão que nos permite
tal distinção. Justo, pois, estas duas esferas se distinguirem por uma materialidade
própria e específica.
Em Gramsci, não há hegemonia, direção politica e ideológica, sem o
conjunto de organizações materiais que compõem a sociedade civil
enquanto esfera específica do ser social. O Estado aqui (na concepção
ampliada ou integral) não é entendido como um corpo estranho à
sociedade ou dicotomicamente oposto a ela, mas reflexo das tensões e
condensação das relações existentes nela. É, com outras palavras, todo
o aparato de coerção de uma classe sobre a outra, com todas as
instituições criadas para tanto (polícia, exército, burocracia, a justiça,
etc.), mas é também espaço de forjar o consenso através da cultura e
da política, que compõem a hegemonia ou a direção cultural e
ideológica de uma classe sobre outra classe ou sobre frações delas.
(COUTINHO, 2007, p. 129)
31
Contudo, havendo esta autonomia relativa entre as duas esferas do Estado,
Gramsci não perde de foco a unidade entre estas, e mais, a relação dialética (unidade-
distinção) que uma mantém com a outra. Gramsci faz questão de afirmar que a
disjunção entre sociedade política e civil é uma disjunção metodológica, analítica, não–
orgânica. Como fenômeno social, na realidade específica, contudo, sociedade civil e
sociedade política se identificam. (BUCI-GLUCKSMANN, 1980; COUTINHO, 2007;
FONTES, 2006; LIGUORI, 2007; LAMOSA, 2010).
Entendendo o Estado em sua forma ampliada ou integral, Gramsci ressalta “o
aspecto educativo inerente a toda relação política” (MANACORDA, 2008, p. 271).
Ressalta-se, aqui, o caráter conformista do Estado, que visa produzir personalidades nas
massas afinadas com o desenvolvimento social, promovidas por uma determinada
fração hegemônica da classe dominante, afirma Gramsci (GRAMSCI, 2006, p. 94):
“somos conformistas de algum conformismo”. O Estado (de um lado a escola
positivamente, e de outro o direito negativamente, seriam espaço s privilegiados desta
função) teria como característica inerente o conformismo, ou a produção de uma
sociabilidade permissora do desenvolvimento do aparelho econômico. Analisando a
crise do período que significou a ascensão e consolidação do fascismo na Itália, o
filósofo italiano afirma que “O conformismo sempre existiu: trata-se hoje de luta entre
‘dois conformismos’, isto é, de uma luta pela hegemonia, de uma crise da sociedade
civil.” (GRAMSCI, 2007, p. 260). Falando acerca da tarefa educativa do Estado, ele
afirma que a
Tarefa educativa e formativa do Estado ... é sempre o de criar novos e
mais elevados tipos de civilização, de adequar a “civilização” e a
moralidade das mais amplas massas populares às necessidades do
contínuo desenvolvimento do aparelho econômico de produção e,
portanto, de elaborar também fisicamente tipos novos de
humanidade.” (ibid., p. 23)
Sem negar a importância da espontaneidade, Gramsci não nega a centralidade do
conformismo no processo pedagógico (e, portanto, político), à revelia das reações
contrárias que esta afirmativa pudesse suscitar. Se o Estado, sob o controle de
determinada(s) fração(ões) da burguesia, através da sociedade política, como também da
sociedade civil, tem a incumbência de conformar as massas trabalhadoras, às
“necessidades do contínuo desenvolvimento do aparelho econômico”, produzindo tanto
aspectos psicológicos, como aspectos físicos destes, os fazem sob a elaboração dos seus
intelectuais orgânicos. Estes intelectuais- centro das reflexões do italiano- tem a tarefa
32
de “organizar a sociedade”, ou seja, de tornar universal o projeto da fração de classe a
qual pertence, atuando prioritariamente tanto na sociedade civil quanto- quando possível
e necessário- na sociedade política.
Assim, estes intelectuais buscam construir a hegemonia da sua respectiva classe
(ou fração) e, para tanto, precisam estar atento às frações e classes subalternas, suas
demandas, buscando produzir uma correlação de forças sempre favorável às
necessidades das frações as quais representa, objetivando produzir o consenso. Para isto,
podem usar de diversos expedientes de cooptação, seja a um importante dirigente
isolado ou a uma proposta advinda de uma fração ou classe adversárias, seja a um grupo
mais numeroso destes ou mesmo a um conjunto de propostas, realizando o que Gramsci
denomina de “transformismo”, “pois este novo pessoal dirigente ... deve ser
“transformado’ e assimilado” (GRAMSCI, 2006, p. 321), a fim de melhor subordinar a
fração de classe ou classe da qual este “novo pessoal” se originou, incorpora-se uma ou
outra demanda pontual das classes subalternas, mas o âmago da mudança é, na verdade,
a manutenção das condições garantidoras da hegemonia daquela classe dirigente.
O transformismo seria, também, parte integrante de outro importante conceito de
Gramsci a “Revolução Passiva” ou “revolução-restauração”, que consistiria na fórmula
assumida em períodos onde “um Estado substitui os grupos sociais locais, ao dirigir
uma luta de renovação” (GRAMSCI, 2011, p. 323). Neste processo, destaca-se o papel
central do Estado e seu autoritarismo, se necessário, formando uma “ditadura sem
hegemonia”, pois que neste caso
...não seja um grupo social o dirigente de outros grupos, mas um
Estado, mesmo limitado como potência, seja o “dirigente” do grupo
que deveria ser dirigente e possa pôr à disposição deste último um
Exército e uma força político-diplomática. (idem, ibidem)
Coutinho chama a atenção para a afirmação do autor italiano que o conceito de
Revolução Passiva só deve ser usado pela classe trabalhadora em seus propósitos a
título de análise, não cabendo ser entendido como forma de ação politica de tomada de
poder (COUTINHO, 2007). Diferentemente, a classe trabalhadora precisaria organizar
seus próprios instrumentos de disputa, que elaborassem, através da sua perspectiva, a
sua visão de mundo e, assim, empreendesse a disputa da hegemonia. Ao longo de toda a
sua experiência de luta histórica, a classe trabalhadora criou estes instrumentos. Dentre
estes, os que mais chamam atenção do marxista italiano são: novamente os conselhos,
33
os sindicatos e o partido revolucionário que seria, nesta tarefa, o espaço privilegiado da
classe trabalhadora.
Também os conselhos –nesta ocasião, chamados de conselhos de fábrica- foram,
durante certo tempo da vida intelectual de Antônio Gramsci, objeto de profunda
reflexão. Animado com a função que os sovietes tiveram no processo revolucionário
russo, Gramsci busca organizar nas indústrias italianas, os conselhos de fábrica, mais
especificamente, na cidade de Turim. Estes conselhos tiveram rápida proliferação,
atingindo cerca de 50000 operários, de cerca de 30 fábricas diferentes. Eles tinham
como principal objetivo, elevar o trabalhador assalariado à condição de produtor e seria
portanto, o germe do Estado socialista, o correlato italiano da experiência soviética.
Contudo, as comissões internas existentes nas fábricas serviam tão somente para a
defesa local dos direitos dos trabalhadores e eram restritas aos sindicalizados, limitação
esta que Gramsci combate e, por isso, angaria resistência do seu próprio partido à época
(PSI- Partido Socialista Italiano, que dirige boa parte dos sindicatos) as suas
formulações (ibid.). Como reação, tem uma primeira análise muito pessimista do
sindicato, a quem chama de inexoravelmente reformista, pois sua condição de existência
estaria limitada a enquanto houver a contradição capital-trabalho. Finda esta
contradição, termina a funcionalidade do sindicato e o seu porquê de existir. Esta é uma
visão que será superada ao longo de suas reflexões (GRAMSCI, 2011).
A experiência histórica do conselho se conclui com uma grande derrota para os
“conselhistas”, posto que a greve por ela organizada manteve-se sob a repressão dos
patrões e o boicote dos dirigentes sindicais e, como consequência, do PSI,
permanecendo nacionalmente isolada e acarretando na derrota dos trabalhadores.
Amedrontada com o crescimento dos conselhos a classe burguesa ameaça com um lock
out caso os trabalhadores insistissem em organizar os conselhos. Os conselhos, contudo,
conseguem organizar a produção e provam a sua capacidade de gerir as fábricas.
Continuamente abandonados pelo partido, os trabalhadores de Turim, precisam negociar
em condições desfavoráveis. Findo este processo, duas clivagens importantes são feitas
por Gramsci, uma em decorrência da outra: primeiro o rompimento com o Partido
Socialista Italiano e segundo uma reflexão mais consistente sobre o partido, tema este
que irá suplantar e absorver características de sua reflexão sobre os conselhos
(COUTINHO, 2007).
34
Outro instrumento da classe trabalhadora que ganhará relevo no pensamento
gramsciano é o sindicato. Com a experiência negativa de Turim, Gramsci passa a ter
uma visão inicial um tanto pejorativa do sindicato, contudo Gramsci não negará o seu
caráter histórico e, mais do que defini-lo de uma ou de outra forma, busca analisa-lo.
Com isso, ele acaba por reconhecer que este instrumento pode cumprir importantes
funções em favor dos trabalhadores. Afirmando que:
Se os funcionários da organização sindical consideram a legalidade
industrial como um compromisso necessário, mas não perpétuo; se
orientam todos os meios de que o sindicato pode dispor para melhorar
as relações de força em sentido favorável à classe operária; se
realizam todo o trabalho necessário pra que a classe operária possa
iniciar, num momento determinado, uma ofensiva vitoriosa contra o
capital, submetendo-o à sua própria lei; se faz isso, o sindicato é um
instrumento revolucionário, a disciplina sindical, mesmo quando
voltada para fazer com que os operários respeitem a legalidade
industrial, é disciplina revolucionária (GRAMSCI, 2011, p. 81-2).
Nesta passagem, pode-se perceber que o sindicato tem duas importantes tarefas a
cumprir. Primeiro é a possibilidade deste de “melhorar a relação de forças em sentido
favorável a classe trabalhadora”, buscando uma linguagem do próprio pensador, o
sindicato é um importante instrumento na guerra de posição desta classe. Outra
importante função pode ser compreendida a partir do trecho “se realiza todo o trabalho
necessário pra que a classe operária possa iniciar ... uma ofensiva vitoriosa contra o
capital” (ibidem, 79-80). Neste excerto, destaca-se a importância do sindicato na luta
contra o capitalismo, mais especificamente com relação à luta ideológica, o sindicato
teria a tarefa de elevar a consciência da classe trabalhadora do econômico-egoísta, para
o econômico-corporativo e enfim, momento da catarse política, o político-universal. Ou
seja, o sindicato é um importante aparelho privado de hegemonia da classe trabalhadora
que tem como função precípua tanto a melhoria da relação de forças quanto o necessário
aumento da consciência de classe por parte daquela fração da classe trabalhadora.
Contudo neste processo último, os sindicatos só poderiam realizar plenamente esta
tarefa se estivessem relacionados a outros sindicatos, através do partido da classe
trabalhadora. Sem embargo, para este pensador, o termo partido tem um sentido mais
amplo do que o comum. Ele inclui não somente os partidos políticos representantes de
classe ou de fração desta, como também jornais ou revistas, Igrejas, institutos de
pesquisa, associações de empresários que se dispusessem a dar a direção moral e
intelectual à sociedade e com isto, organizasse a cultura sob o prisma de classes
35
disputando o poder. O partido revolucionário da classe trabalhadora seria o seu
intelectual coletivo.
Ao partido revolucionário da classe trabalhadora, que Gramsci afirma ser em seu
contexto histórico específico o Partido Comunista Italiano (PCI) advindo do PSI,
caberia a organização das diversas frações da classe trabalhadora, bem como das demais
classes subalternas (camponeses e formas de trabalho semi-assalariados), em um projeto
político revolucionário que estivesse profundamente afinado com a filosofia da práxis
(como denomina o materialismo histórico-dialético), dando unidade aos demais
instrumentos de luta da classe trabalhadora (sindicatos, associações, jornais, revistas,
institutos de pesquisas, círculos culturais, etc.) que possibilitasse a este assumir a
direção intelectual e politica da classe trabalhadora e, com isso, empreender as disputas
no interior do capitalismo, sob a ótica da guerra de posição. Esta guerra de posição, é
importante notar, não elimina a guerra de movimento ou manobrada. Afirmar isso é, em
grande parte, abandonar o ideal revolucionário do pensador sardo. Ao contrário, haverá
um momento onde a guerra de posição será substituída pela guerra manobrada, este
momento exige muita paciência bem como conhecimento da ciência da política
(GRAMSCI, 2011).
Outro papel importante do partido revolucionário é promover, ele também, a
elevação da consciência da classe trabalhadora do “econômico-egoísta” ao “politico-
universal”, pois somente um partido teria as condições materiais de desenvolver na
classe trabalhadora a sua consciência para si. Este partido deveria unificar
dialeticamente os dois tipos de partido então existentes. Ser, ao mesmo tempo, um
partido de massas, sendo, simultaneamente, um partido dirigente, com a tarefa de
formar os seus integrantes em intelectuais orgânicos da classe trabalhadora. Ele seria
formado, basicamente, por três extratos: um elemento difuso de homens comuns,
dotados de fidelidade e disciplina sem grande capacidade criativa; um elemento coeso e
unificador, altamente criativo, capaz de organizar e disciplinar os primeiros, um
elemento mediano que coloque em contato os dois anteriores.
Organizar o projeto de sociedade da classe trabalhadora, elaborar para isso, as
melhores táticas com vistas à revolução e, neste processo, formar os seus quadros como
intelectuais orgânicos seriam as pré-condições para que o partido revolucionário possa
organizar não só a tomada da sociedade política pela classe trabalhadora, mas definir em
36
seu favor a disputa hegemônica e de classes que acontece privilegiadamente no seio da
sociedade civil. Pois uma classe, antes de ser governo, deve ser dirigente.
Destas reflexões, nos interessam de forma imediata as reflexões sobre os
sindicatos e os conselhos. Sobre o sindicato, pois é através desta organização da
sociedade civil que analisamos a participação nos conselhos, bem como da perspectiva
da classe trabalhadora. Estas indicações são preciosas para a análise se esta participação
é capaz de auxiliar o sindicato a “melhorar a relação de forças em sentido favorável”
aos trabalhadores da educação do município. De forma mediatizada também nos
interessa o partido, pois este, bem como os demais, é um aparelho privado de
hegemonia que busca construir uma sociabilidade distinta a da sociedade de mercado.
Sobre os conselhos - pois, para além da longa tradição e formulação que a classe
trabalhadora produziu desde Marx, passando por Lênin e chegando a Gramsci –
acreditamos que suas reflexões serão úteis em dois sentidos. Primeiro para
aproximarmos o conceito de transformismo ao conselho que estudamos inspirado no
programa da Terceira Via. Formulando melhor nossa hipótese, parte-se da possibilidade
de o surgimento dos conselhos de controle social ocorrer, em grande medida, a partir
das reivindicações de participação da classe trabalhadora, historicamente alijada durante
largos períodos de nossa República. Entrementes, esta participação se dá de forma
reduzida, esvaziada, onde não se tem espaço para debater a grande política e sim
aspectos da pequena política, categorias que debateremos mais a frente7.
Por outro lado, os atributos dos conselhos operários e das formulações oriundas
das teorias que lhes apoiam, podem nos sugerir um importante horizonte a qual pleitear.
Através da análise da realidade específica e da sua correlação de forças, elaborar ações e
propostas que permitam a classe trabalhadora não só avançar para uma relação de forças
mais favorável, como auxiliar esta classe no “fazimento” de sua luta, ou seja, na sua
tomada de consciência através da sua própria prática (THOMPSON, 2011) e na
formulação de aspectos que contribuam para a sua emancipação.
Com isto afirmado, cabe analisar o projeto de sociabilidade em execução pelas
frações hegemônicas da classe dominante na atualidade, haja vista ser este um ponto
nodal na determinação da correlação de forças.
7 Cf. Infra; p. 39-40.
37
3. O NOVO CONFORMISMO: TERCEIRA VIA
O Estado de Bem – Estar social- denominado americanismo por Gramsci,
observador deste processo em um momento ainda incipiente - seria uma das estratégias
de cooptação à classe trabalhadora ao longo de boa parte do século XX, pois através das
lutas, organizações e reivindicações destes, parcela de suas demandas foi incorporada
pelo Estado, que assumiu o compromisso de garantir alguns direitos sociais, ou mesmo
o esforço pelo pleno emprego, dando a maior crise da história do capitalismo, até então,
uma resposta satisfatória a este modelo socioeconômico, pois permitiu a sua
continuidade, ao passo que evitou a adesão de amplos segmentos da classe trabalhadora
ao projeto socialista (MELO, 2005).
A crise do petróleo (1973) e a reorganização produtiva do trabalho (acumulação
flexível, flexibilização das relações, a difusão da microeletrônica, da robótica e da
informática) determinam a necessidade de um novo tipo humano, um novo homem
coletivo, em conformidade com estas novas determinações econômicas. Além disso, a
precarização das relações de trabalho e das condições de vida de um contingente cada
vez maior de trabalhadores levam o capital a redesenhar suas estratégias de obtenção do
consenso, no final do século XX. Nisto, o Estado de Bem- Estar também é atingido,
graças à crise fiscal de 1982, que estimula a substituição deste pelo Estado Neoliberal.
Como formuladores deste novo tipo de Estado e sociabilidade encontramos teóricos
liberais como Friedman, Hayek e, posteriormente, redimensionando muitos de seus
fundamentos originais, Anthony Giddens, autor discutido adiante. Suas duas maiores
expressões políticas são Ronald Reagan, nos EUA, e Margareth Thatcher, na Inglaterra.
Esta crise que atravessava o mundo na época faz ganhar força um argumento que
se mantinha arrefecido desde a crise anterior (1929), a ideia de que o Estado é ineficaz
pela sua natureza burocrática e monopolista. Em contrapartida, um mercado livre, sem
distorções promovidas por qualquer interveniência estatal na economia, seria o ideal a
ser atingido. Para tanto, era necessário reduzir o tamanho do Estado ao mínimo
38
(downsizing), em especial nas áreas sociais como educação, saúde, previdência e nos
chamados setores estratégicos, onde os Estados Nação tinham como hábito manter sob
controle, ou mesmo, monopoliza-los (HAYEK, 1999). A redução de gastos do Estado
poderia lhe dar condições de maior governabilidade, bem como possibilitaria que o
mercado, mais eficiente, oferecesse, de forma mais barata e mais satisfatória, os direitos
sociais garantidos pelo Estado.
Os países da América Latina, em geral, foram locus privilegiados para estas
reformas. Elas previam medidas concretas como um amplo processo de privatização,
setorização de políticas sociais públicas, ataques à direitos adquiridos e às organizações
trabalhadoras, etc.. O argumento era de que estes direitos regulavam um dos fatores da
produção, se configurando como uma intervenção do Estado em um fator econômico,
esta regulação encarecia -o e o Estado assumiria um papel paternalista, pois não
permitiria o diálogo entre os lados em disputa a fim de resolverem, da melhor forma
possível, aquele impasse. Estas propostas tiveram no FMI e no Banco Mundial
importantes aparelhos de disseminação. Junto aos empréstimos concedidos por estes
bancos aos países endividados, havia a necessidade de apresentar garantias de
pagamento e também de desenvolvimento, o que significava assumir uma série de
políticas compensatórias de diminuição da desigualdade e também do
“empoderamento” de minorias, no intuito de garantir maior estabilidade aos regimes
democráticos participativos, etc. (MELO, 2005).
Contudo, a aplicação destas medidas não logrou o êxito esperado, suscitando
reações populares que colocavam em xeque este projeto de sociabilidade. Seria
necessário operar determinados ajustes neste projeto. Foi neste sentido que a chamada
Terceira Via (também denominada de neoliberalismo de Terceira Via) ganha espaço e
passa a, paulatinamente, direcionar as pautas e os documentos produzidos pelo FMI e
Banco Mundial.
Os intelectuais desta corrente tinham na reforma do Estado um princípio
orientador. Caberia ao Estado promover uma sociedade civil ativa, onde seria possível
restaurar os laços de solidariedade e a coesão social, assim,
... no âmbito da teorização proposta, a sociedade civil constitui-se em
uma instancia que possui uma materialidade, uma força própria e
portadora de um elevado grau de autonomia e independência do
processo histórico. Seria o novo agente histórico por excelência, em
39
lugar das classes sociais polarizadas. Atuaria, nesta lógica, sem chão
histórico, apenas em função da vontade (LIMA e MARTINS, 2005, p.
53).
Com efeito, esta ressignificação possibilita a sociedade civil ser assumida como
o lugar privilegiado do diálogo, do “consenso”, do empreendedorismo, da democracia,
da criatividade, enquanto o Estado é relacionado com o ineficaz, com o burocrático (no
sentido pejorativo), com o arcaico. Nestes processos se opera, também, um substancial
esvaziamento do conceito de “sociedade civil”, pois se retira do seu interior um
determinante que, em Gramsci, é seu componente essencial: a luta de classes e o aspecto
coercitivo inscrito nas relações sociais de produção do consenso, como se a “vontade”
expressa pela “sociedade civil” – às vezes sob o epíteto de opinião pública – fosse
espontâneo e não um “consenso produzido” de forma extremamente heteronômica, onde
a classe dominante lança mão de mecanismos muito eficazes de convencimento, bem
como detém, em grande medida os mecanismos de coerção. Com isso, busca-se
deslegitimar aqueles movimentos sociais, presentes na sociedade civil, que assumem em
seu discurso a perspectiva de classe social, pois esta perspectiva coloca sob críticas a
ideia de um possível consenso social, ou mesmo colaboração, entre classes antagônicas.
Ao passo que estes movimentos são deslegitimados, dão-se espaços e voz a outros
movimentos que não tem na relação entre classes, ou com o mundo do trabalho, o fulcro
de seu discurso reivindicatório e que, desta maneira, possibilitam um diálogo com uma
sociedade cuja panaceia capitalista possa, senão incluir a tudo e a todos, ao menos
diminuir drasticamente os abismos sociais, em um “capitalismo humanamente
responsável”. (FONTES, 2011; WOOD, 2003).
Apostando que os “novos atores sociais” que se proliferavam na sociedade civil
nos últimos anos (movimentos de minorias, raça, etnia, gênero, sexualidade, etc.) são
um claro esgotamento dos instrumentos da política tradicional (partidos, sindicatos e
eleições, por exemplo), propõe-se uma política renovada, onde as relações sociais e
políticas são marcadas pelo consenso, sendo, portanto, menos conflitivas, pois concebia
o “diálogo como fundamento da lógica de conciliação (dos inconciliáveis) interesses de
classes” (LIMA e MARTINS, op. cit., p. 49). Para tanto, dever-se-ia estimular
mecanismos de participação direta da sociedade civil no aparelho estatal, incorporando
as novas organizações, transformando-as em propulsoras desta sociabilidade.
40
Esta “repolitização da política” promove uma expansão dos direitos políticos ao
mesmo tempo em que o esvazia conceitualmente. Pois busca retirar da política a sua
dimensão conflitiva e valorizar a sua dimensão consensual e, assim, impedir qualquer
possibilidade de alternativa social. Gramsci, analisando os debates políticos,
diferenciou-os em dois tipos: grande e pequena politica. Ele entende por “grande
política” as questões ligadas às fundações de novos Estados e a luta pela defesa,
conservação ou destruição de organismos econômico-sociais e suas estruturas. Em
oposição, a “pequena política” seria a política do dia-a-dia, do cotidiano, das questões
parciais que se apresentam no interior de uma estrutura. “Portanto, é grande política
tentar excluir a grande política do âmbito interno da vida estatal e reduzir tudo a
pequena política” (GRAMSCI, 2007, p. 21). A “repolitização da política” não é,
portanto, uma estratégia recente das classes dominantes. Contudo, naquela conjuntura,
na virada dos anos 1980-1990, esta operação tinha um forte apelo, pois ecoava com o
malogro do bloco soviético, fenômeno que era propugnado pelos teóricos da Terceira
Via, como o fim do socialismo e, por conseguinte, a inevitabilidade do capitalismo.
Não é apenas “conceitualmente” que se dá esta operação de ressignificação da
política. Também as organizações tradicionais da classe trabalhadoras são duramente
atacadas, seja pela legitimação de novas formas de organizações políticas (em especial
as ONG´s), seja pelo cooptação e ou transformismo, seja pelo uso largo da repressão de
diversos tipos a estas organizações.
Também a “democracia” sofre um processo similar. Fontes (ibid.) afirma que a
identificação da democracia com o ato exclusivo do sufrágio universal- grande traço
“identificador” das democracias hodiernas - é um dos sintomas do seu esvaziamento
político, que se basta agora em gerenciar as premissas macroeconômicas do capitalismo.
Evitar-se-ia, portanto, contestar o capitalismo em si, reduzindo tudo à “pequena
política”. Wood identifica o processo de esvaziamento político da democracia liberal ao
longo de sua constituição histórica, com especial atenção à história da democracia
americana, comparando-a a democracia grega, percebendo que nesta última o espaço
democrático era um instrumento político de contenção da exploração da elite aos demais
cidadãos- de fato, o governo da maioria contra uma minoria. Ao contrário, na
democracia americana, quando não foi mais possível manter restrito às classes
dominantes o conceito de povo (ou àqueles que gozam dos direitos políticos), buscou-se
gradualmente, o esvaziamento dos mecanismos democráticos - haja vista a concepção
41
de isegoria, ou seja, a conjunção entre “igualdade” e “liberdade de expressão”, ter sido
suprimida neste processo histórico. Ademais, substituiu-se um direito ativo (o da auto
representação) por um direito passivo (o sufrágio universal). (WOOD, 2003, 2006).
Mesmo o direito ao sufrágio universal é um direito conquistado não sem muita
luta popular e com diversas idas e vindas. Domenico Losurdo (LOSURDO, 2004)
identifica inúmeros mecanismos de restrição para a participação das camadas inferiores
na construção democrática em países tidos como “baluartes” deste espírito. Ao
contrário, ao buscarem infantilizar o “povo”, o associando como crianças que não
sabem pensar politicamente, associam a ideia de concessão dos direitos políticos como
nova forma de absolutismo. Com isso, a restrição censitária, o encarecimento do
processo burocrático para a permissão do voto, o voto só para os alfabetizados, a
segregação racial, de gênero ou étnica, por um lado, e o voto por graus (voto indireto)
ou plural (voto com peso diferenciado), por outro, são formas de restringir ou dificultar
a grandes contingentes da classe trabalhadora, o acesso ao voto. Neste sentido, durante
largo tempo, brancos pobres, mulheres, negros e imigrantes foram cerceados em seus
direitos políticos nos EUA, por exemplo. Quando o sufrágio universal passa a ser
considerado como algo incontestável para a manutenção do espírito democrático, busca-
se enfraquecer o voto proporcional e fortalece-se o voto uni nominal, com isso, ao invés
de se votar nos partidos e seus programas, a relação politica passa a se dar diretamente
com a personalidade do líder carismático, tradutor da vontade do “povo”, que não
necessita de intermediários (como os partidos), estes que, ademais, são portadores de
interesses particulares, enquanto aquele seria o verdadeiro portador do interesse coletivo
daquela nação.
Segundo Coutinho,
... existe hegemonia da pequena política quando a política deixa de ser
pensada como arena de luta por diferentes propostas da sociedade e
passa, portanto, a ser vista como um terreno alheio à vida cotidiana
dos indivíduos, como simples administração do existente ... [pois]
como vimos também é expressão da grande política reduzir tudo à
pequena política ... Em situações “normais”, a direita já não precisa de
coerção para dominar: impõe-se através desse consenso passivo,
expresso entre outras coisas em eleições (com taxas de abstenções
cada vez maior), nas quais nada de substantivo está posto em questão.
(COUTINHO, 2010, p. 32)
Neste sentido, faz-se importante adjetivar o conceito de democracia que hoje é
construída no Brasil e em grande parte do “Ocidente” capitalista, como democracia
42
representativa ou democracia liberal. Ela reitera a condição alienada/alienadora da
política no capitalismo. Esta é bastante diferente do sentido que lhe dá as classes
subalternas, em especial a classe trabalhadora que tem empreendido um esforço teórico
e prático na construção de uma forma de democracia que tenha como premissa a
participação efetiva dos indivíduos nas resoluções e processos políticos fundamentais e
não tão somente superficiais.
Desta maneira, afirma Wood, a defesa do caráter público do Estado, da sua
função social e, principalmente, da democracia, em seu sentido radical, são
instrumentos importantes contra o capitalismo. Pois que o Estado é, em última análise, o
ponto decisivo de concentração de todo o poder na sociedade” (WOOD, 2003, p. 49).
Fontes (2011) concordando com a importância do Estado, ressalta algumas
características que este vem assumindo nas últimas décadas, em especial em sua função
coercitiva. Além de servir de instrumento de reprodução do capital através da coerção, a
autora afirma outras características que o Estado Nacional assume a fim de servir a
reprodução do que denomina de “capital-imperialismo”. Diante aos problemas - de
ordem planetária – colocados nos debates atuais, pelo capitalismo (a degradação do
meio- ambiente, o esgotamento dos recursos primários, a expropriação de povos,
populações e recursos naturais nas diversas localidades do planeta, etc.), o Estado-
Nação tem como atributo encapsular localmente o caráter da luta contra o capitalismo
internacionalizado. Deve ser seletivo nas suas atribuições públicas, transferindo para
setores da “sociedade civil” (aqui entendido, sobremaneira, como a iniciativa privada)
as atribuições inerentes ao Estado. Isso sem falar na importância que os Estados –
Nações continuam tendo como financiadores da indústria militar o que, segundo
Mészáros, faz desta época a mais potencialmente fatal da história da humanidade.
(MÉSZÁROS, 2003; FONTES, ibid.). Pois esta readequação do Estado integral, agora
sob forte hegemonia da Terceira Via, precisa conformar uma nova subjetividade e
novos sujeitos políticos coletivos.
Assim, a disputa sobre o significado de democracia e sua organização material
assume um papel central,
A democracia idealizada pela Terceira Via significa “regime de
governo” (democracia formal) combinado com algumas formas de
“participação” popular (democracia dialógica) sobre certas temáticas
que envolvam os interesses de “todos” (...) ressignificando as formas
43
de participação e o sentido histórico da política e das lutas sociais
(LIMA e MARTINS, 2005, pp. 65-6).
Compõe o projeto de sociabilidade da Terceira Via a expansão dos mecanismos
de participação, que fortaleçam o comprometimento da “sociedade” com a manutenção
da ordem capitalista, através do “empoderamento” de minorias, regidos pela democracia
dialógica, estimulando uma cidadania do consenso, uma participação limitada, uma
ação política individualista e parcial, a “responsabilidade social” (como transferência de
responsabilidades com relação a direitos fundamentais do Estado à ‘sociedade’), o
empreendedorismo, o voluntarismo, o desenvolvimento sustentável, etc., ao tempo que
excluem do âmbito do Estado os assuntos relacionados à grande política. É, portanto, na
elaboração, afirmação e propagação destes valores, desta visão de mundo e destes
instrumentos, que o Estado deve exercer - de acordo com a Terceira Via- o seu papel de
educador. Neste sentido, os conselhos de participação da sociedade civil poderiam
constituir-se em espaços de suma importância na propagação desta hegemonia.
4. O BRASIL DO SÉCULO XXI: SOCIEDADE CIVIL, REFORMA DO
ESTADO E NOVA SOCIABILIDADE.
No Brasil, o desenvolvimento da sociedade civil foi um fenômeno, em grande
parte, ocorrido ao longo do século XX em diante. Não caberá aqui remontar histórica e
pormenorizadamente este processo. Contudo, ressaltam-se alguns aspectos mais gerais
da organização do Estado na atualidade brasileira a fim de justificarmos a validade da
utilização dos conceitos gramscianos em nossa realidade.
A primeira aproximação é com relação à diferenciação entre “Oriental” e
“Ocidental”. Assim, perceberemos ao longo da história do nosso Império e República,
extensos períodos onde, segundo Coutinho (2007), o Estado brasileiro muito se
assemelha ao modelo “Oriental”, onde além da sociedade civil ser “primitiva e
gelatinosa”, o Estado se apresenta como um elemento forte. Esta característica,
constante no Império, permanece em grandes traços ainda na 1ª República. Contudo, é
importante atentar para as diversas modificações que, com a República, ocorre na
44
estrutura política e social do Brasil, dentre estas: a abolição da escravatura e a
promulgação do Estado Laico (separando a Igreja do Estado Brasileiro) e, por fim, o
processo de industrialização faz do capitalismo o modo de produção dominante no
Brasil, ainda que esta “modernização” mantenha um íntimo vínculo com o “atraso” no
Brasil, em especial no cenário rural. Antes de serem dois “brasis” conforme afirmação
do modelo construído pela Comissão Econômica para América Latina e Caribe
(CEPAL), o “arcaico” e o “moderno” mantém entre si uma relação dialética e
complementar (OLIVEIRA, 2003; FERNANDES, 2008).
No início do século XX dá-se o surgimento dos movimentos de massas, dos
sindicatos, das demandas operárias, do PCB (Partido Comunista Brasileiro), momento
de organização da classe média, através do tenentismo, etc. Estas pressões levaram a um
rearranjo que culminaram na Revolução Gloriosa de 1930.
Com esta revolução,
Os pressupostos objetivos de uma sociedade civil autônoma haviam sido
criados; seus resultados subjetivos (ou seja, a formação de aparelhos de
hegemonia independentes do Estado) podiam certamente sofrer um processo
repressivo como ocorreu sob a ditadura de Vargas; mas, em si, aqueles
pressupostos já não eram mais elimináveis.” (COUTINHO, Op. Cit., p. 214)
De acordo com este autor, durante o curto período democrático, (45-64) o
processo de “Ocidentalização” ficou mais nítido, mesmo com a ilegalidade do PCB. Ou
seja, nota-se o surgimento e a proliferação de aparelhos privados de hegemonia,
revistas, jornais, rádio, televisão, diversos partidos políticos, sindicatos, centrais
sindicais, organizações patronais, etc. que sinalizam bem o robustecimento da sociedade
civil. Este processo foi interrompido pelo golpe militar de 64 e, ainda mais, pelo AI-5.
A rica obra de Dreifuss (1981) sobre o Golpe de Estado ressalta a ação de dois
aparelhos privados de hegemonia da classe dominante (IPES- Instituto de Pesquisa e
Estudos Sociais e IBAD- Instituto Brasileiro de Ação Democrática) que deram toda
legitimação teórica ao golpe, a ponto de o autor propor denominar o episódio de golpe
de Estado Civil-militar. Há, neste momento, uma ação dos organismos repressivos a fim
de desarticular a autonomia de instituições da sociedade civil, em especial aquelas
ligadas à perspectiva da classe trabalhadora. Com isso, a modernização do capitalismo
brasileiro, neste momento, teria características de uma “Revolução Passiva”.
Em meados de 70, mesmo sob o regime autoritário, percebe-se o fortalecimento
da sociedade civil. De um lado principalmente, pela auto-organização de trabalhadores
45
urbanos, camponeses, associação de moradores, Igreja, etc conformavam um campo de
organização popular. Os movimentos de massas, primeiro pelas greves de 1978 e depois
as lutas de 1984 são a culminância deste processo. Por outro lado, ao longo deste
mesmo período, observa-se o desenvolvimento de agências privadas de hegemonia, em
geral, aquelas ligadas às classes dominantes. Assim, tem-se o surgimento de diversas
associações empresariais.
A elas é preciso agregar outros tipos de organização, de caráter profissional,
porém com abrangência nacional, em sua maioria pré-existentes ao golpe de
Estado e que teriam importante papel na luta antiditatorial, como a
Associação Brasileira de Imprensa (ABI), a Ordem dos Advogados do Brasil
(OAB), A Confederação Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), o Clube de
Engenharia, dentre inúmeras outras, das quais carecemos ainda de uma
análise conjunta. (FONTES, 2011, p. 225)
Este mesmo período também foi importante por outro motivo. É nesta época que
se dá uma efetiva recepção das ideias gramscianas no Brasil. O primeiro ciclo da
recepção das ideias de Gramsci aqui, ainda na década de 1960, não obteve sucesso
devido a três motivos principais segundo Coutinho (2007): (a) a forte censura que se
abateu, logo em seguida, sobre toda a literatura marxista com o AI-5; (b) a grande
influencia que o PCB (Partido Comunista Brasileiro) tinha sobre a intelectualidade
marxista e, com isso, a predominância da literatura marxista oriunda da Terceira
Internacional; (c) e a opção dos primeiros tradutores e interpretes de Gramsci, que
preferiram associá-lo aos debates sobre cultura e literatura do que aos temas políticos
contemporâneos. O segundo ciclo desta recepção se dá dos meados da década de 1970 e
inicio da década seguinte. Fora, como o outro, promovido por militantes ligados ao PCB
mas que, contudo, se distanciavam das posições e leituras inspiradas na Terceira
Interacional propagadas então pelo “partidão”. Desta vez, estes intelectuais, muitos
presentes no primeiro ciclo, apresentaram Gramsci como o mais importante teórico
político do marxismo do século XX. A recepção e a importância de suas ideias, desde
então, só tem aumentado, extrapolando as fronteiras das universidades e do próprio
marxismo e sendo discutido por setores como a Igreja (na Teologia da Libertação) e
mesmo por liberais e conservadores (Coutinho; op. cit.).
A década de 1980 foi, também, importante neste processo de “Ocidentalização”
e de construção da hegemonia burguesa no Brasil, por três fatores. O primeiro deles foi
o processo de recepção/ressignificação que passou o conceito de “sociedade civil”. No
Brasil, o longo período de autoritarismo, obscureceu o conceito de sociedade civil da
forma como estamos acostumados a entender. Motivada por este mesmo contexto, a
46
recepção das ideias de Gramsci também foi influenciada neste sentido, pois “as análises
sobre as formas da política enfatizavam – como é compreensível – o peso do
autoritarismo e da ditadura militar.” (FONTES; op. cit.: 223). Durante tempos entendia-
se “civil” como o simples oposto do “militar”. O sentido gramsciano do termo- cuja luta
de classes ocupa lugar central- foi mantido por alguns setores que se organizaram,
principalmente, em torno do Partido dos Trabalhadores (PT), em especial aqueles
setores que se reivindicavam à esquerda. Contudo, a ampla recepção de suas influências
engendraram as mais diversas interpretações de sua obra. Assim, com esta ampla
recepção e devido ao contexto anterior autoritário, ao final da década de 1980, era
possível ver uma concepção de sociedade civil com sutis alterações- mas importantes
consequências- no vocabulário político corrente. A sociedade civil passava então a
representar a democracia e a liberdade enquanto a sociedade ou regime militar
representava o autoritarismo e a repressão. Importa notar que, aqui também, a sociedade
civil deixava de ser o palco da luta de classes e passava a ser o espaço privilegiado do
diálogo e da democracia.
O segundo fator foi o surgimento de aparelhos privados de hegemonia de – então
- novo tipo que tem contribuído sobremaneira para a construção da sociabilidade do
capital: as organizações não governamentais ou ONG´s. Estas buscam redefinir as
práticas político sociais, de forma que auxiliem no desenvolvimento do capitalismo em
seu estágio contemporâneo. Assumindo, salvos raras exceções que ainda mantém algum
vínculo com os movimentos sociais, o ideário do neoliberalismo de Terceira Via,
contribuem para a construção e consolidação de uma “nova pedagogia da autonomia”
(NEVES, 2005) ao propagarem o esvaziamento da política (a política do consenso, onde
se busca omitir a heteronomia das relações sociais e a existência de classes sociais), da
aceitação acrítica da ideia de responsabilidade social, pelo estímulo ao voluntarismo
(que serve como eufemismo para a precarização do trabalho, muitas vezes), pela
redefinição da democracia, de sociedade civil (e de outros conceitos e termos caros aos
movimentos sociais), etc.
O terceiro fator, concomitantemente a estes outros dois, foi o transformismo
pelo qual passou segmentos do movimento social e, posteriormente, dois dos maiores
instrumentos de luta da classe trabalhadora: a CUT (Central única dos Trabalhadores) e
o PT. Ou seja, o processo pelo qual os principais instrumentos que propagavam a luta
anticapitalista no Brasil e organizavam uma visão de mundo a partir da perspectiva dos
trabalhadores, foram sendo gradualmente cooptados e se tornaram, também estes,
47
instrumentos portadores da nova sociabilidade capitalista de Terceira Via (COELHO,
2005).
O Estado de Bem- Estar Social no Brasil nunca chegou a ser uma realidade. A
profunda desigualdade social, a presença de interesses particularistas seculares no
interior do Estado- nação, a interdição e vigilância feita às organizações da classe
trabalhadora e o autoritarismo, marca profunda do Estado brasileiro, impediram que, ao
longo de boa parte do século XX, as lutas pelos direitos sociais resultassem em direitos
sociais universais de fato. Contudo, o ideário desenvolvimentista - fórmula, em geral,
adotada pelos governos graças à grande influência dos intelectuais da CEPAL-
propugnava a presença de um Estado forte como propulsor da economia. No entanto, a
década de 1980 deu claros sinais do esgotamento do modelo desenvolvimentista
brasileiro. Estagnação econômica, inflação estratosférica, desemprego, aumento da
dívida externa, obsoletismo da planta industrial brasileira, eram alguns destes sinais.
Planos e mais planos econômicos foram tentados a fim de se conter a inflação. O
discurso que apregoava a diminuição dos gastos do Estado como forma de estimular o
desenvolvimento econômico, ganha corpo no Brasil: é a chegada do neoliberalismo que,
ao contrário da maioria dos países da América Latina, só se materializa, de modo pleno,
no início dos 1990.
Uma primeira onda neoliberal foi experimentada pelo governo Collor de Mello,
com a abertura da economia para a concorrência internacional, privatizações de algumas
empresas, demissões de servidores, e uma política heterodoxa de combate à inflação,
com vistas a se obter a estabilidade econômica, premissa para uma economia que
pretendia concorrer nos mercados globalizados, segundo seus artífices. Há uma sensível
redução dos gastos do Estado com pessoal.
Com a crise política que finda o governo Collor de Mello, Itamar Franco sobe ao
poder e promove um governo de coalizão. Na composição dos Ministérios, misturavam-
se políticos de diversos partidos e espectros políticos. Dentre estes, encontrava-se
Fernando Henrique Cardoso (FHC) que, num primeiro momento ocupou o Ministério
das Relações Exteriores e foi, posteriormente, realocado para o Ministério da Fazenda,
sendo um dos responsáveis pela elaboração do Plano Real.
O Plano Real teve como mérito atingir a almejada estabilização monetária, com
brusca redução da inflação, graças a um “respeitável colchão de divisas” (PAULANI,
48
2010, p. 120) e ao arrocho salarial; alavancou, assim, a popularidade do então ministro
da fazenda que renuncia ao seu cargo com vistas à disputa presidencial. No pleito
federal seguinte, foi eleito no primeiro turno com aproximadamente 53% dos votos
válidos. Desde o início do seu primeiro mandato, FHC cercou-se de intelectuais
orgânicos afinados com a lógica da Terceira Via propagada pelos Bancos Mundial
(BM)- e Interamericano de Desenvolvimento (BID). Bresser-Pereira fora escolhido para
ocupar o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE). Seria
responsável pela Reforma Gerencial do Estado Brasileiro. Profundamente inspirada no
ideário social liberal, ou de Terceira Via, esta Reforma- entendida através do Estado
Integral ou ampliado- buscava consolidar uma nova relação entre sociedade política e
sociedade civil, tendo como foco a reorganização da sociedade política, dada a nova
configuração da sociedade civil brasileira.
Percorrendo o histórico recente do Estado brasileiro, Bresser- Pereira (2002)
entende que a crise do Estado no Brasil foi caracterizada por 15 longos anos de
estagnação econômica e por índices hiperinflacionários que somente foi revertido a
partir de 1994, com a criação do Plano Real. Esta crise teve como cerne a perda do
crédito público (e sua consequente capacidade de intervenção) e pela sua poupança
pública negativa. A perda de capacidade de intervenção, a falta de competitividade das
empresas brasileiras no mercado global, o fracasso na constituição de um Estado de
Bem Estar social, o colapso na forma burocrática de administrar, etc. são todos fatores
constituintes desta crise do Estado, agravada pelo retrocesso burocrático representado
pela Constituição de 1988, pois que comprometia ainda mais o Aparelho Federal em
atribuições e gastos aos quais ele poderia (1) transferir aos entes federados; (2) contar
com a participação da “sociedade civil”. As propostas formuladas para o Estado
brasileiro tinham como referências as reformas ocorridas principalmente no Reino
Unido. Mais do que diminuir o tamanho do Estado, trata-se, de acordo com o
intelectual, de redefini-lo: construir um “Estado menor, mas melhor” (ibidem.: 38). Esta
redefinição terá como premissa a recuperação da sua governabilidade
Para isso a reforma do Estado teria de garantir um Estado sadio do
ponto de vista fiscal, dotado de poupança pública que lhe permitisse
desenvolver suas políticas, e administrativamente bem equipado,
dotado de um serviço civil de profissionais e instituições adequadas
para uma administração gerencial (Idem, ibid.).
49
Não há desacordo desta Reforma com relação às políticas macroeconômicas
estabelecidas pelo FMI- Banco Mundial. Ao contrário, busca-se justamente afinar o
Estado brasileiro à nova condição de concorrência globalizada, cuja sua principal
função continuaria sendo a de propulsor do desenvolvimento social e econômico, não
mais como garantidor dos direitos sociais, mas principalmente como “sócio”. Assim,
cabia a esta Reforma Gerencial definir três esferas daquilo que estava sob sua
responsabilidade. Em um primeiro grupo, aqueles serviços ou atribuições que poderiam
ser atendidos com maior eficiência pelo mercado, em geral as empresas estatais. Isto
significou um amplo leque de privatizações de empresas públicas ou de quebras de
monopólios8. Do outro lado, aquelas funções que seriam o Núcleo Estratégico do
Aparelho do Estado e deveriam continuar sob esta estrutura, a advocacia geral da União
e os cargos ligados à administração do aparelho de Estado, por exemplo. Neste
intermédio, estabelece-se àquelas atribuições que, regulamentada e garantida pelo
Estado, deveriam ser exercidos, pela sua “natureza mais eficaz”, por organizações da
sociedade civil: as Organizações Sociais (OS´s). Neste bojo se encontra a saúde, a
educação, a previdência e a ciência e Tecnologia, todas elas devendo ser financiadas
pelo poder público (já que estes “serviços” são interesses de todos), mas não geridas
pelo Estado: é a propriedade pública – não estatal. Nem propriedade privada (típica do
mercado), nem propriedade estatal (típica do Estado), nem propriedade corporativa
(típica dos sindicatos, associações e clubes), esta forma de propriedade demandaria
outro tipo de organização para geri-la: as OS´s que
Além de se constituir como espaço intermediário entre o Estado e o
mercado, contribuindo para o fortalecimento das instituições
democráticas, é mais eficiente e garante melhor qualidade para a
realização destes serviços do que as organizações estatais ou privadas
(ibid.: 235).
Propondo definir o “interesse público” com o vago “interesse comum a todos”,
os direitos sociais como “serviços sociais”, os cidadãos como “usuários”, e
“publicização” como a transferência de direitos universais à gestão particular das OS´S
que gozam de financiamento público (ou a parcerias público-privadas), a reforma
gerencial do Estado brasileiro é promovida valorizando-se os princípios do mérito, da
eficiência, do menor custo e melhor resultado, da satisfação do usuário, da
8 Interessante é o caso da Petrobrás que poupada de ser privatizada, muito em conta por causa da
reação popular, teve o seu monopólio sobre o Petróleo extinguido.
50
desconcentração de atribuições, da descentralização da execução das políticas públicas e
da concentração das decisões, da focalização das políticas sociais, e da redução de
gastos do Estado, bem como do controle da sociedade sobre a execução destes serviços.
Este controle se daria por quatro principais formas: o controle do legislativo, a opinião
pública, as oposições politicas constituídas e, principal e diretamente: o controle social.
Este que teria nos conselhos um espaço privilegiado de participação.
Foi sob a égide da Reforma Gerencial que vimos surgir o Conselho de
Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorização do Magistério (CACS-FUNDEF), precursor do Conselho de
Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Básico e
Valorização do Magistério (CACS-FUNDEB) que, no estudo de caso de Itaboraí,
constituí o nosso objeto de estudo.
51
CAPÍTULO II- O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL
Este capítulo busca investigar, através da análise de leis relacionadas e de
pesquisas sobre o tema, o Conselho do FUNDEB (Fundo de desenvolvimento da
educação básica e valorização do magistério). Para tanto, primeiramente, construiremos
um breve histórico sobre os fundos de financiamento da educação no Brasil e,
posteriormente, mapearemos as principais fontes de financiamento que conformam a
receita educacional dos municípios brasileiros, dando especial atenção para o FUNDEF
e FUNDEB. Esta aproximação tem o objetivo de identificarmos as principais questões
que perpassam o financiamento da educação pública no Brasil. Desta maneira, espera-se
ter uma aproximação que nos auxiliará na investigação acerca do orçamento municipal
da educação em Itaboraí, que é analisado em seguida. No segundo momento do
capítulo analisaremos- à luz do mesmo procedimento metodológico (analise de
legislação e balanço bibliográfico)- a legislação relativa ao Conselho do FUNDEB
propriamente dito, tanto federal, em um primeiro momento, quanto Municipal. A seguir
e por fim, pontuamos algumas semelhanças e diferenças dos conselhos do
FUNDEF/FUNDEB.
1. BREVE QUADRO DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL
Não existe qualquer menção à vinculação de recursos para a educação no Brasil
na primeira Constituição republicana (1891). Este dispositivo apareceu em 1934-
determinando para os Municípios e a União a aplicação de, no mínimo, 10% de sua
receita em educação, para os estados esta determinação se elevava para 20% - mas logo
foi suprimida pela promulgação da Constituição “Estado Novista” (1937), retornando
quando na redemocratização do regime político brasileiro, através da Constituição de
52
1946. Nela, há uma alteração com relação aos percentuais estabelecidos em 1934 que,
para os Municípios, se elevava para 20% (o mesmo patamar dos estados, que fora
mantido), a União se obrigava a reservar 10% de sua receita para a educação. A Lei de
Diretrizes e Bases da educação de 1961 (4024/1961) – no governo João Goulart- alterou
o percentual mínimo da União em 12%. Contudo, pouco tempo depois, a ditadura civil-
militar instalada em 1964 suprimiu qualquer vinculação orçamentária na Constituição.
A Emenda Constitucional -1 (EC-1) de 1969 retornou com a vinculação de 20% para os
Municípios, exclusivamente. A desvinculação destes recursos é fator determinante para
os baixíssimos patamares de investimento na educação pública computados neste
período e para o consequente favorecimento da iniciativa privada, reforçado pela
criação do salário-educação concomitante a esta precarização. (CUNHA, 2009;
DAVIES, 2007, 2008; ALGEBAILE, 2009)
Esta outra fonte de financiamento teve como marca o beneficiamento do ensino
primário privado. Era nominado de salário-educação, pois era um tributo cobrado sobre
a folha salarial das empresas (1,4% do total, segundo a Lei 4.440/1964) cujo objetivo
seria o desenvolvimento do ensino público primário
... mas foi usado para sustentar as escolas privadas, pois a lei que o
criou (Lei nº 4.440) permitia que empresas, em vez de fazerem o seu
recolhimento aos cofres públicos, montassem escolas para seus
funcionários e dependentes (o Bradesco e algumas grandes empresas
aproveitaram esta brecha legal) ou comprassem vagas nas escolas
particulares para seus funcionários e dependentes, inicialmente no
ensino primário, depois no ensino de 1° grau (a partir de 1971)
(DAVIES, 2008, p. 446).
Foi neste cenário, de continua desvinculação de recursos para a educação
pública e de transferência de grandes somas deste para a iniciativa privada que, no
início da década de 1980, surgiu a Emenda Calmon (EC-24), que previa a destinação de
13%, no caso da União, e 25%, no caso de Municípios, estados e Distrito Federal para a
educação. A lei que regulamenta esta Emenda (7348/1985), promulgada dois anos
depois, previa - em seu Art. 3°, §4 - a correção e compensação no último trimestre dos
valores devidos não aplicados nos primeiros nove meses, buscando amenizar um grave
problema à época: a inflação exorbitante e a burocracia na liberação dos recursos que
corroía o valor real destes quando, enfim, estavam disponíveis.
A Constituição Federal de 1988, ora vigente, no que diz respeito ao
financiamento da educação, reserva alguns artigos. No Art. 211, de acordo com o
53
princípio de Regime de Colaboração, definem-se as áreas prioritárias de atuação de cada
um dos três entes federados. Aos munícipios caberá a responsabilidade pela educação
pré-escolar e ensino primário; aos estados: o ensino médio; e à União caberá a
responsabilidade sobre o ensino superior, a função organizativa do sistema nacional de
ensino e, com relação aos recursos, a função redistributiva e complementar. No artigo
seguinte já se estabelece uma vinculação de percentual de impostos dos entes federados
à educação,
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no
mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do
ensino. (BRASIL, 1988)
e no §5 do mesmo artigo, fala-se daquela outra fonte de financiamento, o salário-
educação:
Art. 212-
§5- O ensino fundamental público terá como fonte adicional de
financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida, na
forma da lei, pelas empresas, que dela poderão deduzir a aplicação
realizada no ensino fundamental de seus empregados e dependentes”.
(idem, ibid.)
Já o Art. 213 abre uma importante brecha para o privatismo na educação-
assumindo este conceito “como a prática de por a administração pública a serviço de
grupos particulares, sejam econômicos, religiosos ou político- partidários” (CUNHA,
op.cit., p. 322) - pois determina quais estabelecimentos de ensino podem ser
destinatários de receitas públicas. Além dos estabelecimentos oficiais, gozam do direito
de requerer financiamento público entidades educacionais comunitárias, filantrópicas ou
confessionais desde que comprovem não ter fins lucrativos e, em caso de encerramento
de suas atividades, destinem o seu patrimônio ou ao poder público ou a outro
estabelecimento enquadrado nesta lei. Também estes recursos podem ser destinados à
concessão de bolsas de estudos, quando houver falta de vagas na rede oficial e for
comprovada a impossibilidade de custeamento dos estudos pelo educando.
Duas importantes modificações legislativas na educação concorrem para a
aprovação no governo FHC: a LDB e o FUNDEF. Enquanto se articula politicamente
para aprovar, por intermédio do senador Darcy Riberio, uma proposta de LDB distinta
daquela que vinha sendo discutida desde o encerramento dos trabalhos constitucionais
54
de 1988, o MEC também prepara uma reforma do financiamento da educação no Brasil.
No contexto da Reforma Gerencial promovida por Bresser-Pereira, a educação passava
a ser alvo prioritário destas reformas que buscavam combater a crise fiscal através da
contenção dos gastos sociais, da focalização de políticas, da descentralização na
execução dos serviços públicos sociais repassados á sociedade e aos entes federados, ao
passo que centralizava o poder elaborador, deliberativo e avaliativo, na esfera da União
(SIECZKOWSKI, 2007).
Neste espírito de conter os gastos da educação, o governo FHC institui, em
1994, o Fundo Social de Emergência (posterior Fundo de Estabilização Fiscal) retendo
20% dos recursos vinculados à educação, que passava a dispor agora de 3,6% a menos
de receitas de impostos (20% de 18% = 3,6%). Este dispositivo veio a ser consagrado
por intermédio da Desvinculação das Receitas da União (DRU) que teve seus efeitos na
educação até o ano de 2011. Outro mecanismo utilizado pelo governo FHC que também
seguia a lógica do ajuste fiscal e que retirava possíveis recursos educacionais foi a
criação ou ampliação de contribuições que, por ter uma natureza contábil distinta dos
impostos, não entram na base de cálculo dos recursos vinculados. O maior exemplo
desta politica foi a Contribuição Provisória por Movimentação Financeira (CPMF).
No que diz respeito ao financiamento, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação
(9.394/1996) consagra um Título (o VIII) inteiro ao tema, denominado “Dos recursos
Financeiros” que inclui, ao todo, 10 artigos e inúmeros parágrafos e incisos. Já no Art.
68, definem-se as fontes dos recursos públicos destinados a educação. São elas: receita
de impostos próprios da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios;
receita de transferências constitucionais e outras transferências; receita do salário-
educação e de outras contribuições sociais; receita de incentivos fiscais além de outros
recursos previstos em lei. O Art. 69 reafirma o Art. 212 da CF/1988. Contudo, em seus
parágrafos ulteriores, dá maior especificidade àquilo que pode ser considerado recursos
vinculados a educação, estabelecendo, entre outras coisas, novos prazos para o repasse
(BRASIL, 1996).
A Lei 9394/96 introduziu mecanismos na política de financiamento, que
possibilitou melhor definição de gastos com a manutenção e desenvolvimento de
ensino, embora a formulação tenha deixado brechas que permitem desvios de verbas
educacionais para outros fins, como os gastos financeiros dos empréstimos tomados
55
para o setor: 1) definiu quais recursos públicos deveriam ser aplicados na educação; 2)
definiu quais atividades poderiam ser enquadradas como Manutenção e
desenvolvimento de Ensino (Art.70) ao tempo em que define quais atividades não
devem ser fomentadas por tais recursos (tais como saúde escolar, alimentação, etc.), no
artigo seguinte (PALMA FILHO, 2006).
Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino
as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das
instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se
destinam a:
I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais
profissionais da educação;
II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e
equipamentos necessários ao ensino;
III – uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;
IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente
ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;
V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas
de ensino;
VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;
VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao
disposto nos incisos deste artigo;
VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de
transporte escolar. (BRASIL, 1996)
Os artigos seguintes estabelecem que a União deverá garantir um padrão mínimo
de qualidade e que isto se evidenciará em um custo mínimo anual por aluno.
Introduzindo a ideia de ponderação de dois fatores (1) valor anual por aluno (a ser
posteriormente formulado) e (2) número de matrículas, relacionando estes dois fatores
com o montante mínimo de verbas que o ente federado deveria dispor a fim de manter
seus estabelecimentos de ensino. Estes critérios de financiamento irão pautar os fundos
seguintes (FUNDEF-FUNDEB e também, o segundo critério, será introduzido no
Salário Educação). (DAVIES, 2008). No mais, os artigos corroboram e tornam mais
específicos alguns aspectos das diretrizes já presentes na CF-1988.
1.1 O FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO
FUNDAMENTAL E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO (FUNDEF)
56
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (FUNDEF) é um fundo de natureza contábil criado pela
Emenda Constitucional 14 (EC-14/1996) e regulamentado pela lei 9424/1997, com
previsão de adoção automática por todos os entes federados em 1998. Somente o Pará,
por conta de um acordo específico, adiantou a sua adoção ainda no ano de 1997. Este
fundo redistribuía os recursos no âmbito de cada estado, entre estado e municípios de
acordo com as matrículas computadas no ano anterior no segmento do Ensino
Fundamental, para aqueles entes que tinham o ensino fundamental como prioridade de
acordo com o Pacto federativo estabelecido da CF/1988 e reiterado na LDB 9394/1996.
Criado sob a hegemonia do neoliberalismo de Terceira Via no Brasil, este fundo
enfrentou cada vez mais a contradição entre demanda crescente e recursos escassos para
a educação, trazendo à tona os debates acerca das novas formas de financiamento e
sobre a questão da relação entre gasto por aluno e qualidade de ensino (DANTAS,
2011). Não obstante, também emergem no debate sobre financiamento da educação
ideias como a “eficiência” dos gastos e “custo mínimo” como importantes peças de
constituição destes fundos (MELCHIOR, 1997). Ideias estas que estavam em
consonância com programas de reformas educacionais apoiados pelo Banco Mundial-
BIRD.
Forjado no governo FHC, sob a coordenação do então Ministro da Educação
Paulo Renato de Souza, o fundo, segundo os seus idealizadores, tinha como objetivos
principais “a promoção da justiça social, a promoção de uma política nacional de
equidade, a promoção de uma efetiva descentralização e a melhoria da qualidade da
educação e a valorização do magistério” (VAZQUEZ, 2005).
A cesta de impostos que forma este fundo é composta pela receita de 15% dos
seguintes impostos: Fundo de Participação dos Estados (FPE) ou Fundo de
Participação dos Municípios (FPM); Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços – ICMS, Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações
– IPI exportação e a desoneração de Exportações (LC 87/1996) também conhecida
como Lei Kandir (vide tabela II, infra).
57
A distribuição desta receita dar-se-á, entre Estado e Municípios, através de um
valor médio por aluno obtido no âmbito de cada estado, multiplicado pelo número de
matrículas que cada ente federado apresenta no Ensino Fundamental Regular. Este valor
médio é resultado da divisão entre a Previsão Total de Recursos Arrecadados pelo fundo
(PTRA FUNDEF) no estado e o número Total de Matrículas no Ensino Fundamental
regular nas redes públicas (estados e municípios) do ano anterior (TM) mais a Previsão
de Novas Matrículas (PNM).
Mínimo aluno/ano (previsão) = PTRA FUNDEF
TM + PNM
Quando o valor mínimo estadual for menor do que o valor mínimo estabelecido
nacionalmente- que foi estabelecido através de decreto presidencial, mas tem como
critério legal de cálculo nacional a mesma “equação” dos estados - a União atuará na
complementação destas receitas a fim de que elas atinjam o patamar mínimo nacional.
Contudo, de 1998 a 2003, à título de ilustração, os valores mínimos estabelecidos
nacionalmente não obedeceram o previsto em lei, ficando bem abaixo do que seria o
valor correto, caso a lei fosse respeitada. (VAZQUEZ, 2005; PINTO, 2008; DAVIES,
2007). Vazquez (op. cit.) calcula que, nos cinco primeiros anos de fundo (98-2003), o
montante de recursos da União que deveria ter sido aplicada ao fundo mais não foi,
atinge o valor de R$ 13, 5 bilhões. Esta vultosa economia, bem acima do valor
realmente aplicado a título de complementação, demonstra que o norte do
estabelecimento do valor mínimo nacional, mais do que a qualidade de ensino proferida
em lei, foi a política de ajuste fiscal, com especial atenção aos cortes em gastos sociais,
implementada ao longo de todo o governo FHC.
O próprio MEC reconheceu que a União estava poupando dinheiro com o
FUNDEF, pois não cumpria com os pré-requisitos para o estabelecimento do valor
mínimo por aluno, o que acarretou em vultuosa economia aos cofres federais, conforme
podemos observar na tabela a seguir.
.
Tabela I: “Calote” da União no período do FUNDEF
58
Esta pareceu ser a tônica do governo FHC e também Lula da Silva ao longo de
todo o fundo, pois ano-após-ano a União descumpriu com o estabelecido em lei.
Segundo Davies,
Além de dar uma contribuição irrisória, sobretudo porque tanta
propaganda fez dos milagres que o FUNDEF é capaz de operar, o
governo federal (tanto FHC quanto Lula) não cumpriu o artigo da lei
do FUNDEF (n. 9.424), que estabelece o critério de cálculo do valor
mínimo nacional, que serviria de base para o cálculo da
complementação federal. Essa irregularidade, reconhecida no relatório
do GT criado pelo MEC em 2003, significou que ele deixou de
contribuir com mais de R$ 12,7 bilhões de 1998 a 2002 (Brasil, MEC,
2003). Como essa irregularidade continuou de 2003 a 2006, a dívida
do governo federal com o FUNDEF, tendo em vista a Lei n. 9.424,
alcançará um valor em torno de R$ 30 bilhões até o final de 2006,
pois, segundo o Tribunal de Contas da União (TCU), em seu relatório
sobre as contas da União em 2004 (Brasil, TCU, 2005), a
complementação deveria ter sido em torno de R$ 5 bilhões só em
2004, não de R$ 485 milhões, se o governo tivesse calculado o valor
mínimo conforme manda a Lei n. 9.424. Com base nisso, podemos
estimar que a complementação devida só no governo Lula terá
alcançado R$ 20 bilhões (4 x R$ 5 bilhões), que, acrescidos aos R$
12,7 bilhões não aplicados pelo governo de FHC, totalizariam mais de
R$ 30 bilhões. (DAVIES, 2006, p. 757)
A fim de garantir a “valorização do magistério”, a lei que criou o FUNDEF
(9424/1996), em seu Art. 7, determina que pelo menos 60% do total do fundo deve ser
aplicado na remuneração destes profissionais. Outro ponto importante na lei é- em seu
59
Art. 4- a instituição de conselhos fiscalizatórios, nominados de Conselhos de
Acompanhamento e Controle Social que buscaria estimular a participação da sociedade
civil no acompanhamento da execução de políticas públicas. A lei 9424/1996
determinava que o conselho do FUNDEF, no âmbito municipal, deveria ter, no mínimo,
4 (quatro) conselheiros: a Secretaria Municipal de Educação ou órgão equivalente; os
professores ou os diretores das escolas públicas do ensino fundamental; os pais de
alunos; os servidores das escolas públicas do ensino fundamental. Caso haja Conselho
Municipal da Educação, haveria mais um assento. Ressalta-se também a instituição de
uma conta única- atrelada ao Banco do Brasil- para a movimentação dos recursos
advindos do FUNDEF, segundo o artigo 3º, da referida lei.
A municipalização forçada do ensino fundamental foi um dos efeitos mais
visíveis do FUNDEF, pois atrelava a receita ao número de matrículas de acordo com o
Pacto federativo para a educação, que obrigava o Município a priorizar o atendimento
deste nível de ensino (PINTO, 2007).
Este atendimento prioritário ao Ensino Fundamental estava em plena
consonância às metas estabelecidas pela UNESCO no documento Declaração Mundial
Educação para Todos, resultado da Conferência Mundial sobre Educação para Todos,
realizada em Jomtien, Tailândia, de 5 a 9 de março de 1990, que buscava promover a
universalização do acesso à educação, a erradicação do analfabetismo, ao mesmo tempo
em que objetivava focalizar recursos.
Se a criação deste fundo deixa poucas dúvidas de se tratar de avanço na política
de financiamento da educação fundamental, em se comparando com as politicas
anteriores, ele não deixou de causar duas importantes distorções. A primeira delas é
com relação aos demais níveis de ensino da educação Básica. Ao passo que o fundo
atendia ao Ensino Fundamental regular, deixava em descoberto os outros níveis e
modalidades de ensino da Educação Básica (Educação Infantil, Ensino Médio, Ensino
Profissionalizante e EJA). Assim, percorrendo todo o Ensino Básico de uma
determinada localidade, o estudante da rede pública teve de conviver com escolas com
dotações orçamentárias muito díspares, variações estas que influenciam diretamente na
qualidade do ensino. Outra distorção foi com relação às disparidades regionais. Não foi
observado, ao longo do período de vigência do fundo, uma diminuição das disparidades
regionais, isto graças ao reduzido papel complementar que se prestou a união neste
60
período. (VAZQUEZ, op. cit.). Com isso, a distribuição de recursos díspares na
educação brasileira continuou, ao longo deste fundo, dando sua “parcela de
contribuição” a permanência do desenvolvimento desigual e combinado das distintas
regiões brasileiras (FERNANDES, 2008).
2. O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL
ATUALMENTE
2.1 O SALÁRIO – EDUCAÇÃO
Esta contribuição foi, como já dito, criada em 1964 para financiar o então ensino
primário público, mas foi usada, em grande medida, para sustentar as escolas privadas,
pois a lei que a criou (Lei nº 4.440/1964) permitia que empresas- em vez de realizarem
o seu recolhimento aos cofres públicos- ou montassem escolas para seus funcionários e
dependentes ou comprassem vagas nas escolas particulares para seus funcionários e
dependentes, inicialmente no ensino primário, depois no ensino de 1° grau (a partir de
1971). “Em 1981, as bolsas e as indenizações de gastos propiciadas por recursos do
salário – educação correspondiam a 70% das vagas das escolas privadas de 1° grau no
país” (CUNHA, 2009, p. 326) e ainda em 1984, elas, embora caíssem, ainda cobriam
metade das matrículas da rede privadas (DAVIES, 2008).
As alterações mais recentes buscaram corrigir este quadro. Uma importante
alteração já é inserida na CF/1988, Art.212, §5, pois se insere o termo “público” na
destinação dos recursos advindos desta contribuição social, contudo o restringe ao
ensino fundamental, e permite as empresas deduzirem estes investimentos dos
beneficiados. A Emenda Constitucional 14 (EC14), de 1996, retira a possibilidade de
dedução. Entretanto, esta emenda mantinha o financiamento daqueles alunos que já
gozassem do benefício anteriormente, fazendo com que esta transferência de recursos
públicos para a esfera privada continuasse por mais alguns anos, antes de findar-se. A
61
lei 9766/1998 determina que, por ser contribuição social e não imposto, o gasto com o
Salário-Educação não deveria ser computado como integrante do mínimo em educação.
Não obstante, nem sempre foi esta interpretação que a União formulou acerca desta
receita. O governo FHC, por exemplo, criou uma série de dispositivos legais que lhe
permitiram contabilizar o salário-educação como parte da receita devida pela União ao
Ensino Fundamental (SIECZKOWSKI, op. cit.; DAVIES, 2008).
O Salário-Educação corresponde, atualmente, a 2,5% da folha de pagamento das
empresas e é arrecadado pelo governo federal, que até 2003 ficava com 1/3 da
arrecadação nacional e repassava os 2/3 aos Estados onde ele havia sido arrecadado. A
lei 9766/1998 determina que a cota estadual seja dividida entre municípios e o estado de
acordo com critérios a serem fixados em lei estadual. Até dezembro de 2003, apenas 16
estados contavam com uma lei que regulamentasse a divisão estado/municípios (o Rio
de Janeiro não era um desses) e, com isto, a divisão (1/3 de cota federal e 2/3 de cota
estadual) foi modificada pela Lei Federal nº 10.832/2003, Art. 2º, ao repassar
automaticamente parcela da cota estadual às prefeituras de acordo com o número de
matrículas no ensino fundamental, beneficiando-as, pois que deixaram de depender da
regulamentação (muitas nunca feitas) desta repartição pelos governos estaduais.
Contudo, a divisão entre os três entes federativos faz-se agora em cima do montante de
90%, dado que 9% da arrecadação do salário-educação ficam retidos no Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para o financiamento de programas diversos
e 1% fica retido no INSS, a título de taxa de administração. Assim, a União acaba
concentrando uma totalidade de 40% dos recursos arrecadados com esta contribuição,
através de distintas instituições. É bem verdade que boa parte destes recursos destinados
ao FNDE e a União acabam retornando aos municípios e estados sob a forma de
variados projetos, contudo estes projetos são determinados pelo FNDE/MEC e não pelo
município e/ou estado. Esta multiplicidade de projetos e formas de recebimento de
recursos por parte dos entes federativos é um complicador para o efetivo controle das
finanças da educação no Brasil. Agravando este quadro, desde 2004, através do Decreto
4950/04, o superávit financeiro e o resultado da sua aplicação no mercado passam a
integrar as finanças do Tesouro Nacional e deixam de estar sob controle do FNDE
(DAVIES, idem).
Também o salário educação, pela sua dinâmica - onde as cotas estaduais são
devolvidas a unidade da federação onde são arrecadadas- não contribuí para a
62
diminuição das diferenças regionais da educação. Duas características colocam o salário
– educação em contradição com a dinâmica do FUNDEF-FUNDEB. Enquanto estes
últimos diferenciam- através de um fator de ponderação que varia de 0,7% a 1,3- as
diversas modalidades de ensino, o salário educação estipula um valor geral de matrícula
independente de modalidade ou segmento. Além disso, o FUNDEF-FUNDEB se
destina somente as áreas prioritárias de atuação do ente federado, enquanto o salário
educação é extensivo a toda e qualquer matrícula do Ensino Fundamental. Assim,
buscando sintetizar as alterações no salário-educação, o professor Nicholas Davies
afirma:
Em síntese, a dimensão progressista da modificação introduzida pela EC nº
53 é minada pelo fato de não ser acompanhada de aumento proporcional dos
recursos para atender ao número maior de matrículas na educação básica,
não corrigir as enormes desigualdades tributárias entre Estados na
distribuição das cotas estaduais e municipais do salário-educação, e de, ao
atribuir peso igual a todas as matrículas da educação básica, ser contraditória
com a lógica do Fundeb, que atribui pesos diferenciados de acordo com os
níveis, modalidades e estabelecimentos de ensino, supostamente baseados
num padrão de qualidade nunca definido (DAVIES, 2008, p. 451).
2.2 O PNE (2001)
A ideia de um Plano Nacional de Educação não é recente no Brasil. Já o
“Manifesto dos Pioneiros” (1932)- documento assinado por ilustres e diversificados
intelectuais ligados à área da educação- ao diagnosticar a ausência de uma continuidade
e a falta de unidade de plano, ensejam a importância da construção de um plano
nacional. Inspirada por este manifesto, a Constituição de 1934, outorga à União a
responsabilidade de fixar, controlar e fiscalizar um Plano Nacional e atribui ao
Conselho Nacional de Educação (CNE) a responsabilidade por sua elaboração. O plano
foi enviado ao Ministério da Educação em 1937, sendo deixado de lado pela mudança
constitucional no mesmo ano. Na LDB-61, esta exigência retorna e a atribuição sobre
ele cabe ao Conselho Federal de Educação, sendo proposto um plano em 1962 que será
revisto ainda em 1965- devido as alterações introduzidas pelo salário educação- e em
1966- graças ao enfoque de políticas de combate ao analfabetismo e dos ginásios
voltados ao trabalho. Este foi o primeiro Plano Nacional de Educação tendo em conta
que o plano de 1934 não chegou a ser implementado. Diversas tentativas de consecução
de um plano foram tentadas até a Constituição de 1988, nenhuma delas gozando de
63
tempo suficiente para lograr eficácia e, com isso caracterizando aquilo que Cunha
(2006, 2009) denominou de ziguezague das políticas educacionais no Brasil.
O Art. 214 da Constituição Federal estabelece a obrigatoriedade de um Plano
Nacional de Educação. Na LDB -96 esta obrigatoriedade é referendada nos artigos 9°-I
e 87° que, além disso, institui a década da educação (com metas e objetivos consonantes
ao Documento de Jomtien) e estabelece, ainda, que a União encaminhe uma proposta de
Plano no prazo máximo de um ano. Este prazo, contudo, não é respeitado e o governo
só apresenta uma proposta quando o deputado Ivan valente (PT-SP) protocola na
Câmara dos deputados uma proposta organizada por amplos setores do movimento
social, especialistas e estudantes, o PNE: proposta da sociedade brasileira. Um
importante ponto deste documento, relacionado ao financiamento da educação, é o
aumento gradativo do investimento na área relativo ao Produto Interno Bruto (PIB),
com vistas a atingir, ao final do PNE (em 2010), a marca de 10% do PIB para a
educação pública.
Como tivera sido apresentado antes, o PNE- proposta da sociedade brasileira
gozou do direito da precedência e, com isto, teve de ser debatido pelo plenário da
Câmara dos Deputados antes da proposta do governo. Foi designado como relator, o
deputado Nelson Marchezan (PSDB-RS) que acabou apresentando um substitutivo de
sua autoria, incorporando em essência as propostas contidas no projeto do governo. Este
substitutivo tramitou por três anos, sendo aprovada pelo Congresso Nacional e
sancionada pelo então presidente (FHC) em 11 de janeiro de 2001, através da lei
10.172.
Dentre as atribuições previstas nele estava o estabelecimento de um índice de
investimento na educação pública relativo ao PIB. Não obstante, o valor deste índice foi
um intenso debate que ocorreu entre sociedade civil, entes governamentais e
especialistas9. O PNE - aprovado pela lei 10.172/2001 - traz um capítulo- nominado
“Financiamento e Gestão”- cuja proposta é que, em um prazo de dez anos (ou ao fim da
vigência do plano), o Brasil atingisse a meta de 7% do PIB em investimento em
3 A disputa em torno do percentual era uma das mais acaloradas nos debates acerca do PNE. Havia propostas, por
parte da base governista, de 5,0% e 6,5%. Os movimentos sociais e diversos especialistas, organizados sob o Fórum
Nacional em Defesa da Escola Pública, organizaram um PNE- Proposta da Sociedade Brasileira – que propunha, por
sua vez, o índice de 10 % do PIB em investimento na educação. Debate este que retorna a pauta política, haja vista a
formulação do novo PNE.
64
educação. Entrementes, esta meta foi passível de veto por parte da presidência da
república, tendo como justificativa (a) a falta de indicação da fonte que promoverá este
incremento e por isto estar em dissonância com a Lei de Responsabilidade Fiscal e o
Plano Plurianual então vigente e (b) não determinar a divisão de papéis entre
municípios, estados e a União no que tange a este acréscimo de recursos. Com isso,
podemos observar que houve poucos avanços- e até mesmo retrocessos - no que diz
respeito ao aumento proporcional de recursos com relação ao Produto Interno Bruto
Brasileiro. Conforme podemos observar na Tabela XVII (vide anexo) e no gráfico I, a
seguir (que cobrem uma série histórica do investimento na educação com relação ao
PIB -2000/2010 – cuja aferição foi realizada pelo do Instituto de Política Econômica
Aplicada- IPEA), existe uma série decrescente deste investimento, nos anos de 2002 a
2004. Com isto, ademais todo o salutar debate sobre a eficácia da fixação do
investimento na educação com relação ao PIB, ressalta-se uma importância na criação
desta vinculação: coibir ou mesmo impedir diminuições neste montante, em especial no
que diz respeito ao investimento público.
Gráfico Organizado pelo autor a partir de dados disponibilizados pelo IPEA.10
10
A série histórica relativa ao período de 2000-2010 foi organizada consoante dados estimados pelo
IPEA, conforme disposto na Tabela II do anexo. Contudo, os dados para os anos seguintes (2011-2012)
onde se utilizaria a mesma metodologia da série histórica (vide notas da tabela II, anexo), que seriam de
nosso interesse, não se encontram disponíveis.
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Gráfico I - Percentual do Investimento Público Total em educação em relação ao
(PIB)- 2000-2010.
%PIB
65
Outro ponto presente na lei 10172/2001 é a determinação para
Item 11.3.2. 42. Instituir em todos os níveis, Conselhos de
Acompanhamento e Controle Social dos recursos destinados à
Educação não incluídos no FUNDEF, qualquer que seja sua origem,
nos moldes dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do
FUNDEF. (BRASIL, 2001)
A criação de mecanismos de fiscalização e acompanhamento a fim de controlar
os demais recursos, novamente, combina-se com a possibilidade de esvaziamento de
suas atribuições, haja vista que a proposta é que tenhamos a duplicação de conselhos
tendo em conta a redação fazer menção a criação de outro conselho com
responsabilidade complementar a daquele que fiscaliza as verbas oriundas da União.
A existência de inúmeros objetivos e metas (257 no total) é entendida por
especialistas como uma confusão entre aquilo que é prioritário e aquilo que é acessório.
Isso sem contar que estas metas, dado o veto do presidente, não gozam da garantia de
acréscimo de recursos. Não é possível elaborar um plano sem lhe determinar os
recursos. Este numero exagerado de metas contribui também para o não cumprimento
de muitas delas, como o dispositivo que determinava a avaliação do PNE após 4 anos,
também ignorado, já no governo Lula da Silva.
O Plano de Desenvolvimento da Educação (MEC, 2006), por sua vez não traz
grandes novidades ao tema do financiamento. Além de ressaltar o aumento da
arrecadação do salário-educação e as inovações positivas trazidas pelo FUNDEB,
reitera o compromisso do governo federal no aumento dos recursos de sua parte
destinados à Educação Básica, com vistas a superar o atraso e a dívida educacional
brasileira. Este plano acabou por substituir o PNE 2001, que teve grande parte de suas
metas abandonadas, até o seu ano de encerramento, quando deveria ter sido substituído
por outro Plano Nacional de Educação, com início previsto para 2011.
Precedidas de encontros regionais e estaduais a Conferencia Nacional de
Educação (CONAE), de 2010, preparou um texto final que buscava ser, assim, uma
proposta para um novo PNE. Este CONAE foi um espaço composto por distintas e
diversas (até antagônicas) instituições e organizações. Uma ausência sentida dentre elas
66
foi o do Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior -
ANDES-SN. Este sindicato participara da comissão de organização do CONAE,
contudo, discordando do processo de construção da conferência, aligeirada e pouco
democrática, o ANDES-SN decide, no seu 54° Conselho, pela não participação na
conferência como participante, pois esta seria uma forma de legitimar um processo que
buscou referendar as políticas governamentais contidas no “documento- referência”11
.
Um documento final da CONAE foi aprovado e serviu de base para o Projeto de Lei
8035/10, apresentado pelo Poder Executivo.
Atrasos no trâmite legislativo, bem como a intensa discussão no interior da
sociedade que o Projeto de Lei 8035/10 suscitou, retardaram a aprovação deste. Cabe
lembrar que o projeto de lei foi apresentado à Câmara dos Deputados no dia
20/12/2010- já, portanto, gozando de tempo insuficiente para a sua apreciação e votação
e implementação em 2011- tendo a sua redação final sido aprovada por esta casa e
remetida a matéria ao senado federal no dia 25/10/2012, quase dois anos após. Neste
período, foram apresentadas 2915 emendas ao projeto de lei original, somente nesta
casa, dando a dimensão dos debates e dos interesses suscitados. Até o presente
momento de encerramento desta pesquisa, o PNE não havia sido aprovado.
Não obstante, analisaremos a redação inicial e final do projeto de lei- a
apesentada e a aprovada - pela Câmara e remetida ao Senado Federal. Das inúmeras
metas que o projeto de lei traz, nos ateremos aos dispositivos que versam sobre
financiamento da educação ou sobre os conselhos. Neste sentido nos interessa o Art. 2°,
Inc. VIII, que afirma ser uma das diretrizes deste PNE o “estabelecimento de meta de
aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto,
que assegure atendimento às necessidades de expansão, com padrão de qualidade e
equidade” (BRASIL, 2012) artigo presente em ambas as redações, pois não alterado.
Ainda nos artigos que compõem a lei, outros trechos tratam da questão do
financiamento, em especial os §3 e §4, do Art. 5. No primeiro se determina que a meta
11
Segundo entrevista dada pelo então 1º Vice- Presidente do ANDES-SN, Antônio Lisboa, em entrevista
a Leila Leal, para o Especial sobre a CONAE, organizado pela Escola Politécnica de Saúde Joaquim
Venâncio do Rio de Janeiro (EPSJV- RJ).
Disponível em: http://www.epsjv.fiocruz.br/index.php?Area=Noticia&Num=470, acessado em:
11/03/2013 às 19:40.
67
de investimento será reavaliada após 4 anos, podendo ser aumentada, caso se julgue
necessário, para o cumprimento das metas estabelecidas. Já o §4 determina que sejam
utilizadas para o cumprimento da meta de investimento 50% dos recursos advindos do
Pré-sal, nisto incluso os royalties.
O valor do índice foi, novamente, objeto de debate. Assim, na meta 20 do
projeto de lei inicial, estabelece-se como objetivo atingir-se 7% do Produto Interno
Bruto (PIB) em gastos com a educação, até 2020. A movimentação de amplos setores
em torno da bandeira dos 10% da educação, fez com que a Comissão de Educação
propusesse e a Comissão de Cidadania e Justiça aprovasse, também como meta 20, a
meta de 7% para a educação no primeiro quinquênio e de 10% ao final da vigência do
plano. Para tanto, utilizar-se-ia, segundo a meta 20.3 do PL – redação final “50%
(cinquenta por cento) dos recursos da União resultantes do Fundo Social do Pré-Sal,
royalties e participações especiais, referentes ao petróleo e à produção mineral, à
manutenção e desenvolvimento do ensino público” (CÂMARA DOS DEPUTADOS,
2012). Diferente, também, do documento final da CONAE que objetivava aumentar o
percentual dos impostos vinculados como forma de obtenção de recursos extras.
Outra alteração proposta neste documento é a introdução de um Custo Aluno
Qualidade Inicial (CAQi), que posteriormente dará lugar ao Custo Aluno Qualidade
(CAQ), diferindo do valor mínimo por aluno/ano pois incorpora como ponderação as
condições mínimas de qualidade de ensino. Este é um ponto que, segundo Resende
Pinto (2011), é um importante instrumento em defesa de uma escola de qualidade e é
uma ideia presente desde a Emenda Constitucional 14 (que cria o FUNDEF), contudo
não concretizada, chegando a ser suprimida pela Emenda Constitucional – 53, que
instituí o FUNDEB, a qual nos deteremos a seguir.
2.3 O FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO
BÁSICO E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO (FUNDEB)
O FUNDEB (Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização do
Magistério) foi criado por intermédio da PEC 415/2005, transformada na Emenda
68
Constitucional – 53/2006, regulamentada pela Medida Provisória 339/06, sendo
convertida no Projeto de lei- Nº7, aprovada pelo Congresso e sancionada pelo
presidente, sob o número 11.494/2007 e, por fim, regulamentada pelo Decreto N°
6.253/07. Com vistas a substituir o FUNDEF (Fundo de Desenvolvimento da
Educação Fundamental), determinou-se que o período de vigência deste novo fundo
seria de 2007 a 2020. Apresentava como principais diferenças ao fundo anterior, dentre
outras coisas, duas importantes características: uma é o aumento do percentual recolhido
dos impostos que são destinados ao fundo (de 15% para 20%) tanto quanto a inclusão
de outros impostos na composição deste; outra é quanto a abrangência – o FUNDEB
destina-se a Educação Básica (Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio)
enquanto o seu antecessor atendia, exclusivamente, o Ensino Fundamental. Há,
portanto, ao mesmo passo, tanto o incremento dos recursos ao fundo, quanto o aumento
– em maior número - de alunos a quem o fundo se destina (DAVIES, 2006). Ante a
possibilidade da diminuição do mínimo na transição de um plano para outro, ficou
garantido que a complementação da União respeitaria percentuais fixos (mais uma
novidade: a fixação do percentual de contribuição da União), até atingir o valor de 10%
do total arrecadado pelo fundo, em 2010. Outra medida foi assegurar “a irredutibilidade
e correção dos valores referentes ao aluno do ensino fundamental praticado em 2006”
(GOMES, 2009, p. 9).
Tabela II - Transição FUNDEF- FUNDEB.
2007 2008 2009 A partir de
2010
Impostos remanescentes do
Fundef12
16,66% 18,33% 20% 20%
Impostos novos13
6,66% 13,33% 20% 20%
12
São eles: Fundo de Participação dos Estados (FPE) ou Fundo de Participação dos Municípios (FPM),
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS, Imposto sobre Produtos Industrializados,
proporcional às exportações – IPI exp., Desoneração de Exportações (LC 87/1996).
13 Impostos adicionados ao FUNDEB pela EC 53: Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações –
ITCMD, Impostos sobre Propriedade de Veículos Automotores- IPVA, Quota Parte de 50% do Imposto
Territorial Rural devida aos municípios- ITR, Receitas de Dívida ativa e de juros e multas incidentes sobre
as fontes acima relacionadas.
69
Complementação da União 2 bilhões 3 bilhões 4,5 bilhões 10%
Matrículas
Ensino
Fundamental
+ 1/3 das
demais
Ensino
Fundamental
+ 2/3 das
demais
Toda
Educação
Básica
Toda
Educação
Básica
Fonte: MEC
O FUNDEB, tal como seu antecessor é um fundo de natureza contábil que
estabelece um valor mínimo por aluno e redistribuí os recursos de acordo com os dados
do Censo Escolar do ano anterior. Um fator de ponderação modifica o valor-aluno de
acordo com as diversas modalidades e etapas de ensino e a localidade da unidade
escolar14
. A transição do FUNDEF ao FUNDEB foi feita de forma gradual, sendo os
novos impostos e os novos percentuais, bem como os novos alunos, introduzidos na
fórmula contábil ao longo de 2007, 2008 e contabilizando os 100% em 2009. Também a
União, criticada por ter se “desresponsabilizado” com a educação fundamental através
do FUNDEF (DAVIES, 2006; CASTRO, 2007) graduou o seu aumento de investimento
determinando ano a ano, até 2010, os valores de contribuição ao fundo (vide Tabela).
Mesmo assim, ao analisar a composição do FUNDEB percebemos que ele é formado
majoritariamente por recursos advindos dos Estados, Municípios e Distrito Federal.
O referido fundo deve servir para a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino,
tendo como enfoque primordial a valorização profissional do magistério. Assim, uma
importante subvinculação determina que, no mínimo, 60% das verbas do FUNDEB
serão destinadas para a remuneração do profissional do magistério da educação básica
pública (professores e profissionais de apoio direto), tal e qual o seu antecessor. Os
outros 40% podem ser gastos com as outras atividades descritas como MDE
14
De acordo com a Resolução MEC Nº 8, de 25 de julho de 2012 que aprova as ponderações aplicáveis entre
diferentes etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educação básica. Os fatores para o ano de
2013 são os seguintes: creche em tempo integral: pública: 1,30; conveniada: 1,10. Pré-escola em tempo integral:
1,30. Creche em tempo parcial: pública: 0,80; conveniada: 0,80. Pré-escola em tempo parcial: 1,00. Anos iniciais do
ensino fundamental urbano: 1,00. Anos iniciais do ensino fundamental no campo: 1,15. Anos finais do ensino
Fundamental urbano: 1,10. Anos finais do ensino fundamental no campo: 1,20. Ensino fundamental em tempo
integral: 1,30. Ensino médio urbano: 1,20. Ensino médio no campo: 1,30. Ensino médio em tempo integral: 1,30.
Ensino médio integrado à educação profissional: 1,30. Educação especial: 1,20. Educação indígena e quilombola:
1,20. Educação de jovens e adultos com avaliação no processo: 0,80. Educação de jovens e adultos integrada à
educação profissional de nível médio, com avaliação no processo: 1,20.
70
(Manutenção e Desenvolvimento do Ensino). Um problema que se apresenta é o fato de
o termo profissional do magistério15
, usado para designar àqueles aptos a serem
contemplados pelo FUNDEB não corresponder ao universo de profissionais que atuam
na escola (ficam exclusos, todos que não exercem função de ensino ou suporte de
ensino, assim, nos termos da lei, não são citadas funções como porteiros, merendeiras e
faxineiros, psicólogos, entre outros).
O Imposto de Renda retido na Fonte (IRRF) é o imposto existente no âmbito da
União que não compõem a cesta do FUNDEB. Já nos Municípios, os impostos que não
compõem a cesta são: o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto sobre a
Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) e o Imposto Sobre Serviço de Qualquer Natureza
(ISS). Além desses recursos, ainda compõe o FUNDEB uma quota de recursos federais,
repassada sempre que, no âmbito de cada estado ou município, seu valor/aluno não
alcançar o mínimo estabelecido nacionalmente. Nem todos os municípios precisam
desta complementação e, como visto, este foi um dos expedientes do fundo anterior que
contribuiu para a economia de recursos da União. Assumindo a validade da critica, a lei
11494/2007 estabelece um percentual fixo devido pela União ao fundo. Sob o título de
complementação da União, ela está assim definida:
Contudo, mesmo a determinação explícita em lei não impediu o seu desrespeito.
Conforme podemos observar na tabela III, no primeiro ano quando passa a vigorar a
complementação da União ao fundo na ordem de 10% do total arrecadado (2010, último
ano do governo Lula da Silva), podemos perceber o descumprimento do governo federal
com este dispositivo. A complementação da União somente atingiu o patamar de 6,84%
neste ano, os outros 3,16% que ficaram faltando, transformados em números absolutos,
dão uma quantia próxima aos 2,5 bilhões16
de reais que deixaram de serem investido na
educação básica por parte do governo federal. Nos demais anos, o percentual estipulado
de complementação do fundo pela União foi respeitado.
Tabela III- Complementação da União 2009-2012
15
De acordo com o Inciso II, § único, do art. 22 da Lei 11.494 de 2007, “os profissionais do magistério da
educação são: docentes, profissionais que oferecem suporte pedagógico direto ao exercício da
docência: direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação
educacional e coordenação pedagógica”.
16 Com exatidão, de acordo com os dados dispostos pela STN: R$ 2.472.942,20.
71
Tabela- Complementação da União 2009-2012
Ano
Total FUNDEB (estados, DF e
municípios) Complementação da União
Percentual
(%)
2009* R$ 67.862.566,00 R$ 5.070.150,00 7,47%
2010 R$ 78.262.542,00 R$ 5.353.312,00 6,84%
2011 R$ 89.211.462,00 R$ 9.328.911,00 10,46%
2012 R$ 88.191.198,00 R$ 10.372.207,00 11,76%
FONTE: Tabela organizada pelo autor, de acordo com dados disponíveis no sítio da Secretaria do
Tesouro Nacional (STN): https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/prefeituras-governos-
estaduais/transferencias-constitucionais-e-legais/estatisticas
* Em 2009, o mínimo estipulado pela lei 11494/07 não era o de 10% mas de uma contribuição de 4,5
bilhões de reais, naquilo que foi cumprido.
No período por nós analisado com relação aos dados do fundo (2009-2012), foi
possível perceber a seguinte alteração do valor mínimo por aluno estipulado pela União:
Tabela IV: Valor mínimo aluno/ ano- União: 2009-2012.
Valor mínimo aluno/ ano- União variação (ano-a-ano)
2009
R$ 1.221,34 -
2010
R$ 1.414,85 15,84%
2011
R$ 1.729,33 22,23%
2012
R$ 1.867,15 7,97%
2013 (previsão) R$ 2.243,71 20,17% (previsão)
Fonte: Tabela organizada pelo autor a partir de dados disponíveis FNDE/MEC17
.
Comparando-se o aumento do mínimo, com a inflação do período, pode se
afirmar que houve aumento real de recursos para a educação nos três intervalos de
tempo, excluindo-se o que é previsão. Contudo, o aumento do valor mínimo por aluno
em 2012 foi bem menos expressivo do que nos dois anos anteriores, haja vista a
inflação do período ter sido registrada em 6,5%, segundo dados do IBGE/INPC. O valor
mínimo por aluno ainda não atende a critérios claros com relação a um debate sobre
condições mínimas de aprendizagem, não obstante todo o esforço feito por especialistas
neste sentido. Nisto que, o custo aluno qualidade (CAQ), com uma definição clara- e
ainda inexistente legalmente- do que sejam os critérios mínimos de qualidade de ensino,
pode ser um avanço, com relação a um critério estritamente contábil ou financeiro que,
17
De acordo com as seguintes publicações: Portaria MEC nº 788, de 14 de agosto de 2009; Portaria Interministerial nº 538-A, de 26 de abril de 2010; Portaria Interministerial nº 477, de 28 de abril de 2011; Portaria Interministerial nº 1.495, de 28 de dezembro de 2012; e Portaria Interministerial nº 1.496, de 28 de dezembro de 2012.
72
em última instância, acaba a mercê das variações orçamentárias. Importante notar que já
existe um PARECER do Conselho Nacional de Educação sobre o assunto, datado de 05
de maio de 2010, cujo relator é o Sr. Mozart Neves Ramos, mas que ainda aguarda
homologação. A prática do governo, a fim de conter os gastos, quando a receita não
atinge o esperado, tem sido o reajuste para baixo do valor mínimo por aluno, através de
diversas Portarias18
. O critério deste fundo repete, em suma, aquilo que foi prática no
FUNDEF, a saber: a divisão do total arrecadado pelo número total de matrículas,
utilizando-se, ainda, o fator de ponderação para os diversos níveis e modalidades de
ensino. Nem todos os níveis ou modalidades de ensino da rede básica são igualmente
contemplados pelo FUNDEB, a exclusão das creches pelo fundo, no seu início, ou o
baixo fator de ponderação do EJA, bem como a limitação a um máximo de 15% do total
dos recursos para esta modalidade, acabam colocando restrições nas ofertas das
matrículas nestes níveis ou modalidades de ensino.
3. O ORÇAMENTO DA EDUCAÇÃO EM ITABORAÍ- 2009-2012
18
Segundo a matéria da “Revista Educação”: “Em 2013, o valor mínimo a ser investido em cada estudante da escola pública pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) está estimado em R$ 2.243,71. A quantia é 7,1% (R$ 147) superior à primeira estimativa do valor aluno-ano de 2012 (R$ 2.096) - investimento este que, no entanto, não se concretizou. Na prática, a quantia para cada estudante foi de R$ 1.867,15 no ano passado, segundo a Portaria Interministerial nº 1.495, de 28 de dezembro, que redefiniu e divulgou os parâmetros praticados pelo Fundeb no exercício de 2012.
O motivo da queda foi a diferença entre a previsão de arrecadação de recursos do Fundeb calculada meses antes (R$ 114.333.417,60) e a real arrecadação do Fundo (R$ 102.602.115,10). Essa diferença entre a estimativa e a receita efetiva é de mais de R$ 11,7 milhões (10,26% menor do que o previsto), o que também influencia o pagamento do piso nacional do magistério. A receita do Fundeb provém das contribuições dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, somadas às complementações proporcionais da União - mínimo de 10% do valor depositado por estados e municípios.
E 2012 não foi o primeiro ano em que os números não se materializaram devido ao comportamento da arrecadação no período, ditado pelo ritmo da economia e por cortes de impostos. Em 2009, quando o total da receita estimada, em março, era de R$ 81.941.775,70, o valor acabou revisado para R$ 72.700.083,20 no segundo semestre - uma diferença de R$ 9.241.692,50 (11,27%). O valor mínimo aluno-ano no exercício de 2009 ficou em R$ 1.221,34 e não em R$ 1.350,09, como o previsto.”
Disponível em: http://revistaeducacao.uol.com.br/textos/190/fundeb-estimativa-e-realidade-277150-1.asp acessado em: 04/04/2013.
73
Com isso, procederemos à análise da Receita Municipal da educação em
Itaboraí. Para tanto, levantaremos os dados referentes às três principais fontes de
financiamento da educação municipal no Brasil: a arrecadação local (receita municipal),
o FUNDEB e o Salário- Educação (SE) ao longo do intervalo de 2009 a 2012. Importa
notar que sob a rubrica do SE se encontram também os demais recursos transferidos aos
municípios à titulo de projetos diversos pelo FNDE. Os dados aqui dispostos foram
todos retirados dos balancetes apresentados pelo poder publico municipal de Itaboraí ao
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE/RJ), disponíveis todos em seu
sítio eletrônico19
. Cabe, portanto, uma importante ressalva: estes dados, mais do que
serem dados que se pretende de precisão contábil, são dados produzidos com o caráter
aproximativo, buscando reter, em linhas gerais, as oscilações do orçamento municipal
estudado.
A lei orgânica municipal de Itaboraí determina que as receitas da educação
sejam compostas por, nunca menos de, 25% dos impostos recolhidos (desconta-se deste
total o valor que o município destinou ao FUNDEB, bem como de 20 % sobre o Fundo
de Participação Municipal - FPM). Ou seja, repete aquilo que é determinado pela CF-88
e atualizado pela 11494/2007. A receita municipal configurou-se como a peça mais
difícil de composição, haja vista a inacessibilidade de diversos dados obstados pelo
Poder Executivo local, que busca manter estes orçamentos como se fossem verdadeiras
“caixas-pretas”. Por reiteradas oportunidades foram solicitadas informações acerca do
orçamento local como também do sistema municipal de educação, mas estas
solicitações foram sistematicamente ignoradas. Os dados aqui apresentados só foram
obtidos a posteriori, quando da divulgação destas contas por parte do Tribunal de
Contas do Estado, isto criou uma importante defasagem no acompanhamento das contas
públicas, haja vista que as receitas tanto do FUNDEB quanto da arrecadação local
precisam ser gastas no ano fiscal da sua arrecadação e são ambas destinadas,
exclusivamente, a Manutenção e Desenvolvimento de Ensino funcionando, muitas das
19
O sitio torna público o relatório resumido da lei de responsabilidade fiscal, o que não permite a
conferência pormenorizada dos dados apresentados e com isso, efetiva fiscalização. Estes dados podem
ser acessados a partir do endereço eletrônico:
http://www.tce.rj.gov.br/web/guest/relatorios-lrf;jsessionid=3FB67F9800DF7F2FC7477512801AE440
74
vezes, uma de forma complementar à outra. Por fim, os balancetes expostos pelo TCE,
de caráter resumido, não permite uma investigação mais do que superficial destas
contas, pois não discrimina os gastos de forma que se permita esta averiguação.
Conforme podemos extrair, a partir da análise dos dados presentes na Tabela V,
é expressivo o aumento das verbas relativas à arrecadação municipal destinadas à
educação. Em 2009, data início de nossa análise, o montante de verbas arrecadadas
destinadas a educação era R$ 26.587.366,80, o aumento contínuo ano-após-ano, foi
significativo, chegando ao percentual de 177,49% de aumento em 2012 com relação a
2009, sem o desconto da inflação do período. Com o desconto, o percentual não deixa
de ser significativo, mas fica em torno de 160%. Em valores brutos, o montante da
arrecadação em 2012 chegou à R$ 73.778.687,60. O aumento significativo desta receita
se deve a chegada de novos empreendimentos ao município, em decorrência do
processo de instalação do COMPERJ que ora se processa no Município. Isto significa
que, muito provavelmente, o orçamento municipal destinado à educação continuará
tendo o mesmo comportamento crescente nos próximos anos. Se observarmos o gráfico
II, percebemos que a curva ascendente acentuou-se notoriamente no biênio 2011-2012.
Tabela V- Evolução da Receita Vinculada Municipal – Fonte 01.
Receita Constitucional 25% (Fonte 01)
Ano Valor (R$) Variação (a) Inflação (b) 20 Variação Real (a-b)
2009 26.587.366,80 0% 2010 36.888.486,30 38,74% 4,31% 34,43%
2011 47.751.870,20 29,45% 5,91% 23,54%
2012 73.778.687,60 54,50% 6,50% 48,00%
2009-2012
177,49% 16,97% 160,52% Fonte: Tabela organizada pelo autor a partir de dados disponíveis no TCE/RJ:
http://www.tce.rj.gov.br/web/guest/relatorios-lrf
20
Índice INPC/IBGE.
75
Fonte: Gráfico organizado pelo autor, de acordo com dados do TCE/RJ
http://www.tce.rj.gov.br/web/guest/relatorios-lrf.
O Salário- Educação disponibilizado ao município também apresentou um
comportamento crescente, embora mais tímido se comparado à receita advinda da
arrecadação municipal. Descontada a inflação do período, a variação entre 2009-2012
chegou a 67,47%. Em números absolutos, os recursos disponibilizados pelo SE ao
município cresceram de R$ 7.975.761,30 em 2009, para R$ 14.710.289,70 em 2012. O
SE, contudo, é uma receita advinda de uma contribuição, com legislação específica que,
embora destinado também a Manutenção e Desenvolvimento de Ensino, sofre de
restrições a mais como, por exemplo, ser vedado o seu uso para o pagamento de
pessoal, de acordo com o Art. 7, da lei 9766/98.
Tabela VI- Salário- Educação e Recursos FNDE
Salário-Educação e outras transferências do FNDE
Ano Valor Nominal (R$) Variação (a) Inflação (b) Variação Real (a-
b)
2009 7.975.761,30 0% 2010 9.949.118,90 24,74% 4,31% 20,43%
2011 12.206.828,70 22,69% 5,91% 16,78%
2012 14.710.289,70 20,51% 6,50% 14,01%
2009-2012
84,44% 16,97% 67,47%
2009 2010 2011 2012
Valor (R$) 26.587.366,80 36.888.486,30 47.751.870,20 73.778.687,60
0,00
10.000.000,00
20.000.000,00
30.000.000,00
40.000.000,00
50.000.000,00
60.000.000,00
70.000.000,00
80.000.000,00
Val
or
(R$
) Gráfico II- Receita Municipal Constitucional
(Fonte 01)- Itaboraí- 2009-2012
76
Fonte: Tabela organizada pelo autor a partir de dados disponíveis no TCE/RJ:
http://www.tce.rj.gov.br/web/guest/relatorios-lrf
Os recursos aqui apresentados como do FUNDEB são somente aqueles que
foram recebidos do fundo pelo Município. Para isto, descontamos do total dos fundos
nos quatro anos, tanto a parte que o Município destinou ao fundo em cada ano, quanto
aquilo que foi rendimento de aplicação financeira do fundo. Por esta razão, chamá-lo-
emos de FUNDEB líquido e isto explica o porquê deste valor não coincidir com aqueles
que aparecem no sítio da Secretaria do Tesouro Nacional.
Como todas as fontes de recurso anteriores, o FUNDEB também apresenta um
comportamento crescente, que tem uma variação positiva muito acima do nível
inflacionário do período. Assim, se o ano de 2009 totalizou um montante de
R$32.976.279,40, o ano de 2012 registrou um total de recursos na ordem de
R$56.963.830,80 referentes ao fundo. A variação relativa destes dois valores é da ordem
de 72,74% de onde, descontada a inflação do período, obtemos uma variação real
positiva de 55,77%. Embora sejam tão somente estes recursos os fiscalizados pelo
CACSFUNDEB-Ita, percebemos que o crescimento deste último, embora expressivo, é
menor do que o crescimento das outras duas fontes. Já foi dito que o relatório resumido
disposto pelo TCE/ RJ não é suficiente para o efetivo controle, mas o que pode ser
notado, ao comparar os Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária -
Demonstrativos das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino, nos quatro anos, foi o aumento do valor descrito como item 51 das planilhas,
sob a rubrica: “Saldo Financeiro do Fundeb no Exercício Atual”. Em 2009, este valor
correspondia a R$ 2.484.714,80; em 2010 a R$ 5.062.345,30; em 2011 R$5.045.360,40;
e em 2012 10.577.496,90. O que nos sugere que um montante cada vez maior de
recursos tem deixado de ser empenhado nos gastos fixos anuais da educação.
Tabela VII- Evolução dos recursos FUNDEB Itaboraí ano a ano: 2009-2012
FUNDEB (líquido)
ano Valor Nominal(R$) Variação (a) Inflação (b) Variação Real (a-
b)
2009 32.976.279,40 0% 2010 42.164.631,30 27,86% 4,31% 23,55%
2011 50.284.980,70 19,26% 5,91% 13,35%
2012 56.963.830,80 13,28% 6,50% 6,78%
2009-2012
72,74% 16,97% 55,77%
77
Fonte: Tabela organizada pelo autor a partir de dados disponíveis no TCE/RJ:
http://www.tce.rj.gov.br/web/guest/relatorios-lrf
Fonte: Gráfico organizado pelo autor, de acordo com dados do TCE/RJ
http://www.tce.rj.gov.br/web/guest/relatorios-lrf.
Este comportamento das distintas fontes, nos leva as seguintes constatações. Até
o ano de 2012, no período analisado, a principal fonte de recurso para a educação
municipal era a receita FUNDEB. Em 2012, esta receita (FUNDEB: R$ 56.963.830,80)
foi “ultrapassada” pela receita 01 (arrecadação municipal: R$73.778.687,60) que,
repetimos, não goza da mesma fiscalização do que o FUNDEB. Com relação a este
comportamento, se analisarmos a curva ascendente de ambos os fundos (gráfico II e
III), perceberemos que a tendência é sua continuidade, ou seja: a receita municipal, cada
vez mais, aumentará a diferença com relação às outras receitas (em especial a receita
FUNDEB) e consolidará o seu papel de principal fonte de receitas para a educação
básica local. Isso reitera a necessidade de se haver algum tipo de controle social sobre
esta receita, pois que ela não é acompanhada pelo CACS-FUNDEB. Contudo, desde já,
rejeitamos a proposta contida no PNE- documento final, produzida pela CONAE. A
nosso ver, a criação de um conselho nos mesmos moldes que o FUNDEB para o
controle da receita local, fraciona a capacidade de controle social sobre ambos os
fundos, pois feitos por conselhos diferentes, aprofundando, neste sentido, o
esvaziamento de ambos os conselhos. Uma solução viável ao controle social em nível
municipal seria a de transformar o CACS-FUNDEB em uma Câmara Técnica específica
do Conselho Municipal de Educação, desde que isto garantisse irrestrito acesso às
informações das distintas receitas. Contudo, esta opção só é válida, legalmente, no caso
2009 2010 2011 2012
Valor (R$) 32.976.279,4 42.164.631,3 50.284.980,7 56.963.830,8
0,00
10.000.000,00
20.000.000,00
30.000.000,00
40.000.000,00
50.000.000,00
60.000.000,00
Val
or
(R$
) Gráfico III- FUNDEB (líquido)
78
dos municípios, o que fortalece outra possibilidade: a de que haja um aumento da
competência e da atribuição do CACS FUNDEB através de uma revisão da lei,
imputando ao referido conselho a tarefa de fiscalizar as distintas fontes, incluso a
arrecadação específica do ente federativo.
Uma última série de dados será utilizada a fim de que observemos o total dos
recursos municipais de educação e sua variação ano-a-ano no período 2009-2012. Se no
ano de 2009 as distintas receitas somadas alcançavam o total de R$ 67.539.407,50, o
crescimento dos recursos no período, conforme observado nas séries anteriores, elevou
o montante de recursos, em 2012, para o total de R$ 145.452.808,10. Esta variação,
deduzida o acúmulo da inflação no mesmo período, fez com que as receitas da educação
em Itaboraí praticamente dobrassem, em uma variação que atinge a marca de 98,39%.
Isto deixa claro que existiu, ao longo do período analisado, condições orçamentárias
para a “valorização do magistério”.
Tabela VIII - Total -Fontes Principais- (25%, FUNDEB, Salário-Educação-FNDE)
Total -Fontes Principais- (25%, FUNDEB, Salário-Educação-FNDE)
Ano Valor Nominal (R$) Variação (a) Inflação (b) Variação Real (a-
b)
2009 67.539.407,50 0% 2010 89.002.236,50 31,78% 4,31% 27,47%
2011 110.243.679,60 23,87% 5,91% 17,96%
2012 145.452.808,10 31,94% 6,50% 25,44%
2009-2012
115,36% 16,97% 98,39% Fonte: Tabela organizada pelo autor a partir de dados disponíveis no TCE/RJ:
http://www.tce.rj.gov.br/web/guest/relatorios-lrf
4. A LEGISLAÇÃO DO CONSELHO DE ACOMPANHAMENTO E
CONTROLE SOCIAL DO FUNDEB
4.1 CACSFUNDEB: A LEGISLAÇÃO FEDERAL
79
A legislação relativa ao FUNDEB consiste em, como vimos, Emenda
Constitucional, leis, portarias, decretos e resoluções diversas desde sua criação até os
dias de hoje. Contudo, para a nossa análise, nos ateremos aquelas que instituem,
normatizam, regulamentam e alteram os conselhos do fundo. Assim, elencamos como
pertinentes, em nível federal, a lei 11.494/07 e a portaria do FNDE -430/08. Em nível
municipal, procedemos à análise das seguintes leis: 2005/07; 2034/07 e 2080/08.
No que diz respeito à composição do conselho, a lei 11.494, em seu Art. 24,
determina que ele tenha, no mínimo, 9 membros, em nível municipal, sendo que apenas
2 com vínculo direto ao Poder Executivo Municipal e os outros 7 representando ou a
comunidade escolar ou a sociedade civil. Em caso de existência tanto de Conselho
Municipal de Educação quanto de Conselho Tutelar, estes também tem direito à
representação. Parece manifestar-se aí, ao menos no nível municipal, o objetivo de se
superar as críticas feitas ao seu antecessor - o CACS-FUNDEF - que tinha caráter muito
mais estatal do que social (DAVIES, 2007).
Ainda de acordo com esta lei, institui-se a maneira pela qual estes
representantes serão indicados: sendo determinado que seja indicado por processo
eletivo organizado para tanto, os representantes dos pais, alunos e diretores ou, no caso
de servidores e docentes, por suas respectivas entidades sindicais. Reside aí um
problema que pode promover distorções na representatividade destes conselheiros, haja
vista nem todos serem indicados por intermédio de eleições entre os pares. Também
nela se definem as competências e atribuições do conselho, sendo as principais:
acompanhar e exercer o controle social sobre a distribuição, a transferência e a
aplicação dos recursos do Fundo; supervisionar o censo escolar e a elaboração da
proposta orçamentária; acompanhar a aplicação dos recursos federais do Programa
Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE e do Programa de Apoio aos
Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos e receber e
analisar as prestações de contas destes, formulando pareceres acerca da aplicação dos
recursos.
Já a portaria 430/08 do FNDE cumpre um papel dúbio. Ao tempo que melhor
especifica certos aspectos que na lei ordinária apareciam vagos ou eram omissos, em
outros pontos dá indicações distintas daquelas presentes na lei. No primeiro caso temos,
por exemplo, a especificação de que é o prefeito quem determina os ocupantes dos
80
assentos designados ao poder executivo, ou mesmo a determinação da eleição de
suplentes para todos os assentos. Faculta ao ente governamental local a possibilidade de
criação de novos assentos, desde que respeitados os critérios apresentados (máximo de 2
assentos por segmento social ou instituição e mantida a proporcionalidade sociedade
civil e Estado). Mas a portaria se torna imprecisa ou confusa quando se trata da forma
de indicação dos representantes dos professores e servidores pois, ao tempo que
determina a realização de eleições entre os pares para a indicação, atribui ao presidente
da respectiva entidade sindical a indicação ao assento no conselho21
. Neste sentido,
diverge do texto da lei 11.494, que atribui à entidade sindical a indicação do nome e não
determina que esta deva ser feita pelo presidente da entidade.
Os conselhos podem combinar ou reunir quatro principais atribuições: a
formulação política, a execução, a fiscalização e o acompanhamento e controle social,
que podem aparecer separada ou simultaneamente conforme a atribuição de cada
conselho. Ao conselho do FUNDEB cabe somente o exercício do acompanhamento e
controle social, isto contribui para a restrição da participação da “sociedade civil” e,
consequentemente, seu esvaziamento. Contudo, esta é uma característica específica do
CACS-FUNDEB. Esta observação somente corrobora a necessidade da observação
empírica sobre cada conselho a fim de extrair conclusões mais precisas. Não obstante,
este conselho é apenas um dos mecanismos de controle sob a aplicação dos recursos do
FUNDEB. Pelo que está estabelecido em lei, os Tribunais de Contas (TC´s) e o
Ministério Público (MP), bem como o Poder Legislativo e o próprio secretário também
são responsáveis pela atribuição fiscalizatória. No entanto, esta fiscalização não ocorre
de forma idônea: o que tem se observado é a leniência dos Ministérios Públicos e as
interpretações errôneas dos TC´s (cujos representantes são nomeados pelo poder
executivo) sobre a destinação das verbas do FUNDEB. (DAVIES, 2006; PINTO, 2008;
SENA, 2008). Os poderes legislativos, em geral, mantém uma relação de subserviência
com o poder executivo, pois dependem, para o exercício de suas práticas clientelistas,
do aparato do Estado ou dos recursos advindos da prefeitura. Ademais, no caso dos
21
Isto pode ser um problema na medida em que sindicatos que gozem de distintas forças politicas na
composição de sua direção podem ter a eleição de um representante do conselho que não seja do
mesmo campo político que o presidente. Daí, que se abre a possibilidade do presidente interceder de
forma arbitrária contando, contudo, com o respaldo da lei. Problema de outra ordem surge para aqueles
sindicatos que, como no caso do SEPE-Ita, não se organizam de forma presidencialista e sim colegiada.
81
Municípios, os pareceres dos Tribunais de Contas podem ser derrubados caso esta seja a
decisão de 2/3 do plenário do poder legislativo. No mais, o conselho do FUNDEB não
goza de nenhum dispositivo de punição aos responsáveis, em caso de detecção do mau
uso da verba pública. Acaba por ter, assim, caráter somenos denunciativo do que os já
limitados acompanhamento e controle social preditos na lei que o cria.
4.2 O CONSELHO DO FUNDEB- ITA: A LEGISLAÇÃO MUNICIPAL.
Em nível municipal, analisamos principalmente as seguintes leis: 2005/2007;
2034/2007 e 2080/2008. A primeira dispõe sobre a criação e regulamentação do
conselho, ao passo que as outras duas promovem alterações naquela, em especial no que
diz respeito à sua composição. A lei 2005/2007 é composta por 10 (dez) artigos, onde
está ausente uma série de determinações presentes na legislação federal. Foi outorgada
ao final do ano de 2007, ultrapassado, portanto, o período determinado pela lei
11494/2007 que concede prazo de 60 dias, a partir da instituição do fundo, para a
criação do conselho local.
Fazendo uso do poder que lhe é outorgado, o executivo municipal de Itaboraí
cria o CACS-FUNDEB- Ita com 12 membros, através do Art. 1º da Lei 2005/2007. Já
no Art. 2º é regulamentada a composição dos conselheiros. São eles: a) 01 (um)
representante da Secretaria Municipal de Educação (ou órgão equivalente); b) 01 (um)
representante dos professores da educação básica pública; c) 01 (um) representante dos
diretores das escolas públicas; d) 01 (um) representante dos servidores técnico-
administrativos das escolas públicas; e) 02 (dois) representantes dos pais de alunos da
educação básica pública; f) 02 (dois) representantes dos estudantes da educação básica
pública; g) 01 (um) representante do Conselho Municipal de Educação; h) 01 (um)
representante do Conselho Tutelar; e i) 02 (dois) representantes do Poder Legislativo
Municipal. Duas diferenças são sentidas nesta lei comparando-a a lei ordinária federal:
primeiro a indicação de somente um assento ao poder executivo municipal, como
também a presença de dois assentos reservados ao poder legislativo local. Esta
82
configuração, em um primeiro momento, tornaria inválida a afirmação de Davies (2007)
sobre o conselho do fundo anterior que teria caráter mais “estatal do que social” para o
conselho em questão. Entretanto, na observação do objeto, percebemos que a ingerência
do Poder Executivo no FUNDEB, se deu de outras formas. Nota-se a ausência dos
artigos referentes à indicação dos representantes dos diversos segmentos sociais por
intermédio de eleição organizada para tal fim, bem como a necessidade de indicação de
suplentes. Outro ponto notado é a redação dada aos representantes da “comunidade
escolar” (aqui entendido como os trabalhadores e os usuários diretos da escola- pais e
alunos), que deverão ser representantes da educação básica pública. Este termo,
“educação básica pública”, ou mesmo “escola pública”, tem uma abrangência maior do
que a Rede Municipal Pública de Ensino, a quem se destinam, por lei, os recursos do
fundo municipal. Assim, a título de exemplo, sem haver qualquer desrespeito à lei, o
representante dos professores poderia ser um professor com matrícula na rede estadual e
não municipal.
Já o Art. 4º da lei confere autonomia à atuação do conselho e no artigo seguinte
se regulamenta a atuação dos conselheiros, garantindo a estes algumas “salvaguardas”,
em função do seu exercício como conselheiro. Destacam-se duas: a isenção de
obrigatoriedade de testemunho sobre informações obtidas no exercício da função e, no
caso dos representantes dos diretores, servidores e professores, o impedimento de que
eles sejam transferidos, afastados, exonerados ou demitidos sem justa causa, ou que lhes
sejam atribuídas faltas quando em exercício de suas funções, haja vista a atuação do
conselheiro ser reconhecida como de relevante interesse social. Nota-se, não obstante, a
ausência destas garantias para os representantes dos estudantes, na lei municipal.
No Art. 6º estabelecem-se as competências do Conselho. O acompanhamento
das transferências, da repartição, dos gastos, a fiscalização dos registros contábeis
mensais e anuais, a supervisão da realização do Censo Escolar e a elaboração da
proposta orçamentária anual, observação da aplicação de, no mínimo, 60% dos recursos
na valorização do magistério, exigir o fiel comprimento do Plano de Carreira, são
algumas de suas atribuições.
O Art. 7º estabelece que o conselho não contará com infraestrutura própria e
que a oferta de condições para a realização das reuniões ficará a cargo do Poder
Executivo. O Art. 8º determina que as reuniões do conselho devam acontecer
83
mensalmente, em caráter ordinário. Podendo haver convocações extraordinárias por
parte da Presidência do Conselho, do Prefeito ou da Secretária de Educação. A nosso
ver, o conteúdo deste artigo, em especial este dispositivo último, entra em contradição
com o proposto no artigo 4º desta mesma lei.
Já a Lei 2034/2007 altera a anterior e dá novas competências ao fundo. No seu
Art. 1º altera a composição do Conselho, aumentando o número de representações do
poder executivo municipal para 2 (dois) e o total de conselheiros para 13, a sua forma
atual. Além desta alteração, a lei 2034/2007 faz a adequação da insuficiente legislação
local, até então, à legislação federal e, com isso, uma série de novas regulamentações.
Permite-se a recondução do conselheiro ao mandato seguinte, mas por apenas uma vez.
Também se discrimina a possibilidade de o conselho ter outros segmentos
representados, desde que mantida a paridade/equilíbrio de representações. No Art. 2°
desta lei, a restrição aos representantes dos pais e alunos (que na lei anterior veda que os
representantes dos pais de alunos tenham qualquer vínculo de livre nomeação com o
Poder Executivo) é estendida aos que prestam serviço terceirizado para a Prefeitura.
Já o Art. 4° desta mesma lei altera o Art. 6° da 2005/2007 e dá ao Conselho
novas (no âmbito da legislação municipal, contudo já previstas na legislação federal) e
importantes competências. Exigir do Poder executivo Municipal a prestação de contas
dos gastos dos recursos do FUNDEB, em tempo hábil para a análise, como também a
possibilidade de emitir parecer sobre as prestações de contas do fundo. O Inciso XI, a
nosso ver uma importante adição, zela pela observação dos critérios e condições de
funcionamento, bem como de restrições a participação e na ocupação da Presidência do
Conselho por parte dos representantes do Poder Executivo, prática que, entretanto e em
contradição com a lei, não cessou no município de Itaboraí, no período analisado. O
Inciso XII, outro importante acréscimo, permite ao conselho o requerimento de
planilhas de gastos, licitações, contratos, folhas de pagamentos, documentos referentes a
parceria e outros documentos que o conselheiro julgue procedente ao exercício de sua
atividade. Embora assegurada em lei, esta competência foi reiteradamente desrespeitada
ao longo do nosso período de observação e análise do conselho. Por fim, a lei
2080/2008 insere um parágrafo no artigo 5° da 2005/2007, determinando a necessidade
da indicação de um suplente por segmento social representado, que exercerá a função de
conselheiro em caso de ausência, afastamento temporário ou definitivo do titular antes
do término do mandato do conselho.
84
5. FUNDEF VS. FUNDEB: PRINCIPAIS DIFERENÇAS.
Com este conjunto de informações, podemos traçar um quadro das principais
alterações legislativas ao se comparar o FUNDEF com o FUNDEB. Como já dito e
destacado, duas alterações substanciais entre os dois fundos é, primeiro, a abrangência
de destinação dos recursos (do ensino fundamental a toda educação básica) e, segundo,
a alteração na cesta de impostos que compõem o FUNDEB além da alteração do
percentual (de 15% para 20% dos impostos). Outro fator importante foi a maior precisão
com relação à contribuição da União, buscando evitar aquilo que Davies (2007)
denominou de “desresponsabilização da União” com o ensino fundamental, quando
ainda no FUNDEF. Além destas, muitas outras alterações foram implementadas. Para
efeito desta análise, no entanto, selecionaremos tão somente aquelas alterações que mais
contribuirão para o debate aqui estabelecido.
Outra alteração de suma importância- conquanto a nosso ver negativa- é o dado
de que, no FUNDEF, os recursos ali alocados seriam destinados exclusivamente às
escolas públicas. Exclusividade esta que não ocorre com o FUNDEB, pois que este
admite a inclusão de matrículas das instituições privadas conveniadas que atuam na
educação infantil e especial e, recentemente, estendeu esta possibilidade às instituições
comunitárias que atuam na educação no campo, através da Lei nº 12.695/2012.
No entanto, são as alterações relacionadas ao CACS, em especial ao de âmbito
Municipal, que maior relevância apresenta para o presente escopo da pesquisa. Neste
sentido é importante retomarmos as considerações de Nicholas Davies (idem) onde
afirma que, em grande parte dos casos, os conselhos- embora nominados de controles
sociais- apresentavam perfil muito mais estatal do que social. Isto devido a grande
possibilidade de interveniência dos poderes públicos nestes conselhos e ao grande
número de representantes do Estado com assento garantido (especialmente nos
conselhos federais e estaduais), para além da diferença técnica entre os conselheiros do
Estado- que lidam direta ou indiretamente com a temática do financiamento- com
relação aos representantes da sociedade, em geral, carentes de preparo para o
enfrentamento das questões que ali surgem. No caso do Conselho Municipal do
FUNDEF, este seria composto por, no mínimo, 4 (quatro) integrantes. Já no conselho do
85
FUNDEB, o número mínimo de integrantes é de 9 (nove), podendo ser alterado desde
que mantida a proporcionalidade entre o Poder Executivo e os representantes da
sociedade, isso não impede, contudo, que o Poder Executivo possa inchar a sua
participação no interior do conselho, diminuindo o seu caráter social.
Nesta linha, foi tomada uma série de medidas que visava reforçar esta autonomia
do Conselho. A primeira destas medidas que se destaca é o impedimento de que
cônjuges ou parentes consanguíneos de até 3° grau dos gestores públicos de
participarem do Conselho, de acordo com o Art. 24, §5, Inciso I, da lei 11494/2007. O
inciso seguinte (II), do mesmo artigo e parágrafo, também veda a participação de
“tesoureiros, contadores ou funcionários de empresa de assessoria ou consultoria que
prestem serviços relacionados à administração ou controle interno dos recursos do
fundo e respectivos parentes” (BRASIL, 2007). Por fim, fica vedada a participação de
pais de alunos que tenham cargos ou funções de livre nomeação ou prestem serviços
terceirizados ao poder público em questão, segundo o Art. 24, §5, Inciso IV, alíneas “a”
e “b”. Ainda no mesmo artigo, com relação à presidência do Conselho, ficam vedados
de exercerem este cargo os conselheiros representantes do Poder Executivo (§6) e é
reafirmada a autonomia deste conselho diante do poder público (§7). Por fim, estabelece
que o mandato de conselheiro seja bianual e lhe permite apenas uma recondução
sucedânea ao cargo (§11).
Com este mesmo objetivo, o Artigo 24 da referida lei ainda institui uma série de
medidas novas que visam resguardar o conselheiro em sua ação fiscalizadora de
possíveis assédios do Poder Público. Assim, são garantidos aos conselheiros: a) isenção
de obrigatoriedade de testemunhar sobre informações recebidas no exercício de sua
função, ou sobre pessoas que lhes confiaram informações (§8, III); b) vedação de
exoneração ou demissão sem justa causa ou transferência involuntária do local de
trabalho de professores, diretores e servidores (Art. 24, §8º, IV, ”a”); c) vedação de
atribuição de falta injustificada em decorrência do exercício das atividades do conselho
(Art. 24, §8º, IV, ”b”); d) afastamento da condição de conselheiro (Art. 24, §8º, IV,
”c”); e) veda a atribuição de falta injustificada às atividades escolares, em função das
atividades do conselho, quando os conselheiros forem estudantes (Art. 24, §8º, V).
(SENA, 2008).
Destaca-se outra importante modificação: a regulamentação de que os
representantes da sociedade civil devam ser indicados por sua entidade representativa.
Assim, diminui-se a ingerência do poder público no conselho, pelo menos em teoria,
86
tendo em conta que os representantes dos professores, dos servidores, dos diretores, dos
estudantes (neste caso, somente um dos dois assentos) e dos pais de alunos passam a ser
indicados através de eleição específica promovida pela sua respectiva entidade.
No que diz respeito às insuficiências da lei, destaca-se a impossibilidade do
conselho de contar com estrutura administrativa própria, o que acarreta que o
funcionamento com mínimas condições do conselho dependerão, em grande medida, da
boa (ou, em geral, má) vontade do ente público que irá ser fiscalizado (REZENDE
PINTO, 2007). Ausência sentida neste conjunto de leis e disposições é a que diz
respeito à possibilidade da troca de Presidente do conselho, caso o pleno do conselho
entenda que aquele presidente outrora escolhido não represente mais a vontade da
maioria.
Uma importante permanência observada foi a manutenção do caráter de
acompanhamento e controle social do conselho ou de controle social restringindo as
suas atribuições ao acompanhamento e limitando a efetiva participação da sociedade na
gestão democrática. Não existe qualquer menção ao caráter deliberativo, executivo,
gestor, elaborador ou, mesmo que seja, consultivo do conselho. Não obstante, no caso
dos municípios, de acordo com o Art. 37, o conselho do fundo pode integrar, através de
Câmara específica, o Conselho Municipal de Educação, lhe auferindo, somente neste
caso, maior poder.
Dois pontos críticos permanecem inalterados tanto em um quanto em outro
fundo. O primeiro deles é a inexistência de um valor mínimo por aluno que leve em
ponderação realmente o princípio da qualidade da educação e diminua efetivamente as
disparidades nacionais e regionais das redes de ensino. Outro problema é que a rede
básica de ensino permanece dividida entre Município e estado, escolas estas que gozam
de infraestrutura, recursos, padrão de funcionamento e qualidades distintas (idem, ibid.).
Como conclusão do exposto, e dialogando com as questões secundárias nesta
análise formuladas, embora o conselho do FUNDEB tenha sido alterado objetivando
superar uma série de críticas feitas ao conselho antecessor, visando estimular a
participação da sociedade civil, ele acaba, na verdade, promovendo uma participação
esvaziada, graças às características centrais do conselho instituídas pela sua legislação,
como o caráter somente de controle social e acompanhamento (vedado, portanto, o
caráter consultivo, normativo, executivo ou mesmo gestor), ou mesmo o seu teor
eminentemente técnico sem que haja a devida preparação para isto, como também a
existência de diversos conselhos na educação, dividindo atribuições entre eles, são
87
fatores que contribuem para uma participação esvaziada da sociedade civil,
identificando-se a participação à responsabilidade social e colaboracionismo; como
também estimulam, por outro lado, a transferência de responsabilidades e funções
estatais para estes organismos da sociedade civil, reforçando, a sua maneira, a
“repolitização da política” sobre os marcos propostos pela Terceira Via.
88
CAPÍTULO 3 – O CACS- FUNDEB- ITA: PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA
OU LEGITIMAÇÃO DO EXISTENTE?
O objetivo do presente capítulo é analisar a atuação do sindicato, através da
representação dos professores da rede municipal, no conselho do FUNDEB- Ita, em
caráter de estudo de caso. Para isto, o capítulo é iniciado com um breve histórico do
município de Itaboraí. A seguir apresentamos algumas características atuais do
município para, em seguida, trazer informações sobre a rede municipal de ensino. Feito
esse panorama da educação municipal, nos deteremos no debate sobre o CACS-
FUNDEB Itaboraí com vistas a responder a questão central que move esta pesquisa, a
saber: se, e em que medida, a atuação do sindicato neste conselho pode contribuir para a
luta da classe trabalhadora na construção de uma escola pública de qualidade.
1. O MUNICÍPIO DE ITABORAÍ.
1.1 BREVE HISTÓRICO.
A palavra Itaboraí remonta ao Tupi- Guarani e significa Pedra bonita escondida
na água. A ocupação do território tem origem na doação de sesmarias, logo em seguida
a fundação da cidade do Rio de Janeiro. Em 1672, constrói-se na região uma capela, e
com ela se dá o desenvolvimento de um povoamento local. Em 1742, esta capela dá
lugar a uma paróquia destinada a São João Batista, atualmente tombada pelo IPHAN,
sendo um dos patrimônios histórico-cultural deste município. Em 1833, este povoado
foi transformado em vila e ganha, com isso, a sua primeira Câmara Municipal. No
Segundo Reinado, a região comportava um importante porto que escoava parte da
produção local para a região do interior do Rio de Janeiro, além de parcela da produção
de açúcar que, em caixas, se destinava à Europa, sendo por isso chamado de Porto das
Caixas. Este porto perde importância com a abertura da estrada-de-ferro Cantagalo, que
penetra pelo interior do estado. Com a expansão da lavoura cafeeira esta região também
passa a produzir café e devido ao necessário desmatamento de sua flora nativa dá-se a
89
ocorrência de alagamentos e, com isso, as epidemias - como as de malária e a febre
tifoide- eram muito comuns. Conhecida como “febre do Macacu”, uma delas dizimou
parcela significativa da população local na segunda metade do século XIX (PMI, 2005),
promovendo o abandono do Convento São Boaventura, onde suas ruínas hoje são outro
patrimônio histórico tombado no município. No final do século XIX foi preterido, por
um voto, na escolha da capital do Estado, sendo vitorioso o município de Niterói
(COSTA e PIMENTEL, 2005).
Já no século XX, auxiliado pela queda produtiva da cafeicultura em âmbito
nacional (ainda mais, impulsionada pela crise de 1929), a lavoura de café foi sendo cada
vez mais voltada para o mercado nacional e, paulatinamente, nas décadas de 1950-1970,
substituída pela cultura de cítricos na região, em especial a laranja (SANTOS, 2009). A
urbanização do município se deu através da chegada de indústrias, em especial a
cerâmica, estimuladas pela abertura das estradas (BR 101 e RJ 104), bem como pela
abertura da Ponte Rio- Niterói. Atualmente, parcela significativa da população de
Itaboraí vive um movimento pendular diário em direção às cidades do Rio de Janeiro e
de Niterói (COSTA e PIMENTEL, op. cit.).
Em 1974, o decreto presidencial que determina a unificação entre o estado da
Guanabara e o estado do Rio de Janeiro, acaba por possibilitar a expansão, para os
demais municípios fluminenses, de um tipo específico de relação política clientelista
sediada no ex - Distrito Federal: o chaguismoe o amaralismo (MOTTA, 2000). Chagas
Freitas, importante político da então capital e principal liderança do MDB (Movimento
Democrático Brasileiro) carioca, conseguira levar vantagem na disputa pelo controle
partidário com Amaral Peixoto, principal figura do MDB fluminense. Apoiado por uma
forte máquina partidária montada no interior do MDB e pela atuação de seu jornal “O
Dia”, Chagas Freitas
encarnaria o político ‘antigo’, com p minúsculo, comprometido com a
estruturação – primeiro na Guanabara, e depois no estado do Rio de
Janeiro – de uma máquina política clientelista baseada na prática do
favor, a que se convencionou chamar de máquina chaguista (MOTTA,
op. cit., p. 92).
Esta prática clientelista, ainda hoje presente no cenário político fluminense -
nisto incluso Itaboraí - se caracterizava pela troca de favores por apoio político, tendo
como barganha, muitas vezes, o próprio Estado, tratado como patrimônio particular do
agente público.
90
A política do Chagas é a política do empreguismo. Ele chamava
vereadores do interior e dava alguns empregos. Nem discriminava, só
dizia: “me dê cinco nomes para nomear”. É muito difícil combater
essa política, porque o estado é pobre, e não havia mercado de
trabalho. Oferecer empregos na capital ou mesmo no interior era
muito sedutor (CAMARGO, 1986, p. 507).
1.2 ITABORAÍ- CARACTERÍSTICAS GERAIS.
O município de Itaboraí situa-se na área metropolitana do Rio de Janeiro tendo
uma extensão territorial de 429.3 Km² e uma população estimada de 211.000 habitantes.
É subdividido em oito distritos: Itaboraí, Porto das Caixas, Itambi, Sambaetiba,
Visconde de Itaboraí, Cabuçu, Manilha e Pachecos. Dos 92 municípios do estado, ocupa
a 66ª colocação no ranking de IDH e a 12ª em população. Esta extrema pobreza se
manifesta na violência. Segundo dados de 2002 do IPEA, o município de Itaboraí ocupa
a 8ª posição dos 10 municípios com maior taxa de homicídios por habitantes da região
sudeste brasileira e a 20ª posição neste mesmo ranking dentre todos os municípios
brasileiros (IPEA; 2002). Suas principais atividades econômicas atualmente são
serviços e comércio, transporte, construção civil, pecuária, apicultura, etc. Panorama
econômico-social este que tem se modificado radicalmente, tendo em vista que Itaboraí
será sede da mais importante obra da indústria petroquímica no Brasil: o COMPERJ
(Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro) a ser instalada na região de Porto das
Caixas e Sambaetiba, conforme podemos observar no mapa abaixo.
91
Mapa I: Itaboraí, seus distritos e o COMPERJ.
Fonte: Prefeitura Municipal de Itaboraí
http://www.itaborai.rj.gov.br/prefeitura/legislacao/cadernos_itadados.pdf Acessado em:
21/02/2011 em : 16:22 h.
Assim, um primeiro e importante fator da nossa análise, já identificado no
capítulo anterior, é o aumento de receitas oriundas da arrecadação municipal, o que
denominamos de receita 01 que, descontada a parte devida ao FUNDEB, tem o seu
restante vinculado legalmente - de acordo com o percentual mínimo estabelecido pela
lei orgânica Municipal- devendo ser aplicada na educação. Contudo, por se tratar de
receita de origem municipal e não federal, ela não costuma ser apresentada em
balancetes para o CACSFUNDEB-Ita. Informações relativas a esta fonte são solicitadas
desde 2010 pelo conselheiro representante do magistério, mas nunca foram
apresentadas, sob a alegação de que estes dados não eram da justa competência do
CACSFUNDEB.
O “chaguismo e amaralismo”, utilizados aqui como metáfora da expressão
histórica do clientelismo e do patrimonialismo, ainda marca profundamente a política
em Itaboraí. Na educação, isso não é diferente. A ausência de concursos públicos para o
provimento dos quadros técnicos administrativos nas escolas do município, por longos
92
anos, remediado parcialmente com um concurso em 201122
, gera uma carência de
funcionários, sendo estas vagas muitas vezes utilizadas como “cabide de emprego” dos
vereadores para seus “cabos eleitorais”. Isso acontece também, mas em menor escala,
com relação aos docentes. No ano de 2011, os cargos de Merendeira, Zelador, Vigia e
Auxiliar de Serviços Gerais foram extintos pelo município, através da Lei
Complementar 128/2011, sendo vedada assim, a realização de concursos públicos para
o provimento destes cargos. A maior parte dos diretores de escola da rede municipal era
indicada pela secretaria ou pela relação que mantinha com o vereador da área, alguns
deles não tinham, sequer, lotação na secretaria de educação ou mesmo na prefeitura, de
acordo com constantes denúncias do sindicato local e do próprio reconhecimento do
poder público atual23
.
Anos após anos, os funcionários de contratos temporários, são demitidos ao final
do ano e só são readmitidos ao início do ano letivo subsequente. Esta medida, além de
reforçar os laços políticos clientelistas, tem como claro propósito a economia de receitas
educacionais. Esta situação foi denunciada pelo sindicato e veiculada nos meios de
comunicação locais24
.
22
Edital 03/2011 que abre concurso público para as vagas de: Agente Administrativo Escolar, Agente
Educativo de Creche, Instrutor de Libras, Tradutor Intérprete de Libras, Professor especializado em
educação especial, Professor Orientador educacional, Professor Supervisor educacional, Professor
coordenador pedagógico e Psicólogo. Conforme percebido, este concurso não provê para todas as
ocupações existentes na escola pública, mas apenas algumas.
23 Segundo matéria jornalística veiculada no jornal “O Fluminense” do dia 22/01/2013. Transcreve-se,
aqui, excertos da matéria: “A secretária de Educação e Cultura do município, Susilaine Duarte, destacou
que a partir de agora, todos os gestores das 85 unidades de ensino localizadas no município serão
funcionários efetivos da prefeitura. A medida, explicou a secretária, visa a incentivar o magistério local
(...) Susilaine explicou que todos os futuros diretores das 85 escolas da rede municipal são servidores
públicos de regime estatutário. A norma, de acordo com ela, se aplicará tanto para diretores gerais
quanto para os subsecretários ...
Disponível em: http://jornal.ofluminense.com.br/editorias/cidades/helil-nomeia-diretoras Acessado em:
28/03/2013 as 8:15h. reivindicação apresentada a SEMEC pelo sindicato, ainda em 2011
http://sepeita.blogspot.com.br/2011/11/informes-da-reuniao-com-semad-semec.html Acessado em
12/04/2013 as 14:50h.
24 Como divulgado no meio impresso e eletrônico. Cf. “O Fluminense” em 11/12/2012.
http://www.ofluminense.com.br/editorias/cidades/falta-merenda-em-diversas-escolas-de-itaborai-
atinge-mais-de-30-mil-alunos Acessado em 12/04/2013 as 14:49h.
93
A troca de favores políticos por votos, usando o Estado como moeda de
barganha acontece também com as vagas da Rede Pública Municipal. Em alguns casos,
alunos conseguem vaga nas escolas de melhor renome e estrutura da sua região de
moradia, graças a esta forma de favorecimento político. Pelo tamanho das redes
municipais de ensino, pelo número de matrículas, de funcionários e professores
necessários etc. a educação acaba sendo alvo prioritário das práticas clientelistas e
fisiológicas25
.
A Câmara dos Vereadores teve, até 2012, treze e, a partir de 2013, quinze
vereadores. Ela é composta pelas lideranças locais que, em muitos casos, foram ou são
denunciados pela captação de sufrágio e outras irregularidades 26
. Neste sentido, não
podemos falar, atualmente, em verdadeiras oposições ideológicas no Município, sendo
estas de ordem muito mais fisiológicas e, portanto, conjunturais. A Câmara dos
Vereadores conta com assento no CACS-FUNDEB, conforme previsto na lei orgânica
Municipal, contudo não a ocupa com regularidade (vide infra).
No que diz respeito à sociedade civil, em especial as organizações populares e
dos trabalhadores, podemos ressaltar a presença de alguns importantes movimentos
sociais. O movimento estudantil, organizado principalmente em torno de estudantes
universitários que iniciaram uma luta em torno do transporte universitário para as
Universidades Públicas dos dois Municípios circunvizinhos: São Gonçalo
(Universidade do Estado do Rio de Janeiro) e Niterói (Universidade Federal
Fluminense). Neste processo, a Comunidade de Estudantes e Amigos de Itaboraí
(CEAI) se formou e passou a fazer frente a outras lutas como a contra o aterro sanitário
que buscavam instalar na cidade. Outro recente movimento social do município é aquele
25
Denúncias do sindicato de uso politico da escola e da educação para fins eleitorais:
http://sepeita.blogspot.com.br/2012/02/normal-0-21-false-false-false.html e
http://sepeita.blogspot.com.br/2012/03/normal-0-21-false-false-false.html. Denúncia da imprensa
local: Jornal “EXTRA” 02/08/2011. http://extra.globo.com/noticias/rio/prefeito-secretaria-de-educacao-
de-itaborai-sao-processados-por-improbidade-administrativa-2366604.html
26 Ex- secretária de educação é denunciada pelo uso eleitoral de informações da secretaria: Jornal “O
FLUMINENSE”: http://www.ofluminense.com.br/editorias/politica/fiscalizacao-ataca-em-comites-de-
itaborai. Centro social ligado ao ex-presidente da Câmara Municipal é fechado: Jornal “O FLUMINENSE”
28/07/2012 http://www.ofluminense.com.br/editorias/politica/tribunal-regional-eleitoral-lacra-centro-
social-suspeito-de-uso-politico.
O jornal impresso “O POVO” por sua vez, no dia 05 e março de 2012, publica noticia com o seguinte
título: “MP apura evolução patrimonial de vereador de Itaboraí”.
94
formado pelos trabalhadores, moradores, lideranças afetadas ou interessadas no
COMPERJ: o Fórum Popular do COMPERJ tem buscado esclarecer o outro lado do
discurso desenvolvimentista que acompanha a instalação da Refinaria. Contudo, todo
cuidado é pouco em se tratando de contestações neste município, em especial àquelas
ligadas direta ou indiretamente ao megaempreendimento. Em 2012, a Associação
Homens do Mar (AHOMAR)- representante dos pescadores que vivem no entorno da
Baía de Guanabara - que denuncia os crimes socioambientais praticados pelas obras do
COMPERJ nos municípios vizinhos e em Itaboraí, teve 2 de suas lideranças mortas,
com fortes indícios de execução27
.
O terceiro movimento social que destacamos é justamente o Sindicato Estadual
dos Profissionais da Educação- Núcleo Itaboraí (SEPE-ITA). Fundado ainda na década
de 1980 no município e na década anterior no estado. Já em 96 o SEPE, por iniciativa
do vereador Aurino Lima, é considerado Organização de “Utilidade Pública” no
município, através da lei, 1386/1996. O sindicato, em seu núcleo municipal, contava
com cerca de 700 filiados, em novembro de 2012, sendo 294 destes filiados da rede
municipal de ensino, esta que contava com aproximadamente 1.734 servidores, em maio
de 2012.
2. A REDE PÚBLICA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO
O sistema Municipal de Ensino de Itaboraí-RJ é regido pela seguinte legislação:
Lei Complementar 18/2000 e Lei Complementar 56/2006. A rede de educação conta
com 85 unidades de ensino. Dentre estas, 63 oferecem educação infantil e 67 ensino
fundamental, estas últimas ministram o seu ensino nas modalidades Regular (todas) e
Jovens e Adultos (24), sendo duas as que oferecem, além do EJA, EJA com Ensino
Profissionalizante, através do programa “Projovem”. A rede municipal não oferece
27
Sobre o assassinato de lideranças: Notícia divulgada no “Brasil de Fato” em 09/06/2012:
http://www.brasildefato.com.br/node/9972; Agência Brasil de Notícias, 29/06/2012:
http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2012-06-29/manifesto-de-associacao-de-pescadores-do-rj-
pede-apuracao-de-crimes-e-medidas-de-protecao-associados.
95
ensino médio regular em suas unidades de ensino, mas algumas escolas estaduais do
município ainda ministram o ensino fundamental (cf. tabela XI, abaixo). Existe a
previsão da instalação de uma Unidade do IFF- Instituto Federal Fluminense,
ministrando além de Ensino Médio e profissionalizante, cursos de graduação. A
Fundação Educacional de Itaboraí (FEITA) é uma Faculdade Pública Municipal
existente no município que oferece o curso de pedagogia.
Tabela IX- Total de Unidades Escolares por Rede- Município de Itaboraí/RJ- 2012.
Oferta de nível/modalidade de ensino por unidades escolares *
Total de Esco-
las Ed. Inf.
E. Fund.
E. Medio
EJA E.F.
EJA E.M.
Educ Prof.
EJA Projov.
ed. Especial
Município 63 67 0 24 0 0 2 2 85 **
Estado 0 17 15 11 6 2 0 0 18
Privada 46 47 14 0 0 1 0 1 49
FONTE: Site do DataEscola Brasil: http://www.dataescolabrasil.inep.gov.br/dataEscolaBrasil/ * Como uma mesma unidade escolar, em geral, oferta mais de uma modalidade ou etapa de ensino o total destas ofertas é superior ao total de Unidades Escolares.
** Embora os dados referentes as unidade escolares no sítio totalizem 82, estamos usando como informação os dados fornecidos pela SEMEC através do ofício 163/2013.
Nos últimos quatro anos, o número de matrículas na Rede Municipal tem
demonstrado crescimento em números absolutos, mesmo que este crescimento não seja
contínuo (Tabela XII e gráfico IV). Ela também aumentou relativamente, quando
comparada com a Rede Privada e a Rede Estadual. Contudo, interessa notar que, mesmo
diante ao crescimento populacional municipal, houve retração das vagas da educação
básica no período, tendo sido determinante para esta retração, o decréscimo ano-a-ano
de matrículas da Rede estadual no município. O ano de maior número de matrículas
desta rede no Município é, portanto, justamente o primeiro do período analisado: 2009.
O decréscimo de matrículas da rede estadual se deve, em grande parte, a política do
atual governador do estado do Rio de Janeiro de municipalização de escolas28
,
estimulada pela Lei Estadual 4.528/2005. Já a rede privada teve comportamento
instável: se houve um crescimento no período 2009-2010, a retração foi sentida no
período seguinte, de 2010-2011, crescendo novamente em 2012. O crescimento do
último ano, contudo, não foi suficiente para superar o maior patamar de matrículas na
rede no período que foi o ano de 2010.
28
Conforme denuncia o Boletim do SEPE-Ita: http://sepeita.blogspot.com.br/2013/03/informe-rede-
estadual.html
96
Fonte: Gráfico organizado a partir de dados disponíveis no Censo Escolar/INEP.
Tabela X- Número de alunos matriculados na Educação Básica- Itaboraí- 2009-2012.
Ano Municipal Estadual Privada Total
2009 29780 21604 10879 62263
2010 30576 20741 11110 62427
2011 30364 19314 11005 60683
2012 30673 17341 11073 59087 Fonte: Censo Escolar/INEP.
Já as matrículas municipais também denotaram certa instabilidade, apresentam
crescimento de 2009 para 2010, retração de 2010 a 2011, e novo crescimento de 2011
para 2012, sendo este último ano o de maior número de matriculados nesta rede.
Comparando o crescimento tímido e irregular de matrículas na rede pública municipal
de ensino com o incremento dos recursos, podemos afirmar que não foi através do
aumento da oferta de matrículas que houve contrapartida real do aumento daqueles.
Afinal, se o orçamento total da educação, de 2009 a 2012, quase dobrou em Itaboraí, o
mesmo não se pode dizer sobre as matrículas da Rede Municipal que atingiu um
inexpressivo incremento no mesmo período, na ordem de 1,02% (Tabela XIII).
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
2009 2010 2011 2012
Gráfico IV- Total de Matrículas na Ed. Básica- Itaboraí-
2009-2012
Municipal
Estadual
Privada
97
Tabela XI- Número de alunos matriculados na Educação Básica da Rede Pública
Municipal- 2009-2012
ANO MATRÍCULAS
VARIAÇÃO
(com relação ao ano
anterior)
2009 29780 -
2010 30576 2,67%
2011 30364 0,69%
2012 30673 1,02%
Fonte: Censo Escolar/INEP.
Os números disponibilizados pelo IBGE no Censo Educacional de 2010 do
município nos permite analisar, de forma bastante aproximativa, os índices de
universalização do ensino, em especial, os relacionados aos níveis creche, educação
infantil e ensino fundamental aos quais os atendimentos prioritários cabem ao ente
municipal. Ressalva-se o caráter aproximativo desta aferição, pois que o quadro
montado, a partir dos dados disponibilizados, precisa assumir como pressuposto um
cenário hipotético: a de que não houve qualquer defasagem idade-série, e, a partir disso,
estima-se aqui a universalização do ensino no período de 0 a 14 anos de idade do
educando. Mesmo este desvio ocasionado pelo cenário hipotético, entretanto, não faz
perder a validade dos dados- que busca demonstrar não haver universalização do ensino
em nenhum dos níveis educacionais - pois que a evasão escolar aumenta quando
aumenta a defasagem idade/série. O cenário hipotético, portanto, se muda a estimativa,
acaba amenizando a não universalização. Conforme suposto, não existe a
universalização do ensino em nenhuma das modalidades onde a prefeitura atua
prioritariamente e onde é ela a principal ofertadora. Por outro lado, o fato de os dados
serem de 2010, representam certa defasagem com a realidade de três anos depois.
Aponta-se a insuficiência de oferta de forma mais grave na faixa etária em que se
encontram as crianças em idade de creche, que dispõem de um número de matriculados
muito aquém a real necessidade da população local. Portanto, se não houve expressivo
crescimento das matrículas e vagas rede escolar municipal em Itaboraí, isto não pode se
justificar pela ausência de demanda populacional.
Tabela XII- População Residente Idade escolar vs. População Escolar- Itaboraí- 2010.
População Residente Idade escolar vs. População Escolar - Itaboraí - Censo IBGE-2010
Faixa Etária População população que Total
98
Outro dado que nos interessa analisar é o número de funcionários estatutários na
Secretaria de Educação e Cultura que trabalham nas Unidades Escolares. O acesso a
este dado foi reiteradamente negado. Por diversas oportunidades, o sindicato, através do
seu representante no conselho do FUNDEB, solicitou informações referentes aos
profissionais contratados e concursados lotados na secretaria, bem como suas
ocupações, e local de trabalho, ano- a- ano, de 2009 a 2012. Este pedido baseia-se na
Lei 11494/2007, no seu Art. 25, Parágrafo Único, Inciso II, alínea “b”, que permite aos
conselheiros, sempre que julgarem conveniente, requererem do Poder Executivo, cópias
de documentos referentes à “folhas de pagamento dos profissionais da educação, as
quais deverão discriminar aqueles em efetivo exercício na educação básica e indicar o
respectivo nível, modalidade ou tipo de estabelecimento a que estejam vinculados;”
(BRASIL, 2007). Estes dados foram repetidas vezes solicitadas por Ofícios (Ofícios:
40/2012, 60/2012, 71/2012, 03/2013, 14/2013) sendo parcialmente respondidas somente
em 20 de fevereiro de 2013, através do Ofício SEMEC 163/2013, destinado ao SEPE-
Ita. Neste ofício, a SEMEC disponibiliza tão somente dados parciais daquilo que fora
solicitado, fornecendo o número total de docentes com vínculo estatutário. Os demais
profissionais da educação, portanto, não são contabilizados com estes números. Para
além disso, o período fornecido não abarca o ano de 2009. Todas as três séries de
informação tiveram como referência o mês de maio. Os dados disponíveis nos
possibilitaram a construção do seguinte quadro:
residente frequentava a escola (%)
0-3 anos 11858 2578 22%
4 anos 2900 2188 75%
5 anos 2986 2630 88%
6 anos 3298 3156 96%
7-9 anos 9773 9595 98%
10-14 anos 20011 19367 97%
15-17 anos* 11366 9989 88%
Total** 50826 39514 78% Fonte: Tabela organizada pelo autor a partir de dados disponíveis no Censo Educacional 2010- IBGE. * Faixa não contabilizada no total, a faixa etária aqui apresentada, serve de amostra de que a universalização do ensino diminuí ao avançar da série e/ou na existência de defasagem série/idade no ensino fundamental. ** O total se refere à soma das faixas compreendidas de 0 a 14 anos.
99
Tabela XIII- Número total de docentes estatutários – Rede municipal de Itaboraí- 2010-
2012.
Ano Nº total de Docentes Variação
2010 1485 -
2011 1594 7%
2012 1733 9%
2010-2012 - 17% FONTE: Ofício SEMEC-Ita: 163/2013.
Comparando estes números com os outros índices disponíveis na educação,
percebe-se que estes foram um dos números que mais variaram positivamente no que
diz respeito a expansão da rede e destinação de novos recursos para e escola pública
municipal, ainda que estes permaneçam muito aquém do crescimento verificado na
receita no mesmo período (2010-2012, em torno de 63,43%). A convocação de
professores concursados, bem como a realização de concursos públicos para todas as
ocupações existentes na escola pública é uma das pautas mais antigas e repisadas do
sindicato 29
. Já em 2013, houve a publicação de 4 editais de convocação distintos30
que
totalizam a chamada de 456 novos docentes na rede pública municipal. Contudo, estes
números não foram organizados na tabela, pois não contamos, para a sua correta
contabilização, do número de exonerações do mesmo período.
29
Como pode ser percebido nos diversos boletins eletrônicos do sindicato, no mesmo período. Cf.
http://www.sepeita.blogspot.com.br/2013/03/boletim-informativo-audiencia-entre-o.html Acessado
em: 02/02/2013 em: 22:06h.
30 Editais de Convocação relacionados ao edital 01/2011: 01- 21 de janeiro de 2013; 02 e 03- 05 de
março de 2013; 04- 08 de abril de 2013, disponíveis no sítio da Prefeitura Municipal de Ita:
http://www.prefeituraitaborai.com/; acessado em: 29/03/2013 as 16:52 h. Importante notar que o dia
05 de março foi um dia de meia-paralização e assembleia dos profissionais da rede municipal, onde
grande parte da forte insatisfação destes profissionais advinha da falta de profissionais da educação
insuficientes nas Unidades Escolares, o que sobrecarregava o trabalho dos demais profissionais,
segundo ata da assembleia do SEPE-ita de 05 de março de 2013. Esta ata também informa que esta e
outras reivindicações e a notificação da atividade de protesto foram informadas à SEMEC pelo SEPE- Ita
através do Ofício 08/2013, de 6 de fevereiro de 2013. Cf.
http://www.sepeita.blogspot.com.br/2013/03/boletim-do-sepeitaborai-08032013.html Neste sentido,
não podemos deixar de reconhecer a importância que teve o sindicato e, de forma mediada, a
participação destes no Conselho do FUNDEB, ao, através dele, apurar sua capacidade de denúncia e
argumentação, nesta convocação. Além disso, no dia 03/04/2013, o Prefeito anunciou, através do site
Oficial da Prefeitura, a sua intenção de convocar outros 448 profissionais.
http://www.prefeituraitaborai.com/1870/prefeito-empossa-115-professores-e-anuncia-a-convocacao-
de-mais-448-concursados/, destes 448, 209 foram convocados no dia 08 de abril de 2013.
100
De acordo com as Planilhas disponibilizadas pelo departamento de contabilidade
da Secretaria Municipal de Fazenda (SEMFA), dos recursos do FUNDEB, saíram
verbas que se destinaram a construção de duas escolas, uma no Distrito de Visconde (as
8 medições referentes a construção já foram quitadas, no valor total de R$ 2.585.601,41)
e outra no Distrito de Itambí (cujo pagamento só cobriu, até dezembro de 2012, o
pagamento de 4 das 8 medições, no valor de R$ 893.902,24). Estas e a colocação de
coberturas nas quadras – quais as quadras que foram cobertas não são referenciadas nas
planilhas - (R$ 1.237.499,41) são as únicas referências a investimento em infraestrutura
que constam nas planilhas do FUNDEB (SEMFA, 2011, 2012).
Retornando às Leis Complementares supracitadas que instituem e regulamentam
o Sistema Municipal de Ensino, observa-se que são três os conselhos que - no âmbito da
educação - elaboram, autorizam, fiscalizam e/ou exercem o controle social às suas
políticas públicas. O Conselho Municipal de Educação é regulamentado, além das leis
complementares, pelo Decreto 107/1991, que o cria, e pelo Decreto 024/2000 que
aprova o seu Regimento Interno. Este conselho tem como finalidade básica a função de
assessorar, normatizar, orientar, formular e fiscalizar as ações implementadas no âmbito
do Sistema de Educação Municipal. Nem o SEPE ou nenhuma associação de
trabalhadores ocupa assento neste conselho que, no reverso, garante assento ao
Sindicato dos Estabelecimentos de Ensino no Estado do Rio de janeiro – SINEPE –RJ,
o sindicato dos donos das escolas particulares que incluí 61 municípios do estado em
sua base territorial, excluso nisso a capital. Não obstante, este sindicato patronal conta
com uma delegacia, das oito espalhadas pelo estado, localizada no município de
Itaboraí31
.
Outro conselho presente no município no âmbito da educação e que responde
por todo o Sistema de Ensino local é o Conselho de Alimentação Escolar (CAE). Este
conselho é regulamentado pelas Leis Ordinárias 1370/1995, 1663/2001 e pela Lei
Complementar 83/2009. De acordo com esta última lei, que dá a mais recente redação
sobre a composição do conselho, é prevista ao sindicato dos trabalhadores da educação
a indicação de um Conselheiro. Esta vaga não é, entretanto, ocupada pelo SEPE-Ita.
O terceiro conselho que abrange todo o sistema de ensino é o conselho do
FUNDEB. Este substituiu o Conselho do FUNDEF, cuja criação data de 1997 e se dá
31
Informações extraídas do sítio eletrônico da entidade: http://www.sineperj.org.br/. Acessado em:
29/03/2013 as 19:49 h.
101
através da lei 1433/1997. Esta lei determina que o conselho seja composto por 5 (cinco)
integrantes: a) 1 (um)Representante da Secretaria Municipal de Educação ou órgão
equivalente; b)1 (um) representante dos professores e diretores das escolas públicas de
ensino fundamental; c) 1 (um) representante dos pais de alunos; d) 1 (um) representante
dos servidores das escolas públicas municipais; e) 1 (um) representante do Conselho
Municipal de Educação. Não se faz qualquer menção de que estes conselheiros devam
ser indicados pelas organizações da sociedade civil, em especial, o sindicato dos
profissionais da educação local- SEPE-Ita- que não teve participação em nenhuma de
suas composições. Este conselho, como dito, fora substituído pelo conselho do
FUNDEB em 2007, cuja legislação já fora analisada no capítulo anterior. Embora o
conselho tenha sido instituído em 2007, no portal do FNDE sobre consultas aos
conselhos do FUNDEB32
, se registra o funcionamento regular do conselho em âmbito
municipal somente a partir de 13/02/2009, através da Portaria 1262/2009.
3. O CACSFUNDEB ITABORAÍ
A análise do conselho na forma de estudo de caso foi feita com atenção a técnica
da triangulação, como referida e melhor debatida na introdução. Por conta disto, neste
processo, buscou-se coletar dados centrados no objeto de estudo, da relação do objeto
de estudo com o meio - da estrutura socioeconômica e cultural- histórica, portanto - que
o objeto está inscrito e dos processos e produtos advindos do objeto. (TRIVIÑOS, 1987;
YIN, 2001) Estes dados foram coletados através da observação participante, da analise
de conteúdos (leis, atas e ofícios, Regimento Interno) e da pesquisa histórica. Estando
certo de que este apanhado de procedimentos não esgota o objeto, espera-se, contudo,
avançar nas proposições que um estudo de caso - partindo do aporte teórico que aqui foi
estabelecido - pode oferecer ao debate sobre as políticas públicas da educação.
No que diz respeito a este acompanhamento, cabe retomar brevemente a ressalva
feita na introdução, pois o investigador é também sujeito do conselho e esta condição
enseja, por parte do pesquisador, um cuidado maior a fim de se manter a objetividade do
32
https://www.fnde.gov.br/cacs/index.php/lista_conselheiros acessado em : 24/04/2013 as 18:54h.
102
processo científico. Assim, buscando objetivar a análise, o estudo foi desenvolvido
considerando primordialmente a base empírica, guiado pelos conceitos e categorias que
norteiam a construção da problemática. Sempre que necessário, o investigador
explicitará a especificidades de suas intervenções no conselho, com o objetivo de
oferecer ao leitor maior publicidade dos conflitos, quando existentes. Ressalta-se que o
posicionamento do investigador-sujeito no conselho não é guiado por perspectivas
individuais, tendo em vista sua condição de representante dos docentes da rede básica
pública municipal, indicado pelo sindicato.
As reuniões do conselho, na maioria das vezes, aconteceram no salão nobre da
Secretaria de Educação, que funciona em um dos prédios tombados pelo Patrimônio
Histórico. O salão goza de ampla mesa de reuniões, de boa iluminação e de devida
climatização, estando assegurado, portanto, as condições físicas para o funcionamento
do conselho. Em algumas reuniões, as primeiras, o conselho ainda contava com uma
mesa com café e bolo à serventia dos conselheiros. As reuniões ocorriam, na maioria
das vezes, nas terças-feiras pela manhã, conforme sugestão aprovada e registrada na ata
referente à 45ª reunião do CACSFUNDEB- Ita, e o horário marcado para estas alternava
entre 9h e 10h da manhã. Quando o salão nobre encontrava-se indisponível, a reunião
era realizada em uma das salas da SEMEC. Portanto, ao longo do período analisado
(2011-2013), somente uma reunião do conselho deixou de ser realizada por falta de
espaço físico, no dia 03 de janeiro de 2013, onde contribuía para esta falta o início de
mandato de uma nova gestão no Poder Executivo, todas estas informações foram
devidamente registradas na 70ª ata.
Em torno da metade dos conselheiros da gestão 2011-1013 havia participado da
composição do conselho anterior. Em se comparando as portarias que nomeiam ambos
os conselheiros, percebe-se a repetição de 12 nomes nas duas gestões, em um total de 26
conselheiros, dentre titulares e suplentes. Contudo, existe ainda um caso especial; o
assento no conselho pelo representante dos docentes com indicação pelo sindicato é
ocupado no final de 200933
, ainda na gestão anterior a que analisamos e este
representante também permanece na gestão seguinte, este nome não consta na portaria
inicial de nomeação do conselho em 2009, mas pode ser considerado mais uma
permanência.
33
Segundo ata da assembleia sindical de 26/11/2009.
103
Observando tão somente a composição legal do conselho, pode se imaginar que
este tenha privilegiado a ação da sociedade civil no seu interior. Dos 13 assentos
titulares do conselho, apenas 2 eram reservados aos representantes do Poder Executivo.
No entanto, esta primeira impressão não se fez válida. Muitos dos conselheiros, em
especial os da “sociedade civil” mantinham, com o Poder Executivo Municipal, alguma
relação privilegiada, com especial destaque a serem estes conselheiros ocupantes de um
ou outro cargo comissionado de livre nomeação do órgão gestor, no caso a SEMEC.
Neste caso, se enquadram, por exemplo, os conselheiros representantes dos
servidores técnico-administrativos da Rede Municipal. Embora o seu sindicato ou
entidade representativa seja o mesmo dos profissionais docentes – O SEPE-Ita- estes
não foram indicados por esta entidade, conforme estabelece as leis federais e
municipais, estando ambos lotados em cargos no interior da própria SEMEC. Estes dois
conselheiros dos técnicos-administrativos (titular e suplente) tiveram uma regular
frequência ao conselho, (estando presentes, respectivamente, em 13 e 14 reuniões das
21 em que houve quórum). Outro caso é o do conselheiro suplente dos docentes. A ata
da assembleia sindical do dia 23 de março de 2011, que aprova a indicação dos nomes
dos conselheiros- titular e suplente- dos professores (SEPE-ITA, 2011a), não coincide
com os nomes presentes na Portaria 387/2011, sendo respeitado somente a indicação do
conselheiro titular. O Conselheiro docente suplente indicado pela portaria é outro que
goza de cargo de nomeação. O conselheiro titular esteve presente em 15 das 21 reuniões
com quórum neste conselho. O conselheiro suplente instituído pela portaria, por sua
vez, esteve presente em 16 das 21 reuniões, tendo com isso representado os docentes em
algumas ocasiões, quando na ausência do conselheiro docente titular. A determinação
em lei de como se deve proceder a escolha dos representantes da sociedade civil, em
especial funcionários, professores, diretores, pais e estudantes, embora se constitua em
um avanço, não garante a representatividade - pois que não legitimada pelo conjunto da
categoria representada - destes segmentos no interior do conselho.
Os diretores de escola acabam enredados em situação parecida. No município,
conforme já dito, a forma de escolha dos diretores se dá através da nomeação da
secretaria e, como no caso anterior, esta dupla condição de ocupante de “cargo de
confiança” e estar exercendo o controle social ao poder executivo municipal causa
importantes constrangimentos à última. A Lei 11494/2007 determina que sejam
organizadas eleições entre os pares para a escolha deste segmento. Este pré-requisito
não foi observado no conselho em questão. O representante do Conselho Municipal de
104
Educação, embora represente outro segmento social, é também Diretor nomeado pela
SEMEC em escola da Rede Municipal e, por isso, suscetível aos mesmos
constrangimentos dos representantes dos diretores.
Os estudantes da rede básica pública dispõem de dois representantes titulares.
De acordo com a lei federal 11494/2007, em seu Art. 24, §1, Inc. IV, alínea “f”, um
destes dois representantes deve ser indicado pela entidade representante dos estudantes
secundaristas e o outro deve ser eleito dentre os pares através de eleição organizada para
este fim, segundo o mesmo artigo em seu §3, Inc. III. Estas determinações não são
repetidas nas leis municipais e não foram respeitadas no processo de constituição deste
conselho. Há que se considerar que o termo utilizado na lei “estudante da rede básica
pública” acaba sendo mais abrangente do que os reais beneficiários do fundo no
município, que são os estudantes da rede municipal. Os representantes titulares dos
estudantes da rede básica estiveram, ambos, presentes somente na reunião de Posse do
conselho (registrado na 45ª ata) e um deles esteve presente na terceira reunião do
CACSFUNDEB (47ª ata). Um dos conselheiros suplentes esteve presente em oito da
vinte e uma reuniões, o que caracteriza o não acompanhamento efetivo deste segmento
com relação ao fundo.
Esta redação generalizante dos termos da lei também se repete com relação aos
representantes dos pais de alunos da educação básica pública. A este segmento é
reservado dois assentos no conselho (Art. 24, §1, Inc. IV, alínea “e”) e estes
conselheiros devem ser escolhidos mediante eleições organizadas para tanto (Art. 24,
§3, Inc. III). Já o §5, Inc. IV insere duas importantes restrições à ocupação destes
assentos:
IV - pais de alunos que:
a) exerçam cargos ou funções públicas de livre nomeação e
exoneração no âmbito dos órgãos do respectivo Poder Executivo
gestor dos recursos; ou
b) prestem serviços terceirizados, no âmbito dos Poderes Executivos
em que atuam os respectivos conselhos. (BRASIL, 2007)
Para além do não cumprimento de um processo que confere legitimidade ao seu
representante (as eleições), a participação deste segmento ficou ainda mais prejudicada,
pois não houve frequência regular da maioria dos seus conselheiros. Dos 4
representantes, dois tiveram frequência em apenas três reuniões; um esteve presente em
quatro reuniões e apenas um conselheiro representante dos pais teve uma atuação mais
regular, estando presente em 13 das reuniões. Contudo, esta participação não poderia
105
ocorrer, tendo em conta o previsto em lei, que veda a participação, neste segmento, de
ocupante em cargos de livre nomeação “no âmbito do poder Executivo gestor dos
recursos” (ibid.).
Neste sentido, a nomeação dos conselheiros destes segmentos da sociedade civil
em Itaboraí, parece se adequar, uns mais e outros um pouco menos, à hipótese
formulada por Davies:
Entretanto, tendo em vista a predominância do clientelismo e do
fisiologismo nas relações entre governantes e entidades supostamente
representativas da sociedade, nada garante que os representantes de
tais entidades não sejam também escolhidos ou fortemente
influenciados pelo prefeito ou pelo secretário municipal de educação,
dando apenas uma fachada social para um conselho que tenderia a
refletir os interesses dos governantes (DAVIES; 2007; 48).
O Conselho Tutelar Municipal também é representado no CACSFUNDEB-Ita.
Contudo, devido às eleições para este Conselho, a nova composição do Conselho
Tutelar só pode indicar os novos conselheiros do FUNDEB tardiamente, tomando posse
do seu assento em 18 de agosto de 2011, estando presente na reunião do dia 27 de
setembro do mesmo ano, conforme registrado na 50ª ata (CACSFUNDEB-Ita; 2011;
pág. 52-verso). Desde sua entrada, este conselheiro tem tido frequência regular nas
reuniões, tendo tido participação em cerca de metade das reuniões com quórum, depois
que fora empossado e designado para tal.
O poder legislativo local tem direito a dois assentos no conselho do FUNDEB.
Assim totalizam 4 conselheiros dentre titulares e suplentes. Contudo, a participação dos
Vereadores neste Conselho não tem primado pela frequência. Apenas um titular e um
suplente estiveram presentes em reuniões contabilizando, cada um, duas presenças.
Os representantes do Poder Executivo, por sua vez, foram aqueles que
apresentaram maior regularidade e frequência. Dos quatro conselheiros, apenas um
esteve ausente em mais da metade das reuniões e isso se deveu ao fato dele mesmo ter
assumido a secretaria municipal de educação e cultura (conselheiro do poder executivo
I). Importa notar que este afastamento se deu por decisão politica, haja vista não haver
qualquer impedimento de que um dos representantes do Poder Executivo municipal seja
o próprio titular da pasta. Outro representante do Poder Executivo Municipal
(conselheiro do poder executivo II), como veremos adiante, também teve de se afastar
do conselho para a disputa do pleito municipal, retornando após esta. Este representante
esteve em 15 das reuniões. Mas se os dois conselheiros titulares tiveram alguma forma
106
de impedimento de participação plena, o mesmo não aconteceu com os seus suplentes,
que estiveram presentes em todas as reuniões do CACSFUNDEB-Ita. Diante deste
quadro, é possível, novamente, concordar com Davies quando este afirma que os
conselheiros representantes do Estado contam com melhores condições para o exercício
da sua função do que os conselheiros da sociedade civil:
Os conselheiros sociais não gozam de qualquer remuneração
específica para a realização de suas tarefas (o conselheiro estatal não
goza de verbas específicas, mas por ser uma de suas atribuições
burocráticas, podemos dizer que exerce trabalho remunerado), para
além disso, os representantes sociais não gozam de dispensa dos seus
trabalhos e obrigações, nem da flexibilidade de horário como os
burocratas do estado (...) Já os conselheiros formalmente não estatais
(sindicatos, pais de alunos e professores) fazem trabalho extra, pelo
qual não são remunerados, nem direta nem indiretamente (DAVIES
op. cit., 49).
As atas analisadas contabilizam um total de 30 registros de reuniões. Destas, 8
serviram para o registro de reunião onde não houve quórum. Neste caso, segundo o
Regimento Interno do conselho, em seu Art.5, §2, deve-se convocar uma nova reunião
dentro do prazo de dois dias. Este prazo foi geralmente ignorado pela presidência do
conselho, pois a grande parte das atas das reuniões convocadas nesta condição
registrava o intervalo de uma semana. Esta nova convocação dispensava a reunião de ter
que verificar o quórum, podendo realizar-se com os presentes.
As atas das reuniões da gestão analisada foram registradas do número 45 a 75 no
Livro Ata do Conselho do FUNDEB- ita, e apresentam uma diferença qualitativa de
informações entre si, graças à mudança na secretaria do conselho, responsável pela
elaboração das atas, devendo por isso serem classificadas em três séries distintas. As
atas das reuniões 45 a 53 que ficaram sob a responsabilidade da primeira formação da
secretaria, serão as atas da primeira série por terem como redator e sistematizador o
representante titular do poder executivo municipal I (secretário I) – assim instituído pelo
conselho, conforme registro na ata 43/2011, em 25 de fevereiro, momento, portanto,
anterior ao início do mandato 2011-2013. O seu desligamento do conselho é notificado
na 54ª reunião - em 11 de abril de 2012, em uma das reuniões onde não houve quórum.
Inicia-se, para efeito de análise, a segunda série de atas, as que vão da reunião 54 a 62.
Somente na 60ª reunião, é requisitada pelo conselho uma funcionária da Secretaria que
teria como função a redação das atas das reuniões (secretária II), tornando as atas mais
descritivas e pormenorizadas entre as reuniões no intervalo 63 a 75, compondo a 3ª
série. Neste intervalo de tempo, estão as atas da segunda série que tiveram redatores
107
diversos, sendo um mais destacado nesta tarefa, justo o suplente do conselheiro do
poder executivo que viria a assumir a Secretaria Municipal de Educação e Cultura. As
atas da primeira série são de menor qualidade de informação, enquanto as atas da
segunda série guardam certa heterogeneidade entre si. Estas atas se encontram todas
reunidas e arquivadas na sede da Secretaria Municipal de Educação e Cultura.
Em março de 2011, segundo a portaria 387/11, iniciou-se um novo mandato dos
conselheiros sendo este o nosso recorte temporal de maior atenção: o mandato deste
conselho (de 18 de março de 2011 a 18 de março de 2013). Quando necessário nos
remeteremos à época anterior do início do mandato de forma pontual. Conforme
registro na ata 43/2011 das reuniões do CACSFUNDEB- Ita, a composição dos futuros
conselheiros já era sabido em fevereiro de 2011, pois registra-se em ata que estes foram
lidos. Na ata 44/2011, da reunião seguinte que ocorreu no dia 22/03/2011, estes nomes
são discriminados, representante a representante. Confrontando estes registros com o
registro da assembleia dos profissionais da educação, identificam-se dois problemas. O
primeiro é a de que a assembleia dos profissionais da educação que indicaria os
representantes dos professores somente aconteceu no dia 23 de março de 2011, um dia
após, portanto. Como poderiam constar como conselheiros representantes de segmentos
que não havia ainda se organizados para a indicação? Outra questão, esta já relatada: o
representante suplente indicado pela assembleia dos profissionais da educação não
coincide com o nome do suplente dos professores registrados na ata da reunião 44/2011.
Esta listagem lida em reunião é igual à portaria 387/2011 que foi publicada no dia 26 de
março de 2011.
Cabe ressaltar que ainda na gestão passada do Conselho a esta que analisamos,
foi percebida uma irregularidade, a saber: o conselho era presidido pelo conselheiro
representante do Poder Executivo, o que é vedado pela lei 11.494/07, Art. 24, §6.
Art. 24 - O acompanhamento e o controle social sobre a distribuição, a
transferência e a aplicação dos recursos dos Fundos serão exercidos,
junto aos respectivos governos, no âmbito da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, por conselhos instituídos
especificamente para esse fim.
(...)
§ 6o O presidente dos conselhos previstos no caput deste artigo será
eleito por seus pares em reunião do colegiado, sendo impedido de
ocupar a função o representante do governo gestor dos recursos do
Fundo no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios. (BRASIL; 2007)
108
Esta observação está ausente nas leis que versam sobre o conselho em nível
municipal (2005/07, 2034/07 e 2080/08). Contudo, o referido conselheiro-presidente do
conselho anterior retorna a nova formação do conselho, sendo indicado como
representante suplente dos funcionários da rede básica pública, mesmo não tendo
matrícula na rede municipal de educação. Mesmo na condição de suplente, este
conselheiro preside as reuniões 44, 45 e 46 de 2011, quando pede afastamento da
Presidência. A ata, contudo, não registra as suas motivações ou justificativas. O
representante titular dos professores da rede básica não esteve presente nesta reunião.
Na reunião seguinte é conduzido por aclamação dos presentes no conselho, o
conselheiro titular do Poder Executivo no que, novamente, se configura como
ilegalidade e ingerência do Poder Público no conselho de controle social, prática esta
que não é exclusiva ao conselho em Itaboraí (BRAGA, 2011; DAVIES, 2007;
UMANN, 2008).
A fim de manobrar este flagrante delito, após denúncia da irregularidade
realizada pelo representante titular dos docentes, na 50ª reunião, a prefeitura lança nova
portaria “reorganizando” os conselheiros. Na reunião do dia 27 de setembro de 2011, o
conselheiro Titular dos representantes dos professores solicita que se torne pública a
portaria que nomeia os conselheiros do FUNDEB, como também a que o Conselho
tenha acesso as Receitas Municipais de Educação e pede que se faça registro das
solicitações em ata, tendo em vista que a reiterada denúncia feita sobre a irregularidade
da presidência não constava nas atas anteriores. No dia 1 de outubro de 2011, o Poder
Executivo Municipal publica nova portaria nº 1544/2011, que dá posse aos
conselheiros, e é retroativa a fevereiro de 2011, e onde se modifica o segmento social que o
então presidente do conselho representa: se na primeira portaria de 2011 o conselheiro
representa o Poder Executivo Municipal (II), na segunda portaria, o novo conselheiro,
então presidente, se torna representante suplente do Conselho Municipal de Educação.
Esta segunda portaria só foi descoberta e tornada pública ao Conselho em 06 de
novembro de 2012 e registrada na ata 65/2012. Embora pareça clara a vedação ao cargo
de presidente a um suplente, a omissão tanto destas portarias de nomeação ao Conselho,
bem como das distintas leis sobre esta vedação (mesmo que óbvia), contribuíram, neste
caso, para a permanência desta situação.
Este presidente permaneceu no exercício da função até o dia 29-06-2012, por
ocasião da 56ª reunião do conselho, onde anunciou o afastamento do conselho e da
presidência a fim de concorrer ao pleito eleitoral municipal, segundo consta na ata
109
56/2012. Faz-se importante notar todo o esforço que este presidente fez, ao longo do
exercício do seu mandato, em obstaculizar o acesso às informações ao representante dos
professores e pesquisador, negando-lhe, reiteradamente, vistas às atas das reuniões
(requeridas, em primeira oportunidade através do Ofício do SEPE 053/2010 e reiteradas
- por duas vezes- através dos Ofícios 027/2012 e 033/2012), além do registro deste
pedido na ata 54/2012 (11 de abril); bem como outros documentos (como o balancete
integral do Orçamento Municipal do ano de 2011) conforme registrado nas ata da
reunião 49/2011. Mesmo que esta postura configurasse em flagrante desacordo ao
disposto no Art. 25, parágrafo único, Inciso III. A saber:
Art. 25. Os registros contábeis e os demonstrativos gerenciais
mensais, atualizados, relativos aos recursos repassados e recebidos à
conta dos Fundos assim como os referentes às despesas realizadas
ficarão permanentemente à disposição dos conselhos responsáveis,
bem como dos órgãos federais, estaduais e municipais de controle
interno e externo, e ser-lhes-á dada ampla publicidade, inclusive por
meio eletrônico.
Parágrafo único. Os conselhos referidos nos incisos II, III e IV do §
1o do art. 24 desta Lei poderão, sempre que julgarem conveniente:
(...)
III - requisitar ao Poder Executivo cópia de documentos referentes a:
a) licitação, empenho, liquidação e pagamento de obras e serviços
custeados com recursos do Fundo;
b) folhas de pagamento dos profissionais da educação, as quais
deverão discriminar aqueles em efetivo exercício na educação básica e
indicar o respectivo nível, modalidade ou tipo de estabelecimento a
que estejam vinculados;
c) documentos referentes aos convênios com as instituições a que se
refere o art. 8o desta Lei;
d) outros documentos necessários ao desempenho de suas funções;
A ata 54/2012, inclusive, registra um episódio interessante com relação à
solicitação das cópias das atas. Para tanto, traz-se um fragmento da ata com uma única
alteração feita, a retirada dos nomes e a inserção do segmento que representa:
Foi solicitado pelo conselheiro [representante dos professores da rede
básica] a reiteração do ofício 27/2012 que pede as cópias das atas da
reunião (sic) do Conselho do FUNDEB dos anos 2009, 2010 e 2011 e
a negação do Presidente do Conselho [representante do poder
executivo II]. O conselheiro [titular dos professores da rede básica]
tem solicitado as cópias das atas de 2009, 2010 e 2011 para objeto de
estudo, porém, segundo o Presidente do Conselho do FUNDEB todos
os dados do FUNDEB estão disponibilizados, basta apenas que ele
acesse o portal do MEC/FUNDEB. Em todas as reuniões o
conselheiro citado acima tem feito ata paralela que o Presidente do
Conselho solicitou e o Conselheiro [representante dos docentes]
prometeu enviar as cópias para o conselho tomar conhecimento, mas
110
até a presente data estes documentos não chegaram. (CACSFUNDEB;
54/2012)
Importa esclarecer que as atas a que o Presidente faz menção nada mais eram do
que os registros de pesquisa feitos a partir da observação participante, mas que
serviriam, segundo critério do Presidente, como justificativa a negativa de acesso às
atas. Com o registo em ata deste tensionamento e de outros, por vezes não registrados,
foi entendido como improcedente a intenção inicial de se realizar entrevistas com os
demais conselheiros, haja vista haver um processo de omissão/revelação de informações
bastante marcado pelo ambiente muitas vezes tenso, não tendo condições de haver
confiabilidade recíproca entre o entrevistador/entrevistado, condição importante para as
entrevistas (TRIVINOS, 1987; YIN, 2001).
O parecer favorável do Conselho para as contas do FUNDEB no ano de 2011
foi realizado sob esta presidência e ocorreu no dia 07 de fevereiro de 2012. Com o
afastamento deste, foi escolhida nova presidência na reunião 57/2012, empossava-se o
conselheiro representante dos diretores de escolas da rede pública, anterior Vice-
Presidente do CACSFUNDEB-Ita. Esta mudança, embora não ocasionada pelas
denúncias de irregularidade, permitiram, ao menos internamente ao Conselho, apurar a
prática do Acompanhamento e Controle social. Importa notar que, após o pleito
eleitoral, o Conselheiro ex-Presidente solicita não só o retorno ao Conselho como,
sobremaneira, à sua Presidência. Na 63ª reunião de 09 de outubro de 2012 o Conselho é
informado deste requerimento de retorno, através do Ofício que o referido conselheiro
encaminha para o Presidente em exercício (representante dos diretores), bem como à
secretaria de Educação. A decisão dos Conselheiros foi pela permanência da Presidência
como configurada naquele momento, bem como foi reiterado a ilegitimidade da
ocupação da presidência pelo postulante, haja vista ser ele o representante do poder
executivo, conforme a Portaria original de nomeação (387/2011). Como também a
ilegitimidade caso se reivindicasse a segunda portaria 1544/2011, pois que a permuta
feita coloca o referido conselheiro como suplente do Conselho Municipal de Educação,
este debate está registrado na ata da 65ª reunião, em 06 de novembro de 2012.
Sem embargo, se foi possível, a partir daí ter acesso aos documentos internos do
Conselho, a obstrução sobre informações da SEMEC-Ita continuou. O processo
referente ao contrato com a Oscip “Instituto Sorrindo para a Vida” (ISPV) com relação
ao projeto “Educação Digital” foi reiteradas vezes pedido pelo Conselheiro
111
representante do Conselho Tutelar como pode ser visto nas atas 51/2011, 52/2011,
53/2012 e, posteriormente, tendo este pedido endossado pelo conselheiro representante
dos docentes, conforme registrado nas atas 67/2012 e 68/2012, quando o conselho
aprova esta requisição e passa o repetidamente oficiar as Secretarias de Fazenda e
Educação para a disponibilização dos dados34
. Nesta ocasião, são solicitadas também os
processos referentes à contratação das seguintes empresas: AJE serviços técnicos;
DANJEL Serviços de Limpeza e Alimentos; Los Hermanos de La Costa, LISTEN
Information Sys e o já citado ISPV. Alguns destes contratos só foram disponibilizados
ao conselho no dia 21 de fevereiro de 2013, 16 meses após o primeiro pedido, como no
caso do ISPV. Outros contratos não foram sequer apresentados, conforme será debatido
mais abaixo.
Mesmo os documentos aos quais os conselheiros deveriam ter permanente
acesso de acordo com a lei, muitas das vezes permaneciam inacessíveis. Foi o caso das
informações referentes aos profissionais da educação, sua folha de pagamento,
discriminação de funções, lotação, etc., e outras informações conforme estabelecido no
Art. 25, Inc.III, em especial em sua alínea “b” (cf. supra, pág.99) que foram requisitados
no Ofício nº 40/2012 (18/05/2012) do SEPE-Ita e encaminhado a SEMEC-Ita,
reiterados nos Ofícios 60/2012 (02/08/2012), 71/2012 (18/10/2012), 03/2013
(15/01/2013), 14/2013 (05/03/2013). Estas solicitações foram risivelmente respondidas
através do Ofício 163/2013 da SEMEC-Ita para o SEPE-Ita, de 20 de fevereiro de 2013,
que trouxe os dados- tão somente- sobre os Docentes Estatutários da Rede. Número que,
embora significativo, é insuficiente para uma composição mais detalhada dos
profissionais da educação existentes na rede pública municipal, que além destes é
composto por outros profissionais escolares estatutários35
e de inúmeros professores
contratados.
34
Conforme Ofícios expedidos pela Presidência do Conselho: 17/2012 de 07 de dezembro de 2012 e
06/2013 de 29 de janeiro de 2013.
35 Somente a titulo de exemplo da sorte de profissionais considerados da educação pela legislação
municipal. Segundo a Lei Complementar 07/1996, que regulamenta o plano de Carreira dos Profissionais
da Educação afirma que, dentre estes, incluem-se: a – Pessoal docente: PROFESSOR I, PROFESSOR II,
PROFESSOR III, PROFESSOR IV; b – Pessoal especialista: COORDENADOR, ORIENTADOR EDUCACIONAL,
ORIENTADOR PEDAGÓGICO, SUPERVISOR; c – Pessoal de administração: SECRETÁRIO, BIBLIOTECÁRIO; d
– Grupo de apoio: NUTRICIONISTA, PSICÓLOGO, INSPETOR DE ALUNOS, VIGIA, ZELADOR, MERENDEIRO,
AUX. DE SERV. GERAIS, e – Grupo de apoio técnico. Esta lei foi alterada posteriormente, pelas LC 12, LC
16, LC129, LC132, que extinguiram algumas destas carreiras e adicionaram outras. Estas alterações,
momentaneamente, fogem do escopo desta pesquisa.
112
Expostos estes elementos, parece indubitável que também em Itaboraí um dos
maiores obstáculos ao exercício do acompanhamento e do controle social é a
dificuldade ao acesso à informação do ente gestor dos recursos. (SENA, 2008; SOUSA
JÚNIOR, 2006; BRAGA, 2011; UMANN, 2008).
Outra irregularidade foi constatada no cadastro do Conselho local36
. Devido, ao
exposto acima com relação à ilegitimidade da presidência do conselho, a falta de
cadastro deste conselho perdurou por todo ano de 2011 e parte de 2012 sendo notificada
sua regularização ao conselho somente na 61ª reunião, no dia 28 de agosto de 2012,
passado, portanto, quase 1 ano e meio de sua instauração. Este atraso perdurou, em
parte, pelo então Presidente não ter cadastrado e, por outro lado, por tentarem cadastrar
o conselho com a presidência ilegítima do referido conselheiro, o que o sistema do
MEC não permite devido aos impedimentos legais. O fato do então Presidente não ter
realizado o cadastro, foi agravado pela demora dele, após a sua saída, em repassar a
senha ao novo Presidente, conforme registram a ata da reunião 60/2012 de 27 de julho
de 2012 e o Ofício 05/2012, de três dias antes, emitidos pelo novo Presidente do
CACSFUNDEB-Ita. Esta demora levou ao TCE-RJ, em seu parecer sobre as contas
públicas de Itaboraí de 2011, a fazer uma ressalva determinando a regularização do
Conselho do FUNDEB junto ao MEC (TCE/RJ, 2012).
De acordo com a Lei ordinária Municipal 2005/2007, o Conselho de
Acompanhamento e Controle Social deve se reunir mensalmente, em caráter ordinário,
podendo haver convocações extraordinárias. Contudo, esta regularidade não ocorreu,
principalmente quando no primeiro ano do Conselho, ao longo da Presidência do
representante do poder executivo II. O intervalo da reunião 47 para a reunião 48 foi
superior a um mês. Mais longo ainda foi o período transcorrido entre as reunião 52 e 53:
neste caso, o interstício foi de 2 meses 9 dias (vide tabela XX). O mesmo aconteceu
quando, em primeira chamada, era constatado não haver quórum suficiente para a
instalação da reunião. O quórum mínimo para tal é a maioria simples, segundo o Art. 5
do Regimento Interno do Conselho, no caso 7 conselheiros titulares. Já o §2 do mesmo
36
O FNDE disponibiliza uma página para a realização do Cadastro do Conselho de acompanhamento e
Controle Social: https://www.fnde.gov.br/cacs/. acessado em: 04/04/2013 as 18:13 h.
Outra página é mantida pelo FNDE e destina-se a consulta de informações referente a composição do
conselho, portaria de nomeação e duração do mandato:
https://www.fnde.gov.br/cacs/index.php/lista_conselheiros. Acessado em: 04/04/2013 as 18:13 h.
113
artigo estabelece que na ausência de quórum na primeira convocação, será convocada
uma nova reunião, dentro de dois dias, onde se dispensa a averiguação de quórum.
Pelas atas, podemos perceber que a praxe, no caso de ausência de quórum, era pela
marcação de uma nova reunião uma semana depois.
Através da análise das atas do Conselho foi possível perceber que ocorreram
reuniões que, pelo Regimento Interno, não poderiam ter havido, por conta da falta de
quórum. O critério adotado neste filtro foi o seguinte: considera-se com quórum a
presença de, ao menos, 7 conselheiros das 13 (treze) representações. Com isso, em caso
de reunião em que havia titular e suplente de um mesmo segmento, estes eram contados
como apenas uma presença. Foram excluídas desta conta as reuniões de segunda
convocatória, pois que estas dispensavam quórum. Das 21 reuniões em que houve
registro de ata com atividades do conselho, 7 delas tiveram menos do que 7
representantes de distintos segmentos sociais. Foram as reuniões: 49/2011, 56/2012,
61/2012, 63/2012, 67/2012, 68/2012, 74/2013. Um dos motivos que podem explicar a
maior incidência deste procedimento nas reuniões finais é o esvaziamento progressivo
do conselho, que contou muito pouco com a participação dos estudantes, dos vereadores
e de parte dos pais de alunos.
Outro obstáculo ao efetivo acompanhamento e controle social foram os atrasos
percebidos nas entregas das planilhas. Em 2011, as planilhas referentes a janeiro,
fevereiro e março foram entregues e aprovadas na reunião do dia 31 de março, de
acordo com a ata 46/2011. Já as de junho/2011 foram entregues em final de agosto, na
reunião 49 e as de setembro, outubro e novembro só foram entregues ao conselho no dia
29/11/2011, por ocasião da 52ª reunião do Conselho. Na reunião seguinte, dois meses
depois, foi entregue a planilha referente a dezembro de 2011 e aprovado um parecer
favorável à aprovação das contas do FUNDEB referente ao ano de 2011.
O ano de 2012 conseguiu, contudo, ter atrasos mais expressivos do que o
anterior. As planilhas de fevereiro, março, abril, maio e junho sofreram atrasos em sua
entrega e só foram recebidas pelo conselho na 63ª reunião de início de outubro de 2012,
mesmo assim sem validade legal, pois que não contava com a assinatura do Secretário
de Fazenda. Estas foram, por fim, entregues regularizadas junto às planilhas dos meses
de julho e agosto, na 65ª reunião (06/11/2012), conforme sua ata. Ou seja, depois de 8
meses de nenhuma publicidade das contas do FUNDEB, 7 planilhas mensais foram
entregues simultaneamente, sendo as contas de fevereiro analisadas somente em
novembro, como caso mais extremo. Torna mais grave este quadro, o fato destas contas
114
serem justas às contas da educação que recobrem boa parte do período eleitoral e de a
então Secretária de Educação ter saído no início do ano de 2012 justamente para
concorrer ao pleito municipal, em que se pesem as denúncias de uso da secretaria para
fins eleitorais37
.
As reuniões que deveriam, portanto, ser palco de análise destes balancetes,
acabavam ficando esvaziadas de seu propósito maior de acompanhamento e Controle
das Contas públicas relativas ao fundo. Esta impressão de esvaziamento fica ainda
maior quando se percebe que o Conselho não conseguiu dar conta de algumas de suas
outras atribuições como as previstas na 11494/2007, Art. 24, §9 e § 13:
§ 9 Aos conselhos incumbe, ainda, supervisionar o censo escolar anual
e a elaboração da proposta orçamentária anual, no âmbito de suas
respectivas esferas governamentais de atuação, com o objetivo de
concorrer para o regular e tempestivo tratamento e encaminhamento
dos dados estatísticos e financeiros que alicerçam a operacionalização
dos Fundos.
(...)
§ 13. Aos conselhos incumbe, também, acompanhar a aplicação dos
recursos federais transferidos à conta do Programa Nacional de Apoio
ao Transporte do Escolar - PNATE e do Programa de Apoio aos
Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos
e, ainda, receber e analisar as prestações de contas referentes a esses
Programas, formulando pareceres conclusivos acerca da aplicação
desses recursos e encaminhando-os ao Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação - FNDE. (BRASIL; 2007).
Sem embargo, estes debates não foram registrados no interior do Conselho que,
contudo, buscou promover visitas às obras de escolas, no final de 2012. Não houve,
durante o período analisado, qualquer menção em reunião aos dados relativos ao Censo
Escolar, ao PNATE e ao Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento
à Educação de Jovens e Adultos. Entrementes, houve uma confusão de atribuição: por
conta da falta de merendas no final do ano letivo de 2012, segundo ata da 69ª reunião,
de 11 de dezembro de 2012, o conselho do FUNDEB notifica o Conselho de
Alimentação Escolar (CAE) a fim de que este preste esclarecimentos e informe
irregularidades a que tenha conhecimento. Não obstante, a legislação não confere ao
CACSFUNDEB esta atribuição, ou o poder de notificar outro conselho. No que tange às
visitas as escolas, foram duas promovidas pelos conselheiros às escolas em construções
nas regiões de Visconde e Itambí, uma delas foi acordada na 61ª reunião: agendou-se,
para isto, o dia de 06 de setembro de 2012. Nesta data não foi possível a realização da
37
Cf. Notas de rodapé 17 e 18, supra.
115
visita por falta de veículos disponíveis para tanto que só conseguiu ser realizada no dia
18/09/2012, segundo Ofício 09/2012 e ata da reunião 63. A 63ª reunião teve, como um
dos seus pontos de pauta, o relatório destas visitas. Este debate levou a conclusão da
necessidade de nova visita, realizada no dia 23 de outubro de 2012. Esta constatou
novos problemas e, com isso, produziu-se um Ofício de nº12, de 13 de novembro de
2012, com a relatoria dos problemas detectados, destinados à SEMEC-Ita.
Outro ponto que preencheu a pauta de duas reuniões (atas 67/2012 e 68/2012)
seguintes foi o Inquérito Civil 022/2010 instaurado pelo Ministério Público, através da
Promotoria de Justiça de Tutela Coletiva do Núcleo de Itaboraí. Este Inquérito Civil foi
provocado, em parte, pela representação feita pelo SEPE-Ita através do seu
Departamento Jurídico, junto ao Ministério Público. Esta representação foi protocolada
sob o nº 201000013890, feita ainda no final de 2010 e tinha como alvo de denúncia a
não existência de uma readequação do Plano de Cargos, Carreiras e Salários do
Município conforme determinado em legislação federal, nas leis 11494/2007
(FUNDEB) e lei 11738/2008 (Lei do Piso). Em especial, inexiste nos Planos de Carreira
do Magistério em Itaboraí, a adequação com relação à gratificação por formação
continuada38
. Esta representação foi anexada a um Processo já em andamento, dando
Origem a Portaria de Instauração do Inquérito Civil (IC).
Nesta ocasião, foi solicitado ao sindicato, através do Ofício MP-1019/2012
informes, caso houvesse, no prazo máximo de trinta dias, dos três temas investigados
nos autos. Com esta notificação, o IC foi levado ao conhecimento do conselho na 67ª
reunião, tendo em vista que, segundo este IC, os conselheiros também seriam objeto de
investigação. Anexo a este ofício, seguiu cópia da Portaria de Instauração do IC onde
se discriminava os três temas investigados:
Considerando a necessidade da DEFINIÇÃO DE ESTRATÉGIA
que permita a fiscalização e investigação de diversos temas que,
embora relacionados ao FUNDEB, possuem características próprias,
estabeleço a seguinte divisão de objetos, para fins de instauração
de IC´s diversos:
a) Criação, implantação e funcionamento do Conselho de
Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB, bem como a
conduta dos agentes públicos que o compõem;
b) Criação, implantação do Plano de Carreira dos
Profissionais da Educação Básica, regularidade e pontualidade do
pagamento da remuneração, bem como observância da destinação
38
Cf., em especial, as Leis Complementares Municipais 07/1996, 12/1998.
116
do percentual mínimo de 60% da receitas (sic) para a
remuneração desses profissionais;
c) Observância de conta única e específica para movimentação
das verbas do Fundo, destinação ao Fundo de todos os recursos
que lhes são afetos, aplicação indevida dos recursos do Fundo, em
especial com a remuneração de profissionais alheios as atividades
da educação básica e ações que não se caracterizem como de sua
manutenção e desenvolvimento, bem como regularidade da
prestação de contas; (MP/RJ; 2010) (negrito nos originais).
Diante da solicitação e prazo, o SEPE-Ita prepara e remete ao Ministério Público
um Dossiê onde sistematiza as informações das quais tem ciência. Das suas 9 páginas, 7
são dedicadas ao FUNDEB e seu Conselho, tendo particular importância para isto, a
realização da presente pesquisa. Se ainda não é possível medir as consequências deste
IC, pois ele não está concluído, a sua instauração já serviu para pressionar os
conselheiros em terem maior atenção em seus afazeres.
Um último material de investigação importante para esta pesquisa foi os
Balancetes (ou planilhas) do FUNDEB. Este material disponibiliza uma série de
informações, mês-a-mês, relacionadas a previsão, arrecadação, empenho e pagamentos
das receitas do fundo. O balancete é composto por oito páginas, mais os extratos
mensais da conta única onde se deposita o recurso, de variável tamanho. Em cada uma
das páginas, uma série de informações é disposta. São listados página e título: 1-
Balancete Financeiro Acumulado; 2- Balancete da Receita, 3-Demonstrativo da Despesa
do Mês; 4- Relação de Pagamentos; 5- Consignações (folha de pagamento); 6-
Participação Folha FUNDEB sobre o Total; 7- Comparativo Mensal da Receita-
FUNDEB; 8- Pagamento de Pessoal FUNDEB.
As principais virtudes destes balancetes são: 1) tornar público todos os contratos
que a prefeitura mantém a título de serviços e terceirização e que recebem verba do
FUNDEB, 2) acompanhar mês a mês estes pagamentos e se eles estão destinados àquilo
que é estabelecido como MDE, 3) acompanhar a receita e evolução do fundo municipal.
Contudo, diversas das informações ali presentes, tiveram grande dificuldade de análise,
pois carecem aos Conselheiros a devida formação técnica e legislativa para tanto,
naquilo que Braga (2011) considera como uma das principais atribuições do Conselho:
a sua função política, para além da função jurídica e social.
Estas planilhas e balancetes, portanto, demandam dos conselheiros uma
formação técnica. No nosso estudo caso, esta formação não foi observada e quando
houve foi fruto de inciativa individual. Ademais a menção a uma atividade de formação
117
na ata da 47ª reunião, ainda em julho de 2011, prevista para agosto e que não ocorreu,
não houve, ao longo de toda a gestão bienal, nenhuma atividade desta natureza voltada
aos conselheiros, que fosse promovida por qualquer ente do poder público, seja o MEC
ou mesmo a prefeitura, dificultando (ou mesmo impossibilitando) a interpretação
correta das informações apresentadas para a fiscalização, estas que são em grande parte
informações contábeis, de difícil manipulação para leigos, envolvendo conceitos
legislativos e matemáticos a diversos momentos. Esta ausência de capacitação entra em
conflito com o Art. 30, Inciso II da lei 11494-07 que atribui ao Ministério da Educação
o papel de formar estes conselheiros. Este problema é ainda mais agravado dado o
pouco período de mandato do Conselho (2 anos) e a restrição de apenas uma
recondução, produzindo um acelerado rodízio entre estes representantes cuja formação é
extremamente deficitária. Naquilo que tem sido uma marca em diversos outros CACS
espalhados pelo país. (DAVIES, 2007; LIMA, 2009; BRAGA, 2011; UMANN, 2008;
GOUVEIA e SOUZA, 2006).
A Controladoria Geral da União (CGU)39
promove regularmente cursos à
distância de formação dos conselheiros do FUNDEB. Contudo, estes programas de
formação à distância dada as suas limitações- de ser à distância através de slides e
questionários a fim de aferir o aprendizado do aluno- acaba por fazer um debate
extremamente superficial que não contempla os problemas concretos surgidos no
exercício do conselheiro.
Se somarmos a esta formação deficiente o fato de que outras importantes contas
da educação não são dispostas a estes conselheiros, temos que passam despercebidos
pela sociedade civil se os gastos oriundos da receita do Tesouro Municipal (Fonte 01),
do salário-educação (Fonte 07), bem como outros convênios estabelecidos entre
Município e Estado ou a União, estão sendo executados de acordo com o determinado
em lei. O acompanhamento e Controle Social do FUNDEB, se acontecerem, não
significariam o acompanhamento e controle social dos recursos da educação, como um
todo, do ente federado.
Neste ponto já é possível destacar uma importante conclusão: o
CACSFUNDEB, para além dos problemas supracitados, acaba aprofundando o
esvaziamento do caráter transformador da democracia, ao propor “democratizar a
39
Através do Programa “Olho Vivo no dinheiro Público”; http://www.cgu.gov.br/olhovivo/ Acessado
em: 07/04/2013. às 16 :11h.
118
democracia” delegando a um representante a tarefa de discutir tão somente a pequena
política e reduzindo as atribuições do conselho ao acompanhamento e o controle social,
seja não dando condições técnicas para os conselheiros exercerem suas funções, seja
concentrando o poder decisório sobre o financiamento distante da participação social.
Mas, com isso, não se quer negar o caráter contraditório dos conselhos ou, melhor
dizendo, a possibilidade de o conselho auxiliar os trabalhadores na construção de uma
hegemonia distinta e no avanço de posições em direção a sua emancipação econômica,
política e social. Partindo de Davies que, analisando o conselho e o papel dos
profissionais da educação neste processo, afirma:
[O limite da ação fiscalizadora] é maior quando se considera que os
órgãos responsáveis pela fiscalização (basicamente os Tribunais de
Contas) não são plenamente confiáveis para essa tarefa, o que impõe o
desafio do controle social sobre o uso de verbas das verbas da
educação, algo que os Conselhos do FUNDEF não resolveram, sendo
muito pouco provável que os do FUNDEB sejam bem sucedidos, a
não ser que a sociedade e, em especial, os profissionais da educação
básica se organizem, mobilizem e adquiram uma formação adequada
para este controle social. (grifos meu). (DAVIES, 2007, p. 56)
Entendendo que o conselho em questão lida com a problemática do
financiamento, a natureza das conquistas auferidas pela participação neste conselho são,
predominantemente, de ordem econômica. Portanto, logo de início, aproximamos da
nossa perspectiva a afirmativa de Gouveia e Souza (2006) que, abordando os conselhos
do FUNDEF, afirmam que se eles não cumpriram o seu papel técnico, ao menos
serviram para centenas de pessoas discutirem os seus limites, publicitarem estas
denúncias e manterem vivo na agenda política o debate sobre financiamento da
educação. Isto posto, interessa-nos, sobremaneira, as conquistas desta ordem obtidas
pelos trabalhadores da educação neste período.
Em primeiro lugar, a observação destes balancetes permitiu, mesmo a primeira
vista, observar gastos que poderiam ser questionados como de MDE, como o
pagamento de R$ 7.870,00 a empresa MEDIAL, conforme registrado no balancete de
abril de 2011, por conta da realização do espetáculo do PROJETO “A ARTE DO
BALÉ” que deveria ser enquadrado como gasto cultural e não educacional.
Ainda, estas informações permitiram que os conselheiros envidassem esforços a
fim de ter acesso aos contratos firmados pela prefeitura e que recebiam verbas do fundo.
Foram solicitados, conforme já dito40
, por diversas oportunidades, do poder público
40
Cf. pág. 100.
119
contratos firmados com empresas e organizações que prestavam serviços no âmbito da
educação e recebiam recursos do FUNDEB. Não obstante, a insistência do Conselho em
afirmar a impossibilidade de conceder um PARECER sem o conhecimento dos
referidos contratos, bem como os reiterados ofícios solicitando estes contratos,
possibilitaram o acesso à parte dos contratos, mesmo que somente após a mudança do
Poder Executivo41
. Com isso, foram entregues ao conselho os Processos solicitados,
com exceção do Processo referente à Contratação da LINSTEN Information Sys,
conforme registrado nas atas 74/2013 e 75/2013.
A empresa Los Hermanos de la Costa manteve, ao longo deste período, 4
contratos com a prefeitura, prestando serviços diferentes. O serviço mais regular
mantido entre a empresa e o poder público foi o de locação de carros pipas para o
abastecimento das Unidades Escolares que deles necessitam por não terem
abastecimento de água através de rede, este contrato foi firmado no final de 2010. Além
disso, esta mesma empresa mantinha um contrato anterior com a prefeitura referente à
locação de carros ao atendimento das necessidades da SEMEC. Outros dois contratos,
de valores que atingem o valor de meio milhão de reais, foram referentes à aquisição de
material pedagógico didático e de informática, um foi pago em dezembro de 2011 e
outro em setembro de 2012. Os contratos apresentados ao Conselho relativos a esta
empresa foram os de locação de carro pipa e de automóveis, os outros dois contratos de
aquisição de materiais e maior valor nominal não foram apresentados. O total de
recursos destinados a esta empresa pelo FUNDEB foi na ordem de R$ 735.067,77. Esta
empresa não conta com página ou portal na internet.
Analisando o Contrato com a empresa chamada DANJEL- Serviço de Limpeza e
Alimentação, cujo serviço prestado era a locação de automóveis para o uso da secretaria
de educação, chegou-se a conclusão, de acordo com o PARECER elaborado na 75ª
Reunião, que este gasto não esta em conformidade ao disposto no Art. 70, lei 9394/96,
apresentado neste documento a título de ressalva. Os pagamentos a esta empresa se
iniciam em julho de 2012 e totalizam R$ 132.192,10. Pesquisada na grande rede, a
referida empresa não possuí página própria.
41
Os ofícios requerendo estes contratos expedidos pelo Conselho são os Ofícios 16/2012 e17/2012 de
07 de dezembro de 2012 e os Ofícios 05/2013 e 06/2013 de 29 de janeiro de 2013. As atas que
registram estas resoluções são as atas 68/2012; 72/2013 e 74/2013.
120
Embora sem saber do teor do contrato, pois não houve o acesso, da prefeitura
com a empresa Listen Sys Information, a relação de pagamentos em seu quadro
“natureza de despesas” descreve a empresa como especializada na coleta de dado em
caráter censitário. Em seu sítio eletrônico42
é possível perceber a existência de alguns
“produtos” voltados ao aprimoramento da gestão pública. Três das oito medições
referentes ao pagamento pelos serviços prestados pela empresa são oriundos do
FUNDEB, totalizando R$ 922.835,14.
Outra empresa, a AJE- serviços técnicos, fornece mão-de-obra para a limpeza
das Unidades Escolares. Contudo, a falta de transparência nos serviços realizados,
como: número de funcionários contratados e suas ocupações, unidades escolares
atendidas, impossibilita o acompanhamento mais efetivo deste contrato bem como do
seu serviço, a referida empresa mantém sede no município, mas não tem página
eletrônica. O PARECER do conselho chama atenção para o pagamento duplicado
realizado de junho a julho e julho a agosto a esta empresa que, ao longo de 2011-2012,
recebeu R$ 11.989.298,16 do fundo.
Outra ressalva apresentada pelo PARECER foi com relação ao projeto
“Educação Digital”, gerenciado pela Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público “Instituto Sorrindo Para a Vida” (ISPV). Destaca-se, primeiramente, a longa
“parceria” que este Instituto mantém com a Prefeitura de Itaboraí e o acúmulo de
suspeitas e irregularidades que recaem sobre esta relação que é alvo de investigação do
TCE/RJ e do MPE/RJ43
. Segundo, que o número de alunos atendidos e profissionais da
educação “formados” no projeto não é condizente com os exorbitantes valores gastos.
Os portais virtuais das escolas municipais, parte do projeto, não funcionam ademais
serem apresentados como item realizado pelo Instituto, não sendo perceptível nenhum
legado que justifique tamanhos valores empenhados no total de R$ 3.286.760,00, entre
2011 e 2012.
42
O endereço é http://www.listen.com.br/# Acessado em: 08/04/2013 as 16:47 h.
43Muitas denúncias sobre esta relação pulularam nos jornais, ressaltando a longevidade desta relação
(desde 2005) e os valores acordados (R$ 96 milhões). No jornal “Extra” de 24/05/2010:
http://extra.globo.com/noticias/rio/prefeitura-de-itaborai-assina-contratos-de-96-milhoes-com-
instituto-372176.html. No jornal “Extra” de 25/05/2010: http://extra.globo.com/noticias/rio/mp-
investiga-contratos-de-instituto-com-prefeitura-de-itaborai-372259.html. No jornal “O São Gonçalo de
24/12/2010:http://www.osaogoncalo.com.br/site/pol%C3%83%C2%ADtica/2010/12/24/21103/tce+con
stata+falhas+em+admiss%C3%83%C2%B5es+em+itabora%C3%83%C2%AD. Acessados em 08/04/2013
as 17:09 h.
121
Com estas informações temos que, em 2011, os contratos de prestação de
serviço com a prefeitura totalizaram um montante de R$ R$ 4.908.587,78. Já em 2012,
estes contratos totalizaram R$ 12.739.719,77. De um ano para outro, o aumento da
transferência de recursos públicos para a iniciativa privada por meio de fornecimento de
mão-de-obra ou de serviços prestados, foi da ordem de 2,5 vezes. No biênio 2011-2012
este montante totalizou a quantia de R$ R$ 17.648.307,55. Não é possível dizer,
portanto, que o CACS FUNDEB-Ita tenha conseguido preservar o caráter realmente
público da educação naquele município.
Uma última ressalva foi feita no PARECER e tratava da inacessibilidade à
informações importantes como o número total de funcionários (estatutários e
contratados) da rede e a folha de pagamento da Secretaria. Feitas estas ressalva e com
voto contrário do Conselheiro Titular dos Docentes, o CACSFUNDEB-Ita verificou a
regularidade com ressalvas das contas relacionadas ao FUNDEB, conforme se registra
na ata da reunião 75/2013. Não obstante a aprovação das contas do Poder Público
Municipal, o acesso e a publicização de dados até então inacessíveis às organizações da
sociedade civil, em especial às ligadas ao mundo do trabalho sob a perspectiva da classe
trabalhadora, pode ser encarada como um ponto positivo da participação deste
representante do sindicato no CACSFUNDEB, bem como o PARECER que, mesmo
timidamente, traz elementos de denúncia do comportamento inadequado do poder
público.
Com efeito, o acesso do conselho aos contratos somente ocorreu após a troca do
Poder Executivo Municipal, consequência do resultado eleitoral de 2012. O candidato à
reeleição teve sua candidatura impugnada pelo TRE devido, justamente, a problemas
com prestação de contas em 200744
. O novo prefeito foi eleito, com 38.917 votos,
correspondente a 29% dos votos totais ou 32% dos votos válidos. Foi uma eleição
polarizada, onde o eleito não conquistou a maioria dos votos válidos. Importa lembrar
que, devido ao tamanho da cidade de Itaboraí e ao seu número de eleitores, o pleito
municipal não conta com 2º turno. Ao peso da lei que determina a transparência das
informações do Poder Público, necessitou ser adicionada a vontade política dos novos
governantes.
44
Matéria disponível em “O FLUMINENSE” 06/08/2012
http://www.ofluminense.com.br/editorias/politica/sergio-soares-tem-o-registro-de-candidatura-
impugnado-em-itaborai Acessado em 09/04/2013 as 12:13.h.
122
No que diz respeito aos salários dos profissionais do magistério da rede
municipal de Itaboraí, a Tabela XXI (anexo) e o gráfico V (abaixo), ambos produzidos
pelo DIEESE (Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos)
demonstram a evolução deste desde março/98 até jan./2013. Um primeiro ponto que
chama atenção é o da ineficácia do fundo de valorização. Desde que os fundos de
valorização do magistério foram implementados, o que se observa no município é
justamente o contrário: a desvalorização o magistério, ou a defasagem salarial frente a
inflação oficial ou, em outros termos, a perda da capacidade de consumo desta categoria
profissional. Contudo, se levarmos em consideração que a entrada do sindicato no
conselho se deu em final de 2009, podemos visualizar no gráfico V que, desde então,
mesmo que insatisfatório, a linha decrescente dos salários com relação a inflação se
torna crescente, tendo estes profissionais, a partir daí conquistado reajustes salariais
maiores do que o índice inflacionário. Já no início de 2010 é percebido um aumento
salarial da ordem de 10%. Em 2011, também em janeiro, este aumento foi de 8%. Já no
início de 2012, o índice de reajuste salarial era de, novamente, 10%. Se
acompanharmos a tabela, perceberemos que o último reajuste antes de 2010 tinha sido
um de 5% ainda em junho de 2006. Duas observações são importantes neste sentido. A
primeira é que para além do reajuste de 10% em janeiro de 2012, a categoria também
conquistou a incorporação da “regência” que compunha o salário- base. Esta vitória foi
especialmente positiva para os profissionais que, ao se aposentarem, perdiam o direito à
parcela do seu salário que era composta por abono. Agora o calculo sobre a
aposentadoria se faz sob um montante maior. Outro avanço que se faz registro foi a
conquista da data-base para a categoria, anualmente, em maio. É possível estabelecer
uma primeira relação entre a participação do sindicato no CACS/FUNDEB e conquistas
salariais mais expressivas para a categoria.
Esta “impressão” se fortalece quando se foi observando que o sindicato, nos seus
diversos materiais (blogs, boletins eletrônicos, panfletos e boletins), gradualmente,
utilizou as informações acessadas pelo FUNDEB com vistas a consubstanciar suas
reivindicações e argumentos. Se no ano de 2010, o Blog do sindicato e os seus
informativos pouco falam sobre o fundo, a partir do ano de 2011 já estes trazem,
repetidas vezes, a temática do financiamento a fim de construir sua pauta de
reivindicação. A principal reivindicação da categoria a este tempo tem sido a
adequação/aprovação de um novo “Plano de Cargos Carreiras e Salários” (PCCS) no
Município. Este objetivo ainda não fora conquistado ao tempo desta pesquisa. Mas as
123
campanhas salariais, tendo usufruído destas informações acessadas pela participação no
conselho, tem sido mais exitosas.
Gráfico V- Evolução do Salário Real- Profissionais do Magistério Itaboraí/RJ
Fonte: DIEESE
À título de exemplo, temos a campanha salarial em 2013, agora sob novo Poder
Executivo, que demonstra que o sindicato tem, paulatinamente, se apropriado da sua
presença no conselho a fim de disputar - de posse dos elementos ali obtidos e dos
conhecimentos que esta prática obriga o sindicato a produzir - os rumos das políticas
públicas no Município. Ainda em janeiro de 2013, o SEPE-Ita lança uma matéria em
seu blog, onde comenta o reajuste do Piso Nacional em 2013, proposto pelo MEC, de
acordo com o crescimento do FUNDEB e pondera que se este mesmo critério fosse
adotado pela Prefeitura Municipal, o reajuste auferido aos salários na data-base seria de
algo em torno de 15%. Pondera ainda que isto é de acordo com o FUNDEB e não se
leva em consideração, neste calculo, os dados do Orçamento Municipal45
.
Mais de um mês depois de requisitado, a nova secretária aceita receber o
sindicato em audiência. Este havia oficiado um pedido de audiência no início do ano,
45
Cf. http://sepeita.blogspot.com.br/2013/01/mec-anuncia-reajuste-de-797-do-piso.html Acessado em:
08/04/2013 as 19:52h.
124
através do Ofício 01/2013 de 2 de janeiro de 2013. A primeira audiência ocorre em
14/02/2013, onde o sindicato, ao tratar do ponto que debatia do índice de campanha
salarial, ouve da SEMEC que ela ainda não havia formulado proposta alguma. O
sindicato traz, nesta audiência, as mesmas ponderações publicadas na matéria do seu
“blog”, do reajuste do FUNDEB municipal previsto em 15% e que este cálculo não
levava em conta, ainda, a Receita Municipal. Outros pontos são debatidos, inclusive as
dificuldades ao acompanhamento e controle social no FUNDEB e a não participação do
sindicato em outros conselhos, como o Conselho Municipal de Educação46
.
Na audiência seguinte, de 01 de março de 2013, o sindicato é informado pela
equipe da SEMEC que foi solicitado um estudo de impacto orçamentário tendo como
base o índice de 15% de reajuste47
. Na assembleia do sindicato, no dia 05 de março, já
de posse das informações do orçamento municipal, a categoria delibera que, diante ao
expressivo crescimento do orçamento da educação no município, o índice a ser
reivindicado ao poder público é o de 23% emergencialmente e de 15% mais inflação do
período em 2014, atingindo algo em torno de 38%, o percentual de defasagem salarial
atual comparado com 1998, o início dos fundos. Além disso, a assembleia tira como
resolução, um rápido atendimento à falta de funcionários e professores nas escolas
municipais, de acordo com a ata da assembleia do sindicato de 05/03/2013 e também do
boletim informativo de 08 de março de 201348
. Esta assembleia ainda deliberou a data
da próxima atividade, 03/04/2013, definindo as atividades do dia: uma nova assembleia
seguida de ato público.
No mesmo dia da assembleia, dia 03 de abril de 2013, o Prefeito anunciou um
reajuste de 15%, divididos em 2 parcelas, uma em 1 de maio de 2013, de 10%, na data-
base, e outra de 5% em outubro do mesmo ano49
. A assembleia, já tendo ciência da
46
Cf. Boletim SEPE-Ita de 18/02/2013.
47 Cf Boletim SEPE-Ita de 01/03/2013. Disponível em: http://sepeita.blogspot.com.br/2013/03/boletim-
informativo-audiencia-entre-o.html acessado em: 08/04/2013 as 20:52h.
48 Disponível em: http://sepeita.blogspot.com.br/2013/03/boletim-do-sepeitaborai-08032013.html
acessado em: 08/04/2013.
49 Esta informação pode ser conferida no Sitio oficial da Prefeitura:
http://www.prefeituraitaborai.com/1863/prefeito-de-itaborai-anuncia-reajuste-salarial-para-a-educacao/ e nos jornais de grande circulação da região: Jornal “Extra” http://extra.globo.com/emprego/servidor-publico/prefeito-de-itaborai-anuncia-reajustes-salariais-8021748.html, jornal “O Fluminense”: http://www.ofluminense.com.br/editorias/cidades/municipio-de-itaborai-dara-aumento-para-professores. Acessado em 08/01/2013.
125
proposta do chefe do poder Executivo, deliberou por uma Greve de advertência no dia
17/04/2013, com assembleia às 10h da manhã. Esta pesquisa se encerra sem o desfecho
desta campanha salarial. Contudo, é notório como a atuação do SEPE-Ita no FUNDEB,
ademais todas as dificuldades, pode, neste caso, influenciar as formulações das políticas
para a educação.
Em outro lugar já foi expresso o número de novas convocações de concursados
que o município fez e que pretende fazer em breve espaço de tempo50
que, na
perspectiva aqui assumida, comprovam as hipóteses levantadas, logo na introdução, que
ademais a profunda inspiração destes conselhos na Terceira Via (e por isso é, em sua
gênese, transformista no sentido gramsciano), em determinados contextos, o
protagonismo de setores vinculados aos trabalhadores pode explicitar contradições que
permitam que a participação das organizações dos profissionais da educação nestes
espaços contribua na instrumentalização da luta destes profissionais pela sua
valorização. Em outras palavras, neste caso, sob determinadas correlação de forças e
condições, se percebeu que o conselho pode ser usado pelos trabalhadores da educação
como dimensão tática da luta.
50
Cf. nota de rodapé 17, pág. 89.
126
CONCLUSÃO
Ao longo do primeiro capítulo foi possível aproximar-se de alguns conceitos e
categorias úteis na configuração da análise que norteou a presente observação empírica
e todo o instrumental investigativo utilizado para tanto. Destes, destaca-se o caráter
histórico do Estado, reconhecendo no materialismo histórico os elementos mais
importantes que fundam nossa análise, em Marx, mas também e principalmente, em
Gramsci. Com isso, chegou-se a necessidade de trazer à tona a especificidade histórica
do Estado sob o capitalismo, seu caráter de classes e alienador, contribuindo para a
pseudoconcreticidade de fenômenos sociais substanciais.
Neste sentido, e aprofundando os estudos sobre a forma atual do Estado no
Brasil, reconheceu-se no neoliberalismo de Terceira Via sua forma mais hegemônica e
identificou-se no governo FHC, em especial em Bresser-Pereira (2002), um intelectual
orgânico privilegiado- conceito oriundo de Gramsci (2011)- na promoção desta reforma.
Este intelectual orgânico é ilustrativo da unidade/distinção que mantém a Sociedade
Política (o aparelho de Estado propriamente dito, mormente coercitivo) e a Sociedade
Civil (os diversos aparelhos privados de hegemonia, que buscam construir o consenso),
categorias tratadas também neste mesmo capítulo.
Os conselhos de acompanhamento e controle social são originados por esta
Reforma de Estado, junto ao FUNDEF, fundo de financiamento que setorizava os
gastos públicos para um determinado nível de ensino, orientado por uma macropolítica
econômica que determinava os cortes de gastos públicos com as políticas sociais e a
produção do denominado superávit primário. Não por outro motivo, os dois mandatos
que ocuparam o governo federal ao longo do FUNDEF pouparam bilhões de reais de
recurso na educação (DAVIES, 2001; REZENDE PINTO, 2007), conforme debatido no
capítulo 2.
No mesmo capítulo, observaram-se as modificações legais realizadas na
transição do FUNDEF/FUNDEB, tanto no que diz respeito à base de arrecadação de
impostos, quanto o número de estudantes atendidos. Ao tratarmos da questão do valor
mínimo por aluno e percebermos a desigualdade existente neste valor dentre as diversas
regiões do Brasil, acabamos por concordar com aqueles que afirmam que o fundo ainda
não tem sido suficiente na diminuição das desigualdades educacionais regionais. Em
127
outros termos, o fundo de financiamento contribui, a seu modo, para o desenvolvimento
desigual e combinado, modus operandis do capitalismo dependente característico do
Brasil (FERNANDES, 2008). Ainda, procedeu-se a analise dos recursos da educação
municipais destinados a Itaboraí, aí se inferiu que: a) o crescimento da receita municipal
tem elevado, de maneira relevante, os recursos para a educação, isto devido à instalação
do COMPERJ, maior investimento da história da Petrobrás e do desenvolvimento
indireto; b) por conta disto, em 2012, a Receita Municipal foi superior a Receita
FUNDEB, superioridade esta que tende a se consolidar e c) existe grande margem no
orçamento municipal para a efetivação de reivindicações salariais, convocações ou
concursos e melhorias das condições de trabalho. Isto posto, ratifica-se aqui a urgência
já salientada pelo CONAE, de criar mecanismos mais eficientes de acompanhamento e
controle social sobre os Recursos Municipais (CONAE, 2011). Tratou-se também da
legislação referente ao conselho, tanto a municipal quanto a federal cotejando-as, e, na
medida do possível, foram percebidas alterações e (importantes) omissões de
determinados dispositivos entre uma e outra.
No terceiro capítulo, trouxemos informações que julgamos importantes
referentes à história e características do município. Chamou-se a atenção para um tipo
especial de clientelismo existente na história política do Rio de Janeiro, o chaguismo
(MOTTA, 2000), percebido, com novas configurações e forças políticas, ainda hoje nas
práticas políticas locais e também no âmbito da Secretaria Municipal de Educação e
Cultura. Assim, realizou-se a sistematização de informações relacionadas à rede
municipal de ensino.
Em seguida, procedeu-se o estudo de caso, tendo como recorte o Conselho de
Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB em Itaboraí (FUNDEB-Ita) ao longo
da gestão 2011-2013. Neste estudo de caso, que teve apoio tanto da pesquisa histórica,
quanto da pesquisa legislativa, ateve-se, em grande parte a: observação participante, a
análise das atas das reuniões do Conselho, os balancetes mensais do FUNDEB, os
Ofícios e outros documentos expedidos pelo Conselho. Quando necessário fez-se uso da
imprensa local, bem como das atas das assembleias do sindicato, boletins, Ofícios e
blog. Buscava-se resposta a uma questão central: se a participação do sindicato local no
interior do Conselho traria vantagens aos trabalhadores do magistério, em suas
reivindicações e projeto de escola pública e sobre quais condições isso seria possível.
Não obstante, a fim de se construir esta resposta central, foi necessária buscar
respostas a questões que nominamos de secundárias, ou que foram formuladas
128
anteriormente ou que foram percebidas como necessárias, ao longo do percurso da
pesquisa.
Uma destas questões foi se o Conselho de Acompanhamento e Controle Social
cumpre com sua função e em que medida isto acontece. O ano de 2011 foi todo
marcado por forte ingerência do Poder Executivo no interior do conselho, chegando ao
extremo de, em flagrante desrespeito à lei, ter na Presidência do Conselho um dos
representantes do poder executivo. Sob estas condições, qualquer forma de controle
social ou acompanhamento ficaram seriamente comprometidos. Já no ano de 2012, o
Conselho, quer motivado pela saída do Presidente, quer motivado pelo Inquérito Civil
movido pelo Ministério Público Estadual, consegue esboçar formas positivas deste
controle social e acompanhamento, contudo, sempre de forma muito parcial e
insuficiente.
Por isso, a partir da nossa análise julgamos ser improcedentes sugestões como as
de Jacobi (2000) que busca atribuir ao Estado à responsabilidade de organizar estes
espaços para que se tornem realmente democráticos e plurais de articulação e
participação. Ou que cabe aos poderes constituídos a formulação de propostas que
aprimorem a prática do acompanhamento e controle social (SENA, 2008). Ou mesmo
de que este espaço é um espaço de aprimoramento da democracia, através da
democracia direta, como afirma Bresser-Pereira (2002).
O que este estudo de caso demonstra é, ao contrário, que a redução do debate e
da participação da sociedade civil tão somente ao acompanhamento e controle social, a
falta de legitimidade para com os respectivos segmentos da sociedade civil de
determinados representantes, as inúmeras irregularidades, a crescente privatização, a
deficiente formação técnica inicial dos conselheiros e a inexistente formação ao longo
da gestão, todos estes são fatores que demonstram, por um lado, que o conselho pode
ser um fato meramente legitimador das políticas governamentais. “Democratizando a
democracia” através de uma participação reduzida, na qual tão somente a pequena
política é discutida, mantendo o poder decisório sobre o que é determinante na educação
fora de alcance desta participação, de forma cada vez mais concentrada, embora
descentralizada na execução, em um movimento que, segundo Bresser-Pereira (2002), é
fundamental para a Reforma Gerencial do Estado no Brasil.
Desta perspectiva, esta proliferação dos conselhos pode ser considerada uma
forma de transformismo - tendo em vista que promove a socialização da política, mas dá
um significado ao que é política que a torna cada vez mais alienada do lugar em que ela
129
se origina, nas relações sociais de produção. E, se aparentemente, os conselhos são de
cunho democrático, isto se dá devido a sua pseudoconcreticidade, pois que se toma a
aparência como essência do fenômeno. Com isto, respondemos as outras duas das três
questões secundárias.
Retornando assim a questão central, não podemos negar que, por outro lado, a
atuação do sindicato neste espaço, neste caso particular, permitiu tornar públicas
algumas informações importantes ao financiamento da educação e nisto, afirma Andréia
Gouveia e Souza (GOUVEIA e SOUZA, 2006, p. 246): “estes espaços [os conselhos]
podem cumprir um papel de publicitação das temáticas e dos conflitos, que é uma
importante dimensão da democracia”, ao tempo em que retomou a centralidade deste
debate para a educação e, com isto, instrumentalizou a longa luta dos profissionais da
educação em prol da valorização profissional, aumentou o seu grau de mobilização e o
alcance de suas conquistas, permitindo ao sindicato disputar, em melhores condições,
políticas públicas que favoreçam os profissionais do magistério municipal, ou seja, lhes
foram útil, mesmo que parcialmente, em sua guerra de posição. Concordamos, assim,
com Braga (2011), mas aqui se reitera não se perder de vista o caráter transformista que
este conselho pode ter, sob o risco de se perder a verdadeira natureza do conselho e,
com isso, confundir aquilo que é tático com aquilo que é estratégico.
O que se reforça, portanto, é a possibilidade de o sindicato apurar a sua
capacidade de argumentação, de convencimento e de construção do consenso em torno
de suas reivindicações, assumindo o seu papel de aparelho privado de hegemonia,
disputando posições e políticas públicas. Agindo como legislador (GRAMSCI, 2011, p.
260), pois que alterando a correlação de forças no ambiente em que se insere ao passo
que busca contribuir na elevação da consciência da categoria organicamente ligada a
este sindicato - do seu nível mais elementar (o econômico-corporativo) ao seu nível
mais complexo (“político universal”).
Esta capacidade de instrumentalização da luta por outra escola pública pode ser
aumentada, naquelas conjunturas em que esta participação seja positiva aos
profissionais da educação, se os movimentos sociais que debatem a educação e, em
especial o controle social do FUNDEB, formularem como suas, pautas que
reivindiquem algumas modificações legais. Para isto, uma importante definição é a
normatização mais clara de como se dará a escolha dos representantes dos pais de
alunos e dos estudantes da rede básica. Estabelecer de quem é a atribuição pela
130
organização das eleições e de que maneira ela tem que se proceder, são mudanças axiais
para a maior validade deste dispositivo e legitimidade na atuação destes conselheiros.
Outra questão é a possibilidade deste conselho em ter acesso irrestrito às
diversas contas da educação, bem como a imputabilidade de sanções ao poder público
em caso de negação a este acesso, dois pontos omissos em lei. Embora concordemos
com a necessidade do acompanhamento e controle social das receitas municipais,
discordamos com o encaminhamento dado pela Proposta de PNE produzida pela
CONAE (2011). Cremos que saída mais interessante que a criação de outro conselho
aos moldes do FUNDEB para as contas municipais, seja o reforço da atribuição destes
conselhos já instituídos. Senão corre-se o risco, aqui alertado, de cair-se na falsa
concordância de que a proliferação de conselhos representa a expansão da democracia.
A possibilidade de este conselho ter um mandato maior, da mesma duração do
Poder Executivo a quem exerce o acompanhamento, é uma sugestão com a qual
construiu-se concordância ao longo do processo de análise. O mandato de 2 anos
promove um acelerado rodízio que, somado a somente uma recondução e a deficitária
formação, acaba reduzindo a capacidade de controle e acompanhamento pela sociedade.
O aumento da atribuição do conselho, deixando de ser meramente de controle
social e acompanhamento para ser consultivo também seria uma importante
modificação, mas somente no caso de as demais alterações terem- também -sido
efetuadas. Para o caso dos conselhos municipais, estes podem se tornar uma Câmara
Técnica do Conselho Municipal de Educação, concentrando atribuições (BRASIL,
2007). Contudo, esta possibilidade seria tão somente nos casos municipais e onde houve
a anuência do referido conselho de educação. Todas estas sugestões são válidas para o
conselho em seu âmbito municipal, que conta com composição social muito mais
representativa do que seus congêneres estaduais e federal.
Este análise indica a importância de que não só o setor dos profissionais da
educação se organize, mas também se articule com outros, como os demais participantes
da comunidade escolar. Neste sentido, e ainda que endógena, a presença do
CACS/FUNDEB, mesmo em uma atribuição tão limitada, ajuda a desenvolver uma
publicização de debates que acaba sendo salutar na defesa da res publica. É, portanto,
um importante avanço no que diz respeito à superação das práticas clientelistas e
fisiológicas- oriundos em grande medida por práticas consagradas no que nominamos
de “chaguismo e amaralismo”- tão arraigadas naquele município. Ao mesmo tempo,
promove uma valorização a uma participação “responsável” que busque sempre
131
soluções conciliadas, comprometendo setores da sociedade civil em uma atribuição que
é do próprio Estado. Cabe, contudo, às entidades de classe ou populares (no caso,
profissionais da educação, estudantes da rede pública e pais de alunos) avaliar
politicamente a pertinência de utilizar este espaço a fim de instrumentalizarem a luta por
outra escola pública que é, em grande medida, a luta por outra sociedade e outro
conformismo, onde a participação realmente democrática, politizada e coletiva- não
individualista- que, reconhecendo as relações heteronômica das classes sociais, possa
produzir uma sociabilidade dialética àquela afirmada pela Terceira Via. Esta seria uma
maneira pela qual a democracia atual poderia deixar de ser mera formalidade e voltar a
ter tonalidades do seu teor transformador (WOOD, 2003).
132
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____________________ Ata da 48a Reunião do CACSFUNDEB-Ita.
Itaboraí/RJ, agosto/2011c.
____________________ Ata da 49a Reunião do CACSFUNDEB-Ita.
Itaboraí/RJ, agosto/2011d.
____________________ Ata da 50a Reunião do CACSFUNDEB-Ita.
Itaboraí/RJ, setembro/2011e.
____________________ Ata da 51a Reunião do CACSFUNDEB-Ita.
Itaboraí/RJ, outubro/2011f.
____________________ Ata da 52a Reunião do CACSFUNDEB-Ita.
Itaboraí/RJ, novembro/2011f.
____________________ Ata da 53a Reunião do CACSFUNDEB-Ita.
Itaboraí/RJ, fevereiro/2012.
____________________ Ata da 54a Reunião do CACSFUNDEB-Ita.
Itaboraí/RJ, abril/2012a.
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Itaboraí/RJ, abril/2012b.
____________________ Ata da 56a Reunião do CACSFUNDEB-Ita
Itaboraí/RJ, maio/2012c.
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Itaboraí/RJ, junho/2012d.
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Itaboraí/RJ, junho/2012e.
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Itaboraí/RJ, julho/2012g.
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Executivo, Itaboraí, dezembro/2011c.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balanço do FUNDEB. Poder
Executivo, Itaboraí, dezembro/2011d.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balanço do FUNDEB. Poder
Executivo, Itaboraí, dezembro/2011e.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balanço do FUNDEB. Poder
Executivo, Itaboraí, dezembro/2011f.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balanço do FUNDEB. Poder
Executivo, Itaboraí, dezembro/2011g.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balanço do FUNDEB. Poder
Executivo, Itaboraí, dezembro/2011h.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balanço do FUNDEB. Poder
Executivo, Itaboraí, dezembro/2011i.
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Executivo, Itaboraí, dezembro/2012.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balanço do FUNDEB. Poder
Executivo, Itaboraí, dezembro/2012a.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balanço do FUNDEB. Poder
Executivo, Itaboraí, dezembro/2012b.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balanço do FUNDEB. Poder
Executivo, Itaboraí, dezembro/2012c.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balanço do FUNDEB. Poder
Executivo, Itaboraí, dezembro/2012d.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balanço do FUNDEB. Poder
Executivo, Itaboraí, dezembro/2012e.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balanço do FUNDEB. Poder
Executivo, Itaboraí, dezembro/2012f.
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Executivo, Itaboraí, dezembro/2012g.
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148
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YIN, Robert. K. Estudo de Caso: planejamento e métodos. 2ª edição, Porto
Alegre: Ed. Bookmark, 2001.
Anexos:
Tabela XIV: Leis analisadas
Esfera e Natureza das leis analisadas. Leis
Legislação Federal
Constituição CF 1988.
Emendas Constitucionais Emenda Calmon, EC 14/1997, EC 53/1997.
Leis
4024/1961, 4440/1964, 7348/1985, 9394/1996,
9424/1997, 10172/2001, 10832/2003,
11494/2007, 12695/2012,
Projetos de Lei 8035/2010.
Portarias 430/2008 (FNDE).
Legislação Municipal
Lei Orgânica Lei Orgânica/1991
Leis Complementares 07/ 1996, 12/1998, 16/1999, 18/2000, 56/2006,
129/2011, 132/2011.
Leis Ordinárias 1370/1995, 1386/1996, 1433/1997, 1663/2001,
2005/2007, 2034/2007, 2080/2008,
Decretos 107/1991, 024/2000
Portarias 387/2011, 1544/2011
Tabela XV- Histórico da estimativa do percentual do Investimento Público Total em educação em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), por nível de ensino-
Brasil 2000 – 2010
149
Tabela XVI- Evolução da receita do Fundeb Ita mês-a-mês 2009-2012
Município: Itaboraí
UF: RJ
Ano: 2009
Origens do FUNDEB Mês FPE FPM IPI-EXP ICMS Compl. Lei ITR IPVA ITCMD Total
Ano
Percentual do Investimento Público Total em relação ao PIB (%)
Todos os Níveis de
Ensino
Níveis de Ensino
Educação Básica
Educação Infantil
Ensino Fundamental
Ensino Médio
Educação Superior
De 1ª a 4ª séries ou
anos iniciais
De 5ª a 8ª séries ou
anos finais
2000 4,7 3,7 0,4 1,5 1,2 0,6 0,9
2001 4,8 3,8 0,4 1,4 1,3 0,7 0,9
2002 4,8 3,8 0,4 1,7 1,3 0,5 1,0
2003 4,6 3,7 0,4 1,5 1,2 0,6 0,9
2004 4,5 3,6 0,4 1,5 1,3 0,5 0,8
2005 4,5 3,7 0,4 1,5 1,3 0,5 0,9
2006 5,0 4,1 0,4 1,6 1,5 0,6 0,8
2007 5,1 4,3 0,4 1,6 1,5 0,7 0,8
2008 5,5 4,6 0,4 1,7 1,7 0,8 0,9
2009 5,7 4,8 0,4 1,9 1,8 0,8 0,9
2010 5,8 4,9 0,4 1,8 1,7 0,9 0,9
Fonte: Inep/MEC
Tabela elaborada pela DEED/Inep. Notas:
1 - Utilizaram-se os seguintes grupos de Natureza de Despesa: Pessoal Ativo e Encargos Sociais (inclusive, a estimativa para complemento da aposentadoria futura do pessoal ativo), outras Despesas Correntes, Investimentos e Inversões Financeiras; 2 - Estão computados nos cálculos os recursos para bolsa de estudo, financiamento estudantil e a modalidade de aplicação: Transferências Correntes e de Capital ao Setor Privado; 3 - Não se incluem nestas informações as seguintes despesas: aposentadorias e reformas, pensões, juros e encargos da dívida, e amortizações da dívida da área educacional; 4 - Os investimentos em Educação Especial, Educação de Jovens e Adultos e Educação Indígena foram distribuídos na Educação Infantil, no Ensino Fundamental anos iniciais e anos finais e no Ensino Médio, dependendo do nível de ensino ao qual fazem referência. No Ensino Médio estão computados os valores da Educação Profissional (concomitante, subsequente e integrado); 5 - A Educação Superior corresponde aos cursos superiores em Tecnologia, demais cursos de Graduação (exceto cursos sequenciais) e cursos de pós-graduação Stricto Sensu - Mestrado, Mestrado Profissional e Doutorado (excetuando-se as especializações Lato Sensu); 6 - Estes dados referem-se aos investimentos em educação consolidados do Governo Federal, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios; 7 - Para os anos de 2000 a 2003, estão contabilizados na área educacional, os valores despendidos pelo Governo Federal para o Programa Bolsa-Escola; 8 - Nos dados enviados para a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) nos anos anteriores a 2004, não estão alocados os valores do complemento para a aposentadoria futura do pessoal ativo; 9 - Entre os anos de 2000 e 2005: para os dados estaduais, foi utilizada como fonte de informações, um trabalho técnico realizado pelo Inep diretamente dos balanços financeiros de cada estado; para os dados municipais do mesmo período, utilizou-se uma metodologia baseada no percentual mínimo de aplicação de cada município, definido pela legislação vigente; 10 - A partir de 2006, utilizaram-se como fontes de dados estaduais e municipais, o Sistema de Informações sobre Orçamento Público em Educação - Siope -, administrado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE; 11 - Os dados da União foram coletados do Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi/STN - para todos os anos; 12 - Para o cálculo dos valores de Investimentos Públicos em Educação, utilizaram-se as seguintes fontes de dados primários: - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - Inep/MEC; - Secretaria do Tesouro Nacional (STN); - FNDE; - Balanço Geral dos Estados e do Distrito Federal; - Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes); - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea); - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); - Caixa Econômica Federal (CEF); - Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).
150
da
União Complementar
Nº 87
01 135.903,09 274.059,12 90.083,55 3.399.078,98 0,00 20.130,76 347,84 568.954,69 19.409,85 4.507.967,88
02 126.696,76 255.193,10 81.479,34 3.165.753,06 0,00 20.130,76 0,00 817.537,71 44.091,15 4.510.881,88
03 92.606,43 186.528,22 57.453,72 3.046.906,98 0,00 18.406,12 823,07 507.693,45 34.048,97 3.944.466,96
04 87.725,01 176.668,47 38.721,20 2.730.328,22 0,00 14.956,84 502,20 111.444,37 18.767,08 3.179.113,39
05 131.273,27 264.411,08 72.800,65 2.750.871,21 0,00 18.406,12 242,56 168.644,96 28.261,37 3.434.911,22
06 113.304,52 228.218,40 67.247,67 2.881.745,63 0,00 18.406,12 229,61 169.691,22 48.356,09 3.527.199,26
07 86.938,10 175.111,03 61.787,08 2.728.871,15 0,00 18.406,12 453,31 119.754,09 36.726,70 3.228.047,58
08 101.137,67 203.691,28 66.672,32 2.676.264,88 0,00 18.406,12 366,61 104.571,42 61.141,44 3.232.251,74
09 89.528,66 180.276,55 69.111,67 3.146.160,64 0,00 18.406,12 357,72 116.754,25 58.143,89 3.678.739,50
10 102.987,65 207.377,83 87.914,58 3.002.997,60 0,00 18.406,12 3.270,12 81.972,73 34.880,97 3.539.807,60
11 128.555,61 258.681,48 69.746,43 3.171.743,68 0,00 18.406,12 1.702,53 67.067,96 39.181,82 3.755.085,63
12 138.622,81 279.206,15 101.245,90 3.856.525,09 0,00 18.406,12 655,71 89.744,43 71.813,41 4.556.219,62
1.335.279,58 2.689.422,71 864.264,11 36.557.247,12 0,00 220.873,44 8.951,28 2.923.831,28 494.822,74 45.094.692,26
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
A partir de 1998, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportação e ICMS LC 87/96, já está descontada a parcela de 15 % (quinze por cento) destinada ao
FUNDEF.
A partir 2007, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportação e ICMS LC 87/96 e do ITR, já estão descontados da parcela destinada ao FUNDEB.
Município: Itaboraí
UF: RJ
Ano: 2010
Origens do FUNDEB
Mês FPE FPM IPI-EXP ICMS
Compl.
da
União
Lei
Complementar
Nº 87
ITR IPVA ITCMD Total
01 111.616,11 231.401,25 90.314,20 3.893.172,09 0,00 19.245,07 800,73 542.815,39 37.339,84 4.926.704,68
02 136.275,23 282.667,15 87.861,65 3.196.165,52 0,00 19.245,07 517,21 546.915,59 39.321,18 4.308.968,60
03 101.232,89 209.981,02 80.326,88 3.962.914,60 0,00 19.245,07 261,66 659.751,57 55.181,43 5.088.895,12
04 121.292,19 251.588,78 84.659,41 3.389.340,93 0,00 19.245,07 448,11 246.202,30 64.278,12 4.177.054,91
05 149.437,25 309.743,41 83.476,12 3.531.329,00 0,00 19.258,19 148,58 208.576,02 173.915,14 4.475.883,71
06 130.013,38 268.745,49 97.769,24 5.060.908,86 0,00 19.310,67 440,13 177.631,34 102.554,48 5.857.373,59
07 95.367,91 196.904,29 103.844,70 3.495.013,85 0,00 19.258,19 262,87 111.344,79 58.350,95 4.080.347,55
08 127.812,04 263.800,72 100.481,68 3.690.187,37 0,00 19.258,19 163,34 123.054,76 65.814,14 4.390.572,24
09 106.693,25 221.055,20 100.240,00 3.726.139,53 0,00 19.258,19 285,43 83.705,35 60.766,97 4.318.143,92
10 114.854,05 237.963,35 104.321,59 3.833.888,74 0,00 19.258,19 5.184,00 65.576,77 63.761,91 4.444.808,60
11 137.682,96 285.262,00 111.131,46 4.282.677,35 0,00 19.258,19 635,88 79.336,41 88.780,38 5.004.764,63
12 173.542,55 359.201,54 130.650,43 3.974.320,09 0,00 19.258,19 672,08 64.345,26 127.420,39 4.849.410,53
1.505.819,81 3.118.314,20 1.175.077,36 46.036.057,93 0,00 231.098,28 9.820,02 2.909.255,55 937.484,93 55.922.928,08 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
A partir de 1998, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportação e ICMS LC 87/96, já está descontada a parcela de 15 % (quinze por cento) destinada ao
FUNDEF.
A partir 2007, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportação e ICMS LC 87/96 e do ITR, já estão descontados da parcela destinada ao FUNDEB.
Município: Itaboraí
UF: RJ
Ano: 2011
Origens do FUNDEB
Mês FPE FPM IPI-EXP ICMS
Compl.
da União
Lei
Complementar Nº 87 ITR IPVA ITCMD Total
01 177.978,61 357.649,95 150.597,79 4.729.203,82 0,00 20.352,60 728,20 753.369,10 49.930,58 6.239.810,65
02 191.745,86 384.747,61 141.667,92 3.800.126,75 0,00 20.352,60 178,50 711.656,05 55.496,36 5.305.971,65
03 125.175,59 251.764,93 104.057,81 4.757.036,54 0,00 20.352,60 289,72 759.339,63 66.403,40 6.084.420,22
04 165.919,84 333.713,59 140.570,48 4.069.991,69 0,00 20.352,60 480,29 288.949,11 63.970,56 5.083.948,16
05 190.441,27 383.033,39 118.468,30 4.846.999,69 0,00 20.352,60 411,59 321.094,59 80.035,66 5.960.837,09
06 171.886,66 345.714,63 130.968,25 4.414.894,97 0,00 20.352,60 374,30 162.922,09 68.461,14 5.315.574,64
07 146.219,82 294.091,03 128.709,76 4.133.341,54 0,00 20.352,60 222,56 142.047,91 91.012,80 4.955.998,02
08 150.828,36 303.360,19 129.157,32 4.562.328,59 0,00 20.352,60 250,68 149.881,86 90.165,60 5.406.325,20
09 120.411,05 242.061,60 119.732,21 4.524.489,84 0,00 20.352,60 1.488,11 77.773,43 69.551,82 5.175.860,66
10 158.271,82 317.997,17 169.140,41 4.281.414,37 0,00 20.352,60 4.564,69 102.417,06 62.735,64 5.116.893,76
11 167.195,36 335.926,22 158.637,16 4.878.316,36 0,00 20.352,60 735,60 102.799,53 88.495,47 5.752.458,30
12 194.215,77 390.215,20 179.450,10 4.701.355,25 0,00 20.352,60 703,17 82.451,40 130.187,29 5.698.930,78
1.960.290,01 3.940.275,51 1.671.157,51 53.699.499,41 0,00 244.231,20 10.427,41 3.654.701,76 916.446,32 66.097.029,13
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
151
A partir de 1998, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportação e ICMS LC 87/96, já está descontada a parcela de 15 % (quinze por cento) destinada ao
FUNDEF.
A partir 2007, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportação e ICMS LC 87/96 e do ITR, já estão descontados da parcela destinada ao FUNDEB.
Município: Itaboraí
UF: RJ
Ano: 2012
Origens do FUNDEB
Mês FPE FPM IPI-EXP ICMS
Compl.
da
União
Lei
Complementar
Nº 87 ITR IPVA ITCMD Total
01 181.820,32 375.432,85 70.862,72 4.784.374,41 0,00 20.893,46 726,59 65.423,06 34.529,93 5.534.063,34
02 219.939,29 454.143,07 148.037,62 4.893.813,02 0,00 20.893,46 239,97 1.344.375,36 135.982,34 7.217.424,13
03 149.373,91 308.435,66 131.855,47 4.771.792,38 0,00 20.893,46 217,32 770.903,04 74.835,84 6.228.307,08
04 188.260,12 388.730,11 139.908,13 4.328.124,75 0,00 20.893,46 325,60 423.504,09 79.321,35 5.569.067,61
05 210.555,62 434.767,13 158.356,24 5.456.280,32 0,00 20.893,46 373,49 454.857,73 115.488,45 6.851.572,44
06 179.677,41 371.008,05 141.469,12 4.659.001,12 0,00 20.893,46 326,44 222.547,43 101.622,53 5.696.545,56
07 134.177,08 277.056,41 131.925,40 5.791.170,02 0,00 20.893,46 438,25 217.558,01 111.595,29 6.684.813,92
08 148.061,60 305.725,95 145.818,98 4.906.560,22 0,00 20.893,46 264,42 145.216,34 99.553,93 5.772.094,90
09 129.551,72 267.505,69 147.467,36 4.480.329,84 0,00 0,00 1.058,92 122.232,41 89.975,91 5.238.121,85
10 137.525,00 283.969,38 142.528,94 5.901.698,77 0,00 41.786,92 5.561,49 135.119,27 116.583,92 6.764.773,69
11 185.688,46 383.420,01 144.231,94 4.920.417,70 0,00 20.814,05 756,53 85.062,99 83.175,54 5.823.567,22
12 209.311,72 432.198,67 165.054,97 5.178.886,18 0,00 0,00 767,42 145.990,78 133.760,32 6.265.970,06
2.073.942,25 4.282.392,98 1.667.516,89 60.072.448,73 0,00 229.748,65 11.056,44 4.132.790,51 1.176.425,35 73.646.321,80
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
A partir de 1998, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportação e ICMS LC 87/96, já está descontada a parcela de 15 % (quinze por cento) destinada ao
FUNDEF.
A partir 2007, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportação e ICMS LC 87/96 e do ITR, já estão descontados da parcela destinada ao FUNDEB.
Tabela XVII- Dados absolutos do Censo escolar- 2009-2012
2009-
Organizado pelo autor a partir dos dados do Censo Escolar/ INEP
Dados Disponíveis em: http://portal.inep.gov.br/basica-censo-escolar-matricula
EnsinoEducaçã
o
MédioProfissio
nal
(Nível
1ª a 4ª 5ª a 8ª Técnico) Funda- Funda- Anos Anos Ed Prof EJA EJA
série e série emental
2mental Iniciais Finais Nível Fund
1,2Médio
1,2
Anos Anos Técnico
Iniciais Finais
Estadual 0 0 1395 5217 7085 110 3462 1135 1208 1902 0 0 44 17 18 0 4 7
Municipal 471 2014 16930 8262 0 0 1856 0 0 0 0 7 207 25 0 0 8 0
Privada 57 1830 4772 2566 1057 0 57 265 34 133 0 18 86 3 1 0 0 0
Total 528 3844 23097 16045 8142 110 5375 1400 1242 2035 0 25 337 45 19 0 12 71 Não estão incluídos alunos da Educação de Jovens e Adultos Semi-Presencial
2 Inclui os alunos da Educação de Jovens e Adultos Integrada à Educação Profissional
ITABORAI
Pré-
EscolaMédio
(semi-
presencial)
Educação Especial (Alunos de Escolas Especiais, Classes Especiais e
Incluidos)
CrechePré-
Escola
Médio2
Médio Creche
Número de Alunos Matriculados- Itaboraí- 2009- Censo Escolar
M
u
n
i
c
í
p
i
o
D
e
p
e
n
d
ê
n
c
i
a
Matrícula Inicial
Ed.InfantilEnsino
Fundamental
EJA
(presencial)
EJA
152
2010-
Organizado pelo autor a partir dos dados do Censo Escolar/ INEP
Dados Disponíveis em: http://portal.inep.gov.br/basica-censo-escolar-matricula
2011-
Organizado pelo autor a partir dos dados do Censo Escolar/ INEP
Dados Disponíveis em: http://portal.inep.gov.br/basica-censo-escolar-matricula
2012-
EnsinoEducaçã
o
MédioProfissio
nal
(Nível
1ª a 4ª 5ª a 8ª Técnico) Funda- Funda- Anos Anos Ed Prof EJA EJA
série e série emental
2mental Iniciais Finais Nível Fund
1,2Médio
1,2
Anos Anos Técnico
Iniciais Finais
Estadual 0 0 869 5500 6956 51 2854 1441 1111 1881 0 0 11 17 28 0 15 7
Municipal 544 2570 16316 8586 0 0 2257 0 0 0 1 13 239 35 0 0 15 0
Privada 39 1784 4698 2716 1101 196 47 233 44 131 0 14 103 2 2 0 0 0
Total 583 4354 21883 16802 8057 247 5158 1674 1155 2012 1 27 353 54 30 0 30 71 Não estão incluídos alunos da Educação de Jovens e Adultos Semi-Presencial
2 Inclui os alunos da Educação de Jovens e Adultos Integrada à Educação Profissional
Médio
Educação Especial (Alunos de Escolas Especiais, Classes Especiais e
(presencial)(semi-
presencial)Incluidos)
Número de Alunos Matriculados- Itaboraí- 2010- Censo Escolar
M
u
n
i
c
í
p
i
o
D
e
p
e
n
d
ê
n
c
i
a
Matrícula Inicial
Ed.InfantilEnsino
Fundamental
EJA EJA
CrechePré-
Escola
Médio2
Médio CrechePré-
Escola
ITABORAI
EnsinoEducaçã
o
MédioProfissio
nal
(Nível
1ª a 4ª 5ª a 8ª Técnico) Funda- Funda- Anos Anos Ed Prof EJA EJA
série e série emental
2mental Iniciais Finais Nível Fund
1,2Médio
1,2
Anos Anos Técnico
Iniciais Finais
Estadual 0 0 462 5635 6711 89 1903 1319 1329 1787 0 0 7 22 37 0 10 3
Municipal 683 2670 15742 8405 0 0 2461 0 7 0 3 9 313 46 0 0 25 0
Privada 32 1982 4724 2695 1124 173 39 193 0 0 1 9 31 1 1 0 0 0
Total 715 4652 20928 16735 7835 262 4403 1512 1336 1787 4 18 351 69 38 0 35 31 Não estão incluídos alunos da Educação de Jovens e Adultos Semi-Presencial
2 Inclui os alunos da Educação de Jovens e Adultos Integrada à Educação Profissional
ITABORAI
MédioCrechePré-
Escola
Médio2
Médio CrechePré-
Escola
(presencial)(semi-
presencial)Incluidos)
Número de Alunos Matriculados- Itaboraí- 2011- Censo Escolar
M
u
n
i
c
í
p
i
o
D
e
p
e
n
d
ê
n
c
i
a
Matrícula Inicial
Ed.InfantilEnsino
Fundamental
EJA EJA Educação Especial (Alunos de Escolas Especiais, Classes Especiais e
153
Organizado pelo autor a partir dos dados do Censo Escolar/ INEP
Dados Disponíveis em: http://portal.inep.gov.br/basica-censo-escolar-matricula
Tabela XVIII- Atas de reuniões e relatoria.
Ata referente à: Data da reunião Quórum
45ª reunião 26-04-2011 Sim
46ª reunião 31-05-2011 Sim
47ª reunião 28-06-2011 Sim
48ª reunião 02-08-2011 Sim
49ª reunião 30-08-2011 Sim
50ª reunião 27-09-2011 Sim
51ª reunião 25-10-2011 Sim
52ª reunião 29-11-2011 Sim
53ª reunião 07-02-2012 Sim
54ª reunião 11-04-2012 Não
55ª reunião 25-04-2012 Sim
56ª reunião 29-05-2012 Sim
57ª reunião 26-06-2012 Não
58ª reunião 29-06-2012 Sim
59ª reunião 24-07-2012 Não
60ª reunião 27-07-2012 Sim
EnsinoEducaçã
o
MédioProfissio
nal
(Nível
1ª a 4ª 5ª a 8ª Técnico) Funda- Funda- Anos Anos Ed Prof EJA EJA
série e série emental
2mental Iniciais Finais Nível Fund
1,2Médio
1,2
Anos Anos Técnico
Iniciais Finais
Estadual 0 0 335 4904 6417 119 1193 1073 1464 1771 0 0 7 20 27 0 9 2
Municipal 1259 2807 15219 8538 0 0 2448 0 0 0 6 15 290 53 0 0 38 0
Privada 136 1954 4597 2766 1190 267 13 45 0 0 2 11 87 3 2 0 0 0
Total 1395 4761 20151 16208 7607 386 3654 1118 1464 1771 8 26 384 76 29 0 47 21 Não estão incluídos alunos da Educação de Jovens e Adultos Semi-Presencial
2 Inclui os alunos da Educação de Jovens e Adultos Integrada à Educação Profissional
Médio
ITABORAI
CrechePré-
Escola
Médio2
Médio CrechePré-
Escola
(presencial)(semi-
presencial)Incluidos)
Número de Alunos Matriculados- Itaboraí- 2012- Censo Escolar
M
u
n
i
c
í
p
i
o
D
e
p
e
n
d
ê
n
c
i
a
Matrícula Inicial
Ed.InfantilEnsino
Fundamental
EJA EJA Educação Especial (Alunos de Escolas Especiais, Classes Especiais e
154
61ª reunião 28-08-2012 Sim
62ª reunião 25-09-2012 Não
63ª reunião 09-10-2012 Sim
64ª reunião 30-10-2012 Não
65ª reunião 06-11-2012 Sim
66ª reunião 06-11-2012 Sim
67ª reunião 27-11-2012 Sim
68ª reunião 04-12-2012 Sim
69ª reunião 11-12-2012 Não
70ª reunião * 03-01-2013 -
71ª reunião 24-01-2013 Não
72ª reunião 29-01-2013 Sim
73ª reunião 05-02-2013 Não
74ª reunião 21-02-2013 Sim
75ª reunião 28-02-2013 Sim
* Não houve reunião pois não havia disponibilidade física.
Tabela XIX- Evolução salarial mês a mês- Maio de 1998 – fev.2013.
155
156
157